Publication d’un rapport universitaire relatif au Brexit et l’alimentation

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Presque chaque jour désormais un rapport d’experts souligne les dangers majeurs que fait courir le Brexit sur tel ou tel domaine d’activité. Une étude écrite par trois professeurs des universités du Sussex, de Londres et de Cardiff alerte le Gouvernement sur les « énormes implications » du Brexit sur l’alimentation, qu’il soit hard ou soft. Nous reproduisons ci-dessous la synthèse du rapport qui identifie seize problèmes majeurs et formule huit recommandations (extraits des pp. 3-5 ; l’intégralité du rapport est disponible ici) :

« This paper summarises 16 major issues on which Food Brexit has the potential to threaten UK food resilience and security:

  • Vision. What goals would any new post-EU food system have? Will these address the looming sustainability challenge which is a mix of ecosystems, social and public health challenges?
    – New food legislation will be needed. Will this be a transfer of EU legislation followed by the Secretary of State sitting with his or her ‘delete’ button?
  • Food security. The UK’s home production has been steadily declining. The UK food system ought to be improving its resilience. It isn’t. It’s like the rabbit caught in the headlights – with no goals, no leadership, and eviscerated key ministries.
  • Sourcing. The UK derives much of the food vital for health – fruit and veg – from within the EU. The pound sterling has been dropping. Food price inflation is rising.
  • Public support. Clarifying and then aligning what British consumers say they want with what is negotiated by March 2019.
  • Food quality and standards. Brexit campaigners ignored the inbuilt reliance the UK has on pan-European institutions, to which we contribute. A vast array of institutions and scientific infrastructure keeps UK food fit to eat. Brexit campaigners did not inform consumers/voters that US agribusiness is salivating at the prospect of selling foods which have weaker standards, nor that foods derived on world markets use standards which are weaker than the EU’s and those of the USA.
  • Replacing the Common Agricultural Policy and Common Fisheries Policy. The CAP and CFP are core and old EU policies. They have been much attacked in the UK, often for good reason. Leaving CAP and the CFP exposes a vast policy vacuum. The new Secretary of State has made a statement about even tearing up the CFP predecessor the London Fisheries Convention from 1964! The Coalition and subsequent Conservative Governments provided no policy vision other than a belief that Agri-technology and an export drive will suffice for farming, and that reasserting a 200-mile exclusion will resolve unsustainable fish sourcing. They will not. What’s the point of farming and fishing? How can they mix food production and ecosystems services? These are vital issues for the era of climate change and ecosystem stresses.
  • Food labour. The entire UK food system is dependent on migrant labour. UK food manufacturing is our largest manufacturing sector but one third of its workforce is migrant. UK horticulture has massive dependency on migrants to pick ‘British’ food UK consumers say they want. Technology will not replace the vast army of migrant labour who work in food service.
  • Subsidies. HM Treasury and Defra have long been ideologically opposed to subsidies for farmers yet CAP/EU subsidies provide about half of UK farm incomes. The Conservative manifesto talked of maintaining subsidies until 2022. Then what? Defra and HM Treasury are committed to cutting ‘Pillar 1’, implying that if there are to be any subsidies, the base line for them would be the existing 20% that goes to Pillar 2. The subsidy questionexposes the shameful inequalities within the UK food system. Primary growers get a tiny percentage of what consumers spend on food.
  • National and regional food policy. The UK has no food policy. Scotland and Wales have been developing their own visions; England is the problem. Seen collectively, the UK will have a dwindling mishmash of policies, once EU frameworks are removed. The UK has fairly consistently failed to contribute positively in EU debates, playing to the corporate gallery at home, arguing for cutting subsidies, rather than working hard inside for progressive policies. The world’s food system faces immense challenges. The drift in and after a Brexit is the worst policy situation imaginable. We have options. This paper explores some options mooted within and beyond government circles: a new imperialism (expecting others to feed us); reinvigorating UK food systems; commitment to sustainability; and more.
  • Relationships with neighbours. The wild talk before, during and since the Referendum ignores geography. The EU 27 member states are our neighbours. They are incredulous at the hostile, stupid talk from leading politicians. British negotiators must build bridges. Or does the UK really want hostility? This would be madness for a country which does not feed itself.
  • Divided Food Britain. The UK is a food divided country. The health gap between rich and poor is heavily associated with diet and food costs. Recent events underline how important it is to tackle these divisions. Merely promising ever cheaper prices or more food banks is not a reasoned policy response.
  • Institutions and infrastructure. The UK enters Brexit negotiations in a weak situation. The Food Standards Agency is a shadow of its former self. Defra has had years of cuts and suffers a serious staff shortage, just when the UK needs many of the best and brightest civil servants to negotiate the most important element of Europeanisation – our food. To leave the EU would sever the UK from many bodies which underpin food – from scientific advisory bodies to regulators, from research programmes to subsidies to regions. What is going to replace these? There is silence from Defra and the Government.
  • The negotiations. In 18 months or so, the most complex reconfiguration of the UK food system is to be completed. Analysts now realise that this is at best folly or at worst a recipe for chaos. Never has there been such a large body of thinking within the food system, from outside critics to inside track policy cognoscenti, that the UK ought to take a deep breath, reconsider and pursue a well-thought-out strategy.
  • The role of Big Food. The food system is already dominated by huge food companies. Brexit must not be an opportunity for further corporate capture of market power. The good news is that increasing numbers of food companies now recognise the seriousness of impending crises from health, ecosystems and social divisions. The UK public must ensure that what emerges ahead – whether the UK leaves or stays – the food.

