Le discours exemplaire de Michel Barnier au Centre For European Reform

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Michel Barnier a prononcé un discours attendu sur l’avenir de l’Union européenne au Centre pour la Réforme européenne de Bruxelles, ce lundi 20 novembre. Le premier élément frappant dans le propos tenu est la capacité du chef de la task force de tourner le Brexit à l’avantage de l’Union européenne en soutenant le renforcement des compétences de nature régalienne de l’UE (fiscalité, relations internationales et diplomatiques, défense, et politique migratoire).

Le deuxième aspect qui attire l’attention est une critique explicite de ceux qui ne veulent pas d’un statut spécial pour l’Irlande du Nord à un moment où la République d’Irlande n’exclut pas de gêner les négociations si Londres n’apporte pas plus de garanties sur la libre circulation entre les deux parties de l’île. Michel Barnier a raison d’affirmer que l’Irlande du Nord peut jouir d’un statut sui generis puisqu’elle dispose déjà de nombreuses règles exorbitantes du droit commun, que ce soit à l’échelle de l’Union européenne ou du Royaume-Uni. Si Michel Barnier a souhaité rassurer ses interlocuteurs quant au fait que les négociations progressaient en évoquant une solution fondée sur les principes la Zone commune de voyage, il s’inquiète malgré tout du manque de propositions concrètes du camp britannique. Il n’est pas le seul : les citoyens nord-irlandais sont particulièrement inquiets et plusieurs d’entre eux réfléchissent aux moyens de s’opposer au rétablissement des frontières, y compris la réunification.

Michel Barnier a ensuite souligné l’exclusion de deux options qui ne lui paraissent pas réalistes dans les négociations : le rejet complet de l’acquis communautaire relatif au marché unique ou le maintien partiel au sein de ce dernier. Le négociateur en chef a même été particulièrement ferme sur ce point : les Britanniques ne sauraient « picorer » ce que bon leur semble dans le marché commun. L’orateur s’est même fendu d’une remarque ironique en rappelant que nos voisins d’outre-Manche avaient parfaitement conscience du fait que l’accès au marché commun implique d’accepter un semble de droits, de libertés et d’obligations qu’ils ont eux-mêmes contribué à façonner avec, nous citons, « un certain degré d’influence… »

La première partie du discours se conclut par une espèce d’énumération des contradictions britanniques, mais aussi sur la tendance du Royaume-Uni à nier l’autonomie juridique de l’Union européenne. Jouant la corde sensible des Britanniques, Michel Barnier rappelle aussi les risques qu’ils font peser sur la finance européenne, voire mondiale par leur positionnement irréaliste.

La seconde partie du discours est plus générale et revient sur la volonté ferme des Européens de parvenir à un accord ambitieux qui ne saurait se limiter au libre échange. Toutefois, pour Michel Barnier, cela ne se fera pas au détriment des autres objectifs de l’Union européenne.

Il faut saluer la rigueur, le volontarisme et l’autorité qui émanent de l’intervention de Michel Barnier. Si elle apporte peu d’éléments concrets, elle démontre que, décidément, l’Union européenne est beaucoup plus crédible et convaincante que le Royaume-Uni dans les négociations en cours.

Voici l’intégralité du discours ci-dessous :

Speech by Michel Barnier at the Centre for European Reform on ‘The Future of the EU’

Brussels, 20 November 2017

Good morning ladies and gentlemen,

I would like to thank the Centre for European Reform, and its Director, Charles Grant, for inviting me today.

If I may say so, it is good to see that this UK-based centre is stepping up its presence in Brussels. Good timing!

It feels a bit unusual to speak about Brexit here.

Because this is a conference on the future of the EU.

And Brexit is about disentangling the UK from the EU, and settling the past.

But Brexit could prove to be a turning point in the European project.

For future historians, the year 2016 – with the UK referendum, the change of power in Washington, geopolitical tensions, terrorist attacks, and the rise of populist parties – will perhaps be seen as a time of awakening.

2016 could become the moment when the EU realised that it had to stand up for itself. And that nobody would do for us what we don’t do for ourselves.

In 2012, the UK Prime Minister published a table to show his strong support of the Single Market and incidentally his support for the Commissioner in charge of the Single Market.

It shows that, in 2050, there will be no European countries left in the G8. But by remaining together, the 27 will stay, in the long term, in the top 5.

We need to continue speaking with one voice in the world. Even though we speak many different languages, as the novelist Fernando Pessoa said. Otherwise we will not sit at the table where decisions are made.

And we also need to act together to build a stronger Europe.

  • The Eurozone needs a more complete Banking Union and a fiscal capacity with a finance minister. The EU needs a more integrated Capital Markets Union. Such increased risk sharing needs common rules and common enforcement.
  • The EU needs a stronger capacity to prevent and tackle internal and external threats – with stronger cooperation in fighting terrorism, but also with respect for fundamental rights.
  • The EU needs a truly common foreign policy and European defence.
  • The EU needs to lead on global challenges, from climate change to openness in trade based on its social market economy. And it needs to continue leading in global financial regulation, to make finance work for the real economy.
  • And we need more solidarity in our Union – with a humane and efficient migration policy, and a strong pillar of social rights, as agreed last Friday in Gothenburg.

This stronger European Union will want to have a close relationship with the UK.

We have a shared history – it started long before the last 44 years.

That is why the “no deal” is not our scenario. Even though we will be ready for it.

I regret that this no deal option comes up so often in the UK public debate.

Only those who ignore, or want to ignore, the current benefits of European Union membership can say that no deal would be a positive result.

Ladies and gentlemen,

There are three keys to building a strong partnership with the UK.

First, we need to agree on the terms for the UK’s orderly withdrawal.

The 27 Member States and the European Parliament have been always very clear on what this means.

And we have been consistent:

  • on citizens’ rights;
  • on settling the accounts accurately; we owe this to taxpayers as well as to all those benefiting from EU-funded projects, in the UK and the EU;
  • on Ireland.

Let me say a few words on Ireland specifically.

We need to preserve stability and dialogue on the island of Ireland.

We need to avoid a hard border.

I know that this point is politically sensitive in the UK.

It is not less sensitive in Ireland.

Some in the UK say that specific rules for Northern Ireland would “endanger the integrity of the UK single market”.

But Northern Ireland already has specific rules in many areas that are different to the rest of the UK.

Think of the “all-Island” electricity market, or of the specific regulations for plant health for the whole island of Ireland.

Think of rules that prevent and handle animal disease, which I know well as a former Minister for Agriculture.

There are over one hundred areas of cross-border cooperation on the island of Ireland.

Such cooperation depends in many cases on the application of common rules and common regulatory space.

We have nearly finished our common reading of the Good Friday Agreement. We have agreed on the principles for the Common Travel Area.

The UK and the EU have recognised that Ireland poses specific challenges. And that the unique circumstances there require a specific solution.

On the EU side, we must preserve the integrity of the Single Market and the Customs Union at 27. The rules for this are clear.

The UK said it would continue to apply some EU rules on its territory. But not all rules.

What is therefore unclear is what rules will apply in Northern Ireland after Brexit. And what the UK is willing to commit to, in order to avoid a hard border.

I expect the UK, as co-guarantor of the Good Friday Agreement, to come forward with proposals.

The island of Ireland is now faced with many challenges.

Those who wanted Brexit must offer solutions.

***

The second key is the integrity of the Single Market.

Public debate on what leaving the EU means needs to be intensified. Everywhere. Not only in the UK.

There are two contradicting sound bites from ardent advocates of Brexit:

  • The UK will finally « set itself free » from EU regulations and bureaucracy, some claim.
  • Others claim that – after Brexit – it will still be possible to participate in parts of the Single Market. Simply because we have been together for more than four decades, with the same rules, and we can continue to trust each other.

None of these views seems to offer a sound basis for going forward.

The same people who argue for setting the UK free also argue that the UK should remain in some EU agencies. But freedom implies responsibility for building new UK administrative capacity.

On our side, the 27 will continue to deepen the work of those agencies, together. They will share the costs for running those agencies. Our businesses will benefit from their expertise. All of their work is firmly based on the EU Treaties which the UK decided to leave.

Those who claim that the UK should “cherry-pick” parts of the Single Market must stop this contradiction.

The Single Market is a package, with four indivisible freedoms, common rules, institutions and enforcement structures. The UK knows these rules like the back of its hand. It has contributed to defining them over the last 44 years. With a certain degree of influence…

We took note of the UK decision to end free movement of people.

This means that the UK will lose the benefits of the Single Market. This is a legal reality.

The EU does not want to punish, once again.

It simply draws the logical consequence of the UK’s decision to take back control.

On financial services, UK voices suggest that Brexit does not mean Brexit –Brexit means Brexit, everywhere.

They say there would be no changes in market access for UK-established firms.

They say joint UK-EU Rules would be decided in a new « symmetrical process » between the EU and the UK, and outside of the jurisdiction of the European Court of Justice.

This would contradict the April European Council guidelines, which stress the autonomy of EU decision-making, the integrity of our legal order and of the Single Market.

The legal consequence of Brexit is that UK financial service providers lose their EU passport. This passport allows them to offer their services to a market of 500 million consumers and 22 million businesses.

But the EU will have the possibility to judge some UK rules as equivalent, based on a proportional and risk-based approach. And in those areas where EU legislation foresees equivalence.

The global financial crisis was not so long ago.

It destroyed value and millions of jobs.

It was the cause of social suffering, including in the UK.

Let’s not have a short memory! We will not compromise on financial stability – we will never compromise on financial stability – in the EU and in the Eurozone.

Globally, we will continue our regulatory cooperation in the G20, in the Financial Stability Board, and perhaps even through bilateral regulatory dialogues, like we have with the United States.

We will remain committed to convergence of global rules. And avoid fragmentation of financial markets.

Once again, the integrity of the Single Market is not negotiable.

The Single Market is one of our main public goods. It is the main reason why countries around the world – such as China, Japan, and the US – look to us as a strong partner.

***

Ladies and gentlemen,

The UK will, of course, have access to the Single Market. But this is different from being part of the Single Market.

And a good deal on our future relationship should facilitate this access as much as possible. And avoid a situation where trade would happen under the WTO rules for goods and services.

To achieve this, there is a third key: we need to ensure a level playing field between us.

This will not be easy. For the first time ever in trade talks, the challenge will be to limit divergence of rules rather than maximise convergence.

There will be no ambitious partnership without common ground in fair competition, state aid, tax dumping, food safety, social and environmental standards.

