Le Brexit dans les programmes électoraux des partis britanniques

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Étape clef de la campagne électorale outre-Manche, le dévoilement des manifestos (ou programmes électoraux de gouvernement) contribue à identifier chacune des positions partisanes relatives au Brexit. Nous dévoilons ici les propositions générales des conservateurs, des travaillistes et des libéraux démocrates. Les premiers s’inscrivent naturellement dans la droite ligne du discours de Lancaster House du 17 janvier 2017 et du livre blanc publié par le Gouvernement de Mme May le 2 février 2017. Le flou domine, mais le fil conducteur demeure le principe « mieux vaut pas d’accord qu’un mauvais accord ». Rien n’est précisé sur l’avenir du principe de libre circulation et nous retrouvons la contradiction entre la promesse de tirer le meilleur de l’Union européenne tout en laissant penser que le Royaume-Uni pourra s’abstraire de certaines contraintes. En ce qui concerne le Labour, il accepte le Brexit tout en souhaitant conserver des acquis essentiels du droit de l’Union européenne, notamment en matière de droits sociaux et environnementaux. L’objectif clairement affiché est le soft Brexit. Le manifesto est, toutefois, silencieux sur la problématique de la libre circulation. Le programme des libéraux-démocrates est le seul qui soit véritablement cohérent. Affirmant son soutien au retour en arrière, il s’inscrit clairement dans l’optique d’une force d’opposition plus crédible que les travaillistes.

Voici avec plus de détails le contenu relatif au Brexit des trois manifestos :

Parti conservateur :

  • Outre la reprise des grandes lignes des propositions antérieures du Gouvernement May, il est précisé que les fonds consacrés à l’Union européenne seront réaffectés à un « Fonds de prospérité partagée ». Sa finalité serait de réduire les inégalités entre les communautés dans l’ensemble des quatre nations britanniques. Selon le manifesto, ce fonds sera peu couteux et facile à administrer, sans bureaucratie supplémentaire.
  • La zone commune de voyage serait maintenue entre les îles britanniques afin, notamment, de faciliter la libre circulation entre le Royaume-Uni et la République d’Irlande.
  • Les droits acquis des travailleurs (britanniques comme européens) seraient garantis. Les conservateurs continuent d’afficher leur volonté de maintenir la libre circulation des biens et de services avec les marchés européens dans une volonté générale de passer de nouveaux accords commerciaux de libre-échange avec les États tiers. Toutefois, il est confirmé que le Royaume-Uni ne fera plus partie du marché unique et de l’union douanière, ce qui n’empêchera pas, selon les conservateurs, de viser un partenariat approfondi et spécial sur le commerce avec l’Union européenne.
  • Les droits sociaux et environnementaux seront maintenus en l’état des protections apportées par l’Union européenne au moment où le Royaume-Uni se retirera de l’UE.
  • La coopération en matière criminelle et de terrorisme, dans le domaine de la recherche et de l’innovation est un objectif assumé. Notons que les Britanniques pourraient participer à certains fonds européens en poursuivant leur contribution financière.
  • L’accord identifiera les droits et obligations du Royaume-Uni en tant qu’État sortant. Le programme souligne pourtant que les contributions importantes versées annuellement à l’Europe n’auront plus de raison d’être.
  • Le manifesto semble soutenir le renforcement de la subsidiarité au profit des administrations dévolues.
  • La situation de Gibraltar serait préservée, à l’instar de l’ensemble des territoires ultra-marins.
  • L’accord final fera l’objet d’un vote par les deux chambres.
  • Le programme revient sur une promesse du précédent gouvernement conservateur favorable à l’édiction d’un British Bill of Rights se substituant au Human Rights Act de 1998 (idée soutenue à l’époque par Mme May, alors ministre de l’Intérieur). Jusqu’à ce que le processus de sortie de l’UE soit achevé, le Royaume-Uni n’entend pas mettre fin à son adhésion à la Convention européenne des droits de l’homme.

