Tous les articles par Aurélien Antoine

Quatre ans après le Brexit : un bilan qui fait débat

Professeure émérite des Universités en civilisation britannique.

Marie-Claire Considère Charon revient sur quatre ans de Brexit en synthétisant le produit de plusieurs recherches et rapports économiques. Ainsi qu’elle le rappelle « les mécanismes, et en conséquence les impacts du Brexit, se sont avérés beaucoup plus complexes que ce qu’avaient envisagé les économistes, en fonction de modèles macro-économiques ou commerciaux fondés sur des hypothèses jugées trop simples. » Un article qui permet d’y voir plus clair et de dépasser des analyses souvent partiales.


 

 Introduction

Le Royaume-Uni a quitté l’Union Européenne le 31 janvier 2020, mais elle est restée dans le marché unique et l’union douanière de l’Union Européenne pendant la période de transition de onze mois qui a suivi. Le Premier ministre, Boris Johnson s’était félicité de ce départ, qui, selon lui, permettrait au pays de réaliser son potentiel, en reprenant la main sur ses lois, ses flux migratoires et sa politique commerciale. Il avait salué la date du 31 janvier 2020 comme la venue d’un nouvel âge d’or pour la Grande-Bretagne.

Quatre ans après le départ du RU de l’UE, dresser un bilan de l’impact économique et commercial du Brexit, qui soit lucide, objectif et équilibré, paraît difficile et sujet à contestation, à plusieurs titres. Le caractère émotionnel du débat, dès la campagne référendaire, qui a scindé de façon radicale la société britannique, fait que certains partisans du Brexit persistent encore à n’y voir que des effets positifs, actuels ou à venir, tandis que ses détracteurs ont beau jeu d’en pointer les nombreux dommages.

La rupture des multiples liens qui unissaient le Royaume-Uni à l’Union Européenne s’est avérée extrêmement fastidieuse, autant qu’il a été difficile de définir les nouvelles relations qui puissent s’y substituer. Comme le soulignait dans son rapport très détaillé, Marcello Minenna en 2021, les liens commerciaux entre les deux zones, le Royaume-Uni et l’Union Européenne, reposaient sur un équilibre entre deux spécificités propres à chacune d’elles, l’important excédent commercial de l’Union Européenne dans le commerce des biens, d’une part, et, d’autre part, la position dominante du Royaume-Uni dans le domaine des échanges de services, qu’ils soient juridiques, commerciaux ou financiers[1].

Si certains observateurs jugent qu’il est encore trop tôt de procéder à un état des lieux de l’économie britannique post-Brexit, d’autres ne manquent pas de rappeler que le processus de dissociation du Royaume-Uni de l’Union Européenne s’est inscrit dans une période de fortes turbulences, marquée par d’autres événements et crises d’importance majeure et mondiale, dont les conséquences ont été également dommageables pour l’économie britannique.

Outre la crise financière et les séquelles des politiques d’austérité, pratiquées par les gouvernements conservateurs à partir de 2010, d’autres facteurs exogènes ont eu un impact sévère sur l’économie britannique pendant le processus de retrait et après la sortie effective du Royaume-Uni. Le Royaume-Uni a été percuté de plein fouet par la pandémie du Covid 19 et la flambée des prix de l’énergie par suite de la guerre en Ukraine. La présence conjointe de ces deux chocs d’une grande ampleur a fortement ébranlé l’économie britannique au même titre que les autres économies occidentales. Alors que la pandémie a été, dans un premier temps déflationniste, l’invasion de l’Ukraine par la Russie a largement contribué à l’inflation galopante.

Pour Stephen Hunsaker[2], l’état de l’économie britannique au printemps 2024 tient à une combinaison de facteurs spécifiques au Royaume-Uni, et de tendances européennes plus larges, et il s’avère très difficile de dissocier l’impact du Brexit des autres chocs qui ont marqué la dernière décennie.

Le gouvernement et les experts

Le quatrième anniversaire du Brexit est passé quasi inaperçu, au grand dam de Peter Lilley[3], membre du parti conservateur à la Chambre des Lords qui, dans les colonnes du Telegraph s’est interrogé sur le silence du gouvernement. Parmi les rares responsables politiques à avoir rappelé l’événement historique, Kemi Badenoch, secrétaire d’État aux Affaires et au Commerce, a publié un rapport de 24 pages où elle se félicite de la bonne tenue de l’économie britannique post-Brexit[4] : “Face à l’instabilité mondiale, aux vents contraires du Covid et à l’invasion de l’Ukraine, les performances du Royaume-Uni ont défié toutes les attentes’’. 

Le rapport détaille les avantages de la sortie du Royaume-Uni de l’Union Européenne, que ce soit en termes de croissance, d’exportations de services, ou de performances industrielles, notamment dans l’industrie automobile, ainsi que pour l’agilité du pays à conclure de nouvelles relations commerciales.

D’après Peter Lilley, cette publication montre simplement qu’il faut rejeter le discours défaitiste des adversaires du Brexit, leur erreur, d’après Lilley, étant d’avoir cru que la perte de l’adhésion au marché unique ne pourrait jamais être compensée par des accords commerciaux avec le reste du monde.

Toutefois, la rhétorique et le ton triomphaliste de Kemi Badenoch n’ont pas trouvé grâce auprès des chefs d’entreprise ni des spécialistes de l’économie qui n’ont pas ménagé leurs critiques en s’efforçant de démonter, une à une, les affirmations avancées par la ministre, parmi lesquelles l’idée que le Brexit avait aidé le Royaume-Uni à surmonter la pandémie avec le déploiement de plans de vaccinations les plus rapides en Europe[5].

En mars 2017, l’ancien ministre de la Justice, Michael Gove, s’était insurgé contre les économistes, et les groupes de recherche de renom, qui remettaient en question les arguments en faveur du retrait du Royaume-Uni de l’Union Européenne. Invité à Chatham House, il justifiait son commentaire, selon lequel « les gens en avaient assez des experts », en expliquant que ses propos avaient été sortis du contexte et surtout que les experts s’étaient lourdement trompés dans le passé, comme par exemple à l’occasion de la crise financière, qu’ils n’avaient pas été capables d’anticiper[6] . À la question ‘’Mais si les experts posent problème, où les gens doivent ils se tourner, pour y trouver des informations fiables ?’’, il avait rétorqué ‘les voix dissidentes’.

On se souvient que les prévisions des experts et des milieux économiques sur les conséquences du Brexit étaient en général assez sombres. Il y avait lieu de s’attendre, selon eux, à une perte de vitesse de l’économie britannique, qui se traduirait par une réduction de son ouverture commerciale, c’est-à-dire la place des importations et exportations par rapport au PIB, à cause des nouvelles contraintes administratives et douanières subies par les entreprises. Mais les chefs de gouvernement qui se sont succédé au 10 Downing street ont, de toute évidence, ignoré délibérément les recommandations et avertissements de la fonction publique, des milieux d’affaires et de la banque d’Angleterre[7]. Leur discours ne pouvait tolérer aucune réserve, quant aux promesses de liberté et de prospérité économique que garantirait l’ère post-Brexit

En ce début d’année 2024, on a pu assister à un foisonnement d’études, d’analyses et de rapports sur la situation économique du pays, quatre ans après la sortie de l’Union Européenne, la question étant de voir dans quelle mesure les prévisions des experts se sont confirmées en termes de croissance, d’exportations et d’investissements étrangers.

Divers groupes de recherche et d’études tels que le Center of European Research, le Center for Economic Policy Research, UK in a Changing Europe, l’Institute for Government et Resolution Foundation ont tenté de quantifier l’impact du Brexit sur l’économie britannique. Ils nous livrent leur lecture et leur interprétation des indicateurs économiques et commerciaux, fournis par les organismes de statistiques comme l’Office for National Statistics[8], l’Office for Budget Responsibility, Statista[9], Oxford Econometrics[10], ou encore Eurostat.

Les mauvais chiffres de l’économie britannique

Au cours des deux dernières décennies, les données économiques du Royaume-Uni ont beaucoup fluctué dans un climat d’incertitude et de tensions sur les marchés. Depuis le référendum, les pronostics les plus pessimistes prévoyaient un effondrement de l’économie britannique. Ces pronostics ne se sont pas avérés, bien que l’année 2020 ait été marquée par une chute vertigineuse du PIB de 10,4%, essentiellement due aux retombées économiques de la pandémie du Covid19. Cette baisse record rappelait la contraction de l’économie britannique au plus fort de la crise financière et pouvait laisser présager une entrée en récession.

L’économie a toutefois réussi à se remettre du choc sanitaire assez rapidement et une reprise a eu lieu en 2021 de 8,7% qui s’est stabilisée à la hauteur de 4,3% en 2022[11]. Le marché du travail a rebondi très fortement, avec des niveaux de chômage très bas en 2022.

En revanche l’année 2023 n’a pas été faste : après un taux de croissance entre 0,1% et 0,2% au cours de la première moitié de l’année, l’économie britannique a enregistré deux trimestres consécutifs de croissance négative au cours de la deuxième moitié de l’année 2023 ce qui indique qu’elle est entrée techniquement en récession.

En termes de production au quatrième trimestre 2023, des baisses ont été enregistrées dans les trois principaux secteurs, avec des reculs de 0,2% dans les services, de 1,0% dans la production et de 1,3% dans la construction.

Comme l’indiquent les chiffres fournis par le bureau des statistiques nationales (Office for national statistics)[12], à la fin de l’année 2023, le commerce des biens s’est contracté pour chuter à des niveaux les plus bas depuis 2015.

Selon cet organisme, la valeur des biens exportés, au quatrième trimestre 2023, par le Royaume-Uni vers l’Union européenne s’élevait à près de 45,4 milliards de livres sterling, contre 79,8 milliards de livres sterling de biens importés, ce qui se traduit par une balance commerciale négative avec l’Union Européenne d’environ 34,2 milliards de livres sterling[13].

Valentina Romei du Financial Times observe que la valeur totale des exportations de marchandises a baissé de 4,4% entre 2022 et 2023 soit la plus forte baisse depuis le début des relevés comparables en 1997[14]. Cette baisse a touché essentiellement les exportations à destination de pays de l’Union Européenne, mais également celles à destination des pays hors Union Européenne, dans une moindre mesure. Si ce phénomène a frappé les économies à l’échelle mondiale, le cas est particulièrement sévère au Royaume-Uni où les exportations de marchandises se sont contractées de 13,2 % et les importations de 7,4 % depuis 2019, soit bien plus que tout autre pays du G7.

Selon Marcus Brookes, Directeur Général de Quilter Investors, « la contraction du PIB britannique en décembre et au quatrième trimestre 2023 est principalement due à la persistance d’une inflation élevée, aux faiblesses structurelles du marché du travail et à la faible croissance de la productivité, mais aussi à des conditions météorologiques défavorables ».[15]

L’inflation a longtemps été plus élevée, notamment dans les services, que dans les autres pays du G10. Elle a, souligne M. Brookes, fortement affecté les performances des services et de la construction qui comptent parmi les principaux moteurs de l’économie britannique ainsi que celui de la vente au détail qui a enregistré une chute sévère en décembre 2023. Si elle a grimpé au niveau de 11% en octobre 2022, elle est retombée au cours de l’année 2023 et se situerait selon les estimations à environ 4% en février 2024, l’objectif de la Banque d’Angleterre étant de la ramener au niveau de 2%. Brookes ajoute que “L’indicateur clé à surveiller est l’inflation dans le secteur des services, qui représente la majeure partie de l’activité économique et de l’emploi au Royaume-Uni et qui a toujours été la plus élevée parmi les pays du G10.

L’inflation n’est pas spécifique à la Grande-Bretagne,mais elle s’est maintenue à des niveaux particulièrement élévés[16], et pèse très lourdement sur les ménages et les sociétés. Répondant aux questions des députés avant la déclaration budgétaire de l’automne, le gouverneur de la Banque d’Angleterre, Andrew Bailey, a mis en garde contre les attentes d’une baisse rapide de l’inflation au Royaume-Uni pour ouvrir la voie à des réductions de taux d’intérêt. Les marchés financiers « sous-estiment » le risque de voir l’inflation se maintenir à des niveaux plus élevés que prévu, a-t-il averti[17].

Si l’on revient sur les chiffres de 2023, outre le ralentissement général du commerce des biens, qui peut laisser supposer que le Brexit en soit la cause majeure, on constate parmi les autres résultats négatifs une baisse régulière et sensible du niveau des investissements par rapport à leur niveau d’avant le référendum. Seul chiffre satisfaisant dans ce tableau médiocre la montée en flèche des exportations de services, que n’a pas manqué de souligner la ministre Kemi Badenoch.

Des appréciations largement convergentes à quelques nuances près

Les deux dernières années ont donné lieu à une série de rapports indiquant que le Royaume-Uni, depuis le début de la pandémie, en mars 2020, n’a pas obtenu les mêmes résultats que les autres pays européens aux économies similaires. Les études réalisées visent à évaluer la part du Brexit, parmi l’ensemble des facteurs qui ont contribué à la contre-performance du Royaume-Uni.

On constate d’emblée que les appréciations sont largement convergentes, mais peuvent quelque peu diverger, quant à la mesure de l’impact du Brexit sur l’économie britannique, en fonction des méthodes d’analyse et des outils d’évaluation utilisés.

La grande majorité convient d’une part, que les chiffres ne sont pas bons et tout particulièrement le commerce des marchandises qui a subi une chute spectaculaire en cinq ans à la fois vers et hors du Royaume-Uni et que, d’autre part, s’il n’est pas toujours aisé de dissocier ses effets d’autres facteurs qui ont impacté l’économie britannique, le Brexit parait le principal responsable de la contre-performance du pays.

Parmi les analyses les plus pessimistes, figure celle de la banque Goldman Sachs qui, dans une note publiée le 14 février 2024, intitulée « les coûts structurels et cycliques du Brexit » estime que la décision des Britanniques de sortir de l’Union Européenne lui a fait perdre 5% de son PIB au cours des huit dernières années par rapport à d’autres économies comparables[18].

Selon les estimations de la banque, les échanges de marchandises du Royaume-Uni ont été inférieurs d’environ 15% à ceux des autres économies avancées tandis que les investissements des entreprises ont été sensiblement inférieurs aux niveaux d’avant le référendum. C’est bien sûr entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord que les échanges ont été le plus difficiles à préserver.

Tout en reconnaissant qu’il est difficile d’isoler l’impact du Brexit des deux autres chocs exogènes survenus au cours de la même période, la pandémie du Covid-19 et la crise de l’énergie de 2022 provoquée par la guerre en Ukraine, la banque de Wall Street explique le déficit par la réduction des échanges commerciaux, la baisse des investissements et la chute de l’immigration en provenance de l’Union Européenne.

La maitrise des flux migratoires était aussi un objectif majeur pour les gouvernements conservateurs mais, malgré les engagements pris pour juguler l’inflation de façon efficace, elle a atteint un niveau record, tout en changeant de nature. La population britannique a augmenté de près de 750 000 personnes en 2022, soit plus du double de l’année qui a précédé le referendum. Avant le Brexit, les immigrants avaient des taux de participation élevés au marché du travail. Depuis les quatre dernières années, de nombreux arrivants sont étudiants, et l’immigration est appelée à jouer un rôle moins important dans l’offre de main d’œuvre.

Le modèle du doppelgänger

En juin 2022 John Springford du Center for European Reform[19] posait déjà un constat de l’impact du Brexit sur le PIB, l’investissement et le commerce du Royaume-Uni. L’analyste soulignait le caractère inhabituel des faibles performances commerciales du Royaume-Uni, parmi les économies dites avancées.

En se fondant sur le modèle contrefactuel du doppelgänger, c’est-à dire une comparaison entre la performance réelle du Royaume-Uni après le Brexit et celle que le Royaume-Uni aurait pu avoir sans le Brexit, à l’image d’un pays européen à l’économie similaire, l’économiste observait qu’au dernier trimestre 2021, un écart de -2,9% du PIB s’était creusé entre le Royaume-Uni et son dopplegänger. Le PIB du Royaume-Uni était inférieur de 5,2% à celui de son doppelgänger, l’investissement inférieur de 13,7% et le commerce des marchandises de 13,6%. Il reconnaissait en outre que seul le commerce des services était supérieur de 7,9%.

II tentait alors d’expliquer ce qu’il appelait les deux paradoxes commerciaux que présentaient les données récentes : d’une part pourquoi les exportations des biens à destination des pays de l’Union européenne étaient comparables à celles destinées au reste du monde et, d’autre part, pourquoi les exportations de services s’étaient largement renforcées à l’inverse des exportations de marchandises.

La réponse au premier paradoxe est qu’après la pandémie le commerce intracommunautaire a repris beaucoup plus vigoureusement que les exportations à destination de pays tiers, mais le Royaume-Uni n’a pu participer à ce rebond commercial et le Brexit est vraiment responsable de l’absence d’un impact différentiel quant à la destination des exportations.

Alors que la plupart des pays avaient vu leur commerce de marchandises progresser après la pandémie, le Royaume-Uni, constatait John Springford, n’avait connu aucune croissance du fait des barrières commerciales qu’il s’était imposées et tout comme le commerce des marchandises, l’investissement avait commencé à prendre du retard au moment du referendum. De surcroît, Springford soulignait que l’Union Européenne disposait de chaînes d’approvisionnement très complexes, avec des composants fabriqués dans un pays et assemblés dans d’autres, pour être ensuite vendus à la fois en Europe et dans le monde. Le Royaume-Uni a manifestement été exclu des chaînes d’approvisionnement européennes à la suite du Brexit, ce qui signifie qu’il a importé moins de composants de l’UE et de ce fait moins vendu de produits à la fois à l’Union Européenne et au reste du monde.

La différence entre le rebond de l’Union Européenne et la stagnation du Royaume-Uni était particulièrement évidente dans les secteurs de l’alimentation, des boissons, du tabac, des produits chimiques et des matériaux (tels que les objets en plastique, en pierre ou en caoutchouc). Cette différence est commune aux exportations britanniques vers la plupart des États membres de l’UE. Le Royaume-Uni n’a pas pu profiter d’une forte augmentation du commerce européen en raison des coûts frontaliers imposés par le Brexit.

Quant au second paradoxe, il est manifeste que les entreprises britanniques dans le secteur des services, en particulier le conseil, la comptabilité, les télécommunications et l’informatique, ont été confrontées à des obstacles beaucoup moins importants que celles qui exportent des marchandises. Si tous les services cités ont connu une croissance plus rapide au Royaume-Uni que dans la moyenne des économies avancées, c’est bien parce qu’ils étaient déjà très développés avant le Brexit et représentaient une part importante du commerce dans son ensemble. Une fois le Brexit voté, les services ont été infiniment moins entravés dans les échanges que les marchandises.

John Springford ajoutait que, si la fin de la libre circulation des personnes avait réduit l’offre de la main d’œuvre, en revanche le nombre de travailleurs britanniques devenus inactifs à cause de la pandémie avait eu un effet beaucoup plus important.

Mais si la pandémie pouvait être rendue partiellement responsable de la faiblesse du PIB, John Springford soulignait que la campagne de vaccination précoce avait permis au Royaume-Uni de mettre fin aux restrictions plus tôt que ses homologues européens. Il en concluait que le grand responsable des piètres performances commerciales du Royaume-Uni, était donc le Brexit et observait qu’entre le referendum et la pandémie un écart assez considérable s’était creusé entre le Royaume-Uni et son dopplegänger.

À l’instar du Bureau pour la Responsabilité budgétaire (OBR), John Springford se déclarait convaincu que les effets dévastateurs du Brexit étaient plus importants que ceux de la pandémie, mais la pandémie faisait qu’il était difficile de dissocier l’impact du Brexit sur les trois indicateurs clés, le PIB, le commerce des services et l’investissement. Il s’insurgeait à cet égard contre l’avis des conseillers politiques qui avaient déclaré que le coronavirus provoquerait l’effondrement du commerce et des voyages dans le monde et éclipserait tout changement que le Brexit pourrait apporter.

À l’issue de son analyse, John Springford parvenait à la conclusion que le Royaume-Uni avait subi une perte de 4,5% de son PIB, comparé à ce qui se serait passé si le Brexit n’avait pas eu lieu.

L’importance des barrières non tarifaires

Le professeur Jonathan Portes du Center for Economic Policy research a également livré son analyse en juillet 2023. En partant de l’idée que l’introduction de barrières importantes au commerce entre le Royaume-Uni et son principal partenaire commercial, l’Union Européenne, ne pouvait qu’impacter négativement l’économie britannique, il souligne que l’ouverture commerciale du Royaume-Uni (soit les échanges commerciaux en proportion du PIB) a chuté de manière significative. Il insiste sur l’impact négatif, sévère et continu, du Brexit qui a particulièrement touché les petites entreprises.

Le départ du Royaume-Uni du marché unique et de l’union douanière de l’UE s’est accompagné de nouvelles formalités frontalières et de nouveaux contrôles réglementaires. L’Union Européenne avait signalé que ces mesures entraîneraient une augmentation des formalités administratives (red tape) et des délais de livraison, un avertissement largement ignoré par les autorités britanniques mais qui s’est vérifié depuis.

L’importance des barrières non tarifaires mises en place dans le sillage du Brexit ont rendu particulièrement difficile le maintien des petites entreprises dans les chaines d’approvisionnement manufacturières.

Jonathan Portes constate toutefois que les données commerciales du Bureau des statistiques nationales indiquent qu’il n’y a pas eu de chute vertigineuse des échanges avec l’Union Européenne, tant pour les biens que pour les services, et ne manque pas de souligner le très bon niveau du Royaume-Uni dans le commerce des services, qui a très bien résisté et s’est même renforcé. Il évoque à cet égard diverses raisons.

La vigueur des exportations de services illustre, selon l’universitaire, d’une part la position dominante du Royaume-Uni dans des secteurs à forte valeur ajoutée, tels que le conseil, où il existe peu d’obstacles au commerce, et, d’autre, part le fait que la pandémie ait contribué à normaliser la prestation des services à distance.[20]

Il aborde également la question de l’immigration, qui a joué un rôle essentiel dans le choix des Britanniques, lors du referendum de 2016. L’enjeu étant de mettre un terme à la libre circulation des personnes. Il ne fait aucun doute, selon lui, que le Brexit a réduit l’offre de main d’œuvre en provenance de l’Union Européenne, qui avait culminé au moment du referendum à 200 000 personnes.

Le Royaume-Uni est le seul grand pays européen où la main d’œuvre n’a pas retrouvé son niveau prépandémique[21]. La pénurie de main d’œuvre en provenance de l’Union Européenne a eu des répercussions très négatives à la fois sur des secteurs spécifiques, tels que le secteur hospitalier, la restauration, et les transports ainsi que dans l’administration et l’éducation[22]. La flexibilité du marché du travail dans son ensemble est aussi touchée par ce phénomène. L’impact s’est traduit par une augmentation des prix et une réduction de la production et de l’offre dans les secteurs concernés. Il ajoute que s’il y avait eu des hausses de salaires, elles concernaient bien davantage des secteurs comme la finance que les secteurs plus directement touchés par la réduction des flux migratoires.

Tout comme John Springford, Jonathan Portes souligne que la promesse de la reprise en main des flux migratoires, brandie lors de la campagne du Vote Leave, ne s’est pas réalisée. En outre, ce qui n’avait pas été anticipé, c’était la forte augmentation de l’immigration extracommunautaire, tant pour le travail que pour les études qui, en termes numériques a plus que compensé la réduction de l’immigration en provenance de l’Union Européenne. Le départ des salariés européens, soumis à de multiples restrictions d’accès, a fait place à une cohorte de migrants non européens, parmi lesquels moins d’actifs économiquement, mais beaucoup d’étudiants.

Quant à la baisse des investissements des entreprises, elle était, souligne l’universitaire, antérieure au Brexit, mais ce dernier a aggravé la tendance depuis 2016 avec des investissements qui peuvent être de 10% inférieurs à ce qu’ils auraient été en l’absence de Brexit.

Le Professeur Jonathan Portes juge que la meilleure estimation de l’impact du Brexit sur l’économie britannique est une baisse de 2 à 3% du PIB. Quant à l’impact sur les échanges commerciaux, il a été largement conforme aux prévisions des experts qui avaient à plusieurs reprises averti les autorités britanniques. Le même constat est dressé par le gouverneur adjoint de la Banque d’Angleterre, Dave Ramsden, qui a déclaré aux membres de la commission du trésor de la Chambre des Communes que les retombées du référendum avaient contribué à faire baisser la vitesse de croissance de l’économie britannique et que le Brexit avait ’jeté un froid’’ sur les investissements des entreprises au Royaume-Uni, dont les niveaux étaient inférieurs à ceux d’autres nations de premier plan[23].

Toutefois, selon Jonathan Portes, les mécanismes, et en conséquence les impacts du Brexit, se sont avérés beaucoup plus complexes que ce qu’avaient envisagé les économistes, en fonction de modèles macro-économiques ou commerciaux fondés sur des hypothèses jugées trop simples.

Le secteur des services en progression

Dans son analyse du 28 février 2024, Emily Fry du groupe Resolution Foundation, souligne, tout comme l’a fait Portes, que les mauvais résultats commerciaux du Royaume-Uni en 2023 correspondent à ce que l’on peut attendre d’une économie qui s’adapte à de nouvelles barrières commerciales, et connait par conséquent une perte de vitesse notable. Elle observe que, si la pandémie et la flambée des prix de l’énergie sont à prendre en compte, les chiffres de 2023 sont un signe tangible de l‘impact du Brexit

 Elle trouve particulièrement fâcheuse la réduction de l’ouverture commerciale du Royaume-Uni mais, en matière d’exportations, et elle observe que la ministre Kemi Badenoch, ne met l’accent que sur le commerce des services. Il y a selon elle de deux évolutions parallèles, mais tout à fait distinctes, avec un commerce de marchandises considérablement ralenti et, en revanche, un commerce de services étonnamment vigoureux avec une croissance de 14% entre 2019 et 2023, plus rapide que celle de la France, des Etats-Unis ou du Japon.

 Force est de constater que quatre ans après le Brexit, le secteur des services financiers, qui était un des fleurons de l’économie britannique, n’a pas été impacté aussi fortement qu’on aurait pu le prévoir[24]. La grande crainte était que ce secteur, qui représente environ 8% du PIB, ne connaisse un déclin irréversible[25]. Selon les prévisions les plus sombres, 75 000 postes dans les services financiers risquaient d’être transférés sur le continent. Les inquiétudes exprimées en particulier par les remainers avaient été alors qualifiées de faussement alarmistes.

À l’approche de la sortie du Royaume-Uni de l’Union Européenne, 44% des plus grandes entreprises de services financiers et 37% des entreprises de fintech avaient déclaré leur intention de transférer une partie de leurs activités dans l’Union Européenne. Plus de quatre cinquièmes d’entre elles ont effectivement déménagé au lendemain du Brexit selon les conclusions du rapport des chercheurs d’Anglia Ruskin University. Quant aux emplois que l’on pensait voir disparaitre, le chiffre réel a été estimé à 7000[26]. Emily Fry observe qu’un changement significatif dans les relations avec l’Union Européenne s’impose dans le domaine des marchandises pour éviter que les chaines d’approvisionnement des secteurs manufacturiers s’affaiblissent au fil du temps.

L’inflation en cause

Le rapport sur l’état de l’économie britannique du 31 janvier 2024, publié par l’organisme UK in a Changing Europe se veut d’emblée rassurant, en déclarant que le Brexit ne doit pas être jugé comme « le trou noir de l’histoire récente des méfaits et erreurs des dirigeants ». Son ambition est de fournir un cadre de réflexion plus constructif à la fois sur ce qu’est la situation actuelle et ce qui pourrait être fait pour y remédier.

Les auteurs prennent acte du recul de l’ouverture commerciale du Royaume-Uni qui a chuté de façon significative et est inférieure à son niveau de 2019, ainsi que du glissement des exportations de biens vers les services, ainsi que du fait combien surprenant que la part du commerce britannique avec l’Union Européenne a augmenté. Si le ralentissement des échanges de marchandises avec l’Union Européenne était prévisible, on ne s’attendait pas à ce que les échanges hors Union Européenne soient tout autant impactés.

La perturbation des chaines d’approvisionnement, les pénuries de main d‘œuvre dans certains secteurs et la forte hausse de prix de l’énergie, exacerbée par la guerre en Ukraine ont entrainé une poussée de l’inflation, mais l’expérience postpandémique du Royaume-Uni est jugée largement similaire à celle des grandes économies européennes.

Les avis divergent quant à la mesure de l’impact du Brexit sur le taux d’inflation élevé du Royaume-Uni, mais la plupart des auteurs conviennent que le Brexit a largement contribué à la hausse des prix des denrées alimentaires. La poussée de l’inflation a été le résultat de la perturbation des chaines d’approvisionnement, des pénuries de main d’œuvre provoquées par le Brexit, mais aussi des fortes hausses des prix de l’énergie. Elle a conduit la Banque d’Angleterre à augmenter sensiblement les taux d’intérêt qui se situent actuellement au niveau de 5,25%.

La contraction du PIB britannique en décembre et au quatrième trimestre 2023 est, selon Marcus Brookes, Directeur des investissements chez Quilter Investors,due principalement à « la persistance d’une inflation élevée, aux faiblesses structurelles du marché du travail et à la faible croissance de la productivité, mais aussi à des conditions météorologiques défavorables »[27]. Ces facteurs ont « affecté les performances des secteurs des services et de la construction, qui sont les principaux moteurs de l’économie britannique ».

Parmi les rares voix discordantes, Roger Bootle estime qu’il est absurde de prétendre que le Brexit ait été un désastre[28]. L’ancien fervent partisan du Brexit n’a pas changé d’avis. Tout en admettant que le pays n’a pas encore pleinement saisi toutes les opportunités du Brexit, il cite les bons chiffres du chômage et des prix de l’immobilier et table sur l’avenir qui permettra à son pays de se démarquer avec succès d’une Union Européenne défaillante et profondément anti-démocratique.

Une économie plus résiliente que prévu

Un certain nombre d’économistes, y compris chez Goldman Sachs, reconnaissent que l’économie britannique, en butte aux coups de boutoir conjugués du Brexit, de la pandémie et de la crise de l’énergie, s’est montrée plus solide que prévu[29]. Cette résilience lui a permis d’échapper au risque d’une longue récession[30] et malgré le peu d’attention que lui ont accordé les responsables britanniques, la place financière de Londres reste l’une des plus importantes au monde. La production du secteur de l’énergie est importante grâce aux gisements de pétrole en mer du Nord. Le système juridique et fiscal britannique est perçu comme étant favorable aux entreprises et le droit du travail réputé pour sa flexibilité est un facteur d’attractivité.

Selon Marcus Brookes, les chiffres indiquent très probablement que la récession sera « potentiellement peu profonde et de courte durée, et qu’elle pourrait ne pas refléter l’état réel de l’économie », qui devrait connaître une « reprise modérée » tout au long de 2024.[31] Il note que certains obstacles, tels que le taux d’inflation, sont temporaires et ont déjà commencé à se résorber. D’autres analystes relativement optimistes soulignent le fait qu’il y a une grande marge de manœuvre pour réduire les taux d’intérêt, si la tendance à la baisse de l’inflation s’accélère. Neil Birrell, directeur des investissements chez Premier Miton Investors se déclare toutefois plus inquiet sur la solidité de l’économie en 2024[32].