It is not only about rules or laws. It is about societal choices – for health, food standards, our environment and financial stability.

The UK has chosen to leave the EU. Does it want to stay close to the European model or does it want to gradually move away from it?

The UK’s reply to this question will be important and even decisive because it will shape the discussion on our future partnership and shape also the conditions for ratification of that partnership in many national parliaments and obviously in the European Parliament. I do not say this to create problems but to avoid problems.

Ladies and gentlemen,

If we manage to negotiate an orderly withdrawal, fully respect the integrity of the Single Market, and establish a level playing field, there is every reason for our future partnership to be ambitious.

This is our preferred option. This is why we have started internal preparations with Member States. To be ready to talk about the future, as soon as we will have agreed on how to settle the past.

The EU will of course be ready to offer its most ambitious FTA approach.

And the future partnership should not be limited to trade. It should be based on our common values. We need to work together to protect the security of our citizens, to combat crime and terrorism, in Europe and globally and logically we will need to cooperate on foreign and defence challenges.

But in none of these fields, the EU will wait for the UK. We must continue to advance.

We are negotiating new free trade agreements in addition to the ones we already have with 60 countries.

We will continue to develop our internal market and to make it fit for digitalisation; we will step up our investment in research and innovation; we will continue to use the strength of this internal market to shape globalisation.

We will continue to show solidarity to refugees, while better protecting our external borders and tackling root causes of migration, notably by continuing our development policy, in particular with Africa, where the EU and the UK will keep a mutual interest.

And we are developing our defence cooperation, with unprecedented steps taken to set up a European Defence Fund and, last week, to finally launch the Permanent Structured Cooperation on which I worked closely with Chris Patten at the time – a very different time.

Against the backdrop of global turmoil in an interconnected world, Europe is today more necessary than ever. The future of Europe is more important than Brexit.

But in all these fields, the EU is willing to cooperate with the UK. And it will be in the UK’s interest to have a strong EU as a close partner.

I hope that these ideas and orientations will help the discussion that John Bruton, Monique Ebell, Peter Mandelson and also Paul Adamson with now have on squaring the Brexit circle, in which I find myself.

Thank you for your attention.

L’Observatoire s’exporte… au moment de débats cruciaux pour la suite du Brexit

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L’Observatoire du Brexit annonce la tenue d’un colloque à Belfast le 18 novembre prochain sur la citoyenneté et les droits fondamentaux dans le contexte irlandais. Cette manifestation, organisée par l’Association des juristes franco-britanniques, et soutenue par l’Observatoire, verra notre directeur adjoint, Matthieu Combet, évoquer les règles du droit de l’Union européenne applicables à une problématique qui ne connaît pas d’issue pour l’instant dans le cadre des négociations sur le Brexit.

Nous indiquons également que le Directeur de l’Observatoire a commis un article pour le blog de la revue Jus Politicum sur les trois scenarii possibles du Brexit : l’absence d’accord, un mauvais accord, ou le retour en arrière, c’est-à-dire l’ineffectivité du Brexit. À ce propos, notons que David Davis a fait une déclaration à ce sujet en indiquant que, si les parlementaires pourront voter sur l’issue des négociations, ils n’auront pas la possibilité de la modifier, ni exiger la réouverture des négociations. En outre, le consentement sollicité ne portera pas sur l’accord commercial dont la discussion entre le Royaume-Uni et l’Union européenne n’interviendra que dans un second temps. Cette concessions sans substance de la part du ministre chargé du Brexit ne nous paraît pas suffisante pour éviter des débats houleux lors de la discussion en commission en chambre plénière (configuration réservée notamment aux projets de loi d’une particulière importance à la place d’une commission traditionnelle). Nous proposons à nos lecteurs de prendre connaissance des amendements déposés ces dernières semaines et qui seront examinés ce 14 novembre : EUWB Amendments. Les débats sont retransmis via la chaîne internet du Parlement : http://www.parliamentlive.tv/Commons

Point d’actualité à l’issue du 6e cycle de négociations

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Conformément à la feuille de route du Conseil européen et aux résolutions du Parlement européen, Michel Barnier et son équipe ont poursuivi leurs efforts pour progresser sur les trois dossiers prioritaires avant qu’une seconde phase des discussions ne soit abordée.

Sur le droit des citoyens européens, le négociateur en chef de l’UE a noté des évolutions, mais des efforts sont encore nécessaires. Les discussions ont notamment porté sur le statut que le Gouvernement britannique souhaite reconnaître aux citoyens européens au Royaume-Uni pendant une éventuelle période de transition. Michel Barnier a insisté sur la nécessaire souplesse du futur dispositif, mais aussi sur sa facilité d’accès, les possibilités de contestation et son faible coût. Ce dernier aspect est important, car les procédures britanniques actuelles en matière d’accès au statut de résident nécessitent le paiement de taxes élevées pour les demandeurs. Il serait donc dommageable que le Brexit soit l’occasion pour l’Administration britannique de s’enrichir et de limiter les demandes… Dans une note technique du 9 novembre, fort instructive et assez concrète, le secrétariat d’État indique que les frais de procédure ne devraient pas excéder ceux qui sont engagés pour l’obtention d’un passeport britannique, soit 73 Livres. Plus  problématiques furent les échanges sur le regroupement familial, le bénéfice de la sécurité sociale, et le rôle de la Cour de Justice.

La frontière entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande fait toujours l’objet de déclarations très vagues, sans qu’aucune avancée concrète ne soit formulée par les deux parties afin de préserver l’accord du Vendredi Saint.

Enfin, Michel Barnier a pressé David Davis de formuler une proposition chiffrée pour régler le solde de tout compte.

Ce sixième round s’avère donc similaire en tout point au précédent : l’absence de réelles avancées, en particulier sur les deux derniers dossiers. En revanche, malgré la persistance de tensions sur les droits des citoyens, la note technique évoquée précédemment tend à prouver que des progrès concrets sont possibles et que les exigences de la task force peuvent être respectées.

Il faut dire que le temps presse si le Gouvernement veut convaincre ses partenaires, les citoyens, et les entreprises qu’il parviendra à un premier accord avec l’Union européenne avant la fin de l’année 2017. La situation britannique à l’internationale commence d’ailleurs à se dégrader, notamment sur le plan du soft power. Après avoir perdu de son aura il y a quelques mois en ce domaine, le Royaume-Uni fait face à de nombreuses vicissitudes à l’occasion de la réélection de son juge à la Cour internationale de Justice. Christopher Greenwood n’est pas parvenu à obtenir les 97 voix nécessaires à l’assemblée générale pour être élu à l’issue du cinquième tour de scrutin. Il est désormais en compétition avec un juge indien qui a réuni plus de suffrages que son homologue britannique au dernier tour. Ce serait inédit qu’aucun représentant du Royaume-Uni ne fasse partie de la juridiction internationale. Alors que les effets du Brexit sur l’économie sont encore relativement circonscrits, ses conséquences sur le plan international sont désormais incontestables : la presse n’a pas hésité à évoquer une « humiliation » du fait de l’impossibilité du juge Greenwood à se faire réélire aisément. L’intéressé n’a sans nul doute pas fait le plein des voix des États européens dont certains avaient déjà participé, par leur abstention, à l’adoption d’une résolution de l’Assemblée générale des Nations unies en juin permettant la saisine de la CIJ sur la question relative au statut juridique des îles Chagos sur lesquelles le Royaume-Uni exerce sa souveraineté.

Accès aux études d’impact du Brexit sur les secteurs économiques : le Gouvernement temporise dans un contexte tendu

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Nous nous étions fait l’écho dans un article précédent des procédures et des demandes pressantes de plusieurs parlementaires pour que le Gouvernement révèle le contenu d’études d’impact du Brexit sur plus d’une cinquante de secteurs économiques. Dans une motion adoptée sans vote formel le 1er novembre, la Chambre des Communes a explicitement demandé au Gouvernement de divulguer le contenu de ces documents à la Commission chargée de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. L’insuccès des recours gracieux auprès de l’Administration en raison de l’application des exemptions à la liberté d’accès aux documents administratifs prévues par le loi de 2000 a conduit à ce que la voie politique soit préférée à la voie contentieuse. Le Gouvernement a fourni une première réponse le 7 novembre dans laquelle il a présenté quelques chiffres sur les secteurs concernés. La réponse est une belle illustration de langue de bois. Le Gouvernement indique que ces analyses visent à faire le point sur la situation de secteurs économiques clefs, à évaluer l’impact du Brexit, et à envisager les alternatives qui s’offrent au moment du retrait pour maintenir les échanges avec l’Union européenne. La seule indication précise est la promesse de révéler le contenu exact des conclusions fin novembre-début décembre (en attendant la prochaine échéance, nous recommandons la lecture de la synthèse publiée par la Chambre des Communes sur la question). Face au caractère évasif des réponses, le ministre du Cabinet fantôme, Matthew Pennycook, a souhaité qu’elles soient discutées à l’occasion d’une question urgente posée le 7 novembre même. Les débats révèlent des inquiétudes légitimes des parlementaires. En particulier, certains MPs ont souligné que ces études ont été commandées bien tardivement au regard de l’importance des enjeux économiques liés au Brexit. Ils ont également manifesté leur suspicion à l’égard d’un Gouvernement qui pourrait publier des documents amendés et édulcorés d’informations qui pourraient être utilisées contre lui (aussi bien à l’échelon interne que lors des négociations avec l’Union européenne). Les échanges, parfois tendus, laissent une fois de plus le sentiment que le Gouvernement manque de préparation sur les sujets relatifs au Brexit, surtout en ce qui concerne sa portée économique au moment où les entrepreneurs affichent toujours plus leur inquiétude.

Le sixième round de négociations qui s’annonce ne permet pas d’infirmer l’impression de faiblesse, tant le Gouvernement est attaqué sur tous les fronts. Les démissions successives au sein de l’équipe de Mme May (dont le ministre de la Défense Michael Fallon pour des accusations d’agression sexuelle et de Priti Patel, secrétaire d’État au Développement international, pour non respect du protocole diplomatique) ne redorent pas son blason. Il se pourrait que le vice-Premier ministre et très proche de Mme May, Damian Green, soit aussi poussé vers la sortie en raison d’attitudes inappropriées à l’encontre de la gent féminine (tout comme le secrétaire d’État au Commerce international, Mark Garnier). Enfin, le Gouvernement doit faire face à un nouveau recours qui conteste la procédure de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, tandis que Gina Miller, à l’origine du désormais célèbre jugement éponyme de la Cour suprême du 24 janvier 2017, se dit prête à saisir les tribunaux pour contraindre le Gouvernement d’obtenir l’accord du Parlement sur le résultat final des négociations avec l’Union européenne. Cette succession de mauvaises nouvelles et de crispations ne devrait pas permettre l’émergence d’un consensus entre Michel Barnier et David Davis avant la fin du mois de décembre. Le sixième round s’est d’ailleurs ouvert, une fois de plus, sur de nouvelles divergences, y compris sur le droit des citoyens européens, et ce, malgré les progrès enregistrés aux deux cycles précédents. Un prochain billet reviendra naturellement sur l’issue des discussions de cette semaine.

