La commission sur la Constitution de la Chambre des Lords a produit un nouveau rapport qui porte sur la législation déléguée qui devra immanquablement être adoptée pour tenir compte des conséquences législatives du Brexit. Nous savons depuis plusieurs mois désormais qu’une grande loi d’abrogation du European Communities Act de 1972 sera discutée une fois les négociations achevées avec les institutions européennes. Beaucoup d’incertitudes demeurent, toutefois, sur le contenu et l’objet précis de ce texte. En particulier, les lords s’inquiètent de la latitude qui pourrait être octroyée au Gouvernement dans le travail de « purge » législative découlant du retrait de l’Union.

Pour le rapport, le Great Repeal Bill (GRB) aura un double objet : le maintien d’un « acquis » par la conversion de dispositions de droit de l’Union européenne en droit interne, et la modification du droit interne tel qu’il découle du droit de l’Union pour rapatrier certaines politiques assumées à l’échelon supranational. Les lords de la commission apportent une précision d’importance rappelée en amont par le Premier ministre : outre le GRB, des lois plus immédiates et spécifiques porteront sur l’immigration et la question du rétablissement des frontières.

Face à l’ampleur de la tâche, il paraît impossible que le Parlement puisse intervenir sur tous les aspects. Le recours à la législation déléguée (ou secondaire) s’avère alors indispensable, mais encore faut-il en fixer le contenu, les limites et les difficultés.

Sous l’empire du ECA de 1972, le pouvoir exécutif jouait d’ores et déjà un rôle central dans la transposition du droit de l’Union européenne. La jurisprudence de la CJUE pouvait aussi être prise en compte de façon rapide par ce biais. Pour les lords, le futur GRB devra préciser la marge de manœuvre dont devront disposer les juridictions. Ils recommandent assez logiquement aux juges de ne plus suivre strictement la jurisprudence de la Cour et de se limiter à une prise en compte quand les litiges le justifieront.

Tout en admettant la nécessité de la législation déléguée, la commission met en garde quant aux risques d’un déséquilibre des pouvoirs qui résulterait d’un GRB trop imprécis en laissant le Gouvernement libre de modifier le droit interne sans des contraintes précises. Par exemple, il pourrait profiter du rapatriement de certaines politiques communautaires pour engager des réformes d’envergure sans consultation du Parlement ou des administrations dévolues qui pourraient en avoir la charge (en matière de pêche ou d’agriculture par exemple).

Après avoir insisté sur les circonstances exceptionnelles qui présideront à l’adoption du GRB, le rapport essaye d’établir le cadre du recours à la législation déléguée :

• toute abrogation aboutissant à l’incorporation de politiques communautaires en droit interne devrait passer par la loi ordinaire (statute) ;
• tout changement substantiel dans la législation devrait être modifié par un statute ;
• la législation déléguée devrait être doublement limitée en ne transposant que ce qui ressort strictement du résultat des négociations et qui découle exclusivement de la sortie de l’Union européenne ;
• s’appuyer sur les commissions parlementaires existantes chargées de la législation déléguée pour la contrôler ou prévoir la création d’une commission mixte dédiée ;
• prévoir dans le GRB une clause générale fixant la finalité des instruments délégués et déterminant les domaines d’action ne pouvant faire l’objet d’une délégation ;
• prévoir des clauses temporelles (sunset clauses) permettant de limiter sur une période déterminée le recours à la législation déléguée, le Gouvernement devant justifier l’exclusion de telles clauses ;
• introduire une procédure spécifique par une présentation par le ministre compétent des motifs, de l’objet et des effets de la législation déléguée (législation européenne en cause, état de la législation antérieure, conséquences attendues, raison de l’évolution s’il y a lieu) ;
• prévoir les modalités du contrôle parlementaire ;
• évaluer le nombre précis d’instruments de législation secondaire (statutory instruments), spécifier les modalités d’expertise externe ; consulter le public le cas échéant ;
• prendre en compte les compétences des administrations dévolues par la création d’une interface intergouvernementale, une consultation régulière des parlements nationaux et une concertation permanente.

Ce document, une fois encore très riche, permet d’apprécier le travail harassant qui attend les institutions britanniques. Quarante années d’une œuvre politique et juridique majeure ne sauraient être rayées d’un seul trait de plume.

Le rapport est en ligne via l’onglet Bibliographie – Rapports officiels.