Le chancelier de l’Échiquier, Jeremy Hunt, se satisfait d’entrevoir des signes encourageants pour l’économie britanniques et relève que les prévisionnistes s’accordent à penser que la croissance se renforcera au cours des quelques prochaines années, compte tenu du fait que les salaires augmentent plus que les prix, les taux d’intérêt commencent à baisser et le chômage se maintient à un niveau bas[33].

Dans leur analyse de l’état actuel de l’économie britannique, Jonathan Portes et Sarah Hall conviennent que le bilan n’est pas réjouissant mais qu’il n’est pas irrémédiablement négatif. Il importe de tirer les leçons des deux dernières décennies en identifiant, par la méthode SWOT les forces, les faiblesses, les opportunités et les menaces[34].

Les deux économistes soulignent, parmi les points forts de l’économie, le capital humain, le marché du travail très souple, le niveau de l’enseignement supérieur et la qualité des institutions qui ont résisté aux très fortes turbulences politiques, en particulier au cours du mandat éphémère de Liz Truss, grâce à des organes économiques indépendants tels que le Trésor, la Banque d’Angleterre et le Bureau pour la responsabilité budgétaire. A l’inverse, des faiblesses structurelles de longue date ont entravé la croissance, telles que les faibles niveaux d’investissement tant publics que privés, des niveaux insuffisants de qualifications et des inégalités bien ancrées dans plusieurs secteurs.

Jonathan Portes et Anand Menon dénoncent également les politiques à court-terme qui ont marqué la dernière décennie ainsi qu’une approche peu réaliste[35].

L’Irlande du Nord et le casse-tête des échanges

L’Irlande du Nord a concentré sur son territoire toutes les difficultés et complexités du Brexit dur qui a été le choix des gouvernements britanniques, contraire aux enjeux géopolitiques liés à la province britannique. Le départ du Royaume-Uni exigeait la présence d’une frontière avec le bloc européen mais l’histoire récente et l’évolution des relations entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande excluaient le retour d’une frontière physique entre les deux parties de l’île. Si la frontière entre les deux îles de Grande-Bretagne et d’Irlande a été exclue dans un premier temps, elle s’est finalement imposée comme la seule solution au trilemme irlandais. Ce faisant, elle a donné un statut hybride à l’Irlande du Nord qui, au niveau des échanges, a créé un véritable casse-tête douanier sous la forme du Protocole nord-irlandais, aménagé et amendé à plusieurs reprises. En vertu du Protocole de l’Irlande du Nord, les dispositions commerciales relatives à la circulation des marchandises diffèrent entre l’Irlande du Nord et le reste du Royaume-Uni.

La mise en place d’une frontière post Brexit a entrainé des couts supplémentaires pour les entreprises du Royaume-Uni et également de l’Union Européenne. Le Royaume-Uni a dû mettre en place un processus d’adaptation au nouveau contexte douanier et commercial qui n’a pu se faire que sur une période relativement longue, par suite des nombreux blocages et délais de mise en place ainsi que par la recherche de nouveaux partenaires commerciaux.

 Le 24 décembre 2020 en annonçant la signature de l’Accord de commerce et de coopération Boris Johnson avait affirmé qu’il n’y aurait pas de barrières tarifaires au 1er janvier 2021 ni d’obstacles non tarifaires au commerce[36]. C’était oublier que l’Accord de commerce et de coopération exigeait que les marchandises échangées à la frontière entre l’Union Européenne et le Royaume-Uni respectent un ensemble détaillé de règles d’origine, qui entrainerait inévitablement une réduction des activités commerciales. Les fabricants et exportateurs de marchandises ont dû se conformer aux nouvelles règles d’origine de leurs produits. Pour bénéficier de l’exonération des droits de douane et des quotas, et se voir accorder un traitement préférentiel dans l’acheminement de leurs marchandises, l’Accord de commerce et de coopération exige que les opérateurs commerciaux s’acquittent de formalités douanières, jusqu’alors absentes, qui peuvent les amener à modifier leurs chaines d’approvisionnement de façon à pouvoir satisfaire aux règles d’origine.

Selon Joel Reland de UK in a Changing Europe l’avenir des échanges est très incertain et dépend du degré de divergence que retiendra le gouvernement britannique par rapport aux normes européennes. Dans la mesure où l’Irlande du Nord peut diverger à la fois des règlementations européennes et des réglementations britanniques il utilise le terme de trivergence qui renvoie à la création de trois ensembles de règles distincts qui ne feraient qu’ajouter à la confusion et risqueraient également d’exacerber les tensions entre les trois juridictions. Néanmoins, si difficile et complexe que soit son application, l’Accord de commerce et de coopération a permis d’éviter le pire, qui aurait été une sortie sans accord.

La nouvelle politique commerciale de la Grande-Bretagne : du mythe à la réalité

L’objectif majeur des autorités britanniques favorables à la sortie de l’Union Européenne, était de conclure des accords de libre-échange à l’échelle mondiale, qui pourraient, non seulement compenser la perte de l’accès au marché unique, mais, également, permettre à la Grande-Bretagne d’accéder à une nouvelle prospérité, en se rapprochant des économies à forte croissance, en Asie et aux États-Unis.

Le 17 janvier 2017, dans son discours de Lancaster House, Theresa May avait déclaré ouverte l’ère de la Grande-Bretagne mondiale (Global Britain), un pays libre de fixer ses propres tarifs, d’établir ses propres règles commerciales et de conclure ses propres accords commerciaux, un pays capable d’élargir ses horizons et son champ d’action[37] .

Le 3 février 2020, à l’occasion de son discours de Greenwich, le Premier ministre Boris Johnson reprenait cette vision d’un avenir prospère grâce à une politique commerciale indépendante, plus ambitieuse et plus rentable, qui ferait du Royaume-Uni un champion mondial du libre-échange

Dans son rapport de janvier 2024, Kemi Badenoch rendait hommage à l’électorat pro-Brexit en déclarant que « la conviction du peuple britannique que le Royaume-Uni excellerait en tant que maître de son propre destin a porté ses fruits ». Le Brexit avait, selon la ministre, ouvert de nouvelles perspectives et opportunités pour les exportateurs britanniques en levant 500 obstacles et en débloquant 20 milliards de livres pour les entreprises britanniques, dans divers secteurs, pharmaceutique, esthétique ainsi que celui de la viande bovine, grâce à 73 accords de libre-échange avec des pays qui vont du Mexique à la Malaisie.

Comme l’affirme Thomas Sampson[38] de UK in a changing Europe, le Brexit n’a pas fait de la Grande-Bretagne une superpuissance commerciale mondiale et la vision de Theresa May s’est avérée un mirage. L’Accord de commerce et de coopération avec l’Union Européenne, qui régit actuellement les échanges entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, a entraîné la réintroduction de formalités douanières et de barrières réglementaires et provoqué une hausse des coûts commerciaux.

La majorité des nouveaux accords signés par le Royaume-Uni après le Brexit ne sont que des reconductions d’accords signés avec l’Union Européenne. Quant aux autres, ils concernent souvent des pays avec lesquels le Royaume-Uni commerce peu, compte tenu de la distance qui l’en sépare.

Un certain nombre d’accords restent également en suspens. Il s’agit tout particulièrement de l’Accord de libre-échange avec les États-Unis, la plus grande économie du monde, que le Royaume-Uni souhaitait le plus ardemment conclure. Quatre ans après, l’accord tant espéré avec le deuxième partenaire commercial du Royaume-Uni après l’Union Européenne, ne s’est pas concrétisé, pour diverses raisons, parmi lesquelles la question de l’Irlande du Nord et la politique américaine de plus en plus protectionniste.

Depuis l’arrivée de Rishi Sunak, d’origine indienne, au 10 Downing street, on pouvait supposer que les pourparlers lancés avec l’Inde en janvier 2022, sous le mandat de Boris Johnson, ne tarderaient pas à déboucher sur un accord. Outre l’accord de libre-échange qui comporterait 26 chapitres incluant les marchandises, les services, les investissements et les droits de la propriété intellectuelle, un aspect clé des négociations porte sur un traité bilatéral d’investissement. Les négociations, sont entrées dans leur 14ème cycle, le 10 janvier 2024. Plusieurs points litigieux ont émergé au cours des négociations dans divers secteurs tels que l’industrie automobile, le whisky, les produits laitiers et la viande où le Royaume-Uni cherche à obtenir des droits préférentiels. Quoi qu’il en soit, d’après les pronostics des experts, tout accord qui verrait le jour aurait une portée limitée. Il pourrait augmenter le PIB du Royaume-Uni de 0,12% à 0,22% d’ici 2035 en fonction des termes de l’accord[39].

L’Accord de libre-échange signé avec l’Australie en décembre 2021 a été le premier accord de libre-échange post-Brexit et est entré en vigueur le 31 mai 2023. Il supprime la plupart des droits de douane sur le commerce entre le Royaume-Uni et l’Australie. Des dispositions portent sur le commerce des services, le commerce numérique, les marchés publics et la propriété intellectuelle. Des chapitres sont également consacrés aux petites entreprises, à l’environnement, au bien-être des animaux et à la résistance aux antimicrobiens.

Il existe un contraste saisissant entre la rhétorique gouvernementale post-Brexit sur la « Global Britain » et les propres évaluations d’impact du gouvernement. Le gouvernement estime que l’accord entre le Royaume-Uni et l’Australie donnera un coup de pouce à long terme au PIB de 0,08 % d’ici 2035 et de 0,03 % pour l’accord avec la Nouvelle-Zélande Le faible effet de l’Accord avec l’Australie sur l’économie britannique, tient au fait que l’Australie ne représente qu’une faible proportion des échanges commerciaux du Royaume-Uni. Il a été par ailleurs sévèrement critiqué par plusieurs organisations agricoles et associations environnementales qui dénoncent les risques qu’il fait peser sur l’agriculture, et en particulier les produits alimentaires semi-transformés, la sylviculture et la pêche. De même, l’accord conclu en février 2022 avec la Nouvelle-Zélande sur le modèle de l’accord avec l’Australie a été très mal reçu par les éleveurs de viande bovine au Royaume-Uni qui craignent d’être concurrencés par des importations moins chères.

Le 16 juillet 2023 le Royaume-Uni a adhéré au Partenariat transpacifique CPTPP, en signant un accord de libre-échange avec le bloc indo-pacifique, qui comprend le Canada et le Japon, membres du G7, ainsi que l’Australie et la Nouvelle-Zélande, alliées de longue date du Royaume-Uni, aux côtés du Brunei, du Chili, de la Malaisie, du Mexique, du Pérou, de Singapour et du Viêt Nam. Kemi Badenoch a déclaré dans une interview accordée à Sky News que l’accord montrait que le Royaume-Uni « se tournait vers le monde ». Elle a salué cet Accord en déclarant qu’il s’agissait de “l’accord commercial le plus important depuis que nous avons quitté l’Union européenne”.[40]

Mais ces économies sont, soit trop petites, soit trop éloignées pour peser sur le commerce britannique. En ce qui concerne l’impact du CPTPP, on estime une augmentation du commerce de 2 milliards de livres d’ici 2040, ce qui représente moins de 0,07 % du PIB du Royaume-Uni.

L’adhésion du Royaume-Uni au CPTPP, qui succède à un précédent pacte commercial transpacifique, dont les États-Unis se sont retirés en 2017, sous l’égide de l’ancien président Donald Trump, a reçu un accueil mitigé au Royaume-Uni. Pour les partisans du Brexit, il a été perçu comme une chance pour le Royaume-Uni de rejoindre d’autres blocs commerciaux avec des économies à croissance plus rapide que celles plus proches de chez lui – et de renforcer le poids géopolitique et économique international du pays. Mais ses détracteurs ne manquent pas de souligner que cet Accord aura bien du mal à compenser les dommages économiques subis en quittant l’UE des 27, le plus grand bloc commercial et la plus grande économie collective du monde.

Après un premier accord de reconnaissance mutuelle (ARM) pour les marchandises, appliqué à partir du 1er janvier 2023, qui permet à un ensemble spécifique de marchandises qui, lorsqu’elles sont testées au Royaume-Uni par rapport aux réglementations suisses, peuvent être vendues en Suisse sans tests supplémentaires dans ce pays, le Royaume-Uni et la Suisse ont signé, le 21 décembre 2023, un accord sur les services financiers, qualifié avec enthousiasme de « premier du genre » par le chancelier britannique Jeremy Hunt. Cet accord permettra aux entreprises britanniques de certains secteurs des services financiers – notamment la banque et la gestion d’actifs – d’opérer en Suisse tout en continuant à respecter les règles réglementaires du Royaume-Uni. Il en ira de même pour les entreprises suisses opérant en Grande-Bretagne.

Les négociations en vue de cet accord avaient été lancées en 2020 par Rishi Sunak lorsqu’il était chancelier de l’Échiquier. Elles s’inscrivent dans le cadre des efforts déployés par le Royaume-Uni pour renforcer la compétitivité mondiale de la City de Londres à la suite de la sortie du pays de l’Union européenne, efforts qui ont également consisté à réformer en profondeur les règles régissant les services financiers du pays. L’accord donne également aux compagnies d’assurance britanniques un accès unique au marché suisse, puisqu’elles seront exemptées des nouvelles règles qui obligeront les assureurs étrangers à avoir une base physique dans le pays. Cet accord n’aurait certes pu être signé lorsque le Royaume-Uni était dans l’Union Européenne.  Il s’avère que nombre d’accords ne produiront que peu d’avantages compte-tenu des échanges commerciaux limités entre les deux États, en raison principalement de la distance géographique[41]. Même l’analyse du gouvernement suggère que les avantages économiques de ces accords seront mineurs, chacun d’entre eux devant augmenter le PIB britannique de moins d’un dixième de 1 %.

En dépit de la mondialisation et des prodigieuses avancées techniques des dernières décennies, il apparait en effet que l’espace joue encore un rôle déterminant dans les flux d’échanges internationaux et la répartition des activités économiques et commerciales. La vision de la Grande-Bretagne mondiale n‘a manifestement pas pris en compte ce qu’on a appelé ‘’la tyrannie de la distance’’. Le Royaume-Uni est indiscutablement appelé à commercer beaucoup plus avec le bloc européen parce que son économie est à la fois grande et très proche, et beaucoup moins avec la Nouvelle-Zélande parce qu’elle est très éloignée et que son économie est de petite taille.

Conclusion

Il ne fait aucun doute que le Brexit a eu des effets négatifs sur la vie économique du pays mais son impact, contrairement à ce que certains avaient prédit, n’a pas été catastrophique. Le Brexit a compliqué la reprise post-endémique du pays après une très forte contraction du PIB. Les performances décevantes de l’économie britannique au cours de la dernière décennie, ont eu pour effet de renforcer les inégalités existantes qu’elles soient sociales, culturelles ou géographiques et même, à bien des égards, de les exacerber.

En revanche l’économie britannique s’est révélée plus solide que prévu et la perte d’influence du Royaume-Uni dans le domaine de la finance et des activités bancaires, au profit d’autres plateformes financières, n’est peut-être pas totalement irréparable comme le prouvent les dernières tendances.

Le gouvernement britannique a réussi à transformer rapidement le vaste réseau d’accords de libre-échange de l’Union Européenne, dont il bénéficiait en tant qu’État membre, en une trentaine d’accords bilatéraux avec les pays concernés, qui, pour la plupart, sont entrés en vigueur en 2021.

Mais il a eu beau déployer tous ses efforts pour établir de nouvelles relations commerciales prometteuses dans le monde entier après le Brexit, les résultats resteront limités, L’avenir de du Royaume-Uni a bien peu de chances de ressembler à la vision de la Global Britain des gouvernements conservateurs, libérée du joug communautaire et championne mondiale du libre-échange. Si l’utilité des accords de libre-échange pour le commerce des marchandises reste réduite compte-tenu de sa position géographique, qu’il le veuille ou non, le Royaume-Uni continuera à dépendre des chaînes d’approvisionnement de l’Union Européenne.

Quatre ans après la sortie, un certain nombre de questions se posent, quant à l’avenir constitutionnel du pays. Le Brexit a provoqué un risque d’implosion du Royaume-Uni en donnant un coup d’accélérateur à deux dynamiques à confirmer, l’une en faveur de l’indépendance de l’Écosse et l’autre favorable à l’unité irlandaise. D’après les derniers chiffres publiés par statista, les Britanniques semblent toujours très partagés sur le caractère positif ou non de leur choix politique de 2016. 56% d’entre eux pensent que ce fut une erreur, tandis que 32% jugent encore que cela a été une bonne décision.[42] Quant au pourcentage d’indécis il a augmenté et se situe à présent autour de 16%.


[1] M. Minenna, ‘’A Look at EU-UK Trade Relations in Light of Brexit, Pandemic and the Trade and Cooperation Agreement’’, University San Raffaele Roma, SSRN, 9 April 2021. https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3823333.

[2] Stephen Hunsaker, ‘’The UK economy since the global financial crisis’’, in The state of the UK economy 2024, UK in a Changing Europe, 31 January 2024. https://ukandeu.ac.uk/reports/the-state-of-the-uk-economy-2024/.

[3] Lord Lilley a exercé plusieurs fonctions de 1987 à 1997 sous les gouvernements de Margaret Thatcher et de John Major avant après avoir occupé plusieurs postes au sein du Cabinet fantôme. Il a participé à la négociation du cycle d’Uruguay de 1986 à 1994.

[4] Brexit 4th anniversay update, Department for Business and Trade, 31 January 2024

[5] L’affirmation selon laquelle le Brexit a permis d’accélérer la campagne de vaccination contre le Covid-19 a été démentie par nombreux organismes dont l’Agence britannique de règlementation des médicaments, Full Fact, Institute for Government, les chaines de la BBC et Channel 4. En décembre 2020, le Secrétaire d’état à la santé, Matt Hancock s’était déjà prononcé de la même façon sur le sujet A. Tolhurst, ‘’The Boss Of The UK’s Vaccine Regulator Has Contradicted Matt Hancock’s Claim We Approved A Covid Jab Before The EU Due To Brexit’’, Politics Home, 2 December 2020.

[6] A.-P. Bonnet, ‘’Dealing with the crisis : The Brexit Spin’’, Observatoire de la Société Britannique, 27, 2021. https :://doi.org/10.4000/osb.5365

[7] J. Richardson & Berhold Rittberger, ‘’Brexit : simply an omnishambles or a major policy fiasco?’’, Journal of European Public Policy, Volume 27, 2020-Issue 5 : Special Issue : The Brexit Fiasco, 649-665. https://doi.org/10.1080/13501763.2020.1736131.

[8] UK trade in goods trends in 2023, Office for National Statistics, January 2024

[9] UK trade figures 2023s, Statista, March 2024.

[10] « L’économie de Londres après le Brexit, impacts et implications », commandé par la Greater london Authority (GLA) et faisant suite à une première étude en 2018 « Se préparer au Brexit ».

[11] Seule exception, le troisième trimestre 2022 a enregistré une croissance négative.

[12] UK trade in goods, year review, 2023, Office for national statistics, January 2024.

[13] D. Clark, Value of UK -EU trade in goods 1997-2023, Statista, 1 March 2024.

[14] V. Romei, ‘’Official data confirms UK economy slipped into recession last year’’, Financial Times , 28 March 2024.

[15] J.-B. Andrieux, ‘’The UK slips into a technical recession’’, Trustnet, 15 February 2024.

[16] Dans la zone euro la vague inflationniste en zone euro est passée d’un pic de 10,6% en octobre 2022 à 2,6% en février 2024

[17] R. Partington, L. Elliott, ‘’Bank of England governor dampens hopes of interest rate cut’’, The Guardian, 14 February 2024.

[18] Valentina Romei estime qu’il s’agit de la plus forte baisse dans le commerce des marchandises sur cinq ans, depuis le début des relevés comparables depuis 1997. V. Romei, “UK trade volumes suffer record five-year decline, Drop in goods imports and exports attributed to Brexit by economists”, Financial Times, 1 March 2024.

[19] Brexit, four years on:  Answers to two trade paradoxes, Center for European Reform, 25 January 2024.

[20] Voir l’analyse de E. Fry et S Hale, ‘’The Impact of Brexit on the UK Economy: An Evidence-Based Analysis’’, The Finance Association, 2023. https://thefinanceassociation.ch/the-impact-of-brexit-on-the-uk-economy-an-evidence-based-analysis/.

[21] D. Houston, S. Hunsaker, ‘’What is behind the UK’s labour shortage’’, UK in a Changing Europe, 7 February 2024.

[22] House of Commons Library, Skills and Labour shortages, Research briefing, 10 January 2023.

[23] R. Partington, ‘’Brexit has ‘chilled’ business investment, says Bank of England deputy governor’’, The Guardian, Tue 21 Nov 2023.

[24] M.-C. Considère-Charon, “La Défense, grande gagnante du Brexit”, Dossiers spéciaux : n°168 : Les Hauts de Seine, un département monde, Politique internationale, Été 2020.

[25] ”Brexit revisited : the outlook for financial services four years on”, Leasing Life, January 31 2024.

[26] D. Katanich, “Brexit four years on : What did it cost for the financial sector,” Euronews business, 31 January 2024.

[27] J.-B. Andrieux, op. cit.

[28] R. Bootle, ‘’No Brexit was not a terrible mistake’’, The Telegraph, 28 January 2024.

[29] T. Martin, « L’économie britannique se porte bien mieux que l’UE ne voudrait le penser », La Tribune, 18 octobre 2023.

[30] W. Shomberg, A. Bruce, “UK economy fails to grow but sidesteps start of a recession”, Reuters, November 10 2023.

[31] E. Smith, “UK economy slipped into technical recession at the end of 2023”, CNBC, 15 February 2024.

[32] Ibid.

[33] ‘’UK economy ‘turning a corner’ says Hunt after news of recession’’, Reuters, 15 February 2024.

[34] J. Portes, S. Hall, “The current state of the UK economy: a SWOT analysis”, in The state of the UK economy 2024, op.cit.

[35] J. Portes, A. Menon, op. cit.

[36] “Boris Johnson’s Brexit trade des speech in full”, Financial News London, 24 December 2020. On s’interroge encore aujourd’hui sur l’attitude de l’ancien Premier ministre. Ce déni signifiait-il qu’il n’avait pas lu avec attention l’accord qu’il avait signé ou pensait-il déjà s’affranchir unilatéralement des contraintes imposées au Royaume-Uni ?

[37] Theresa May’s speech à Lancaster House, 17 January 2017.

[38] T. Sampson, op.cit.

[39] P.-C. De Bernier, Proposed UK-India free trade Agreement, Mayer/ Brown, 19 April 2023.

[40] A. Culbertson, J. Scott, “CPTPP : UK accepted into Indo-Pacific trade bloc in biggest trade deal since Brexit”, Sky News, 31 March 2023.

[41] L’équation de gravité, un terme utilisé par les économistes renvoie à un modèle de la science économique qui stipule que le volume d’échanges commerciaux entre deux pays est proportionnel à leur PIB et inversement proportionnel à la distance qui les sépare et aux barrières commerciales. Jugée empiriquement solide, cette équation, a été formulée pour la première fois par l’économiste néerlandais Jan Tinbergen, en 1962. Jan Tinbergen s’est inspiré de la loi de gravité énoncée par le physicien Newton pour décrire la dynamique des échanges internationaux. Toutefois, la relation potentielle entre le volume des échanges et la distance ainsi que le rôle des barrières commerciales, auraient été en fait déjà établie par Adam Smith, dans la Richesse des Nations. V. Bruce Elmslie, “Retrospectives, Adam Smith’s Discovery of Trade Gravity”, Journal of Economic Perspectives, 2018, vol. 32/2, p. 209.

[42] Pourcentage de personnes qui pensent que le Brexit était une bonne ou une mauvaise décision 2020-2024. La question posée était : « Rétrospectivement, pensez-vous que le Royaume-Uni a eu raison ou tort de voter pour quitter l’Union européenne ? » (https://www.statista.com/search/?q=Brexit+2024&Search=&p=1).

Irlande du Nord : Un nouvel accord pour mettre fin à l’impasse politique

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite des Universités en civilisation britannique.

Le 23 janvier 2024, l’Exécutif nord-irlandais a été restauré avec à sa tête Michelle O’Neill. Issue du Sinn Féin, la nouvelle Première ministre fait face à de multiples défis : institutionnels, sociaux, économiques et juridico-politiques avec la mise en oeuvre du Protocole nord-irlandais amendé par le cadre de Windsor.


 

Le nouvel accord conclu entre le gouvernement britannique et le Parti unioniste démocratique (DUP) en janvier 2024 a enfin conduit au rétablissement des institutions nord-irlandaises, suspendues depuis deux ans. Le 3 février 2022, Paul Givan, alors Premier ministre unioniste de l’exécutif nord-irlandais, avait remis sa démission, en signe de protestation contre le Protocole nord-irlandais. Le dispositif commercial, mis en place pour réglementer les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, compromettait, selon lui, la place de l’Irlande du Nord au sein du Royaume-Uni.

Si la grande majorité des parties prenantes se sont félicitées de l’entente qui a permis la sortie du marasme politique, dans lequel était plongée l’Irlande du Nord, de nombreuses questions subsistent quant à la pérennité de cet accord et la viabilité d’un mode de gouvernance bicommunautaire, fragilisé par le Brexit.

De l’impasse politique à la crise sociale

Le Protocole nord-irlandais annexé à l’Accord de retrait du Royaume-Uni en octobre 2019 et ratifié par le Parlement britannique le 20 décembre 2019 avait pour but d’éviter le retour d’une frontière terrestre en Irlande, et tous les risques et dommages politiques et économiques qu’elle pourrait entraîner. Il s’agissait d’éviter les pires effets du Brexit pour les zones frontières en préservant les multiples liens tissés entre les deux parties de l’île forgés au cours des deux dernières décennies, sans pour autant reproduire les conditions d’une pleine adhésion pour la totalité de l’île d’Irlande.

Lorsque la Grande-Bretagne a signé l’Accord de retrait avec l’Union européenne, elle a accepté le déplacement de la frontière douanière en mer d’Irlande, de façon à pouvoir laisser l’Irlande du Nord au sein du marché unique européen des marchandises.

Il s’agissait, en effet, de prendre en compte l’ouverture de sa frontière avec la République d’’Irlande, indispensable à la coopération politique et économique entre les deux parties de l’île, prévue par le deuxième volet de l’Accord du Vendredi saint du 10 avril 1998.

En février 2022, au moment où les contrôles qui sous-tendent l’Accord de retrait ont commencé à être mis en œuvre, de sérieux problèmes d’acheminement des marchandises entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord se sont produits. Les formalités et les contrôles douaniers dans les ports ont occasionné des blocages et des retards de livraison qui ont pénalisé les entreprises nord-irlandaises confrontées à un véritable mur bureaucratique[1].

Le DUP et l’ensemble du mouvement unioniste ont alors rejeté le dispositif des échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. Le profond malaise des unionistes, qui jugeaient la province nord-irlandaise coupée du reste du Royaume, a ainsi débouché sur une nouvelle suspension des institutions.

Après les élections du 5 mai 2022 à l’Assemblée de Stormont[2], qui ont permis au parti nationaliste Sinn Fein d’arriver en tête des résultats, le leader du DUP, devenu le second parti du gouvernement, a refusé de prendre part à l’élection du Président de l’Assemblée, indispensable au fonctionnement des institutions et de participer à la formation du nouvel exécutif[3].

Près d’un an après, le 27 février 2023, l’Accord-cadre de Windsor a été conclu entre le Premier ministre Rishi Sunak et la Commission européenne, pour remédier aux dispositions les plus contraignantes du Protocole nord-irlandais par des concessions majeures. Un double système d’acheminement des marchandises, de la Grande-Bretagne à l’Irlande du Nord, assoupli et simplifié, a été mis en place, en introduisant le principe d’une voie verte pour les produits destinés à rester exclusivement en Irlande du Nord, et d’une voie rouge pour les produits susceptibles d’être dirigés ensuite vers la République d’Irlande, porte d’entrée du marché unique.[4]

Mais ces aménagements, destinés à assouplir et simplifier les échanges, n’ont pas suffi à satisfaire les revendications du DUP, qui a jugé que l’ensemble des mesures ne protégeaient pas suffisamment la place de la province au sein du Royaume-Uni, et obligeraient les sociétés britanniques à commercer différemment avec l’Irlande du Nord. L’autre grief du DUP concernait l’idée que les règles européennes continueraient à s’appliquer en Irlande du Nord.

La crise politique provoquée par le DUP, qui a privé la province britannique de son gouvernement, s’est prolongée, malgré les multiples appels et pressions émanant des autorités britanniques et irlandaises, des autres partis nord-irlandais et aussi de la Maison-Blanche[5], jusqu’à ce qui peut apparaître comme son dénouement le 30 janvier 2024.

La pression de l’opinion publique s’est accentuée au cours du mois de janvier 2024. Environ 80% des salariés du secteur public d’Irlande du Nord se sont mis en grève le 18 janvier[6] pour réclamer une revalorisation de leurs salaires[7] et de meilleurs services publics[8], un mouvement social d’une ampleur inédite en Irlande du Nord.

Le Secrétaire d’État à l’Irlande du Nord avait proposé en décembre 2023 un paquet de mesures, “équitable et généreux”, pour répondre aux revendications salariales, et avait déclaré qu’il restait disponible à l’égard du prochain gouvernement d’Irlande du Nord. Sans toutefois nommer le Parti unioniste démocratique, il avait observé qu’il était regrettable que les discussions n’aient pas encore abouti au rétablissement de l’exécutif, malgré l’offre très généreuse de son gouvernement[9]. Il terminait en déclarant qu’il “est maintenant temps, pour les habitants d’Irlande du Nord, de voir ceux qu’ils ont élus reprendre leurs fonctions et prendre les décisions qui leur tiennent le plus à cœur”.

La vacance du pouvoir a signifié que la fonction publique nord-irlandaise a dû assumer la charge de la gestion des affaires courantes, dans un contexte de crise budgétaire, de paralysie des services publics, de grèves et d’incertitude quant au retour du gouvernement décentralisé.

Vers le rétablissement des institutions nord-irlandaises

En vertu de la législation régissant la formation d’une administration décentralisée à Belfast, le gouvernement a l’obligation légale de convoquer une élection anticipée de l’Assemblée de Stormont une fois que la date limite pour la formation d’un exécutif ministériel est dépassée. Le Secrétaire d’État pour l’Irlande du Nord, Chris Heaton-Harris, a d’abord fixé la date limite du retour de l’exécutif au 27 octobre 2022[10]. Cette date butoir a ensuite été reportée au 18 janvier 2023[11]. L’année 2023 s’est écoulée sans l’espoir d’un accord, à même de débloquer la situation. Après que la date limite a été reportée au 23 janvier 2024, un nouveau délai de deux semaines, soit le 8 février 2024, a été consenti par une loi du Parlement de Westminster[12]. En cas de poursuite du blocage, de nouvelles élections au Parlement de Stormont devaient être impérativement convoquées.

Après de longs mois, les négociations entre le gouvernement britannique et le Parti unioniste démocratique sous la direction de Jeffrey Donaldson, ont fini par aboutir. Le DUP a exigé des garanties sur la gestion des échanges entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne afin de rassurer son camp sur l’application des règles post-Brexit et la frontière en mer d’Irlande.

