L’intervention de Lord Hope à la Chambre des Lords

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Nous évoquions, lors dans notre dernier billet, la question de savoir si le Parlement avait l’obligation d’intervenir pour valider l’accord final qui sera négocié par le Gouvernement britannique avec l’Union européenne. Le débat est en partie clos depuis que Theresa May a promis cet accord, ce qui a été rappelé dans le livre blanc. Il reste à savoir quelles seraient les modalités d’une telle approbation parlementaire (résolution ou législation). Le raisonnement de Lord Hope of Craighead, ancien vice-Président de la Cour suprême, et actuellement leader des membres non partisans de la Chambre des Lords (les crossbenchers) nous paraît d’une grande clarté. Nous en retranscrivons ici les passages principaux tirés du Hansard.

« Je voudrais mettre en garde le Gouvernement à propos de l’idée consistant à considérer qu’en introduisant ce projet de loi, il a respecté toutes les conditions exigées par la décision Miller de la Cour suprême. (…) La notification ne fait pas plus qu’initier la procédure de retrait prévue à l’article 50. Cet article établit clairement que ce processus implique deux étapes supplémentaires (…) : la négociation et la conclusion d’un accord entre l’Union et l’État concerné. Le projet de loi ne dit rien de ces deux étapes à venir. Je ne crois pas qu’il soit nécessaire de donner l’autorisation au Gouvernement de négocier, dans la mesure où aucun des droits du peuple (…) ne seront affectés ou abrogés à ce stade. Cependant, la conclusion de l’accord est un tout autre problème. (…) Le livre blanc (…) nous explique que le Gouvernement soumettra l’accord final entre le Royaume-Uni et l’UE à un vote des deux chambres. Ceci a été confirmé par le ministre en d’autres lieu le 7 février (…). »

Lord Hope explique ensuite qu’il reste à déterminer en quoi doit consister ce vote, car « obtenir une approbation par une résolution parlementaire n’est pas la même chose que disposer d’une autorisation législative ». C’est exactement ce qu’a précisé le jugement Miller en son § 123 et « c’est la raison pour laquelle la Cour a confirmé qu’une modification de la loi qui résulterait dès le commencement de la procédure de l’article 50 ne peut être produite qu’en vertu de la seule voie prévue par notre droit constitutionnel, c’est-à-dire par la législation parlementaire (…). »

Pour Lord Hope, le Gouvernement doit se soumettre à la même contrainte pour l’étape finale du processus. Quand bien même il y aurait des doutes sur ce point, la législation octroierait une certitude légale. Cela minimiserait les risques de recours juridictionnels ultérieurs. »

L’ancien juge conclut : « mon point de vue est que le Gouvernement ne peut se dédire des effets de la décision Mliller une fois le terme des négociations survenu. Tout dépend du respect de la souveraineté du Parlement. (…) J’espère vraiment que le Gouvernement sera sensible à cet argument et que des recours ultérieurs aux tribunaux ne seront pas nécessaires. »

Une conclusion qui sonne comme un avertissement pour le Gouvernement… et qui permet d’apprécier une fois de plus la pertinence des débats à la chambre haute (sur la chambre des Lords, voir l’excellent article du 23 février écrit par l’une de ses plus grandes spécialistes, Meg Russell : Don’t abolish the Lords. History shows it really can be reformed).

Première étape des débats à la Chambre des Lords

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Les 20 et 21 février 2017, la Chambre des Lords a procédé à la deuxième lecture du projet de loi devant permettre au Gouvernement de notifier à l’Union européenne le retrait du Royaume-Uni. Le débat était doublement exceptionnel : il est rare que deux jours soient consacrés à la deuxième lecture et près de 180 pairs ont participé aux échanges. 150 étaient attendus, ce qui était déjà inhabituel. La présence dans les tribunes du Premier ministre était aussi un événement rare (il ne peut s’assoir sur les bancs de la Chambre des Lords et débattre en vertu d’une convention de la Constitution).

Au terme de cette lecture, aucun vote n’a eu lieu. Aucun amendement n’a encore été discuté. Il est effectivement de coutume à la chambre haute de fonctionner ainsi jusqu’au Committee stage qui est l’étape où les amendements sont déposés.

Le sort des amendements paraît moins scellé qu’à la Chambre des Communes. La Chambre des Lords est moins contrainte par la discipline partisane, d’autant que le Gouvernement n’a pas de majorité. Il n’en demeure pas moins que les conservateurs et les travaillistes souhaitent tenir leurs troupes sur le sujet particulièrement sensible qu’est le Brexit.

Les débats à la Chambre des Lords demeurent calmes et moins propices aux coups d’éclat que connaît la Chambre des Communes. Ils sont souvent de bon niveau. Nous retiendrons, en particulier, l’intervention de la baronne Smith of Basildon (leader de l’Opposition et défavorable au Brexit) qui résume fort bien la situation à ce stade de la discussion du projet de loi :

« Nous ne bloquerons pas, ni n’anéantirons ou saboterons la législation que nous discutons. Quels que soient nos points de vue personnels, la déception et les véritables inquiétudes pour notre futur, ce n’est pas la fonction de cette Chambre. Cependant, ainsi que je l’ai déjà dit, nous ne signerons pas pour autant un chèque en blanc au Gouvernement. Ce serait irresponsable de se décharger allégrement au profit du Gouvernement de la négociation de notre futur sans implication parlementaire ou sans responsabilité, et en se contentant de demander [aux ministres] de revenir deux ans plus tard avec un accord. Si la souveraineté signifie quelque chose, elle doit signifier la responsabilité parlementaire. »

Par ailleurs, différentes notes et rapports de la Chambre des Lords ont été publiés en amont des discussions (consulter l’onglet Bibliographie-Rapports officiels). L’un d’eux résume la position de la Chambre qui est aussi riche d’enseignements quant au choix, par le Gouvernement, de passer par la procédure législative accélérée :

« Nous reconnaissons les impératifs politiques qui sous-tendent la décision de recourir à la fast-track legislation pour le projet de loi de notification du retrait de l’Union européenne, et le fait que les nombreuses préoccupations que nous pourrions avoir quant à la réduction du contrôle parlementaire sur une mesure d’une telle importance constitutionnelle sont limitées par la brièveté et la simplicité du projet. Nous soulignons, toutefois, que le recours à la procédure accélérée pour un projet de loi d’une telle signification constitutionnelle doit être exceptionnel. Cette circonstance ne saurait être considérée comme un précédent pour des textes similaires, comme le grand projet de loi d’abrogation ou toute autre législation relative au Brexit. »

En ce qui concerne le problème des modalités de consultation des administrations dévolues dans le processus de négociation en vue de la sortie de l’Union européenne, la Commission précise qu’il appartient « au Gouvernement, au Parlement et aux institutions dévolues de le résoudre ». Pourtant, la note gouvernementale explicative du projet de loi exclut clairement le consentement des administrations écossaise, galloise et nord-irlandaise.

Moins fondamentalement, la Commission chargée des pouvoirs délégués a rappelé que le projet de loi en cours de discussion n’octroyait aucune prérogative législative au Gouvernement.

Il faut d’ores et déjà reconnaître à la Chambre des Lords le soin de fixer les premières précisions sur la marge de manœuvre du Gouvernement. Même si la chambre haute doit encore être réformée, elle prouve une fois de plus son utilité et son indépendance par rapport à une chambre basse passablement inerte. Toutefois, elle n’a pas donné de réponse claire à la question de savoir si un nouveau projet de loi devra être déposé devant le Parlement pour valider l’accord de sortie conclu avec l’Union européenne (ou consentir au retrait sans un tel accord et au terme de l’échéance des deux années). Si la doctrine britannique s’oppose sur la valeur légale de cette obligation, rappelons que, sur le plan politique, Theresa May a prévu l’intervention du Parlement pour anticiper d’éventuelles rébellions dans le camp conservateur. La promesse ne dissipe pas toutes les interrogations. En effet, des inconnues demeurent quant aux conséquences qui résulteraient de l’absence d’un accord entre l’Union européenne et le Royaume-Uni deux ans après la notification. Les Britanniques sortiraient automatiquement de l’Union européenne sans que le Parlement ait pu y consentir, ce qui pourrait apparaître comme non conforme à la Constitution et au principe de souveraineté du Parlement (sur ce sujet, voir l’excellente note de Sir David Edward, Sir Francis Jacobs, Sir Jeremy Lever, Helen Mountfield, et Gerry Facenna : Opinion art. 50 final).

Les Communes adoptent le projet de loi autorisant le Gouvernement à notifier la décision de retrait

Par une majorité de 494 voix contre 122, la chambre basse du Parlement britannique a adopté le projet de loi qui permet au Gouvernement d’initier la procédure de retrait de l’Union européenne. Voici la répartition des votes :

En faveur du projet : Conservatives : 320 ; Labour : 162 ; DUP : 8 ; UUP: 2 ; Ukip : 1 ; Independent : 1 ; Total : 498

Contre le projet : SNP : 52 ; Labour : 52 ; Lib Dems : 7 ; SDLP : 3 ; Independents : 3  ; Plaid Cymru : 3 ; Green : 1 ; Conservatives : 1 ; Total : 122

Les parlementaires n’ont pas su saisir l’occasion qui leur était donnée d’encadrer de façon plus détaillée le processus à venir. Aucun amendement n’a, en effet, été adopté. C’est un signal clair à l’attention de la Chambre des Lords pour qu’elle adopte la législation dans les mêmes termes rapidement. Précisons que les Lords ne sont pas tenus de respecter ce vote dans un premier temps, mais le Gouvernement a déjà menacé la chambre haute des conséquences d’une obstruction même temporaire, position qui pourrait susciter de nouvelles propositions de suppression de l’institution.

Malgré la victoire juridictionnelle du Parlement devant la Cour suprême, l’issue s’avère donc extrêmement favorable au Gouvernement. Plus que jamais, la dictature élective fustigée par Lord Hailsham est une réalité outre-Manche, et le recours au référendum semble même renforcer ce constat. L’intervention directe du peuple a conduit pour la première fois outre-Manche à ce qu’un Gouvernement sans programme préétabli et non issu d’élections législatives disputées prennent une décision majeure pour l’avenir du Royaume-Uni. Et force est de constater que le Parlement n’a pas su assumer son rôle de pondération à la fois des excès de l’Exécutif et de ceux qui découlaient du vote populaire. Ainsi que le titre le Guardian au soir de ce vote historique, MPs fail their first test.

Début des débats au Parlement sur le projet de loi de retrait

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La première lecture du projet de loi prévoyant la mise en œuvre de l’article 50 du TUE a eu lieu le 26 janvier. Cette première lecture est fort brève, puisqu’il ne s’agit que de la présentation générale du projet, sans débat. La deuxième lecture a débuté le 31 janvier. Les premiers débats entre les MPs (Members of Parliament) et le Gouvernement se déroulent à ce stade. Au préalable, le Speaker de la Chambre des Communes a retenu un amendement s’opposant à la deuxième lecture (amendement appelé « reasoned amendment »). Déposé par Angus Robertson, membre du parti nationaliste écossais, il précise notamment que le projet de loi ne saurait être examiné dans la mesure où le Gouvernement n’a pas prévu de consulter les administrations dévolues pour la mise en oeuvre de l’article 50. Plus largement, l’amendement conteste le fait que le projet de loi soit débattu avant la publication d’un livre blanc gouvernemental explicitant le processus et les conséquences du Brexit. En voici le texte complet :

« That this House declines to give a Second Reading to the European Union (Notification of Withdrawal) Bill as the Government has set out no provision for effective consultation with the devolved administrations on implementing article 50, has yet to publish a White Paper detailing the Government’s policy proposals, has refused to give a guarantee on the position of EU nationals in the UK, has left unanswered a range of detailed questions covering many policy areas about the full implications of withdrawal from the single market and has provided no assurance that a future parliamentary vote will be anything other than irrelevant, as withdrawal from the European Union followed two years after the invoking of Article 50 if agreement is not reached in the forthcoming negotiations unless they are prolonged by unanimity. »

Cet amendement ne devrait pas être adopté. Néanmoins, la première journée de débat s’est révélée particulièrement riche (voy. le recueil des débats, Hansard, vol. 620, clm. 818 et s., accessible sur le site du Parlement britannique, http://www.parliament.uk/). Nous noterons les interventions pro-européennes et fort bien argumentées des députés Gethins (SNP), Clegg (Lib-dem. et ancien vice-Premier ministre de D. Cameron durant la coalition de 2010-2015), et Efford (Travailliste). À l’opposé, l’argumentaire du député Rees-Mogg marque par son conservatisme, faisant de la période antérieure à 1972, date de l’adoption de la loi relative aux Communautés européennes, un « âge d’or » de la Constitution britannique où la souveraineté du Parlement était incontestable. Rappelons que son père, W. Rees-Mogg, avait échoué à remettre en cause la compétence du gouvernement de John Major en 1993 pour ratifier le traité de Maastricht en invoquant (déjà à l’époque) la souveraineté du Parlement (R v Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs ex p. Rees-Mogg [1994] QB 552). Cette jurisprudence avait été invoquée par le Gouvernement conservateur, que soutient naturellement le député Rees-Mogg, afin de justifier la compétence de l’Exécutif pour actionner l’article 50.

Au terme de cette lecture, l’amendement sera mis au vote. Par ailleurs, le Gouvernement a prévu la publication d’un livre blanc au terme de cette deuxième lecture qui devrait s’achever le 1er février.