Le discours de Florence de Mme May : ce qu’il faut en retenir

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Tout vient à point à qui sait attendre. La fermeté des négociateurs européens et le réalisme ont finalement conduit Mme May à adopter une position raisonnable sur le Brexit. Après le discours de Lancaster House dont l’essence se résumait au désormais célèbre « no deal is better than a bad deal », l’intervention du Premier ministre était très attendue par l’Union européenne, les États membres, mais aussi les milieux économiques et académiques. Deux questions se posaient : la ligne dure de janvier 2017 serait-elle maintenue ? Le Gouvernement britannique allait-il formuler des propositions pour faire avancer les négociations ?

La réponse donnée par Mme May est doublement positive. Il était temps. Les doutes étaient pourtant permis. La division au sein du Gouvernement entre hard et soft Brexiteers est, aujourd’hui encore, loin d’être dépassée. Quelques jours avant le discours, Boris Johnson avait fait de nouveau parler de lui en accordant une interview au Daily Telegraph dans laquelle il ressortait de son chapeau la rengaine populiste qui avait fait son succès lors du référendum de 2016 : le Royaume-Uni va formidablement bien s’en sortir et va pouvoir réaffecter au National Health Service les 350 millions de Livres versés à l’Union européenne chaque semaine. Cet argument, que nombre de Brexiteers dont Nigel Farage et Ian Duncan Smith ont écarté dès le lendemain du référendum, avait été le symbole d’une campagne trompeuse et de piètre qualité. Derrière ce brusque retour au premier plan de Boris Johnson, il fallait sans doute voir une espèce de tentative désespérée pour mobiliser les hard Brexiteers contre l’inéluctabilité d’une approche plus apaisée de la sortie de l’Union. Cette stratégie maladroite n’a pas été payante. N’informant pas le Gouvernement de son initiative médiatique, le ministre des Affaires étrangères a une fois de plus fait montre de sa tendance à croire qu’il peut parvenir à ses fins par des coups d’éclat.

Derrière la conversion de Mme May à l’apaisement, il faut voir trois facteurs. Le premier est, pourrions-nous dire, culturel : dans l’Histoire contemporaine, il est bien difficile de trouver un exemple de raidissement dogmatique des Britanniques dans leur façon d’envisager leurs rapports avec les États tiers quand sont en jeu des questions commerciales. Le pragmatisme finit souvent par l’emporter pour continuer de préserver ce qui fait la force du Royaume-Uni : l’ouverture au monde et les échanges économiques. Le deuxième facteur est partisan. Les hard Brexiteers sont, ces dernières semaines, moins audibles que les soft Brexiteers. La preuve en est que Michael Gove a apporté un soutien très modéré aux incartades de l’ancien maire de Londres. Plus encore, depuis qu’il est ministre de l’Environnement, Michael Gove s’est fait lui-même une raison : rejeter en bloc et rapidement l’acquis communautaire se révélerait un pari dangereux pour le peuple britannique. À l’opposé de ce qu’affirment les tabloïds à longueur d’articles, Michael Gove a dû admettre que l’UE s’avère, dans de nombreux domaines, protectrice des individus (quand bien même des progrès restent à faire, notamment en matière environnementale). Le troisième et dernier facteur est la présence de deux personnalités sérieuses au Gouvernement qui ont indubitablement influencé Mme May. Philip Hammond, le Chancelier de l’Échiquier, est le plus connu puisqu’il est le leader des tories qui œuvrent pour une période de transition avant le Brexit effectif et qui militent pour le maintien d’une relation commerciale spécifique avec l’Union européenne. Souvent omis dans les commentaires, Damien Green, le First Secretary of State et proche de Mme May, a sans nul doute pesé de tout son poids pour parvenir à un infléchissement de la conception primo-ministérielle du Brexit.

Le choix de la ville de Florence était déjà un signe de la volonté d’apaisement. En s’éloignant de son pays et en s’extirpant des luttes partisanes au sein du Gouvernement au profit d’une cité qui fut l’un des berceaux de l’humanisme européen, Mme May a rappelé que le Royaume-Uni, s’il va sortir de l’Union européenne, ne rejette pas la civilisation européenne qui doit tant à la Renaissance italienne. Le choix de la ville est aussi symbolique des deux axes qui ont dominé le discours : l’économie et la sécurité commune. Inutile d’insister sur l’importance des « cités-États » italiennes comme Florence et de leurs structures financières dans l’émergence du capitalisme. Quant à la dimension sécuritaire, elle tient aux échanges nourris entre les Britanniques et les Italiens dans la gestion des flux migratoires. L’Italie est la porte d’entrée vers l’Eldorado présumé qu’est le Royaume-Uni pour de nombreux migrants.