 

Les incertitudes économiques du Brexit : il n’y a pas que le Royaume-Uni

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La Rabobank a publié, le 12 octobre dernier, un rapport présentant ses estimations sur le coût du Brexit pour le Royaume-Uni selon différents trois scenarii[1]. Le premier scénario vise un Soft Brexit dans lequel le Royaume-Uni resterait dans le marché intérieur mais quitterait l’Union douanière. Le deuxième scénario concerne l’hypothèse de l’adoption d’un accord de libre-échange entre l’Union européenne et le Royaume-Uni, identique à celui que l’Union européenne a conclu avec la Suisse. Le dernier scénario concerne un Hard Brexit dans lequel le Royaume-Uni quitterait l’Union européenne sans avoir pu conclure un accord commercial avec l’Union.

Selon les estimations Rabobank, un Hard Brexit couterait près de 400 milliards de livres au Royaume-Uni d’ici à 2030, soit 11 500 livres (12.900 euros) par habitant, 18% de croissance du PIB. Si le Royaume-Uni parvient à conclure un accord avec l’Union européenne, le Brexit couterait 12,5% de croissance du PIB, soit 9 500 livres (10 700 euros) par habitant. Enfin, un Soft Brexit couterait 10% de croissance du PIB, soit 7 500 livres (8 400 euros) par habitant.

L’analyse de l’établissement montre que les exportations baisseraient de 30% en cas de Hard Brexit. Cette baisse serait respectivement de 15% et 10% en cas d’un accord de libre-échange et d’un Soft Brexit. En outre, les chiffres concernant le volume des importations seraient respectivement de 27% en cas de Hard Brexit, 23% en cas d’accord de libre-échange et 16% en cas de Soft Brexit.

De même, dans les trois scenarii, le Brexit aurait un impact assez limité sur le marché du travail. Selon les estimations de la banque, le taux de chômage passerait de 4,6% en 2018 à 6,2% en 2020 en cas de Hard Brexit alors que si le Royaume-Uni devait rester dans l’Union européenne, le taux de chômage se maintiendrait aux alentours de 4%. Selon l’étude, le Royaume-Uni ne devrait pas connaitre un taux de chômage important en raison de l’évolution structurelle du marché du travail. Il serait même appelé à baisser quel que soit le cas de figure en raison de la flexibilité du marché du travail, ce qui implique que les écarts par rapport au chômage structurel ne seraient pas persistants. En effet, les évolutions technologiques devraient permettent un maintien de la main-d’œuvre tout en pesant sur la consommation des ménages.

En outre, l’étude montre que le Brexit aura un impact très important sur l’économie des Pays-Bas qui devrait se traduire par une baisse des recettes du pays de 25 à 35 milliards d’euros d’ici 2030 impactant le PIB de 3,5% à 4%. En effet, avec 10% des exportations, le Royaume-Uni représente le deuxième partenaire commercial des Pays-Bas après l’Allemagne. Dès lors, en cas de Hard Brexit, l’économie néerlandaise sera fragilisée. La banque justifie ces chiffres par une baisse des volumes d’échanges et des coûts attendus par le rétablissement de barrières douanières. Plus généralement, un Hard Brexit pourrait faire baisser la croissance de 2% dans la zone euro.

Mathieu Combet

[1]https://economics.rabobank.com/publications/2017/october/the-permanent-damage-of-brexit/

L’impact d’un hard Brexit : l’avertissement de l’OCDE

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Dans un rapport relatif à la situation économique et sociale du Royaume-Uni, l’OCDE souligne les réelles faiblesses actuelles de l’économie britannique. Bien que les premiers effets conjoncturels du Brexit ne soient pour l’instant guère violents (si la baisse de la livre sterling a augmenté le coût de la vie pour les Britanniques, elle a aussi favorisé le chiffre d’affaires des entreprises du secteur touristique), les perspectives pour les mois à venir sont bien moins positives. L’OCDE en conclut qu’un hard Brexit serait un risque majeur pour l’économie et insiste sur la nécessité de maintenir les liens les plus étroits possibles avec l’Union européenne. Les lecteurs de l’Observatoire peuvent accéder au rapport ici pour en apprécier les conclusions, par ailleurs très instructives sur les aspects sociaux. Nous retranscrivons ci-dessous le discours de présentation du rapport prononcé à Londres par Angel Gurria, devant le Chancelier de l’Échiquier notamment.

« It is a great pleasure to present the OECD’s 2017 Economic Survey of the United Kingdom

The United Kingdom is facing challenging times

When I presented our last Survey of the UK in 2015, the UK’s annual GDP growth was, at 2.3%, the strongest among G7 countries.
In April 2016, I presented our study on the economic impact of Brexit. An impact which is materialising gradually: GDP growth stood at 1.8% in 2016, and in the first half of this year annualised growth fell to only 1%, making it the weakest in the G7. Our Survey predicts a similar rate of growth in 2018.
The UK’s preparation for Brexit in 2019 is creating big uncertainties, and will continue to weigh on the economy, at least until those uncertainties are resolved.
It will be crucial that the UK and the EU maintain the closest economic relationship possible. This applies to the trade of goods and services, but also to the movement of labour, from which the UK has benefitted so much.
Despite this slowdown, the UK’s labour market has performed remarkably well. Unemployment is now lower than before the crisis, and the employment rate is the highest on record. Real wages, however, are on a downward trend.
Macroeconomic policies should continue to support the economy during this difficult period of negotiations. So far, monetary and fiscal policies have done a good job in countering headwinds.
Fiscal policy has been very flexible. Automatic stabilisers have continued to operate in full, the fiscal stance has been relaxed, and new buffers have been created to absorb future shocks. Fiscal policy should remain pro-active and the UK should implement productivity-enhancing initiatives on investment should growth weaken significantly in the run-up to Brexit.

Efforts are also needed to revive UK labour productivity

Brexit is consuming a lot of energy, but it should not distract attention from long-standing challenges faced by the UK, such as sluggish labour productivity. Labour productivity growth has underperformed across the OECD for more than a decade. But there is also a large gap in the UK relative to other countries.
Chancellor, as you pointed out in your Autumn Statement last year, I quote: “it takes a German worker 4 days to produce what we make in 5”. A similar statement could also be made about Dutch, Danish, French, or American workers, who are also more productive.
The UK faces important regional differences. The South, and in particular London, is very productive, while the North lags behind. While many people have jobs, over one quarter of them have low skills, which holds back their productivity, and in turn their wage growth.

Supporting less productive regions and workers

I am pleased that the UK government is working to develop a modern industrial strategy. This is timely, and should help tackle the North-South productivity divide that I have just described.
We need to find ways of boosting local and regional transport infrastructure, research and development, housing and skills. Devolution will also continue to play a role in tailoring policies and creating larger economic hubs, such as the Northern Powerhouse or the Midlands Engine.
Investment in education and skills is essential to help the poorest households and promote social mobility. Improving job quality is another challenge. Job security needs to be enhanced for workers on zero-hours contracts, and self-employment should be limited to truly independent entrepreneurs.

Chancellor, dear colleagues,

The UK will face challenging times ahead. But we should not lose sight of the tremendous progress that it has made in the aftermath of the world’s economic crisis. The UK economy has shown resilience and an underlying dynamism, and the UK has shown itself capable of adapting and innovating. Looking ahead, count on the OECD to continue to work with the UK, and for the UK as it designs, develops and delivers Better Policies for Better Lives.

Thank you. »

Les brumes automnales s’amoncellent sur l’horizon des négociations

Le cinquième round de négociations s’est de nouveau soldé par l’absence de progrès réels sur deux des trois dossiers clefs que sont la frontière nord-irlandaise et le solde de tout compte dû par le Royaume-Uni à l’Union européenne. La position de Michel Barnier semble s’être encore raffermie à l’encontre des Britanniques qui souhaiteraient plus de concessions de la part de l’Union européenne. Le négociateur en chef de la task-force a opposé une fin de non-recevoir à ces exigences, considérant que le droit des citoyens, la paix en Irlande du Nord, et le financement des actions européennes pour l’intérêt de tous ne sauraient faire l’objet de « concessions ». Le surplace que nous constatons rend plausibles deux options extrêmes : l’absence d’accord (éventualité vertement critiquée par le FMI, mais toujours envisagée, certains tories souhaitant même la constitution d’un no-deal budget)et la possibilité de revenir sur le vote en faveur du Brexit. Si les deux hypothèses sont encore peu probables, la première apparaît malheureusement plus vraisemblable à ce jour. C’est pourtant la seconde qui a retenu l’attention ces derniers jours. La question de savoir si le processus prévu à l’article 50 du TFUE est réversible n’est, en effet, pas résolue. Les juristes se déchirent sur cette question à laquelle, disons-le d’emblée, il ne saurait y avoir de réponse définitive. L’interprétation du texte dépend de la nature du droit de l’Union européenne : relève-t-il du droit international (auquel cas l’article 68 du traité de Vienne s’appliquerait à l’article 50 et autoriserait les Britanniques à revenir sur leur décision¹) ou est-il sui generis, ce qui impliquerait une interprétation par l’institution compétente, à savoir la CJUE, qui pourrait consacrer ou non le caractère définitif de la notification de retrait ? Selon nous, la seconde approche nous paraît la plus réaliste et impose, comme nous l’avons souligné avec d’autres, que la question de la réversibilité de la mise en œuvre de l’article 50 soit posée à la Cour de Justice.