The realities of a Food Brexit are awesome. The British public has not been informed about its implications. Many people who voted for Brexit will be hardest hit by a ‘hard’ Brexit – people on low incomes, the elderly, farmers, people in the North of England. This paper urges politicians, civil society and academics who understand the food system to speak up and speak out. Brexit is a political construct. It should not be a recipe for food insecurity.

The paper gives specific recommendations in each section, centred on how to enhance food security in the UK. Our overall view is that this will require HM Government to:

  • give a policy commitment to a modern, low-impact, health-oriented UK food system, and set out how that will be achieved, with or without Food Brexit;
  • create a new statutory framework for UK food, which we term ‘One Nation Food’;
  • link this new statutory UK food framework to the UN Sustainable Development Goals and the 2015 Paris Climate Change agreements (known as COP21);
  • set new clear targets for UK food security (food supply, quality, health and consumption) which go beyond mere quantity of supply by addressing ecosystems and social systems resilience;
  • create a new National Commission on Food and Agricultural Policy to provide oversight and review, and to be a source of advice trusted by the public;
  • to make a clear and explicit commitment to address food matters in the Brexit negotiations which (bizarrely) has not been given;
  • include in the above a continued but reconstituted, co-operative set of arrangements with the EU food agencies with regard to regulatory synergies in food trade and standards;
  • develop an approach to food policy which is politically open and socially inclusive. »

La position du Gouvernement français pour renforcer la place de Paris dans le cadre du Brexit

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Dans le cadre du Brexit, le Premier ministre français, Édouard Philippe, a publié un communiqué de presse expliquant la démarche du Gouvernement français et des acteurs locaux pour renforcer la place financière de Paris. Depuis le 23 juin 2016, Francfort et Paris souhaitent tirer profit de l’éventuel affaiblissement de Londres après le Brexit en attirant les investisseurs qui ne bénéficieront plus, a prirori, d’une situation privilégiée outre-Manche. Voici le texte divulgué par les services du Premier ministre :

