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Patrick Birkinshaw revient sur l’accord conclu entre les négociateurs britanniques et européens le 8 décembre 2017.

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Agreement on the first phase

European Public Law, Vol. 24, Issue 1

Mrs May’s self-induced enfeebled position was brutally exposed on 4 December when what appeared to be an agreed package for the terms of an agreement for Brexit was scuppered at the celebratory lunch with the Presidents of the European Council and Commission. The prolonged dispute over financial terms which had prevented a successful outcome to the sixth round of discussions on 10 November was not the sticking point. Nor was it the role of the Court of Justice (CJEU) in adjudicating on the rights of EU citizens in the UK post Brexit. It was on the traditional graveyard of English politicians (metaphorical and literal): Ireland. Specifically, the objections of the Democratic Unionists (DUP) of Northern Ireland (whose raison d’etre is union with the UK) and their opposition to the terms relating to the border between the Republic of Ireland and Northern Ireland. With ten seats at the Westminster Parliament the DUP is the largest elected party in Northern Ireland although there is no present government in Northern Ireland under devolution. This depends on a shared power arrangement with the Irish nationalists and this arrangement has broken down since January 2017. Mrs May depends upon the DUP votes to keep her in power in Westminster[1] assisted by the fact that Sinn Fein MPs elected from Northern Ireland  adopt an abstentionist policy  vis a vis the Westminster Parliament.

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Un début d’année piano qui préfigure le crescendo

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L’équipe de l’Observatoire vous présente ses meilleurs vœux pour cette nouvelle année.

En cette période de calme relatif sur le front du Brexit, nous vous proposons de vous soumettre le calendrier relatif à la suite des négociations entre l’Union européenne et le Royaume-Uni, d’une part, et aux discussions portant sur le projet de loi de retrait de l’UE au Parlement britannique, d’autre part. Avant de les évoquer, rappelons simplement le contexte de ce mois de janvier 2018. Le principal événement qui est intervenu depuis la fin de l’année 2017 est le remaniement ministériel opéré par la Première ministre, Mme May. Justifiée par les démissions successives au sein de l’équipe gouvernementale, cette évolution était aussi souhaitée par ceux qui pariaient sur un Gouvernement dont la composition aurait reflété un choix clair quant au type de Brexit qui aurait dû prévaloir. Le rapport du 8 décembre qui a mis un terme à la première phase des négociations laissait augurer que Mme May avait enfin exclu un hard Brexit et l’idée que l’absence d’accord valait mieux qu’un mauvais accord. Or le remaniement du début de l’année maintient le statu quo ante en ce qui concerne le rapport de forces entre les soft brexiteers et les hard brexiteer. Boris Johnson est ainsi confirmé dans ses fonctions. Constituant un non-événement en apparence, les changements au sein du Cabinet sont en réalité révélateurs de la stratégie de Mme May. Par l’alchimie des contraires, elle annihile chaque force, ce qui lui donne à la fois plus de marge de manœuvre et de temps dans le cadre des négociations avec l’UE et dans la gestion de sa majorité parlementaire. Tel un Janus, le Gouvernement de Mme May assume d’ailleurs de plus en plus un double discours qui consiste à tenir des propos parfois durs à l’égard des négociateurs européens dans le cadre national et à multiplier les initiatives diplomatiques sur le Continent pour obtenir quelques bonnes grâces des institutions de l’UE et de certains États membres qui ne sont pour l’instant pas dupes. Signalons à cet égard que ces démarches britanniques dont le but est de bénéficier d’un statut spécial en matière de libre circulation des marchandises commencent à agacer des pays tiers comme la Norvège.

D’autres nouvelles peu rassurantes sont venues rappeler au Gouvernement que l’accord obtenu début décembre ne fut qu’une brève éclaircie dans la tempête. Le départ de milliers d’universitaires du Royaume-Uni, la multiplications des demandes de passeports d’États membres de l’UE par des Britanniques, et les défis majeurs auxquels doit faire face le Royaume-Uni (notamment en matière de santé et dans le domaine industriel) sont autant de signes de la poursuite de la crise que connaît actuellement ce pays. Si elle n’est pas uniquement due au Brexit, ce dernier l’a accélérée et approfondie. De façon récurrente désormais, les appels en faveur d’un retour en arrière se font entendre. Même s’il est peu probable qu’une telle éventualité survienne à court terme, elle ne doit pas être absolument exclue.

Calendrier des négociations :

Fin janvier : reprise des discussions entre les diplomates. La prochaine étape portera notamment sur les accords commerciaux. Aucune date officielle n’a été encore annoncée, mais la fin de l’hiver ou le début du printemps ont été mentionnés.
Octobre 2018 : Adoption par les parties de l’accord prévu à l’article 50 du TUE.
Octobre 2018-février 2019 : Examen par les autorités européennes et nationales du « traité article 50 » (adoption par le Parlement européen, le Conseil et le Parlement britannique notamment).

Calendrier de la discussion du projet de loi de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne :

16-17 janvier : « report stage » et 3e lecture
30 janvier-1er février : début des discussions à la Chambre des Lords.
8-20 février : interruption des travaux parlementaires (February recess)
La suite de l’agenda n’est pas encore connu.

L’étrange Noël de Mme May

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Décidément Mme May n’aura jamais vraiment le temps de profiter de ses succès, même relatifs. Au début de l’année, l’adoption aisée de la loi autorisant le Gouvernement à actionner l’article 50 du TUE a rapidement été relativisée par la rigueur de la task force de Michel Barnier face aux demandes et aux tergiversations britanniques. Au mois de septembre, le discours de Florence avait été largement pollué par les rodomontades de son inénarrable ministre des Affaires étrangères, Boris Johnson. En cette fin d’année, malgré la conclusion de la première phase des négociations le 8 décembre, la Première ministre a dû se soumettre à trois concessions de taille dans le cadre des discussions du projet de loi relatif au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. Tout d’abord, Mme May dut accepter la création d’une commission parlementaire chargée de suivre le recours aux pouvoirs dits « Henry VIII » dans la future application de l’accord de sortie. Ensuite, un amendement imposant l’approbation par les deux chambres de tout accord avant sa mise en œuvre a été adopté le 13 décembre contre la volonté gouvernementale (procédure qui va au-delà du régime de droit commun de la ratification des traités qui peut intervenir de façon implicite[1]). Enfin, les MPs ont obtenu de Mme May que la date du retrait effectif fixée au 29 mars 2019 pouvaient être repoussée en cas de circonstances exceptionnelles et si les 27 États membres l’ont décidé. C’est un coup supplémentaire porté aux brexiteers les plus durs qui ne souhaitaient pas envisager la possibilité d’un report, même de façon restrictive. Nous reproduisons ci-dessous un bref article de Dominic Grieve (l’auteur de l’amendement adopté le 13 décembre) paru dans The Guardian qui illustre bien l’ambiance particulièrement conflictuelle qui règne au sein des institutions britanniques.

Au terme de ces douze mois, les sentiments de Mme May doivent être mitigés. Elle est toujours en fonction alors que de nombreux observateurs ne la voyaient pas passer l’année après son échec aux élections de juin. Il n’en demeure pas moins que son numéro d’équilibriste entre un hard et un soft Brexit devient de plus en plus périlleux pour l’avenir des négociations. Son équipe gouvernementale, plus divisée et plus faible que jamais depuis la démission du Premier secrétaire d’État, Damian Green, ne lui est pas d’un réel secours. Dès lors, il faudrait se garder de voir dans l’achèvement de la première phase des négociations la certitude que le Brexit aboutira à un traité en octobre 2018.

Article de Dominic Grieve paru dans The Guardian, 18 décembre 2017.

“A decision as a backbencher to vote against one’s party ought not to be taken lightly. Political parties depend for existence and success, not so much on the holding of identical views, as on a shared philosophy and ties of loyalty and respect between members. So there are good reasons to try to find compromises when differences emerge on a specific matter. Last week, however, I voted against my party on a national issue for the first time in my 20 years in parliament. I felt I had no option, as the attempts I had made to get the matter resolved by compromise had failed. I also considered that the matter was far too important to be ignored.

The vote was not about stopping Brexit. As a matter of international law, Brexit will occur on 29 March 2019, and a refusal by parliament to approve a final deal cannot prevent this, as it could only happen by the agreement of the UK and each of the other 27 member states, either to rescind the article 50 notice or to vary the date of departure that article 50 prescribes.

The problem on which I focused is that, in order to take us out of the EU, the government is seeking, in clause 9 of the withdrawal bill, very extensive powers to implement whatever changes the withdrawal agreement it is trying to negotiate may require. Yet until we know what that agreement is, the need for these powers to rewrite laws by statutory instrument is hypothetical. The government has accepted that a completely separate piece of primary legislation will have to be enacted to approve any withdrawal agreement. But the powers being sought could be used to bypass the promised parliamentary scrutiny of the final agreement, or avoid its outcome. I and a number of Conservative colleagues considered this unacceptable. I was struck by the fact that at least one government minister questioned privately if clause 9 needed to be in the bill at all. I therefore sought an amendment to ensure the powers in clause 9 could only be used once the later legislation was passed by parliament.

Unfortunately the process of negotiation that seems to have been working reasonably well on other issues in the bill broke down. I cannot be certain why this was the case, but it is hard to avoid the conclusion that a decision was taken to deliberately face us down. We were offered assurances that did not adequately address the problem we identified , and that is why we put the matter to the vote.

While I was sorry to have to do it, I do not regret the outcome. The bill has been improved and parliament’s role enhanced. MPs of all parties have come together to do the legislative job that is one of our key functions. I am very grateful to all who supported the amendment, but particularly to those Conservative colleagues who joined with me, some of whom withstood intense pressure not to do so.

I do worry that the circumstances around the vote and its aftermath show a worrying slide towards irrationality in our political discourse. As a politician, I should expect sharp challenge from those who disagree with my decisions. But it is troubling that much of the controversy brought in allegations of an intention to sabotage Brexit that is far removed from what we were doing.

Some of this was fuelled and orchestrated by newspapers that seem entirely disinhibited in the inaccuracies they peddle and the vitriolic abuse they are prepared to heap on those who do anything they consider to be at variance with their version of what Brexit should be. This both obscures the real issues and encourages an atmosphere of crisis and confrontation between binary positions that leads directly to the death threats that we have received. In turn, this undermines the ability of politicians to engage in rational debate or make sound judgments on issues where there is often no certain answer.

I hope very much that the fallout from this episode may be beneficial. There are welcome signs from my colleagues in government of a willingness to work constructively with us and others. I have been sustained by the volume of supportive emails and letters and the willingness of many, irrespective of how they voted in the referendum, to denounce the fomenting of hatred. If parliament and government work together in their respective constitutional roles, and respect due processes, we will maximise our chances of making the right decisions as we encounter the many challenges, risks and opportunities Brexit poses for our country.”

[1] La ratification d’un éventuel accord devra faire l’objet d’une approbation implicite ou explicite des chambres selon les modalités du Constitutional Reform and Governance Act de 2010, section 20).

Un premier « accord » au forceps

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« The end of the begin ». C’est ainsi que s’est exprimée avec soulagement, mais réalisme, la majeure partie des acteurs de l’accord conclu le vendredi 8 décembre 2017. Si Jean-Claude Junker et Michel Barnier n’ont pas manifesté de joie particulière, Mme May n’est pas parvenue à dissimuler une certaine allégresse plutôt à propos alors que les fêtes de la Nativité approchent.

Les inquiétudes étaient pourtant grandes. Le blocage de dernière minute du Democratic Unionist Party (DUP) a failli faire échouer l’issue de la première phase de discussions sur le Brexit, pendant que la Chambre des Lords rendait public son rapport sur la perspective d’un no deal qu’il a jugée sans ambages comme « profondément dommageable » pour le Royaume-Uni. Malgré ce contexte anxiogène, il convient de reconnaître que Mme May n’a pas ménagé sa peine pour obtenir un peu de répit avant la nouvelle année. Tout comme le mois de décembre termine une année et annonce la suivante, le document révélé par les deux parties prenantes au Brexit met fin à la première étape des négociations et en ouvre une seconde qui devrait être plus substantielle et, par voie de conséquence, encore plus difficile à conduire.