Ceci étant précisé, l’actualité a remis en lumière le sujet. L’avocat Jessica Simor a sollicité du Gouvernement la transmission d’un document secret dans lequel il serait fait état de la possible réversibilité du processus de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. Se fondant sur la loi relative à la liberté d’information (Freedom of Information Act de 2000), la requête vise à montrer que la réversibilité doit être assumée comme une éventualité aux côtés d’autres issues comme l’incapacité de trouver un accord. Il n’est pas complètement certain qu’un tel document de travail puisse être publié. La loi de 2000 prévoit des exemptions à la communication, listées dans la partie II. La section 27 envisage notamment une exception pour les données qui ont trait aux relations internationales. La section 35 mentionne également le cas des documents sur lesquels se fonde une politique gouvernementale. Le Gouvernement ne s’est toutefois pas opposé formellement à ce qu’une procédure de divulgation de l’analyse juridique transmise au Premier ministre soit engagée.

Quoi qu’il advienne de cette procédure, l’option d’un retour en arrière est légalement possible, mais politiquement peu concevable dans l’immédiat, malgré ce que soutient l’ancien leader du parti libéral-démocrate, Nick Clegg, dans un ouvrage récent. Seul un nouveau référendum pourrait renverser le choix de juin 2016. Il pourrait, par exemple, résulter d’un blocage au Parlement, que ce soit sur le EU (Withdrawal) Bill ou sur l’issue des négociations entre le Gouvernement britannique et l’Union européenne (la ratification d’un éventuel accord devra faire l’objet d’une approbation implicite ou explicite des chambres selon les modalités du Constitutional Reform and Governance Act de 2010, section 20). En cas de nouvelle consultation populaire, Jeremy Corbyn a d’ailleurs affirmé qu’il voterait en faveur du maintien de son pays au sein de l’Union européenne.

L’action menée par Jessica Simor fait écho à l’avis exprimé par plusieurs MPs souhaitant que le Gouvernement soit plus transparent sur les données dont il dispose quant aux conséquences du Brexit, que ce soit sur les plans juridique ou économique. C’est ainsi que l’attitude du ministre chargé du Brexit, David Davis, pourrait conduire à un judicial review pour que soient divulgués pas moins de cinquante rapports sectoriels sur les répercussions économiques et financières d’un départ du Royaume-Uni de l’Union européenne. Contrairement au conseil juridique relatif à la réversibilité qui n’a pas fait l’objet d’un refus ferme, David Davis a rejeté catégoriquement la communication de ces pièces dans l’immédiat pour éviter d’affaiblir la position britannique dans les négociations. Le contentieux pourrait trouver son issue devant la High Court si les documents ne sont pas révélés dans les 14 jours. Cette nouvelle demande fait suite à de précédentes sollicitations infructueuses sur le fondement du FOIA de 2000. L’autorité administrative chargée de la bonne application de la loi a estimé que ces documents relevaient des exceptions prévues aux sections 27, 29 (risque de préjudice à l’économie nationale) et 35. Notons que 120 parlementaires ont rédigé une lettre à l’attention de Davis Davis afin qu’il publie les études. Le refus pour l’instant opposé aux requérants par le Gouvernement est, en lui-même, révélateur du caractère potentiellement explosif des rapports. Sans préjuger de la position éventuelle de la High Court, la rétention d’informations essentielles au consentement éclairé des membres du Parlement lors de la discussion du projet de loi de retrait dans un premier temps, et de la ratification d’un accord entre l’UE et le Royaume-Uni, dans un second temps, paraît tout à fait attentatoire au parlementarisme et au respect du rule of law. Le halo de mystère qui plane sur les orientations du gouvernement doit désormais être rapidement dissipé, car il instille plus que jamais le doute chez les citoyens qui, selon une enquête de l’institut de sondage YouGov, pensent pour 47 % contre 42 % d’entre eux que la sortie de l’Union européenne est mauvaise pour le Royaume-Uni.

1. Selon l’article 68, « Une notification ou un instrument prévus aux articles 65 et 67 peuvent être révoqués à tout moment avant qu’ils aient pris effet » (l’article 65 fait référence aux accords relatifs au retrait d’un traité).

Le quatrième round de négociations à la lumière de la situation politique britannique

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Mois après mois, les rounds de négociations entre le Royaume-Uni et l’Union européenne se déroulent et leur issue semble, à peu de chose près, toujours la même : les progrès sont insuffisants pour la task force européenne ; les Britanniques se réjouissent des avancées. La réalité est, comme souvent, à mi-chemin. Le sort des citoyens de l’Union européenne et britanniques commence à être réglé plus concrètement comme l’indique le document de travail publié par la Commission, mais un accord est loin d’être acquis. Pour ce qui a trait au solde de tout compte que doivent payer les Britanniques à l’Union européenne, les progrès concrets sont inexistants. Notons, toutefois, que Mme May a bien indiqué que son pays devra s’acquitter de ses obligations financières résultant de sa participation à l’Union européenne. Enfin, le cas de la frontière de l’Irlande du Nord continue de faire l’objet d’une vision commune entre les négociateurs, mais aucun arrangement juridique et politique concret n’est pour l’heure avancé. Il n’est guère étonnant, dans ces circonstances, que le Parlement européen ait adopté le 3 octobre dernier une résolution critiquant le résultat des quatre premiers rounds.

Il y a pourtant urgence à ce que les négociations se traduisent par des actes. Ainsi que le relève le Parlement européen, les citoyens de l’Union sont de plus en plus victimes de discriminations de fait dans l’accès à l’emploi et au logement par les entreprises et les particuliers. Pire encore, l’administration britannique, après avoir très maladroitement envoyé par mégarde des centaines de lettres de menace d’expulsion aux ressortissants continentaux, semble, selon un think tank, freiner les procédures visant à reconnaître leur statut avantageux. Dans ce même rapport, nous apprenons que l’accès à la nationalité britannique (facilité lorsque le demandeur bénéficie du droit de l’Union européenne) est rendu plus complexe d’un point de vue procédural et financier par l’obligation d’obtention auprès du Home Office d’un certificat confirmant les conditions de résidence. Cette évolution insidieuse se traduit également sur le front contentieux. La High Court a ainsi jugé qu’il n’était pas nécessaire de renvoyer à la Cour de Justice une question relative à l’appréciation du lien entre deux futurs époux pour bénéficier du droit de l’Union (et donc d’éviter l’expulsion de l’un des deux époux)[1]. Avec le recul, ce changement de circonstances de fait pour les citoyens européens nous renvoie en partie à l’analyse de la Cour suprême dans sa décision Miller : le simple fait d’actionner l’article 50 semble produire des effets irréversibles sur les droits et les libertés protégés par le droit de l’Union européenne. En outre, ce qu’il se pratique outre-Manche pourrait se généraliser à d’autres États de l’Union qui voudraient rendre la monnaie de leur pièce à l’administration britannique. Les recours vont sans doute se multiplier contre des procédures qui demeurent, quoi qu’il en soit, illégales dans la mesure où le Royaume-Uni n’est toujours pas sorti effectivement de l’Union européenne.

En ce début d’automne, le Brexit demeure donc un processus qui ne connaît toujours pas de concrétisation juridique et politique. Nous en sommes encore aux rounds d’observation diplomatique. L’Union européenne n’a pas varié d’un iota quant à ses objectifs et son agenda. Du côté britannique, la situation est bien plus complexe en raison des divisions partisanes qui empêchent Mme May de suivre une orientation claire. Le déroulement de son discours à la convention annuelle du parti conservateur est le reflet de ces vicissitudes. Elle a dû s’interrompre en plein exposé après l’intervention de Simon Brodkin, un comédien humoriste, qui lui a tendu directement à la tribune un formulaire de licenciement (appelé P45) en tenant le propos suivant : « Boris m’a demandé de le faire ». Au-delà du geste comique, il faut voir dans cet épisode la traduction de la position inconfortable des conservateurs, tiraillés entre les tenants de la ligne Hammond et ceux de la ligne Johnson. Ce dernier souffle le chaud et le froid à l’égard du Premier ministre, saluant son allocution de Florence tout en répétant à l’envi que la rupture rapide avec l’Union européenne se soldera par un triomphe. Mme May n’appartient ni à un camp ni à un autre, et c’est pour cela qu’elle reste en place. Dans son discours à Manchester, elle n’a d’ailleurs presque rien dit du Brexit pour privilégier les attaques contre Jeremy Corbyn et les annonces de politique intérieure. Car, manifestement, l’immobilisme relatif sur l’avenir du Brexit commence à lasser. Outre-Manche, les citoyens ne s’intéressent plus guère à un processus qu’ils estiment éloigné de leur préoccupation quotidienne. Nombre de personnalités européennes, dont Guy Verhofstadt, ne cachent par leur agacement face à la procrastination britannique. Le risque de l’absence d’un accord ressurgit : David Davis a admis travailler à des solutions d’urgence si une telle issue advenait. Alors que le discours de Florence a suscité des espoirs bien légitimes, il est temps, selon nous, que les conservateurs choisissent leur camp une bonne fois pour toutes ; et nous ajoutons avec provocation : quitte à ce que l’inconvenant Boris Johnson soit Premier ministre. Si cette éventualité venait à se réaliser, l’Union européenne saurait au moins à qui et à quoi s’en tenir.

[1] R (On the Application Of) v The Secretary of State for the Home Department [2017] EWHC 1730 (Admin). Le juge soutient l’argument du Home Office en opérant une distinction subtile entre mariage d’agrément et mariage blanc pour expliquer que l’obtention d’un statut favorable en vertu du droit de l’Union, sans fonder un mariage blanc, justifie la qualification de mariage d’agrément. Par conséquent, il tombe sous le coup de la législation nationale qui autorisait, dans de telles circonstances, l’administration à expulser un individu. Il n’est pas du tout certain que cette interprétation soit conforme au droit de l’Union. Ce jugement a logiquement fait l’objet d’un appel devant la Cour suprême qui, dans une autre affaire portant sur des faits proches, a adopté une position bien plus favorable aux ressortissants des États tiers (Sadovska and another (Appellants) v Secretary of State for the Home Department (Respondent) (Scotland) [2017] UKSC 54).

Le discours de Florence de Mme May : ce qu’il faut en retenir

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Tout vient à point à qui sait attendre. La fermeté des négociateurs européens et le réalisme ont finalement conduit Mme May à adopter une position raisonnable sur le Brexit. Après le discours de Lancaster House dont l’essence se résumait au désormais célèbre « no deal is better than a bad deal », l’intervention du Premier ministre était très attendue par l’Union européenne, les États membres, mais aussi les milieux économiques et académiques. Deux questions se posaient : la ligne dure de janvier 2017 serait-elle maintenue ? Le Gouvernement britannique allait-il formuler des propositions pour faire avancer les négociations ?