Il n’y a guère de surprise dans ces propositions qui visent avant tout à rassurer l’électorat dans un contexte européen et économique plus défavorable pour le gouvernement de Mme May. En revanche, aucune précision n’est apportée quant aux moyens de parvenir à ces fins. Les négociateurs européens ne comptent par céder à tous les désidératas gouvernementaux qui demeurent peu réalistes dans la mesure où ils ne tiennent pas compte des exigences de l’Union, en particulier en ce qui concerne la libre circulation.

Parti travailliste :

Selon le Labour, le Royaume-Uni doit négocier le Brexit dans le but prioritaire de protéger l’économie et le bien-être des citoyens. L’enjeu des élections est clairement identifié : quel pays souhaitons-nous après le Brexit ?

Le chapitre 2 est principalement axé sur les choix que soutiendra le parti travailliste, à savoir :

  • Rejeter l’idée selon laquelle pas d’accord serait mieux qu’un mauvais accord. Seul un accord avec l’UE est envisageable.
  • Établir un nouveau partenariat dont l’objet serait de préserver les avantages du marché unique, notamment agricole.
  • Protéger les droits des travailleurs.
  • Maintenir l’objectif de préservation de l’environnement au niveau qui était exigé par l’Union européenne.
  • Apporter des garanties aux citoyens européens sur le sol britannique et reconnaître la réciprocité des droits avec les citoyens britanniques sur le Continent.
  • Assurer le maintien de relations étroites avec l’UE en ce qui concerne les questions du terrorisme et des réfugiés.
  • Participer aux coopérations suivantes : Euratom, Eurojust, Europol, mandat d’arrêt européen, Erasmus, Agence européenne des médicaments.
  • Maintenir le programme Horizon 2020 relatif à la recherche et l’innovation.
  • Attribuer un rôle important au Parlement dans le processus de négociation (participation et intervention sur l’accord final).
  • Mettre à l’écart le Great Repeal Bill au profit d’un EU Rights and Protections Bill (maintien des droits des travailleurs, non-discrimination, droits du consommateur, protection de l’environnement).
  • Proscrire tout retour des frontières entre la République d’Irlande et l’Irlande du Nord.
  • Reconnaître une « présomption de dévolution » sur les compétences anciennement exercées par les administrations dévolues et négocier l’accord de sortie avec elles.
  • Maintenir des montants des fonds européens attribués pour les régions britanniques.
  • Préserver le statut de Gibraltar.

Le programme du Labour, assez marqué à la « gauche de la gauche » en conformité avec les idées qu’incarne son leader, Jeremy Corbyn, n’est pas plus clair que celui des conservateurs et ne dit rien de la conciliation nécessaire entre les objectifs affichés et les impératifs de l’UE. Si le ton semble bien plus « pro-européen » et parfois plus volontariste (rôle des entités dévolues, protection de l’environnement et des droits des travailleurs), le fond n’est pas si éloigné des propositions des conservateurs. Une fois encore, le Labour déçoit dans sa capacité à incarner un projet alternatif à celui de Mme May et à construire une véritable opposition aux conservateurs.

Libéraux-démocrates

Le manifesto annonce clairement que les libéraux-démocrates ne participeront pas à une coalition avec les conservateurs et les travaillistes qui ont accepté chacun pour leur part le Brexit.

Tout en rappelant que Mme May peine à préciser son approche des négociations, les libéraux-démocrates fustigent le choix du hard Brexit. Ils énoncent les pertes inévitables qu’entrainera une telle orientation pour les droits des citoyens britanniques. Dès lors, la stratégie du lib-dem est limpide : l’accord de négociation devra faire l’objet d’un contrôle important du Parlement et devra être soumis à un référendum qui prévoira également la possibilité du maintien dans l’Union européenne. Les propositions concrètes sont ensuite évoquées. Elles sont simples et ne posent pas de difficultés majeures puisqu’en vertu de la position pro-européenne de ce parti, il n’y a pas de contradictions avec les objectifs de l’UE :