Notre ambition pour la place de Paris

M. Edouard Philippe, Premier ministre, M. Benjamin Griveaux, secrétaire d’Etat auprès du ministre de l’Economie et des Finances, Mme Anne Hidalgo, Maire de Paris, Mme Valérie Pécresse, Présidente de la région Ile-de-France, et Patrick Ollier, Président de la métropole du Grand Paris, se mobilisent pour faire de Paris la première place financière européenne de l’après-Brexit.
Le Premier ministre a annoncé plusieurs mesures pour renforcer l’attractivité de la place financière de Paris : « La recomposition du paysage financier européen est en marche. Paris va faire valoir tous ses atouts, mais ce ne sera pas suffisant si nous ne corrigeons pas certains handicaps. C’est pourquoi les mesures que nous avons discutées ensemble et que nous annonçons aujourd’hui montrent notre détermination commune à rendre notre place plus compétitive et plus attractive. L’ambition du gouvernement s’inscrit dans une démarche générale de renforcement de l’attractivité de la France et de sa compétitivité. Les entreprises doivent retrouver l’envie de s’installer et de se développer sur notre sol plutôt qu’ailleurs. C’est également le moyen d’affirmer notre souveraineté économique et financière au sein d’une Europe qui doit prendre ses responsabilités. Elle ne peut plus se reposer sur des places situées hors de l’Union pour financer ses entreprises et créer des emplois. » Anne Hidalgo a souligné que « Paris renouvelle son engagement dans le front uni pour défendre les atouts de la place financière de Paris. Nous devons valoriser ensemble la qualité de vie, la vitalité de notre tissu économique et notre éco-système d’innovation qui placent Paris sur le podium de l’attractivité des villes monde. Le dynamisme des Fin Techs ainsi que l’engagement des acteurs financiers de la Place de Paris dans la finance verte positionnent Paris au coeur des enjeux de la finance de demain ». Valérie Pécresse a rappelé que la Région Ile-de-France avait pris depuis un an et demi le sujet de l’attractivité à bras le corps dans un contexte de concurrence effrénée entre grandes métropoles européennes : « La région est la première puissance économique d’Europe et la quatrième au monde : son image à l’étranger change, la marque Paris Region commence à être perçue comme synonyme de terre d’innovation et favorable aux entreprises. La région a engagé un plan de modernisation des transports sans précédent et un plan ambitieux d’investissement en faveur des lycées, qui intègre la construction de 3 lycées internationaux d’ici 2022. Plusieurs membres de l’exécutif régional et moi-même avons effectué des roadshows à Londres, à New York, à Tokyo et à Shanghaï pour vanter les atouts de la région. La Région Ile-de-France assure, à travers son bras droit Paris Region Entreprises, la coordination de tous les acteurs d’attractivité et pilote le guichet unique d’accueil pour les investisseurs étrangers « Choose Paris Region » qui a été opérationnel très peu de temps après le referendum sur le Brexit. » Patrick Ollier a rappelé les efforts déjà engagés par la Métropole et les objectifs à atteindre pour cette nouvelle étape : « La compétition mondiale se joue notamment entre les métropoles. Avec l’appel à projets « Inventons la Métropole du Grand Paris », nous avons suscité un élan fantastique qui correspond à 6.4 milliards d’euros et 2.6 millions de m2 construits, soit 1 point de PIB métropolitain : l’attractivité de la Métropole est incontestable ! Il faut aussi que les emplois se portent sur nos territoires. Relancer la compétitivité à tous les niveaux : c’est notre objectif. Nous avons beaucoup progressé grâce au guichet unique. Franchissons ensemble une étape supplémentaire ! »

M. Edouard Philippe, Premier ministre a détaillé, avec M. Benjamin Griveaux, secrétaire d’Etat auprès du ministre de l’Economie et des Finances, les mesures suivantes pour renforcer l’attractivité de la place financière de Paris et les retombées pour l’économie française :

Améliorer la stabilité et la lisibilité fiscales
Les opérateurs économiques ont besoin de stabilité et de prévisibilité fiscale. Le Gouvernement présentera à l’automne un projet de loi de programmation des finances publiques pour présenter une trajectoire en matière de fiscalité des entreprises, avec une réduction par étapes du taux de l’IS d’ici 2022 à 25%, dans la moyenne européenne, et une réforme de la fiscalité du capital (ISF et Prélèvement forfaitaire unique), afin de renforcer l’incitation à entreprendre, à développer des activités dans notre pays et à investir en fonds propres dans les entreprises françaises. Le Gouvernement reviendra sur l’extension de l’assiette de la taxe sur les transactions financières aux opérations infra-quotidiennes, votée en 2016 sans préparation, alors même qu’elle est inapplicable et qu’elle pénaliserait la place de Paris et la cohérence de notre politique fiscale.
 Améliorer la compétitivité des métiers qualifiés de la finance en France pour développer l’emploi en France
La promotion de la compétitivité de notre économie est une priorité générale du Gouvernement, qui doit prendre en compte également les spécificités d’un secteur financier, très internationalisé avec des trajectoires de carrières mobiles et une activité cyclique. Pour réduire le différentiel de coût du travail très qualifié dans le secteur financier par rapport aux économies européennes comparables, le taux majoré de 20% pour la dernière tranche de la taxe sur les salaires, introduit en 2013, sera supprimé, pour favoriser la création d’emplois directs et indirects. Pour réduire l’incertitude et les coûts de rupture des contrats de travail dans le secteur de la finance, les bonus différés de certains salariés de la finance, encadrés par des règles européennes (les « preneurs de risque » comme les « traders »), seront exclus du calcul des indemnités de licenciement. La réforme du droit du travail, engagée par le projet de loi d’habilitation sur le renforcement du dialogue social permettra plus globalement de fixer un cadre plus lisible et plus simple pour les entreprises qui investissent dans notre pays en matière de relation de travail. Afin de faciliter les transitions professionnelles vers la France et la mobilité internationale, un dispositif de bascule progressive vers l’assurance-vieillesse pour les impatriés sera mis à l’étude en vue d’une entrée en vigueur avant le Brexit.

Faire rayonner la place juridique de Paris et notre savoir-faire juridique
Paris est une place financière et une place juridique et ce caractère global est un atout majeur. Le ministère de la Justice, avec le soutien du Barreau de Paris, développera le dispositif juridique de traitement du contentieux international des affaires, avec la création d’une chambre spécialisée à la Cour d’appel de Paris, en s’inspirant de l’expérience de la Chambre internationale du Tribunal de commerce de Paris. Ce projet sera intégré à la loi quinquennale pour les moyens de la justice.

Lutter contre les sur-transpositions de directives européennes et s’engager dans la durée pour la simplification
Le Gouvernement a une volonté forte d’arrêter de sur-transposer des directives européennes dans le droit français. De premières mesures de dé-sur-transpositions en matière économique et financières seront intégrées au projet de loi « Droit à l’erreur et simplification » qui sera présenté en conseil des ministres fin juillet. Une consultation sera lancée pour recenser des sur-transpositions et des sur- règlementations à examiner, en vue de nourrir un projet de loi de simplification du droit financier et du droit des sociétés.

Développer l’offre scolaire internationale en Ile-de-France
La Région Ile-de-France et le ministère de l’éducation nationale s’engagent pour développer l’offre de pôles internationaux (écoles, collèges, lycées) et des sections internationales implantés en Ile de France. Trois nouveaux lycées internationaux seront créés. Dès la rentrée 2017, le lycée Lucie Aubrac de Courbevoie, à proximité du quartier des affaires de La Défense, deviendra lycée international. Le Gouvernement adaptera finement les capacités d’accueil du système d’enseignement pour permettre de répondre au défi de l’arrivée de nouveaux élèves et étudiants à scolariser, aux côtés de toutes les collectivités concernées. Le Premier ministre, en lien avec le ministre de l’éducation nationale, et la présidente de la Région confient à Daniel Filatre, recteur de l’Académie de Versailles, et à Agnès Evren, Vice-présidente chargée de l’éducation et de la culture, une mission de suivi de la mise en oeuvre du plan.

Renforcer l’attractivité de Paris, ville européenne et durable, en améliorant son interconnexion aux principales capitales économiques
Le Gouvernement confirme le calendrier et le financement des infrastructures clés qui sont essentielles à l’attractivité de la France et de Paris comme centre financier de référence à l’échelle internationale, avec la liaison CDG-Express. Des étapes essentielles ont été franchies depuis 12 mois tant sur les plans juridique que financier, qui ont reçues l’accord de la Commission européenne. Ces dispositions prévoient que le Groupe ADP, SNCF Réseau et la CDC investiront en fonds propres 400M€ dans la future société chargée de construire et exploiter la nouvelle infrastructure, auxquels s’ajoutera une avance remboursable de 100M€ mise en place par ADP. L’enjeu de l’attractivité des transports en Ile-de-France est démultiplié par notre volonté collective d’accueillir en 2024 les Jeux Olympiques à Paris.

Les chambres de compensation de la City dans la tourmente du Brexit

Post-marché : circuit d'un titre

Le 13 juin 2017, la Commission européenne a annoncé qu’elle souhaitait renforcer la surveillance des contreparties centrales (CCP) et propose « des réformes ciblées visant à consolider la stabilité financière de l’Union européenne », surtout que la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne aura un impact considérable sur la réglementation et la surveillance de la compensation en Europe. En effet, la plus grande partie des produits dérivés qui sont libellés en euros sont compensés à Londres. Or la proposition faite par la Commission européenne montre très clairement une volonté de ne plus permettre aux chambres londoniennes d’effectuer des opérations en euros.

Ces chambres de compensation jouent un rôle fondamental dans le fonctionnement des marchés financiers. Selon l’Autorité des Marchés Financiers, ces structures financières apportent « une garantie en cas de faillite d’un intermédiaire financier qui adhère à la chambre. Les chambres de compensation participent ainsi à la stabilité du système financier et à la réduction du risque systémique ». En d’autres termes, « la chambre de compensation est la contrepartie unique de tous les opérateurs. La chambre de compensation assure la surveillance des positions. Elle exige la formation dans ses livres d’un dépôt de garantie le jour de la conclusion d’un contrat. En cas de perte potentielle d’un intervenant, elle procède à un appel de marge ».

En raison de l’impact que les activités de ces structures peuvent avoir sur les économies nationales et le marché intérieur surtout depuis la crise financière, l’Union européenne s’est dotée d’un arsenal juridique qui réglemente strictement les activités des chambres de compensation. C’est cette même réglementation que la Commission européenne souhaite renforcer. Sur ce point, Monsieur Valdis Dombrovskis, vice-président de la Commission chargé de la stabilité financière, des services financiers et de l’union des marchés des capitaux, rappelait que « le maintien de la sécurité et de la stabilité de notre système financier reste une priorité essentielle. Alors que nous sommes confrontés au départ du plus grand centre financier de l’UE, nous devons apporter certains ajustements à nos règles afin que les efforts se poursuivent ».

Parmi les textes que la Commission européenne souhaite réviser, il y a le règlement n°648/2012 du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2012 sur les produits dérivés de gré à gré, les contreparties centrales et les référentiels centraux dit règlement « EMIR » (European Market and Infrastructure Regulation). Ce texte met en œuvre dans l’Union européenne l’engagement pris en 2009 par les dirigeants du G20 d’accroître la stabilité du marché des dérivés de gré à gré. Le principal objectif de ce texte est de réduire le risque systémique en augmentant la transparence du marché des dérivés de gré à gré, en atténuant le risque de crédit de la contrepartie et en réduisant le risque opérationnel associé aux dérivés de gré à gré. Ainsi, il impose de nouvelles contraintes aux différents acteurs des marchés de produits dérivés. Il comporte également plusieurs mesures visant à faire en sorte que tous les contrats dérivés de gré à gré normalisés soient compensés par une contrepartie centrale et que ces mêmes contrats soient déclarés à des référentiels centraux.

Pour la Commission européenne, il s’agit de rendre le processus de surveillance des contreparties centrales de pays tiers plus strict pour celles d’entre elles qui revêtent une importance systémique décisive pour l’Union européenne. Ainsi, pour les autorités européennes, le but de cette proposition est « de remédier à d’importantes difficultés qui se font jour en matière de compensation des instruments dérivés, à mesure que ce domaine gagne en taille et en importance, et de tenir compte du rôle que jouent les contreparties centrales de pays tiers dans la compensation des instruments financiers qui ont de l’importance pour la stabilité financière de l’Union européenne ». Parmi les mesures envisagées, les chambres de compensation d’État tiers devront respecter les mêmes exigences prudentielles nécessaires pour celles qui sont basées dans l’Union européenne tout en tenant compte des règles des pays tiers. De même, les banques centrales de l’Union européenne devront confirmer que les chambres de compensation d’État tiers respectent toutes les exigences supplémentaires qu’elles auront fixées. Ces mêmes chambres devront également prendre l’engagement de fournir à l’Autorité Européenne des Marché Financiers toutes les informations pertinentes et permettre des inspections sur place, ainsi que prendre les garanties nécessaires confirmant que de telles dispositions sont valides dans le pays tiers.

Certes, la stabilité financière de l’Union européenne est fondamentale pour le marché intérieur et les marchés domestiques, mais dans le contexte du Brexit, cette proposition ne fait, en réalité, qu’exacerber les tensions entre Londres et l’Union européenne. Effectivement, la Commission européenne souhaite mettre en place « un nouveau système à deux niveaux pour le classement des contreparties centrales de pays tiers. Les CCP qui n’ont pas une importance systémique pourront continuer à opérer selon l’actuel régime d’équivalence que prévoit l’EMIR. En revanche, les CCP d’importance systémique (les CCP dites de niveau 2) seront soumises à des exigences plus strictes ». Ainsi, pour les chambres de compensation dites systémiques, la Commission pourra, à la demande de l’Autorité Européenne des Marchés Financiers et en accord avec la banque centrale concernée, décider qu’une contrepartie centrale ne peut fournir des services dans l’Union européenne que si elle s’y établit. Faut-il rappeler que la plus grande chambre de compensation dans l’Union européenne, LCH. Clearnet, propriété du London Stock Exchange (LSE), est basée à Londres ? D’ailleurs, la Commission rappelle, dans son étude d’impact sur sa proposition de révision du règlement EMIR, que « l’exposition de l’UE aux chambres de compensation de pays tiers sera exacerbée avec la sortie programmée du Royaume-Uni de l’UE en 2019, cela conduira à un basculement du risque hors de l’UE ».

Il n’est pas déraisonnable d’estimer qu’en imposant une implantation sur le territoire d’un État membre, la Commission européenne souhaite favoriser certains arbitrages d’établissements en faveur des places financières européennes sur le continent tout en faisant perdre à la City une partie de son attractivité financière. Effectivement, il existe 17 chambres de compensation établies dans l’Union européenne, qui sont toutes agréées, en vertu du règlement EMIR, pour proposer leurs services dans l’Union européenne. Par ailleurs, 28 chambres de compensation de pays tiers ont été reconnues dans le cadre du règlement EMIR en vertu de ses dispositions en matière d’équivalence, ce qui leur permet de proposer leurs services dans l’UE. Si les enjeux financiers sont réels avec une réorganisation du marché, les risques structurels pour les établissements sont moins importants. Par exemple, le London Stock Exchange est parfaitement à même de proposer des opérations libellées en euros à ses clients via sa filiale parisienne LCH. Clearnet. Il ne fait guère de doute que cette question sera abordée lors de négociations sur le Brexit qui débutent ce lundi 19 juin.

Mathieu Combet
Maître de conférences en droit privé
Université Jean Monnet de Saint-Étienne
Directeur de la Licence professionnelle « Métiers du notariat »
Membre du CERCRID – UMR CNRS 5137
Membre du Réseau universitaire européen « Droit de l’Espace de Liberté, Sécurité et Justice » (GDR CNRS ELSJ n°3452)

Quand la Cour de justice de l’Union européenne vient durcir la conclusion des futurs accords entre le Royaume-Uni et l’Union européenne

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Le 16 mai 2017, la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après : la « Cour de justice ») a rendu un avis (2/15 ; ECLI:EU:C:2017:376) sur la compétence de l’Union européenne pour conclure un accord de libre-échange avec Singapour. Pour la Cour de justice, cet accord de libre-échange relève de la compétence exclusive de l’Union, à l’exception des dispositions qui relèvent d’une compétence partagée entre l’Union et les États membres. Si cet avis de la Cour de justice est fort intéressant sur l’appréciation qu’elle porte s’agissant de la répartition des compétences entre l’Union et les États membres, il l’est d’autant plus pour les effets indésirables qu’il pourrait provoquer pour la conclusion d’un éventuel futur accord de libre-échange entre le Royaume-Uni et l’Union européenne.

Plus précisément, la Cour considère dans son avis 2/15 que les dispositions de l’accord relatives aux investissements étrangers autres que directs ainsi que celles relatives au règlement des différends entre investisseurs et Etats ne relèvent pas de la compétence exclusive de l’Union, de sorte que l’accord ne peut pas être conclu, en l’état, sans la participation des États membres. Cette appréciation permet à la Cour de justice d’estimer que l’accord de libre-échange avec Singapour ne peut être conclu, en l’état, que par l’Union et les États membres agissant de concert. Partant, un tel accord devra être ratifié, non seulement par l’Union européenne, mais aussi par les l’ensemble des États membres, soit, en pratique, par les 38 parlements nationaux et régionaux.

En se prononçant de la sorte, la Cour de justice rappelle que la conclusion d’accords de libre-échange n’est finalement pas l’apanage de l’Union européenne et confirme l’idée selon laquelle la conclusion d’accords entre l’Union européenne et le Royaume-Uni risque d’être plus complexe que prévu. En effet, certains États pourraient être tentés de sanctionner le gouvernement britannique qui montrerait certaines velléités en lui imposant la négociation d’un accord mixte, ce qui impliquerait selon toute vraisemblance des difficultés au niveau de la ratification par les parlements des États membres. C’est d’ailleurs ce qui est arrivé à l’accord de libre-échange entre l’Union européenne et la Corée du Sud de 2011 qui a mis près de quatre ans et demi pour être ratifié par l’intégralité des parlements des États membres pour n’entrer en vigueur que le 13 décembre 2015. Il est également possible de mentionner le CETA dont la signature a failli ne jamais avoir lieu du fait de l’opposition de la seule Wallonie.

L’avis 2/15 est également très instructif dans la mesure où il porte sur un des premiers accords de libre-échange bilatéraux dits de « nouvelle génération », à savoir un accord de commerce qui contient, outre les dispositions traditionnelles relatives à la réduction des droits de douane et des obstacles non tarifaires affectant les échanges de marchandises et de services, des dispositions dans diverses matières liées au commerce, telles que la protection de la propriété intellectuelle, les investissements, les marchés publics, la concurrence et le développement durable. Dès lors, il ne fait aucun doute que ces accords de « nouvelle génération » offrent un pouvoir de négociation non négligeable aux États membres dès lors que ce sont leurs parlements nationaux qui, in fine, devront ratifier l’accord.

Dans le cadre d’un éventuel accord de libre-échange négocié entre l’Union européenne et le Royaume-Uni, il n’est pas possible, à cette heure, de se prononcer sur les caractéristiques de celui-ci. Il est cependant difficilement envisageable que les négociations puissent porter sur un accord commercial minimal qui prendrait alors la forme d’un accord conclu par l’Union seule et donnerait ainsi les coudées franches à la Commission. Soucieux de conserver, du moins en théorie, une capacité de bloquer l’accord, les États membres y seraient très hostiles. En outre, un accord minimaliste serait vraisemblablement, à terme, contraire aux intérêts du Royaume-Uni. L’hypothèse la plus probable serait celle d’un accord commercial du même type que celui conclu avec Singapour soit un accord mixte permettant d’un côté au Royaume-Uni d’avoir un accès total au marché intérieur et, d’un autre côté, aux États membres de contrôler les négociations.

Par conséquent, deux scénarii sont envisageables. Le premier (peu probable) est celui dans lequel les négociations de l’accord se passeraient bien. Dans cette situation, la ratification de l’accord ne poserait pas de difficultés. Le second cas (bien plus probable) est que les négociations se passeraient mal puisqu’elles porteraient probablement sur un accord global et certainement mixte. Dans cette perspective, la ratification de l’accord pourrait être complexe. A cela, il est également possible d’ajouter un risque non négligeable de blocage par les parlements nationaux qui dépendra fortement de la conjoncture économique et de la situation politique de l’Union européenne.

Ceci est d’autant plus intéressant qu’il est possible de constater, et l’avis 2/15 le prouve, un phénomène paradoxal de diminution du champ des compétences partagées. C’est le cas par exemple avec la politique environnementale de l’Union européenne (article 191 TFUE) qui relève d’une compétence partagée entre l’Union et les États membres (article 4 TFUE). Force est de constater que la Cour de justice, visant les objectifs transversaux de l’article 21§2 TUE, considère dans son avis que l’objectif de développement durable fait partie intégrante de la politique commerciale commune de l’Union et non de la seule politique environnementale. Pour se justifier, la Cour précise que l’accord envisagé vise à subordonner la libéralisation des échanges commerciaux entre l’Union et Singapour à la condition que les parties respectent leurs obligations internationales en matière (…) de protection de l’environnement (pt. 166).

En procédant de la sorte, la Cour de justice réduit considérablement la politique environnementale de l’Union au profit de sa politique commerciale commune tant que l’objet de l’accord ne porte pas, à titre principal, sur la protection de l’environnement. Cette réduction des domaines entrant dans des compétences partagées permet à la Commission d’assurer une certaine cohérence de sa politique commerciale commune. Au demeurant, un tel constat doit être tempéré, car c’est le Conseil qui donne un mandat à la Commission pour la négociation des accords. Il peut donc lui imposer d’insérer une clause portant sur une politique relevant d’une compétence partagée ou d’une compétence retenue par les États afin de rendre l’accord mixte et de garder le contrôle des négociations.

Ainsi, l’avis 2/15 permet d’apporter quelques éléments d’appréciation d’un éventuel accord de libre-échange entre l’Union européenne et le Royaume-Uni. Sans prédire l’avenir, le seul élément tangible qu’il est possible d’établir est qu’un accord de libre-échange qui porterait sur des domaines relevant d’une part de la compétence exclusive de l’Union européenne et, d’autre part, même de façon résiduelle, de la compétence partagée ne pourrait être conclu que conjointement par l’Union européenne et les États membres.

Mathieu Combet
Maître de conférences en droit privé
Université Jean Monnet de Saint-Étienne
Membre du CERCRID – UMR CNRS 5137
Membre du Réseau universitaire européen « Droit de l’Espace de Liberté, Sécurité et Justice » (GDR CNRS ELSJ n°3452)

La recommandation de la Commission en vue de la décision du Conseil autorisant l’ouverture des négociations a été publiée

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Sous l’impulsion de M. Barnier, négociateur en chef de la task force sur les discussions avec le Royaume-Uni en application de l’article 50 TFUE, une recommandation de la Commission n° COM(2017) 218 final du 3 mai propose au Conseil d’adopter une décision autorisant la Commission à ouvrir des négociations en vue de la conclusion d’un accord avec le Royaume-Uni de Grande Bretagne et d’Irlande du Nord fixant les modalités du retrait de celui-ci de l’Union européenne.

Nous en dévoilons un résumé des dispositions les plus importantes.

Nous relevons six principes clefs rappelés dans la décision :

« – l’accord devra reposer sur un équilibre entre droits et obligations et assurer des
conditions équitables ;
– la préservation de l’intégrité du marché unique exclut une participation fondée sur une approche secteur par secteur ;
– un pays non membre de l’Union, qui n’a pas à respecter les mêmes obligations qu’un État membre, ne peut avoir les mêmes droits et bénéficier des mêmes avantages qu’un État membre ;
– la participation au marché unique suppose l’acceptation de l’ensemble des quatre libertés ;
– les négociations avec le Royaume-Uni seront menées comme un tout. Conformément au principe selon lequel il n’y a d’accord sur rien tant qu’il n’y a pas d’accord sur tout, les différentes questions ne sauraient être réglées séparément. L’Union abordera les négociations en se fondant sur des positions unifiées, en n’utilisant que les voies prévues dans les orientations du Conseil européen et dans les directives de négociation ; il n’y aura pas de négociations séparées entre tel ou tel État membre etle Royaume-Uni sur des questions relatives au retrait ;
– l’accord devra respecter l’autonomie de l’Union en ce qui concerne son processus décisionnel, ainsi que le rôle de la Cour de justice de l’Union européenne. »
À ce principes sont ajoutées des précisions importantes, notamment que les droits, libertés et principes reconnus par l’Union européenne (Chartes des droits fondamentaux, Convention européenne des droits de l’Homme) « continueront à être pleinement préservés et protégés dans l’Union, tant au cours du processus de négociation avec le Royaume-Uni au titre de l’article 50 du traité sur l’Union européenne qu’après le retrait du Royaume-Uni de l’Union ».
L’annexe de la recommandation apporte d’autres détails fort instructifs qui confirme la ligne stricte annoncée par Donald Tusk dès le mois de mars :
« Les orientations du Conseil européen retiennent une approche des négociations en deux étapes. La première étape visera :
– à offrir autant de clarté et de sécurité juridique que possible aux citoyens, aux entreprises, aux parties prenantes et aux partenaires internationaux en ce qui concerne les effets immédiats du retrait du Royaume-Uni de l’Union ». À ce sujet, l’annexe définit juridiquement la catégorie de citoyens concernés et l’étendue des droits obligations qui devront être précisés. ;
« – à fixer les modalités selon lesquelles le Royaume-Uni se sépare de l’Union et s’affranchit de tous les droits et obligations qui découlent des engagements qu’il a pris en tant qu’État membre. » (notamment budgétaires dont le contenu est également abordé avec clarté par l’annexe).
La recommandation souligne que « dès que le Conseil européen aura décidé que des progrès suffisants ont été réalisés pour passer à l’étape suivante des négociations, de nouvelles séries de directives de négociation seront adoptées ».
Pour ce qui a trait à l’éventualité d’une période transitoire, l’annexe indique que les « questions qui pourraient faire l’objet de modalités transitoires (c’est-à-dire de passerelles vers le cadre prévisible des relations futures) seront comprises dans les futures séries de directives de négociation, en fonction des progrès réalisés ».
Les problématiques spécifiques à l’Irlande du Nord et aux possession ultra-marines sont aussi abordées, de même que les relations avec les États tiers ou encore la coopération administrative et judiciaire.
En dernier lieu, l’annexe développe l’idée d’une gouvernance globale relative aux négociations qui consiste en « des mécanismes efficaces de contrôle du respect des règles et de règlement des différends, qui respectent pleinement l’autonomie de l’Union et de son ordre juridique, afin de garantir l’exécution effective des engagements pris en vertu de l’accord ».  Plus particulièrement, « aux fins de l’application et de l’interprétation des dispositions de l’accord autres que celles relatives au droit de l’Union, un système de règlement extrajudiciaire des litiges ne devrait être envisagé que s’il offre des garanties d’indépendance et d’impartialité équivalentes à celles de la Cour de justice de l’Union européenne ». Concernant cette dernière, il est proposé que « l’accord devrait prévoir que toutes les références qu’il fait à des notions ou dispositions du droit de l’Union doivent être comprises comme incluant la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne interprétant ces notions ou dispositions avant la date du retrait ».
Vous retrouverez ci-dessous le texte de la recommandation, son annexe, le discours de Michel Barnier et le mémo de la task force :

Rapport sénatorial français sur le Brexit

Fruit de huit mois d’enquête, le rapport du groupe de travail dirigé par J.-P. Raffarin sur le Brexit revient sur les étapes historiques des relations entre le Royaume-Uni et l’UE, et s’interroge sur les modalités de sortie à venir. Si les recommandations finales ne sont pas d’une grande originalité, la synthèse des problématiques concernant l’UE et la France (notamment quant à l’avenir  de la place boursière de Paris par rapport à la City) a un réel intérêt. Le tableau récapitulatif des différents types d’accords commerciaux (UE, OMC…) est fort didactique. Pour le consulter : http://www.senat.fr/rap/r16-425/r16-425.html