La réponse donnée par Mme May est doublement positive. Il était temps. Les doutes étaient pourtant permis. La division au sein du Gouvernement entre hard et soft Brexiteers est, aujourd’hui encore, loin d’être dépassée. Quelques jours avant le discours, Boris Johnson avait fait de nouveau parler de lui en accordant une interview au Daily Telegraph dans laquelle il ressortait de son chapeau la rengaine populiste qui avait fait son succès lors du référendum de 2016 : le Royaume-Uni va formidablement bien s’en sortir et va pouvoir réaffecter au National Health Service les 350 millions de Livres versés à l’Union européenne chaque semaine. Cet argument, que nombre de Brexiteers dont Nigel Farage et Ian Duncan Smith ont écarté dès le lendemain du référendum, avait été le symbole d’une campagne trompeuse et de piètre qualité. Derrière ce brusque retour au premier plan de Boris Johnson, il fallait sans doute voir une espèce de tentative désespérée pour mobiliser les hard Brexiteers contre l’inéluctabilité d’une approche plus apaisée de la sortie de l’Union. Cette stratégie maladroite n’a pas été payante. N’informant pas le Gouvernement de son initiative médiatique, le ministre des Affaires étrangères a une fois de plus fait montre de sa tendance à croire qu’il peut parvenir à ses fins par des coups d’éclat.

Derrière la conversion de Mme May à l’apaisement, il faut voir trois facteurs. Le premier est, pourrions-nous dire, culturel : dans l’Histoire contemporaine, il est bien difficile de trouver un exemple de raidissement dogmatique des Britanniques dans leur façon d’envisager leurs rapports avec les États tiers quand sont en jeu des questions commerciales. Le pragmatisme finit souvent par l’emporter pour continuer de préserver ce qui fait la force du Royaume-Uni : l’ouverture au monde et les échanges économiques. Le deuxième facteur est partisan. Les hard Brexiteers sont, ces dernières semaines, moins audibles que les soft Brexiteers. La preuve en est que Michael Gove a apporté un soutien très modéré aux incartades de l’ancien maire de Londres. Plus encore, depuis qu’il est ministre de l’Environnement, Michael Gove s’est fait lui-même une raison : rejeter en bloc et rapidement l’acquis communautaire se révélerait un pari dangereux pour le peuple britannique. À l’opposé de ce qu’affirment les tabloïds à longueur d’articles, Michael Gove a dû admettre que l’UE s’avère, dans de nombreux domaines, protectrice des individus (quand bien même des progrès restent à faire, notamment en matière environnementale). Le troisième et dernier facteur est la présence de deux personnalités sérieuses au Gouvernement qui ont indubitablement influencé Mme May. Philip Hammond, le Chancelier de l’Échiquier, est le plus connu puisqu’il est le leader des tories qui œuvrent pour une période de transition avant le Brexit effectif et qui militent pour le maintien d’une relation commerciale spécifique avec l’Union européenne. Souvent omis dans les commentaires, Damien Green, le First Secretary of State et proche de Mme May, a sans nul doute pesé de tout son poids pour parvenir à un infléchissement de la conception primo-ministérielle du Brexit.

Le choix de la ville de Florence était déjà un signe de la volonté d’apaisement. En s’éloignant de son pays et en s’extirpant des luttes partisanes au sein du Gouvernement au profit d’une cité qui fut l’un des berceaux de l’humanisme européen, Mme May a rappelé que le Royaume-Uni, s’il va sortir de l’Union européenne, ne rejette pas la civilisation européenne qui doit tant à la Renaissance italienne. Le choix de la ville est aussi symbolique des deux axes qui ont dominé le discours : l’économie et la sécurité commune. Inutile d’insister sur l’importance des « cités-États » italiennes comme Florence et de leurs structures financières dans l’émergence du capitalisme. Quant à la dimension sécuritaire, elle tient aux échanges nourris entre les Britanniques et les Italiens dans la gestion des flux migratoires. L’Italie est la porte d’entrée vers l’Eldorado présumé qu’est le Royaume-Uni pour de nombreux migrants.

Vêtue de la même tenue que lors de sa première intervention en tant que chef de Gouvernement en juillet 2016, Mme May a donc placé son discours sous les auspices de la créative, innovante, et ambitieuse Renaissance. En effet, l’argumentaire qu’elle a développé visait un double objectif : rassurer les partenaires du Royaume-Uni en étant force de proposition, d’une part ; convaincre de la nécessité d’une relation inédite entre l’Union européenne et un État tiers, d’autre part.

Le propos s’est d’abord axé sur la sécurité et l’immigration. Mme May a confirmé la volonté exprimée dans plusieurs documents officiels d’une coopération étroite avec l’Union européenne. En proie à une série d’attentats réguliers depuis six mois, le Royaume-Uni pouvait difficilement choisir une orientation différente.

Sur la question nord-irlandaise, la Première ministre enregistre des progrès notables : l’assurance que la libre circulation entre les deux Irlande sera maintenue et que toute barrière douanière physique sera exclue. L’encadrement juridique et la réalisation concrète de ces propositions demeurent, toutefois, flous.

Le sort des citoyens européens au Royaume-Uni et des expatriés britanniques du Continent a été abordé de front : Mme May en a fait l’un de ses premiers objectifs. Pour preuve de sa bonne volonté, qui, cette fois-ci, nous semble manifeste, elle a indiqué que les droits des citoyens européens seraient pleinement incorporés au droit interne sur la base d’un accord entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Les juridictions nationales pourront directement l’appliquer et se référer à la jurisprudence de la Cour de Justice pour en assurer l’interprétation conforme.

Le cœur du discours a porté sur le futur accord commercial. Trois options ont été clairement écartées. Le maintien dans le marché commun est incompatible avec la volonté exprimée par le peuple britannique, tout comme la participation à l’Espace Économique Européen qui conduirait à accepter les normes européennes relatives au marché unique et la contribution au budget de l’Union. Un traité de libre-échange de type « CETA » (Canada-UE) a été jugé trop peu ambitieux. C’est à cette occasion que Mme May a soutenu l’idée d’un accord qui ne connaîtrait pas de précédent. Le Brexit est inédit. Le processus l’est tout autant. Son issue doit l’être aussi. L’élaboration d’une convention sui generis pourrait en conséquence s’imposer dans un cadre institutionnel original. Un mécanisme de résolution des litiges ad hoc pourrait être mis en place, excluant la compétence de la Cour de Justice, mais aussi celle des tribunaux britanniques.

Restait à savoir comment parvenir sans drame jusqu’au Brexit. Mme May a dit souhaiter une phase de transition après le 29 mars 2019. Pour elle, un accord rapide sur ce point doit être conclu afin d’assurer la plus grande sécurité juridique possible. Elle a retenu une durée d’environ deux ans à partir de 2019 pour atteindre le full Brexit, sans être plus précise. Il semble, mais cela demande à être plus explicite, que le Royaume-Uni accepterait le maintien des droits et obligations communautaires pendant ce laps de temps. En guise d’illustration, Mme May a cité le cas de la libre circulation : durant la période transitionnelle, les citoyens européens pourront continuer de venir, travailler et vivre librement au Royaume-Uni, mais, s’ils souhaitent le faire, ils devront s’inscrire sur un registre en vue de la soumission à un nouveau statut juridique qui reste à déterminer. La Première ministre a enfin rassuré les milieux de la culture, de la recherche et de l’éducation en estimant que la permanence des programmes actuels serait bénéfique aussi bien pour les Britanniques que pour les Européens. Dans un tel contexte, Mme May a admis que son pays devait honorer ses engagements en matière budgétaire. Elle n’a, pourtant, avancé aucun montant ni indiqué si la contribution devait être versée durant les deux ans de transition. Quoi qu’il en soit, ceux qui, à l’instar de Boris Johnson, prétendaient ne rien devoir à l’Union européenne en sont pour leurs frais.

Les réactions de Michel Barnier et de Guy Verhofstadt ont été plutôt positives à l’issue de ce discours, mais ils ont souligné avec d’autres le caractère peu concret des propositions qui étaient formulées. Les Européens sont également catégoriques sur le droit applicable pendant la période de transition : le droit de l’Union européenne continuera de s’imposer pleinement. Nous sommes plus circonspects sur ce dernier point. Mme May, particulièrement affaiblie, a fixé un cap qui ne nous paraît pas absurde en déclarant qu’il faudra faire preuve d’innovation et d’audace juridique. Ainsi que nous le soutenions dans l’éditorial du n° 10 de So What ?, l’Union européenne, devrait, à sont tour, admettre que la sortie d’un État membre ne peut se faire complètement dans le cadre d’institutions qui n’auront plus de compétences à son égard. Sur le plan interne, les opposants à Mme May ont estimé qu’il n’y avait rien de bien nouveau. Boris Johnson a essayé de sauver la face en exprimant sa satisfaction de voir l’option d’une adhésion à l’EEE enterrée.

Quant à nous, notre verdict est le suivant : Mme May ne pouvait pas faire mieux, ce qui est une prouesse la concernant, car elle a une fâcheuse tendance à se rendre coupable du pire. Tiraillée dans son propre camp, elle a assumé des choix contre les hard Brexiteers. Des exigences du Labour semblent même prises en compte, ce qui a fait dire à Vince Cable, le chef des libéraux-démocrates, que les deux partis dominants étaient désormais sur une ligne proche. Bien qu’elle n’ait cessé de se référer à son discours de Lancaster House, Mme May a bien varié. Si cette réaction paraît tardive et nécessite beaucoup plus d’éclaircissements (en particulier sur l’accord commercial), il faut savoir se satisfaire de ce (petit) pas en avant qui donne un peu plus de crédibilité aux Britanniques dans les négociations. D’où l’importance, pour Mme May, d’être inconstante.

Aurélien Antoine

Nouvel éditorial de Patrick Birkinshaw : les Britanniques « entre deux mondes »

Brexit Editorial

It is becoming increasingly obvious that the UK is living between two worlds: one that is far from dead and one that is yet to be born. The presentation of the EU (Withdrawal) Bill[1] (the Great Repeal Bill as it is commonly known although ‘Great’ has been dropped officially) in July brought home the enormity of the task facing Mrs May in seeking to turn EU law into UK law and its future adaptation. The previous editorial dealt with the complications of this process.[2] UK public lawyers, and EU lawyers UK or otherwise, are going to be working at full capacity for the ensuing years. The UK Parliament and civil service will be at breaking point. This at a time when the Prime Minister faces splits in her Cabinet and leaks by Cabinet members against the Chancellor of the Exchequer because he is not adopting a policy of hard Brexit ie a complete severance from the EU with no agreement on market access or tariffs. The hard crew wish to de-stabilize his position. The jackals (the hard crew) are gathering for Mrs May’s office in her untenable and seemingly defenceless position. Her reliance upon the Ulster Unionists for anything like a working Commons majority in financial matters and questions of confidence leaves her vulnerable and exposed at the most crucial epoch in British foreign policy since the end of the Second World War.