Le mardi 30 janvier, l’annonce de l’imminence d’un accord bilatéral entre le gouvernement britannique et le DUP a mis fin au boycott de ce dernier et ouvert la voie à la formation de l’exécutif de partage du pouvoir entre les deux partis éligibles au poste de Premier ministre et de Vice-Premier ministre. Le Sinn Fein, qui a dépassé le DUP aux élections de 2022, peut, pour la première fois, revendiquer le poste de Premier ministre, en la personne de sa vice-Présidente Michelle O’Neill. Le DUP, arrivé second dans les urnes, a nommé la juriste Emma Little Pengelly au poste de vice-Première ministre. Il s’agit d’un précédent historique, essentiellement symbolique, dans la mesure où le Premier ministre et le vice-Premier ministre sont censés avoir le même poids au sein de l’exécutif nord-irlandais.

Le Protocole des échanges révisé pour la troisième fois

Depuis le Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, annexé à l’Accord de retrait conclu en 2018 par Theresa May, mais non ratifié par le Parlement, le dispositif gérant les échanges entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne a été modifié à trois reprises, par le Protocole révisé de l’Accord de retrait conclu par Boris Johnson en 2019, puis par l’Accord-cadre de Windsor conclu par Rishi Sunak en 2023, et enfin par l’Accord entre le DUP et le gouvernement britannique de 2024, visant à “sauvegarder l’Union”.

Le nouvel Accord, négocié sur la demande des unionistes du DUP, que le gouvernement a tenu à rassurer, montre, avec force dispositions et garanties supplémentaires que l’Irlande du Nord conserve toute sa place au sein du Royaume-Uni. L’ensemble des mesures, approuvées par le comité conjoint Union européenne-Royaume-Uni figurent dans le document explicatif de 76 pages, intitulé “Sauvegarder l’Union”[13]. Elles se répartissent en trois volets :

Une première série de mesures, destinées à répondre aux préoccupations du Parti unioniste démocratique concernant l’Accord de Windsor, visent à fluidifier les échanges et à promouvoir le commerce entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord[14]. Concrètement, pour faciliter le fonctionnement du cadre de Windsor, les contrôles de routine et les formalités douanières seront supprimés pour les marchandises qui satisferont aux critères requis. Il s’agit également d’encourager les échanges entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne. Un nouvel organisme Intertrade UK, établi sur le modèle Intertrade Ireland, aura pour vocation de promouvoir le commerce dans les deux sens entre la Grande-Bretagne et l’Irlande tandis qu’un Conseil britannique Est-Ouest, composé de représentants du gouvernement, de la société civile et des entreprises, sera mis en place pour stimuler les échanges entre toutes les composantes du Royaume-Uni. Il sera mis fin à la mention « non disponible en Irlande du Nord » qui a empêché les Nord-Irlandais d’acquérir des produits commercialisés en Grande-Bretagne[15]. Les sociétés britanniques pourront bénéficier d’un soutien logistique pour acheminer leurs produits en Irlande du Nord, qui est par ailleurs assurée de bénéficier pleinement des accords commerciaux britanniques.

Une deuxième série de mesures juridiques, comme le réclamaient les unionistes, visent à renforcer le statut constitutionnel de l’Irlande du Nord au sein de l’Union, définie comme autant économique que politique, et à consolider certains engagements antérieurs y compris ceux qui figurent dans les Actes de l’Union de 1800[16].

Il a été, à cet égard, clairement indiqué que la législation de l’Union européenne, qui s’applique en Irlande du Nord, a été réduite au minimum possible pour continuer à permettre l’accès au marché britannique. En outre il est réaffirmé que l’accord de Belfast (ou du Vendredi saint) n’envisage que deux options constitutionnelles pour l’Irlande du Nord : son maintien au sein du Royaume-Uni ou son intégration dans une Irlande unie. [17]

Enfin, pour accompagner le retour de l’exécutif et répondre aux problèmes qui pèsent sur le secteur public nord-irlandais, une enveloppe financière de 3,3 milliards de livres sterling a été allouée à la province, mais conditionnée au rétablissement de Stormont. Il s’agit d’un des éléments qui a sans doute largement contribué au déblocage de la situation. L’enveloppe inclut des fonds destinés aux augmentations de salaire du secteur public, dans le but de calmer le malaise social. Le 1er février 2024, les changements apportés aux dispositions sur les échanges post-Brexit, qui figurent dans le document explicatif « sauvegarder l’Union », ont donné lieu à l’introduction, en procédure accélérée, de deux textes juridiques, soumis à l’approbation du Parlement de Westminster, l’un pour garantir la vente des produits britanniques en Irlande du Nord, l’autre pour réaffirmer la place de l’Irlande du Nord au sein du Royaume-Uni.

Un accord qui ne fait pas l’unanimité

Le nouvel Accord a été présenté comme un succès incontestable par le leader du Parti unioniste démocratique, Jeffrey Donaldson. L’occasion lui était fournie de renforcer son autorité et de montrer que le boycott de l’exécutif de Belfast avait, tout compte fait, prouvé son utilité.  Lors de son annonce à la presse devant le Parlement de Stormont, Jeffrey Donaldson a affirmé que ‘’cet accord présentera des mesures qui sont bonnes pour l’Irlande du Nord et qui rétabliront notre place au sein du Royaume-Uni et de son marché intérieur’’[18]. Il a ajouté qu’il supprimera les contrôles sur les marchandises acheminées depuis la Grande-Bretagne et destinées à rester en Irlande du Nord, et mettra fin à l’application automatique des futures lois de l’UE par l’Irlande du Nord”.

Le Secrétaire d’État de l’Irlande du Nord, Chris Heaton-Harris, qui a présidé à des mois de négociations tortueuses avec le DUP, s’est félicité de cette nouvelle et a assuré que Londres respecterait ses engagements. Lors de sa visite à Belfast le 4 février 2024, le Premier ministre Rishi Sunak a salué “une opportunité spéciale pour l’Irlande du Nord qui permettra aux responsables politiques de se consacrer désormais à leurs missions au service des familles et des entreprises”[19].

La présidente du Sinn Fein, Mary Lou Macdonald, s’est déclarée “optimiste […] à l’idée de voir que les institutions locales pourraient fonctionner à nouveau avant le 8 février”[20]. Le gouvernement irlandais, par la voix de son ministre des affaires étrangères, Micheal Martin, s’est joint au concert de félicitations au DUP et déclaré que le retour des unionistes au gouvernement était « une bonne nouvelle pour le peuple irlandais et les accords du Vendredi saint ».

Si le leader du DUP s’est félicité d’avoir pu lever l’impasse politique en obtenant l’aval d’une assemblée houleuse de 130 membres, il n’y est pas parvenu sans difficulté et n’a pas précisé la taille du soutien qu’il a recueilli. Au cours des cinq heures de discussions, il s’est heurté, en effet, à une vive opposition au sein de son parti, formée par les partisans de la ligne dure, qui persistent à penser que le compromis ne peut qu’affaiblir le parti et l’unionisme de façon générale.

À Westminster, Jeffrey Donaldson n’a pas non plus bénéficié d’un soutien unanime, dans la mesure où deux de ses huit députés ont exprimé leur inquiétude, quant au fait que l’accord n’empêcherait pas l’Irlande du Nord d’être liée par la législation de l’UE. Le plus virulent d’entre eux, Sammy Wilson s’est insurgé contre les conservateurs qu’il a traités de traîtres et de lâches[21]. Le parti unioniste d’Ulster a accueilli favorablement l’Accord mais Jim Allister, le leader de La Voix Traditionnelle Unioniste (TUV), a déclaré que l’Irlande du Nord ne ferait jamais pleinement partie du Royaume-Uni, et a réclamé la poursuite du boycott. Selon ses propos, en acceptant la frontière en mer d’Irlande, le chef du DUP faisait de la Grande-Bretagne un pays étranger, dans les termes du code des douanes européen et que l’Irlande du Nord serait dirigée par des lois étrangères[22]. Quant au militant loyaliste Jamie Bryson, il a déclaré que l’Accord ne supprimait pas la frontière en mer d’Irlande, mais qu’en réalité il la renforçait[23]. Il s’agissait pour lui d’une capitulation qui porterait gravement atteinte à l’Union.

Le retour à l’« ambiguïté constructive » ?

Si l’Accord du Vendredi saint a pu être perçu comme un exploit, celui de concilier les intérêts et points de vue divergents, voire opposés, des deux communautés nationaliste et unioniste c’est au prix de ce qu’on a appelé l’« ambiguïté constructive ».

L’ambiguïté constructive, un terme attribué à l’ancien Premier ministre Tony Blair, est manifeste dans l’Accord du Vendredi saint[24], où le processus de dévolution a pu être interprété différemment par les nationalistes et les unionistes. Pour les unionistes modérés (Parti unioniste d’Ulster), il s’agissait d’un moyen d’obtenir des pouvoirs d’autonomie régionale au sein d’un nouvel État reconstruit, tout en maintenant la province sous l’autorité de la Couronne, tandis que les nationalistes se voyaient assurés de voir leur identité reconnue et de pouvoir contribuer à la politique régionale[25].

Quant à l ’architecture de l’Accord, à trois volets, elle a été conçue de telle façon que, d’une part, les unionistes puissent y voir un ensemble de dispositions destinées à consolider l’Union et, les nationalistes, une sorte de tremplin vers la réunion de la province à l’Irlande du Sud[26], certes conditionnelle à un soutien majoritaire. C’est ainsi que, comme l’affirme le Professeur John Nagle, de l’Université de Queen’s Belfast, les deux camps ont pu se représenter la décentralisation comme le moyen d’assurer ou d’accroître la représentation démocratique de leur groupe, tout en renforçant leurs aspirations ethnonationales[27].

Mais lorsque le Brexit s’est imposé en Irlande du Nord, il s’est heurté de plein fouet aux dispositions constitutionnelles ambiguës de l’Accord et, dans l’urgence, des interprétations divergentes se sont révélées. Il en est ainsi du statut de la frontière irlandaise, de l’avenir constitutionnel de la province, tout comme de la mise place des contrôles à effectuer entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, où les messages confus et contradictoires des gouvernements conservateurs qui se sont succédé, y compris celui de Rishi Sunak, ont aggravé le sentiment d’insécurité éprouvé par la population.

L’application des contrôles

En 2024 le Secrétaire d’État à l’Irlande du Nord a déployé beaucoup d’ardeur à convaincre les unionistes des mérites du nouvel Accord, dont la vocation affichée est de « sauvegarder l’Union ». Mais les nouvelles dispositions ont manifestement donné lieu à diverses interprétations et un certain nombre de questions restent en suspens, que certains responsables unionistes n’ont pas manqué de pointer. Il s’agit de la nature et de la mise en œuvre des contrôles des marchandises, de l’application des lois européennes et du degré de divergence possible par rapport aux normes européennes.

La décision du gouvernement de Boris Johnson de sortir le reste du Royaume-Uni du marché unique et de l’union douanière nécessitait la création d’une frontière « dure » avec l’UE. Pour maintenir la frontière ouverte entre la province britannique et la République d’Irlande, prévue dans l’accord du Vendredi saint, la frontière a été tracée dans la mer d’Irlande et rend les contrôles indispensables.

Le Premier ministre a assuré que l’Accord supprimait toutes les restrictions sur la circulation des marchandises au sein du Royaume-Uni. Le leader du DUP a rendu le même avis en affirmant que la suppression des restrictions sur la circulation des marchandises au sein du Royaume-Uni était « notre principal objectif et je pense que ce que nous avons obtenu représente un véritable changement que tout le monde pourra constater par lui-même. Il a promis à son parti zéro contrôle et paperasserie douaniers pour les marchandises circulant au Royaume-Uni ».

L’ancien ministre conservateur, Sir Jacob Rees-Mogg, a, quant à lui, dans la droite ligne stratégique du déni pratiquée par l’ancien Premier ministre Boris Johnson, maintenu contre toute logique, que les contrôles étaient inutiles, et qu’il s’agissait même d’un acte d’auto sabotage[28]. Il a été cité dans le Telegraph comme ayant déclaré qu’un tel accord signifierait “que nous ne divergerons pas du tout”[29].

La situation est indiscutablement beaucoup plus complexe. Les propositions nouvellement publiées comprennent un engagement à permettre la libre circulation des marchandises au sein du marché intérieur britannique, à l’exception de celles qui nécessiteront des contrôle par les autorités britanniques, dans le cadre d’une approche fondée sur la lutte contre la criminalité, la fraude, la contrebande, les risques de maladie ou la surveillance territoriale, mais le document indique également que les contrôles seront introduits progressivement pour les marchandises qui ne rempliront pas les conditions requises[30]. Les marchandises acheminées de l’Irlande du Nord vers la Grande-Bretagne dans le cadre de la loi sur le marché intérieur bénéficieront d’un accès sans entraves au marché britannique. Toutefois, ce libre accès ne s’appliquera qu’aux marchandises qualifiées Irlande du Nord[31].

En ce qui concerne les marchandises acheminées de Grande-Bretagne en Irlande du Nord, si elles sont destinées exclusivement au marché nord-irlandais, elles ne seront soumises à aucun contrôle de routine. La voie verte du cadre de Windsor sera remplacée par le système du marché intérieur du Royaume-Uni (UKIMS). Mais les règles d’accès au nouveau système sont les mêmes que pour l’accord-cadre de Windsor.

D’après les dispositions antérieures, les contrôles étaient nécessaires aux points d’entrée en Irlande du Nord, s’il s’agit d’aliments tels que les végétaux, les produits laitiers ou à base de viande (POAO)[32], soumis à des contrôles SPS dans le cadre de la politique sanitaire et de la protection de la santé animale. Toutefois, en vertu du nouvel accord, une gamme assez large gamme de produits de consommation courante (26 variétés de viande et de produits végétaux du reste du monde) pourra désormais être utilisée dans le cadre du l’UKIMS (United Kingdom Internal Market System) et certains produits carnés pourront être importés directement en Irlande du Nord sur la base de conditions tarifaires britanniques et non plus européennes (comme le prévoyait l’accord-cadre de Windsor). L’objectif est de permettre à l’Irlande du Nord de mieux tirer parti des accords commerciaux du Royaume-Uni avec le reste du monde.

Quant à la réduction des formalités administratives et des contrôles physiques des marchandises, elle apparaît très limitée. On se souvient que la signature du Cadre de Windsor avait été largement facilitée par l’accord préalable du 10 janvier 2023, entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, qui a ouvert l’accès des Européens à la nouvelle base de données sur la circulation des marchandises de Grande-Bretagne en Irlande du Nord.

La mise en place des contrôles frontaliers fin janvier 2024, après avoir été reportée à 5 reprises, a provoqué la panique d’un certain nombre de sociétés, qui redoutent les retards, les coûts supplémentaires et la difficulté des postes-frontière à appliquer les nouvelles mesures, qui peuvent nécessiter des contrôles physiques. Quant à et la délivrance de certificats sanitaires et phytosanitaires pour les végétaux et les produits à base de viande, ce ne sera qu’à la date du 30 avril 2024 que tous les produits devront être contrôlés par des inspecteurs sanitaires et vétérinaires.

L’application de la législation européenne en Irlande du Nord

Avec le Protocole nord-irlandais, l’Irlande du Nord pouvait être soumise à de nouvelles législations, en provenance à la fois de Bruxelles et de Londres, sans qu’elle puisse en examiner la nature de l’impact sur son territoire. Le leader du DUP, Jeffrey Donaldson a déclaré que l’accord mettrait fin à « l’alignement dynamique », selon lequel les modifications futures de la législation de l’UE devraient être respectées en Irlande du Nord. Le déficit démocratique a été partiellement comblé[33]. La section 7A de la loi de 2018 sur l’UE, qui donnait un effet direct aux lois de l’UE au Royaume-Uni après le Brexit, sera amendée pour tenir compte du « frein de Stormont », qui, dans l’Accord-cadre de Windsor, donne aux députés de Stormont un droit d’opposition aux lois de l’UE mises à jour (les lois de l’UE entièrement nouvelles ne pourront en aucun cas s’appliquer à l’Irlande du Nord qu’après un accord au sein du Comité mixte Royaume-Uni-UE). [34]

Cette nouvelle disposition risque toutefois d’être une nouvelle source de difficulté et de confusion. Si ce droit est utilisé avec succès, compte tenu du fait que le cadre de Windsor contient des obstacles assez importants à son utilisation, elle pourrait conduire à une situation où de nouvelles dispositions juridiques de l’UE s’appliqueraient en Irlande du Nord tandis que des règles différentes auraient cours dans le reste du Royaume-Uni.

Le gouvernement s’est également engagé à légiférer de sorte que toutes les nouvelles lois britanniques soient examinées pour déterminer la nature de leur impact sur l’Irlande du Nord, et qu’un ministre fasse une déclaration au Parlement si un tel impact existe[35]. L’Office du marché intérieur de l’Autorité de la concurrence et des marchés (Competition and Markets Authority) verra également son rôle élargi en ce qui concerne le contrôle de l’impact des futurs changements réglementaires.

La question de la divergence

Une autre grande question en suspens est celle de la divergence réglementaire entre les marchandises européennes et les marchandises britanniques, qui ne tardera pas à se poser dans toute son acuité. Le gouvernement britannique est placé dans une situation très délicate à cet égard, et le discours officiel ne paraît pas des plus cohérents.

Parmi les députés conservateurs, un certain nombre, à l’instar de Jacob Rees-Mogg, ou l’ancien ministre Edward Leigh, jugent que la divergence est essentielle à la mise en œuvre du Brexit, dont les ‘opportunités’, à leurs yeux, n’ont pas été suffisamment exploitées. Ils craignent que les nouvelles dispositions puissent limiter la capacité de la Grande-Bretagne à s’écarter des règles de l’UE.

Selon le porte-parole du gouvernement, le Premier ministre Rishi Sunak a proposé, à l’automne 2023, de maintenir l’alignement de la Grande-Bretagne (Angleterre, Pays de Galles et Écosse) sur les normes européennes si le DUP revenait à Stormont, dans le but de réduire les barrières commerciales entre l’Irlande du Nord et le reste du Royaume[36]. Une forme de consensus à ce sujet semblait se dégager après les propos du chef de l’opposition, Keir Starmer, selon lequel le parti travailliste ne voulait pas diverger[37]. En effet, si la divergence se développe, le niveau de contrôle des marchandises, acheminées de Grande-Bretagne en Irlande du Nord, risque de s’accroître avec un impact perturbateur sur les entreprises, déjà soumises à rude épreuve.

En revanche, le 25 janvier 2024, la Secrétaire d’État aux affaires Kemi Badenoch a affirmé à la Chambre des Communes que le Royaume-Uni conservait sa capacité à diverger des règles européennes et le reste du Royaume-Uni. De même, après la signature de l’Accord avec le DUP, Heaton Harris a tenu à rassurer l’aile droite du parti conservateur, en affirmant que le paquet de mesures “ne changera pas les libertés et les pouvoirs que nous avons obtenus par le biais du Brexit ou du cadre de Windsor”.

Il est manifeste que la difficulté à appliquer un système d’échanges extrêmement complexe, compte tenu du statut hybride de la province et de la présence de deux codes douaniers, est due à la décision de l’ancien Premier ministre Boris Johnson de mettre en œuvre la forme de Brexit la plus dure possible, et, en l’occurrence une relation future aussi distante que possible avec l’Union européenne.

La décision du DUP ainsi que celle d’une majorité de conservateurs, de s’opposer vigoureusement au backstop de Theresa May, qui aurait été beaucoup plus favorable aux unionistes, a conduit au déplacement de la frontière en mer d’Irlande, qui a créé un profond malaise au sein de la communauté unioniste. Le Protocole nord-irlandais a été perçu par les unionistes comme l’ultime coup porté à l’Union du Royaume, à la suite d’une lente érosion des liens entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne.[38] Ils ont éprouvé une forme d’éloignement par rapport à leur ancrage, non seulement constitutionnel, mais aussi identitaire vis-à-vis de la Grande-Bretagne. La frontière en mer d’Irlande change la nature des relations entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. Elle modifie le statu quo de l’après-1998, tel qu’il a été convenu dans l’accord du Vendredi saint. Tout comme le Brexit imposé à l’Irlande du Nord malgré une majorité d’électeurs qui s’y sont opposés, elle va à l’encontre du respect du consentement de la population nord-irlandaise qui, en vertu de l’Accord du Vendredi saint, seule est habilitée à déterminer son avenir.

Le difficile partage du pouvoir

Si le Brexit et le Protocole nord-irlandais, qui en est issu, ont provoqué la chute du gouvernement nord-irlandais, il n’est pas seul responsable de l’instabilité des institutions. Après un quart de siècle de partage du pouvoir, il est bien malaisé de faire un bilan positif du processus de dévolution dont il est indissociable. Jusqu’à la date du Brexit, un cycle de crises politiques chroniques s’est interposé entre des épisodes de vie politique plus ou moins longs et stables, où on a tâché d’améliorer le fonctionnement des institutions.

Depuis 1998, date de la signature de l’Accord du Vendredi saint, l’Assemblée et l’Exécutif nord-irlandais ont été suspendus à six reprises, pour un total cumulé de près de dix ans. La seule période de stabilité a eu lieu de 2007 à 2017.L’avant-dernière interruption, dans le sillage du scandale « Cash for Ash », s’est prolongée de janvier 2017 à janvier 2020, et la dernière qui a fait suite à la mise en place en février 2022 du Protocole nord-irlandais et vient de s’achever a duré deux ans. Ces deux interruptions ont été provoquées par le refus, tantôt des nationalistes en 2017, tantôt des unionistes en 2022, de continuer à participer au gouvernement décentralisé nord-irlandais. Un examen plus attentif de l’histoire récente de la province permet de constater que, lorsque la dévolution a fonctionné, les travaux de l’Assemblée et de l’Exécutif ne se sont pas déroulés de façon sereine, mais ont souvent été bloqués par des querelles, des différends et de brèves interruptions.  

Ces multiples dysfonctionnements ont montré combien le partage du pouvoir a été difficile entre les représentants de deux communautés que tout ou presque semble opposer. Alors que la dynamique de coopération avait bien du mal à s’enclencher, les divers épisodes de « tempête » ont donné lieu à une demi-douzaine d’Accords, autant d’avatars de l’Accord de Belfast : St Andrews en 2006, Hillsborough Castle en 2010, Stormont House en 2014, Fresh Start en 2015 et enfin New Decade, New Approach en 2020.

Tous ces accords, destinés à amender, compléter ou corriger les éléments jugés inopportuns de l’Accord de Belfast dans son premier volet, étaient destinés à le rendre plus performant . Cette quête inlassable de progrès dans la mise en œuvre de l’Accord de Belfast n’est toutefois pas parvenue à remédier à l’instabilité institutionnelle inhérente à la province.

Outre des options constitutionnelles divergentes, les partis appelés à gouverner ensemble ont également révélé des divergences marquées quant aux questions sociales et sociétales, qui ont surgi avec le débat sur l’avortement, le mariage homosexuel ainsi que sur la réforme de l’aide sociale. À cela se sont greffées « les guerres culturelles » qui ont vu les deux communautés et leurs représentants s’affronter à propos des rites, des traditions ou emblèmes propres à chacune des deux communautés tels que le drapeau britannique, les défilés orangistes et la protection de la langue irlandaise.

Si certains jugent que l’absence fréquente d’une administration opérationnelle est la conséquence logique des luttes et rivalités politiques au cœur du pouvoir, d’autres l’attribuent au choix spécifique à l’Irlande du Nord du mode de gouvernance. L’Accord du vendredi saint a permis le passage d’une expérience institutionnelle d’inégalité et d’exclusion de la minorité, à un mode de gouvernance fondé sur l’égalité et la reconnaissance mutuelle des deux communautés, en vertu du principe de la parité d’estime.

Le consociationalisme a offert à l’Irlande du Nord un cadre institutionnel de partage du pouvoir, jugé apte à s’adapter à la présence de ses deux communautés ethnonationales, qui a été validé à l’issue d’un referendum dans les deux juridictions de l’île d’Irlande. Lijphart, qui en est le théoricien, a défini les quatre grands principes de la « démocratie consociative » comme étant un gouvernement de grande coalition entre les dirigeants de tous les principaux partis ou communautés, la proportionnalité dans la représentation politique et la distribution des ressources, un degré d’autonomie culturelle de chaque communauté et un droit de veto[39] accordé à chaque communauté à l’Assemblée et au sein de l’Exécutif pour tous les votes clés.

Selon ses partisans, le consociationalisme est une solution réaliste, et le meilleur moyen de gérer, au niveau politique, les divisions profondes des sociétés qui ont vécu une guerre civile, et de contribuer à la démocratie et la paix sociale. Selon ses détracteurs, les accords de partage du pouvoir et l’autonomie locale renforcent les divisions sociales. Ils considèrent le consociationalisme comme un remède transitoire qui peut être utile dans les sociétés post-conflit.

Depuis l’Accord du Vendredi saint, on a pu assister à un calme relatif dans la province. Même si des groupes paramilitaires sont encore présents, ils ont massivement démantelé leur arsenal et les épisodes de violence intercommunautaire sont devenus relativement rares. Mary Murphy évoque une “paix négative”[40], c’est-à-dire une situation où la violence politique a régressé de façon notable, mais où les divisions et les racines du conflit n’ont pas été traitées.

Pour les partisans du partage du pouvoir, il existe “des preuves tangibles que le processus de paix a apporté une plus grande sécurité et une plus grande stabilité parce qu’il était lié à un règlement consociatif inclusif” [41](McGarry et O’Leary, 2006, p. 264).

Comme il est souvent rappelé, le modèle consociatif n’a pas vocation à changer la société. Appliqué à l’Irlande, il n’a pas fait émerger une identité partagée au nom d’un intérêt général qui n’a pu être identifié. La logique des partisans de la consociation est que l’instauration de la confiance au niveau de l’élite aurait des retombées au niveau des communautés en conflit, et conduirait progressivement à l’érosion des clivages ethniques. En revanche, le partage du pouvoir a été entravé par des stratégies ethnonationalistes à somme nulle favorisée par le système des vétos communautaires[42].

Les détracteurs du consociationalisme insistent également sur le fait que le partage du pouvoir repose sur une coalition non volontaire. Le caractère coercitif du mode de gouvernance diffère totalement du modèle « adversarial » qui caractérise les démocraties traditionnelles, où l’opposition a pour rôle de remettre en cause les choix politiques de la majorité et de proposer des solutions alternatives. Néanmoins, si le consociationalisme continue à faire débat, d’après les dernières enquêtes en Irlande du Nord, il demeure le choix préféré de la population.

Conclusion

Le Brexit s’est avéré l’événement le plus perturbateur de l’histoire nord-irlandaise depuis les Accords de paix en Irlande du Nord. Il a fait voler en éclat l’ambiguïté qui avait permis un statu quo constitutionnel dont les deux communautés semblaient s’être accommodées.

En politique nord-irlandaise, il semble que rien n’est jamais vraiment réglé. D’un accord à l’autre, l’inlassable quête de la solution optimale a fait de l’Irlande du Nord, un laboratoire d’essais de gouvernance. La dimension géopolitique du Brexit y a ajouté une complexité supplémentaire en introduisant la question des échanges avec l’Union européenne tout comme avec l’île voisine, et l’impossible quête d’un dispositif qui fasse l’unanimité. La série d’accords sur les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord ont donné lieu à une nouvelle contestation politique pacifique, mais qui s’est traduite par des stratégies radicales comme le boycott institutionnel, emportant des effets dommageables sur la population. L’inversion du rapport numérique entre les deux communautés ethnoconfessionnelles s’est répercutée au niveau politique où le vote nationaliste a dépassé le vote unioniste. La nomination de Michelle O’Neill au poste de Première ministre[43], qui s’est engagée à être au service de tous, quelles que soient leurs allégeances, démontre avec force que l’Irlande du Nord n’est plus ‘’un État protestant pour un peuple protestant’’. L’émergence d’une troisième force politique non alignée au plan ethnoconfessionnel, incarnée par le parti de l’Alliance, peut laisser entrevoir de nouvelles perspectives d’aménagement en matière de gouvernance.


[1] M.C. Considère-Charon, « Protocole nord-irlandais : l’impasse persiste », Observatoire du Brexit, 4 septembre 2021, https://brexit.hypotheses.org/5295.

[2] M.C. Considère-Charon, « Point d’actualité et retour sur la situation en Irlande du Nord après les élections du 5 mai 2022 », Observatoire du Brexit, 7 juin 2022. https://brexit.hypotheses.org/5944.

[3] Rory Carroll, « DUP to block formation of Northern Ireland power-sharing executive », The Guardian, 9 May 2022.

[4] La signature du Cadre de Windsor, le 27 février 2023, a donné lieu à une conférence de presse très médiatisée à Windsor, de la Présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen et du Premier ministre Rishi Sunak, qui a déclaré que l’Accord devait inaugurer un nouveau chapitre des relations entre Londres et Bruxelles. La Présidente de la Commission européenne était ensuite accueillie par le Roi Charles III au château de Windsor. M.C. Considère-Charon, « Rishi Sunak et l’art du compromis : Quelques réflexions sur le sens et la portée du “Cadre de Windsor” », Observatoire du Brexit, 7 mars 2023, https://brexit.hypotheses.org/6576.

[5] Le président américain, Joe Biden, en visite à Belfast en avril 2023 pour le 25e anniversaire des Accords de paix, avait formulé le souhait de voir « l’assemblée et le gouvernement bientôt rétablis ».

[6] Environ 150 000 personnes, parmi lesquelles des infirmières et des enseignants ont convergé vers les centres-villes de Belfast, Derry, Enniskillen et Omagh, la plus grande manifestation de mécontentement depuis 50 ans, soutenue par 16 syndicats (R. Carroll, « Thousands of public sector workers stage 24-hour strike in Northern Ireland », The Guardian, 18 janvier 2024).

[7] Les employés du secteur public n’avaient pas obtenu d’augmentation de salaire, malgré l’inflation galopante, depuis la suspension des institutions, qui a suivi l’effondrement du gouvernement de partage du pouvoir.

[8] Le service de santé d’Irlande du Nord est régulièrement classé parmi les pires du Royaume-Uni, avec de très longues listes d’attente et des résultats sanitaires médiocres.

[9] Secretary of State for Northern Ireland, Belfast Telegraph, 29 December 2023.

[10] “Northern Ireland election looms as Stormont deadline passes”, BBC News, 27 octobre 2022.

[11] “Stormont election: Further delay suggested as NI Protocol talks continue”. BBC News. 19 January 2023

[12] Ibid.

[13] Safeguarding the Union, CP 1021, Presented to Parliament by the Secretary of State for Northern Ireland by Command of His Majesty January 2024. https://assets.publishing.service.gov.uk/media/65ba3b7bee7d490013984a59/Command_Paper__1_.pdf

[14] Safeguarding the Union, Chapter 4, Further changes and their impacts on the Windsor Framework, par. 79 à 111, CP 1021, January 2024. Pp. 28-32 https://assets.publishing.service.gov.uk/media/65ba3b7bee7d490013984a59/Command_Paper__1_.pdf

[15] J. Campbell, “DUP deal : What exactly is in the ‘Safeguarding the Union’ paper?’’, BBC Northern Ireland, 31 janvier 2024.

[16] Safeguarding the Union Chapter 2: Summary of New Packages, Statutory guarantee of Northern Ireland’s constitutional position, 65.

[17] Safeguarding the Union -Chapter 3, pp.19-27

[18] Eimear McGovern, “Deal means goods will flow freely into Northern Ireland, claims DUP leader Donaldson’’, Belfast Telegraph, 30 janvier 2024.