Quoi qu’il advienne de la suite, la task force a donc considéré que les échanges menés depuis le printemps 2017 sont apparus comme suffisants pour que la future relation commerciale entre l’Union européenne et le Royaume-Uni soit abordée. Un rapport conjoint des deux parties est venu traduire les promesses réciproques sur le droit des citoyens européens et britanniques, la frontière entre les deux Irlande, et le solde de tout compte. La nature du texte publié, et son contenu doivent être révélés pour comprendre où en est le Brexit au crépuscule de cette année 2017 qui fut riche en rebondissements.

– La nature du « joint report »

Le document diffusé par la task force de l’Union européenne et le Gouvernement britannique est une description des points sur lesquels les deux camps se sont mis d’accord. En aucun cas il ne s’agit d’un traité, ou même d’un projet de traité qui n’est prévu au plus tôt qu’en octobre 2018. Ni les institutions de l’Union, ni celles du Royaume-Uni n’auront à conférer à ce rapport une valeur juridique contraignante. Le paragraphe 96 indique seulement qu’il devra être confirmé par le Conseil européen des 14 et 15 décembre 2017. Purement politique, le terme de la première phase des négociations ne scelle rien si ce n’est une volonté conjointe des négociateurs de retenir un cadre dont il convient de rappeler le contenu.

– Le contenu du « joint report »

Quantitativement, le rapport comprend 16 pages et 96 paragraphes divisés en quatre parties. Les trois premières visent les trois problématiques prioritaires du mandat donné par les institutions de l’Union à l’équipe dirigée par Michel Barnier. La dernière regroupe l’ensemble des sujets abordés par les deux parties, mais non traités dans le détail. L’analyse quantitative des développements consacrés à telle ou telle question est révélatrice de l’état réel de l’avancement concret des discussions. C’est ainsi que les droits des citoyens et le solde de tout compte occupent l’essentiel des propositions, tandis que la frontière entre les deux Irlande tient en trois pages seulement.

1/ Sur le droit des citoyens européens et britanniques (§§ 6 à 41), le rapport recèle peu de surprises pour qui suit les négociations depuis les premiers jours. Des critiques ont été formulées en raison du rejet de certaines revendications des citoyens britanniques établis dans un État membre. Des précisions utiles sont apportées néanmoins, de même que des éléments juridiques qui suscitent quelques interrogations. Le dispositif prévu afin de maintenir les droits acquis de citoyens est plutôt détaillé autour de trois principes rappelés par Michel Barnier : « une application réciproque pour les citoyens de l’UE au Royaume-Uni et pour les Britanniques dans l’UE ; aucune discrimination basée sur la nationalité ; (et) une date d’échéance (« cut-off date ») fixée à la date du retrait britannique, même si elle pourrait être adaptée dans le contexte d’une possible période de transition ». Le but est de préserver la situation des citoyens européens et de leurs proches (notamment au sens de l’article 2 la Directive 2004/38/EC) résidant, travaillant et étudiant au Royaume-Uni avant la date de l’accord de retrait qui sera conclu (voy. les exemples donnés par Michel Barnier). La même logique prévaut pour les sujets britanniques établis dans un État membre de l’Union européenne. Il est intéressant de noter que le rapprochement entre citoyens résidant déjà au Royaume-Uni et leurs proches devra être facilité par la législation nationale, y compris après le retrait. Durant la période de transition de deux ans vers le Brexit, un dispositif administratif spécial est prévu pour garantir les droits reconnus précédemment. Il s’agira de la Commission à l’échelon européen et d’une autorité publique indépendante au Royaume-Uni (§ 40). Le rapport renvoie à la note technique réalisée par l’administration britannique pour aborder les détails concrets. L’obtention du statut transitionnel doit satisfaire les exigences de facilité d’accès, de souplesse, de proportionnalité, de transparence, et de coût limité pour les demandeurs. Tout à fait logiquement, le refus ou les désaccords qui résulteront de la mise en œuvre de cette procédure pourront faire l’objet d’un recours juridictionnel.

La question qui se pose alors est de savoir quelle est, dans ce dispositif, la place de la Cour de Justice, seule compétente pour interpréter le droit de l’Union applicable en l’espèce, c’est-à-dire la Directive 2004/38/EC et les normes annexes comme les règlements en matière de protection sociale (règlement du Parlement et du Conseil n° 883/2004 et 987/2009). Il en découle une seconde interrogation : comment les institutions britanniques vont-elles être contraintes de respecter l’accord de retrait ? C’est sur ce point que le « joint report » est riche d’enjeux pour ceux qui s’intéressent aux conséquences constitutionnelles de son contenu.

En premier lieu, il est indiqué que l’accord de retrait sera transcrit dans le droit national. Si une telle disposition devait demeurer in fine, le traité international lierait donc le Parlement britannique. Plus encore, le paragraphe 36 énonce que « une fois que le projet de loi (incorporant l’accord de retrait) sera adopté, les dispositions relatives aux droits des citoyens seront effectives en tant que législation primaire et prévaudront sur toute législation contradictoire ou incompatible jusqu’à ce que le Parlement abroge expressément cette loi dans l’avenir ». Autrement dit, le futur texte transposant l’accord ne pourra être abrogé implicitement dans une logique qui n’est pas sans rappeler celle du jugement Factortame n° 2 de la Chambre des Lords. Cette assertion n’est pourtant qu’une pétition de principe sans valeur juridique, et ce, pour trois raisons. Tout d’abord, le rapport n’est pas l’accord : il indique simplement ce vers quoi il faudra tendre à l’échéance d’octobre 2018. Ensuite, le droit britannique, en droit international, est dualiste. Le traité de retrait, même ratifié, n’aura pas d’application directe en droit interne. Pour cela, il faudra qu’il fasse l’objet d’une transposition expresse par le Parlement. Enfin, dans la droite ligne de ce qui précède, il appartiendra souverainement aux deux chambres de Westminster de décider s’il intègre l’accord dans l’ordre juridique interne. Ces quelques rappels sont de nature à mieux évaluer l’événement du 8 décembre 2017 : ce n’est qu’un canevas commun qui peut être potentiellement dénoncé à tout moment et qui ne préjuge en rien de ce que voteront les parlementaires britanniques, tout comme les institutions de l’Union européenne et les 27 États membres qui devront également se prononcer. Last but not least, une inconnue demeure : comment assurer la pleine conformité de la loi sur le retrait de l’Union européenne actuellement en discussion à Westminster avec celle qui sera adoptée pour transposer l’accord UE/Royaume-Uni  ? Des incohérences pourraient émerger et il sera sans doute assez difficile pour les parlementaires britanniques de les surmonter, quand bien même la seconde loi devrait s’imposer à la première en application du § 36 (voy. l’excellent post de Mark Elliott sur ce point).

En second lieu, il est indiqué que les citoyens britanniques pourront invoquer l’accord devant les juridictions britanniques. À cela rien d’étonnant. En revanche, comme le rapport prévoit que plusieurs normes de l’UE seront applicables, le rôle de la Cour de Justice est considéré comme incontournable. S’il appartiendra bien aux juridictions britanniques de veiller au respect du traité qui sera du droit national, elles devront toujours se conformer à la jurisprudence de la Cour jusqu’au retrait effectif et en tenir compte après (§ 38). Un mécanisme de renvoi préjudiciel facultatif sera mis en place pour une durée de 8 ans à partir de la date du Brexit afin de permettre aux tribunaux qui le souhaitent d’interroger la Cour sur l’interprétation de l’accord. La temporalité retenue coupe la poire en deux entre les exigences britanniques (5 ans) et celles de l’Union européenne (15 ans). Notons au passage que le paragraphe 39 institutionnalise le dialogue informel entre les juridictions (« Consistent interpretation of the citizens’ rights Part should further be supported and facilitated by an exchange of case law between the courts and regular judicial dialogue. »), et prévoit la tierce intervention du Gouvernement britannique et de la Commission devant la Cour de Justice pour l’un et les juridictions britanniques pour l’autre.

Les derniers passages du rapport qui viennent d’être décrits ont de quoi heurter la susceptibilité des brexiteers. Alors qu’ils prônaient l’exclusion définitive de la compétence de la Cour dès le jour du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, elle sera maintenue bien au-delà :

– d’une part, il y a de fortes chances qu’une période de transition d’au moins deux ans soit prévue par le futur accord. Or durant cette période, la Cour de Justice devrait conserver sa pleine compétence ;

– d’autre part, outre les huit années qui devraient être celles d’un intense dialogue entre juridictions européennes et nationales, la jurisprudence de la Cour continuera d’être une source d’interprétation pour les tribunaux britanniques après la date effective du Brexit. Si d’aventure le traité final validait une telle configuration, ce serait un échec majeur pour les tenants d’un hard Brexit. Ils pourraient s’avérer être tout aussi perdants en application des stipulations relatives à la frontière irlandaise.

2/ Sur la frontière entre les deux Irlande (§§ 42 à 56), le rapport confirme les intentions des deux parties de sauvegarder l’accord du Vendredi Saint et d’exclure le rétablissement de toute frontière. Les droits des citoyens irlandais (de la République d’Irlande comme de l’Irlande du Nord) seront préservés et devront faire l’objet d’un traitement particulier lors des négociations à venir. L’intérêt du passage portant sur le sujet irlandais ne tient pas aux modalités pratiques indispensables pour garantir l’intégrité du processus de paix (précisions au demeurant tout à fait lapidaires en comparaison des détails produits sur les deux autres problématiques). L’enjeu réside plutôt dans la mise en perspective de deux paragraphes qui révèle une grande ambiguïté. Selon le paragraphe 45, «  le Royaume-Uni respecte l’appartenance de l’Irlande à l’Union européenne et tous les droits et obligations qu’elle implique, en particulier l’adhésion au Marché commun et à l’Union douanière. Le Royaume-Uni rappelle également son intention de préserver l’intégrité de son marché intérieur et de la place de l’Irlande du Nord en son sein, puisque le Royaume-Uni quitte le Marché commun et l’Union douanière de l’Union européenne.  » L’énoncé ne poserait pas de difficultés particulières s’il n’était pas expliqué au paragraphe 49 «  que le Royaume-Uni s’engage à protéger la coopération nord-sud et de la garantir en évitant l’établissement d’une frontière physique. Tout accord futur doit être compatible avec ces objectifs principaux. (…) Si cela n’est pas possible, le Royaume-Uni devra proposer des solutions spécifiques applicables au contexte original de l’île irlandaise. En l’absence d’accord, le Royaume-Uni maintiendra un alignement complet avec les règles du Marché intérieur et de l’Union douanière qui, maintenant et à l’avenir, préserve la coopération nord-sud, l’ensemble de l’économie de l’île et le Traité de 1998.  »

La lecture combinée des deux passages cités est une illustration magistrale de ce que peut produire la discussion diplomatique : dire tout et son contraire en quelques lignes pour ménager les susceptibilités de toutes les parties. En l’espèce, Mme May devait absolument tenir compte des desiderata du DUP qui refusait catégoriquement que l’Irlande du Nord puisse bénéficier d’un statut spécifique au sein d’un Royaume-Uni hors de l’Union européenne. Tel est l’objet du paragraphe 45 : faire en sorte que Mme May sauve son alliance avec un parti qui représente pourtant bien peu de chose à l’échelle des îles britanniques et de l’Union européenne. Cependant, ce positionnement, justifié par de pures considérations politiciennes et circonstanciées, ne saurait porter atteinte à un acquis bien plus fondamental (et de nature constitutionnelle), à savoir la préservation de la paix en Irlande. Le paragraphe 49 a donc pour finalité de rassurer la République d’Irlande et l’Irlande du Nord, quitte à ce que sa portée soit en totale contradiction avec le paragraphe 45. En effet, si aucun consensus n’intervient sur le sort de la frontière irlandaise, ce sont bien les règles du Marché commun et de l’Union douanière qui continueront de s’appliquer. Dès lors, la vision simple d’une République d’Irlande dans le Marché commun d’une part, et une Irlande du Nord qui ne serait intégrée qu’au seul marché britannique, d’autre part, n’est pas crédible. Allons encore plus loin : le paragraphe 49 pourrait symboliser le choix d’un Brexit doux dans lequel le Royaume-Uni accepterait l’application des règles du Marché commun et de l’Union douanière. En effet, le syllogisme suivant pourrait être suivi : le DUP souhaite qu’il n’y ait pas de régime juridique distinct entre les composantes du Royaume-Uni. L’accord de retrait devra prévoir que, si aucune solution n’est trouvée pour l’Irlande du Nord, le Marché commun et l’Union douanière continueront de s’imposer à l’île. Par conséquent, pour éviter un traitement différencié, le Royaume-Uni devra aussi s’y conformer.

Mme May n’a fait donc que reculer l’échéance d’un affrontement frontal avec les unionistes nord-irlandais. La contradiction intrinsèque du rapport conjoint devra être levée. Selon nous, elle ne peut l’être que par la dénonciation de l’actuelle alliance entre les tories et le DUP. Quant au statut de l’Irlande du Nord, plusieurs possibilités s’offrent aux négociateurs sans qu’aucune ne soit aisément envisageable : l’adoption d’un statut sui generis dont il est difficile d’imaginer le contenu, le maintien du statu quo ante dans le cadre d’un soft Brexit qui n’est pas compatible avec le souhait du Royaume-Uni de sortir du Marché commun, ou le rétablissement des frontières qui viole l’arrangement constitutionnel nord-irlandais. En conclusion, le «  joint report  » apporte plus d’incertitudes que de solutions. Le contraste avec les développements sur le solde de tout compte n’en paraît que plus grand.

3/ Le solde de tout compte (§§ 57-86) fait l’objet d’une explication détaillée dans la mesure où les négociations ont été plus approfondies. Comme nous le soutenions dans un précédent billet, le sort des budgets européens et britanniques est sans doute apparu plus urgent que les autres sujets… Les bases du calcul de la facture et de ses modalités de règlement ont été clairement fixées. Nous renvoyons le lecteur au rapport pour appréhender ces aspects particulièrement techniques et reproduisons les lignes directrices fournies par Michel Barnier dans sa conférence de presse :

«  Aucun État membre n’aura à payer davantage ou à recevoir moins à cause du Brexit. (…) Le Royaume-Uni honorera tous les engagements pris durant son membership. (…). Sur cette base, nous nous sommes mis d’accord : (…)
– Sur la liste les composantes du règlement financier ; sur les principes pour calculer la valeur et les paiements ; sur les conditions de la participation du Royaume-Uni aux programmes du cadre financier pluriannuel en cours 2014-2020, au-delà donc de la date du retrait ; (…) et sur les arrangements relatifs à la Banque européenne d’investissement, la Banque centrale européenne, au Fonds européen de développement qui est notre outil de solidarité, en particulier avec l’Afrique, au Fonds pour l’Afrique et à la Facilité pour les réfugiés en Turquie.
– Concernant le budget de l’Union de 2014 à 2020, le Royaume-Uni contribuera aux budgets annuels 2019 et 2020 de l’Union, comme s’il était resté un État membre. Il s’engage aussi à financer sa part du reste à liquider et le passif, tels qu’ils seront calculés à la fin de 2020. Le passif éventuel sera quant à lui calculé à la date de sortie du Royaume-Uni de l’Union.  »

Aussi explicite soit-elle, la méthode d’évaluation ne permet pas de fournir un chiffre déterminé du solde de tout compte. Il devrait osciller entre 30 et 45 milliards de Livres, les rapports les plus complets donnant une fourchette plus large entre 25 et 65 milliards en prenant en compte tous les scénarios possibles. Ce qui est désormais acquis, c’est que le Royaume-Uni s’engage bien dans la voie d’un paiement à l’Union européenne, contrairement aux affirmations répétées et abusives des brexiteers.

Conclusion :

Le rapport conjoint n’a sans doute pas encore révélé toutes ses potentialités et tous ses écueils. Il faut le considérer pour ce qu’il est : un document de travail qui fixe un cap et des règles du jeu pour les dossiers les plus urgents. Peu de choses sont dites sur l’Euratom, la coopération judiciaire en matière civile et commerciale ou dans le domaine criminel, les procédures administratives, les aspects institutionnels, les droits de propriété intellectuelle, les marchés publics, l’usage des données et la protection des informations obtenues avant le retrait. Le texte est aussi peu loquace sur la période de transition. Le président du Conseil, Donald Tusk, a seulement rappelé qu’il s’agissait d’une éventualité dans laquelle le droit de l’Union continuera de s’appliquer pleinement.

Plus largement, la publication du «  joint report  » autorise à faire un bilan de cette première séquence du Brexit. Le sentiment général qui nous anime est celui de la perte d’un temps précieux pour un résultat somme toute assez prévisible. La faiblesse du gouvernement conservateur et son amateurisme en sont les principaux responsables. En revanche, les négociateurs de l’Union nous ont paru volontaristes et rigoureux dans un contexte où le projet européen ne semble pas pâtir du Brexit, bien au contraire.

Au Royaume-Uni, à peine le rapport publié et commenté, de nouvelles dissensions, contre-vérités et menaces ont émané de la classe politique. Mme May continue de tirer profit de ces divisions et autres pugilats parfois bien inutiles. Elle devra pourtant surmonter les coalitions de circonstances lors de la discussion toujours en cours sur le European Union (Withdrawal) Bill et dont le but affiché est de voter des amendements renforçant le contrôle du Parlement sur l’Exécutif. Une première modification au texte a d’ailleurs été convenue en vue de la création d’une commission chargée de contenir le recours aux clauses Henry VIII soit pondéré. La Première ministre devra aussi expliquer comment préserver son alliance avec un parti unioniste nord-irlandais qui devient de plus en plus gênant, tout comme certains membres de son cabinet. Si 2017 ne fut pas de tout repos, l’année 2018 s’annonce encore plus périlleuse.

P.S. : Quelques heures après la publication de ces lignes, la Chambre des Communes a infligé un revers d’importance au Gouvernement en adoptant un amendement au projet de loi relatif au retrait de l’Union européenne. Celui-ci autorise les parlementaires à voter sur le contenu de l’accord de retrait (amendement n° 7 de Dominic Grieve adopté par 309 voix contre 305). En voici le texte complet : les pouvoirs du Gouvernement nécessaires à la mise en œuvre du Brexit ” ne pourront être exercés qu’après l’adoption par le Parlement d’une loi approuvant les termes finaux de l’accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne.”

Progrès sur le solde de tout compte ; inquiétudes sur la question de la frontière irlandaise

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Le nerf de la guerre prend presque invariablement le pas sur la sauvegarde de la paix. Cette loi intemporelle qui connaît peu d’exceptions dans les relations entre les États s’illustre avec une particulière acuité dans le cadre des négociations sur le Brexit. C’est ainsi qu’il semble que l’Union européenne et le Royaume-Uni pourraient rapidement trouver une issue, tandis que la problématique relative à la frontière entre les deux Irlande suscite des tensions toujours plus vives.

Selon Michel Barnier, il n’est pas exclu qu’un accord intervienne sur la facture que le Royaume-Uni est censé régler à l’Union européenne. La somme retenue serait d’environ 60 milliards d’euros. Le schéma reproduit à la fin de ce billet permet d’en comprendre le contenu précis et de discuter des fondements de l’exigence européenne. Un peu plus du tiers de la note à honorer résulte de l’engagement budgétaire européen du Royaume-Uni confirmé par Mme May lors de son discours de Florence. Un peu moins de la moitié correspond à la prévision de ce que devra liquider le Royaume-Uni jusqu’à ce que le Brexit soit complètement soldé. Le reste recouvre les autres obligations financières (notamment les retraites des fonctionnaires britanniques travaillant pour l’Union européenne). Le montant de la facture fait débat, de même que sa base juridique. En effet, l’article 50 n’indique rien sur le calcul d’un solde de tout compte en cas de divorce entre l’UE et un État membre. C’est l’argument souvent avancé par les brexiteers les plus intransigeants pour exclure toute obligation financière à la charge du Royaume-Uni. Ce prisme, non dénué de logique, peut être critiqué. Selon l’article 50, « à la lumière des orientations du Conseil européen, l’Union négocie et conclut avec cet État un accord fixant les modalités de son retrait, en tenant compte du cadre de ses relations futures avec l’Union. » Par conséquent, si les institutions visées exigent le règlement d’un solde de tout compte à la task force, cette dernière a l’obligation juridique de parvenir à la réalisation de cet objectif. Autrement dit, alors même que le Gouvernement britannique n’est contraint par aucune exigence légale précise au-delà du jour effectif du Brexit, tel n’est pas le cas de Michel Barnier et de son équipe. Ce type de décalage inhérent à logique du droit de l’Union (préservation de l’intérêt général communautaire/intérêts nationaux) est exacerbé dans le contexte de la sortie de l’Union européenne d’un État membre « en partance ». La clef de voûte de la résolution du problème réside donc dans la question de savoir quand le Brexit sera effectif et ce que l’on entend par « effectif ». Or, en annonçant assez rapidement la nécessité d’une phase de transition, les Britanniques ont de facto renforcé le flou sur cette effectivité et le montant précis de la facture à régler. S’il paraît difficilement contestable que le Royaume-Uni doive payer quelque chose, la somme qui sera versée ne peut être, pour l’heure, que spéculative et sera naturellement distincte selon qu’un accord sera trouvé ou non entre les deux parties. Dans le premier cas, la « Brexit bill » sera vraisemblablement une évaluation qui pourra évoluer au fur et à mesure de l’écoulement de la période transitionnelle (si celle-ci est acquise). Dans le second cas, les Britanniques ne seront contraints de solder que le reliquat budgétaire par lequel ils étaient déjà liés, si tant est que l’engagement contracté au moment où le Royaume-Uni était un État membre s’impose lorsqu’il est sorti de l’Union européenne. Avec le recul, Mme May, confirmant l’approche de son prédécesseur, a éclairci la situation lors de son discours de Florence en admettant respecter l’engagement budgétaire pour 2019-2020. Cependant, la parole est politique : un retour en arrière potentiel n’est pas à exclure, surtout si la Première ministre vient à démissionner. L’accès d’un hard brexiteer au 10 Downing Street pourrait relancer le débat sur le montant minimum dû et dont la liquidation prendra des années, même après le Brexit (que nous songions simplement aux pensions des « futurs anciens » fonctionnaires britanniques des institutions européennes).

Le sujet du solde de tout compte implique aussi une réflexion quant à la nature de l’obligation juridique qui pèse sur la task force. Qu’adviendrait-il si elle ne parvient pas à satisfaire les demandes des institutions de l’Union fixées dans la feuille de route ? Aucune sanction juridique n’est prévue et il n’existe pas de moyen de contraindre l’État sortant à conclure un accord. Finalement, l’énoncé juridique ne peut trouver d’issue que sur le terrain politique.

La même appréciation prévaut pour le second problème, c’est-à-dire la frontière entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande. Toutefois, la question est autrement plus épineuse que la précédente dans la mesure où aucune solution ne se dessine à l’horizon du terme de la première phase des négociations. La dernière entrevue entre Jean-Claude Juncker et Mme May s’est soldée par un échec. Trois motifs majeurs l’expliquent. Le premier est la faiblesse de Mme May qui a été contrainte de suspendre les échanges avec le Président de la Commission sous la pression du Parti unioniste irlandais, l’allier des conservateurs britanniques hostile à tout statut dérogatoire applicable à l’Irlande du Nord. La deuxième raison tient à la grande précarité politique qui touche les deux gouvernements irlandais. Le troisième motif est l’incapacité de Whitehall de trouver un arrangement juridique qui garantirait l’accord du Vendredi Saint tout en parvenant à satisfaire le souhait exprimé par les électeurs lors du référendum de limiter l’afflux d’immigrés européens. Or la pérennisation de la libre circulation entre les deux Irlande pourrait très bien constituer une porte d’entrée pour les citoyens des États membres ayant pour objectif de pénétrer en Grande-Bretagne. Il faudrait alors imaginer une frontière entre l’Irlande du Nord et le reste du Royaume-Uni, ce qui paraît peu concevable. Outre l’hostilité de l’Écosse à cette idée, elle pourrait accélérer le processus de réunification de l’île, ce que Londres exclut pour l’heure. L’imbroglio irlandais ne peut être résolu que par un soft Brexit et une inventivité juridique qui doit dépasser la seule confirmation du maintien de la zone commune de voyage. À cet égard, le Gouvernement britannique s’est refusé à y réfléchir tant que les discussions avec les l’UE ne sont pas plus avancées sur la nature de la future relation entre les deux parties. Il est également bloqué, nous l’avons vu, par le DUP. Pour certains Irlandais, les Anglais font primer les préoccupations économiques sur la nécessité de sécuriser la paix en Irlande.

Hormis par la confirmation de la zone commune de voyage, la solution pourrait passer par le maintien de l’union douanière entre les deux parties irlandaises et l’établissement d’un statut spécifique pour les citoyens européens non irlandais résidant en République d’Irlande et au Royaume-Uni. Ce statut d’exception devrait déterminer des conditions d’enregistrement pour garantir la liberté de circulation. Un dialogue sérieux entre les deux pays est désormais indispensable en marge des négociations sur les Brexit. Est alors corroboré ce que nous soutenions ici ou là dès l’annonce des résultats du référendum du 23 juin 2016 : le défi le plus important et le plus complexe que doit surmonter le Royaume-Uni est la préservation de la paix en Irlande. Le Gouvernement britannique s’exposerait à une grave crise si d’aventure il traitait l’Irlande par la même attitude hautaine qui a prévalu pendant des siècles. La tendance actuelle de la majorité des tories qui consiste à faire prévaloir l’alliance politicienne avec le DUP sur les bons rapports avec Dublin n’est en l’espèce guère encourageante.

 

Design : The Guardian, 29 novembre 2017.

La conférence éclairante d’Ivan Rogers à l’Hertford College d’Oxford

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Nous proposons à nos lecteurs une retranscription écrite en anglais de la conférence donnée par Sir Ivan Rogers à l’Hertford College d’Oxford le 24 novembre 2017. Elle portait essentiellement sur le référendum du 26 juin 2016 voulu par David Cameron. Ce discours intégrait le cycle de conférences passionnant relatif aux premiers ministres britanniques et l’Europe. Rappelons que Ivan Rogers était l’ambassadeur du Royaume-Uni auprès de l’Union européenne. Suspicieux à l’égard de la politique menée par son Gouvernement dans le cadre des négociations sur le Brexit, il avait démissionné de son poste le 3 janvier 2017. Le propos reproduit ici est particulièrement riche d’enseignements sur les coulisses de la décision de David Cameron et sa conception de l’Europe. Ivan Rogers souligne également le rôle des institutions économiques et financières dans la promotion de l’immigration d’Europe de l’Est, l’un des motifs majeurs invoqué par les partisans du leave pour convaincre les électeurs de la pertinence de leur engagement. L’ancien ambassadeur n’hésite pas non plus à souligner les contradictions des brexiteers et son pessimisme quant à la réussite à court terme du Brexit.

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Le discours exemplaire de Michel Barnier au Centre For European Reform

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Michel Barnier a prononcé un discours attendu sur l’avenir de l’Union européenne au Centre pour la Réforme européenne de Bruxelles, ce lundi 20 novembre. Le premier élément frappant dans le propos tenu est la capacité du chef de la task force de tourner le Brexit à l’avantage de l’Union européenne en soutenant le renforcement des compétences de nature régalienne de l’UE (fiscalité, relations internationales et diplomatiques, défense, et politique migratoire).

Le deuxième aspect qui attire l’attention est une critique explicite de ceux qui ne veulent pas d’un statut spécial pour l’Irlande du Nord à un moment où la République d’Irlande n’exclut pas de gêner les négociations si Londres n’apporte pas plus de garanties sur la libre circulation entre les deux parties de l’île. Michel Barnier a raison d’affirmer que l’Irlande du Nord peut jouir d’un statut sui generis puisqu’elle dispose déjà de nombreuses règles exorbitantes du droit commun, que ce soit à l’échelle de l’Union européenne ou du Royaume-Uni. Si Michel Barnier a souhaité rassurer ses interlocuteurs quant au fait que les négociations progressaient en évoquant une solution fondée sur les principes la Zone commune de voyage, il s’inquiète malgré tout du manque de propositions concrètes du camp britannique. Il n’est pas le seul : les citoyens nord-irlandais sont particulièrement inquiets et plusieurs d’entre eux réfléchissent aux moyens de s’opposer au rétablissement des frontières, y compris par la réunification.

Michel Barnier a ensuite souligné l’exclusion de deux options qui ne lui paraissent pas réalistes dans les négociations : le rejet complet de l’acquis communautaire relatif au marché unique ou le maintien partiel au sein de ce dernier. Le négociateur en chef a même été particulièrement ferme sur ce point : les Britanniques ne sauraient “picorer” ce que bon leur semble dans le marché commun. L’orateur s’est même fendu d’une remarque ironique en rappelant que nos voisins d’outre-Manche avaient parfaitement conscience du fait que l’accès au marché commun implique d’accepter un semble de droits, de libertés et d’obligations qu’ils ont eux-mêmes contribué à façonner avec, nous citons, “un certain degré d’influence…”

La première partie du discours se conclut par une espèce d’énumération des contradictions britanniques, mais aussi sur la tendance du Royaume-Uni à nier l’autonomie juridique de l’Union européenne. Jouant la corde sensible des Britanniques, Michel Barnier rappelle aussi les risques qu’ils font peser sur la finance européenne, voire mondiale par leur positionnement irréaliste.

La seconde partie du discours est plus générale et revient sur la volonté ferme des Européens de parvenir à un accord ambitieux qui ne saurait se limiter au libre échange. Toutefois, pour Michel Barnier, cela ne se fera pas au détriment des autres objectifs de l’Union européenne.

Il faut saluer la rigueur, le volontarisme et l’autorité qui émanent de l’intervention de Michel Barnier. Si elle apporte peu d’éléments concrets, elle démontre que, décidément, l’Union européenne est beaucoup plus crédible et convaincante que le Royaume-Uni dans les négociations en cours.

Voici l’intégralité du discours ci-dessous :

Speech by Michel Barnier at the Centre for European Reform on ‘The Future of the EU’

Brussels, 20 November 2017

Good morning ladies and gentlemen,

I would like to thank the Centre for European Reform, and its Director, Charles Grant, for inviting me today.

If I may say so, it is good to see that this UK-based centre is stepping up its presence in Brussels. Good timing!

It feels a bit unusual to speak about Brexit here.

Because this is a conference on the future of the EU.

And Brexit is about disentangling the UK from the EU, and settling the past.

But Brexit could prove to be a turning point in the European project.

For future historians, the year 2016 – with the UK referendum, the change of power in Washington, geopolitical tensions, terrorist attacks, and the rise of populist parties – will perhaps be seen as a time of awakening.

2016 could become the moment when the EU realised that it had to stand up for itself. And that nobody would do for us what we don’t do for ourselves.

In 2012, the UK Prime Minister published a table to show his strong support of the Single Market and incidentally his support for the Commissioner in charge of the Single Market.

It shows that, in 2050, there will be no European countries left in the G8. But by remaining together, the 27 will stay, in the long term, in the top 5.

We need to continue speaking with one voice in the world. Even though we speak many different languages, as the novelist Fernando Pessoa said. Otherwise we will not sit at the table where decisions are made.

And we also need to act together to build a stronger Europe.

  • The Eurozone needs a more complete Banking Union and a fiscal capacity with a finance minister. The EU needs a more integrated Capital Markets Union. Such increased risk sharing needs common rules and common enforcement.
  • The EU needs a stronger capacity to prevent and tackle internal and external threats – with stronger cooperation in fighting terrorism, but also with respect for fundamental rights.
  • The EU needs a truly common foreign policy and European defence.
  • The EU needs to lead on global challenges, from climate change to openness in trade based on its social market economy. And it needs to continue leading in global financial regulation, to make finance work for the real economy.
  • And we need more solidarity in our Union – with a humane and efficient migration policy, and a strong pillar of social rights, as agreed last Friday in Gothenburg.

This stronger European Union will want to have a close relationship with the UK.

We have a shared history – it started long before the last 44 years.

That is why the “no deal” is not our scenario. Even though we will be ready for it.

I regret that this no deal option comes up so often in the UK public debate.

Only those who ignore, or want to ignore, the current benefits of European Union membership can say that no deal would be a positive result.

Ladies and gentlemen,

There are three keys to building a strong partnership with the UK.

First, we need to agree on the terms for the UK’s orderly withdrawal.

The 27 Member States and the European Parliament have been always very clear on what this means.

And we have been consistent:

  • on citizens’ rights;
  • on settling the accounts accurately; we owe this to taxpayers as well as to all those benefiting from EU-funded projects, in the UK and the EU;
  • on Ireland.

Let me say a few words on Ireland specifically.

We need to preserve stability and dialogue on the island of Ireland.

We need to avoid a hard border.

I know that this point is politically sensitive in the UK.

It is not less sensitive in Ireland.

Some in the UK say that specific rules for Northern Ireland would “endanger the integrity of the UK single market”.

But Northern Ireland already has specific rules in many areas that are different to the rest of the UK.

Think of the “all-Island” electricity market, or of the specific regulations for plant health for the whole island of Ireland.

Think of rules that prevent and handle animal disease, which I know well as a former Minister for Agriculture.

There are over one hundred areas of cross-border cooperation on the island of Ireland.

Such cooperation depends in many cases on the application of common rules and common regulatory space.

We have nearly finished our common reading of the Good Friday Agreement. We have agreed on the principles for the Common Travel Area.

The UK and the EU have recognised that Ireland poses specific challenges. And that the unique circumstances there require a specific solution.

On the EU side, we must preserve the integrity of the Single Market and the Customs Union at 27. The rules for this are clear.

The UK said it would continue to apply some EU rules on its territory. But not all rules.

What is therefore unclear is what rules will apply in Northern Ireland after Brexit. And what the UK is willing to commit to, in order to avoid a hard border.

I expect the UK, as co-guarantor of the Good Friday Agreement, to come forward with proposals.

The island of Ireland is now faced with many challenges.

Those who wanted Brexit must offer solutions.

***

The second key is the integrity of the Single Market.

Public debate on what leaving the EU means needs to be intensified. Everywhere. Not only in the UK.

There are two contradicting sound bites from ardent advocates of Brexit:

  • The UK will finally “set itself free” from EU regulations and bureaucracy, some claim.
  • Others claim that – after Brexit – it will still be possible to participate in parts of the Single Market. Simply because we have been together for more than four decades, with the same rules, and we can continue to trust each other.

None of these views seems to offer a sound basis for going forward.

The same people who argue for setting the UK free also argue that the UK should remain in some EU agencies. But freedom implies responsibility for building new UK administrative capacity.

On our side, the 27 will continue to deepen the work of those agencies, together. They will share the costs for running those agencies. Our businesses will benefit from their expertise. All of their work is firmly based on the EU Treaties which the UK decided to leave.

Those who claim that the UK should “cherry-pick” parts of the Single Market must stop this contradiction.

The Single Market is a package, with four indivisible freedoms, common rules, institutions and enforcement structures. The UK knows these rules like the back of its hand. It has contributed to defining them over the last 44 years. With a certain degree of influence…

We took note of the UK decision to end free movement of people.

This means that the UK will lose the benefits of the Single Market. This is a legal reality.

The EU does not want to punish, once again.

It simply draws the logical consequence of the UK’s decision to take back control.

On financial services, UK voices suggest that Brexit does not mean Brexit –Brexit means Brexit, everywhere.

They say there would be no changes in market access for UK-established firms.

They say joint UK-EU Rules would be decided in a new “symmetrical process” between the EU and the UK, and outside of the jurisdiction of the European Court of Justice.

This would contradict the April European Council guidelines, which stress the autonomy of EU decision-making, the integrity of our legal order and of the Single Market.

The legal consequence of Brexit is that UK financial service providers lose their EU passport. This passport allows them to offer their services to a market of 500 million consumers and 22 million businesses.

But the EU will have the possibility to judge some UK rules as equivalent, based on a proportional and risk-based approach. And in those areas where EU legislation foresees equivalence.

The global financial crisis was not so long ago.

It destroyed value and millions of jobs.

It was the cause of social suffering, including in the UK.

Let’s not have a short memory! We will not compromise on financial stability – we will never compromise on financial stability – in the EU and in the Eurozone.

Globally, we will continue our regulatory cooperation in the G20, in the Financial Stability Board, and perhaps even through bilateral regulatory dialogues, like we have with the United States.

We will remain committed to convergence of global rules. And avoid fragmentation of financial markets.

Once again, the integrity of the Single Market is not negotiable.

The Single Market is one of our main public goods. It is the main reason why countries around the world – such as China, Japan, and the US – look to us as a strong partner.

***

Ladies and gentlemen,

The UK will, of course, have access to the Single Market. But this is different from being part of the Single Market.

And a good deal on our future relationship should facilitate this access as much as possible. And avoid a situation where trade would happen under the WTO rules for goods and services.

To achieve this, there is a third key: we need to ensure a level playing field between us.

This will not be easy. For the first time ever in trade talks, the challenge will be to limit divergence of rules rather than maximise convergence.

There will be no ambitious partnership without common ground in fair competition, state aid, tax dumping, food safety, social and environmental standards.

It is not only about rules or laws. It is about societal choices – for health, food standards, our environment and financial stability.

The UK has chosen to leave the EU. Does it want to stay close to the European model or does it want to gradually move away from it?

The UK’s reply to this question will be important and even decisive because it will shape the discussion on our future partnership and shape also the conditions for ratification of that partnership in many national parliaments and obviously in the European Parliament. I do not say this to create problems but to avoid problems.

Ladies and gentlemen,

If we manage to negotiate an orderly withdrawal, fully respect the integrity of the Single Market, and establish a level playing field, there is every reason for our future partnership to be ambitious.

This is our preferred option. This is why we have started internal preparations with Member States. To be ready to talk about the future, as soon as we will have agreed on how to settle the past.

The EU will of course be ready to offer its most ambitious FTA approach.

And the future partnership should not be limited to trade. It should be based on our common values. We need to work together to protect the security of our citizens, to combat crime and terrorism, in Europe and globally and logically we will need to cooperate on foreign and defence challenges.

But in none of these fields, the EU will wait for the UK. We must continue to advance.

We are negotiating new free trade agreements in addition to the ones we already have with 60 countries.

We will continue to develop our internal market and to make it fit for digitalisation; we will step up our investment in research and innovation; we will continue to use the strength of this internal market to shape globalisation.

We will continue to show solidarity to refugees, while better protecting our external borders and tackling root causes of migration, notably by continuing our development policy, in particular with Africa, where the EU and the UK will keep a mutual interest.

And we are developing our defence cooperation, with unprecedented steps taken to set up a European Defence Fund and, last week, to finally launch the Permanent Structured Cooperation on which I worked closely with Chris Patten at the time – a very different time.

Against the backdrop of global turmoil in an interconnected world, Europe is today more necessary than ever. The future of Europe is more important than Brexit.

But in all these fields, the EU is willing to cooperate with the UK. And it will be in the UK’s interest to have a strong EU as a close partner.

I hope that these ideas and orientations will help the discussion that John Bruton, Monique Ebell, Peter Mandelson and also Paul Adamson with now have on squaring the Brexit circle, in which I find myself.

Thank you for your attention.

L’Observatoire s’exporte… au moment de débats cruciaux pour la suite du Brexit

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L’Observatoire du Brexit annonce la tenue d’un colloque à Belfast le 18 novembre prochain sur la citoyenneté et les droits fondamentaux dans le contexte irlandais. Cette manifestation, organisée par l’Association des juristes franco-britanniques, et soutenue par l’Observatoire, verra notre directeur adjoint, Matthieu Combet, évoquer les règles du droit de l’Union européenne applicables à une problématique qui ne connaît pas d’issue pour l’instant dans le cadre des négociations sur le Brexit.

Nous indiquons également que le Directeur de l’Observatoire a commis un article pour le blog de la revue Jus Politicum sur les trois scenarii possibles du Brexit : l’absence d’accord, un mauvais accord, ou le retour en arrière, c’est-à-dire l’ineffectivité du Brexit. À ce propos, notons que David Davis a fait une déclaration à ce sujet en indiquant que, si les parlementaires pourront voter sur l’issue des négociations, ils n’auront pas la possibilité de la modifier, ni exiger la réouverture des négociations. En outre, le consentement sollicité ne portera pas sur l’accord commercial dont la discussion entre le Royaume-Uni et l’Union européenne n’interviendra que dans un second temps. Cette concessions sans substance de la part du ministre chargé du Brexit ne nous paraît pas suffisante pour éviter des débats houleux lors de la discussion en commission en chambre plénière (configuration réservée notamment aux projets de loi d’une particulière importance à la place d’une commission traditionnelle). Nous proposons à nos lecteurs de prendre connaissance des amendements déposés ces dernières semaines et qui seront examinés ce 14 novembre : EUWB Amendments. Les débats sont retransmis via la chaîne internet du Parlement : http://www.parliamentlive.tv/Commons

Accès aux études d’impact du Brexit sur les secteurs économiques : le Gouvernement temporise dans un contexte tendu

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Nous nous étions fait l’écho dans un article précédent des procédures et des demandes pressantes de plusieurs parlementaires pour que le Gouvernement révèle le contenu d’études d’impact du Brexit sur plus d’une cinquante de secteurs économiques. Dans une motion adoptée sans vote formel le 1er novembre, la Chambre des Communes a explicitement demandé au Gouvernement de divulguer le contenu de ces documents à la Commission chargée de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. L’insuccès des recours gracieux auprès de l’Administration en raison de l’application des exemptions à la liberté d’accès aux documents administratifs prévues par le loi de 2000 a conduit à ce que la voie politique soit préférée à la voie contentieuse. Le Gouvernement a fourni une première réponse le 7 novembre dans laquelle il a présenté quelques chiffres sur les secteurs concernés. La réponse est une belle illustration de langue de bois. Le Gouvernement indique que ces analyses visent à faire le point sur la situation de secteurs économiques clefs, à évaluer l’impact du Brexit, et à envisager les alternatives qui s’offrent au moment du retrait pour maintenir les échanges avec l’Union européenne. La seule indication précise est la promesse de révéler le contenu exact des conclusions fin novembre-début décembre (en attendant la prochaine échéance, nous recommandons la lecture de la synthèse publiée par la Chambre des Communes sur la question). Face au caractère évasif des réponses, le ministre du Cabinet fantôme, Matthew Pennycook, a souhaité qu’elles soient discutées à l’occasion d’une question urgente posée le 7 novembre même. Les débats révèlent des inquiétudes légitimes des parlementaires. En particulier, certains MPs ont souligné que ces études ont été commandées bien tardivement au regard de l’importance des enjeux économiques liés au Brexit. Ils ont également manifesté leur suspicion à l’égard d’un Gouvernement qui pourrait publier des documents amendés et édulcorés d’informations qui pourraient être utilisées contre lui (aussi bien à l’échelon interne que lors des négociations avec l’Union européenne). Les échanges, parfois tendus, laissent une fois de plus le sentiment que le Gouvernement manque de préparation sur les sujets relatifs au Brexit, surtout en ce qui concerne sa portée économique au moment où les entrepreneurs affichent toujours plus leur inquiétude.

Le sixième round de négociations qui s’annonce ne permet pas d’infirmer l’impression de faiblesse, tant le Gouvernement est attaqué sur tous les fronts. Les démissions successives au sein de l’équipe de Mme May (dont le ministre de la Défense Michael Fallon pour des accusations d’agression sexuelle et de Priti Patel, secrétaire d’État au Développement international, pour non respect du protocole diplomatique) ne redorent pas son blason. Il se pourrait que le vice-Premier ministre et très proche de Mme May, Damian Green, soit aussi poussé vers la sortie en raison d’attitudes inappropriées à l’encontre de la gent féminine (tout comme le secrétaire d’État au Commerce international, Mark Garnier). Enfin, le Gouvernement doit faire face à un nouveau recours qui conteste la procédure de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, tandis que Gina Miller, à l’origine du désormais célèbre jugement éponyme de la Cour suprême du 24 janvier 2017, se dit prête à saisir les tribunaux pour contraindre le Gouvernement d’obtenir l’accord du Parlement sur le résultat final des négociations avec l’Union européenne. Cette succession de mauvaises nouvelles et de crispations ne devrait pas permettre l’émergence d’un consensus entre Michel Barnier et David Davis avant la fin du mois de décembre. Le sixième round s’est d’ailleurs ouvert, une fois de plus, sur de nouvelles divergences, y compris sur le droit des citoyens européens, et ce, malgré les progrès enregistrés aux deux cycles précédents. Un prochain billet reviendra naturellement sur l’issue des discussions de cette semaine.

 

L’impact d’un hard Brexit : l’avertissement de l’OCDE

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Dans un rapport relatif à la situation économique et sociale du Royaume-Uni, l’OCDE souligne les réelles faiblesses actuelles de l’économie britannique. Bien que les premiers effets conjoncturels du Brexit ne soient pour l’instant guère violents (si la baisse de la livre sterling a augmenté le coût de la vie pour les Britanniques, elle a aussi favorisé le chiffre d’affaires des entreprises du secteur touristique), les perspectives pour les mois à venir sont bien moins positives. L’OCDE en conclut qu’un hard Brexit serait un risque majeur pour l’économie et insiste sur la nécessité de maintenir les liens les plus étroits possibles avec l’Union européenne. Les lecteurs de l’Observatoire peuvent accéder au rapport ici pour en apprécier les conclusions, par ailleurs très instructives sur les aspects sociaux. Nous retranscrivons ci-dessous le discours de présentation du rapport prononcé à Londres par Angel Gurria, devant le Chancelier de l’Échiquier notamment.

“It is a great pleasure to present the OECD’s 2017 Economic Survey of the United Kingdom. 

The United Kingdom is facing challenging times

When I presented our last Survey of the UK in 2015, the UK’s annual GDP growth was, at 2.3%, the strongest among G7 countries.
In April 2016, I presented our study on the economic impact of Brexit. An impact which is materialising gradually: GDP growth stood at 1.8% in 2016, and in the first half of this year annualised growth fell to only 1%, making it the weakest in the G7. Our Survey predicts a similar rate of growth in 2018.
The UK’s preparation for Brexit in 2019 is creating big uncertainties, and will continue to weigh on the economy, at least until those uncertainties are resolved.
It will be crucial that the UK and the EU maintain the closest economic relationship possible. This applies to the trade of goods and services, but also to the movement of labour, from which the UK has benefitted so much.
Despite this slowdown, the UK’s labour market has performed remarkably well. Unemployment is now lower than before the crisis, and the employment rate is the highest on record. Real wages, however, are on a downward trend.
Macroeconomic policies should continue to support the economy during this difficult period of negotiations. So far, monetary and fiscal policies have done a good job in countering headwinds.
Fiscal policy has been very flexible. Automatic stabilisers have continued to operate in full, the fiscal stance has been relaxed, and new buffers have been created to absorb future shocks. Fiscal policy should remain pro-active and the UK should implement productivity-enhancing initiatives on investment should growth weaken significantly in the run-up to Brexit.

Efforts are also needed to revive UK labour productivity

Brexit is consuming a lot of energy, but it should not distract attention from long-standing challenges faced by the UK, such as sluggish labour productivity. Labour productivity growth has underperformed across the OECD for more than a decade. But there is also a large gap in the UK relative to other countries.
Chancellor, as you pointed out in your Autumn Statement last year, I quote: “it takes a German worker 4 days to produce what we make in 5”. A similar statement could also be made about Dutch, Danish, French, or American workers, who are also more productive.
The UK faces important regional differences. The South, and in particular London, is very productive, while the North lags behind. While many people have jobs, over one quarter of them have low skills, which holds back their productivity, and in turn their wage growth.

Supporting less productive regions and workers

I am pleased that the UK government is working to develop a modern industrial strategy. This is timely, and should help tackle the North-South productivity divide that I have just described.
We need to find ways of boosting local and regional transport infrastructure, research and development, housing and skills. Devolution will also continue to play a role in tailoring policies and creating larger economic hubs, such as the Northern Powerhouse or the Midlands Engine.
Investment in education and skills is essential to help the poorest households and promote social mobility. Improving job quality is another challenge. Job security needs to be enhanced for workers on zero-hours contracts, and self-employment should be limited to truly independent entrepreneurs.

Chancellor, dear colleagues,

The UK will face challenging times ahead. But we should not lose sight of the tremendous progress that it has made in the aftermath of the world’s economic crisis. The UK economy has shown resilience and an underlying dynamism, and the UK has shown itself capable of adapting and innovating. Looking ahead, count on the OECD to continue to work with the UK, and for the UK as it designs, develops and delivers Better Policies for Better Lives.

Thank you.”

Les brumes automnales s’amoncellent sur l’horizon des négociations

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Le cinquième round de négociations s’est de nouveau soldé par l’absence de progrès réels sur deux des trois dossiers clefs que sont la frontière nord-irlandaise et le solde de tout compte dû par le Royaume-Uni à l’Union européenne. La position de Michel Barnier semble s’être encore raffermie à l’encontre des Britanniques qui souhaiteraient plus de concessions de la part de l’Union européenne. Le négociateur en chef de la task-force a opposé une fin de non-recevoir à ces exigences, considérant que le droit des citoyens, la paix en Irlande du Nord, et le financement des actions européennes pour l’intérêt de tous ne sauraient faire l’objet de « concessions ». Le surplace que nous constatons rend plausibles deux options extrêmes : l’absence d’accord (éventualité vertement critiquée par le FMI, mais toujours envisagée, certains tories souhaitant même la constitution d’un no-deal budget)et la possibilité de revenir sur le vote en faveur du Brexit. Si les deux hypothèses sont encore peu probables, la première apparaît malheureusement plus vraisemblable à ce jour. C’est pourtant la seconde qui a retenu l’attention ces derniers jours. La question de savoir si le processus prévu à l’article 50 du TUE est réversible n’est, en effet, pas résolue. Les juristes se déchirent sur cette question à laquelle, disons-le d’emblée, il ne saurait y avoir de réponse définitive. L’interprétation du texte dépend de la nature du droit de l’Union européenne : relève-t-il du droit international (auquel cas l’article 68 du traité de Vienne s’appliquerait à l’article 50 et autoriserait les Britanniques à revenir sur leur décision¹) ou est-il sui generis, ce qui impliquerait une interprétation par l’institution compétente, à savoir la CJUE, qui pourrait consacrer ou non le caractère définitif de la notification de retrait ? Selon nous, la seconde approche nous paraît la plus réaliste et impose, comme nous l’avons souligné avec d’autres, que la question de la réversibilité de la mise en œuvre de l’article 50 soit posée à la Cour de Justice.

Ceci étant précisé, l’actualité a remis en lumière le sujet. L’avocat Jessica Simor a sollicité du Gouvernement la transmission d’un document secret dans lequel il serait fait état de la possible réversibilité du processus de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. Se fondant sur la loi relative à la liberté d’information (Freedom of Information Act de 2000), la requête vise à montrer que la réversibilité doit être assumée comme une éventualité aux côtés d’autres issues comme l’incapacité de trouver un accord. Il n’est pas complètement certain qu’un tel document de travail puisse être publié. La loi de 2000 prévoit des exemptions à la communication, listées dans la partie II. La section 27 envisage notamment une exception pour les données qui ont trait aux relations internationales. La section 35 mentionne également le cas des documents sur lesquels se fonde une politique gouvernementale. Le Gouvernement ne s’est toutefois pas opposé formellement à ce qu’une procédure de divulgation de l’analyse juridique transmise au Premier ministre soit engagée.

Quoi qu’il advienne de cette procédure, l’option d’un retour en arrière est légalement possible, mais politiquement peu concevable dans l’immédiat, malgré ce que soutient l’ancien leader du parti libéral-démocrate, Nick Clegg, dans un ouvrage récent. Seul un nouveau référendum pourrait renverser le choix de juin 2016. Il pourrait, par exemple, résulter d’un blocage au Parlement, que ce soit sur le EU (Withdrawal) Bill ou sur l’issue des négociations entre le Gouvernement britannique et l’Union européenne (la ratification d’un éventuel accord devra faire l’objet d’une approbation implicite ou explicite des chambres selon les modalités du Constitutional Reform and Governance Act de 2010, section 20). En cas de nouvelle consultation populaire, Jeremy Corbyn a d’ailleurs affirmé qu’il voterait en faveur du maintien de son pays au sein de l’Union européenne.

L’action menée par Jessica Simor fait écho à l’avis exprimé par plusieurs MPs souhaitant que le Gouvernement soit plus transparent sur les données dont il dispose quant aux conséquences du Brexit, que ce soit sur les plans juridique ou économique. C’est ainsi que l’attitude du ministre chargé du Brexit, David Davis, pourrait conduire à un judicial review pour que soient divulgués pas moins de cinquante rapports sectoriels sur les répercussions économiques et financières d’un départ du Royaume-Uni de l’Union européenne. Contrairement au conseil juridique relatif à la réversibilité qui n’a pas fait l’objet d’un refus ferme, David Davis a rejeté catégoriquement la communication de ces pièces dans l’immédiat pour éviter d’affaiblir la position britannique dans les négociations. Le contentieux pourrait trouver son issue devant la High Court si les documents ne sont pas révélés dans les 14 jours. Cette nouvelle demande fait suite à de précédentes sollicitations infructueuses sur le fondement du FOIA de 2000. L’autorité administrative chargée de la bonne application de la loi a estimé que ces documents relevaient des exceptions prévues aux sections 27, 29 (risque de préjudice à l’économie nationale) et 35. Notons que 120 parlementaires ont rédigé une lettre à l’attention de Davis Davis afin qu’il publie les études. Le refus pour l’instant opposé aux requérants par le Gouvernement est, en lui-même, révélateur du caractère potentiellement explosif des rapports. Sans préjuger de la position éventuelle de la High Court, la rétention d’informations essentielles au consentement éclairé des membres du Parlement lors de la discussion du projet de loi de retrait dans un premier temps, et de la ratification d’un accord entre l’UE et le Royaume-Uni, dans un second temps, paraît tout à fait attentatoire au parlementarisme et au respect du rule of law. Le halo de mystère qui plane sur les orientations du gouvernement doit désormais être rapidement dissipé, car il instille plus que jamais le doute chez les citoyens qui, selon une enquête de l’institut de sondage YouGov, pensent pour 47 % contre 42 % d’entre eux que la sortie de l’Union européenne est mauvaise pour le Royaume-Uni.

1. Selon l’article 68, “Une notification ou un instrument prévus aux articles 65 et 67 peuvent être révoqués à tout moment avant qu’ils aient pris effet” (l’article 65 fait référence aux accords relatifs au retrait d’un traité).

Le quatrième round de négociations à la lumière de la situation politique britannique

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Mois après mois, les rounds de négociations entre le Royaume-Uni et l’Union européenne se déroulent et leur issue semble, à peu de chose près, toujours la même : les progrès sont insuffisants pour la task force européenne ; les Britanniques se réjouissent des avancées. La réalité est, comme souvent, à mi-chemin. Le sort des citoyens de l’Union européenne et britanniques commence à être réglé plus concrètement comme l’indique le document de travail publié par la Commission, mais un accord est loin d’être acquis. Pour ce qui a trait au solde de tout compte que doivent payer les Britanniques à l’Union européenne, les progrès concrets sont inexistants. Notons, toutefois, que Mme May a bien indiqué que son pays devra s’acquitter de ses obligations financières résultant de sa participation à l’Union européenne. Enfin, le cas de la frontière de l’Irlande du Nord continue de faire l’objet d’une vision commune entre les négociateurs, mais aucun arrangement juridique et politique concret n’est pour l’heure avancé. Il n’est guère étonnant, dans ces circonstances, que le Parlement européen ait adopté le 3 octobre dernier une résolution critiquant le résultat des quatre premiers rounds.

Il y a pourtant urgence à ce que les négociations se traduisent par des actes. Ainsi que le relève le Parlement européen, les citoyens de l’Union sont de plus en plus victimes de discriminations de fait dans l’accès à l’emploi et au logement par les entreprises et les particuliers. Pire encore, l’administration britannique, après avoir très maladroitement envoyé par mégarde des centaines de lettres de menace d’expulsion aux ressortissants continentaux, semble, selon un think tank, freiner les procédures visant à reconnaître leur statut avantageux. Dans ce même rapport, nous apprenons que l’accès à la nationalité britannique (facilité lorsque le demandeur bénéficie du droit de l’Union européenne) est rendu plus complexe d’un point de vue procédural et financier par l’obligation d’obtention auprès du Home Office d’un certificat confirmant les conditions de résidence. Cette évolution insidieuse se traduit également sur le front contentieux. La High Court a ainsi jugé qu’il n’était pas nécessaire de renvoyer à la Cour de Justice une question relative à l’appréciation du lien entre deux futurs époux pour bénéficier du droit de l’Union (et donc d’éviter l’expulsion de l’un des deux époux)[1]. Avec le recul, ce changement de circonstances de fait pour les citoyens européens nous renvoie en partie à l’analyse de la Cour suprême dans sa décision Miller : le simple fait d’actionner l’article 50 semble produire des effets irréversibles sur les droits et les libertés protégés par le droit de l’Union européenne. En outre, ce qu’il se pratique outre-Manche pourrait se généraliser à d’autres États de l’Union qui voudraient rendre la monnaie de leur pièce à l’administration britannique. Les recours vont sans doute se multiplier contre des procédures qui demeurent, quoi qu’il en soit, illégales dans la mesure où le Royaume-Uni n’est toujours pas sorti effectivement de l’Union européenne.

En ce début d’automne, le Brexit demeure donc un processus qui ne connaît toujours pas de concrétisation juridique et politique. Nous en sommes encore aux rounds d’observation diplomatique. L’Union européenne n’a pas varié d’un iota quant à ses objectifs et son agenda. Du côté britannique, la situation est bien plus complexe en raison des divisions partisanes qui empêchent Mme May de suivre une orientation claire. Le déroulement de son discours à la convention annuelle du parti conservateur est le reflet de ces vicissitudes. Elle a dû s’interrompre en plein exposé après l’intervention de Simon Brodkin, un comédien humoriste, qui lui a tendu directement à la tribune un formulaire de licenciement (appelé P45) en tenant le propos suivant : “Boris m’a demandé de le faire”. Au-delà du geste comique, il faut voir dans cet épisode la traduction de la position inconfortable des conservateurs, tiraillés entre les tenants de la ligne Hammond et ceux de la ligne Johnson. Ce dernier souffle le chaud et le froid à l’égard du Premier ministre, saluant son allocution de Florence tout en répétant à l’envi que la rupture rapide avec l’Union européenne se soldera par un triomphe. Mme May n’appartient ni à un camp ni à un autre, et c’est pour cela qu’elle reste en place. Dans son discours à Manchester, elle n’a d’ailleurs presque rien dit du Brexit pour privilégier les attaques contre Jeremy Corbyn et les annonces de politique intérieure. Car, manifestement, l’immobilisme relatif sur l’avenir du Brexit commence à lasser. Outre-Manche, les citoyens ne s’intéressent plus guère à un processus qu’ils estiment éloigné de leur préoccupation quotidienne. Nombre de personnalités européennes, dont Guy Verhofstadt, ne cachent par leur agacement face à la procrastination britannique. Le risque de l’absence d’un accord ressurgit : David Davis a admis travailler à des solutions d’urgence si une telle issue advenait. Alors que le discours de Florence a suscité des espoirs bien légitimes, il est temps, selon nous, que les conservateurs choisissent leur camp une bonne fois pour toutes ; et nous ajoutons avec provocation : quitte à ce que l’inconvenant Boris Johnson soit Premier ministre. Si cette éventualité venait à se réaliser, l’Union européenne saurait au moins à qui et à quoi s’en tenir.

[1] R (On the Application Of) v The Secretary of State for the Home Department [2017] EWHC 1730 (Admin). Le juge soutient l’argument du Home Office en opérant une distinction subtile entre mariage d’agrément et mariage blanc pour expliquer que l’obtention d’un statut favorable en vertu du droit de l’Union, sans fonder un mariage blanc, justifie la qualification de mariage d’agrément. Par conséquent, il tombe sous le coup de la législation nationale qui autorisait, dans de telles circonstances, l’administration à expulser un individu. Il n’est pas du tout certain que cette interprétation soit conforme au droit de l’Union. Ce jugement a logiquement fait l’objet d’un appel devant la Cour suprême qui, dans une autre affaire portant sur des faits proches, a adopté une position bien plus favorable aux ressortissants des États tiers (Sadovska and another (Appellants) v Secretary of State for the Home Department (Respondent) (Scotland) [2017] UKSC 54).

Le discours de Florence de Mme May : ce qu’il faut en retenir

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Tout vient à point à qui sait attendre. La fermeté des négociateurs européens et le réalisme ont finalement conduit Mme May à adopter une position raisonnable sur le Brexit. Après le discours de Lancaster House dont l’essence se résumait au désormais célèbre « no deal is better than a bad deal », l’intervention du Premier ministre était très attendue par l’Union européenne, les États membres, mais aussi les milieux économiques et académiques. Deux questions se posaient : la ligne dure de janvier 2017 serait-elle maintenue ? Le Gouvernement britannique allait-il formuler des propositions pour faire avancer les négociations ?

La réponse donnée par Mme May est doublement positive. Il était temps. Les doutes étaient pourtant permis. La division au sein du Gouvernement entre hard et soft Brexiteers est, aujourd’hui encore, loin d’être dépassée. Quelques jours avant le discours, Boris Johnson avait fait de nouveau parler de lui en accordant une interview au Daily Telegraph dans laquelle il ressortait de son chapeau la rengaine populiste qui avait fait son succès lors du référendum de 2016 : le Royaume-Uni va formidablement bien s’en sortir et va pouvoir réaffecter au National Health Service les 350 millions de Livres versés à l’Union européenne chaque semaine. Cet argument, que nombre de Brexiteers dont Nigel Farage et Ian Duncan Smith ont écarté dès le lendemain du référendum, avait été le symbole d’une campagne trompeuse et de piètre qualité. Derrière ce brusque retour au premier plan de Boris Johnson, il fallait sans doute voir une espèce de tentative désespérée pour mobiliser les hard Brexiteers contre l’inéluctabilité d’une approche plus apaisée de la sortie de l’Union. Cette stratégie maladroite n’a pas été payante. N’informant pas le Gouvernement de son initiative médiatique, le ministre des Affaires étrangères a une fois de plus fait montre de sa tendance à croire qu’il peut parvenir à ses fins par des coups d’éclat.

Derrière la conversion de Mme May à l’apaisement, il faut voir trois facteurs. Le premier est, pourrions-nous dire, culturel : dans l’Histoire contemporaine, il est bien difficile de trouver un exemple de raidissement dogmatique des Britanniques dans leur façon d’envisager leurs rapports avec les États tiers quand sont en jeu des questions commerciales. Le pragmatisme finit souvent par l’emporter pour continuer de préserver ce qui fait la force du Royaume-Uni : l’ouverture au monde et les échanges économiques. Le deuxième facteur est partisan. Les hard Brexiteers sont, ces dernières semaines, moins audibles que les soft Brexiteers. La preuve en est que Michael Gove a apporté un soutien très modéré aux incartades de l’ancien maire de Londres. Plus encore, depuis qu’il est ministre de l’Environnement, Michael Gove s’est fait lui-même une raison : rejeter en bloc et rapidement l’acquis communautaire se révélerait un pari dangereux pour le peuple britannique. À l’opposé de ce qu’affirment les tabloïds à longueur d’articles, Michael Gove a dû admettre que l’UE s’avère, dans de nombreux domaines, protectrice des individus (quand bien même des progrès restent à faire, notamment en matière environnementale). Le troisième et dernier facteur est la présence de deux personnalités sérieuses au Gouvernement qui ont indubitablement influencé Mme May. Philip Hammond, le Chancelier de l’Échiquier, est le plus connu puisqu’il est le leader des tories qui œuvrent pour une période de transition avant le Brexit effectif et qui militent pour le maintien d’une relation commerciale spécifique avec l’Union européenne. Souvent omis dans les commentaires, Damien Green, le First Secretary of State et proche de Mme May, a sans nul doute pesé de tout son poids pour parvenir à un infléchissement de la conception primo-ministérielle du Brexit.

Le choix de la ville de Florence était déjà un signe de la volonté d’apaisement. En s’éloignant de son pays et en s’extirpant des luttes partisanes au sein du Gouvernement au profit d’une cité qui fut l’un des berceaux de l’humanisme européen, Mme May a rappelé que le Royaume-Uni, s’il va sortir de l’Union européenne, ne rejette pas la civilisation européenne qui doit tant à la Renaissance italienne. Le choix de la ville est aussi symbolique des deux axes qui ont dominé le discours : l’économie et la sécurité commune. Inutile d’insister sur l’importance des « cités-États » italiennes comme Florence et de leurs structures financières dans l’émergence du capitalisme. Quant à la dimension sécuritaire, elle tient aux échanges nourris entre les Britanniques et les Italiens dans la gestion des flux migratoires. L’Italie est la porte d’entrée vers l’Eldorado présumé qu’est le Royaume-Uni pour de nombreux migrants.

Vêtue de la même tenue que lors de sa première intervention en tant que chef de Gouvernement en juillet 2016, Mme May a donc placé son discours sous les auspices de la créative, innovante, et ambitieuse Renaissance. En effet, l’argumentaire qu’elle a développé visait un double objectif : rassurer les partenaires du Royaume-Uni en étant force de proposition, d’une part ; convaincre de la nécessité d’une relation inédite entre l’Union européenne et un État tiers, d’autre part.

Le propos s’est d’abord axé sur la sécurité et l’immigration. Mme May a confirmé la volonté exprimée dans plusieurs documents officiels d’une coopération étroite avec l’Union européenne. En proie à une série d’attentats réguliers depuis six mois, le Royaume-Uni pouvait difficilement choisir une orientation différente.

Sur la question nord-irlandaise, la Première ministre enregistre des progrès notables : l’assurance que la libre circulation entre les deux Irlande sera maintenue et que toute barrière douanière physique sera exclue. L’encadrement juridique et la réalisation concrète de ces propositions demeurent, toutefois, flous.

Le sort des citoyens européens au Royaume-Uni et des expatriés britanniques du Continent a été abordé de front : Mme May en a fait l’un de ses premiers objectifs. Pour preuve de sa bonne volonté, qui, cette fois-ci, nous semble manifeste, elle a indiqué que les droits des citoyens européens seraient pleinement incorporés au droit interne sur la base d’un accord entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Les juridictions nationales pourront directement l’appliquer et se référer à la jurisprudence de la Cour de Justice pour en assurer l’interprétation conforme.

Le cœur du discours a porté sur le futur accord commercial. Trois options ont été clairement écartées. Le maintien dans le marché commun est incompatible avec la volonté exprimée par le peuple britannique, tout comme la participation à l’Espace Économique Européen qui conduirait à accepter les normes européennes relatives au marché unique et la contribution au budget de l’Union. Un traité de libre-échange de type « CETA » (Canada-UE) a été jugé trop peu ambitieux. C’est à cette occasion que Mme May a soutenu l’idée d’un accord qui ne connaîtrait pas de précédent. Le Brexit est inédit. Le processus l’est tout autant. Son issue doit l’être aussi. L’élaboration d’une convention sui generis pourrait en conséquence s’imposer dans un cadre institutionnel original. Un mécanisme de résolution des litiges ad hoc pourrait être mis en place, excluant la compétence de la Cour de Justice, mais aussi celle des tribunaux britanniques.

Restait à savoir comment parvenir sans drame jusqu’au Brexit. Mme May a dit souhaiter une phase de transition après le 29 mars 2019. Pour elle, un accord rapide sur ce point doit être conclu afin d’assurer la plus grande sécurité juridique possible. Elle a retenu une durée d’environ deux ans à partir de 2019 pour atteindre le full Brexit, sans être plus précise. Il semble, mais cela demande à être plus explicite, que le Royaume-Uni accepterait le maintien des droits et obligations communautaires pendant ce laps de temps. En guise d’illustration, Mme May a cité le cas de la libre circulation : durant la période transitionnelle, les citoyens européens pourront continuer de venir, travailler et vivre librement au Royaume-Uni, mais, s’ils souhaitent le faire, ils devront s’inscrire sur un registre en vue de la soumission à un nouveau statut juridique qui reste à déterminer. La Première ministre a enfin rassuré les milieux de la culture, de la recherche et de l’éducation en estimant que la permanence des programmes actuels serait bénéfique aussi bien pour les Britanniques que pour les Européens. Dans un tel contexte, Mme May a admis que son pays devait honorer ses engagements en matière budgétaire. Elle n’a, pourtant, avancé aucun montant ni indiqué si la contribution devait être versée durant les deux ans de transition. Quoi qu’il en soit, ceux qui, à l’instar de Boris Johnson, prétendaient ne rien devoir à l’Union européenne en sont pour leurs frais.

Les réactions de Michel Barnier et de Guy Verhofstadt ont été plutôt positives à l’issue de ce discours, mais ils ont souligné avec d’autres le caractère peu concret des propositions qui étaient formulées. Les Européens sont également catégoriques sur le droit applicable pendant la période de transition : le droit de l’Union européenne continuera de s’imposer pleinement. Nous sommes plus circonspects sur ce dernier point. Mme May, particulièrement affaiblie, a fixé un cap qui ne nous paraît pas absurde en déclarant qu’il faudra faire preuve d’innovation et d’audace juridique. Ainsi que nous le soutenions dans l’éditorial du n° 10 de So What ?, l’Union européenne, devrait, à sont tour, admettre que la sortie d’un État membre ne peut se faire complètement dans le cadre d’institutions qui n’auront plus de compétences à son égard. Sur le plan interne, les opposants à Mme May ont estimé qu’il n’y avait rien de bien nouveau. Boris Johnson a essayé de sauver la face en exprimant sa satisfaction de voir l’option d’une adhésion à l’EEE enterrée.