The prospects for successful negotiation in the Brexit discussions with Michel Barnier’s team seemed remote at the beginning of the second round of discussions. We have seen desperate attempts by some Ministers to invoke the patriotism card (this at a time when the film Dunkirk has been released) and by others to blame the BBC for drawing too pessimistic a picture of Brexit. The key issues of financial compensation to the Union to account for the UK’s present and future obligations under the treaties, the Irish border, the rights of EU and UK citizens post Brexit and the sovereignty of the ECJ after D Day (departure day on 29 March 2019) appeared intractable. The last issue has been a particularly galling bête noire for post imperialists who see the ECJ as a threat to a pristine notion of UK national sovereignty. Sovereignty, that is, of British courts over the CJEU and sovereignty of the British Parliament over the UK courts. An article by Professor Alison Young based on a lecture given at the Institute of European Public Law at the University of Hull in March 2017 published in this issue of European Public Law addresses the wider constitutional significance of the Miller judgment from last January and the judgment’s implications for UK constitutionalism.[3] The obiter dicta qualifications that the UK courts have placed on an overriding EU constitutional sovereignty vis a vis national constitutional fundamentals[4] are lost on these sovereigntists who have brought their Conservative party to its knees and, one fears, the country rapidly in pursuit.

The close of the second round of formal negotiations between the UK and the EU 27 on July 20 occasioned positive statements on progress from both teams.[5] M. Barnier, however, was clear that UK clarification on several points was essential for further progress before the next phase of negotiations on future relationships could be commenced.[6]

The UK general election result has weakened the position of the hard Brexiteers. Support appears to be growing for a transitional phase or ‘implementation phase’ as the UK government describes it. Even Liam Fox the secretary for international trade and a key Brexiteer suggested after the July negotiations such a phase lasting until 2022 covering amongst other items trade, customs and immigration. This was on the eve of his commencing UK/USA preparatory trade deal negotiations in Washington DC. Reports suggest that Chancellor Hammond’s influence on Davis is growing and the latter is becoming more realistic in his expectations as secretary of state for Brexit. Mrs May has opened up regular dialogue with business through the government business advisory group. Their priority seems to be a transitional period to ease the Brexit process avoiding precipitate falls. Could Brexit become Flexit? By early 2018 UK business leaders will wish to see some firm ideas giving body to what a ‘deep and special relationship’ with the European Union means. This was Mrs May’s expression after her meeting with Juncker and Barnier in April 2017. The UK government’s two discussion papers on Future Customs Arrangements and Northern Ireland and Ireland were published in mid August.[7] M. Barnier and the EU 27 have made it clear there can be no cherry-picking by the UK in a future relationship. In the absence of preferred treatment clearer ideas will be demanded within the UK on what will replace our EU membership by way of EU deals and new trade deals with major trading nations and their full implications. M. Barnier will not be the only voice calling for greater clarity on the details of what Brexit actually entails.

In this state of uncertainty it is not surprising that voices have been raised calling for another UK referendum on Brexit. Former Prime Minister Tony Blair has urged a case for stopping Brexit and Vince Cable the new leader of the Liberal Democrats has opined that Brexit may not happen. These are not powerful political voices. The reactions from the usual suspects threatening widespread rioting in the streets on the first sign of any Brexit backtracking have been broadcast with their usual predictability. The leader of the Labour Party appeared ambivalent, indeed indifferent, to the EU arguing that Brexit means we cannot be a member of the single market. He seemed to abandon his own text when the Labour party adopted a policy of a transitional period after Brexit in which the single market and customs union would remain.

Referenda require statutory authorisation.[8] There could be two basic forms of referenda. One to remain in. In effect to reverse the referendum of June 2016. This would simply perpetuate the cack-handed manner in which the whole episode of EU withdrawal has been handled since 2013. Remainers may be over optimistic about the outcome. And a good deal of Art 50 time will have been consumed if the result confirms the outcome of June 2016.

An alternative is a referendum on the eventual terms of exit. If the result is a rejection of the terms what then? The hardliners would be vindicated. We would be up against the clock and leaving without agreement would be a real prospect. As things stand Mrs May has guaranteed the Commons a vote on the terms on a take it or leave it basis. Not an amendment.

A final prospect of a government withdrawal without a referendum from Art 50 should serious economic downturn bring a realisation of dire social consequences for the UK would involve at least four factors. Art 50 does not address this point and a previous editorial has addressed the question.[9] One presumes that any withdrawal of notice is bona fide and not a delaying tactic to gain more time. The four factors are:

  1. a) To withdraw from the Brexit process the government would at least need Parliamentary consent in legislation. It would require legislation with the assent of both Houses. The Supreme Court ruled that Brexit had to be commenced by legislation and a corollary would be that it will have to be terminated by legislation.
  2. b) In all likelihood such a reversal would lead to a government defeat at the next election.
  3. c) There would undoubtedly be legal challenges in the courts brought under breaches of legitimate expectation in denying the outcome of the 2016 referendum although the Supreme Court ruled that that referendum was not legally binding.[10]
  4. d) There would be a likelihood of serious public dis-order.

A request by the UK government for an extension of the period for the operation of the treaties under Art 50 may become a distinct possibility. Art 50 does not explicitly refer to an extension of the negotiating period but Art 50 is a part of the treaties.

The EU Charter of Fundamental Rights (CFR)

It was noted in the previous editorial that the government did not intend to incorporate the CFR into post D Day UK law. The CFR has made its impact felt in UK law.[11] Its rejection is part of a Eurosceptic attack on human rights’ protection that is not sourced in domestic law. Although Conservative Party manifestos from 2010 have promised to repeal the Human Rights Act the manifesto of 2017 stated that the HRA would not be repealed until after Brexit is concluded and that the UK would remain signatories of the European Convention of Human Rights (ECHR) for the duration of the next Parliament.[12] The human rights framework would then be subject to review. The duration of the next Parliament is far from clear and the legislation seeking to ensure Parliament lasts for a fixed term of five years was easily outvoted to allow the 2017 general election and the repeal of the fixed term legislation was promised in the Conservative manifesto.[13] So while change to the HRA and ECHR is still on the Conservative back-burner, the removal of the CFR from UK law will occur on D Day.

The CFR may not be discarded as easily as the White Paper suggests. Even before it was agreed at Lisbon as a document with the same legal value (legally binding) as the EU treaties and when it was still an unincorporated treaty between member states, English judges had consulted the CFR in deciding cases.[14] This was and is consistent with English jurisprudence on international treaties. The newly appointed President of the Supreme Court, Baroness Brenda Hale, has written how the CFR does inform the content of EU rights, patently so, and one may add this will be the case after D Day. CFR (and general principles of law) case law on EU rights before D Day will be binding on UK courts in their interpretation of the EU rights unless modified by UK law or unless EU judgments are departed from as explained in the previous editorial. CFR judgments from the CJEU after D Day will not be binding on UK courts but they could possess persuasive authority. Clause 6(2) of the Withdrawal Bill acknowledges this and gives UK judges a discretion to have regard to EU judgments where ‘appropriate’. Having no role for the CJEU after D Day as the white paper stated[15] cannot remove influence. The CJEU and European Court of Human Rights (CHR) will continue interpreting instruments that are strikingly similar and their jurisprudence will doubtless bear that mutual influence and cross-fertilisation between European jurisdictions which inspired the inauguration of this journal in 1995. UK courts must continue to have regard to the judgments of the CHR (HRA s.2). So far as it is possible to do so, primary legislation and subordinate legislation, whenever enacted, must be read and given effect [by UK courts] in a way which is compatible with the Convention rights (HRA s.3). The outgoing President of the UK Supreme Court, Lord Neuberger, has urged the government to provide greater clarity and precision on how UK judges should treat CJEU judgments after Brexit to prevent the judge-baiting populist press editorials that greeted the Miller judgment at the end of 2016 and early 2017.[16]

Hale also raises the thorny issue of existing EU directives that are wrongly implemented by UK regulations. An additional question concerns multilateral agreements such as the Brussels II revised regulation on jurisdiction, recognition and enforcement of judgments in the family justice sphere.[17] Other parties will have to agree to keep us in the club if the rules are to be mutually enforceable.

Papers on Judicial Cooperation, Dispute Resolution Post Brexit and Data Protection

Towards the end of August the UK government published Providing a cross-border civil judicial cooperation framework agreement covering civil, family and commercial subjects.[18] Its conclusion (para 25) states: ‘The UK is clear that international civil judicial cooperation is in the mutual interest of consumers, citizens, families and businesses in the EU and in the UK. With this in mind, we are seeking a close and comprehensive framework of civil judicial cooperation with the EU. That framework would be on a reciprocal basis, which would mirror closely the current EU system and would provide a clear legal basis to support cross-border activities after the UK’s withdrawal.’ Full of constructive intent but thin in detail.

On the following day the paper on Enforcement and Dispute Resolution was published.[19] This outlines various approaches for dispute resolution and enforcement which have been adopted in treaties between the EU and third countries ‘without the CJEU having direct jurisdiction over those countries’. Nonetheless the paper acknowledges the importance of CJEU interpretations of the treaty provisions both prior to and post the date of agreement and even raises the possibility of a reference to the CJEU. The agreements will seek to ‘maximise certainty’. This is in stark contrast to the UK June paper on EU citizens which stated emphatically there would be no role for the EUCJ. The EUCJ will give the final ruling on the consistency of any such treaties with EU law.

The final UK ‘partnership’ paper before the third round of negotiations began contained the government’s proposals for the Exchange and protection of personal data[20] after Brexit. This states the UK’s new Data Protection Bill … ‘will further strengthen UK [data protection] standards, ensuring they are up to date for the modern age, and it will implement the EU’s new data protection framework in our domestic law.’ [para 2] At the point of exit UK law will be aligned with EU law. UK law will ‘fully implement’ the most up to date EU framework in the data protection regulation and directive [para 45]. Once again, the influence of EU law will continue in our domestic law.

As I wrote above. Between two worlds. One that is far from dead. And one whose content is completely unknown. Interesting times.