Vêtue de la même tenue que lors de sa première intervention en tant que chef de Gouvernement en juillet 2016, Mme May a donc placé son discours sous les auspices de la créative, innovante, et ambitieuse Renaissance. En effet, l’argumentaire qu’elle a développé visait un double objectif : rassurer les partenaires du Royaume-Uni en étant force de proposition, d’une part ; convaincre de la nécessité d’une relation inédite entre l’Union européenne et un État tiers, d’autre part.

Le propos s’est d’abord axé sur la sécurité et l’immigration. Mme May a confirmé la volonté exprimée dans plusieurs documents officiels d’une coopération étroite avec l’Union européenne. En proie à une série d’attentats réguliers depuis six mois, le Royaume-Uni pouvait difficilement choisir une orientation différente.

Sur la question nord-irlandaise, la Première ministre enregistre des progrès notables : l’assurance que la libre circulation entre les deux Irlande sera maintenue et que toute barrière douanière physique sera exclue. L’encadrement juridique et la réalisation concrète de ces propositions demeurent, toutefois, flous.

Le sort des citoyens européens au Royaume-Uni et des expatriés britanniques du Continent a été abordé de front : Mme May en a fait l’un de ses premiers objectifs. Pour preuve de sa bonne volonté, qui, cette fois-ci, nous semble manifeste, elle a indiqué que les droits des citoyens européens seraient pleinement incorporés au droit interne sur la base d’un accord entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Les juridictions nationales pourront directement l’appliquer et se référer à la jurisprudence de la Cour de Justice pour en assurer l’interprétation conforme.

Le cœur du discours a porté sur le futur accord commercial. Trois options ont été clairement écartées. Le maintien dans le marché commun est incompatible avec la volonté exprimée par le peuple britannique, tout comme la participation à l’Espace Économique Européen qui conduirait à accepter les normes européennes relatives au marché unique et la contribution au budget de l’Union. Un traité de libre-échange de type « CETA » (Canada-UE) a été jugé trop peu ambitieux. C’est à cette occasion que Mme May a soutenu l’idée d’un accord qui ne connaîtrait pas de précédent. Le Brexit est inédit. Le processus l’est tout autant. Son issue doit l’être aussi. L’élaboration d’une convention sui generis pourrait en conséquence s’imposer dans un cadre institutionnel original. Un mécanisme de résolution des litiges ad hoc pourrait être mis en place, excluant la compétence de la Cour de Justice, mais aussi celle des tribunaux britanniques.

Restait à savoir comment parvenir sans drame jusqu’au Brexit. Mme May a dit souhaiter une phase de transition après le 29 mars 2019. Pour elle, un accord rapide sur ce point doit être conclu afin d’assurer la plus grande sécurité juridique possible. Elle a retenu une durée d’environ deux ans à partir de 2019 pour atteindre le full Brexit, sans être plus précise. Il semble, mais cela demande à être plus explicite, que le Royaume-Uni accepterait le maintien des droits et obligations communautaires pendant ce laps de temps. En guise d’illustration, Mme May a cité le cas de la libre circulation : durant la période transitionnelle, les citoyens européens pourront continuer de venir, travailler et vivre librement au Royaume-Uni, mais, s’ils souhaitent le faire, ils devront s’inscrire sur un registre en vue de la soumission à un nouveau statut juridique qui reste à déterminer. La Première ministre a enfin rassuré les milieux de la culture, de la recherche et de l’éducation en estimant que la permanence des programmes actuels serait bénéfique aussi bien pour les Britanniques que pour les Européens. Dans un tel contexte, Mme May a admis que son pays devait honorer ses engagements en matière budgétaire. Elle n’a, pourtant, avancé aucun montant ni indiqué si la contribution devait être versée durant les deux ans de transition. Quoi qu’il en soit, ceux qui, à l’instar de Boris Johnson, prétendaient ne rien devoir à l’Union européenne en sont pour leurs frais.

Les réactions de Michel Barnier et de Guy Verhofstadt ont été plutôt positives à l’issue de ce discours, mais ils ont souligné avec d’autres le caractère peu concret des propositions qui étaient formulées. Les Européens sont également catégoriques sur le droit applicable pendant la période de transition : le droit de l’Union européenne continuera de s’imposer pleinement. Nous sommes plus circonspects sur ce dernier point. Mme May, particulièrement affaiblie, a fixé un cap qui ne nous paraît pas absurde en déclarant qu’il faudra faire preuve d’innovation et d’audace juridique. Ainsi que nous le soutenions dans l’éditorial du n° 10 de So What ?, l’Union européenne, devrait, à sont tour, admettre que la sortie d’un État membre ne peut se faire complètement dans le cadre d’institutions qui n’auront plus de compétences à son égard. Sur le plan interne, les opposants à Mme May ont estimé qu’il n’y avait rien de bien nouveau. Boris Johnson a essayé de sauver la face en exprimant sa satisfaction de voir l’option d’une adhésion à l’EEE enterrée.

Quant à nous, notre verdict est le suivant : Mme May ne pouvait pas faire mieux, ce qui est une prouesse la concernant, car elle a une fâcheuse tendance à se rendre coupable du pire. Tiraillée dans son propre camp, elle a assumé des choix contre les hard Brexiteers. Des exigences du Labour semblent même prises en compte, ce qui a fait dire à Vince Cable, le chef des libéraux-démocrates, que les deux partis dominants étaient désormais sur une ligne proche. Bien qu’elle n’ait cessé de se référer à son discours de Lancaster House, Mme May a bien varié. Si cette réaction paraît tardive et nécessite beaucoup plus d’éclaircissements (en particulier sur l’accord commercial), il faut savoir se satisfaire de ce (petit) pas en avant qui donne un peu plus de crédibilité aux Britanniques dans les négociations. D’où l’importance, pour Mme May, d’être inconstante.

Aurélien Antoine

Quelques conseils documentaires pour la pause estivale

Avant que l’Observatoire ne suspende ses travaux jusqu’au 31 août, nous proposons à nos lecteurs de profiter de la plateforme You Tube de notre site pour visionner les dernières vidéos publiées, notamment un conférence du Pr Vernon Bogdanor. Il fait le bilan et l’analyse des événements qui se sont écoulés un an après le vote des Britanniques en faveur du Brexit.

Nous renvoyons également à l’interview de Me David Chijner sur la reconnaissance en France des jugements rendus par les juridictions du Royaume-Uni après le Brexit (interview du Club des Juristes).

Nous recommandons enfin, sur les conseils Mathieu Combet, l’écoute de l’émission de France Culture « Brexit : Qui va récupérer la City ? » qui revient sur la bataille discrète que se livrent les capitales financières pour concurrencer une capitale londonienne affaiblie par la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne.

Les chambres de compensation de la City dans la tourmente du Brexit

Le 13 juin 2017, la Commission européenne a annoncé qu’elle souhaitait renforcer la surveillance des contreparties centrales (CCP) et propose « des réformes ciblées visant à consolider la stabilité financière de l’Union européenne », surtout que la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne aura un impact considérable sur la réglementation et la surveillance de la compensation en Europe. En effet, la plus grande partie des produits dérivés qui sont libellés en euros sont compensés à Londres. Or la proposition faite par la Commission européenne montre très clairement une volonté de ne plus permettre aux chambres londoniennes d’effectuer des opérations en euros.

Ces chambres de compensation jouent un rôle fondamental dans le fonctionnement des marchés financiers. Selon l’Autorité des Marchés Financiers, ces structures financières apportent « une garantie en cas de faillite d’un intermédiaire financier qui adhère à la chambre. Les chambres de compensation participent ainsi à la stabilité du système financier et à la réduction du risque systémique ». En d’autres termes, « la chambre de compensation est la contrepartie unique de tous les opérateurs. La chambre de compensation assure la surveillance des positions. Elle exige la formation dans ses livres d’un dépôt de garantie le jour de la conclusion d’un contrat. En cas de perte potentielle d’un intervenant, elle procède à un appel de marge ».

En raison de l’impact que les activités de ces structures peuvent avoir sur les économies nationales et le marché intérieur surtout depuis la crise financière, l’Union européenne s’est dotée d’un arsenal juridique qui réglemente strictement les activités des chambres de compensation. C’est cette même réglementation que la Commission européenne souhaite renforcer. Sur ce point, Monsieur Valdis Dombrovskis, vice-président de la Commission chargé de la stabilité financière, des services financiers et de l’union des marchés des capitaux, rappelait que « le maintien de la sécurité et de la stabilité de notre système financier reste une priorité essentielle. Alors que nous sommes confrontés au départ du plus grand centre financier de l’UE, nous devons apporter certains ajustements à nos règles afin que les efforts se poursuivent ».

Parmi les textes que la Commission européenne souhaite réviser, il y a le règlement n°648/2012 du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2012 sur les produits dérivés de gré à gré, les contreparties centrales et les référentiels centraux dit règlement « EMIR » (European Market and Infrastructure Regulation). Ce texte met en œuvre dans l’Union européenne l’engagement pris en 2009 par les dirigeants du G20 d’accroître la stabilité du marché des dérivés de gré à gré. Le principal objectif de ce texte est de réduire le risque systémique en augmentant la transparence du marché des dérivés de gré à gré, en atténuant le risque de crédit de la contrepartie et en réduisant le risque opérationnel associé aux dérivés de gré à gré. Ainsi, il impose de nouvelles contraintes aux différents acteurs des marchés de produits dérivés. Il comporte également plusieurs mesures visant à faire en sorte que tous les contrats dérivés de gré à gré normalisés soient compensés par une contrepartie centrale et que ces mêmes contrats soient déclarés à des référentiels centraux.

Pour la Commission européenne, il s’agit de rendre le processus de surveillance des contreparties centrales de pays tiers plus strict pour celles d’entre elles qui revêtent une importance systémique décisive pour l’Union européenne. Ainsi, pour les autorités européennes, le but de cette proposition est « de remédier à d’importantes difficultés qui se font jour en matière de compensation des instruments dérivés, à mesure que ce domaine gagne en taille et en importance, et de tenir compte du rôle que jouent les contreparties centrales de pays tiers dans la compensation des instruments financiers qui ont de l’importance pour la stabilité financière de l’Union européenne ». Parmi les mesures envisagées, les chambres de compensation d’État tiers devront respecter les mêmes exigences prudentielles nécessaires pour celles qui sont basées dans l’Union européenne tout en tenant compte des règles des pays tiers. De même, les banques centrales de l’Union européenne devront confirmer que les chambres de compensation d’État tiers respectent toutes les exigences supplémentaires qu’elles auront fixées. Ces mêmes chambres devront également prendre l’engagement de fournir à l’Autorité Européenne des Marché Financiers toutes les informations pertinentes et permettre des inspections sur place, ainsi que prendre les garanties nécessaires confirmant que de telles dispositions sont valides dans le pays tiers.

Certes, la stabilité financière de l’Union européenne est fondamentale pour le marché intérieur et les marchés domestiques, mais dans le contexte du Brexit, cette proposition ne fait, en réalité, qu’exacerber les tensions entre Londres et l’Union européenne. Effectivement, la Commission européenne souhaite mettre en place « un nouveau système à deux niveaux pour le classement des contreparties centrales de pays tiers. Les CCP qui n’ont pas une importance systémique pourront continuer à opérer selon l’actuel régime d’équivalence que prévoit l’EMIR. En revanche, les CCP d’importance systémique (les CCP dites de niveau 2) seront soumises à des exigences plus strictes ». Ainsi, pour les chambres de compensation dites systémiques, la Commission pourra, à la demande de l’Autorité Européenne des Marchés Financiers et en accord avec la banque centrale concernée, décider qu’une contrepartie centrale ne peut fournir des services dans l’Union européenne que si elle s’y établit. Faut-il rappeler que la plus grande chambre de compensation dans l’Union européenne, LCH. Clearnet, propriété du London Stock Exchange (LSE), est basée à Londres ? D’ailleurs, la Commission rappelle, dans son étude d’impact sur sa proposition de révision du règlement EMIR, que « l’exposition de l’UE aux chambres de compensation de pays tiers sera exacerbée avec la sortie programmée du Royaume-Uni de l’UE en 2019, cela conduira à un basculement du risque hors de l’UE ».

Il n’est pas déraisonnable d’estimer qu’en imposant une implantation sur le territoire d’un État membre, la Commission européenne souhaite favoriser certains arbitrages d’établissements en faveur des places financières européennes sur le continent tout en faisant perdre à la City une partie de son attractivité financière. Effectivement, il existe 17 chambres de compensation établies dans l’Union européenne, qui sont toutes agréées, en vertu du règlement EMIR, pour proposer leurs services dans l’Union européenne. Par ailleurs, 28 chambres de compensation de pays tiers ont été reconnues dans le cadre du règlement EMIR en vertu de ses dispositions en matière d’équivalence, ce qui leur permet de proposer leurs services dans l’UE. Si les enjeux financiers sont réels avec une réorganisation du marché, les risques structurels pour les établissements sont moins importants. Par exemple, le London Stock Exchange est parfaitement à même de proposer des opérations libellées en euros à ses clients via sa filiale parisienne LCH. Clearnet. Il ne fait guère de doute que cette question sera abordée lors de négociations sur le Brexit qui débutent ce lundi 19 juin.

Mathieu Combet
Maître de conférences en droit privé
Université Jean Monnet de Saint-Étienne
Directeur de la Licence professionnelle « Métiers du notariat »
Membre du CERCRID – UMR CNRS 5137
Membre du Réseau universitaire européen « Droit de l’Espace de Liberté, Sécurité et Justice » (GDR CNRS ELSJ n°3452)