  • Protéger les droits des citoyens européens et britanniques en tout premier lieu.
  • Demeurer membre du marché unique et de l’union douanière.
  • Maintenir la liberté de circulation. Les restrictions doivent rester exceptionnelles et ne pas porter atteinte à la situation des travailleurs européens et britanniques.
  • Poursuivre les coopérations en faveur de l’enseignement (Erasmus) et de la recherche.
  • Maintenir des droits sociaux issus de l’UE.
  • Préserver les standards environnementaux reconnus par le droit interne en vertu du droit de l’UE.
  • Participer à Europol et conserver le mandat d’arrêt européen.
  • Conserver la carte européenne d’assurance maladie.
  • Garantir la situation actuelle de l’Irlande du Nord et de Gibraltar.
  • Prendre en compte de la situation de l’Écosse en approfondissant la dévolution à son profit et l’assurer du maintien dans le marché commun.

Victimes de la gestion catastrophique par Nick Clegg de la coalition avec les conservateurs entre 2010 et 2015, les libéraux-démocrates de Tim Farron ont toujours du mal à faire entendre leur voix. Pourtant, leur programme électoral est sans nul doute le plus cohérent, parce que ce parti n’a jamais varié sur son engagement européen. Par rapport au manifeste travailliste, celui des lib-dems incarne beaucoup plus nettement l’opposition constructive à laquelle les citoyens devraient avoir droit dans le contexte du Brexit. Il y a malheureusement peu de chances que les centristes endossent ce rôle à l’issue du scrutin du 8 juin, sauf si les travaillistes s’effondrent et si une coalition se construisait avec les nationalistes écossais autour de l’objectif de remise en cause du Brexit.

Nous évoquerons dans un prochain billet le programme du SNP.

La recommandation de la Commission en vue de la décision du Conseil autorisant l’ouverture des négociations a été publiée

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Sous l’impulsion de M. Barnier, négociateur en chef de la task force sur les discussions avec le Royaume-Uni en application de l’article 50 TFUE, une recommandation de la Commission n° COM(2017) 218 final du 3 mai propose au Conseil d’adopter une décision autorisant la Commission à ouvrir des négociations en vue de la conclusion d’un accord avec le Royaume-Uni de Grande Bretagne et d’Irlande du Nord fixant les modalités du retrait de celui-ci de l’Union européenne.

Nous en dévoilons un résumé des dispositions les plus importantes.

Nous relevons six principes clefs rappelés dans la décision :