The Editor 25 August 2017

[1] For the Bill as introduced see https://publications.parliament.uk/pa/bills/cbill/2017-2019/0005/cbill_2017-20190005_en_1.htm For the annotated notes see https://publications.parliament.uk/pa/bills/cbill/2017-2019/0005/en/18005en.pdf

[2] Vol 23(3) (2017) European Public Law 437.

[3] See p …. below.

[4] R (HS2 AAL) etc v Secretary of State for Transport [2014] UKSC 3 paras 202-208; Pham v Secretary of State for the Home Department [2015] UKSC [84] and [90]; predicated by Thoburn v Sunderland CC [2003] QB 151.

[5] From the UK https://www.gov.uk/government/news/david-davis-closing-remarks-at-the-end-of-the-second-round-of-eu-exit-negotiations-in-brussels

For EU Commission documents on the negotiations https://ec.europa.eu/commission/brexit-negotiations/negotiating-documents-article-50-negotiations-united-kingdom_en

And the UK https://www.gov.uk/government/collections/article-50-and-negotiations-with-the-eu

[6] http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-17-2108_en.htm

[7] https://www.gov.uk/government/organisations/department-for-exiting-the-european-union Other position and ‘partnership’ papers etc are available on this site including Safeguarding the rights of EU and UK citizens Cm 9464 and Confidentiality and access to documents.

[8] Political Parties, Elections and Referendums Act 2000, Part VII.

[9] Vol 23(1) (2017) European Public Law 1.

[10] HS2 above paras 124 their ‘force is political rather than legal’ unless their governing legislation determines otherwise and para 125. R (Wheeler) v Office of the Prime Minister [2008] EWHC 1409 (Admin) for the difficulties that this challenge would face. This litigation concerned the failure by the previous Labour government to allow a referendum for the Treaty of Lisbon. Tony Blair had promised a referendum for the subsequently aborted EU Constitutional Treaty.

[11] Britain Alone! P.Birkinshaw & A. Biondi eds ch 14 K. Beale (Wolters Kluwer, 2016). See R (UNISON) v Lord Chancellor [2017] UKSC 51 paras 106-117.

[12] Forward, Together: Our Plan for a Stronger Britain and a Prosperous Future. The Conservative and Unionist Party Manifesto 2017, p 37.

[13] Fixed Term Parliaments Act 2011. See Editorial Vol 22(4) (2016) European Public Law 589.

[14] R v Secretary of State for the Home Department ex p Howard League for Penal Reform [2002] EWHC (Admin) 2497: per Munby J paras 46 and 51.

[15] Cm 9446 para 2.13.

[16] Financial Times 9 August 2017 ‘Supreme Court President demands clarity over the ECJ’..

[17] Baroness Hale https://www.supremecourt.uk/docs/speech-170707.pdf

[18] https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/639271/Providing_a_cross-border_civil_judicial_cooperation_framework.pdf

[19] https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/639609/Enforcement_and_dispute_resolution.pdf

[20] https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/639853/The_exchange_and_protection_of_personal_data.pdf

Adoption en seconde lecture à la Chambre des Communes du projet de loi de retrait de l’Union européenne

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Les débats relatifs au Brexit se suivent et se ressemblent au Parlement britannique. L’adoption du projet de loi de notification du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne au début de l’année 2017 avait déjà donné l’occasion de constater l’incapacité des MPs opposés à la ligne dure affichée par le Gouvernement de s’entendre pour lui faire subir un échec nécessaire et, par la même occasion, revaloriser le rôle du Parlement.

Le vote des députés en seconde lecture du European Union (Withdrawal) Bill apporte le même lot de désillusions pour les pro-européens. Quelques jours avant ce scrutin, on allait voir ce que l’on allait voir : jamais Mme May n’était aussi proche d’une défaite aux Communes. C’était sans compter sur l’incapacité du leader du parti travailliste, Jeremy Corbyn, de constituer un front commun dans ses propres rangs pour défier le Premier ministre. Pas moins de sept travaillistes se sont explicitement prononcés en faveur du projet, tandis que six se sont abstenus. Les élus concernés sont issus des circonscriptions qui ont voté en faveur du Brexit. Ils n’ont pas souhaité contesté le choix de leurs électeurs, ce qui nous permet de rappeler que le mandat des députés britanniques conserve une dimension impérative incontestable. Du côté des conservateurs, seul Ken Clarke, qui avait déjà brillé lors du débat sur la notification du retrait, s’est abstenu. Aucun tory n’a voté avec l’opposition.

En réalité, l’issue de ce vote ne doit pas être exagérée comme l’ont fait les médias et Mme May qui goutte enfin aux joies d’une victoire inédite depuis son relatif échec aux élections générales de juin 2017. Ceci étant précisé, trois motifs sont susceptibles de modérer le triomphe revendiqué par le Gouvernement et, par là même, de rassurer les soft-brexiteers.

1/ Tout d’abord, un vote différent était, politiquement, peu envisageable. S’exprimer à ce stade contre le projet de loi revenait à faire obstruction à la mise en place d’une nouvelle architecture normative indispensable au jour effectif du retrait. En empêchant l’adoption d’un tel texte, les parlementaires auraient marqué une hostilité contre le Brexit lui-même, alors que les deux formations politiques dominantes au Parlement ont accepté les résultats du 23 juin 2017. Il aurait donc été difficilement compréhensible que, par simple calcul politicien, les députés opposés aux conservateurs qui, en même temps, soutenaient le retrait du Royaume-Uni de l’UE, s’opposassent à l’adoption du bill en deuxième lecture.

2/ Ensuite, le scrutin de deuxième lecture ne préfigure pas forcément de la teneur des débats plus substantiels qui suivront. Pour comprendre cet argument, encore faut-il expliquer un temps soit peu la procédure parlementaire britannique, ce que les compte-rendus journalistiques se sont bien gardés de faire afin de suivre la ligne éditoriale qui prévaut en faveur d’une vision dramatique, voire tragique, du Brexit. Rappelons ainsi que la première lecture est purement formaliste puisqu’elle n’a pour but que de présenter le texte. À l’issue de cette lecture, les MPs se prononcent sur le principe d’une deuxième lecture. Une fois acquise, elle amène un premier débat en chambre d’une durée moyenne de cinq heures. Par son importance, le EUW Bill a fait l’objet de deux jours de discussions d’environ 17 h. Ce n’est qu’après que l’agenda précis de l’examen article par article du projet de loi est fixé. Autrement dit, le deuxième lecture est surtout le moyen d’identifier les arguments de chaque parti et de fixer certaines lignes rouges que le Gouvernement ne devra pas franchir. Les détails de la loi ne sont pas examinés. Cette tâche incombe au travail en commission qui conduira au report stage. Il s’agit là des étapes les plus cruciales puisque les premiers amendements sont déposés, débattus puis font l’objet d’un vote. Après la 3e lecture du texte et un vote favorable, il est alors transmis à la Chambre haute qui donnera vraisemblablement du fil à retorde au Gouvernement.

3/ Les parlementaires peu favorables à Mme May, qu’ils soient travaillistes ou conservateurs, n’ont pas dit leur dernier mot. Au regard de ce que nous avons expliqué précédemment, le vif du sujet sera abordé en commission avec le dépôt des amendements. Les interventions des deux côtés de l’échiquier politique ne sont pas de nature à être pleinement rassurantes pour le Gouvernement. Du côté des tories, le vaste recours aux clauses Henry VIII crispe nombre de parlementaires qui ont averti Mme May que le texte, en l’état, ne suscitait pas leur adhésion. Le Labour rejoindra les conservateurs sur cette question, tout en essayant d’obtenir plus de garanties sur la période de transition jusqu’au Brexit. D’autres travaillistes chercheront, pour leur part, à réunir une majorité pour qu’un nouveau référendum se déroule au terme des négociations. C’est la position défendue par Lord Adonis dans une interview donnée au journal The ObserverL’idée n’est pas absurde : elle obligerait Mme May a être plus claire sur sa stratégie entre soft et hard Brexit. À ce sujet, les Européens attendent avec impatience l’intervention du Premier ministre britannique sur le sujet lors d’une intervention le 22 septembre à Florence. Peut-être que l’annonce récente de Mme May en faveur de la poursuite d’une coopération approfondie en matière de sécurité et défense avec l’Union est un indice de la tonalité du discours de Florence.

Aurélien Antoine

 

Comprendre les implications du Brexit : une formation professionnelle de Paris I avec des membres de l’Observatoire

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Nous attirons l’attention de nos lecteurs sur la mise en place d’une formation courte professionnalisante et de haut niveau relative aux implications du Brexit. L’objectif est triple : comprendre le processus du Brexit, en envisager les principales implications pour les entreprises, les collectivités publiques et les citoyens, et sensibiliser les participants aux particularités du contexte britannique.

La prochaine session se déroulera les 23 et 24 novembre 2017. L’inscription et la demande d’information se font via le mail suivant : formations-courtes-fcps@univ-paris1.fr

Vous trouverez ci-dessous la plaquette détaillée de la formation :

Le Brexit et ses implications.

 

 

La leçon de rentrée de la Chambre des Lords au Gouvernement sur le projet de loi de retrait de l’Union européenne

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Dans un rapport intermédiaire publié le 7 septembre (Interim report HoL) reprenant notamment les consultations de trois grands professeurs de droit britanniques (John Bell, Paul Craig et Alison Young), la Commission de la Constitution de la Chambre des Lords a révélé ses premières conclusions sur le projet de loi de retrait de l’Union européenne. Le moins que l’on puisse dire, c’est que les critiques ne manquent pas. Elles sont même parfois sévères.

Sans surprise, et conformément à ce que nous avions soutenu dans une précédente analyse, les lords s’inquiètent de l’insécurité juridique et des risques de violation du principe de rule of law qui guettent l’application de ce texte complexe. Quatre sujets de préoccupation intéressent la commission : le contrôle parlementaire du jour effectif de retrait en lien avec les statut variable des règles d’origine européenne après le Brexit ; l’étendue de la législation déléguée ; la prise en compte de la jurisprudence de la Cour de Justice ; et les implications du projet de loi sur la dévolution.