[19] Jake Wood, ‘’Rishi Sunak hails ‘special opportunity as he starts Norther Ireland visit’’, BBC Northern Ireland, 5 février 2024.

[20] “Stormont return under Sinn Fein First minister a moment of ‘very great significance”, Irish Examiner, 30 janvier 2024.

[21] A. Kula, “Return to Stormont : Sammy Wilson appears to break ranks with the DUP leadership and criticizes the government’s deal-calling the Tories ‘spineless Brexit-Betrayers”, The News Letter, 31 janvier 2024.

[22] “It could be game over for the Union’ TUV leader Jim Allister gives verdict on DUP agreeing deal with UK government o post-Brexit arrangements’’, The News Letter, 30 janvier 2024.

[23] D. Wilson, “Loyalist Jamie Bryson vows campaign against Irish Sea Border is far from over as hints DUP could be target for protests’’, The Newsletter, 4 février 2024.

[24] L. O’Carroll, “How did the Good Friday Agreement come about and why is it so significant?”, The Guardian, 7 avril 2023.

[25] John Nagle, “Between Conflict and Peace: An analysis of the Complex Consequences of the Good Friday Agreement’’, Parliamentary Affairs, vol. 71, Issue 2, 2018, p. 365-416.

[26] Cette perspective peut paraitre envisageable grâce au deuxième volet de l’Accord du Vendredi Saint et toutes les structures politiques et économiques visant à favoriser le rapprochement avec la République d’Irlande.

[27] J. Nagle, op. cit.

[28] “We need to leave the EU, not to become a mini EU, says Jacob Rees-Mogg”,GBNI news, 29 janvier 2024. https://www.gbnews.com/opinion/jacob-rees-mogg-eu-brexit-sabotage.

[29] J. Crisp and N. Gutteridge, “Rishi Sunak offers to sacrifice Brexit freedoms to reestablish government in Northern Ireland’’, The Telegraph, 24 janvier 2024.

[30] Safeguarding the Union, Chapter 2, Statutory guarantee of Northern Ireland’s unfettered access to the UK’s internal market, 67. Une garantie pour le marché intérieur spécifie qu’au moins 80% des marchandises entre la Grande-Bretagne et l’Irlande emprunteront la voie verte du marché intérieur. A new internal guarantee, 88.

[31] J. Reland, PJurkovic, “The UK’s border with the EU”, UK in a Changing Europe, 30 janvier 2024.

[32] En théorie tous ces produits seront catalogués comme étant à « faible », « moyen » ou « haut risque ».

[33] Chapter 1 Progress to date, New Democratic Safeguards, 17, 30.

[34] Chapter 2, Summary of New Packages 43 d. Strengthening the Union.

[35] Chapter 2, Summary of New Packages, 43, s

[36] J. Reland, “Non-divergence is the new consensus in British politics’’, UK in a Changing Europe, 19 octobre 2024.

[37] B. Quinn, “Keir Starmer: Labour in power would not want to diverge from EU”, The Guardian, 21 septembrer 2024. À l’occasion d’une conférence à Montréal, Keir Starmer expliquait que la divergence signifiait le non-respect des normes environnementales et la baisse des standards alimentaires.

[38] Cette longue érosion amorcée par l’Accord de Hillsborough de 1985, qui, selon les termes d’un député unioniste Harold McCusker, plaçait l’Irlande du Nord « sur le rebord de la fenêtre de l’Union », s’est poursuivie avec la Déclaration de Downing street en 1993, selon laquelle la Grande-Bretagne n’avait « pas d’intérêt stratégique ou économique personnel » en Irlande du Nord. “On the window ledge of the Union’’, Harold McCusker : Speeches in 1985 (Hansard) the API-UK Parliament, cité in W. Hutchinson, « Quis separabit, Comment l’unionisme nord-irlandais gère la menace d’un avenir post-colonial’ », Hérodote 2006/1, n° 120.

[39] A. Lijphart, “Consociational Democracy”, World Politics , 1969, vol.21, n° 2, p. 207.

[40] M. Murphy, J. Evershed, A Troubled Constitutional Future, Northern Ireland after Brexit, Agenda Publishing, 2022.

[41] J. McGarry, B. O’Leary, “Consociational Theory, Northern Ireland’s Conflict, and its Agreement. Part 1: What Consociationalists Can Learn from Northern Ireland”, Government and opposition, 2006, vol.41, n° 1, p. 43.

[42] Le veto du DUP opposé à une législation en faveur de la langue irlandaise en 2017 a révélé un refus de reconnaitre l’identité nationaliste.

[43] Comme le souligne John Nagle, le Sinn Fein a acquis une expérience vitale en dirigeant les deux grands ministères de la santé et de l’éducation, qui lui ont permis de renforcer son image de parti de la performance au gouvernement, mais également de parti proche des préoccupations et des enjeux majeurs de la société nord-irlandaise.

Quand l’hypothèse improbable d’une régence refait surface

Par Camille Bordère, docteure en droit, post-doctorante Chaire Droit public et politique comparés

“And so live ever – or else swoon to death”[1]

Le 5 février dernier, Buckingham Palace annonçait le cancer du Roi Charles III, diagnostiqué à l’occasion d’une opération chirurgicale subie la semaine précédente. « Sa Majesté », le communiqué précise alors, « poursuivra ses fonctions officielles et le suivi de ses dossiers comme à l’ordinaire »[2]. L’annonce est confirmée deux jours plus tard par Rishi Sunak qui rencontre chaque semaine le monarque. Il a indiqué que leur entretien hebdomadaire se tiendrait par voie téléphonique. De manière assez prévisible, la communication autour de l’état de santé exact du monarque est à la fois feutrée et strictement contrôlée et se limite, à ce stade, aux déclarations successives et plutôt optimistes des différents membres de la famille royale.

Malgré les inquiétudes, la transparence affichée par l’institution royale a été saluée par les médias et appréciée par les sujets de Charles III alors que Kensington Palace avait aussi annoncé quelques jours plus tôt que la belle-fille du roi, Catherine Middleton, avait été hospitalisée durant une dizaine de jours. La démarche des deux palais est inédite et contraste avec les dissimulations qui avaient entouré le mal qui rongeait Georges VI, le grand-père de Charles III décédé d’une thrombose coronaire à la suite d’une intervention liée à un cancer du poumon. De façon générale, plusieurs journalistes avaient, par le passé, critiqué le silence des royals sur leur état de santé. Aujourd’hui encore, malgré la nouvelle politique de communication affichée par la famille royale, les zones d’ombre demeurent, en particulier sur la nature exacte du mal dont souffre Charles III et la princesse de Galles.

L’annonce du cancer du roi n’a pas manqué de réveiller une question essentielle du fonctionnement d’une monarchie et mise de côté depuis près de soixante ans, celle de la régence et, plus globalement, de la suppléance d’un souverain souffrant. S’il ne s’agit bien sûr pas de souhaiter qu’une telle régence soit mise en place à court ou moyen terme, il s’agit plutôt, comme certains commentateurs et experts britanniques l’ont fait, de se saisir de cette actualité pour revenir sur les mécanismes mis à la disposition du monarque et de ses proches en cas d’incapacité totale ou partielle, définitive ou temporaire qui s’opposerait à l’exercice habituel de ses fonctions. Au-delà du seul cas britannique, l’actualité liée à Charles III est de nature à rappeler que dans tout régime politique, les problèmes de santé pouvant interrompre ou suspendre l’exercice des fonctions soulèvent régulièrement des polémiques. La France est bien placée pour le savoir, elle qui a connu les silences pesants de la présidence de la République concernant les pathologies de Georges Pompidou, François Mitterrand ou Jacques Chirac.

À l’instar du président de la République française, le monarque britannique, au-delà du symbole qu’il représente, est avant tout un chef d’État et constitue, à ce titre, la clé de voûte des institutions du Royaume-Uni. C’est ainsi que la sanction royale donne aux Acts of Parliament leur valeur juridique. C’’est aussi au roi que revient le pouvoir d’approuver (et d’officiellement réaliser) la plupart des nominations aux postes clés du Royaume, dont celle du Premier ministre. En pleine année électorale, ce pouvoir est d’autant moins anodin que c’est aussi au souverain que revient (de nouveau[3]) le pouvoir de dissoudre le Parlement et de convoquer des élections générales. En plus de ses fonctions symboliques, représentatives et religieuses au sein du Royaume-Uni, c’est aussi au monarque que revient l’administration et la représentation du Commonwealth, l’attribution des médailles et honneurs ou la signature de certains actes juridiques (les Orders in Council, c’est-à-dire les actes de nature réglementaire ou législatives adoptés par le Privy Council, ainsi que les chartes royales, royal charters).

Bien que le monarque agisse sous la contrainte des conventions de la Constitution qui lui ont retiré toute faculté de choix dans les décisions sus évoquées, l’intervention formelle du monarque demeure indispensable afin de garantir leur validité. En d’autres termes, la capacité du roi Charles III à exercer ses fonctions n’est pas moins essentielle que celle de n’importe quel autre chef d’État et toute difficulté sérieuse ou incapacité à s’en saisir doit conduire à des aménagements de nature à permettre la continuité de l’État.

Une fois n’est pas coutume, la plupart des mécanismes prévus pour suppléer un monarque souffrant ou absent sont compilés dans le Regency Act de 1937 adopté sous le règne du grand-père de l’actuel souverain, le roi Georges VI. Après un rapide retour sur l’histoire de ce texte et sur les dispositions qui l’ont précédé (I), nous nous pencherons donc sur les trois options que ce texte et la pratique monarchique ouvrent au monarque (II) qui permettent d’identifier des aménagements à la véritable régence[4].

I. Le Regency Act 1937, premier texte d’organisation générale des périodes de régence

Si le Regency Act 1937 organise aujourd’hui les périodes d’indisponibilité et d’incapacité du monarque britannique, il n’est bien sûr pas le premier texte à les avoir prévues. Cette loi, pour autant, est la première à objectiver la régence en ne visant pas le cas intuitu personae d’un monarque.

C’est à partir de la Glorieuse révolution (1688-1689) que les périodes de régence et d’intérim ont systématiquement fait l’objet d’Acts of Parliament. Il importait que la souveraineté monarchique soit transférée au monarque en son Parlement(Crown-in-Parliament) pour qu’il soit possible d’admettre que les règles de succession et de régence puissent lui être imposées. Avant que la souveraineté parlementaire soit reconnue, les règles applicables à la régence et à l’intérim étaient déterminées par chaque monarque, sans nécessairement passer par des Acts formalisés. Pour reprendre deux exemples donnés par un très récent briefing de la bibliothèque de la Chambre des Communes[5], de telles mesures furent mises en place au XIIIe siècle, dans le cadre de la régence du futur roi Henry III suite au décès de son père le roi Jean, puis dans le cadre de l’intérim entre son règne et celui de son fils, le futur roi Édouard Ier (qui était à l’étranger au moment de son décès). Le pouvoir royal avait alors été transféré, dans le premier cas, à un groupe d’évêques et de barons et, dans le second, à l’Archevêque de York (le siège d’Archevêque de Canterbury étant alors vacant).

Depuis la Glorieuse révolution, et au fil des siècles et des successions, une suite de Regency Acts a été adoptée toutes les fois où la situation du nouveau monarque le justifiait, c’est-à-dire dans trois cas distincts :

  • Pour l’essentiel de ces textes, il s’agissait de préparer l’hypothèse du décès du monarque avant qu’au moins un de ses héritiers n’atteigne l’âge de la majorité, c’est-à-dire dix-huit ans. Ce fut ainsi le cas du Minority of Successor to Crown Act 1750 (mis en place pendant le règne de George II), du Minority of Successor to Crown Act 1760 (mis en place pendant le règne de George III), du Regency Act 1830 (mis en place pendant le règne de William II, vis-à-vis de sa nièce et héritière indirecte, la princesse et future reine Victoria), du Regency Act 1840 (mis en place pendant le règne de Victoria) et du Regency Act 1910 (mis en place pendant le règne de George VI). Aucun de ces textes n’a trouvé à s’appliquer, puisqu’aucun de ces monarques n’est décédé avant la majorité de l’un de ses héritiers.
  • Dans certains cas plus spécifiques, il s’agissait plutôt de préparer l’hypothèse du décès d’un monarque accédant au trône sans héritier direct présent sur le sol britannique. Avec le Bill of Rights de 1688-1689 et l’Act of Settlement 1701 prévoyant l’exclusion des non-protestants de l’ordre de succession à la couronne britannique, les héritiers présomptifs de certains des monarques du XVIIIe et XIXe siècles se trouvaient être des souverains du royaume de Hanovre. Il fallait alors prévoir l’hypothèse d’une régence temporaire afin que ces souverains du continent puissent rejoindre le territoire britannique (sur lequel, en toute hypothèse, ils ne se trouveraient pas au moment du décès du souverain). C’était ainsi le cas de la reine Anne dont l’héritier était George Ier de la maison de Hanovre et dont l’intérim fut assuré, conformément au Regency Act 1705 et au Succession to the Crown Act 1707, par le juge en chef d’Angleterre et du pays de Galles (Lord Chief Justice) de l’époque, Thomas Parker. Un texte similaire avait été prévu lors de l’accession au trône de la reine Victoria dans la mesure où elle était mineure et n’était pas encore mariée. Son héritier présomptif était alors son oncle, le roi Ernest-Auguste Ier de Hanovre, et un mécanisme d’intérim au bénéfice de Lords Justices avait été mis en place par le Lords Justices Act 1837. Ce texte n’a pas trouvé à s’appliquer, puisque la reine Victoria est décédée bien après que ses héritiers aient atteint l’âge de majorité.
  • Finalement, un unique texte a été mis en place pour prévoir la régence non d’un héritier, mais d’un monarque en exercice : le Care of King During his Illness etc. Act 1811. Ce texte a permis au prince Georges, futur Georges IV, de prendre en charge les fonctions de son père George III jusqu’à son décès. George III était alors gravement malade, à la fois physiquement et mentalement, et il n’était plus en mesure d’assumer ses fonctions.

Le Regency Act 1937 devait, à l’origine, être adopté suivant la première de ces trois logiques puisque la future reine Élisabeth II était mineure lors de l’accession au trône de son père Georges VI. Il a plutôt été décidé d’adopter un texte de portée générale et fixant un cadre permanent aux trois situations de régence et d’intérim qui avaient précédemment faits l’objet de textes spécifiques. Le Regency Act 1937 réalise par ailleurs quelques aménagements par rapport aux textes précédents et abroge le Lords Justices Act 1837. Il substitue ainsi au conseil qu’il mettait en place en cas d’intérim un groupe permanent de conseillers d’État (Counsellors of State). Ces conseillers d’État étaient à l’origine au nombre de cinq. Ce conseil se composait du consort du souverain et des quatre membres de la famille royale les plus élevés dans l’ordre de succession et ayant atteint l’âge de vingt-et-un an. Le statut de conseiller d’État n’est pas perpétuel : les héritiers directs du souverain ont vocation à y accéder une fois l’âge requis atteint et à remplacer les conseillers d’État les plus éloignés dans l’ordre de succession. Les enfants du monarque écartent donc les cousins et cousines, voire les oncles et les tantes. De même, la perte du statut de consort du souverain (suite à son décès) entraîne la perte du statut de conseiller d’État.

Pour général et permanent que ce texte soit, d’autres Regency Acts sont venus le compléter. Le Regency Act de 1943 a ainsi abaissé à dix-huit ans l’âge d’accession au rang de conseiller d’État pour l’héritier apparent ou présomptif du monarque[6]. Le Regency Act de1953 désignait le prince Philippe comme régent de ses enfants en cas de décès d’Élisabeth II avant leur majorité (en lieu et place de la princesse Margaret, sœur de la reine). La veuve de Georges VI, Élisabeth était aussi maintenue en tant que reine douairière (la « reine-mère ») et conseillère d’État jusqu’à son décès[7]. Une lettre patente du roi Georges VI de 1947 a par ailleurs accordé au Gouverneur général du Canada les pouvoirs nécessaires pour se substituer au monarque dans le cadre de ses fonctions relatives au Canada en cas de régence. Le tout dernier texte en date, le Counsellors of State Act de 2022, a quant à lui ajouté deux nouveaux conseillers d’État aux cinq prévus par le Regency Act 1937.

II. Remplacement ponctuel, soft regency et véritable régence : les hypothèses de remplacement d’un monarque indisponible ou indisposé

Le cas échéant, le Regency Act 1937 a vocation à s’appliquer au roi Charles III, mais il convient toutefois d’indiquer que les monarques britanniques ne se reposent pas systématiquement sur ce texte pour assurer leur remplacement ponctuel dans le cadre de certaines de leurs fonctions. La reine Élisabeth II a ainsi, et à plusieurs reprises, délégué des fonctions à son héritier de l’époque. Alors prince de Galles,Charles s’était ainsi vu confier, par exemple, la cérémonie du Jour du Souvenir (Remembrance Day) de 2017, puis celle du Trooping the Colours de 2022. À la toute fin de son règne, Élisabeth II a aussi délégué à son fils les fonctions de représentation, notamment auprès du Commonwealth à partir de 2013[8].

Dans le cas spécifique du roi Charles III, il est prévu qu’une partie de ses obligations soient déléguées à son héritier et à d’autres working royals. Comme certains observateurs le notent, ce pourrait ainsi être le cas de la Journée du Commonwealth du 11 mars prochain ou lors des commémorations des quatre-vingts ans du Débarquement en juin.

Pour autant, il ne s’agit là que de délégation de fonctions de représentation. Le plus notable des épisodes de suppléance de la reine Élisabeth II s’est tenu sous le fondement d’une lettre patente déléguant officiellement à deux de ses conseillers d’État, le prince Charles et le prince William, duc de Cambridge, l’ouverture du Parlement en 2022. Si le prince Charles siégeait alors sur le trône de la Chambre des Lords, le prince William, quant à lui, était assis en contrebas et à la droite de son père. Il s’agissait alors de la première hypothèse de remplacement d’un monarque en exercice par ses conseillers d’État dans le cadre de cette cérémonie particulièrement importante.

Aujourd’hui, les conseillers d’État sont au nombre de sept : la reine Camilla, le prince William, le prince Harry, le prince Andrew, la princesse Béatrice, la princesse Anne et le prince Edward (ils sont les deux « ajouts » de 2022). De fait, compte tenu du renoncement (non officiel) du prince Harry et du prince Andrew à leurs fonctions officielles et du fait que la princesse Beatrice n’a jamais été une working royal (elle a d’ailleurs vocation à perdre sa place de conseillère d’État dès la majorité du prince Georges), le roi Charles III n’a que quatre « véritables » conseillers d’État à sa disposition. Cette situation permet de comprendre la mise en place de l’Act de 2022, alors que le souverain actuel souhaite en parallèle une monarchie plus « resserrée ».

Au titre de la section 6 du Regency Act 1937, le souverain peut, en cas de maladie ne justifiant pas une véritable régence ou de déplacement en dehors du Royaume-Uni, déléguer à un ou plusieurs de ses conseillers d’État tout ou partie de ses fonctions royales par lettre patente. Il s’agit fondamentalement d’assurer que la sanction royale puisse être accordée aux Acts of Parliament. Les conseillers d’État peuvent néanmoins aussi approuver des nominations, amender des chartes ou recevoir la lettre de créance d’un ambassadeur[9]. Ne sont exclus des fonctions délégables que le pouvoir d’accorder des rangs, titres ou dignités (rank, title or dignity) ainsi que celui de dissoudre le Parlement à moins que le monarque ne l’ait expressément ordonné[10]. Le cas s’est ainsi présenté en 1972 quand, en déplacement en Nouvelle-Zélande, la Reine Élisabeth II a explicitement ordonné à la princesse Margaret et la reine douairière Élisabeth de prononcer la dissolution du Parlement.

Cette voie qualifiée de soft regency pourrait être adoptée par le roi Charles III si ce dernier devait se trouver dans l’incapacité temporaire d’exercer ses fonctions constitutionnelles, au-delà de ses seules fonctions de représentation. Comme l’a souligné Robert Hazell pour le groupe de réflexion Constitution Unit, il serait ainsi possible au monarque de conserver l’exercice de certaines de ses fonctions (notamment celles d’accorder la sanction royale ou d’approuver les nominations) et de déléguer toutes les autres à un ou plusieurs de ses conseillers d’État – et notamment au prince William, qui a repris ses fonctions cette semaine à la suite de l’hospitalisation de la princesse Catherine en janvier dernier. À cet égard, il faut noter que, traditionnellement, les conseillers d’État sont désignés par « paire ». S’il ne s’agit là que d’une survivance des pratiques de common law qui prédatent l’entrée en vigueur du Regency Act de 1937, cette habitude s’est maintenue jusqu’à présent[11] (la représentation de la Reine Élisabeth II par le prince Charles et le prince William lors de l’Ouverture du Parlement en 2022 en est ainsi une illustration). Dans ce contexte, il pourrait donc s’agir pour le roi Charles III de déléguer une partie de ses responsabilités à son fils et héritier ainsi qu’à son épouse la reine Camilla, ou à sa sœur la princesse Anne.

Comme le prévoit le Regency Act 1937, cette délégation de compétences peut trouver son échéance dans la survenue d’un troisième type d’arrangement, plus lourd et impliquant donc une incapacité dite « totale » du souverain : la mise en place d’une régence stricto sensu. C’est la section 2 du Regency Act 1937 qui prévoit cette hypothèse. Il est ainsi nécessaire que, parmi un groupe de personnes composé par le conjoint du monarque (la reine Camilla), le secrétaire d’État à la justice (Lord Chancellor, actuellementAlex Chalk), la juge en chef de l’Angleterre et du pays de Galles (Lady Chief Justice of England and Wales, actuellement Sue Carr),le président de la section civile de la Cour d’appel (Master of the Rolls, actuellement Geoffrey Vos) et du président de la Chambre des Communes (Speaker of the House of Commons, actuellement Lindsay Hoyle), au moins trois d’entre eux déclarent (et justifient) l’incapacité mentale ou physique du monarque à exercer ses fonctions royales. Le régent désigné est alors, au titre de la section 3 du même texte, le deuxième dans l’ordre de succession dans la mesure où il est âgé d’au moins vingt-et-un ans, est citoyen et résident britannique et n’est pas, pour une quelconque raison, exclu de la succession au trône[12]. Dans le cas de Charles III, il s’agirait donc du prince William. Le Regency Act 1937 envisage par ailleurs l’hypothèse d’une régence du régent, réalisée par le troisième dans l’ordre de succession – qui serait donc, en théorie, le prince Andrew à défaut du prince Harry qui ne réside plus au Royaume-Uni. Il est possible, dans les mêmes conditions, de mettre fin à une régence dans le cas où l’état de santé du souverain lui permettrait d’exercer à nouveau ses fonctions.

Dans l’hypothèse d’une régence totale, c’est l’intégralité des pouvoirs royaux qui est transférée au régent après que ce dernier ait prêté serment d’allégeance au monarque régenté, à ses héritiers et ses successeurs. Il ne peut cependant ni modifier l’ordre de succession, ni altérer les statuts de l’Église d’Écosse (section 4). Si une régence devait être mise en place pour Charles III, il s’agirait de la première prononcée au Royaume-Uni depuis celle de George III, les souverains suivants ayant tous officiellement continué de régner jusqu’à leur décès avec l’assistance de leurs conseillers d’État ou non.

Outre qu’elle n’est pas à souhaiter au monarque et à sa famille, il faut admettre que cette option n’est pas sérieusement considérée à ce stade, que ce soit par Buckingham Palace, le Gouvernement, et par la plupart des experts. Il faut dire qu’elle est lourde de symbole et de conséquences juridiques puisqu’une régence enclenche automatiquement la mise sous tutelle (guardianship)du souverain (au bénéfice, lorsqu’il est marié, de son consort). Sous réserve des évolutions de l’état de santé du roi Charles III, c’est plutôt à un mélange des deux premières options (remplacement ponctuel et soft regency), plus ou moins informelles, qu’il faut s’attendre pour les prochains mois. Compte tenu du nombre restreint de conseillers d’État et de working royals autour du monarque, la reine Camilla, le prince William et la princesse Anne se substitueront principalement à Charles III.


[1] J. Keats, « Bright Star (or the Last Sonnet) », The Complete Poetical Works of John Keats, The Riverside Press, 1900, p. 410.

[2] « His Majesty will continue to undertake State business and official paperworks as usual », <https://www.royal.uk/a-statement-from-buckingham-palace-5Feb24>.

[3] On pense ici au Fixed-Term Parliament Act de 2011, qui soustrayait le pouvoir de dissoudre la Chambre des Communes aux prérogatives royales exercées par le monarque sur le conseil de son Premier ministre. Le Dissolution and Calling of Parliament Act de 2022 a finalement restauré cette prérogative.

[4] En sus du passage en revue de ces options que nous proposons ici, nous renvoyons à R. Hazell, « Royal incapacity and constitutional continuity: the Regent and Counsellors of State », Cambridge L. J., vol. 64, no 2, 2005, pp. 352-387 pour une analyse en profondeur des dispositions du Regency Act 1937.

[5] D. Torrance, « Regency and Counsellors of State », The Commons Library, 6 février 2024, p. 8, disponible en ligne à <https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-9374/CBP-9374.pdf>.

[6] Sur un point plus technique, il permet aussi la suspension temporaire (par lettre patente du monarque) du statut de conseiller d’État d’un membre de la famille royale qui ne se trouverait pas sur le territoire britannique, et ce jusqu’à son retour. Il ne permet néanmoins pas sa substitution. Ce type de suspension pourrait être prononcée à l’égard du prince Harry qui réside désormais habituellement aux États-Unis. Sur le contexte d’adoption des Regency Acts de 1943 et de 1953, voir R. Hazell, « Royal incapacity and constitutional continuity: the Regent and Counsellors of State », op. cit., pp. 358-359.

[7] Ni l’une, ni l’autre de ces dispositions n’est de portée générale et elles ont toutes les deux cessé de s’appliquer une fois leurs conditions d’application disparues (la majorité de tous les enfants de la reine Elisabeth II et le décès de la reine douairière Elisabeth). Ce sont donc les règles initiales du Regency Act 1937 qui s’appliquent de nouveau aujourd’hui. La reine Camilla perdrait donc son statut de conseillère d’État si elle devait survivre à son époux, sauf à ce qu’un nouvel Act of Parliament ne la maintienne à cette fonction.

[8] Voir infra note 8.

[9] Voir, sur le type de fonctions qu’ont pu exercer des conseillers d’État, D. Torrance, op. cit.,pp. 26-27.

[10] À noter que l’on retrouve aussi le pouvoir de nommer un Premier ministre et celui d’administrer le Commonwealth parmi les pouvoirs qui ne sont pas délégables aux conseillers d’État, notamment sur le site internet de la Famille Royale (https://www.royal.uk/counsellors-of-state). Concernant la question du Commonwealth, la justification tient au fait que le Regency Act 1937 n’est pas directement applicable au sein des États du Commonwealth, qui ne reconnaissent donc pas automatiquement le transfert de compétences réalisé par lettre patente. Si un conseiller d’État ne peut donc théoriquement pas exercer de compétences en lien avec l’administration du Commonwealth, l’hypothèse s’est néanmoins présentée deux fois vis-à-vis de l’Australie pendant le règne d’Élisabeth II (en 1970 en matière de droit de grâce et en 1977 en matière de révision de la Constitution fédérée du Queensland). À ce sujet et sur les débats quant à la validité de ces actes, voir A. Twoney, « Regency in the Realms – Dealing with an Incapacitated or Under Age Monarch », Legal Research Studies Paper no 17/02, 2017, disponible en ligne (https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2893920).

[11] Sur cette pratique et sur les questionnements qu’elle entraîne quant à l’hypothèse d’un des deux conseillers d’État agissant seul, voir R. Hazell, « « Royal incapacity and constitutional continuity: the Regent and Counsellors of State », op. cit., pp. 379-380.

[12] Parmi d’autres raisons, il ne doit pas s’être marié sans le consentement du monarque si ce dernier devait être obligatoirement recueilli (Succession to the Crown Act 2013, sec. 3) et il doit être protestant (les catholiques ayant été explicitement exclus de la succession royale par l’Act of Settlement 1701, sec. 2).

So What ? n° 25

Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit ce mois-ci, le point sur la retained EU law (devenue Assimilated EU Law), le scandale de l’entreprise Post Office, un aperçu de biographie juridique de Keir Starmer et un suivi du Safety of Rwanda (Asylum and Immigration) Bill.

 

So What n° 25

La politique environnementale du gouvernement britannique : le pas en arrière

Par Alexandre Guigue, Professeur de droit public, Université Savoie Mont Blanc. Centre de recherche en droit Antoine Favre – Membre de la Chaire Droit et politique comparés – Université Jean Monnet Saint-Étienne

NB : Ce billet prolonge une étude publiée à la Revue française de finances publiques, “Le financement de la transition écologique au Royaume-Uni”, RFFP, n° 163, p. 159-169.


Depuis la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, le gouvernement britannique conçoit sa politique de lutte contre le changement climatique et de transition écologique en marge des autres pays européens. Les décisions prises à Londres sont suivies avec d’autant plus d’attention qu’elles se trouvent aux prises avec des contingences politiques parfois bien éloignées des enjeux environnementaux. C’est ainsi que les annonces de Rishi Sunak le 19 septembre 2023 ont suscité un certain émoi[1]. En annonçant une approche plus pragmatique, proportionnée et réaliste, le Premier ministre a semblé s’adresser plus à ses compatriotes-électeurs qu’aux citoyens d’un monde aux prises avec le changement climatique. La perspective des élections législatives en 2024 a modifié les termes du débat et déborde la sphère conservatrice. Le 22 décembre 2023, le journal The Guardian s’est fait l’écho du projet du parti travailliste de revoir à la baisse sa proposition d’emprunter 28 milliards de livres sterling par an pour investir dans les emplois et les secteurs industriels verts[2]. Keir Starmer et la direction du parti craindraient que les conservateurs n’en fassent un argument de campagne et que les électeurs britanniques rechignent aux efforts financiers nécessaires. Dans ce billet, nous proposons de revenir sur un automne 2023 au cours duquel le Royaume-Uni a fait pas un en arrière dans sa politique de lutte contre le changement climatique et de transition écologique.

En 2008, le Parlement britannique a adopté une loi sur le changement climatique (Climate Change Act) avec l’objectif de diminuer sur les émissions de gaz à effet de serre en dessous de leur niveau de 1990. Pour atteindre cet objectif, il est prévu entre autres l’adoption de budgets carbone tous les cinq ans (article 1), la publication de rapports annuels sur les émissions (article 4), la création d’un Comité sur le changement climatique en charge de conseiller le gouvernement (article 16), un dispositif d’échange de quotas d’émission (article 32) et la publication de rapports annuels sur le changement climatique (article 56). Dix ans plus tard, les efforts réalisés ne sont pas à la hauteur des espoirs suscités par le texte et la crise économique de 2010 a pu être pointée du doigt comme l’une des causes des retards pris. L’accord de Paris a relancé la dynamique et une série de mesures ont été prises par le gouvernement sur fond de négociation du Brexit : la publication d’un plan sur 25 ans (2018)[3], des modifications apportées à la loi de 2008 (2019), la publication d’un plan en dix points pour une révolution industrielle verte (2020)[4] complété par une feuille de route portant sur « une reconstruction plus verte » (2021)[5]. Avec un tel arsenal, le gouvernement conservateur a pu se targuer d’avoir placé le pays à l’avant-garde de la lutte contre le changement climatique. En 2023, le bilan est contrasté.

Alors que le Bureau pour la responsabilité budgétaire (Office for Budget Responsibility), le Bureau national d’audit (National Audit Office), le Comité sur le changement climatique et divers Instituts n’ont eu de cesse de mettre en garde le gouvernement sur l’ampleur de l’effort financier nécessaire pour atteindre les objectifs affichés, voire de critiquer la faiblesse des décisions budgétaires et fiscales prises, le gouvernement conservateur s’est lancé dans un pas de danse décourageant : après deux pas en avant, il fait un pas en arrière. En 2024, le prochain pas risque encore d’être fait dans la mauvaise direction. Les raisons invoquées pourraient être les diverses crises qui affectent l’économie britannique (les effets de la pandémie de covid-19, la guerre en Ukraine, la guerre dans la bande de Gaza). On pourrait même imaginer que les conservateurs mettent en avant la difficulté de coordonner les politiques environnementales avec des autorités dévolues parfois politiquement hostiles, comme en Écosse. La raison est, cependant, ailleurs : le gouvernement s’adresse aux électeurs britanniques. L’année 2024 va, en effet, être marquée par des élections législatives à fort enjeu. Après 13 ans de domination des conservateurs à Westminster, la possibilité d’une alternance politique avec les travaillistes est la piste privilégiée des sondages. Dans un tel contexte, rien ne résiste à la démagogie ou, dit autrement, l’environnement ne fait pas le poids face au niveau de vie des électeurs britanniques. Nous proposons de revenir sur les annonces de Rishi Sunak (I.) avant d’aborder la relative impuissance des organes de contrôle (II.).

Les annonces de Rishi Sunak en matière de politique environnementale.

Le 19 septembre 2023, le Premier ministre Rishi Sunak a annoncé vouloir infléchir une politique environnementale qu’il avait pourtant contribué à définir lorsqu’il était déjà chancelier de l’Échiquier, tout en maintenant l’objectif du zéro net en matière d’émissions de gaz à effet de serre. Les reculs portent sur trois points principaux :

  1. L’interdiction de vente de voitures à moteur essence ou diesel est repoussée de 2030 à 2035 tout en permettant la vente de tels véhicules sur le marché de l’occasion après cette date. L’annonce a fait réagir les constructeurs automobiles qui avaient investi des millions de livres sterling ces dernières années pour accélérer la transition vers la vente de voitures électriques. Alors que l’annonce a laissé subsister un certain flou sur les quotas de voitures électriques, le gouvernement a confirmé le maintien des quotas prévus : 22 % en 2024 et 80 % en 2030.
  2. L’interdiction de la vente d’appareils de chauffage à base de pétrole et de charbon déconnectés du réseau de gaz dans les foyers est repoussée de 2026 à 2035. Rishi Sunak a estimé que le coût par foyer (estimé entre 10000 et 15000 livres sterling) était trop important pour que la réforme intervienne dès 2026. Si l’annonce s’est accompagnée du doublement des subventions pour les nouvelles acquisitions de pompes à chaleur, elle s’est aussi accompagnée de la suppression de plusieurs exigences énergétiques.
  3. Les objectifs d’efficacité énergétique et les exigences en matière d’isolation thermique pesant sur les propriétaires sont supprimés. Or, les dispositifs censés améliorer l’isolation et l’efficacité énergétique des foyers sont l’une des conditions de la baisse de consommation énergétique. Le chauffage de maisons mal isolées augmente les émissions de gaz en même temps qu’il pèse durablement sur le pouvoir d’achat des ménages.

Ces annonces s’accompagnent de mesures présentées comme plus positives. Le gouvernement souhaite modifier la procédure d’examen des bilans carbone. Jugé trop rapide et pas à la hauteur des enjeux, le dernier débat a duré 17 minutes à la Chambre des Communes. Il entend aussi accélérer la construction de nouvelles centrales nucléaires et lancer des concours pour financer des projets de recherche dans le domaine de la recherche verte.

Lors de la COP 28, Rishi Sunak a fait une apparition de quelques heures à Dubaï et s’est défendu de renier les engagements pris par son pays. Vu de l’étranger, le message envoyé par Londres est très négatif. Dans le discours d’automne sur le budget[6], l’infléchissement se confirme. Quelques paragraphes sont consacrés à l’objectif du zéro net en matière d’émissions de gaz à effet de serre dans lesquels sont seulement mis en avant le dispositif d’échange de quotas et les investissements pour accompagner la transition. Le dernier paragraphe porte sur l’accentuation du développement des éoliennes en mer. Il faut dire qu’en 2020, un concours de 17,5 millions de livres sterling pour soutenir les projets en matière d’éoliennes flottantes s’était soldé par un échec cuisant. Aucune entreprise n’a répondu à l’appel que le gouvernement avait maintenu en dépit des nombreuses critiques qui avaient été émises sur les montants promis jugés trop faibles[7].

Cet épisode pose la question des organes de contrôle au Royaume-Uni dans un contexte où l’Union européenne n’exerce plus qu’un soft power atténué.

La relative impuissance des organes de contrôle en matière environnementale.

Avec une majorité absolue indiscutable et une volonté forte, rien n’empêche un gouvernement conservateur de souffler le chaud et le froid en matière budgétaire et fiscale en fonction des chances que les sondages lui prêtent lors des prochaines échéances électorales. Il n’existe aucun contre-pouvoir institué pour le contraindre dans telle ou telle direction.

En matière environnementale, l’organe principal appelé à jouer un rôle est le Comité sur le changement climatique. Il s’agit d’un organisme public non ministériel créé en 2008 dont le président est nommé par le gouvernement. Ce dernier en nomme les six autres membres sur avis du Président en tenant compte d’une liste de compétences. Il se compose ainsi d’enseignants-chercheurs, d’ingénieurs, d’économistes et de chefs d’entreprise. Actuellement présidé par Piers Forster, professeur spécialisé dans le changement climatique à l’Université de Leeds, le Comité conseille le gouvernement sur les budgets carbone qui ont une durée de cinq ans et transmet un rapport au Parlement de Westminster avant le 15 juin de chaque année ainsi qu’aux assemblées dévolues. Une modification à la loi de 2008 a ajouté une fonction supplémentaire. Le Comité produit une étude d’impact sur le risque climatique sur laquelle le gouvernement s’appuie pour produire sa propre étude publiée tous les cinq ans. Il doit également analyser les progrès réalisés en matière d’adaptation au changement climatique. Généralement, le gouvernement suit les recommandations du Comité, en particulier s’agissant des budgets carbone et des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Toutefois, certaines propositions ne sont pas reprises, comme celle de réduire la consommation de viande[8]. Le rapport du Comité publié le 28 juin 2023[9] est pratiquement sans appel puisqu’il affirme que les progrès sont pratiquement à l’arrêt, que le gouvernement est en voie de manquer ses objectifs et qu’il a même amorcé un recul.

En dehors du Comité sur le changement climatique, le Bureau pour la responsabilité budgétaire joue un rôle non négligeable. Placé dans le giron de l’Exécutif, cet autre organisme public non ministériel qui appartient à la catégorie des QUAsi Non Governmental OrganisationS (QUANGOS) a été créé officiellement en 2010 avec une garantie d’indépendance. Il est composé d’un comité exécutif de trois membres nommés pour cinq ans par le Chancelier de l’Échiquier sur avis conforme de la Commission du Trésor de la Chambre des Communes. Le Bureau est dirigé par un président (chairman) et doté d’une administration de 45 fonctionnaires. Il a cinq missions : effectuer des prévisions économiques et budgétaires, évaluer la performance du gouvernement au regard de ses objectifs budgétaires et financiers, analyser la soutenabilité de l’équilibre des finances publiques, évaluer les risques de la politique budgétaire et contrôler le coût de la politique fiscale et de la politique sociale du gouvernement. C’est dans le cadre de sa mission portant sur les risques de la politique budgétaire que l’OBR a analysé la politique du gouvernement en matière de changement climatique. Dans son rapport de juillet 2021[10], il a émis des recommandations portant essentiellement sur l’imposition des activités polluantes, le dispositif d’échange de quotas d’émissions de gaz à effet de serre, les incitations fiscales mises en place et les choix du gouvernement en matière d’investissement et de transition énergétique. Son rapport de juillet 2023[11] ne porte pas prioritairement sur le sujet, mais l’OBR a souligné l’importance de son coût. Il estime que l’augmentation des acquisitions de véhicules électriques va s’accompagner d’une perte de recettes fiscales de 13 milliards de livres sterling par an au titre de la taxe sur les produits pétroliers (§ 1.2, 3.31 et 5.55) alors que le besoin en investissement pour soutenir la décarbonisation des ressources énergétiques, des bâtiments et des entreprises se situe à 17 milliards de livres sterling par an (§ 1.2, 3.31). Le 22 novembre 2023, le Trésor britannique a publié une réponse gouvernementale[12] à ce rapport en rappelant notamment que les propriétaires de voitures électriques paieront un droit d’accise sur les véhicules comme les propriétaires des autres voitures (§ 66). Dans sa réponse, le gouvernement tente de justifier sa volonté de protéger les consommateurs et son changement d’approche. Sur le report de la date de l’interdiction des appareils de chauffage polluants, il se défend en mettant avant sa décision d’augmenter les aides pour soutenir les acquisitions de pompes à chaleur.

À l’instar du Comité sur le changement climatique, l’OBR exerce une influence sur le gouvernement, mais n’est pas en mesure de le contraindre juridiquement. Alors que le gouvernement est censé construire sa politique budgétaire sur les prévisions économiques et budgétaires du Bureau, le gouvernement conserve la possibilité de s’en écarter à condition des s’en expliquer devant le Parlement.

Au Parlement, justement, le contrôle de la politique du gouvernement est principalement mené par la Commission des comptes publics avec l’appui du Bureau national d’audit. Créé par une loi de 1993 (National Audit Act), cet organe du Parlement prolonge des fonctions plus anciennes. La réforme a principalement visé à donner au NAO les moyens de mener l’audit des comptes des organismes publics. Dirigé par le Contrôleur & Auditeur général, il est, depuis une réforme de 2011, doté d’un conseil de direction dirigé par un président (chair). Il emploie près de 1000 employés permanents et 1000 employés temporaires. Étant donné le champ très large des enquêtes que le NAO mène, les questions environnementales ne peuvent lui échapper. En 2021, il a ainsi consacré un rapport sur les autorités locales anglaises et l’objectif du zéro net (16 juillet)[13]. En 2023, il a consacré pas moins de trois rapports sur le sujet : un rapport sur la décarbonisation du secteur de l’énergie (1er mars)[14], un rapport sur le soutien à l’innovation pour atteindre l’objectif du zéro net (19 mai)[15] et un rapport sur les différentes manières d’atteindre l’objectif du zéro net en matière d’émissions de gaz à effet de serre (15 septembre)[16]. Dans le dernier rapport, il insiste notamment sur la nécessité de coordonner les politiques des quatre nations et sur les enseignements que chaque nation peut retirer de l’expérience des autres (§7). En matière d’analyse critique, le NAO s’appuie souvent sur les analyses du Comité sur le changement climatique (par exemple aux § 34 et s. du dernier rapport). Mais il n’hésite pas à se montrer critique aussi. Dans les conclusions de son rapport sur l’innovation du 19 mai 2023, il pointe le flou qui entoure la responsabilité de l’évaluation des progrès effectués en la matière (§21). La même remarque est faite pour la mesure de l’efficacité des sommes dépensées (§22). Dans les conclusions de son rapport sur la décarbonisation du secteur de l’énergie du 1er mars 2023, il salue les efforts du ministère en charge de la sécurité énergétique, mais il rappelle l’importance de l’établissement d’une stratégie de long terme qui anticipe l’arrivée de potentiels chocs externes (§16).

Outre les organismes publics, de nombreux Instituts et Think tanks jouent un rôle et proposent des analyses qui nourrissent la réflexion des parlementaires. Parmi les plus écoutés, l’Institute for Government commente systématiquement les annonces du gouvernement et informe le public d’éventuelles incohérences. Mais l’élément de contrainte le plus fort réside dans le Parlement lui-même. Le système de Westminster repose essentiellement sur le principe de l’attribution de larges pouvoirs au gouvernement tant qu’il est en mesure de s’appuyer sur la majorité sortie des urnes. La seule remise en cause possible provient de la désintégration de cette majorité ou sur la constitution d’une majorité différente lors de nouvelles échéances électorales. Entre deux scrutins, les possibilités qui existent à l’intérieur du Parlement pour peser sur les choix gouvernementaux sont limitées. Il n’est pas besoin de faire la démonstration de la faiblesse de la Chambre des Lords ou d’expliquer comme la logique du fait majoritaire place l’Opposition dans une situation de critique sans portée effective et d’attente des prochaines élections. Avec une majorité absolue confortable, le gouvernement conservateur dirigé par Rishi Sunak peut même faire passer une loi qui reverrait à la baisse l’ensemble des politiques environnementales, sans qu’aucun juge ne puisse, par exemple, conclure à l’inconstitutionnalité de cette loi. À l’automne 2023, si le gouvernement est sous le feu des critiques, c’est en raison d’un jeu d’influence complexe. Outre celle qui provient de la scène internationale (les autres États, les organisations internationales et les organisations non gouvernementales), les tractations au sein du parti majoritaire ont des conséquences tangibles, comme le montre la politique controversée dite du « Rwanda » en matière d’immigration. Quant à l’Opposition de Sa Majesté, elle joue inlassablement son rôle en prenant l’opinion publique à témoin. Elle fait pression sur le gouvernement, commente et critique chaque politique tout en proposant des alternatives. Mais les interrogations du parti travailliste, comme d’ailleurs le recul décidé par Rishi Sunak, montrent surtout que la souveraineté du Parlement de Westminster n’a qu’un seul maître : le corps électoral et ce que les partis croient devoir faire pour lui plaire.

[1] P. Crerar, F. Harvey, K. Stacey, Rishi Sunak announces U-turn on key green targets, The Guardian, 20 sept. 2023. https://www.theguardian.com/environment/2023/sep/20/rishi-sunak-confirms-rollback-of-key-green-targets (consulté le 26 décembre 2023).

[2] P. Crerar, K. Stacey, Keir Starmer considers scaling bacl Labour’s £28bn greens plans, The Guardian, 22 déc. 2023. https://www.theguardian.com/politics/2023/dec/22/keir-starmer-considers-scaling-back-labour-28bn-pounds-green-plans (consulté le 26 décembre 2023).

[3] HM Government, 25 Year Environment Plan, 11 janvier 2018. https://www.gov.uk/government/publications/25-year-environment-plan (consulté le 26 décembre 2023).

[4] HM Government, Ten Point Plan for a green Industrial Revolution, 18 novembre 2020, 38 p.  https://www.gov.uk/government/publications/the-ten-point-plan-for-a-green-industrial-revolution (consulté le 26 décembre 2023).

[5] HM Government, Net Zero Strategy: BuildBack Greener, octobre 2021, 368 p. https://www.gov.uk/government/publications/net-zero-strategy (consulté le 26 décembre 2023).

[6] The Chancelor of the Exchequer, Autumn Statement 2023, 22 novembre 2023. https://www.gov.uk/government/publications/autumn-statement-2023 (consulté le 26 décembre 2023).

[7] J. Ambrose, ‘Biggest clean energy disaster in years’: UK auction secures no offshore windfarms, 8 septembre 2023. https://www.theguardian.com/environment/2023/sep/08/biggest-clean-energy-disaster-in-years-uk-auction-secures-no-offshore-windfarms (consulté le 26 décembre 2023).

[8] J. Rutter, The Committee on Climate Change, Institue for Government, 29 juin 2023. https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainer/committee-climate-change#footnoteref4_h5qedsn (consulté le 26 décembre 2023).

[9] The Committee on Climate Change, Progress in reducing emissions, 2023 Progress Report to Parliament, 28 juin 2023. https://www.theccc.org.uk/publication/2023-progress-report-to-parliament/ (consulté le 26 décembre 2023).

[10] Office for Budget Responsibility, Fiscal risks report – July 2021, CP 453, 6 juillet 2021, 242 p. https://obr.uk/frs/fiscal-risks-report-july-2021/ (consulté le 26 décembre 2023).

[11] Office for Budget Responsibility, Fiscal risks rand sustainability – July 2023, CP 870, 13 juillet 2023, 162 p. https://obr.uk/frs/fiscal-risks-and-sustainability-july-2023/ (consulté le 26 décembre 2023).

[12] HM Treasury, Policy paper, Government response to the 2023 Fiscal Risks and Sustainability Report, 22 novembre 2023, 26 p. https://www.gov.uk/government/publications/government-response-to-the-2023-fiscal-risks-and-sustainability-report (consulté le 26 décembre 2023).

[13] National Audit Office, Report – Value for money, Local government and net zero in England, HC 304, 16 juillet 2021, 60 p. https://www.nao.org.uk/reports/local-government-and-net-zero-in-england/ (consulté le 26 décembre 2023).

[14] National Audit Office, Report – Value for money, Decarbonising the power sector, HC 1131, 1er mars 2023, 51 p. https://www.nao.org.uk/reports/decarbonising-the-power-sector/ (consulté le 26 décembre 2023).

[15] National Audit Office, Report – Value for money, Support for innovation to deliver net zero, HC 1321, 19 mai 2023, 52 p. https://www.nao.org.uk/reports/support-for-innovation-to-deliver-net-zero/ (consulté le 26 décembre 2023).

[16] National Audit Office, Report – Value for money, Approaches to achieving net zero, HC 1785, 15 septembre 2023, 50 p. https://www.nao.org.uk/reports/approaches-to-achieving-net-zero-across-the-uk/ (consulté le 26 décembre 2023).

So What ?, la newsletter de l’Observatoire du Brexit relancée en cette fin d’année 2023

Nos plus fidèles lectrices et lecteurs qui nous ont suivis depuis les débuts de l’Observatoire du Brexit en janvier 2017 avaient été habitués à recevoir chaque mois une lettre d’informations rapides sur le Brexit, et ce, durant deux années. La production de ces quelques pages avait cessé en 2019 en raison de la richesse des événements liés au Brexit qui ne permettaient plus de multiplier les publications, aussi brèves soient-elles.

La création de la Chaire de Droit public et politiques comparés au sein delà Faculté de Droit de Saint-Étienne dont l’une des missions est de contribuer à la poursuite du développement de l’Observatoire, permet de fixer et de remplir de nouveaux objectifs favorables à la relance du projet de newsletter. Elle paraîtra une fois par mois et sera disponible directement sur le site via le menu, onglet “Actualités”, rubrique “Éditoriaux”. Son autrice en est Camille Bordère, postdoctorante de la Chaire et membre du comité de rédaction de l’Observatoire.

L’arrivée de Camille Bordère est une grande chance pour la Chaire et l’Observatoire. Docteure de l’Université de Bordeaux (qui a soutenu sa thèse fin novembre 2023 sous la direction de la professeure Marie-Claire Ponthoreau), elle est spécialiste de droit comparé et adopte des méthodes de recherche parfaitement en phase avec la pluridisciplinarité promue par la Chaire. Nous profitons donc de la publication de cette 24e newsletter particulièrement riche pour lui souhaiter la bienvenue au sein de l’équipe de la Chaire et de l’Observatoire et lui adresser nos remerciements pour son engagement déjà indispensable.

SO WHAT 24

 

La faillite morale du Parti conservateur britannique

Par Aurélien Antoine

Alors qu’en France la conjonction des oppositions d’une assemblée difficilement maîtrisable a emporté un échec cuisant du ministre de l’Intérieur, Gérald Darmanin, du fait d’une motion préalable de rejet du texte sur l’immigration, la discipline partisane au Royaume-Uni a permis l’adoption en deuxième lecture d’un projet inique prévoyant l’expulsion vers le Rwanda des migrants demandeurs d’asile en situation irrégulière (Safety of Rwanda (Asylum and Immigration) Bill).

Outre l’atteinte aux droits des migrants qu’il provoque, ce projet de loi est également en complet porte-à-faux avec deux principes essentiels de la Constitution britannique : la séparation des pouvoirs et la prééminence du droit.

Le texte vise à contourner l’arrêt de la Cour suprême du Royaume-Uni qui avait bloqué la mise en œuvre par le gouvernement d’un protocole d’accord conclu avec le Rwanda qui acceptait, moyennant finances, d’accueillir les individus déplacés. Les juges ont considéré à l’unanimité que ce pays n’assurait pas la sûreté des sujets de droit au regard de la législation nationale et des traités internationaux ou européens ratifiés par le Royaume-Uni. La juridiction suit en cela la Cour européenne des droits de l’Homme qui avait empêché qu’un premier avion ne décolle durant l’été 2022 en raison d’un risque imminent de refoulement des migrants vers un État qui ne protège pas suffisamment les droits et libertés fondamentaux. La très droitière ministre de l’Intérieur de l’époque, Suella Braverman, et l’aile droite du parti conservateur avaient alors multiplié les invectives à l’encontre des juges et du droit européen en continuant de soutenir qu’il faudrait adopter un texte emportant la sortie au moins partielle du système de la Convention européenne des droits de l’Homme. Malgré l’éviction de Suella Braverman à l’occasion du remaniement de la mi-novembre, le gouvernement a déposé un projet de loi visant à surmonter les critiques des ultraconservateurs. Le Safety of Rwanda (Asylum and Immigration) Bill prévoit la non-application de plusieurs dispositions de la Convention. Sur le fondement d’un traité conclu de façon express avec le Rwanda le 6 décembre 2023, il précise surtout que la situation qui y prévaut est sûre pour les migrants. Ce texte viole frontalement la Convention et d’autres traités internationaux préservant les droits humains. De surcroît, en affirmant péremptoirement que le Rwanda est un État sûr, le projet de loi empêche les juridictions de vérifier le bien-fondé des décisions ministérielles d’expulsion. En effet, la souveraineté de l’appréciation des faits par le Parlement de Westminster induit qu’aucune juridiction ne peut en prendre le contre-pied. Dans des démocraties où le gouvernement émane d’une majorité solide au Parlement, les erreurs manifestes potentiellement commises par l’Exécutif, même sur le fondement d’une loi, sont souvent contrôlées par le juge via le contrôle de constitutionnalité. Au Royaume-Uni un tel contrôle n’existe pas, mais la culture parlementaire, les usages, l’éthique et la morale politiques pallient efficacement et depuis des siècles les conséquences extrêmes de la souveraineté du Parlement. La loi sur les droits humains de 1998 (qui transpose la Convention européenne des droits de l’Homme dans l’ordre juridique interne et qui permet au juge de faire cesser les violations législatives aux droits et libertés garantis) est venue parfaire les progrès de la prééminence du droit et de la protection des minorités dans le respect de la tradition juridique britannique.

Avec le Safety of Rwanda Bill, le gouvernement dirigé par Rishi Sunak n’est finalement pas plus vertueux que ses prédécesseurs. Perçu comme modéré par rapport à Boris Johnson ou Liz Truss, l’actuel Premier ministre est en train de faire valider un texte qui préjudicie de façon inédite aux droits et libertés des personnes en état de faiblesse. Le parti conservateur qui est censé être le garant des valeurs traditionnelles de la société britannique se range une fois de plus derrière un leader obnubilé par la prochaine échéance électorale au point de sacrifier par pertes et profits l’acquis multiséculaire du libéralisme politique et constitutionnel du Royaume-Uni. Après les errements de la gestion de la pandémie de Covid-19 par Boris Johnson et l’invraisemblance de la gestion des affaires publiques par Liz Truss, l’actuel Premier ministre et son équipe poursuivent l’entreprise délétère d’un retour du nasty party (« parti des vilains ») né sous l’ère Thatcher et vis-à-vis duquel les conservateurs avaient su, un temps, prendre leurs distances.

Il faut espérer que les contre-pouvoirs au gouvernement réussissent à ralentir les sombres desseins de Rishi Sunak. Dans la mesure où le projet de loi n’était pas explicitement annoncé dans le programme électoral de 2019 des tories, la Chambre des Lords pourrait s’y opposer durablement. En outre, malgré les restrictions majeures apportées à l’office des juges dans leur capacité à contrôler les actes administratifs adoptés en application de la loi, ils seront certainement saisis par des migrants afin d’accéder à la Cour européenne des droits de l’Homme au terme de l’épuisement des voies de recours nationales. Rishi Sunak sait sans doute que la montre joue contre lui. Il pourra néanmoins tirer électoralement profit des obstacles à la mise en œuvre de la loi. Il aura beau jeu, à l’instar de Boris Johnson, d’opposer « le peuple » dont le gouvernement se prétendrait le porte-voix, aux juges non élus déconnectés des réalités. Dans ce marasme, ce n’est pas sans ironie que, une fois encore, ce soit le monarque qui, par une visite aux Royal Courts of Justice qui est tombée à point nommé le 14 décembre, a insisté sur l’importance du respect du principe de rule of law et de l’indépendance des juges…

Au Royaume-Uni comme ailleurs en Europe et en Occident, l’exploitation cynique des plus faibles et de « l’étranger » continue de prospérer au risque d’approfondir encore un plus les fractures sociales et de renier l’héritage humaniste européen.

Comité éditorial

Aurélien ANTOINE

Professeur des Universités, directeur de l’Observatoire du Brexit

Aurélien Antoine est professeur agrégé des Facultés de droit à l’Université Jean-Monnet Saint-Étienne / Université de Lyon. Il est vice-doyen en charge des Relations internationales et de la Communication dans son établissement et directeur de plusieurs formations. Il intervient également à l’Institut d’Études politiques de Lyon. Spécialiste du droit et des institutions britanniques, il a créé l’Observatoire du Brexit en janvier 2017. Il est l’auteur du “Brexit. Une histoire anglaise », paru aux éditions Dalloz en septembre 2020, honoré du prix Édouard Bonnefous-Institut de France (Académie des Sciences morales et politiques) en 2022 et du 10e prix August Debouzy en 2021. En 2023, la 3e édition de son ouvrage de référence “Droit constitutionnel britannique” paraît aux éditions LGDJ (préfaces de Lord Mance et avant-propos de feu Anthony Bradley). Aurélien Antoine est titulaire, depuis 2023, de la chaire Droit public et politique comparée de son Université. Il contribue régulièrement auprès des médias sur le sujet. Consulté par plusieurs institutions (ambassades, ordres professionnels) et par de nombreux médias nationaux et internationaux, il est également intervenu auprès de plusieurs associations savantes et organismes privés sur les négociations et le processus relatifs au Brexit.


Camille BORDÈRE

Post-doctorante en droit public, Chaire droit public et politique comparés

Docteure depuis l’automne 2023 après avoir bénéficié d’un contrat doctoral et d’un contrat d’ATER au sein de l’Université de Bordeaux, Camille Bordère a obtenu un contrat post- doctoral offert par la Chaire Droit public et politique comparés de l’Université Jean-Monnet de Saint-Étienne après une sélection de haut-niveau par le comité scientifique de la Chaire. Elle est entrée en fonction le 1er décembre 2023.

Son cursus universitaire est marqué par le droit étranger et le droit comparé. Diplômée d’une licence sélective « Droit et langue anglaise » au sein de l’Université de Bordeaux, elle a soutenu sa thèse le 28 novembre 2023 intitulée La justice algorithmique. Analyse comparée (France/Québec) d’un phénomène doctrinal sous la direction de la professeure Marie-Claire Ponthoreau,

Spécialiste des méthodes et recherches quantitatives et empiriques, elle a partagé les résultats de ses recherches en droit comparé en mai 2023 dans le cadre d’un postgraduate workshop organisé par l’Association britannique de droit comparé. Elle est également intervenue au Sidney Sussex College de l’Université de Cambridge pour discuter de l’impact doctrinal, systémique et constitutionnel de la révolution de la diffusion des décisions de justice que vit actuellement le Royaume-Uni.


Alexandre GUIGUE

Professeur des Universités, Université Savoie-Mont Blanc (Finances publiques et droit constitutionnel britanniques)

Alexandre Guigue est maître de conférence HDR en droit public à l’Université Savoie Mont Blanc. Auteur d’un ouvrage intitulé “Les finances publiques du Royaume-Uni” paru chez Bruylant en 2020, il s’intéresse tout particulièrement au droit constitutionnel et aux finances publiques britanniques ainsi qu’au droit public comparé de manière générale. Il est membre de plusieurs centres de recherche et d’associations scientifiques et co-directeur de Jurisprudence Revue critique. De nationalité française et britannique, il est traducteur (EN-FR) avec une spécialisation juridique et institutionnelle.


 

Thibaud HARROIS

Maître de conférences, Université Paris 3 Sorbonne-Nouvelle (Civilisation britannique) : thibaud.harrois@sorbonne-nouvelle.fr

Thibaud Harrois est ancien élève de l’Ecole Normale Supérieure de Lyon, agrégé d’anglais et docteur en civilisation britannique. Maître de conférences en civilisation britannique contemporaine à l’Université Sorbonne Nouvelle, ses travaux portent sur la relation bilatérale franco-britannique, la politique étrangère et de défense du Royaume-Uni, et la relation entre le Royaume-Uni et l’UE dans le contexte du Brexit.


Loïc ROBERT

Maître de conférences, Université Lyon 3 Jean-Moulin (Droit de l’Union européenne)

Loïc Robert est maître de conférences en droit public à l’Université Lyon III depuis 2016. Il est directeur adjoint du Centre d’études européennes et co-directeur du Master de droit européen des droits de l’homme. Il en enseigne le droit de l’Union européenne, le droit de la CEDH et les libertés fondamentales. Ses recherches portent principalement sur l’action extérieure de l’Union européenne, le système de la CEDH et les interactions entre les systèmes juridiques international, européens (UE et CEDH) et nationaux.

Come-back de David Cameron au Gouvernement : un impensé constitutionnel ?

En partenariat avec le Club des Juristes

Par Aurélien Antoine

Le come-back de David Cameron comme ministre des Affaires étrangères est-il inédit pour un ancien Premier ministre ?

David Cameron a été Premier ministre de 2010 à 2016 après 13 années de gouvernement travailliste. Son passage au 10 Downing Street a été marqué par la coalition qu’il a formée avec les libéraux-démocrates entre 2010 et 2015, partage du pouvoir entre deux partis qui n’était jamais advenu depuis 1945. L’autre événement le plus important de son mandat, lui aussi inédit, fut sa démission à la suite d’un référendum national, celui de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne du 23 juin 2016.

Bien que peu commune, l’arrivée de l’ancien leader conservateur n’est, en revanche, pas sans précédent. En 1970, Alec Douglas-Home passe par le Foreign Office après avoir conduit le gouvernement en 1963-1964. C’est le seul exemple en tout point similaire au cas de David Cameron depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Avant 1945, il faut remonter à 1859 avec John Russel, qui redevint même Premier ministre en 1865. Au-delà du portefeuille de la diplomatie, le retour d’un ancien Premier ministre comme simple membre du gouvernement est plus fréquent. Neville Chamberlain, l’un des acteurs des accords de Munich de 1938, et James Ramsay Macdonald, premier chef de gouvernement travailliste, furent maintenus au gouvernement, respectivement en 1940 et 1935, en tant que Lord Presidents of the Council. Stanley Baldwin, le Premier ministre qui contribua à l’abdication d’Édouard VIII, fut Premier ministre à trois reprises, mais avant de revenir à la direction du Cabinet pour la dernière fois en 1937, il fut aussi nommé Lord President of the Council en 1931. Quant à Arthur Balfour, le célèbre auteur de la déclaration éponyme, il fut ministre à plusieurs reprises entre 1916 et 1929, bien après avoir pris en charge la fonction ministérielle suprême de 1902 à 1905. 

En quoi la nomination de David Cameron a-t-elle posé une difficulté constitutionnelle ?

Une convention de la Constitution britannique veut que tout membre du gouvernement appartienne au Parlement. Rien dans les textes de nature constitutionnelle ne prescrit une telle règle, mais nous savons que la Constitution britannique a pour source principale des normes de nature politique qui englobent des coutumes, pratiques, ou maximes qui, bien que ne pouvant être sanctionnées par un juge (v. R (Miller) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5, § 136 et s.), forment un ensemble de principes de morale constitutionnelle et politique (v. A. V. Dicey, Introduction to the Law of the Constitution, Palgrave Macmillan, 10th ed., 1959, 3e partie) qui s’imposent aux personnalités assumant des fonctions institutionnelles, au risque de voir leur responsabilité politique engagée.

L’exigence d’être parlementaire pour faire partie du gouvernement est un levier essentiel du parlementarisme britannique et du respect du principe d’accountability (R (Miller) v The Prime Minister et Cherry v Advocate General for Scotland [2019] UKSC 41), c’est-à-dire de l’obligation de rendre des comptes devant les deux chambres afin qu’elles puissent exercer convenablement le contrôle de l’action du gouvernement. Ce lien ontologique entre le Parlement et le cabinet a conduit Walter Bagehot à affirmer que « la secrète efficience de la Constitution anglaise peut être décrite comme l’union étroite, voire la fusion presque complète, des pouvoirs exécutif et législatif » (The English Constitution, OUP, 1867, rep. 2009, p. 11).

C’est la raison pour laquelle la situation de David Cameron posait un problème avant que soit envisagée sa nomination. Ayant abandonné son siège de député (Member of Parliament, MP) en septembre 2016 à la suite de la débâcle du Brexit, et n’ayant jamais été fait Lord à la demande de l’un de ses successeurs au 10 Downing Street, il ne faisait pas partie du Parlement. Par conséquent, quelques heures avant qu’il ne rejoigne le Foreign Office en vertu du Life Peerage Act de 1958, le roi Charles III l’a fait Lord par lettre patente sur recommandation de Rishi Sunak après que la House of Lords Appointments Commission créée en 2000a examiné la demande. Ce type d’anoblissement exprès est qualifié de direct ministerial appointment.

L’obstacle de la non-appartenance à l’une des deux assemblées étant levé, le fait qu’un Lord créé selon la procédure du direct ministerial appointment occupe l’une des places les plus éminentes au sein du Cabinet (les Secretaries of State) a aussi emporté des critiques (qui ne se retrouvent pas pour des postes moins importants). Si une telle configuration n’est pas un cas d’école (il suffit d’évoquer Nick Morgan, Lord secrétaire d’État dans un court laps de temps en 2019-2020, Lord Mandelson de 2008 à 2010 ou Lord Adonis de 2009 à 2010) et s’impose même pour le ministre en charge des Relations avec la Chambre des Lords (Leader of the House of Lords), elle est exceptionnelle pour un ministre des Affaires étrangères. Le dernier à avoir été placé dans cette situation est Lord Carrington entre 1979 et 1982. La rareté de ce contexte tient au poids du principe démocratique qui veut que les principaux ministres qui conduisent la politique de la nation soient directement contrôlés par l’émanation la plus démocratique du Parlement, c’est-à-dire la Chambre des Communes. Plusieurs voix, dont celle du Speaker de la Chambre des Communes, Lindsay Hoyle, se sont ainsi élevées pour critiquer le fait que la personnalité chargée de la diplomatie dans la conjoncture actuelle ne puisse pas être directement confrontée aux questions des MPs.

Quel contrôle le Parlement peut-il opposer à un Lord ?

Selon Lindsay Hoyle, le gouvernement devrait prévoir une procédure spécifique pour rendre le Foreign Secretary directement comptable de sa politique devant la Chambre des Communes. Le Cabinet lui a opposé une fin de non-recevoir motivée, à laquelle nous souscrivons. Le cas de David Cameron, bien qu’exceptionnel, n’est pas inédit. Lindsay Hoyle le sait fort bien puisqu’il était député à l’époque des nominations de Lord Adonis et de Lord Mandelson. C’est d’ailleurs en 2009 que la Haute Assemblée a adopté des règles temporaires devenues définitives en 2011 afin d’accentuer le contrôle sur les Lords secrétaires d’État, notamment par la confrontation régulière aux questions écrites et orales des membres de la Chambre. Les commissions ont aussi tout loisir de convoquer n’importe quel Lord pour qu’il vienne s’expliquer sur un sujet donné.

La Chambre des Communes n’est pas non plus sans pouvoir. Dans la mesure où le Foreign Office comprend plusieurs membres du gouvernement au sens large (sept en tout), il est de coutume de désigner parmi eux les MPs (Andrew Mitchell et Anne-Marie Trevelyan principalement)qui répondront aux questions orales des députés et du ministre des Affaires étrangères du cabinet fantôme de l’Opposition travailliste. En outre, David Cameron a accepté de devoir être convoqué par une commission des Communes si la demande est pertinente. Dans les faits, c’est évidemment le cas et il est peu probable qu’un Lord ministre ne fasse pas droit à une requête émanant d’une commission des Communes.

Il est toujours envisageable qu’une réforme des procédures parlementaires soit mise en œuvre pour rendre les Lords secrétaires d’État plus directement responsables devant la chambre basse. L’option avait été évoquée en 2009, mais n’a pas été suivie d’effet. Quoi qu’il en soit, Lindsay Hoyle sera des plus vigilants pour garantir les droits des Communes dans leur fonction de contrôle des membres du gouvernement, en particulier ceux qui ont obtenu une place à vie au sein de la chambre haute.

Note explicative sous la décision R (on the application of AAA (Syria) and others) v Secretary of State for the Home Department [2023] UKSC 42

Par Aurélien Antoine

Le 14 juin 2022, la Cour européenne des droits de l’Homme avait adopté des mesures conservatoires d’urgence à l’encontre du Royaume-Uni dans le cadre de la mise en œuvre d’un protocole d’accord avec le Rwanda sur les demandeurs d’asile dont la demande n’a pas été accueillie par les autorités britanniques. La Cour a imposé le respect d’un délai d’au moins « trois semaines », afin que soit rendue « la décision nationale finale (de la) procédure de contrôle juridictionnel en cours » outre-Manche[1]. Cinq mois plus tard, la Cour suprême du Royaume-Uni a mis un terme au versant interne de ce contentieux. Après un jugement de la High Court favorable au gouvernement et un arrêt contraire de la Court of Appeal, le sort des migrants demandeurs d’asile au Royaume-Uni était entre les mains des Supreme Justices qui ont en fin de compte confirmé la position de la juridiction d’appel. Cet échec contentieux pour le gouvernement dont il faut présenter l’économie générale a provoqué une réaction du gouvernement qui pourrait s’avérer pertinente politiquement à défaut de l’être juridiquement.

1. Économie générale de la décision de la Cour suprême

Les cinq juges confirment la conclusion de la Court of Appeal. Cette dernière avait fait droit à l’appel des plaignants sur le fondement des carences du système d’asile du Rwanda qui recèlerait des risques réels de refoulement des personnes concernées vers leur pays d’origine où ils pourraient faire face à des persécutions ou des traitements inhumains (autant d’arguments légitimes à la demande d’asile). La Cour d’appel estimait sur la base de faits peu discutables que le Rwanda n’était pas un État tiers sûr. Par conséquent, tant que les carences du processus d’asile ne seront pas corrigées, la déportation des demandeurs d’asile vers le Rwanda sera considérée comme illégale en vertu de la section 6 du Human Rights Act de 1998 (loi qui transpose la Convention européenne des droits de l’Homme et des libertés fondamentales en droit interne). Le dispositif prévu par le gouvernement viole en particulier l’article 3 de la Convention qui prohibe la torture et les traitements inhumains et dégradants.

La Cour suprême parvient à la même conclusion par une décision de cinq juges rédigés par Lord Reed (le président de la juridiction) et Lord Lloyd-Jones, à laquelle les trois autres juges ont souscrit. Il n’y a donc pas d’opinion dissidente. Par rapport à l’arrêt de la Court of Appeal, la Cour suprême ajoute que le principe de non-refoulement de sujets de droits vers leur pays d’origine où ils risquent d’être victimes de traitements inhumains et dégradants n’est pas que protégé par la Convention européenne des droits de l’Homme, mais également et surtout par le droit interne et d’autres instruments internationaux auxquels le Royaume-Uni est partie.

Nous remarquerons aussi que la Cour donne une véritable leçon de droit à la High Court qui avait validé l’approche du ministère de l’Intérieur sans prendre la mesure suffisante des atteintes aux droits humains au Rwanda. En particulier, la Cour suprême lui reproche d’avoir jugé que l’Exécutif pouvait considérer le Rwanda comme un territoire sûr pour les demandeurs d’asile, sans que les juridictions aient à procéder à leur propre appréciation, et alors même que des preuves concrètes incontestables (notamment les rapports du Haut commissaire aux droits humains de l’ONU) confirmaient que le Rwanda n’apportait pas de garanties suffisantes dans le cadre d’autres accords, notamment avec Israël (§ 95 et s.). Lord Reed et Lord Lloyd-Jones soulignent que, en vertu d’une jurisprudence constante, les juridictions ont le devoir « de produire leur propre évaluation afin de déterminer s’il existe des motifs sérieux de penser qu’il y a un risque de refoulement » illégal (§ 52). À titre accessoire, nous notons que les juges rappellent que les ministres disposent des moyens pour mesurer justement la situation des droits humains dans tel ou tel État. Leurs équipes juridiques ont sans nul doute mis en garde les ministres des écueils encourus du point de vue du droit. La Cour reconnaît dans une phrase assez redoutable pour le gouvernement que « les ministres n’ont pas, cependant, agi nécessairement en conformité avec les recommandations de leurs fonctionnaires » (§52).

La Cour estime finalement que le Rwanda peut évidemment améliorer son accueil et le traitement des demandeurs d’asile (§ 105). C’est justement cette remarque que compte exploiter le Premier ministre pour passer en force sur le dossier de la déportation des demandeurs d’asile, quand bien même l’évolution souhaitée par les cinq juges implique vraisemblablement de longues réformes structurelles.

2. La réaction du gouvernement à la décision de la Cour

Les solutions qui se présentent au Premier ministre pour contourner la décision de la Cour suprême sont peu nombreuses. La première d’entre elles, guère envisageable, consisterait à dénoncer un nombre important de conventions ou de leurs dispositions auxquelles le Royaume-Uni est lié, au premier rang desquels la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales. Lors du débat relatif à l’Illegal Migration Act de 2023, plusieurs parlementaires conservateurs ont proposé partiellement cette option radicale en tentant de lever les obstacles internationaux à la déportation des demandeurs d’asile vers le Rwanda. Cette idée est saugrenue, tant elle ruinerait un peu plus la réputation internationale des Britanniques, mettrait en péril leur relation avec l’UE (la sortie du système de la Convention violerait l’Accord de commerce et de coopération) et tendrait les rapports avec les États-Unis de Joe Biden.

La seconde possibilité est plus crédible. C’est celle qui a la préférence du gouvernement. Elle se divise en deux branches : la conclusion d’un traité avec le Rwanda intégrant les exigences en matière de droits humains pour garantir aux personnes déplacées qu’elles ne seront pas victimes de traitements inhumains et dégradants. S’en suivrait l’adoption d’une loi qui autoriserait le ministre de l’Intérieur à organiser l’expulsion des demandeurs d’asile en situation irrégulière. L’autre branche de l’alternative serait de faire voter la loi nationale avant que le traité n’entre en vigueur en prévoyant une clause suspensive dans le texte législatif. Cette option est la plus porteuse politiquement. Elle permettrait d’afficher le volontarisme du gouvernement en matière d’immigration illégale auprès des électeurs sensibles à cette question. Toutefois, du point de vue du délai de mise en œuvre, cela ne changerait pas grand-chose, car il faudra laisser s’écouler le temps de la négociation, de la signature et de la ratification pour que le dispositif d’ensemble soit applicable. C’est la raison pour laquelle Rishi Sunak compte immédiatement soumettre au Parlement une loi en urgence garantissant que le Rwanda est sûr, mais un tel texte, dans son exécution, pourra être à nouveau discuter devant les juridictions s’il ne s’appuie pas sur un traité apportant les assurances du respect du droit international humanitaire.

Dans les deux cas, si le gouvernement s’expose à des risques contentieux, les procédures ne devraient pas aboutir avant les prochaines élections générales prévues en janvier 2025 au plus tard. Les négociations en vue de la conclusion d’un éventuel traité seraient longues et il est peu probable qu’une loi d’application soit complètement opérationnelle avant le début de la campagne électorale. De surcroît, d’un point de vue procédural, trois contraintes temporelles s’ajoutent. Tout d’abord, la ratification d’un traité n’est acquise qu’au terme de 21 jours de session parlementaire (sauf si le gouvernement considère que des circonstances exceptionnelles justifient le recours à une procédure d’urgence, v. le Constitutional Reform and Governance Act de 2010). Ensuite, dans la mesure où un tel texte ne figurait pas dans le programme des conservateurs en 2019, la Chambre des Lords pourra s’y opposer durablement (convention Salisbury). Enfin, la dissolution du Parlement interviendra en amont des élections à la mi-décembre (le 17 au plus tard).

En conclusion, le gouvernement engagera sans nul doute des négociations avec le Rwanda et soumettra un projet législatif aux chambres, mais il sait qu’il n’y a presque aucune chance qu’un avion décolle avant les prochaines élections en raison des contraintes procédurales ou des recours juridictionnels. Rishi Sunak aura alors beau jeu d’opposer le gouvernement du peuple contre les élites juridiques durant la campagne électorale, discours qui séduira une partie de l’électorat du mur rouge de l’Angleterre et de l’aile droite du parti. D’un certain point de vue, la décision de la Cour suprême n’est pas qu’une mauvaise nouvelle pour le Premier ministre…


[1] Cour eur. dr. h., 14 juin 2022, N.S.K. v. the United Kingdom (application no. 28774/22).

Une départ attendu et une arrivée suprise : le remaniement du gouvernement Sunak, un coup de poker ?

Par Aurélien Antoine

Depuis environ un an, l’actualité politique britannique semblait suivre un cours plus apaisé. L’arrivée de Rishi Sunak au 10 Downing Street le 25 octobre 2022 marquait le retour aux affaires d’une personnalité pondérée et jugée plutôt compétente par rapport à ses prédécesseurs que furent Liz Truss et Boris Johnson[1]. Sa volonté de renouer avec le professionnalisme, de mettre fin à des affrontements passablement inutiles avec l’Union européenne et de ne pas gouverner à coup de polémiques répétées pour détourner l’attention des citoyens des sujets sensibles est sans doute réelle. Cependant, Rishi Sunak a, dès son entrée en fonction, cumulé six handicaps majeurs :

– faire face à une crise économique sans précédent dans un contexte international particulièrement dégradé ;

– sa qualité de take-over Prime minister c’est-à-dire un leader du parti majoritaire qui accède au 10 Downing Street sans avoir obtenu un succès à une élection générale – emportant un déficit de légitimité aussi bien au sein du parti que par rapport aux électeurs  ;

– la recherche d’une synthèse des différents courants du parti conservateur qui implique de faire une place à ses membres les plus extrémistes comme Suella Braverman, la ministre de l’Intérieur sortante  ;

– la difficulté d’incarner un changement après 12 années de gouvernements dominés par les tories ;

– continuer de parler au « mur rouge » du nord de l’Angleterre conquis par Boris Johnson tout en étant l’un des Premiers ministres de l’histoire récente dont le patrimoine est l’un des plus riches ;

– et la gêne constante qu’occasionne l’enquête publique relative à la gestion de la pandémie de Covid-19 par le gouvernement conduit par Boris Johnson et dont il faisait partie à l’époque. 

Par conséquent, si l’actuel Premier ministre apparaît plus apte à la fonction qu’il exerce par rapport à ses deux prédécesseurs, il n’en demeure pas moins fort affaibli et sans toutes les qualités nécessaires pour faire face aux défis qui se multiplient. Il semble peiner à restaurer la confiance avec les citoyens. Ses bévues de langage régulières ont démontré qu’il était l’archétype de l’apparatchik richissime du parti tory, coupé des réalités du quotidien de la population britannique. Bien qu’ayant apaisé les tensions en Irlande du Nord liées au Brexit grâce à la conclusion de l’accord de Windsor avec l’Union européenne, les relations avec les nations celtes en général restent problématiques (en particulier avec l’Écosse sur fond de batailles juridiques incessantes). Il a fait face à des accusations constantes sur ses déclarations de patrimoine et l’évasion fiscale à laquelle a procédé sa compagne, polémique du plus mauvais effet dans un contexte d’appauvrissement réel de la société britannique en raison de l’inflation galopante. Cédant à une logique court-termiste  de la gestion de la crise économique, il a mis entre parenthèses les ambitions du Royaume-Uni en matière de protection de l’environnement en relançant la production nationale de pétrole et en arrêtant non sans risque le projet HS2 entre Londres, Manchester et Leeds (également gage d’un meilleur maillage ferroviaire du territoire). La dimension sociale du programme conservateur qui avait attiré les électeurs travaillistes du nord de l’Angleterre (le levelling up) semble abandonnée en rase campagne, malgré le maintien d’un poste ministériel dévolu à cette problématique. Enfin, le Brexit et les déclarations radicales de plusieurs membres du gouvernement sur la question migratoire n’ont pas empêché la hausse des nouveaux entrants sur le sol britannique. C’est ainsi que l’ensemble des objectifs annoncés dans le manifeste du parti en 2019 sont loin d’être atteints. Pire encore, les fractures internes au pays (sociales et territoriales) ne cessent de s’approfondir alors que la situation économique et les crises internationales nécessiteraient une concorde nationale similaire à celle que le Royaume-Uni a connue à plusieurs reprises dans le courant du XXe siècle[2]

Rishi Sunak n’ayant guère de prise sur l’évolution d’une crise économique mondiale et la multiplication des conflits sur la planète, il ne lui reste plus qu’à tenter de parvenir à prouver qu’il est l’homme apte à remporter les prochaines élections générales qui auront lieu au plus tard en janvier 2025. Lors de la convention du parti conservateur du début de l’automne, il avait ouvert la voie à la constitution d’une équipe préparée et compétente pour aborder le futur scrutin. Souhaitant toujours incarner une forme de renouveau par sa jeunesse, ses origines et ses prises de distance avec Boris Johnson et l’amateurisme de ses prédécesseurs, il a pourtant adopté une stratégie déroutante le 13 novembre à l’occasion d’un remaniement qui était attendu.  

En propulsant David Cameron au ministère des Affaires étrangères et en écartant Suella Braverman, Rishi Sunak a renoué avec un conservatisme plus classique (et ce, malgré l’entrée d’Esther McVey au Cabinet, personnalité anti-woke et à droite du parti). En somme, il a « fait du neuf avec du vieux ». Avant de revenir sur quelques aspects constitutionnels de la nomination de David Cameron dans un autre billet, cet article a vocation à répondre à plusieurs questions de nature politique sur la portée de ce remaniement, sur le moment choisi et les objectifs poursuivis par Rishi Sunak. 

1. La portée du remaniement

Les changements survenus le 13 novembre ne sont pas anecdotiques. Si Suella Braverman était sur la sellette depuis quelques mois, rien ne présageait d’un remaniement aussi symbolique et favorable à un tel recentrage du Cabinet, porté par le recours surprise à l’ancien Premier ministre, David Cameron (qui fut, avant Rishi Sunak, le plus jeune chef du gouvernement depuis Robert Jenkinson, nommé le lendemain de ses 42 ans en 1812). 

a. Un remaniement favorable à un nouveau recentrage du Cabinet  

Le fait générateur des évolutions de cet automne est la multiplication des positionnements critiqués de la ministre de l’Intérieur. Déjà écartée du gouvernement de Liz Truss en 2022 pour ne pas avoir respecté le code ministériel qui régit le fonctionnement de Whitehall, Suella Braverman n’a cessé d’émailler sa gestion de la question migratoire de propos polémiques dignes de dirigeants d’extrême droite. Son initiative qui a consisté à prévoir une déportation des demandeurs d’asile indésirables par avion vers le Rwanda a concentré les attaques des associations de protection des droits humains et d’une partie de l’aile modérée des conservateurs. Elle a dû affronter plusieurs contentieux sur ce dossier, la Cour suprême du Royaume-Uni y ayant donné un point final en invalidant la décision, tandis que la Cour européenne des droits de l’Homme avait empêché qu’un premier avion ne soit affrété pour procéder au premier déplacement des populations concernées. Malgré les attaques, Rishi Sunak lui a longtemps accordé sa confiance dans la mesure où elle apparaissait comme un gage de la préservation de l’unité du parti. En effet, la présence de Suella Braverman (pro-Brexit, contemptrice de la Convention européenne des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, « anti-woke » et globalement réactionnaire sur les sujets de sociétés) avait de quoi rassurer l’aile droite des tories inquiets de la coloration plus centriste du cabinet Sunak. De surcroît, l’ancienne ministre de l’Intérieur était, selon ses amis, un moyen de préserver plusieurs circonscriptions du mur rouge en 2024-2025 dans la mesure où l’électorat de cette partie de l’Angleterre se révèle hostile aux immigrés. 

La  tribune que Suella Braverman a publiée dans le quotidien conservateur The Timesa été la goutte d’eau qui a fait déborder le vase. Dans ce texte, elle a accusé la Metropolitan  Police de Londres de faire deux poids deux mesures dans sa façon de gérer les manifestations à risque. Après avoir fustigé les militants favorables aux Palestiniens, elle les a désignés comme des « marcheurs de la haine » plutôt que souhaitant la paix pour Gaza (« hate marchers », expression qui fait référence à celle qui était utilisée pour qualifier les cortèges en Irlande du Nord lors des troubles). Mais elle a surtout prétendu que les autorités de police avantageaient les groupes d’extrême gauche par rapport à ceux d’extrême droite à l’occasion de l’autorisation d’une nouvelle manifestation de soutien aux Palestiniens le jour du Remembrance Day du 11 novembre. Les appels à la démission ou au limogeage se sont multipliés dans la foulée. 

Par un simple coup de téléphone (ce qui est assez rare), le Premier ministre a donc remercié sa ministre et entrepris un remaniement qui devait être assez cosmétique selon les dernières rumeurs (et quand bien même nous apprenions de source sûre issues des Communes que les discussions avec David Cameron avaient débutées dans le courant de la semaine précédente sous l’influence de William Hague, ancien chef du parti et ministre à de nombreuses reprises). 

Trois changements majeurs sont à signaler : la nomination de Esther McVey (ministre du Cabinet sans portefeuille) déjà évoquée, le passage des Affaires étrangères à l’Intérieur de James Cleverly et le retour de David Cameron aux affaires. Trois autres évolutions concernent les principaux ministres : Therese Coffey et Jeremy Quin ont démissionné, tandis que Greg Hands est rétrogradé. Parmi les portefeuilles moins courus, sept départs ont été actés. Chez les arrivants, il faut souligner le retour de la très expérimentée Andrea Leadsmon et la présence de plusieurs eurosceptiques convaincus ou de conservateurs réactionnaires (Paul Maynard opposé au mariage des personnes de même sexe en 2013, lorsque David Cameron était Premier ministre, Lee Rowley, proche du European Research Group, ou Gareth Bacon, du Common Sense Group auquel appartient aussi Esther McVey), et d’anciens soutiens de Liz Truss (Saqib Bhatti). Au sein des personnalités plus au centre, on retrouve Anthony Browne, ou encore Guy Opperman qui était en faveur du maintien du Royaume-Uni dans l’UE. 

Rishi Sunak n’a pas renoncé à préserver les équilibres entre les diverses orientations des membres du parti tory. Cependant, il le fait sur un mode mineur dans la mesure où les ministres senior du Cabinet (de nouveau dominé par la gent masculine au demeurant) sont considérés comme modérés, en particulier David Cameron, James Cleverly, Steve Barclay, Richard Holden, Victoria Atkins, Laura Trott ou John Glen. Ces changements dessinent donc un recentrage manifeste qui est surtout symbolisé par le retour de David Cameron. 

b. Le retour inattendu de David Cameron 

Nous étions habitués, depuis quelques années aux rebondissements et aux surprises presque incessants qui émaillaient la vie politique britannique. Rishi Sunak, symbole du retour d’un certain sérieux à défaut d’un sérieux certain, a indubitablement étonné les experts et les observateurs en faisant appel à David Cameron. Il n’est guère contestable que l’ancien Premier ministre puisse se targuer d’une grande expérience gouvernementale pour avoir dirigé le Cabinet de 2010 à 2016. Nous aborderons plus loin dans cet article les motifs du recours à une option qui n’en était pas une il y a encore quelques jours, non sans logique. David Cameron demeure un responsable clivant et décrié au bilan peu reluisant. 

Celui qui vient sans doute de céder à ce que nous appellerons le syndrome de Churchill dont les personnalités politiques britanniques en perdition sont souvent saisies[3], avait pris ses quartiers au 10 Downing Street à la suite des élections générales de 2010. Le parti travailliste, usé par 13 ans de pouvoir, tributaire de l’héritage contesté de Tony Blair et victime de la crise des surprimes de 2008 n’avait alors que peu de chances de conserver sa majorité. Les sondages prédisaient toutefois une montée en puissance du parti libéral démocrate plutôt qu’un soutien clair et net en faveur des premiers opposants au Labour. Après des débats télévisés où David Cameron ne brilla pas, les conservateurs, bien que de nouveau premier parti du Royaume-Uni, ne parvinrent pas à obtenir une majorité de sièges à la Chambre des Communes. Ils durent se résoudre à une coalition avec les libéraux-démocrates[4]. Les manipulant habilement, David Cameron mena une politique d’austérité inédite depuis Margaret Thatcher malgré un prétendu attachement au « conservatisme compassionnel ». Inquiet de la montée en puissance du UKIP anti-EU et certain de la future débâcle électorale de son partenaire de gouvernement, le Premier ministre a lancé en 2013, lors d’un discours à l’entreprise Bloomberg, l’idée d’un référendum sur l’appartenance de son pays à l’UE. En faisant figurer le référendum sur le Brexit dans son programme électoral de 2015, les conservateurs déjouèrent les pronostics en remportant la majorité des sièges au Parlement[5]. Ce succès inespéré n’allait pas être fêté bien longtemps. Après avoir porté difficilement le courant du remain dans son camp, David Cameron a démissionné à la suite de la victoire du leave le 23 juin 2016. Cet échec allait ouvrir l’une des périodes de crise politique la plus importante que le Royaume-Uni ait connue depuis la Seconde Guerre mondiale. 

S’en remettre à celui qui est directement à l’origine de l’un des facteurs majeurs du marasme dans lequel le Royaume-Uni et surtout le parti conservateur lui-même se trouvent aujourd’hui ne manque pas de sel. C’est d’autant plus surprenant qu’il est, de surcroît, nommé au poste de ministre des Affaires étrangères, domaine dans lequel son leadership fut loin d’être convaincant. Le Guardian a dressé un bilan bien peu flatteur sur ce terrain. Outre la Bérézina du Brexit, l’engagement des forces britanniques au côté de celles de la France en Libye est jugé, avec le recul, comme une erreur qui a facilité la progression de l’islamisme radical dans la région. Sa volonté de normaliser les relations avec la Chine confinait parfois à la naïveté ou, à tout le moins, fut motivé par ses affaires personnelles. Quant à ses positions sur le Moyen-Orient, elles n’ont pas souvent été très équilibrées, lui qui déclarait en 2011 que, « en moi, vous avez un Premier ministre dont la croyance en Israël est indestructible. Je serai toujours un ardent défenseur du peuple juif, un soutien de l’État d’Israël et je ne demeurerai jamais passif pendant que la communauté juive en Grande-Bretagne est sous la menace »[6]. Désormais, son appréhension du conflit opposant Israël au groupement terroriste du Hamas est attendue avec impatience alors que les manifestations propalestiniennes à Londres se sont déroulées sans incident majeur, avec seulement quelques arrestations. 

Il a enfin dû faire face à des accusations de conflits d’intérêts, en particulier du fait de la place qu’il a occupée au sein de la firme Greensill Capital en tant que lobbyiste auprès du Gouvernement. Il existe des soupçons selon lesquelles il aurait favorisé cette société financière qui a fait faillite en 2021 lorsqu’il était au 10 Downing Street. 

Tablant sur l’amnésie des électeurs quant au passé et au passif de David Cameron dans une époque où une polémique en chasse une autre à la vitesse des échanges d’informations sur les réseaux sociaux, Rishi Sunak prend néanmoins des risques à un an du scrutin général au Royaume-Uni. 

2. Le moment choisi

Plusieurs voix se sont élevées pour s’étonner du timing retenu par le Premier ministre pour procéder à un remaniement notable de son équipe. Lui qui prétendait incarner le changement dès 2022, pourquoi a-t-il jugé utile de ne pas faire ces choix immédiatement ? Les raisons qui ont animé Rishi Sunak paraissent relativement simples à comprendre. Il a envisagé sa prise de fonction dans la seule perspective d’être en mesure de mener la campagne électorale de 2024 pour son camp. Parfaitement conscient des scissions qui gangrènent le parti tory et de la légitimité limitée dont il dispose, le Premier ministre a d’abord apaisé ses troupes en accueillant au sein du Cabinet des représentants des différents courants conservateurs. Il s’est ensuite ingénié, par sa politique plus conciliante, notamment à l’égard de l’Union européenne, à prouver que la rationalité avait, en moins en partie, regagné le 10, Downing Street après la gestion anarchique de Boris Johnson et le dogmatisme déplacé de Liz Truss. Il a détourné temporairement l’aile droite du parti de son obsession eurosceptique en se focalisant sur la question migratoire, malgré des résultats qui ne convainc guère. Il a su aussi profiter des moindres écarts de membres du Gouvernement dont il n’était pas réellement proche, mais dont il avait accepté la présence en conformité avec sa ligne initiale de réconciliation. Dominic Raab, vice-Premier ministre, adversaire résolu de la Convention européenne des droits de l’Homme[7], n’aura tenu que 6 mois au sein du Cabinet Sunak à la suite des conclusions à charge de la commission d’enquête indépendante ayant fait la lumière sur des faits de harcèlement moral. 

La troisième phase du plan, la plus délicate, a donc consisté à évincer les personnalités les plus clivantes de la droite du parti. En patientant un an avant d’opérer le recentrage évoqué, Rishi Sunak met au pied du mur ses opposants du parti. Il serait suicidaire à moins d’un an de la campagne électorale de lancer un énième processus de changement de dirigeant. Si Andrea Jenkyns a bien adressé une lettre à la Commission 1922 en vue de l’organisation improbable d’un vote de défiance contre Rishi Sunak en tant que leader du parti et que plusieurs MPs ont vertement condamné le virage centriste (notamment au sein du jeune groupe New Conservative structuré autour des députés du red wall attachés à la lutte contre l’immigration), le Premier ministre n’est pas réellement menacé. Suella Braverman s’est retirée, certes furieuse, mais sans que cela occulte l’événement que constitue le come-back de David Cameron. Elle prend date pour le futur en cas de défaite majeure des tories lors du prochain scrutin. Le Premier ministre en a bien conscience et, en plaçant James Cleverly au ministère de l’Intérieur après l’expérience qu’il a engrangée au Foreign Office, il en fait, le cas échéant, un sérieux candidat du camp modéré à sa succession contre Suella Braverman. 

La tactique de Rishi Sunak recèle finalement une cohérence temporelle d’élimination progressive de personnalités politiques qui ont brillé par un manque de respect des institutions et qui ont terni la réputation internationale du Royaume-Uni. Il laissera ainsi David Cameron gérer les dossiers diplomatiques pour se concentrer sur les défis internes qui préoccupent en tout premier lieu ses concitoyens.  

3. Les objectifs poursuivis

Véritable Cabinet de campagne, sans doute le plus expérimenté et le plus cohérent depuis quelques années, la nouvelle équipe vise à rassurer la base conservatrice du sud de l’Angleterre. Le Premier ministre fait sien le classique de la stratégie politique qui consiste, d’abord, à réunir sa base électorale avant de l’élargir. À ce stade, les électeurs du mur rouge du nord de l’Angleterre sont en partie considérés comme presque perdus, contrairement aux électeurs traditionnels du parti conservateur attirés par les candidats libéraux-démocrates. Lors du discours du Trône, l’annonce de projets législatifs favorables à l’industrie pétrolière au mépris des engagements environnementaux du Royaume-Uni ou la poursuite de la promotion de lois sécuritaires visent le même but. 

La nomination de David Cameron est le symbole du retour d’une forme de normalité au sein du parti conservateur. Victime des « ingénieurs du chaos »[8] qui ont construit une campagne algorithmique en faveur du leave, l’ancien Premier ministre fait figure du monde d’avant, d’une époque où le débat politique classique avait encore sa place, sans les excès, les mensonges assumés et les fraudes constantes de mercenaires comme Boris Johnson. Ce « retour vers le futur » est un signal en direction de l’électorat âgé qui vote massivement et qui a sans doute été déboussolé par la pratique du pouvoir de Boris Johnson. 

Le « coup » que constitue l’appel à David Cameron est, plus formellement, un procédé efficace pour étouffer les cris d’orfraie de l’aile droite du parti. Force est d’admettre que la presse s’est bien plus étendue sur l’arrivée de l’ancien locataire du 10 Downing Street que sur la mise à l’écart de la ministre de l’Intérieur. 

Sur la scène internationale, plusieurs personnalités ont salué la nomination de David Cameron, ce qui consolide un peu plus la position diplomatique de Rishi Sunak déjà en grâce dans les chancelleries européennes depuis l’accord de Windsor et l’abandon du projet de British Bill of Rights qui visait à limiter la portée de la Convention européenne des droits de l’Homme en droit interne. 

Il n’en demeure pas moins qu’un remaniement, aussi inattendu soit-il, ne saurait suffire à restaurer complètement la confiance des électeurs à l’égard des conservateurs. Les sondages leur sont encore bien peu flatteurs et David Cameron est loin d’avoir l’étoffe d’un Churchill pour paraître comme le grand sauveur de son pays et de son parti. Le camouflet adressé à l’aile droite des tories pourrait, par ailleurs, se retourner contre Rishi Sunak, malgré les prévenances dont il a tenté de faire preuve en nommant Esther McVey sans portefeuille au sein du Cabinet. Les réactions globalement mitigées à l’opération menée le 13 novembre pourraient alors confirmer ce que le Guardian a résumé par un fin jeu de mot dans la présentation de son courrier des lecteurs : « David Cameron is more joke than joker in Rishi Sunak’s reshuffled pack ».


[1] V. pour un écho en France du jugement porté sur Rishi Sunak, C. Ducourtieux, « Au Royaume-Uni, la bataille décisive de Rishi Sunak », Le Monde, 1er octobre 2023.

[2] V. B. Harrison, “The Rise, Fall and Rise of Political Consensus in Britain since 1940”, History, 1999, vol. 84, n° 274, p. 301.

[3] Après avoir été détesté et considéré comme fini politiquement, le Bulldog avait réalisé un come back inespéré en 1940 avec le succès que l’on sait. Plusieurs personnalités ont, depuis lors, nourri des espoirs de triomphe tardif ou de retour réussi, comme Tony Blair. Dans une certaine mesure, tel était le cas également de Boris Johnson qui, après le succès du référendum du Brexit, s’était retiré avant de revenir en 2019 sur le devant de la scène comme Premier ministre. Liz Truss est convaincue qu’elle pourrait aussi réussir un jour un come-back.

[4] V. notre article, « L’avenir de la Chambre des Communes à la suite des élections du 6 mai 2010 », Rev. française de droit constitutionnel, 2011, n° 4, p. 733 (disponible ici).

[5] T. Bale, P. Webb, “The Conservatives: Their Sweetest Victory?”, Parliamentary Affairs, 2015, vol. 68, p. 41 (disponible ici).

[6] Discours au Community Security Trust, The Jewish Chronicle, “Cameron : Israel ’within its rights’ to search Gaza ships”, 2 mars 2011.

[7] Sur cet épisode, v. notre article, « Menace sur les droits humains au Royaume-Uni », RDLF, 202, chron. 32 (disponible ici).

[8] Nous reprenons ici le titre du livre de Giuliano da Empoli (Gallimard, 2023, 240 p.) dans lequel il décrit de façon limpide la façon dont plusieurs personnalités politiques ont accédé au pouvoir, non pas sur la base de programmes politiques classiques soumis aux électeurs, mais grâce à la maîtrise des algorithmes des réseaux sociaux afin de diffuser auprès des citoyens des informations vraies ou fausses qui correspondent à leurs attentes. En somme, le message politique se construit en temps réel et en fonction des désirs de chaque individu, hors de toute volonté de cohérence et dans la seule perspective de remporter une élection en flattant les égos et réactions primaires des citoyens (tel fut en partie le cas pour le Brexit, la victoire de Donald Trump, ou pour le succès du Mouvement 5 étoiles en Italie).

Fin de partie parlementaire pour Boris Johnson

Par Aurélien Antoine, en collaboration avec Le Club des Juristes

Le jeudi 15 juin, la commission des Privilèges parlementaires de la Chambre des Communes a rendu un rapport particulièrement sévère à l’encontre de l’ancien Premier ministre, Boris Johnson. Après un an d’enquête, les conclusions de la commission étaient attendues avec impatience. Elles permettent de revenir sur une procédure essentielle au bon fonctionnement du parlementarisme britannique et aux mécanismes d’engagement de la responsabilité de l’Exécutif.

Quelle est la procédure qui est à l’origine de la démission de Boris Johnson en tant que membre du Parlement ?

Parmi les nombreuses enquêtes auxquelles l’ancien Premier ministre a dû se soumettre dans le cadre du partygate (scandale né de la révélation de fêtes organisées durant les périodes de confinement en 2020-2021), celle lancée par la Chambre des Communes le 21 avril 2021 et conduite par la commission des Privilèges est l’une des plus importantes. Composée majoritairement de députés conservateurs et présidée par une travailliste, Harriet Harman, elle a rendu son rapport définitif ce jeudi 15 juin (). Les omissions et l’interprétation des faits par Boris Johnson devant les parlementaires ont été qualifiées d’outrage au Parlement (contempt of Parliament) sur le fondement de tromperies à l’égard de l’institution (misleading Parliament).

Pour parvenir à cette conclusion, la commission a caractérisé dans les détails le comportement de Boris Johnson, et ce n’était pas simple. Selon le traité d’Erskine May qui compile les règles d’organisation et de fonctionnement du Parlement, les outrages doivent, de façon directe ou indirecte, « empêcher ou gêner » les travaux des chambres ou de celui d’un ou plusieurs MPs. Aucune liste d’actes ou de faits n’est établie par le traité qui qualifie les contempts de « concept vivant » (leaving concept) dont il faut rappeler que, à l’origine, il relevait de compétences pénales du Parlement aujourd’hui tombées en désuétude.

La commission n’a, toutefois, pas eu à déterminer la réalité des infractions commises par Boris Johnson qui sont avérées depuis les enquêtes menées par la Metropolitan Police de Londres (qui ont conduit à condamner M. Johnson et d’autres ministres, dont Rishi Sunak, l’actuel Premier ministre, à des peines d’amendes), et par Sue Grey dont les conclusions ont été particulièrement sévères à l’encontre des contrevenants

Si la commission sur les Privilèges n’a pas à qualifier les actes sur la base de dispositions pénales et du common law, elle s’est fondée sur des déclarations devant le Parlement qui auraient porté atteinte à l’exercice de sa fonction de contrôle du gouvernement selon les règles et les usages parlementaires. Le souci de la transparence et celui de ne pas tromper les MPs sont des obligations dont la stricte observance assure la conformité à l’accountability dont la Cour suprême a rappelé en 2019 qu’il s’agissait d’un principe essentiel de la Constitution britannique. Le seul point commun qui s’impose entre les procédures d’enquête pénales et parlementaires tient à leur caractère contradictoire et équitable. Boris Johnson a déposé devant la commission le 22 mars 2023. Bien que les conseils juridiques n’aient pu participer à l’audition, ils ont pu soumettre des argumentaires écrits. À la suite de son témoignage, Boris Johnson a fourni un compte-rendu détaillé de ses arguments et des gages de sa bonne foi.

Les démentis de l’intéressé n’auront pas permis d’éviter le constat de l’outrage. La commission en a évalué la gravité en vue de requérir une sanction appropriée. Pour Boris Johnson, la question s’est posée de savoir s’il avait sciemment omis des éléments et menti aux Communes lors de ses déclarations, ou s’il avait simplement fait preuve d’une forme de négligence en agissant sans avoir l’intention de violer les règles de confinement. Le rapport d’étape de mars 2023 soulignait qu’il fallait vérifier que les déclarations de l’ancien Premier ministre étaient vraies ou fausses, « involontaires, imprudentes, ou non intentionnelles » et « dans quelle mesure elles ont été corrigées promptement et de façon exhaustive ». C’est à la lumière des réponses à ces interrogations qu’elle a conclu que le fonctionnement et les missions du Parlement avaient été perturbés. Dans son rapport final qui fut publié plus tard que prévu en raison des attaques violentes dont elle a fait l’objet par Boris Johnson le 9 juin, la commission relève qu’il a été coupable d’avoir délibérément trompé la Chambre et la commission, d’avoir abusé de la confiance des institutions, d’avoir contesté la légitimité de la commission (notamment par ses déclarations du 9 juin) et, en conséquence, d’avoir tenté de saper un processus parlementaire démocratique, et d’avoir multiplié les intimidations contre la commission.

Jamais un ancien Premier ministre à l’époque contemporaine n’avait connu un tel opprobre parlementaire. La sanction est en rapport avec la gravité des qualifications retenues par la commission : 90 jours d’exclusion et l’interdiction faite à Boris Johnson d’entrer dans l’enceinte du Parlement. Il appartient désormais aux MPs d’approuver le texte lors d’un scrutin prévu le jour de l’anniversaire de Boris Johnson, le 19 juin. Ils seront libres de leur vote sans que les whips imposent la discipline partisane comme lors de l’adoption des lois.

Quelle que soit l’issue du vote, la condamnation de la commission a été adoptée pour le principe, car Boris Johnson n’est plus membre du Parlement depuis le 9 juin.

Pour quelle raison Boris Johnson a-t-il démissionné avant la publication officielle du rapport de la commission des Privilèges ?

Dans une lettre de retrait du Parlement particulièrement combative et virulente à l’encontre de la commission qui est qualifiée de tribunal inique (« Kangaroo court »), Boris Johnson a annoncé qu’il quittait immédiatement son siège de Member of Parliament (MP). À cette lettre s’est ajoutée une déclaration en six points qui vise à remettre en cause toutes les accusations portées contre lui. L’anticipation des décisions des parlementaires et la défense acharnée menée depuis des mois par Boris Johnson (et qui n’est pas sans faire penser, toute proportion gardée, à celle d’un Donald Trump face au Congrès et à ses juges) ont pour but de minimiser le caractère infamant des peines prononcées.

De surcroît, l’expulsion au-delà de 10 jours de session aurait emporté la mise en œuvre d’une procédure de rappel de Boris Johnson en vertu du Recall of MPs Act de 2015 (qui peut aussi être mobilisé en cas de sanction pénale ou de violation des règles relatives aux dépenses parlementaires). Selon le texte de 2015, après le vote de l’exclusion, « le Speaker donne une notification à l’officier chargé des pétitions qui est ensuite transmise aux électeurs de la circonscription concernée. La pétition est ouverte pour huit semaines. Au terme de cette période, si 10 % des électeurs inscrits l’ont signée, le siège est déclaré vacant et une élection partielle s’ensuit. Le parlementaire visé a la possibilité de se présenter. La campagne relative à la pétition est encadrée, notamment financièrement »[1]. Quatre rappels ont été lancés depuis 2017 (le dernier est en cours et touche une députée du Parti national écossais qui a violé les règles de confinement en 2020). Deux ont abouti. Bien souvent, les MPs dont les actions condamnables identifiées par la loi de 2015 ne font pas de doute démissionnent avant même que la procédure aille à son terme pour des raisons similaires à celles qui ont motivé la décision de Boris Johnson.

Pour l’heure, cette stratégie de victimisation accusant ses opposants d’avoir fomenté un « assassinat politique » ne paye pas. Elle a braqué un peu plus la commission et nombre de parlementaires, y compris au sein du parti conservateur.

Quel est l’avenir politique de Boris Johnson et quelles conséquences pour les conservateurs dans leur ensemble ?

Dans l’immédiat, Boris Johnson a dû accepter une sinécure d’officier de la Couronne accordée par le chancelier de l’Échiquier (intendant et bailli des Three Hundreds of Chiltern en l’espèce). En application d’une règle qui remonte à 1624, un membre du Parlement ne peut abandonner son siège pendant son mandat qu’en cas de décès, d’expulsion définitive ou d’incompatibilité (ce qui est le cas lorsqu’un MP est nommé à un poste rémunéré au sein de l’administration de la Couronne). Véritable camouflet pour Boris Johnson, les conclusions de la commission ne lui paraissent pas pour autant signifier sa mort politique. Le dernier paragraphe de sa lettre du 9 juin laisse planer un doute sérieux quant à la résignation dont il aurait pu (doit ?) faire preuve puisqu’il quitte le Parlement « pour le moment ». Animal politique blessé à l’origine de triomphes conservateurs à plus d’un scrutin, l’ancien Premier ministre n’exclut pas un retour dans l’arène électorale. La disgrâce de Boris Johnson ne doit pas faire non plus oublier les soutiens dont il dispose encore chez les conservateurs. Deux de ses proches ont démissionné de leur siège de membre du Parlement quelques heures après Boris Johnson. Nadine Dorries et Nigel Adams étaient pressentis pour devenir membres de la Chambre des Lords au bénéfice de la traditionnelle « liste d’honneurs » soumise par tout ancien Premier ministre à son successeur (resignation honors)[2]. Rishi Sunak n’a pas retenu ces deux députés, arguant de l’avis de la commission des nominations de la Chambre des Lords qui a bloqué huit propositions en tout.

Il n’en demeure pas moins qu’un come-back rapide est peu probable, non seulement parce que les enquêtes d’opinion lui sont peu favorables, mais surtout parce que le chef de parti qu’est Rishi Sunak s’y opposera.

La situation actuelle approfondit encore un peu les fractures au sein du parti conservateur. Pendant un temps, les trois démissions évoquées ont même été comprises comme un possible complot des députés proches de Boris Johnson contre Rishi Sunak. Ce dernier est par ailleurs de plus en plus mis en cause par son prédécesseur dans le cadre d’une autre enquête relative au partygate, initiée hors du Parlement. La Public inquiry dirigée par Heather Hallett[3], membre non affiliée de la Chambre des Lords et ancienne juge de la Cour d’appel de Londres, doit évaluer la façon dont a été gérée l’épidémie de Covid-19. Elle doit aussi faire la lumière sur les comportements des ministres et des agents de leur administration durant cette période, ce qui l’a conduit à demander à Boris Johnson de communiquer les échanges de messages qu’ils ont eus avec leurs équipes via l’application WhatsApp, leurs agendas et carnets de notes, sans distinguer entre les propos professionnels et personnels. Boris Johnson a transmis toutes les informations sollicitées au bureau du Cabinet en soulignant qu’il souhaitait que l’administration les fournisse au plus vite à la commission. Certains observateurs y ont vu un moyen pour Boris Johnson de faire pression sur Rishi Sunak (chancelier de l’Échiquier à l’époque des faits) et le mettre en difficulté. Le gouvernement a pour l’instant opposé une fin de non-recevoir à la requête de la commission dans la mesure où il estime que cela porterait atteinte à la vie privée des intéressés et qu’il craint que Heather Hallett finisse par formuler une demande similaire à l’actuel Premier ministre. Toutefois, l’Inquiries Act de 2005 prévoit que la commission d’enquête est justement créée pour faire la lumière sur un sujet d’importance publique majeure en disposant du droit de convoquer des témoins et d’exiger la communication de toute pièce permettant d’établir la réalité des faits (section 21 de la loi). Le gouvernement a contesté la décision de la présidente de la commission par un judicial review initié le 1er juin devant la High Court. Il y a peu de chances que le Cabinet obtienne satisfaction dans la mesure où la sélection des notes et messages pertinents (c’est-à-dire en écartant ceux à caractères privés) ne peut avoir lieu en amont par les intéressés eux-mêmes, au risque que l’impartialité de ladite sélection soit mise en cause. Sur la forme, l’introduction d’un recours devant la High Court a été très mal perçue, y compris par plusieurs membres de la majorité. C’est la première fois que les requêtes d’une commission d’enquête publique sont contestées, tandis que les ministres avaient annoncé qu’ils feraient tout leur possible pour l’aider dans ses travaux.

Finalement, malgré tous les efforts de Rishi Sunak visant à éviter que les scandales internes à son parti n’occultent sa tentative de redresser l’image de la majorité en vue des prochaines élections générales, l’ombre des égarements de Boris Johnson continuera de planer durablement sur le parti conservateur. La commission des Privilèges a ainsi considéré que, dans la mesure où Boris Johnson n’a pas été honnête sur les fêtes gouvernementales de 2020-2021, la question se posait de savoir s’il ne conviendrait pas de lancer de nouvelles actions à l’encontre des ministres de l’époque. Deux conclusions s’imposent après cet énième épisode politique dont l’acteur principal est Boris Johnson. Le courage et la conscience politique des parlementaires de tout bord de faire prévaloir l’intérêt du Parlement sur celui du parti et la nécessité d’une alternance afin que les tories procèdent à un profond examen de conscience auquel ils se refusent depuis trop longtemps.

[1] Nous renvoyons ici à notre ouvrage de Droit constitutionnel britannique, Lextenso-LGDJ, coll. Systèmes, 3e éd., 2023, p. 158.

[2] En principe, Liz Truss aurait dû valider celle de Boris Johnson, mais la brièveté de son passage au 10 Downing Street l’en a empêché.

[3] Public inquiry diligentée par le gouvernement sur le fondement de l’Inquiry Act 2005.

Parution de la 3e édition du Droit constitutionnel britannique – A. Antoine

À quelques jours du couronnement de Charles III, Aurélien Antoine, directeur du groupe de recherche, publie chez Lextenso-LGDJ, la 3e édition de son ouvrage “Droit constitutionnel britannique”. Largement enrichi et mis à jour, il est à nouveau préfacé par Lord Mance, ancien vice-président de la Cour suprême du temps de Lady Hale. Cette seconde préface est mise en miroir de la précédente qui avait été écrite avant le référendum sur le Brexit afin d’apprécier le changement majeur que cet événement a provoqué sur la Constitution britannique. Les lecteurs constateront, dans le même esprit, que l’avant-propos de Lord Bradley, décédé en 2021, a été maintenu.

La quatrième de couverture indique :

“Considérée comme l’une des œuvres juridiques qui a le plus apporté au droit constitutionnel et au libéralisme politique, la Constitution britannique n’a plus fait l’objet d’une analyse synthétique et globale depuis de nombreuses années dans la littérature scientifique française.
Malgré une postérité symbolisée par la diffusion du « modèle de Westminster », la Constitution britannique demeure difficile à appréhender pour le juriste continental. Ce livre, qui adopte une présentation plus proche du jardin à l’anglaise que du jardin à la française afin de mieux révéler le pragmatisme de l’esprit qui domine au Royaume-Uni, permet de se familiariser avec des règles constitutionnelles souvent ancestrales. Portant une réflexion sur la lente édification de l’organisation constitutionnelle de cet État si particulier et ses mutations, l’auteur tente également d’apprécier les événements contemporains qui sont à l’origine de profonds changements. Les attaques terroristes des années 2000, le vote des Britanniques du 23 juin 2016 en faveur du retrait de leur pays de l’Union européenne et les violentes crises qui ont succédé à l’épidémie de Covid-19 et au retour de la guerre en Europe au début des années 2020 ont bouleversé les équilibres institutionnels, normatifs et politiques post-Seconde Guerre mondiale. Tous ces événements modifient en profondeur les rapports entre l’ordre juridique britannique et celui des deux Europe (de l’Union européenne et de la Convention européenne des droits de l’Homme). Ils raffermissent les velléités indépendantistes écossaises, exacerbent les tensions en Irlande du Nord et aggravent les fractures sociétales alors que le seul symbole fort de l’unité du Royaume-Uni, la reine Élisabeth II, a fini par quitter ses fidèles sujets en 2022. La Constitution britannique résiste et s’adapte, mais pour combien de temps ? Destiné aux étudiants des facultés de droit et des instituts d’études politiques, cet ouvrage s’adresse également à tous ceux qui veulent élargir leurs connaissances des systèmes juridiques étrangers.”

Aurélien ANTOINE est professeur de droit public à la faculté de droit de l’Université Jean-Monnet – Saint-Étienne. Chercheur au sein du CERCRID-UMR 5137 (Saint-Étienne) et associé au CERSA-UMR 7106 (Paris II Panthéon-Assas), il est titulaire de la Chaire « Droit public et politique comparés » au sein de son Université et directeur de l’Observatoire du Brexit qu’il a créé. Il consacre une grande partie de ses recherches aux droits constitutionnel et administratif britanniques.

Un couronnement réussi et une débâcle électorale : prendre note pour l’avenir

Par Aurélien Antoine

Depuis le mois de septembre 2022, le Royaume-Uni vit au rythme d’événements historiques et politiques majeurs qui déterminent en partie son futur.

Son destin monarchique, d’abord. Le couronnement de Charles est un événement historique à la portée juridique symbolique. La transmission de la Couronne et ses conséquences du point de vue du droit avaient été réglées quelques heures après le décès d’Élisabeth II[1]. La consécration religieuse de Charles III le 6 mai – il convient de parler de sacre – a surtout été un moyen de vérifier l’importance d’un rituel qui permet de mieux appréhender les particularités d’une partie du droit constitutionnel britannique relatif à la dévolution du pouvoir. Événement devenu rare en raison de la fin des querelles dynastiques, du pacifisme de l’ère post-Seconde guerre mondiale qui règne en Europe occidentale et de l’augmentation de l’espérance de vie, les deux heures de cérémonies du 6 mai ont aussi été l’occasion d’identifier la prise en compte par les Windsor des changements de la société britannique depuis 1953.

Diversité, souci de la place des femmes et œcuménisme furent les trois maîtres mots qui s’imposèrent au moins formellement durant la célébration à l’abbaye de Westminster. La diversité a été mise en valeur par une représentation équilibrée des nations constituant le Royaume-Uni et par une participation active des minorités ethniques au cérémonial, notamment lors de la remise des insignes de la royauté (ou regalia). La féminisation du rituel s’est manifestée par le rôle central de Penny Mordaunt qui, selon la grande majorité des médias, a « crever l’écran » dans sa fonction de porteuse de l’épée d’État. L’intégration des femmes s’est imposée dans le choix des compositrices et compositeurs (rappelons que Judith Weir est maîtresse de la musique du roi), des cantatrices et chanteurs, mais également par la composition des chœurs d’enfants. Le signe le plus tangible de l’évolution du sort des femmes dans la monarchie reste le sacre de la reine consort, Camilla Parker-Bowles, femme divorcée et dont le statut juridique avait un temps emporté des querelles juridiques sur le caractère morganatique de son union avec le prince Charles. Quant à l’œcuménisme, il est un credo du monarque. À l’époque prince de Galles, il avait promis qu’il serait le défenseur de toutes les fois et non pas seulement de l’Anglicanisme. Malgré la pompe et le maintien de traditions désuètes, le sacre de Charles III valide des changements et des convictions qui, pendant longtemps, n’étaient pas mis en valeur par la monarchie britannique. Il convient ici de souligner que le roi est peut-être mieux armé que sa mère pour affronter les défis contemporains. Plus âgé et lui-même victime du conservatisme d’Élisabeth II (qui dissimulait en fait l’influence considérable d’Élisabeth Bowes-Lyon, l’épouse de Georges VI, sur la marche de la monarchie), il a compris, avant même son accession au trône, qu’il fallait s’inquiéter d’enjeux insuffisamment pris en compte par les autres pouvoirs publics (environnement et solidarité sociale notamment). À l’inverse, Élisabeth II, bien que portant une jeunesse suscitant l’engouement en 1953, aura finalement attendu le décès de Diana en 1997 pour prendre conscience de la nécessité de « dépoussiérer » une monarchie britannique qui ne semblait pas avoir pris le virage de la libéralisation des mœurs depuis les années 1960.

Malgré la réaction tardive d’Élisabeth II, elle aura été efficace et aura réussi à faire en sorte que la monarchie se maintienne. Charles III ne vise pas autre chose, ce qui implique par la recherche constante du rassemblement d’un peuple hétérogène, la poursuite de son engagement social et environnemental ou la poursuite de la réforme du fonctionnement de la monarchie. Plus de transparence dans son rôle de lobbying auprès du gouvernement, sur l’origine et la fiscalité d’une partie de son patrimoine serait la bienvenue.

Ces quelques remarques confirment que la monarchie britannique doit en permanence s’adapter et trouver un délicat équilibre entre une normalisation qui la rendrait banale (et donc inutile) et une exceptionnalité qui, si elle était trop marquée, la couperait totalement de la population. Les enquêtes d’opinion menées à l’occasion du sacre montrent que le républicanisme n’a cessé de progresser tout au long des dernières décennies, même s’il est encore largement minoritaire. Beaucoup de médias ont insisté sur l’adhésion limitée de la jeunesse à la monarchie, ce qui ne signifie pas pour autant qu’elle conservera cette conviction à l’avenir. À tout bien considérer, le maintien de la monarchie tient au fait qu’elle est un élément culturel du Royaume-Uni qui profite à son soft power et que l’avènement d’une République ne modifierait sans doute pas fondamentalement la nature de la relation entre les citoyens et les institutions. La figure du roi fait l’objet d’une adhésion de la population bien supérieure à celle à laquelle les personnalités politiques peuvent prétendre. Plus encore, les événements liés à la monarchie provoquent un sentiment d’unité que les autres institutions ne parviennent pas à susciter. C’est ainsi que, malgré le soutien plus limité à la monarchie aujourd’hui de la part des citoyens britanniques (auquel il faudrait en outre ajouter une espèce de saturation depuis septembre 2022), ce relatif désintérêt est loin de devenir une question clivante du débat politique : la monarchie n’est pas un sujet électoral pour la très grande majorité des partis politiques. C’est plutôt un marronnier éditorial ressorti à chaque événement royal qui fait fi d’une pertinence finalement assez circonscrite.

Si Charles III et la reine Camilla peuvent envisager l’avenir avec une certaine sérénité, tel n’est pas le cas de l’autre tête de l’Exécutif, le Premier ministre Rishi Sunak. Dans notre précédent billet, nous avions insisté sur l’impact des multiples scandales qui ont touché les conservateurs sur les élections locales. Il ne fallait pas être grand devin pour le prévoir, mais les résultats des élections locales du jeudi 4 mai se sont soldés par le scénario le plus défavorable aux tories. Avec la perte d’un peu moins de mille sièges et de 48 conseils locaux, les conservateurs se font désormais dépasser par les travaillistes en nombre d’élus sur l’ensemble du Royaume-Uni. Après la désillusion des élections locales de 2021, le Labour engrange un succès notable. Il faut remonter à 2002 pour retrouver un résultat électoral similaire au niveau local. Notons aussi les progrès des libéraux-démocrates qui remportent 417 sièges. La menace du Lib-dem en Angleterre se précise pour les conservateurs dans la perspective des prochaines élections générales (prévues en décembre 2024 ou en janvier 2025). En effet, les électeurs du « mur bleu » du sud de l’Angleterre pourraient se reporter substantiellement sur ce parti, à l’origine de centre gauche et pro-européen. Keir Starmer, prudent, n’exclut d’ailleurs pas de constituer une coalition avec le Lib-dem en 2025. Enfin, les Verts continuent leur progression initiée en 2019 avec le gain de 200 nouveaux sièges. Ils prennent le contrôle majoritaire d’une autorité locale, celle de Mid Suffolk, une victoire inédite pour cette formation.

Ces élections locales nous enseignent aussi que les travaillistes sont parvenus à reconquérir une part de l’électorat pro-Brexit qui avait permis à Boris Johnson en 2019 de faire tomber le « mur rouge » du nord de l’Angleterre. C’est sur ce point que l’analyse comparée de ces élections locales avec celles de 2021 est instructive. Il y a deux ans, Boris Johnson, déjà en proie à plusieurs polémiques, avait pourtant confirmé son succès de 2019, fait rare pour un Premier ministre en exercice. Le parti conservateur avait même retrouvé des couleurs en Écosse. L’échec de Rishi Sunak, s’il solde le comportement de Boris Johnson et l’incurie de Liz Truss, est préoccupant et laisse toujours courir l’idée chez certains conservateurs que l’hypothèse Johnson est encore plausible pour mener la campagne électorale de 2024-2025. Rishi Sunak ne récolte aucun fruit de l’apaisement relatif qu’il tente de susciter. À plus d’un an et demi des prochaines élections générales, rien ne permet d’identifier les facteurs qui contribueraient à un retour en grâce des conservateurs.

Pour conclure ce post d’actualité, nous souhaitons revenir sur un événement qui réunit le couronnement et la politique conduite par le gouvernement : celle de l’arrestation de manifestants républicains le 6 mai. Elle a suscité l’émoi de nombreuses organisations des droits de l’Homme, à juste titre selon nous. La famille royale n’y est pas pour grand-chose. En revanche, les douzaines d’arrestations ont été fondées sur une loi récemment adoptée par le Parlement, le Public Order Act 2023. Ce texte renforce encore l’arsenal juridique qui vise à encadrer le droit de manifester au Royaume-Uni pour viser en particulier les « écoterroristes », expression choquante qui assimile des défenseurs de l’environnement – certes parfois violents – aux suppôts de Daesh ou à des groupuscules néonazis. Au Royaume-Uni comme dans les autres démocraties occidentales (notamment en France), les atteintes aux droits collectifs (de manifester ou de faire grève) se multiplient depuis plusieurs décennies. La dérive annoncée dès la fin des années 2000 par plusieurs juristes, dont Mireille Delmas-Marty en France, se confirme : justifiés à l’origine par la lutte contre le terrorisme, des dispositifs policiers préventifs sont désormais étendus à des actions qui n’ont plus aucun lien avec le terrorisme de masse. La Commission paritaire sur les droits humains du Parlement britannique a maintes fois marqué son désaccord face à cette évolution. Son rapport relatif au projet de loi de maintien de l’ordre public (devenu le Public Order Act 2023) est édifiant et met en doute sa compatibilité avec les articles 10 et 11 de la Convention européenne des droits de l’Homme[2]. L’accumulation des dispositifs sécuritaires fait désormais du Royaume-Uni un État de plus en plus critiqué par les organismes de protection des droits et libertés individuels, comme le Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits humains ou les associations citoyennes[3].


Pour revivre le couronnement à travers les points de vue historique et constitutionnel par Catherine Marshall, professeure d’histoire et de civilisation britanniques à Cergy Université, et Aurélien Antoine, voici le podcast du direct de Radio France Internationale :

Live audio – Couronnement de Charles III


[1] V. nos deux contributions au Club des Juristes : « Le protocole millimétré du Conseil d’accession au trône de Charles III », Blog du Club des Juristes, 12 septembre 2022 ; « L’accession de Charles III : quel rôle du Parlement et quelles relations avec le gouvernement ? », Blog du Club des Juristes, 13 septembre 2022.

[2] Legislative Scrutiny: Public Order Bill, First Report of Session 2022-23, HC 351 HL Paper 16.

[3] Dans son rapport pour l’année 2022, le groupement Freedom House insiste sur les effets d’un certain nombre de législations sur l’exercice des droits civiques au Royaume-Uni et le sentiment d’hostilité croissant à l’égard des minorités (https://freedomhouse.org/country/united-kingdom). Selon l’organisation Civicus, le Royaume-Uni est désormais considéré comme un État qui fait obstruction à l’exercice des libertés, comparable à l’Afrique du Sud, le Ghana ou la Côte d’Ivoire “Civic space in decline: Restrictions on protests, attacks on migrant rights, and protesters behind bars”, Civicus Monitor, 13 mars 2023 (https://monitor.civicus.org/explore/civic-space-in-decline-restrictions-on-protests-attacks-on-migrant-rights-protesters-behind-bars/).

Il y a quelque chose de pourri au royaume des conservateurs britanniques

Par Aurélien Antoine

Depuis l’accord de Windsor, Rishi Sunak bénéficiait d’une forme d’accalmie assez inédite depuis quelques mois au sein du gouvernement et du parti conservateur. Le satisfecit généralisé attribué au Premier ministre britannique par les Occidentaux en raison de sa volonté d’apaisement avec l’Union européenne en des temps plus que troublés lançait enfin son opération de reconquête de l’opinion aujourd’hui largement favorable au parti travailliste.

L’annonce du nouveau budget par Jeremy Hunt, le chancelier de l’Échiquier, avait aussi de quoi surprendre agréablement les Britanniques. Évitant la récession, bénéficiant de prédictions plus flatteuses que prévu sur le front du taux de croissance et des taux d’intérêt après la tempête suscitée par les mesures de Liz Truss à l’automne 2022, Jeremy Hunt a présenté au mois de mars un « budget de mini-relance » avec 22 milliards consacrés à la modération fiscale en particulier (la hausse de l’impôt sur les sociétés est annulée), la poursuite de la défiscalisation des cotisations retraite dans le but de pousser les plus âgés à continuer leur activité, un soutien accru à la garde d’enfant, le maintien des aides à l’énergie, le gel des taxes sur le carburant, et l’accroissement des investissements dans l’économie décarbonée. L’encouragement de l’investissement se traduit également par une déduction fiscale liée aux amortissements des entreprises. Notons, non sans paradoxe avec la ligne dure de Suella Braverman, un assouplissement des règles d’immigration pour permettre le retour de la main-d’œuvre dans certains secteurs en tension comme le bâtiment.

Il est loin d’être acquis que l’apaisement avec l’Union européenne et le nouveau budget suffisent à redorer l’image des tories dans l’opinion, tant s’en faut. Outre le fait que l’accord de Windsor doit être mis à l’épreuve après le refus du DUP de le soutenir, le budget évoqué est d’abord favorable aux entreprises et aux particuliers. De nature principalement conjoncturelle, il ne s’attaque pas aux problèmes structurels du Royaume-Uni. Aucune mesure n’a ainsi été annoncée en faveur des services publics (à l’exception du NHS) et de leurs agents, ou encore contre la pauvreté galopante outre-Manche, ce qui a été vivement critiqué à gauche, en particulier par l’ancien Premier ministre, Gordon Brown. Les grèves se sont poursuivies tout au long de la fin de l’hiver chez les enseignants, les cheminots, les conducteurs de métro, ou les médecins. Par ailleurs, la pression fiscale pour l’essentiel des contribuables devrait s’accroître (préservant les plus aisés parmi les retraités), ce qui signifie pour l’Institute for Fiscal Studies que le budget ne tourne pas le dos à une forme d’austérité.

Le débat budgétaire reste classique et n’affaiblit donc pas le Premier ministre, contrairement à une successions de faits qui confirment que le respect du droit et de l’éthique au sein du parti conservateur est un problème récurrent. Au-delà des débats de politique substantielle, il faut revenir sur cette relation pour le moins contrariée avec les règles qui implique évidemment l’ancien Premier ministre, Boris Johnson, mais également l’actuel locataire du 10 Downing Street, Rishi Sunak, et le vice-Premier ministre démissionnaire, Dominic Raab.

1/ Retour sur la procédure d’outrage au Parlement initiée contre Boris Johnson

Parmi les nombreuses enquêtes auxquelles l’ancien Premier ministre a dû se soumettre dans le cadre du partygate (scandale naît de la révélation de fêtes organisées durant les périodes de confinement en 2020-2021), celle lancée par la Chambre des Communes le 21 avril 2021 et conduite par la commission des Privilèges[1] est l’une des plus importantes. En effet, les omissions et l’interprétation des faits par Boris Johnson devant les membres du Parlement (MPs) sont suspectées par l’opposition de constituer des mensonges susceptibles d’être qualifiés de tromperies à l’égard du Parlement (misleading Parliament). Si elles étaient avérées, l’accusation d’outrage au Parlement (contempt of Parliament) serait fondée. Plusieurs sanctions pourraient être adoptées par l’ensemble des MPs contre Boris Johnson en fonction de l’évaluation de la gravité de l’outrage par la commission : une période de suspension dont la durée varie de10 jours de session à 14 jours calendaires, ou l’émission d’un rapport permettant de lancer une pétition en faveur du rappel du MP incriminé en vertu du Recall of MPs Act de 2015[2]. Les sanctions doivent être approuvées par une majorité de MPs qui, dans ce type de circonstances, sont libres de leur vote. Autrement dit, les whips n’imposent pas de discipline partisane comme lors de l’adoption des lois.

Avant que l’éventualité d’un scrutin ne se dessine, la commission doit caractériser dans les détails le comportement de Boris Johnson, et ce n’est pas aussi simple qu’il n’y paraît. Selon le traité d’Erskine May qui compile les règles d’organisation et de fonctionnement du Parlement, les outrages doivent, de façon directe ou indirecte, « empêcher ou gêner » les travaux des chambres ou de celui d’un ou plusieurs MPs (§ 15.2). Aucune liste d’actes ou de faits n’est établie par le traité qui qualifie les contempts de « concept vivant » (leaving concept) dont il faut rappeler que, à l’origine, il relevait de compétences pénales du Parlement aujourd’hui tombées en désuétude[3].

L’outrage peut émaner de toute personne physique et organisme public ou privé. Durant le Brexit, c’est l’ensemble du gouvernement de Theresa May qui a été accusé de dissimuler les conclusions d’un avis juridique de l’Attorney General relatif au projet d’accord de retrait. En 2010, une procédure avait été lancée contre un cabinet d’avocats. Dans la majorité des cas, ce sont des individus qui sont concernés.

Si le contempt est constaté, la commission devra en évaluer la gravité pour proposer une sanction appropriée. Pour Boris Johnson, la question se pose de savoir s’il a sciemment omis des éléments et menti aux Communes lors de ses déclarations, ou s’il a simplement fait preuve d’une forme de négligence en agissant sans avoir l’intention de violer les règles de confinement. Le rapport d’étape publié en mars 2023 souligne en ce sens qu’il lui revient de vérifier que les déclarations de l’ancien Premier ministre sont vraies ou fausses, « involontaires, imprudentes, ou non intentionnelles » et « dans quelle mesure elles ont été corrigées promptement et de façon exhaustive »[4]. C’est à la lumière des réponses à ces interrogations qu’il conviendra de prouver que le fonctionnement et les missions du Parlement ont été perturbés.

La commission n’a pas à se déterminer sur la réalité des infractions commises par Boris Johnson qui sont avérées depuis les enquêtes menées par la Metropolitan Police de Londres (qui ont conduit à condamner M. Johnson et d’autres ministres, dont Rishi Sunak, à des peines d’amendes), et par Sue Grey dont le rapport administratif a été particulièrement sévère à l’encontre des contrevenants[5].

Cette observation amène une brève réflexion sur les multiples responsabilités qui sont en jeu dans le partygate. La lecture du rapport de mars 2023 précité permet, en particulier, de distinguer les responsabilités pénale et politique. C’est un signe de la maturité de la démocratie parlementaire britannique alors que, dans les siècles passés, les conflits politiques se réglaient bien souvent sur le terrain pénal pour justifier l’élimination des opposants – phénomène qui prend de nouveau de l’ampleur dans les démocraties occidentales, comme en France et aux États-Unis sous l’expression de « pénalisation de l’action publique ». L’émergence d’un parlementarisme pacifique en Angleterre résulte notamment de la mutation de la procédure d’impeachment, d’essence pénale, en une responsabilité politique des ministres devant les chambres, sanctionnées le cas échéant par la seule démission – et non par une peine de prison ou l’échafaud. Outre les mécanismes classiques de la responsabilité politique, le contempt of Parliament recélait également une dimension pénale qu’il n’a pas perdu formellement cependant (contrairement à la défiance ou la censure)[6]. Jusqu’au XIXe siècle, sa constatation conduisait régulièrement au prononcé d’amandes ou de peines de prison qui pouvaient être effectuées au sein même de Westminster[7]. Les incertitudes juridiques pesant sur l’outrage fait au Parlement justifient que sa fréquence se soit considérablement réduite tout au long du XXe siècle. Son « succès » récent résulte de l’attitude de Premiers ministres qui, depuis 2018, rechignent à se soumettre aux contrôles parlementaires.

La commission sur les Privilèges a donc pour mission, non pas de qualifier des actes à la lumière de dispositions pénales et du common law, mais de faire la lumière sur des déclarations devant le Parlement qui auraient porté atteinte à l’exercice de sa fonction de contrôle du gouvernement selon les règles et les usages parlementaires. Le souci de la transparence et celui de ne pas tromper les MPs sont des obligations dont la stricte observance assure la conformité à l’accountability dont la Cour suprême a rappelé en 2019 qu’il s’agissait d’un principe essentiel de la Constitution britannique[8]. Le seul point commun qui s’impose entre les procédures d’enquête pénales et parlementaires tient à leur caractère contradictoire et équitable[9].

Boris Johnson a déposé devant la commission le 22 mars 2023. Si les conseils juridiques ne sauraient participer à l’audition, ils ont pu soumettre des observations écrites. À la suite de son audition, Boris Johnson devrait fournir un compte-rendu détaillé de ses arguments et des preuves de sa bonne foi en défense. Une fois ces échanges achevés, la commission s’attellera à rédiger son rapport. Aucune date de restitution n’a été fixée à ce jour.

L’examen des débats ne permet pas de dire avec certitude si Boris Johnson fera l’objet d’une sanction et si oui, laquelle. Il a soutenu avec force qu’il n’avait pas menti, mais simplement agi en pensant qu’il respectait les règles de confinement telles qu’il les avait comprises. Ce positionnement nous paraît, néanmoins, fragile, ce qui justifierait une exclusion temporaire de la chambre. Ce serait inédit à l’époque contemporaine. Aucun Premier ministre n’a encore fait l’objet d’un constat d’outrage. En conséquence, toute sanction serait une défaite politique majeure pour Boris Johnson dont le nom circule toujours pour mener la prochaine campagne électorale de conservateurs bien mal en point dans les enquêtes d’opinion. L’ancien locataire du 10 Downing Street s’ingénie, d’ailleurs, à gêner son successeur. Lors des auditions, il n’a pas hésité à rappeler que Rishi Sunak était aussi présent aux fêtes de Whitehall. Force est d’admettre que le Premier ministre actuel ne brille pas non plus par son intégrité.

2/ Rishi Sunak : un Premier ministre régulièrement mis en cause pour des conflits d’intérêts

Rishi Sunak a su redresser la barre après le passage catastrophique de Liz Truss au 10 Downing Street. À force de tomber de Charybde en Scylla depuis plusieurs mois, les conservateurs (mais également les observateurs de leurs exploits) ont pu croire un instant trouver dans leur jeune, fringant et sportif Premier ministre leur nouveau champion. À la fois respectueuse du programme de 2019 et prenant ses distances avec l’héritage de Boris Johnson sur le Brexit, ses premières semaines au pouvoir se sont conclues par le succès de l’accord de Windsor relatif au Protocole nord-irlandais.

Avoir touché le fond ne peut que provoquer un rebond. En l’espèce, celui du leader conservateur est en réalité assez anecdotique. Concrètement, cela se traduit par une cote de popularité toujours peu élevée et des sondages pour le moins préoccupants pour les tories dans la perspective des élections générales dans un peu plus d’un an et demi et des élections locales du jeudi 4 mai. En ce qui concerne l’adhésion à sa personne, Rishi Sunak rivalise d’impopularité avec le président de la République française puisque l’un et l’autre bénéficient seulement de 25 % d’opinions favorables (voire 26 %). Boris Johnson et Theresa May emportent plus l’approbation des sondés (29 % et 26 % respectivement). Dans le camp adverse, Keir Starmer est mieux loti, mais il ne suscite pas un engouement réel de la part des électeurs qui sont partagés sur cette personnalité qui paraît compétente, mais qui ne dispose pas d’un programme clair et qui manque de charisme[10]. Au 28 avril, les intentions de votes favorables aux conservateurs plafonnent à 28 %, tandis que les travaillistes bénéficient de l’appui de 41 % des électeurs interrogés. S’il faut prendre avec précaution ces enquêtes d’opinion qui ne tiennent pas compte de la répartition des forces politiques sur l’ensemble du territoire britannique[11], et que l’on constate une augmentation de 9 points depuis le creux d’octobre 2022 au profit des tories, il est indéniable que ces derniers demeurent en mauvaise posture. Pour deux tiers des Britanniques, la défaite des tories est plus que jamais inéluctable aux prochaines élections générales. Avant cette échéance, ce sera sans nous doute le cas pour les élections locales du 4 mai qui concerneront une bonne partie des collectivités anglaises hors Londres et les conseils locaux d’Irlande du Nord. Selon l’institut YouGov, plusieurs bastions conservateurs pourraient tomber dans l’escarcelle des travaillistes déjà vainqueurs du précédent scrutin local en Angleterre en 2021.

Premier véritable test électoral pour Rishi Sunak, les scrutins locaux du début du mois de mai 2023 surviennent à un assez mauvais moment pour lui. La démission de Dominic Raab après une enquête pour harcèlement moral (voir ci-dessous) et en janvier 2023, le limogeage de Nadhim Zahawi (ancien chancelier de l’Échiquier) du fait de la dissimulation d’une enquête fiscale en complète violation du Code ministériel, renvoient à des comportements répréhensibles récurrents des ministres conservateurs. Rishi Sunak est loin d’en être exempt.

Outre le fait qu’il a été aussi épinglé par la police métropolitaine de Londres pour sa participation aux fêtes de Downing Street et qu’il a été sanctionné pour défaut de port de la ceinture de sécurité, le Premier ministre est accusé de conflits d’intérêts multiples par le truchement de la fortune détenue par sa compagne. En 2022, il avait été révélé que Akshata Murty n’était pas domiciliée au Royaume-Uni, ce qui lui a longtemps permis d’éviter que ses revenus d’origine étrangère relèvent du système fiscal britannique. Si le sujet de l’imposition d’actifs étrangers est des plus ardus et que la famille Sunak ne contrevient pas forcément au droit fiscal national, le Premier ministre doit, quoi qu’il en soit, divulguer l’ensemble de son patrimoine. Or un doute a été émis sur la transparence de ses déclarations par rapport au patrimoine de sa femme et le fait que celle-ci détienne des actions d’une société bénéficiant de contrats publics. Rishi Sunak avait lui-même demandé à ce qu’une enquête soit diligentée afin de faire toute la lumière sur ce point. Lord Geidt, le conseiller en déontologie de Boris Johnson, avait été chargé d’établir le patrimoine de Rishi Sunak. Toutefois, ce proche de Boris Johnson, qui n’avait guère la confiance du Parlement et qui s’était désolidarisé de son mentor lors du partygate, avait démissionné de son poste en juin 2022.

À la mi-avril 2023, c’est finalement le commissaire parlementaire aux Standards de comportements qui s’est saisi d’un autre conflit d’intérêts. Il concerne le coup de pouce budgétaire dont a bénéficié une entreprise du secteur de la petite enfance dans laquelle la femme de Rishi Sunak possède des actions. Bien que le Premier ministre a fini par lister les sociétés dans lesquelles Akshata Murty avait investi lors de son entrée au 10 Downing Street, Koru Kids n’était pas mentionnée. Lors de son audition en mars par la Liaison Committee sur la politique de la petite enfance du gouvernement, Rishi Sunak aestimé ne rien avoir à ajouter à sa déclaration de patrimoine. Pourtant, quelques jours après, il a tout de même jugé utile de dire que les intérêts dans Koru Kids avaient bien été indiqués au Cabinet Office dans le cadre d’une déclaration prévu par le Code ministériel[12] et distincte de celle à laquelle les MPs doivent se soumettre.

Comme membre du gouvernement, Rishi Sunak doit rendre public tout actif dans une société afin d’éviter un potentiel conflit d’intérêts (partie 7 du Code ministériel). En tant que parlementaire, la déclaration qu’il produit doit se conformer aux exigences du paragraphe 6 du Code de conduite des MPs en vertu duquel ceux-ci « doivent toujours être transparents et honnêtes quant aux intérêts personnels qui pourraient être concernés dans le cadre d’une procédure se déroulant à la Chambre ou devant l’une de ses commissions (…) »[13]. Daniel Greenberg, le commissaire chargé des Standards de comportement, mène l’enquête pour le compte de la commission homonyme à propos de l’honnêteté et de la transparence des déclarations de Rishi Sunak en mars 2023 face aux MPs. Ouverts le 13 avril 2023, les travaux du commissaire ont été prolongés le 20 avril.

Bien que l’enquête se poursuive, Rishi Sunak a d’ores et déjà anticipé la demande de publication exhaustive des intérêts de sa femme. Le 19 avril, la liste des intérêts personnels des ministres a été amendée en ce sens[14]. Toutefois, la question se pose de savoir si l’absence de mention de la possession d’actions détenues par une société bénéficiant d’un soutien de l’État britannique par Rishi Sunak révèle une infraction au paragraphe 6. Le cas d’espèce paraît, sur ce point, plus problématique par rapport à des oublis régulièrement relevés par le commissaire (Boris Johnson en avait fait l’objet en 2018 et 2019, tout comme Keir Starmer en 2022). Ces erreurs conduisent dans ce cas à l’obligation de rectifier la déclaration d’intérêts, mais la commission des Standards peut aller jusqu’à la suspension du MP de siéger au Parlement pendant plusieurs jours de session. Si Rishi Sunak a intentionnellement dissimulé la vérité et trompé les parlementaires, une telle sanction n’est pas exclue.

Le coût politique des « oublis » répétés de Rishi Sunak qui dispose d’un patrimoine inédit pour un chef de gouvernement est du plus mauvais effet alors que le pays traverse une crise économique et sociale majeure. Son refus d’augmenter significativement le salaire des fonctionnaires des services publics les plus exposés ou les plus affaiblis par plusieurs décennies de rigueur budgétaire (santé, enseignement, transport…) contraste avec un confort personnel qui le coupe quelque peu des réalités du terrain – ce que plusieurs « bourdes » mémorables de communication ont d’ailleurs démontré. Également réputé pour quelques maladresses et son talent politique limité, Dominic Raab, le vice-premier ministre, s’est récemment illustré pour des plaintes de harcèlement moral qui lui ont finalement coûté son poste.

3/ Le départ du vice-premier ministre, illustration de la gestion préoccupante des personnels ministériels par les conservateurs

Second personnage du gouvernement et gage donné aussi bien aux brexiters qu’aux fidèles de Boris Johnson, Dominic Raab est revenu en haut de l’affiche après sa mise à l’écart par Liz Truss (sans doute sa décision la plus sensée de son cours passage au 10 Downing Street). Son positionnement politique est bien connu : attaché à l’héritage néo-conservateur de Margaret Thatcher (il est l’un des auteurs de Britannia Unchained, manifeste pour une économie toujours moins étatisée), opposé à l’Union européenne et pourfendeur de l’Europe des droits humains. C’est sur ce sujet qu’il s’est fait remarquer ces dernières années en soutenant un Bill of Rights Bill qui a pour objectif principal de limiter la portée des arrêts de la Cour européenne des droits de l’Homme en droit interne[15]. Ses propos hostiles à l’égard des institutions juridictionnelles sont constants. Avant le Bill of Rights bill, il porta la réforme du judicial reviewqui, initialement, devait encadrer drastiquement les pouvoirs des tribunaux de remettre en cause les décisions des autorités publiques. Le Judicial Review and Courts Act de 2022 a heureusement accouché d’une souris, ce qui tend à démontrer que les positionnements souvent caricaturaux de Dominic Raab ne lui permettent pas de parvenir à ses fins.

Dominic Raab fut déjà un avocat sans grande envergure et ses passages dans les différents ministères jusqu’à aujourd’hui confirment la médiocrité du personnage. Il fut brièvement ministre chargé du Brexit sous Theresa May avant d’occuper le prestigieux ministère des Affaires étrangères sous Boris Johnson. À cette époque, il était également First secretary of State (il assura l’intérim lorsque Boris Johnson dut être hospitalisé après avoir contracté la Covid-19). Après le remaniement de septembre 2021, il devint ministre de la Justice. C’est à cette date qu’il déposa son projet de Bill of Rights qu’il reprendra une fois la comète Liz Truss passée. Quel que soit le portefeuille en cause, il est bien difficile de déterminer un quelconque impact positif de sa politique. Il aura fait l’objet de vives critiques à Bruxelles lors des négociations du Brexit et il continue d’être la cible d’attaques récurrentes avec sa nouvelle déclaration des droits qui abrogerait le Human Rights Act de 1998.

Ce bilan politique confirme en outre que les mauvais ministres font souvent de bien piètres meneurs de femmes et d’hommes. Le 11 novembre 2022, le Guardian apprit d’un haut fonctionnaire que l’administration de Whitehall s’était inquiétée d’un retour de Dominic Raab. Le ministre de la Justice était alors accusé d’être particulièrement dur à l’égard des personnels dont une partie non négligeable a demandé une réaffectation. Selon les témoignages recueillis par le quotidien, Dominic Raab aurait instauré une véritable « culture de la peur » dans son ministère. Quelques jours après, le Premier ministre diligenta une enquête indépendante sur l’existence potentielle de comportements pouvant être qualifiés de harcèlement moral. Au fil de l’enquête, la parole s’est libérée au sein des équipes dirigées par Dominic Raab. Le contenu du rapport rédigé par l’avocat spécialiste de droit social, Adam Tolley, est édifiant. Le ministre de la Justice et vice-Premier ministre a été contraint à la démission le 21 avril.

L’affaire pourrait ne pas s’arrêter là. La commission des Standards des Communes pourrait désormais se saisir du dossier, ce qui autoriserait alors les électeurs de la circonscription de Dominic Raab de soutenir une procédure de recall (Recall of MPs Act de 2015). En effet, un membre des Communes peut se voir opposer une pétition populaire remettant en jeu son mandat. Pour être menée à bien, cette action doit viser un MP condamné à de la prison, s’il a fait de fausses déclarations en matière de notes de frais ou s’il a été suspendu de la Chambre pour au moins dix à quatorze jours. Ce dernier cas survient justement à la suite de l’intervention de la Commission parlementaire sur les standards de comportement. La pétition est ouverte pour huit semaines. Au terme de cette période, si 10 % des électeurs inscrits l’ont signée, le siège est déclaré vacant et une élection partielle s’ensuit. Le parlementaire visé a la possibilité de se présenter. La campagne relative à la pétition est encadrée, notamment financièrement. La première mise en œuvre du recall a eu lieu en 2018 pour le député de la circonscription de North Antrim. Après une suspension par la Chambre des Communes, Ian Paisley a dû faire face à une pétition qui n’a, toutefois, pas obtenu le nombre de signatures requises par les textes. Le premier succès date de 2019. Fiona Onasanya (MP de la circonscription de Peterborough) a perdu son siège après une pétition ayant déclenché une nouvelle élection à laquelle elle ne s’était pas représentée. Elle avait été condamnée pénalement quelque temps auparavant. La même année, Chris Davies, accusé d’avoir utilisé frauduleusement le système des notes de frais, a perdu une élection partielle de Brecon and Radnorshire après avoir fait l’objet d’une procédure de révocation fructueuse[16].

Dominic Raab fut l’un des promoteurs d’une procédure de recall dès 2013. Cela ne manquerait pas d’ironie s’il venait à en être victime, d’autant plus que sa circonscription (Esher and Walton) est l’une des plus contestées au sein du « mur bleu » conservateur du sud de l’Angleterre. L’absence complète d’excuses dans sa lettre de démission et sa certitude de ne pas avoir mal agi pourraient braquer son électorat alors que le rapport est tout à fait clair sur les actes qu’il a commis.

L’horizon d’un recall reste, toutefois, encore lointain. Pour l’heure, le cas de Dominic Raab n’est qu’une illustration supplémentaire d’une pratique qui devient par trop monnaie courante chez les ministres conservateurs. En 2022, Gavin Williamson dut se retirer après avoir menacé un fonctionnaire de lui « trancher la gorge ». Plus récemment, c’est le ministre de la Santé, Steve Barclay, qui doit se défendre de plaintes pour harcèlement moral.

En accédant au poste de Premier ministre, Rishi Sunak avait promis « du professionnalisme, de l’intégrité et de la responsabilité » à tous les niveaux. Les mots n’auront pas suffi à changer des comportements qui paraissent structurels chez les conservateurs. Ce constat n’a rien d’étonnant. À exercer depuis trop longtemps le pouvoir, le sentiment d’impunité, voire la corruption, s’installe plus aisément. Les travaillistes s’étaient rendus coupables des mêmes excès dans les années 2000. En Écosse, le Scottish National Party a également été touché par des affaires similaires. Au-delà des partis au pouvoir, les infractions de ministres ou de députés, bien que minoritaires, sont trop fréquentes à une époque où ils sont de moins en moins admissibles. Alors que la démocratie représentative est vilipendée, il serait bon que le personnel politique se remémore ce que disait Montesquieu du principe de vertu qui doit s’imposer à tout régime de type républicain[17] : « Lorsque cette vertu cesse, l’ambition entre dans les cœurs qui peuvent la recevoir, et l’avarice entre dans tous. La république est une dépouille ; et sa force n’est plus que le pouvoir de quelques citoyens et la licence de tous »[18].


[1] Cette commission trans-partisane des Communes est composée de sept membres dont quatre sont conservateurs, deux travaillistes et d’un membre du parti national écossais. Cette commission s’intéresse aux privilèges de la Chambre et de ses membres qui leur permettent d’exercer convenablement leurs missions. Elle doit être distinguée de la commission sur les Standards dont les fonctions sont, notamment, de vérifier que les MPs respectent le Code de conduite des parlementaires. En principe, les deux commissions sont présidées par la même personne. À la suite de propos mettant en doute son impartialité le président Chris Bryant a dû céder sa place à Harriet Harman pour diriger les débats relatifs à l’enquête sur les agissements de Boris Johnson.

[2] L’expulsion n’est plus pratiquée depuis plus d’un demi-siècle. Les pouvoirs de la Chambre sont bien plus réduits. Elle ne saurait, en tout cas, prononcer de sanctions à l’encontre d’un MP. Joint Committee on Parliamentary Privilege, First Report, Session 1998-1999, § 272.

[3] V., toutefois, Joint Committee on Parliamentary Privilege, op. cit., § 264.

[4] Matter referred on 21 April 2022: summary of issues to be raised with Mr Johnson, 4th Report of Session 2022–23, HC 1203, p. 4-5.

[5] Cabinet Office, Findings of second permanent secretary’s investigation into alleged gatherings on government premises during covid restrictions, 25 mai 2022, 60 p.

[6] En théorie, les chambres disposent toujours de prérogatives pénales. Désuètes historiquement, elles paraissent en outre peu compatibles avec l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’Homme transposée en droit interne par le Human Rights Act de 1998, puisque l’exercice d’un pouvoir de nature pénale par le Parlement peut être vu comme un cumul de pouvoirs (législatif et juridictionnel) incompatible avec le principe d’impartialité. V. Joint Committee on Parliamentary Privilege, Report of Session 2013-14, HL Paper 30, HC 100, § 48 et s.

[7] Joint Committee on Parliamentary Privilege, op.cit., § 271. Le dernier « enfermement » à la tour de l’horloge remonte à 1880.

[8] R (Miller) v The Prime Minister [2019] UKSC 41, § 46 et s.

[9] Second Report of Session 2022-23, Matter referred on 21 April 2022: proposed conduct of inquiry, HC 632 ; Third Report of Session 2022-23, Matter referred on 21 April 2022: comments on joint opinion of Lord Pannick KC and Jason Pobjoy, HC 713, 26 September 2022.

[10] Il compte 31 % d’opinions favorables et 38 % de défavorables (25 % des personnes interrogées restent neutres).

[11] C’est ainsi que le Scottish National Party, bien que crédité de seulement 4 % d’intentions de vote à l’échelle nationale, rafle l’ensemble des sièges des circonscriptions écossaises.

[12] La dernière version date de décembre 2022.

[13] House of Commons, The Guide to the Rules relating to the Conduct of Members, février 2023, HC 1083.

[14] Cabinet office, List of Ministers’ interests, avril 2023.

[15] V. notre article, « Menaces sur les droits humains au Royaume-Uni », Revue des Droits et Libertés fondamentaux, 2022, chron. n° 32.

[16] Cet exposé est tiré de notre ouvrage Droit constitutionnel britannique, LGDJ-Lextenso, coll. Systèmes, 3e éd., 2023, p. 158 et s.

[17] La république désigne d’abord un mode de désignation du souverain et permet d’identifier qui détient le pouvoir souverain (le peuple). La république s’oppose ainsi à la monarchie et à l’aristocratie et peut rejoindre la démocratie dans sa forme la plus pure (même démocratie et république ne sont pas synonyme). Montesquieu distingue notamment la république, la monarchie et le despotisme en fonction des principes qui les gouvernent. Le Royaume-Uni allie plusieurs forme de gouvernement : monarchique, aristocratique et républicain-démocratique. C’est, toutefois, ce dernier qui domine. Le Royaume-Uni est donc une monarchie démocratique ou républicaine (v. en ce sens A. Tomkins, Our Republican Constitution, Hart publ., 2005, 156 p.).

[18] De l’Esprit des Lois, Livre III, chp. 3, « Du principe de la démocratie ».