« – l’accord devra reposer sur un équilibre entre droits et obligations et assurer des
conditions équitables ;
– la préservation de l’intégrité du marché unique exclut une participation fondée sur une approche secteur par secteur ;
– un pays non membre de l’Union, qui n’a pas à respecter les mêmes obligations qu’un État membre, ne peut avoir les mêmes droits et bénéficier des mêmes avantages qu’un État membre ;
– la participation au marché unique suppose l’acceptation de l’ensemble des quatre libertés ;
– les négociations avec le Royaume-Uni seront menées comme un tout. Conformément au principe selon lequel il n’y a d’accord sur rien tant qu’il n’y a pas d’accord sur tout, les différentes questions ne sauraient être réglées séparément. L’Union abordera les négociations en se fondant sur des positions unifiées, en n’utilisant que les voies prévues dans les orientations du Conseil européen et dans les directives de négociation ; il n’y aura pas de négociations séparées entre tel ou tel État membre etle Royaume-Uni sur des questions relatives au retrait ;
– l’accord devra respecter l’autonomie de l’Union en ce qui concerne son processus décisionnel, ainsi que le rôle de la Cour de justice de l’Union européenne. »
À ce principes sont ajoutées des précisions importantes, notamment que les droits, libertés et principes reconnus par l’Union européenne (Chartes des droits fondamentaux, Convention européenne des droits de l’Homme) « continueront à être pleinement préservés et protégés dans l’Union, tant au cours du processus de négociation avec le Royaume-Uni au titre de l’article 50 du traité sur l’Union européenne qu’après le retrait du Royaume-Uni de l’Union ».
L’annexe de la recommandation apporte d’autres détails fort instructifs qui confirme la ligne stricte annoncée par Donald Tusk dès le mois de mars :
« Les orientations du Conseil européen retiennent une approche des négociations en deux étapes. La première étape visera :
– à offrir autant de clarté et de sécurité juridique que possible aux citoyens, aux entreprises, aux parties prenantes et aux partenaires internationaux en ce qui concerne les effets immédiats du retrait du Royaume-Uni de l’Union ». À ce sujet, l’annexe définit juridiquement la catégorie de citoyens concernés et l’étendue des droits obligations qui devront être précisés. ;
« – à fixer les modalités selon lesquelles le Royaume-Uni se sépare de l’Union et s’affranchit de tous les droits et obligations qui découlent des engagements qu’il a pris en tant qu’État membre. » (notamment budgétaires dont le contenu est également abordé avec clarté par l’annexe).
La recommandation souligne que « dès que le Conseil européen aura décidé que des progrès suffisants ont été réalisés pour passer à l’étape suivante des négociations, de nouvelles séries de directives de négociation seront adoptées ».
Pour ce qui a trait à l’éventualité d’une période transitoire, l’annexe indique que les « questions qui pourraient faire l’objet de modalités transitoires (c’est-à-dire de passerelles vers le cadre prévisible des relations futures) seront comprises dans les futures séries de directives de négociation, en fonction des progrès réalisés ».
Les problématiques spécifiques à l’Irlande du Nord et aux possession ultra-marines sont aussi abordées, de même que les relations avec les États tiers ou encore la coopération administrative et judiciaire.
En dernier lieu, l’annexe développe l’idée d’une gouvernance globale relative aux négociations qui consiste en « des mécanismes efficaces de contrôle du respect des règles et de règlement des différends, qui respectent pleinement l’autonomie de l’Union et de son ordre juridique, afin de garantir l’exécution effective des engagements pris en vertu de l’accord ».  Plus particulièrement, « aux fins de l’application et de l’interprétation des dispositions de l’accord autres que celles relatives au droit de l’Union, un système de règlement extrajudiciaire des litiges ne devrait être envisagé que s’il offre des garanties d’indépendance et d’impartialité équivalentes à celles de la Cour de justice de l’Union européenne ». Concernant cette dernière, il est proposé que « l’accord devrait prévoir que toutes les références qu’il fait à des notions ou dispositions du droit de l’Union doivent être comprises comme incluant la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne interprétant ces notions ou dispositions avant la date du retrait ».
Vous retrouverez ci-dessous le texte de la recommandation, son annexe, le discours de Michel Barnier et le mémo de la task force :

Quelques analyses à suivre

La semaine qui vient de s’écouler fut sans doute l’une des plus paisibles sur le front du Brexit depuis le début de l’année 2017. Seule la question de Gibraltar a encore défrayé la chronique, bien que le contentieux était prévisible. Outre les publications sur le site, nous renvoyons à notre brève interview par le Club des Juristes. Nous souhaitons ajouter que le cas de Gibraltar doit être mis en rapport avec celui de l’Irlande du Nord, mais aussi de toutes les possessions britanniques qui jouissent d’un statut particulier en droits britannique et de l’Union. Nous songeons notamment aux dépendances de la Couronne qui n’appartiennent certes pas au Royaume-Uni (ce qui s’est traduit par l’absence de leur participation au référendum du 23 juin 2016), ni à l’Union européenne, mais qui y sont très étroitement liées. Un rapport de la Chambre des Lords revient sur leur situation juridique et sur les effets du Brexit pour ces petits territoires constitués des îles anglo-normandes et de l’île de Man. L’article 355(5)(c) du TFUE et le Protocole n° 3 ajouté à l’acte d’adhésion du Royaume-Uni à l’Union européenne de 1972 précisent le régime juridique de ces dépendances. Certaines libertés des traités s’y appliquent (voy. ce document pour une analyse détaillée).

La prochaine étape d’importance dans le processus du Brexit est le 23 avril. L’issue du premier tour de l’élection présidentielle sera un premier indice des futurs positionnements de la France à l’égard de l’Union européenne et donc des négociations relatives au Brexit. Dans cette attente, la lecture de la riche littérature compilée dans l’onglet bibliographie de l’Observatoire peut s’avérer utile. Nous y ajoutons ici un intéressant panorama réalisé par The Economist sur les orientations actuelles des 27 États membres relatives aux discussions à venir avec le Royaume-Uni.

Les orientations de l’Union européenne se précisent

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Après la publication des lignes directrices du Conseil européen qui seront soumises aux États membres avant la réunion du 29 avril, le Parlement européen a, quant à lui, adopté une résolution sur les lignes rouges à ne pas franchir durant les négociations. Plusieurs éléments viennent contrecarrer les objectifs de Londres. Il en va particulièrement de la négociation du ou des futurs accords commerciaux qui, pour le Conseil comme pour le Parlement, devra ou devront être négocié(s) après les conditions du retrait effectif du Royaume-Uni. Autrement dit, les questions des citoyens européens, du reliquat budgétaire, de la frontière d’Irlande du Nord, voire de Gibraltar (comme nous l’avions pressenti dans ce post, le Rocher pose désormais de réelles difficultés juridico-diplomatiques) doivent être réglées avant toute discussion sur les modalités des futurs échanges commerciaux.

Nous recommandons au lecteur cet article de Steve Peers, professeur de Droit européen à l’Université d’Essex, pour comprendre les différents aspects des négociations en détail : Guide to the Brexit negociations, EU Law Ananlysis blog.

Gibraltar

La Chambre des Lords a publié un rapport sur la situation de Gibraltar dans le contexte du Brexit. Ce document est particulièrement enrichissant pour qui souhaite mieux connaître la situation politique et juridique de ce territoire aux enjeux stratégiques majeurs.

Rappelons que le Rocher a un statut juridique original, aussi bien en droit britannique qu’en droit de l’Union européenne. Territoire ultramarin, Gibraltar ne fait pas partie du Royaume-Uni en tant que tel. Il dispose de son propre statut constitutionnel, d’un Parlement et d’un Gouverneur tout en étant soumis à l’autorité du Gouvernement britannique. La citoyenneté britannique n’a été accordée à ses habitants que par une loi de 1981. Il n’en demeure pas moins que Gibraltar est, parmi les territoires ultramarins, le plus intégré au Royaume-Uni et à l’Union européenne. L’adhésion remonte à 1973, mais elle a donné lieu à l’adoption d’un statut spécifique. Les habitants se sont prononcés en faveur du maintien dans l’Union à 96 % lors du référendum du 23 juin 2016.

Cet attachement est aisément compréhensible. Gibraltar a connu un développement économique sans précédent depuis son adhésion à l’Union européenne. Le rapport insiste sur le risque économique encouru en cas de rupture brutale avec l’Union. La même conclusion est faite à propos des liens avec l’Espagne. Les relations diplomatiques entre les Britanniques et les Espagnols sont déjà particulièrement tendues. Les institutions de l’Union et la liberté de circulation contribuent fortement à ce que ces tensions soient limitées et ne touchent pas au quotidien des citoyens de Gibraltar. Sur ce point, d’ailleurs, la question de la pérennisation des fonds européens est en cause, ce qui pourrait appauvrir le Rocher. Les conclusions formulées tout au long du rapport ne sont donc pas très éloignées de celles qui ont été faites à propos de l’Irlande du Nord. Et une fois de plus, le Brexit apparaît comme un risque de tensions politiques et diplomatiques majeures.

Le rapport est en ligne via l’onglet Bibliographie – Rapports officiels.

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