Sur chacune de ces problématiques, le rapport insiste sur les lacunes du texte et, surtout, sur l’incapacité du Gouvernement de répondre aux observations produites par la Commission dans ses précédents rapports. Sur le jour effectif du retrait (exit day), l’absence de contrôle parlementaire dans le projet est condamné. Il en va de même des définitions trop souples retenues par le projet en ce qui concerne, par exemple, la législation interne transposant le droit de l’Union européenne (EU derived domestic legislation). Loin de viser une seule catégorie d’actes, une telle dénomination est susceptible de couvrir des actes du Parlement, ceux des parlements dévolus ou de l’Exécutif (législation secondaire) qui, tout en assurant la transposition de directives, contiennent aussi des dispositions autres. Or le projet de loi de retrait ne saurait abroger dans leur intégralité de telles législations. Il apparaît, en conséquence, beaucoup trop imprécis, ce qui est de nature à renforcer la position de l’Exécutif qui aura, en vertu du projet, de larges compétences pour amender la législation interne transposant le droit de l’Union européenne. La commission exhorte le Gouvernement a être plus clair sur cette catégorie d’actes afin d’éviter au maximum l’insécurité juridique et de déterminer comment le principe de primauté continuera à s’appliquer.

Subséquemment, le rapport insiste une fois de plus – et avec raison – sur les risques majeurs que fait peser le bill sur le principe de rule of law et l’équilibre des pouvoirs en octroyant des prérogatives considérables aux ministres par le biais de la législation déléguée. Renouvelant ses recommandations afin de mieux l’encadrer (notamment sous l’angle procédural), la commission multiplie les mises en garde.

Le rapport est moins développé sur la compétence de la Cour de Justice et sur la prise en compte de sa jurisprudence par les juridictions internes. Les lords s’avèrent, toutefois, particulièrement circonspects et en appellent également à plus de rigueur de la part du Gouvernement.

Enfin, sur la dévolution, la commission prend acte du manque de progrès et du risque politique à ne pas consulter sérieusement les autorités dévolues. Actant l’absence de contrainte légale déjà consacrée par la Cour suprême dans le jugement Miller, les lords ne sont pas moins préoccupés par l’insuffisance de résultats concrets.

Le propos de Michel Barnier tenu à l’encontre des négociateurs britanniques comme quoi les avancées étaient insuffisantes s’applique tout aussi bien au niveau interne. Aucun progrès notable n’est identifiable sur les sujets clefs que sont le futur statut du droit de l’UE incorporé en droit interne, l’encadrement de la législation déléguée, la portée de la jurisprudence de la Cour de Justice et l’obtention d’un accord politique viable avec les administrations dévolues.

 

Une rentrée confuse et sous tension

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Le 21 août, Big Ben a cessé de sonner pour quatre ans en vue d’une restauration qui ne connaît pas de précédent dans son histoire. L’analogie avec la situation du Royaume-Uni sur la scène européenne du fait des difficultés de son Gouvernement à afficher une véritable crédibilité dans les négociations sur le Brexit est frappante. À force de tergiversations et d’impréparation, Mme May et ses compagnons d’infortune gouvernementale deviennent aussi inaudibles que la célèbre tour Elisabeth, l’écrin de Big Ben. Il convient naturellement de revenir sur les événements de l’été pour comprendre que la suspension des travaux parlementaires n’aura guère été l’occasion de dégager le ciel déjà bien assombri des négociations avec l’Union européenne.

Si la situation économique du Royaume-Union n’est, pour l’heure, pas catastrophique en raison d’échanges commerciaux dopés par la baisse de la livre, la crise au sein des partis britanniques ne cesse, en revanche, de s’approfondir. Nous avions déjà relevé que, lors des élections générales du début du mois de juin 2017, aucune des deux grandes formations politiques que sont les travaillistes et les conservateurs n’avait de vision claire de la résolution du Brexit. Les tories étaient tiraillés entre hard et soft Brexit, tandis que les travaillistes, tout en actant l’inéluctabilité de la sortie du Royaume-Uni de l’UE, s’orientaient vers une solution plus douce afin de préserver les droits des travailleurs notamment. Dans les deux cas, les propositions paraissaient vagues et ne prenaient pas en compte le refus catégorique des négociateurs européens de maintenir une relation à la carte avec les Britanniques. L’été n’aura pas permis aux deux partis de sortir de l’ornière. Même si des déclarations utiles ont permis d’ envisager une évolution dans l’approche retenue par Mme May et M. Corbyn, leurs troupes sont toujours divisées.

Dans le camp conservateur, l’idée d’un hard Brexit paraît de plus en plus difficile à soutenir. Les documents de négociation publiés par le 10 Downing Street semblent promouvoir une phase de transition avant l’effectivité de la sortie de l’Union en ce qui concerne le commerce des biens et des services. Un document publié par le secrétariat d’État chargé du Brexit souligne également la volonté de préserver la situation juridique des entreprises dont les biens et services sont déjà placés sur le marché commun. Elles devraient continuer de bénéficier des règles de l’UE. Malgré la souplesse introduite par une telle position, les conservateurs n’adhèrent pas tous à l’idée de Ph. Hammond qui est favorable à une phase de transition pouvant s’étendre jusqu’à trois ans. Outre certains membres du Cabinet comme Boris Johnson, plusieurs backbenchers (réunis dans le Comité 1922) s’y sont opposés. Un semblant d’assouplissement se dessine également en ce qui concerne la juridiction de la Cour de Justice. Si sa compétence est toujours rejetée une fois que le Brexit sera effectif, le Gouvernement rappelle que les tribunaux pourront tenir compte des jugements de la Cour dans la mesure où une grande partie de l’acquis communautaire sera maintenu en droit interne. La création d’un tribunal arbitral ad hoc pour régler les conflits liés au Brexit fait également son chemin. L’ensemble des documents publiés en août par le Gouvernement marque un premier tournant puisque leur contenu implique que l‘absence d’accord serait particulièrement nocif pour le Royaume-Uni. La maxime de Mme May selon laquelle l’absence d’accord serait préférable à un mauvais accord a donc fait son temps. De ces publications, il est possible de voir un léger progrès et enfin un peu de réalisme du côté britannique.

Toutefois, un réel décalage subsiste avec l’orientation de la task force dirigée par M. Barnier, et ce, à juste titre. David Davis et le Gouvernement britannique s’obstinent à faire prévaloir la conclusion d’un accord commercial et, plus largement, à vouloir sécuriser une période de transition pour préserver l’économie nationale. Or Michel Barnier a rappelé lors du 3e round de négociations que les avancées étaient insuffisantes sur les sujets clefs. Quand bien même plusieurs membres du Cabinet ont admis que le Royaume-Uni devrait régler une facture pour solde de tout compte à l’UE de 40 milliards d’euros, Boris Johnson s’oppose toujours à cette idée. Sur le droit des citoyens européens, aucune précision concrète n’a été apportée depuis les positions de début juillet. Pire encore, l’administration britannique a dû gérer une énorme bévue, puisqu’elle avait envoyé à tort une centaine de missives à des ressortissants continentaux leur intimant l’ordre de quitter le territoire dans le délai d’un mois… Quant aux futures relations avec l’Irlande du Nord, elles paraissent toujours aussi indéterminées malgré les déclarations de bonne volonté. Enfin, le sujet brûlant de la compétence de la Cour de Justice est loin d’avoir trouver une issue. Outre les mises en garde des juge nationaux dont Lord Neuberger, l’ancien Président de la Cour suprême du Royaume-Uni, l’Union européenne est, pour l’heure, peu encline à admettre la création d’un tribunal arbitral. La position de Bruxelles est compréhensible : une telle institution pourrait directement concurrencer la compétence de la Cour pour interpréter le droit de l’Union, ce qui est parfaitement incompatible avec les traités.

Pour résumer, le mois d’août aura été l’occasion de voir beaucoup de gesticulations et de production documentaire sans que l’observateur soit bien plus avancé qu’en juillet. Il ne sera pas plus rassuré quant au point de savoir si une alternative crédible peut se substituer au gouvernement actuel. En effet, si les conservateurs continuent de s’opposer sur la stratégie à adopter, les travaillistes ne sont pas en reste. Après avoir sévèrement condamné ses acolytes qui proposaient de rester au sein du marché unique, Jeremy Corbyn, par la voix du ministre du Cabinet fantôme chargé du Brexit, Keir Starmer, a admis que le Royaume-Uni devrait accepter la libre circulation durant une période de transition de deux à quatre ans et contribuer au budget européen durant cette période. Au-delà, le parti de centre gauche n’a pas écarté des solutions reprenant les exemples norvégien et suisse pour trouver une issue au Brexit. Plusieurs députés travaillistes se sont émus de cette volte-face, car ils considèrent qu’elle est de nature à couper le parti des classes populaires qui rejettent la liberté de circulation des travailleurs impliquée par le maintien dans l’union douanière.

Ces multiples divisions vont créer des tensions importantes lors de la reprise des travaux parlementaires relatifs à l’examen du projet de loi de retrait de l’Union européenne le 8 septembre prochain. De plus en plus d’analystes s’interrogent sur la constitution d’un front transpartisan favorable à un soft Brexit pouvant réunir de nombreux travaillistes, les libéraux-démocrates et des conservateurs (voire quelques membres du SNP). Au sein du parti conservateur, la faiblesse de Mme May favorise les rumeurs de plans pouvant provoquer sa chute. L’actuelle première ministre a pourtant affiché sa volonté de maintenir le cap et de diriger à nouveau sa formation lors des élections générales de 2022. Si ce discours tenu lors de son déplacement au Japon peut paraître décalé, il n’est pas totalement incongru dans la mesure où les tories sont dans l’incapacité de trouver une alternative faisant consensus.

L’horizon des négociations apparaît encombré et il est peu probable qu’un accord soit trouvé d’ici à la fin du mois d’octobre. L’automne devrait donc s’avérer bien plus chaud que l’été sur le front des négociations relatives au Brexit.

Addendum : état des convergences et divergences entre Britanniques et Européens sur le droit des citoyens de l’UE au 31 août 2017 : Tableau récapitulatif

Quelques conseils documentaires pour la pause estivale

Avant que l’Observatoire ne suspende ses travaux jusqu’au 31 août, nous proposons à nos lecteurs de profiter de la plateforme You Tube de notre site pour visionner les dernières vidéos publiées, notamment un conférence du Pr Vernon Bogdanor. Il fait le bilan et l’analyse des événements qui se sont écoulés un an après le vote des Britanniques en faveur du Brexit.

Nous renvoyons également à l’interview de Me David Chijner sur la reconnaissance en France des jugements rendus par les juridictions du Royaume-Uni après le Brexit (interview du Club des Juristes).

Nous recommandons enfin, sur les conseils Mathieu Combet, l’écoute de l’émission de France Culture « Brexit : Qui va récupérer la City ? » qui revient sur la bataille discrète que se livrent les capitales financières pour concurrencer une capitale londonienne affaiblie par la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne.