Une rentrée confuse et sous tension

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Le 21 août, Big Ben a cessé de sonner pour quatre ans en vue d’une restauration qui ne connaît pas de précédent dans son histoire. L’analogie avec la situation du Royaume-Uni sur la scène européenne du fait des difficultés de son Gouvernement à afficher une véritable crédibilité dans les négociations sur le Brexit est frappante. À force de tergiversations et d’impréparation, Mme May et ses compagnons d’infortune gouvernementale deviennent aussi inaudibles que la célèbre tour Elisabeth, l’écrin de Big Ben. Il convient naturellement de revenir sur les événements de l’été pour comprendre que la suspension des travaux parlementaires n’aura guère été l’occasion de dégager le ciel déjà bien assombri des négociations avec l’Union européenne.

Si la situation économique du Royaume-Union n’est, pour l’heure, pas catastrophique en raison d’échanges commerciaux dopés par la baisse de la livre, la crise au sein des partis britanniques ne cesse, en revanche, de s’approfondir. Nous avions déjà relevé que, lors des élections générales du début du mois de juin 2017, aucune des deux grandes formations politiques que sont les travaillistes et les conservateurs n’avait de vision claire de la résolution du Brexit. Les tories étaient tiraillés entre hard et soft Brexit, tandis que les travaillistes, tout en actant l’inéluctabilité de la sortie du Royaume-Uni de l’UE, s’orientaient vers une solution plus douce afin de préserver les droits des travailleurs notamment. Dans les deux cas, les propositions paraissaient vagues et ne prenaient pas en compte le refus catégorique des négociateurs européens de maintenir une relation à la carte avec les Britanniques. L’été n’aura pas permis aux deux partis de sortir de l’ornière. Même si des déclarations utiles ont permis d’ envisager une évolution dans l’approche retenue par Mme May et M. Corbyn, leurs troupes sont toujours divisées.

Dans le camp conservateur, l’idée d’un hard Brexit paraît de plus en plus difficile à soutenir. Les documents de négociation publiés par le 10 Downing Street semblent promouvoir une phase de transition avant l’effectivité de la sortie de l’Union en ce qui concerne le commerce des biens et des services. Un document publié par le secrétariat d’État chargé du Brexit souligne également la volonté de préserver la situation juridique des entreprises dont les biens et services sont déjà placés sur le marché commun. Elles devraient continuer de bénéficier des règles de l’UE. Malgré la souplesse introduite par une telle position, les conservateurs n’adhèrent pas tous à l’idée de Ph. Hammond qui est favorable à une phase de transition pouvant s’étendre jusqu’à trois ans. Outre certains membres du Cabinet comme Boris Johnson, plusieurs backbenchers (réunis dans le Comité 1922) s’y sont opposés. Un semblant d’assouplissement se dessine également en ce qui concerne la juridiction de la Cour de Justice. Si sa compétence est toujours rejetée une fois que le Brexit sera effectif, le Gouvernement rappelle que les tribunaux pourront tenir compte des jugements de la Cour dans la mesure où une grande partie de l’acquis communautaire sera maintenu en droit interne. La création d’un tribunal arbitral ad hoc pour régler les conflits liés au Brexit fait également son chemin. L’ensemble des documents publiés en août par le Gouvernement marque un premier tournant puisque leur contenu implique que l‘absence d’accord serait particulièrement nocif pour le Royaume-Uni. La maxime de Mme May selon laquelle l’absence d’accord serait préférable à un mauvais accord a donc fait son temps. De ces publications, il est possible de voir un léger progrès et enfin un peu de réalisme du côté britannique.

Toutefois, un réel décalage subsiste avec l’orientation de la task force dirigée par M. Barnier, et ce, à juste titre. David Davis et le Gouvernement britannique s’obstinent à faire prévaloir la conclusion d’un accord commercial et, plus largement, à vouloir sécuriser une période de transition pour préserver l’économie nationale. Or Michel Barnier a rappelé lors du 3e round de négociations que les avancées étaient insuffisantes sur les sujets clefs. Quand bien même plusieurs membres du Cabinet ont admis que le Royaume-Uni devrait régler une facture pour solde de tout compte à l’UE de 40 milliards d’euros, Boris Johnson s’oppose toujours à cette idée. Sur le droit des citoyens européens, aucune précision concrète n’a été apportée depuis les positions de début juillet. Pire encore, l’administration britannique a dû gérer une énorme bévue, puisqu’elle avait envoyé à tort une centaine de missives à des ressortissants continentaux leur intimant l’ordre de quitter le territoire dans le délai d’un mois… Quant aux futures relations avec l’Irlande du Nord, elles paraissent toujours aussi indéterminées malgré les déclarations de bonne volonté. Enfin, le sujet brûlant de la compétence de la Cour de Justice est loin d’avoir trouver une issue. Outre les mises en garde des juge nationaux dont Lord Neuberger, l’ancien Président de la Cour suprême du Royaume-Uni, l’Union européenne est, pour l’heure, peu encline à admettre la création d’un tribunal arbitral. La position de Bruxelles est compréhensible : une telle institution pourrait directement concurrencer la compétence de la Cour pour interpréter le droit de l’Union, ce qui est parfaitement incompatible avec les traités.

Pour résumer, le mois d’août aura été l’occasion de voir beaucoup de gesticulations et de production documentaire sans que l’observateur soit bien plus avancé qu’en juillet. Il ne sera pas plus rassuré quant au point de savoir si une alternative crédible peut se substituer au gouvernement actuel. En effet, si les conservateurs continuent de s’opposer sur la stratégie à adopter, les travaillistes ne sont pas en reste. Après avoir sévèrement condamné ses acolytes qui proposaient de rester au sein du marché unique, Jeremy Corbyn, par la voix du ministre du Cabinet fantôme chargé du Brexit, Keir Starmer, a admis que le Royaume-Uni devrait accepter la libre circulation durant une période de transition de deux à quatre ans et contribuer au budget européen durant cette période. Au-delà, le parti de centre gauche n’a pas écarté des solutions reprenant les exemples norvégien et suisse pour trouver une issue au Brexit. Plusieurs députés travaillistes se sont émus de cette volte-face, car ils considèrent qu’elle est de nature à couper le parti des classes populaires qui rejettent la liberté de circulation des travailleurs impliquée par le maintien dans l’union douanière.

Ces multiples divisions vont créer des tensions importantes lors de la reprise des travaux parlementaires relatifs à l’examen du projet de loi de retrait de l’Union européenne le 8 septembre prochain. De plus en plus d’analystes s’interrogent sur la constitution d’un front transpartisan favorable à un soft Brexit pouvant réunir de nombreux travaillistes, les libéraux-démocrates et des conservateurs (voire quelques membres du SNP). Au sein du parti conservateur, la faiblesse de Mme May favorise les rumeurs de plans pouvant provoquer sa chute. L’actuelle première ministre a pourtant affiché sa volonté de maintenir le cap et de diriger à nouveau sa formation lors des élections générales de 2022. Si ce discours tenu lors de son déplacement au Japon peut paraître décalé, il n’est pas totalement incongru dans la mesure où les tories sont dans l’incapacité de trouver une alternative faisant consensus.

L’horizon des négociations apparaît encombré et il est peu probable qu’un accord soit trouvé d’ici à la fin du mois d’octobre. L’automne devrait donc s’avérer bien plus chaud que l’été sur le front des négociations relatives au Brexit.

Addendum : état des convergences et divergences entre Britanniques et Européens sur le droit des citoyens de l’UE au 31 août 2017 : Tableau récapitulatif

Nouveau round de négociations : ce qu’il faut en retenir avant de partir en vacances

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Malgré une entrée en matière ratée de David Davis, les échanges à distance tendus entre Boris Johnson et Michel Barnier, les sollicitations constantes de ce dernier pour que le Royaume-Uni éclaircissent enfin ses positions sur les thèmes prioritaires de négociation fixés par l’Union, il semble qu’un premier consensus se soit dessiné sur la question d’une phase de transition avant un Brexit effectif, en particulier pour la liberté de circulation. Le Cabinet aurait accepté que la libre circulation des personnes soit maintenue durant quatre ans à partir du Brexit, jusqu’en 2023. Malgré cette petite avancée, jusque-là rejetée par les hard Brexiteers, les quatre jours de négociations n’ont pas abouti à des progrès majeurs. Un document commun publié le 20 juillet décrit les points de convergences, de divergences et de clarification relatifs aux droits des citoyens. Il apparaît que des oppositions fondamentales demeurent, ainsi que l’a souligné Michel Barnier. Les Britanniques campent ainsi sur leur offre formulée il y a quelques semaines qui est d’octroyer une statut de résident aux citoyens des États membres, statut qui serait cependant perdu au-delà d’une absence de résidence de plus de deux ans au Royaume-Uni.  À l’inverse, l’Union européenne cherche à obtenir une garantie qui permettrait aux citoyens européens de se réinstaller au Royaume-Uni après une période indéfinie de résidence dans un autre État membre. L’accord qui émergera aura des conséquences notables sur les droits des travailleurs, l’attribution des prestations sociales, le montant des pensions de retraites, et l’éducation.

L’affrontement s’est également poursuivi sur la question de la juridiction de la Cour de Justice, toujours exclue par Mme May, y compris lorsque seront en jeu les contentieux relatifs aux droits des citoyens européens résidant sur le sol britannique. Michel Barnier a rappelé qu’il n’était guère envisageable que le droit de l’Union soit interprété librement par des tribunaux nationaux dans la mesure où les contentieux qui vont naître impliqueront nécessairement la prise en compte du droit de l’UE.. Pour lui, seule la Cour de Justice est compétente pour interpréter le droit de l’Union : ce n’est pas une question de choix politique entre deux solutions, c’est une obligation légale qui découle des traités. Notons pourtant que la création d’un ombudsman international chargé de faire appliquer les futures règles de ou des accord(s) conclus entre l’UE et le Royaume-Uni a été évoquée. Il pourrait s’agir d’une alternative intéressante à la compétence de la Cour de Justice.

D’autres sujets marquent l’absence de vision commune, mais le plus importante demeure le montant de la facture dû par les Britanniques à l’Union européenne. Michel Barnier a exhorté David Davis à présenter une position claire au mois d’août. Même si les négociateurs britanniques ont reconnu qu’il faudra remplir certaines obligations financières, ils ne sont pas allés plus loin. Des versements partiels seraient envisagés en fonction des problématiques budgétaires en cause, mais sans plus d’indications.

Finalement, l’issue de ces quatre journées d’échanges très techniques n’est pas de nature à rassurer les deux camps. Le Gouvernement britannique est, toutefois, apparu le plus faible et Mme May n’a aucune raison de partir en vacances avec l’esprit tranquille. Les signes de ralentissement économique dû principalement à la faiblesse de la livre sterling préoccupe de plus en plus la classe politique et les économistes. L’affrontement larvé au sein de son Cabinet entre les thuriféraires du hard Brexit et les tenants du soft Brexit avec la volonté des premiers de nuire aux seconds, dont Philip Hammond, le ministre des relations commerciales, témoigne de la précarité de la position de Mme May. Des fuites au sein du Cabinet ont révélé les oppositions parfois violentes entre Philip et les membres du Gouvernement les plus attachés au hard Brexit. Derrière les attaques que le ministre pro business a subies, se dissimule la volonté de le décrédibiliser. Perçu comme un successeur crédible à Mme May au cas où celle-ci persistait à mal gérer les dossiers clefs du moment, il est honni par quelques collègues qui voient en lui un traître à la cause du Brexit. Ces révélations, au-delà des conflits qu’elles mettent en lumière, démontrent ainsi que les jours de Mme May au 10 Downing Street seraient véritablement comptés. La rentrée du 15 août s’annonce difficile.

 

NB : Michel Barnier et Guy Verhofstadt ont été auditionnés par la Commission de l’Union européenne de la Chambre des Lords. La retranscription des échanges est disponible dans les deux documents suivants :

Barnier

Verhofstadt

 

Publication d’un rapport universitaire relatif au Brexit et l’alimentation

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Presque chaque jour désormais un rapport d’experts souligne les dangers majeurs que fait courir le Brexit sur tel ou tel domaine d’activité. Une étude écrite par trois professeurs des universités du Sussex, de Londres et de Cardiff alerte le Gouvernement sur les « énormes implications » du Brexit sur l’alimentation, qu’il soit hard ou soft. Nous reproduisons ci-dessous la synthèse du rapport qui identifie seize problèmes majeurs et formule huit recommandations (extraits des pp. 3-5 ; l’intégralité du rapport est disponible ici) :

« This paper summarises 16 major issues on which Food Brexit has the potential to threaten UK food resilience and security:

  • Vision. What goals would any new post-EU food system have? Will these address the looming sustainability challenge which is a mix of ecosystems, social and public health challenges?
    – New food legislation will be needed. Will this be a transfer of EU legislation followed by the Secretary of State sitting with his or her ‘delete’ button?
  • Food security. The UK’s home production has been steadily declining. The UK food system ought to be improving its resilience. It isn’t. It’s like the rabbit caught in the headlights – with no goals, no leadership, and eviscerated key ministries.
  • Sourcing. The UK derives much of the food vital for health – fruit and veg – from within the EU. The pound sterling has been dropping. Food price inflation is rising.
  • Public support. Clarifying and then aligning what British consumers say they want with what is negotiated by March 2019.
  • Food quality and standards. Brexit campaigners ignored the inbuilt reliance the UK has on pan-European institutions, to which we contribute. A vast array of institutions and scientific infrastructure keeps UK food fit to eat. Brexit campaigners did not inform consumers/voters that US agribusiness is salivating at the prospect of selling foods which have weaker standards, nor that foods derived on world markets use standards which are weaker than the EU’s and those of the USA.
  • Replacing the Common Agricultural Policy and Common Fisheries Policy. The CAP and CFP are core and old EU policies. They have been much attacked in the UK, often for good reason. Leaving CAP and the CFP exposes a vast policy vacuum. The new Secretary of State has made a statement about even tearing up the CFP predecessor the London Fisheries Convention from 1964! The Coalition and subsequent Conservative Governments provided no policy vision other than a belief that Agri-technology and an export drive will suffice for farming, and that reasserting a 200-mile exclusion will resolve unsustainable fish sourcing. They will not. What’s the point of farming and fishing? How can they mix food production and ecosystems services? These are vital issues for the era of climate change and ecosystem stresses.
  • Food labour. The entire UK food system is dependent on migrant labour. UK food manufacturing is our largest manufacturing sector but one third of its workforce is migrant. UK horticulture has massive dependency on migrants to pick ‘British’ food UK consumers say they want. Technology will not replace the vast army of migrant labour who work in food service.
  • Subsidies. HM Treasury and Defra have long been ideologically opposed to subsidies for farmers yet CAP/EU subsidies provide about half of UK farm incomes. The Conservative manifesto talked of maintaining subsidies until 2022. Then what? Defra and HM Treasury are committed to cutting ‘Pillar 1’, implying that if there are to be any subsidies, the base line for them would be the existing 20% that goes to Pillar 2. The subsidy questionexposes the shameful inequalities within the UK food system. Primary growers get a tiny percentage of what consumers spend on food.
  • National and regional food policy. The UK has no food policy. Scotland and Wales have been developing their own visions; England is the problem. Seen collectively, the UK will have a dwindling mishmash of policies, once EU frameworks are removed. The UK has fairly consistently failed to contribute positively in EU debates, playing to the corporate gallery at home, arguing for cutting subsidies, rather than working hard inside for progressive policies. The world’s food system faces immense challenges. The drift in and after a Brexit is the worst policy situation imaginable. We have options. This paper explores some options mooted within and beyond government circles: a new imperialism (expecting others to feed us); reinvigorating UK food systems; commitment to sustainability; and more.
  • Relationships with neighbours. The wild talk before, during and since the Referendum ignores geography. The EU 27 member states are our neighbours. They are incredulous at the hostile, stupid talk from leading politicians. British negotiators must build bridges. Or does the UK really want hostility? This would be madness for a country which does not feed itself.
  • Divided Food Britain. The UK is a food divided country. The health gap between rich and poor is heavily associated with diet and food costs. Recent events underline how important it is to tackle these divisions. Merely promising ever cheaper prices or more food banks is not a reasoned policy response.
  • Institutions and infrastructure. The UK enters Brexit negotiations in a weak situation. The Food Standards Agency is a shadow of its former self. Defra has had years of cuts and suffers a serious staff shortage, just when the UK needs many of the best and brightest civil servants to negotiate the most important element of Europeanisation – our food. To leave the EU would sever the UK from many bodies which underpin food – from scientific advisory bodies to regulators, from research programmes to subsidies to regions. What is going to replace these? There is silence from Defra and the Government.
  • The negotiations. In 18 months or so, the most complex reconfiguration of the UK food system is to be completed. Analysts now realise that this is at best folly or at worst a recipe for chaos. Never has there been such a large body of thinking within the food system, from outside critics to inside track policy cognoscenti, that the UK ought to take a deep breath, reconsider and pursue a well-thought-out strategy.
  • The role of Big Food. The food system is already dominated by huge food companies. Brexit must not be an opportunity for further corporate capture of market power. The good news is that increasing numbers of food companies now recognise the seriousness of impending crises from health, ecosystems and social divisions. The UK public must ensure that what emerges ahead – whether the UK leaves or stays – the food.

The realities of a Food Brexit are awesome. The British public has not been informed about its implications. Many people who voted for Brexit will be hardest hit by a ‘hard’ Brexit – people on low incomes, the elderly, farmers, people in the North of England. This paper urges politicians, civil society and academics who understand the food system to speak up and speak out. Brexit is a political construct. It should not be a recipe for food insecurity.

The paper gives specific recommendations in each section, centred on how to enhance food security in the UK. Our overall view is that this will require HM Government to:

  • give a policy commitment to a modern, low-impact, health-oriented UK food system, and set out how that will be achieved, with or without Food Brexit;
  • create a new statutory framework for UK food, which we term ‘One Nation Food’;
  • link this new statutory UK food framework to the UN Sustainable Development Goals and the 2015 Paris Climate Change agreements (known as COP21);
  • set new clear targets for UK food security (food supply, quality, health and consumption) which go beyond mere quantity of supply by addressing ecosystems and social systems resilience;
  • create a new National Commission on Food and Agricultural Policy to provide oversight and review, and to be a source of advice trusted by the public;
  • to make a clear and explicit commitment to address food matters in the Brexit negotiations which (bizarrely) has not been given;
  • include in the above a continued but reconstituted, co-operative set of arrangements with the EU food agencies with regard to regulatory synergies in food trade and standards;
  • develop an approach to food policy which is politically open and socially inclusive. »

Publication du European Union (Withdrawal) Bill par le Gouvernement : première analyse

Attendu avec impatience, le projet de loi devant abroger le European Communities Act de 1972 a été publié par le Gouvernement le 13 juillet, quelques jours avant le Summer recess du Parlement. Ce dernier n’examinera donc le texte qu’à partir du mois de septembre 2017. Le document est long de 66 pages et poursuit trois objectifs principaux : l’abrogation du ECA de 1972, les modalités de transcription en droit interne du droit de l’UE et les modifications à prévoir pour « l’ancienne » législation européenne.

  • La loi, si elle est bien adoptée, n’entrera en vigueur qu’au jour effectif du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. L’acte qui sera adopté est donc prospectif et pose donc, potentiellement, un temporalité double. Si la clause 14 (1) laisse le Gouvernement le soin de préciser le jour effectif du retrait, rappelons que, en droit de l’Union, le 29 mars 2019 à 0h00, le Royaume-Uni ne fera plus partie de l’UE (sauf en cas de prolongement des négociations décidé par les 27 États membres).
  • Une fois la sortie du Royaume-Uni actée, l’ensemble des textes issus du droit de l’Union et ayant force de droit positif deviendra du droit strictement interne. Autrement dit, et contrairement à ce que les Brexiteers laissent entendre avec une certaine malhonnêteté intellectuelle, le Royaume-Uni continuera d’être régi par un droit d’origine européenne. Le Brexit est loin d’être une opération de « table rase » d’un passé législatif de 43 ans. Le projet de loi traite de trois types de sources du droit de l’Union européenne pour en déterminer l’avenir au sein du système normatif britannique. En ce qui concerne le droit issu des directives déjà transposées, il ne sera pas modifié. Il continuera de s’appliquer tel quel. Pour la législation d’application directe qui n’a pas besoin de faire l’objet d’une transposition, elle deviendra automatiquement du droit interne. Enfin, les droits et obligations qui découlent directement des Traités seront directement incorporés en droit interne (y compris la libre circulation). Le Royaume-Uni souhaite, cependant, « faire le tri » parmi les dispositions des Traités, notamment pour limiter, voire écarter certaines obligations découlant des quatre libertés fondamentales de l’Union (libre circulation des biens, des services, des personnes et des capitaux). Le projet de loi laisse donc toutes les options ouvertes au Gouvernement pour choisir entre hard et soft Brexit, ce qui paraît logique : tout acte du Parlement pourra venir limiter telle ou telle liberté après le vote du projet. En revanche, ceux qui souhaitaient un éclaircissement de la position du Gouvernement par la publication du EUW Bill en sont pour leurs frais…

Finalement, il convient de retenir ce qui relève de réglementations de l’Union préservées en droit interne et celles qui seront converties ou transposées en droit interne. La note explicative de la loi résume cette approche par deux schémas particulièrement clairs (voy. aussi les fiches publiées par le site du Gouvernement : https://www.gov.uk/government/publications/information-about-the-repeal-bill) :

  • Le statut de la Charte des droits fondamentaux est également envisagé. Nous savons que le Royaume-Uni a bénéficié d’une clause d’opt-out pour ce texte. Le projet de loi semble en tirer les conséquences en relevant en sa section 5(4) que la Charte ne fera pas partie du droit interne. Toutefois, cette assertion est imprécise par rapport au droit positif. En effet, l’opt-out en question ne reconnaît pas une exclusion totale de l’application de la Charte. Le Protocole n° 30 annexé aux Traités indique en son article 2 que « Lorsqu’une disposition de la Charte fait référence aux législations et pratiques nationales, elle ne s’applique à la Pologne ou au Royaume-Uni que dans la mesure où les droits et principes qu’elle contient sont reconnus dans la législation ou les pratiques de la Pologne ou du Royaume-Uni ». Il existe donc potentiellement une correspondance entre la Charte des droits fondamentaux et le droit interne reconnue par les juridictions (mais seulement pour des litiges mettant en cause le droit de l’Union qui, par définition, ne seront plus envisageables lors du retrait effectif du Royaume-Uni). La note explicative du Gouvernement souligne aussi que sera maintenue l’interprétation à l’aune des droits et des principes de la Charte d’une disposition du droit de l’UE maintenue en droit interne, mais antérieure au retrait.
  • Le projet de loi, dans sa section 5, restaure explicitement la souveraineté pleine et entière de la loi interne sur le droit de l’Union européenne : il est, en effet, mis fin au principe de primauté du droit de l’Union en droit britannique tel qu’il découlait du ECA de 1972 et de son interprétation par les juridictions depuis le jugement Facortame (n°2) de 1990. Toutefois, pour éviter les conflits de normes, le EUW Bill prévoit que la primauté du droit de l’UE continuera de s’imposer entre l’adoption du projet et la date de sortie retenue par le Gouvernement. En outre, le même principe s’appliquera après le jour du retrait si cela est nécessaire pour interpréter, ne pas appliquer, ou annuler tout acte ou règle adoptés ou édictés avant le retrait (section 5(1) et 5(2)). C’est un aspect constitutionnel majeur du projet : la primauté du droit de l’UE « internisé » – si nous pouvons nous permettre ce néologisme – est consacrée pour la législation antérieure au jour du retrait. Pour la loi postérieure, le principe ne s’appliquera plus.
  • Bien évidemment, le maintien de la législation européenne imposera des adaptations. Le pouvoir exécutif jouira, en l’espèce, d’une grande marge de manœuvre pour opérer au « toilettage » des normes concernées. Le recours à la législation secondaire est donc privilégié dans ce qui s’annonce être un travail titanesque (ordonnances de la clause 7 du EUW Bill). Le même procédé est retenu dans d’autres dispositions du projet de loi : remédier aux contrariétés avec le droit international à la suite du retrait, exécuter les obligations qui découleront de l’éventuel accord de retrait, et adopter toute mesure nécessaire en application de cette loi. Ces trois clauses – 8,9, et 17(1) – se révèlent particulièrement vagues. Il s’agit là des fameuses « clauses Henry VIII » sur lesquelles nous apporterons un éclairage dans un billet à venir. Les administrations dévolues disposeront éventuellement du même pouvoir pour les textes qui relèvent de leur compétence (et dont elles avaient garanti l’application et/ou la transposition). La tâche doit être achevée dans un délai de deux ans à partir du jour effectif de retrait de l’UE (sunset clause). Cette date, rappelons-le, sera déterminée par le Gouvernement. Il y a donc un risque d’extension de la période d’adoption de clauses Henry VIII au-delà de ce qui peut être jugé nécessaire et bien après le 29 mars 2019.
  • Les autorités dévolues, en vertu de la section 11, ne disposent pas d’une pleine compétence pour déterminer ce qui sera maintenu ou pas en droit interne, y compris lorsque le domaine concerné ressortit à leurs compétences. Toutefois, le projet prévoit que des ordonnances en Conseil (qui relèvent de la législation secondaire) pourront intervenir dans certains cas au bénéfice des administrations locales (sans plus de précisions). Cela signifie que le Gouvernement prévoit de travailler avec les administrations dévolues pour identifier les domaines qui ne peuvent faire l’objet d’un traitement global pour tout le Royaume-Uni et qui pourront, dès lors, être pris en charge par l’échelon écossais, nord-irlandais ou gallois.
  • Il est confirmé que la juridiction de la Cour de Justice sera exclue. Les juges britanniques, notamment de la Cour suprême et de la High Court of Justiciary écossaise, disposeront d’une certaine latitude lorsqu’ils seront confrontés au droit de l’Union. Les juges suprêmes pourront ainsi se départir de leur jurisprudence relative au droit de l’UE (maintenu en droit interne) en application du raisonnement qu’ils retiennent lorsqu’ils souhaitent s’écarter de jurisprudences antérieures. Le Gouvernement a publié, en parallèle du projet de loi, une fiche récapitulant sa position sur les procédures administratives et judiciaires (notons également que le même jour a été dévoilée l’opinion du 10 Downing Street sur la question nucléaire qui fait l’objet de vives inquiétudes). Le document revient sur la juridiction de la Cour de Justice. Si le principe d’un rejet absolu de sa compétence est confirmé après la date de retrait, celle-ci demeurera pour les cas pendants et ceux qui ont été initiés avant ladite date.

L’examen de toutes ces dispositions occupera le Parlement à partir de septembre. Les travaux de cinq commissions seront particulièrement suivis : ceux de la commission chargée de la sortie de l’Union européenne, et de la commission de la procédure parlementaire aux Communes, ceux de la commission mixte sur les droits de l’Homme et ceux de la commission de la Constitution de la Chambre des Lords. Enfin, réputée pour la technicité et le caractère aride de son travail, la commission de la législation déléguée et de la réforme réglementaire de la Chambre des Lords se penchera sur les vastes pouvoirs que le projet octroie au Gouvernement

Les analyses sont d’ores et déjà nombreuses outre-Manche. Les critiques le sont tout autant (1). Selon nous, le grand danger de cette loi est l’encadrement imprécis des pouvoirs de législation déléguée. Ce problème n’est pas nouveau et nous renvoyons ici encore à l’article spécialement consacré à cette question. Rappelons simplement qu’il ne s’agit pas de critiquer le recours à de tels moyens, indispensable en l’espèce. L’inquiétude tient plutôt aux insuffisances potentielles des contrôles parlementaire et juridictionnel qui pourraient être particulièrement limités en présence d’une législation imprécise. Au risque de nous répéter, le Brexit qui était censé restaurer la souveraineté nationale et celle de son Parlement conduit, pour l’heure, à renforcer l’ultra-domination gouvernementale qui n’est pas sans responsabilité dans la fracture politique entre les citoyens et leurs gouvernants. Or cette situation est justement l’un des facteurs qui a contribué au vote en faveur du Brexit le 23 juin 2016. Le Brexit poursuit donc clairement une dérive vis-à-vis de laquelle les électeurs ne cessent d’exprimer leur hostilité.

La seconde critique porte sur le peu de cas qui est fait des compétences des autorités dévolues. Non seulement le projet aura été élaboré sans véritable consultation, mais il ne recèle aucune disposition envisageant une collaboration forte avec les gouvernements nationaux. Le partage des pouvoirs afin de déterminer ce qui sera maintenu du droit de l’UE ne transparaît que par une formulation rapide et par exception à un principe qui exclut l’intervention des Parlements écossais, nord-irlandais et gallois. À cet égard, le projet de loi nous semble en totale contradiction avec la convention Sewel telle qu’elle est réaffirmée par le Scotland Act de 2016.

Pour conclure, force est d’admettre que la montagne que devait constituer la publication du projet de loi de retrait de l’UE a accouché d’une souris. D’ailleurs, il n’est pas anodin que le titre du projet de loi soit devenu, au fil du temps, de plus en plus descriptif et insipide. Du Great Repeal Bill (qui faisait écho aux grandes lois du XIXe siècle relatives à la réforme du droit de suffrage en 1832, 1867, et 1884), nous aboutissons au « projet de loi de retrait de l’Union européenne ». Si le premier qualificatif reste dans les comptes-rendus journalistiques et les échanges politiques, l’évolution formelle témoigne de la volonté du Gouvernement de faire preuve d’un peu de pondération par rapport aux ambitions parfois démesurées du début de l’année. Sur bien des points, le projet demeure prudent et laisse la possibilité à l’Exécutif de s’orienter vers plusieurs options. Le revers de la médaille est l’impossibilité de tirer des enseignements clairs de ce texte. Malgré les injonctions des institutions de l’Union européenne, les vives réactions des opposants à la ligne gouvernementale, et les craintes des experts, rien ne vient perturber les certitudes du Premier ministre. Au terme de la lecture du projet, une question n’est pas résolue : est-il vraiment possible de revoir des pans entiers du corpus normatif britannique totalement ou partiellement composé de règles d’origine communautaire avant le terme des négociations ou dans le délai de 2 ans prévu dans la sunset clause ? Il faudra sans doute attendre l’application concrète de telle ou telle législation pour envisager les contrariétés juridiques liées au Brexit. Elles seront multiples et l’horizon contentieux s’annonce vertigineux.

Aurélien Antoine

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(1) Voy. Mark Elliott and Stephen Tierney, « The ‘Great Repeal Bill’ and Delegated Powers » (7 March 2017) ; Paul Daly, « Empty Threats: The Explanatory Notes to the European Union (Withdrawal) Bill » (13 July 2017) ; Julian Gregory, « The EU (Withdrawal) Bill: some initial thoughts » (13 July 2017) ; Mark Elliott, « The EU (Withdrawal) Bill: Initial Thoughts » (14 July 2017) ; Angela Patrick, « EU Withdrawal Bill: You say tomato; I say unprecedented Executive Power » (14 July 2017) ; Mark Elliott, « 1,000 words / The EU (Withdrawal) Bill » (14 July 2017) ; Schona Jolly, « Scared about your human rights after Brexit? You should be » (14 July 2017) ; Kenneth Armstrong, « Don’t Shoot the Messenger » (15 July 2017) ; Steve Peers, « Where the Brexit battles over the repeal bill will be fought in parliament » (17 July 2017) ; Jack Simson Caird, « The European Union (Withdrawal) Bill: constitutional change and legal continuity » (18 July 2017).

Première fournée des documents de négociations de la Commission

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Les lecteurs trouveront ci-dessous les documents publiés par la Commission résumant les positions de principe qu’elle a retenues pour mener les négociations de sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. Sont abordés :

 

23 juin 2016 – 23 juin 2017

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Il y a un an, les Britanniques manifestaient leur volonté de se retirer de l’Union européenne. Nous publions ci-dessous l’éditorial du dernier numéro de So What ?, la newsletter de l’Observatoire (à laquelle vous pouvez vous abonner en envoyer un mail à l’adresse suivante : observatoirebrexit@gmail.com).

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Début des négociations : les parties jouent l’apaisement, tout comme Mme May au Parlement

Alors qu’une étude conduite par Chatham House sur le futur de l’Europe indique que les élites comme les citoyens ne s’accordent pas vraiment sur son avenir tout en y étant attachés, le Royaume-Uni et l’Union européenne semblent avoir aplani les différends relatifs au Brexit. David Davis, le négociateur britannique, a accepté les exigences européennes quant à l’ordre des questions à traiter avant tout accord commercial. Voici le texte du Conseil qui synthétise l’issue de ces premiers échanges :

« Le 19 juin 2017, Michel Barnier, négociateur en chef de l’UE, et David Davis, ministre britannique chargé de la sortie de l’Union européenne, ont lancé le premier cycle des négociations sur le Brexit. Leur réunion, d’une journée, s’est tenue à Bruxelles.

Les discussions ont essentiellement porté sur la structure des négociations et les questions à traiter prochainement, mais aussi sur:

  • les questions relatives aux droits des citoyens
  • le règlement financier
  • la frontière de l’Irlande du Nord
  • d’autres questions relatives au divorce

Outre les représentants de la Commission européenne, des représentants du président du Conseil européen étaient présents et ont participé aux négociations dans un rôle d’appui. Le négociateur de l’UE rendra systématiquement compte au Conseil européen, au Conseil et à ses instances préparatoires. »

Vous pouvez retrouver la conférence de presse dans son intégralité sur la chaîne Youtube de l’Observatoire. Vous y retrouver également le discours du Trône de la Reine Elizabeth II ouvrant la nouvelle session parlementaire après les élections du 8 juin. Le Brexit est au centre de ce discours rédigé par le Gouvernement et qui fixe sa politique pour les années à venir. En voici le passage clef :

« My Government’s priority is to secure the best possible deal as the country leaves the European Union. My Ministers are committed to working with Parliament, the devolved administrations, business and others to build the widest possible consensus on the country’s future outside the European Union.
A bill will be introduced to repeal the European Communities Act and provide certainty for individuals and businesses [Repeal Bill]. This will be complemented by legislation to ensure that the United Kingdom makes a success of Brexit, establishing new national policies on immigration, international sanctions, nuclear safeguards, agriculture, and fisheries [Immigration Bill, International Sanctions Bill, Nuclear Safeguards Bill, Agriculture Bill, Fisheries Bill].
My Government will seek to maintain a deep and special partnership with European allies and to forge new trading relationships across the globe. New bills on trade and customs will help to implement an independent trade policy [Trade Bill and Customs Bill] , and support will be given to help British businesses export to markets around the world. »

Il convient d’indiquer qu’il n’est pas fait mention de l’absence éventuel d’accord avec l’UE (qui serait préférable à un mauvais accord). Les administrations dévolues sont explicitement visées pour participer au processus. Nous notons également que le Gouvernement a abandonné l’expression « Great Repeal Bill » au profit d’un simple « Repeal Bill » pour abroger la loi de 1972 sur les Communautés européennes. Peut-être s’agit-il là d’un premier signe de modestie et d’apaisement de Mme May qui se rend enfin compte que sa conduite du Brexit n’aboutira vraisemblablement à quelque chose de « grand »…

Le Gouvernement a donné quelques précisions quant au contenu du Repeal Bill dans sa note explicative du discours du Trône. Le Brexit se traduira par l’adoption de huit lois : d’abrogation, sur les douanes, sur le commerce, sur l’immigration, sur la pêche, sur l’agriculture, sur la sûreté nucléaire, et sur les sanctions internationales. Le discours de la Reine va désormais faire l’objet de débats pendant une dizaine de jours. Rappelons que les Conservateurs ne sont toujours pas parvenus à un accord avec les unionistes nord-irlandais. Si l’Opposition parvient à faire adopter un amendement au discours lors de l’adoption de l’addresse en réponse à sa Gracieuse Majesté (Address in Reply to Her Majesty’s Gracious Speech), le Gouvernement de Mme May sera contraint à la démission. Le vote pourrait intervenir à la toute fin du mois de juin.

Pour conclure sur une note anecdotique, les spectateurs du discours auront apprécié le superbe ensemble bleu de la Reine Élizabeth II qui était accompagnée de son fils ainé, prétendant au trône et Prince de Galles (son père, le Prince d’Édimbourg étant hospitalisé). Il n’est pas habituel que la Reine soit aussi informellement vêtue à l’occasion de l’ouverture d’une nouvelle session (c’est la première fois depuis 1974). Cela tient au fait que le bouleversement du calendrier électoral a conduit à ce que l’ouverture du Parlement, normalement en mai, se fasse seulement quelques jours après la célébration de l’anniversaire de la Reine (Trooping the Colours). Cette proximité a créé des problèmes logistiques imposant la simplification du protocole (arrivée en limousine plutôt qu’en carrosse, procession au sein de Westminster raccourcie, tenue allégée). Plusieurs personnalités, dont Guy Verhofstadt qui est chargé de représenter le Parlement dans les négociations du Brexit, ont relevé que le drapeau européen pouvait encore inspirer quelques personnes outre-Manche…

pic of queen and pic of EU flag

« Hung Parliament » : précédents, fonctionnement, et conséquences pour le Brexit

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Au Royaume-Uni, lorsque aucun parti n’obtient la majorité absolue des sièges aux Communes, l’expression consacrée est « le parlement pendu » ou « suspendu ». Cet événement politique n’est pas si rare dans une démocratie parlementaire où le phénomène majoritaire domine. Après plusieurs illustrations au XXe siècle (en 1910 à deux reprises, en 1923, en 1929, en février 1974, en 1976-1977 du fait d’élections partielles, et en 1996-1997, aussi en raison de défaites successives à des élections partielles ou de défections), une telle configuration s’est imposée en 2010 lorsque les Conservateurs ont dû former une coalition avec les libéraux-démocrates. Il convient aussi de rappeler que les sondages avaient prévu un hung Parliament en 2015. À la surprise générale, les Conservateurs avaient pourtant obtenu la majorité absolue de 6 sièges en valeur absolue. Ce succès était largement dû à la capacité de David Cameron d’attirer vers les tories des électeurs du UKIP en promettant un référendum sur le maintien du Royaume-Uni au sein de l’Union européenne.

Avant d’envisager le fonctionnement institutionnel et les conséquences possibles d’un Parlement sans majorité absolue, il importe d’apporter une précision de calcul. Contrairement à ce qui est affirmé un peu rapidement par les médias, la majorité absolue à la Chambre des Communes n’est pas de 326 sièges pour deux raisons : d’une part, le Speaker (le président de l’assemblée) et ses vice-présidents au nombre de 3 (Deputy Speakers) sont neutres politiquement et s’abstiennent lors des votes ; d’autre part, le Sinn Fein, le parti autonomiste et républicain nord-irlandais, a pris pour habitude de ne pas siéger aux Communes. La majorité absolue dépend donc du nombre de sièges obtenus par cette dernière formation politique. Pour ajouter encore à l’incertitude issue des élections générales de 2017, il n’est pas exclu que l’accord de soutien en passe d’être conclu entre les Conservateurs et le Democratic Unionist Party, adversaire historique du Sinn Fein, conduise les membres de ce dernier à siéger exceptionnellement (ils s’y refusent pour l’instant, ce qui renforce paradoxalement la position de Mme May). À l’instant où nous écrivons ces lignes, la majorité absolue s’établit à 320 sièges (650 sièges, moins les 4 personnalités neutres et les 7 MPs du Sinn Fein, soit 639 parlementaires qui votent effectivement). Pour mémoire, les tories ont obtenu 318 sièges (317 pour être tout à fait exact, car John Bercow, en tant que Speaker, se présentait sans étiquette politique bien qu’il fut, avant son élection à cette fonction, conservateur ; il a été réélu Speaker le 13 juin).

Face à cette situation, les conventions de la Constitution imposent que le Premier ministre en place conserve la main, c’est-à-dire qu’il est autorisé à ouvrir des négociations avec d’autres partis, soit pour former une coalition (comme en 2010), soit pour arriver à un accord afin de conduire un gouvernement minoritaire soutenu par un ou plusieurs autres partis qui n’y participeront pas (tel est le cas en 2017). Un seul impératif domine : le Premier ministre doit présenter au monarque sa volonté (crédible) de diriger une équipe qui bénéficiera d’une réelle stabilité. C’est ce qu’a fait Mme May le 9 juin dernier après s’être assurée de l’accord d’Arlene Foster pour mener des discussions avec le DUP. Cette certitude est celle du Premier ministre pressenti. Elle n’est pas forcément partagée par tous et peut très bien être démentie par les faits si l’arrangement qui lui a permis d’accéder ou de se maintenir au pouvoir vole en éclats. En 1979, les travaillistes avaient été mis en minorité après que l’accord avec les libéraux conclus deux ans auparavant (le Lib-Lab Pact) se fut avéré insuffisant pour contrer la motion de censure présentée par Mme Thatcher. C’est, à ce jour, la dernière motion ayant aboutie au Royaume-Uni. Pour résumer, trois possibilités sont offertes au Premier ministre en place se retrouvant confronté à un Parlement suspendu :

  • former une coalition : c’est la solution la plus sûre ainsi que l’illustre la stabilité de la période 2010-2015 (la coalition a aussi était utilisée en périodes de crise grave ou de guerre en 1915, 1931 et 1940) ;
  • obtenir un soutien de principe par un accord d’un ou plusieurs partis tiers (le « Lib-Lab Pact » de 1977-1979 ou l’accord entre les tories et l’Ulster Unionist Party en décembre 1996) : moins protecteur que la coalition, cette option permet de mener les projets les plus essentiels du parti minoritaire (le Brexit en 2017, notamment), ou de finir un mandat après une succession de multiples déconvenues comme ce fut le cas pour John Major en 1996 ;
  • constituer un gouvernement minoritaire soutenu au cas par cas par un ou plusieurs tiers partis : il s’agit de la position la plus inconfortable pour le Gouvernement qui doit négocier une alliance de circonstance à chaque texte discuté par les Communes.

S’il s’avère que le Premier ministre en fonction ne parvient pas à l’une des trois solutions précitées, il peut démissionner de lui-même ou attendre que les conditions du Fixed-Term Parliaments Act de 2011 soient réunies. Dans le premier cas, une alternative se présente :

  • l’Opposition, qui a un statut officiel outre-Manche, peut constituer un gouvernement alternatif s’il en a la volonté et la possibilité ;
  • le Parlement décide de « s’autodissoudre » dans les termes fixés par la loi de 2011 et selon la procédure semblable à celle qui a été suivie pour la dissolution anticipée de cette année.

Dans le contexte actuel, bien que Jeremy Corbyn ait pu l’envisager, la première solution semble peu probable puisqu’il refuse toute plateforme commune de gouvernement avec d’autres formations. Quant à la seconde solution, elle est envisageable si le DUP et les conservateurs ne parviennent pas à un accord.

Enfin, Mme May et son gouvernement ne sont pas à l’abri de l’adoption d’une motion de censure explicite prévue par le FTPA de 2011. Une question demeure : à l’issue du discours du trône qui ouvre traditionnellement toute nouvelle session du Parlement et qui fait l’objet d’une discussion et d’un vote par le MPs, le gouvernement peut-il être mis en minorité ? Jeremy Corbyn a déjà annoncé qu’il allait déposé un amendement au discours pour atteindre cet objectif. Le problème, en l’espèce, tient au fait que ce type de vote contre le gouvernement à l’occasion du Queen’s Speech n’est pas, formellement, une motion de censure au sens de la section 2(5) texte de 2011. Autrement dit, Mme May bénéficie d’une forme de protection grâce au FTPA, alors même que le manifesto de son parti en proposait l’abrogation… Politiquement, toutefois, Mme May aura bien du mal à se maintenir au pouvoir en cas de vote hostile au discours du trône le 21 juin prochain.

Dans l’attente de l’issue de cet imbroglio politique, le Gouvernement doit gérer les affaires courantes et ne peut prendre aucune véritable initiative politique (« caretaker administration« , voy. le manuel du Cabinet de 2011). L’avancée des négociations sur le Brexit sont donc, pour l’instant, suspendues aux discussions internes en cours, même si le point de départ des échanges avec l’UE reste fixé au 19 juin.

Un dernier point institutionnel doit être évoqué en lien avec le Brexit. Lié par un accord, le Gouvernement minoritaire aura bien du mal à exiger l’adhésion des parlementaires à toutes les orientations de son manifesto, faute de bénéficier d’une assise démocratique suffisante. Comme le rappelle Mark Elliott, la convention Salisbury (qui impose aux Lords de se soumettre aux Communes lorsqu’une loi résulte directement du programme du parti ayant obtenu la majorité absolue aux Communes) s’imposera avec plus de difficultés. Les incohérences relatives au Brexit dans les propositions des Conservateurs pourraient être l’occasion pour la chambre haute d’opposer une plus forte résistance au gouvernement.

Finalement, le hung Parliament de 2017, s’il ne saurait remettre en cause le Brexit, pourrait être de nature à infléchir le mantra de Mme May selon lequel « no deal for Britain is better than a bad deal ». Outre la pression éventuelle du DUP et des conservateurs écossais, les premiers infléchissements pourraient être proposés par le Premier secrétaire d’Etat (l’équivalent d’un vice-premier ministre, fonction qui n’est pas systématiquement attribuée au sein du Cabinet), Damien Green, proeuropéen, et par le ministre de l’Économie, Phillip Hamond, défenseur d’un Brexit doux. Si l’option de l’assouplissement est désormais envisageable, elle est encore loin de s’imposer. Non seulement la question du type de Brexit n’est pas le motif essentiel de l’échec du pari de Mme May, mais le Cabinet est encore composé de quatre fervents partisans du hard Brexit (Boris Johnson, David Davies, Liam Fox et Michael Gove). Il n’est pas non plus certain que le parti travailliste accepte un accord pondéré qui aurait pour unique but de protéger les intérêts économiques des entreprises britanniques et européennes.

Aurélien Antoine

Feu vert du Conseil pour le lancement des négociations avec le Royaume-Uni

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Réaffirmant l’unité et le consensus des 27 concernant les objectifs des négociations relatives au Brexit, le Conseil de l’Union européenne a autorisé la Commission à débuter les discussion avec le Royaume-Uni. Elle a également publié des directives qui reprennent la recommandation du 3 mai dernier  soumise par la Commission au Conseil. Michel Barnier, président de la task force de la Commission, a donc le feu vert pour entamer des échanges qui débuteront après les élections générales du 8 juin.

Les trois premiers objectifs sont toujours les mêmes : régler la situation des citoyens européens résidant au Royaume-Uni et des Britanniques résidant dans un État membre ; déterminer le montant du reliquat budgétaire dû par le Royaume-Uni ; garantir les accords de paix en Irlande du Nord. Nous renvoyons a une interview de Michel Barnier donnée à RTL pour saisir l’état d’esprit du négociateur.

La recommandation de la Commission en vue de la décision du Conseil autorisant l’ouverture des négociations a été publiée

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Sous l’impulsion de M. Barnier, négociateur en chef de la task force sur les discussions avec le Royaume-Uni en application de l’article 50 TFUE, une recommandation de la Commission n° COM(2017) 218 final du 3 mai propose au Conseil d’adopter une décision autorisant la Commission à ouvrir des négociations en vue de la conclusion d’un accord avec le Royaume-Uni de Grande Bretagne et d’Irlande du Nord fixant les modalités du retrait de celui-ci de l’Union européenne.

Nous en dévoilons un résumé des dispositions les plus importantes.

Nous relevons six principes clefs rappelés dans la décision :

« – l’accord devra reposer sur un équilibre entre droits et obligations et assurer des
conditions équitables ;
– la préservation de l’intégrité du marché unique exclut une participation fondée sur une approche secteur par secteur ;
– un pays non membre de l’Union, qui n’a pas à respecter les mêmes obligations qu’un État membre, ne peut avoir les mêmes droits et bénéficier des mêmes avantages qu’un État membre ;
– la participation au marché unique suppose l’acceptation de l’ensemble des quatre libertés ;
– les négociations avec le Royaume-Uni seront menées comme un tout. Conformément au principe selon lequel il n’y a d’accord sur rien tant qu’il n’y a pas d’accord sur tout, les différentes questions ne sauraient être réglées séparément. L’Union abordera les négociations en se fondant sur des positions unifiées, en n’utilisant que les voies prévues dans les orientations du Conseil européen et dans les directives de négociation ; il n’y aura pas de négociations séparées entre tel ou tel État membre etle Royaume-Uni sur des questions relatives au retrait ;
– l’accord devra respecter l’autonomie de l’Union en ce qui concerne son processus décisionnel, ainsi que le rôle de la Cour de justice de l’Union européenne. »
À ce principes sont ajoutées des précisions importantes, notamment que les droits, libertés et principes reconnus par l’Union européenne (Chartes des droits fondamentaux, Convention européenne des droits de l’Homme) « continueront à être pleinement préservés et protégés dans l’Union, tant au cours du processus de négociation avec le Royaume-Uni au titre de l’article 50 du traité sur l’Union européenne qu’après le retrait du Royaume-Uni de l’Union ».
L’annexe de la recommandation apporte d’autres détails fort instructifs qui confirme la ligne stricte annoncée par Donald Tusk dès le mois de mars :
« Les orientations du Conseil européen retiennent une approche des négociations en deux étapes. La première étape visera :
– à offrir autant de clarté et de sécurité juridique que possible aux citoyens, aux entreprises, aux parties prenantes et aux partenaires internationaux en ce qui concerne les effets immédiats du retrait du Royaume-Uni de l’Union ». À ce sujet, l’annexe définit juridiquement la catégorie de citoyens concernés et l’étendue des droits obligations qui devront être précisés. ;
« – à fixer les modalités selon lesquelles le Royaume-Uni se sépare de l’Union et s’affranchit de tous les droits et obligations qui découlent des engagements qu’il a pris en tant qu’État membre. » (notamment budgétaires dont le contenu est également abordé avec clarté par l’annexe).
La recommandation souligne que « dès que le Conseil européen aura décidé que des progrès suffisants ont été réalisés pour passer à l’étape suivante des négociations, de nouvelles séries de directives de négociation seront adoptées ».
Pour ce qui a trait à l’éventualité d’une période transitoire, l’annexe indique que les « questions qui pourraient faire l’objet de modalités transitoires (c’est-à-dire de passerelles vers le cadre prévisible des relations futures) seront comprises dans les futures séries de directives de négociation, en fonction des progrès réalisés ».
Les problématiques spécifiques à l’Irlande du Nord et aux possession ultra-marines sont aussi abordées, de même que les relations avec les États tiers ou encore la coopération administrative et judiciaire.
En dernier lieu, l’annexe développe l’idée d’une gouvernance globale relative aux négociations qui consiste en « des mécanismes efficaces de contrôle du respect des règles et de règlement des différends, qui respectent pleinement l’autonomie de l’Union et de son ordre juridique, afin de garantir l’exécution effective des engagements pris en vertu de l’accord ».  Plus particulièrement, « aux fins de l’application et de l’interprétation des dispositions de l’accord autres que celles relatives au droit de l’Union, un système de règlement extrajudiciaire des litiges ne devrait être envisagé que s’il offre des garanties d’indépendance et d’impartialité équivalentes à celles de la Cour de justice de l’Union européenne ». Concernant cette dernière, il est proposé que « l’accord devrait prévoir que toutes les références qu’il fait à des notions ou dispositions du droit de l’Union doivent être comprises comme incluant la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne interprétant ces notions ou dispositions avant la date du retrait ».
Vous retrouverez ci-dessous le texte de la recommandation, son annexe, le discours de Michel Barnier et le mémo de la task force :

Le Brexit et Emmanuel Macron

La présence de M. Macron au second tour de l’élection présidentielle française face à Mme Le Pen est une bonne nouvelle pour le débat politique, car il contribue à replacer en son cœur la question de l’avenir de l’Union européenne, tout comme ce fut le cas au Royaume-Uni avec le référendum du 23 juin 2016 ou encore aux Pays-Bas à l’occasion des dernières législatives. Il ne fait guère de doute que se tiendra le 3 mai, date de l’affrontement télévisé entre les deux postulants à la magistrature suprême, une discussion aussi importante que celles qui s’étaient tenues pour les traités de Maastricht ou établissant une Constitution pour l’Europe. La qualité des arguments ne se hissera sans doute pas au niveau de ceux qui avaient été échangés lors de la confrontation mémorable entre François Mitterrand et Philippe Séguin le 3 septembre 1992 à la Sorbonne, mais il est indéniable que la problématique du futur de l’Union ne peut plus être éludée. À cet égard, le Brexit doit être vu comme un événement annonciateur. Il semble initier une forme de recomposition politique à l’échelle de l’Europe entière. Le positionnement d’Emmanuel Macron sur le Brexit apparaît tout à fait révélateur des arguments déployés par les pro-européens contre ceux qui souhaitent un affaiblissement de l’Union européenne au profit du renforcement prétendu de l’État-Nation (comme le UKIP et une partie des conservateurs outre-Manche, Geert Wilders aux Pays-Bas, ou Marine Le Pen en France).

Lors de ses visites – fréquentes – à Londres, M. Macron a défendu une position stricte à l’encontre du Gouvernement britannique durant les négociations relatives au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. Ses interviews (en octobre 2016 donnée aux journalistes de Bloomberg télévision et en février 2017 à ceux de Channel 4) permettent d’en préciser les ressorts. Pour M. Macron, il faut une Europe forte face aux exigences britanniques, c’est-à-dire qui reste intransigeante sur les libertés fondamentales des traités. Il exclut tout accord « sur-mesure » qui consisterait à autoriser l’accès au marché commun aux Britanniques sans les contraindre à respecter les autres libertés. La ligne défendue s’avère tout à fait conforme à celle des négociateurs européens ou Angela Merkel.

Si l’argumentaire de M. Macron n’est pas très original quant à la ligne de conduite à adopter lors des négociations avec les Britanniques, il est moins conventionnel en ce qui concerne sa vision de l’Europe. À contre-courant de la critique systématique de l’union politique, M. Macron soutient une orientation plus fédérale afin de surmonter les difficultés de l’Union. Loin de défendre uniquement l’Europe économique et libérale, il souhaite promouvoir une union démocratique et souveraine. En effet, lors de son interview à Bloomberg, il a rappelé que la souveraineté ne se pense pas seulement à l’échelon national. Elle doit aussi être, et avant tout, affirmée au niveau européen, le seul à même de protéger les peuples des agressions extérieures et des tentatives hégémoniques des nations américaine et russe. Pour M. Macron, l’erreur majeure qu’a commise le peuple britannique est de ne pas avoir compris ces enjeux par une vision exclusivement nationaliste de la souveraineté. De son point de vue, c’est exactement au même écueil que mènerait le vote en faveur de Mme Le Pen.

Nous noterons que, dans ses interviews, M. Macron n’hésite pas à se référer à des courants parfois bien opposés, mais dont il estime qu’ils contribuent à enrichir le débat, comme le New Labour de Tony Blair il y a quelques années, ou Podemos plus récemment. Il est vrai que la dimension sociale de l’Union européenne fait cruellement défaut. Une telle lacune, que la Commission tente opportunément de pallier par la publication de propositions sur le sujet, explique un désamour des peuples pour la construction communautaire qui les amène à céder aux sirènes du populisme.

Outre-Manche, la victoire, pour l’heure probable, de M. Macron est donc légitimement perçue comme une mauvaise nouvelle pour Mme May, même si ces deux figures politiques se retrouvent dans leur positionnement « pro-business » et pragmatique. En revanche, le succès du leader d’En Marche ! est vivement souhaité outre-Rhin, tout comme au sein des institutions de l’UE. M. Juncker a ainsi félicité l’accession de M. Macron au second tour, ce qui est assez rare au stade d’un premier tour (selon le protocole, ce type de message est plutôt délivré à l’issue définitive de l’élection). Il est vrai qu’une victoire d’un candidat dont l’avenir politique de l’Europe corrélée à la relance indispensable du couple franco-allemand est une ligne de force du programme, serait un événement majeur – et dès lors que les promesses électorales se traduiront en actions concrètes. Il sera aussi indispensable que le mouvement En Marche ! bénéficie d’une majorité ou d’un soutien parlementaire pour défendre efficacement son projet européen. Dans ce cas, le Gouvernement de Mme May sera plus que jamais isolé et aura les plus grandes peines du monde à tabler sur des dissensions au sein de l’Union. C’est sans doute la raison pour laquelle, dans le cadre de la campagne pour les élections générales du 8 juin, les pro-européens britanniques comptent jouer d’une éventuelle victoire de M. Macron pour valoriser leurs arguments en faveur d’un Brexit limité, voire pour le remettre en cause.

Theresa May souhaite convoquer des élections générales le 8 juin prochain

Prime Minister Theresa May makes a statement calling a general election for the United Kingdom to be held on June 8.

Depuis le 23 juin 2016, les surprises politiques ne cessent de se succéder. Par une déclaration à environ 11 h, ce mardi 18 avril depuis le 10 Downing Street, Theresa May a estimé nécessaire la tenue d’élections anticipées le 8 juin prochain. Confessant sa réticence face à ce choix, elle a considéré qu’il était néanmoins sage dans la mesure où elle souhaite que les négociations avec l’Union européenne soient conduites dans un contexte politique le plus stable possible. Il s’agit aussi pour elle de renforcer sa légitimité, alors qu’elle est chargée du Brexit sans avoir obtenu de mandat explicite du peuple à cette fin. Elle a d’ailleurs souligné que l’opposition à ses plans au sein des Commuunes était telle qu’elle ne pouvait poursuivre les discussions dans ces circonstances. Elle a jugé qu’une unité plus forte à Westminster était nécessaire.

Nous reviendrons très rapidement dans un prochain billet sur les conditions de la tenue d’une élection générale qui ne relèvent plus de l’exercice de la prérogative royale, mais du Fixed-term Parliaments Act de 2011. À ce stade, nous nous permettrons simplement une observation. Nous avions milité dès l’automne 2016 pour la tenue d’élections générales après le référendum. La logique institutionnelle et politique du Royaume-Uni l’exigeait comme nous le démontrions dans un billet sur le Blog de la revue Jus Politicum ou encore sur ce site. Le seul regret qu’il convient de formuler demeure la tardiveté de cette décision et le délai très limité qui sera accordé à la campagne.

Plus prosaïquement, le choix de Mme May semble être un bon calcul politique. Le parti conservateur suscite en ce moment une adhésion massive de l’électorat face à un parti travailliste en déperdition. L’élection sera aussi un enjeu majeur pour le parti nationaliste écossais qui, s’il remporte de nouveaux sièges (y compris, pourquoi pas, hors de l’Écosse), sera en position de force pour obtenir la tenue d’un nouveau référendum avant le terme des négociations sur le Brexit.

Retour sur la lettre de Theresa May à Donald Tusk

Christian Auer, professeur émérite en langues et littératures anglaises et anglo-saxonnes à l’Université de Strasbourg, nous donne une analyse de la lettre de Theresa May dont le journaliste Alain Frachon a pu dire qu’elle était une « lettre d’amour » à l’Europe. Christian Auer, spécialiste de civilisation britannique et en particulier de la culture politique écossaise, revient sur cette missive en formulant un point de vue plus nuancé que celui de l’éditorialiste du Monde.

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Quelques analyses à suivre

La semaine qui vient de s’écouler fut sans doute l’une des plus paisibles sur le front du Brexit depuis le début de l’année 2017. Seule la question de Gibraltar a encore défrayé la chronique, bien que le contentieux était prévisible. Outre les publications sur le site, nous renvoyons à notre brève interview par le Club des Juristes. Nous souhaitons ajouter que le cas de Gibraltar doit être mis en rapport avec celui de l’Irlande du Nord, mais aussi de toutes les possessions britanniques qui jouissent d’un statut particulier en droits britannique et de l’Union. Nous songeons notamment aux dépendances de la Couronne qui n’appartiennent certes pas au Royaume-Uni (ce qui s’est traduit par l’absence de leur participation au référendum du 23 juin 2016), ni à l’Union européenne, mais qui y sont très étroitement liées. Un rapport de la Chambre des Lords revient sur leur situation juridique et sur les effets du Brexit pour ces petits territoires constitués des îles anglo-normandes et de l’île de Man. L’article 355(5)(c) du TFUE et le Protocole n° 3 ajouté à l’acte d’adhésion du Royaume-Uni à l’Union européenne de 1972 précisent le régime juridique de ces dépendances. Certaines libertés des traités s’y appliquent (voy. ce document pour une analyse détaillée).

La prochaine étape d’importance dans le processus du Brexit est le 23 avril. L’issue du premier tour de l’élection présidentielle sera un premier indice des futurs positionnements de la France à l’égard de l’Union européenne et donc des négociations relatives au Brexit. Dans cette attente, la lecture de la riche littérature compilée dans l’onglet bibliographie de l’Observatoire peut s’avérer utile. Nous y ajoutons ici un intéressant panorama réalisé par The Economist sur les orientations actuelles des 27 États membres relatives aux discussions à venir avec le Royaume-Uni.

Les orientations de l’Union européenne se précisent

https://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/thumb/2/2c/European_Parliament_Strasbourg_Hemicycle_-_Diliff.jpg/300px-European_Parliament_Strasbourg_Hemicycle_-_Diliff.jpg

Après la publication des lignes directrices du Conseil européen qui seront soumises aux États membres avant la réunion du 29 avril, le Parlement européen a, quant à lui, adopté une résolution sur les lignes rouges à ne pas franchir durant les négociations. Plusieurs éléments viennent contrecarrer les objectifs de Londres. Il en va particulièrement de la négociation du ou des futurs accords commerciaux qui, pour le Conseil comme pour le Parlement, devra ou devront être négocié(s) après les conditions du retrait effectif du Royaume-Uni. Autrement dit, les questions des citoyens européens, du reliquat budgétaire, de la frontière d’Irlande du Nord, voire de Gibraltar (comme nous l’avions pressenti dans ce post, le Rocher pose désormais de réelles difficultés juridico-diplomatiques) doivent être réglées avant toute discussion sur les modalités des futurs échanges commerciaux.

Nous recommandons au lecteur cet article de Steve Peers, professeur de Droit européen à l’Université d’Essex, pour comprendre les différents aspects des négociations en détail : Guide to the Brexit negociations, EU Law Ananlysis blog.