Quant à nous, notre verdict est le suivant : Mme May ne pouvait pas faire mieux, ce qui est une prouesse la concernant, car elle a une fâcheuse tendance à se rendre coupable du pire. Tiraillée dans son propre camp, elle a assumé des choix contre les hard Brexiteers. Des exigences du Labour semblent même prises en compte, ce qui a fait dire à Vince Cable, le chef des libéraux-démocrates, que les deux partis dominants étaient désormais sur une ligne proche. Bien qu’elle n’ait cessé de se référer à son discours de Lancaster House, Mme May a bien varié. Si cette réaction paraît tardive et nécessite beaucoup plus d’éclaircissements (en particulier sur l’accord commercial), il faut savoir se satisfaire de ce (petit) pas en avant qui donne un peu plus de crédibilité aux Britanniques dans les négociations. D’où l’importance, pour Mme May, d’être inconstante.

Aurélien Antoine

Une rentrée confuse et sous tension

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Le 21 août, Big Ben a cessé de sonner pour quatre ans en vue d’une restauration qui ne connaît pas de précédent dans son histoire. L’analogie avec la situation du Royaume-Uni sur la scène européenne du fait des difficultés de son Gouvernement à afficher une véritable crédibilité dans les négociations sur le Brexit est frappante. À force de tergiversations et d’impréparation, Mme May et ses compagnons d’infortune gouvernementale deviennent aussi inaudibles que la célèbre tour Elisabeth, l’écrin de Big Ben. Il convient naturellement de revenir sur les événements de l’été pour comprendre que la suspension des travaux parlementaires n’aura guère été l’occasion de dégager le ciel déjà bien assombri des négociations avec l’Union européenne.

Si la situation économique du Royaume-Union n’est, pour l’heure, pas catastrophique en raison d’échanges commerciaux dopés par la baisse de la livre, la crise au sein des partis britanniques ne cesse, en revanche, de s’approfondir. Nous avions déjà relevé que, lors des élections générales du début du mois de juin 2017, aucune des deux grandes formations politiques que sont les travaillistes et les conservateurs n’avait de vision claire de la résolution du Brexit. Les tories étaient tiraillés entre hard et soft Brexit, tandis que les travaillistes, tout en actant l’inéluctabilité de la sortie du Royaume-Uni de l’UE, s’orientaient vers une solution plus douce afin de préserver les droits des travailleurs notamment. Dans les deux cas, les propositions paraissaient vagues et ne prenaient pas en compte le refus catégorique des négociateurs européens de maintenir une relation à la carte avec les Britanniques. L’été n’aura pas permis aux deux partis de sortir de l’ornière. Même si des déclarations utiles ont permis d’ envisager une évolution dans l’approche retenue par Mme May et M. Corbyn, leurs troupes sont toujours divisées.

Dans le camp conservateur, l’idée d’un hard Brexit paraît de plus en plus difficile à soutenir. Les documents de négociation publiés par le 10 Downing Street semblent promouvoir une phase de transition avant l’effectivité de la sortie de l’Union en ce qui concerne le commerce des biens et des services. Un document publié par le secrétariat d’État chargé du Brexit souligne également la volonté de préserver la situation juridique des entreprises dont les biens et services sont déjà placés sur le marché commun. Elles devraient continuer de bénéficier des règles de l’UE. Malgré la souplesse introduite par une telle position, les conservateurs n’adhèrent pas tous à l’idée de Ph. Hammond qui est favorable à une phase de transition pouvant s’étendre jusqu’à trois ans. Outre certains membres du Cabinet comme Boris Johnson, plusieurs backbenchers (réunis dans le Comité 1922) s’y sont opposés. Un semblant d’assouplissement se dessine également en ce qui concerne la juridiction de la Cour de Justice. Si sa compétence est toujours rejetée une fois que le Brexit sera effectif, le Gouvernement rappelle que les tribunaux pourront tenir compte des jugements de la Cour dans la mesure où une grande partie de l’acquis communautaire sera maintenu en droit interne. La création d’un tribunal arbitral ad hoc pour régler les conflits liés au Brexit fait également son chemin. L’ensemble des documents publiés en août par le Gouvernement marque un premier tournant puisque leur contenu implique que l‘absence d’accord serait particulièrement nocif pour le Royaume-Uni. La maxime de Mme May selon laquelle l’absence d’accord serait préférable à un mauvais accord a donc fait son temps. De ces publications, il est possible de voir un léger progrès et enfin un peu de réalisme du côté britannique.

Toutefois, un réel décalage subsiste avec l’orientation de la task force dirigée par M. Barnier, et ce, à juste titre. David Davis et le Gouvernement britannique s’obstinent à faire prévaloir la conclusion d’un accord commercial et, plus largement, à vouloir sécuriser une période de transition pour préserver l’économie nationale. Or Michel Barnier a rappelé lors du 3e round de négociations que les avancées étaient insuffisantes sur les sujets clefs. Quand bien même plusieurs membres du Cabinet ont admis que le Royaume-Uni devrait régler une facture pour solde de tout compte à l’UE de 40 milliards d’euros, Boris Johnson s’oppose toujours à cette idée. Sur le droit des citoyens européens, aucune précision concrète n’a été apportée depuis les positions de début juillet. Pire encore, l’administration britannique a dû gérer une énorme bévue, puisqu’elle avait envoyé à tort une centaine de missives à des ressortissants continentaux leur intimant l’ordre de quitter le territoire dans le délai d’un mois… Quant aux futures relations avec l’Irlande du Nord, elles paraissent toujours aussi indéterminées malgré les déclarations de bonne volonté. Enfin, le sujet brûlant de la compétence de la Cour de Justice est loin d’avoir trouver une issue. Outre les mises en garde des juge nationaux dont Lord Neuberger, l’ancien Président de la Cour suprême du Royaume-Uni, l’Union européenne est, pour l’heure, peu encline à admettre la création d’un tribunal arbitral. La position de Bruxelles est compréhensible : une telle institution pourrait directement concurrencer la compétence de la Cour pour interpréter le droit de l’Union, ce qui est parfaitement incompatible avec les traités.

Pour résumer, le mois d’août aura été l’occasion de voir beaucoup de gesticulations et de production documentaire sans que l’observateur soit bien plus avancé qu’en juillet. Il ne sera pas plus rassuré quant au point de savoir si une alternative crédible peut se substituer au gouvernement actuel. En effet, si les conservateurs continuent de s’opposer sur la stratégie à adopter, les travaillistes ne sont pas en reste. Après avoir sévèrement condamné ses acolytes qui proposaient de rester au sein du marché unique, Jeremy Corbyn, par la voix du ministre du Cabinet fantôme chargé du Brexit, Keir Starmer, a admis que le Royaume-Uni devrait accepter la libre circulation durant une période de transition de deux à quatre ans et contribuer au budget européen durant cette période. Au-delà, le parti de centre gauche n’a pas écarté des solutions reprenant les exemples norvégien et suisse pour trouver une issue au Brexit. Plusieurs députés travaillistes se sont émus de cette volte-face, car ils considèrent qu’elle est de nature à couper le parti des classes populaires qui rejettent la liberté de circulation des travailleurs impliquée par le maintien dans l’union douanière.

Ces multiples divisions vont créer des tensions importantes lors de la reprise des travaux parlementaires relatifs à l’examen du projet de loi de retrait de l’Union européenne le 8 septembre prochain. De plus en plus d’analystes s’interrogent sur la constitution d’un front transpartisan favorable à un soft Brexit pouvant réunir de nombreux travaillistes, les libéraux-démocrates et des conservateurs (voire quelques membres du SNP). Au sein du parti conservateur, la faiblesse de Mme May favorise les rumeurs de plans pouvant provoquer sa chute. L’actuelle première ministre a pourtant affiché sa volonté de maintenir le cap et de diriger à nouveau sa formation lors des élections générales de 2022. Si ce discours tenu lors de son déplacement au Japon peut paraître décalé, il n’est pas totalement incongru dans la mesure où les tories sont dans l’incapacité de trouver une alternative faisant consensus.

L’horizon des négociations apparaît encombré et il est peu probable qu’un accord soit trouvé d’ici à la fin du mois d’octobre. L’automne devrait donc s’avérer bien plus chaud que l’été sur le front des négociations relatives au Brexit.

Addendum : état des convergences et divergences entre Britanniques et Européens sur le droit des citoyens de l’UE au 31 août 2017 : Tableau récapitulatif

Nouveau round de négociations : ce qu’il faut en retenir avant de partir en vacances

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Malgré une entrée en matière ratée de David Davis, les échanges à distance tendus entre Boris Johnson et Michel Barnier, les sollicitations constantes de ce dernier pour que le Royaume-Uni éclaircissent enfin ses positions sur les thèmes prioritaires de négociation fixés par l’Union, il semble qu’un premier consensus se soit dessiné sur la question d’une phase de transition avant un Brexit effectif, en particulier pour la liberté de circulation. Le Cabinet aurait accepté que la libre circulation des personnes soit maintenue durant quatre ans à partir du Brexit, jusqu’en 2023. Malgré cette petite avancée, jusque-là rejetée par les hard Brexiteers, les quatre jours de négociations n’ont pas abouti à des progrès majeurs. Un document commun publié le 20 juillet décrit les points de convergences, de divergences et de clarification relatifs aux droits des citoyens. Il apparaît que des oppositions fondamentales demeurent, ainsi que l’a souligné Michel Barnier. Les Britanniques campent ainsi sur leur offre formulée il y a quelques semaines qui est d’octroyer une statut de résident aux citoyens des États membres, statut qui serait cependant perdu au-delà d’une absence de résidence de plus de deux ans au Royaume-Uni.  À l’inverse, l’Union européenne cherche à obtenir une garantie qui permettrait aux citoyens européens de se réinstaller au Royaume-Uni après une période indéfinie de résidence dans un autre État membre. L’accord qui émergera aura des conséquences notables sur les droits des travailleurs, l’attribution des prestations sociales, le montant des pensions de retraites, et l’éducation.

L’affrontement s’est également poursuivi sur la question de la juridiction de la Cour de Justice, toujours exclue par Mme May, y compris lorsque seront en jeu les contentieux relatifs aux droits des citoyens européens résidant sur le sol britannique. Michel Barnier a rappelé qu’il n’était guère envisageable que le droit de l’Union soit interprété librement par des tribunaux nationaux dans la mesure où les contentieux qui vont naître impliqueront nécessairement la prise en compte du droit de l’UE.. Pour lui, seule la Cour de Justice est compétente pour interpréter le droit de l’Union : ce n’est pas une question de choix politique entre deux solutions, c’est une obligation légale qui découle des traités. Notons pourtant que la création d’un ombudsman international chargé de faire appliquer les futures règles de ou des accord(s) conclus entre l’UE et le Royaume-Uni a été évoquée. Il pourrait s’agir d’une alternative intéressante à la compétence de la Cour de Justice.

D’autres sujets marquent l’absence de vision commune, mais le plus importante demeure le montant de la facture dû par les Britanniques à l’Union européenne. Michel Barnier a exhorté David Davis à présenter une position claire au mois d’août. Même si les négociateurs britanniques ont reconnu qu’il faudra remplir certaines obligations financières, ils ne sont pas allés plus loin. Des versements partiels seraient envisagés en fonction des problématiques budgétaires en cause, mais sans plus d’indications.

Finalement, l’issue de ces quatre journées d’échanges très techniques n’est pas de nature à rassurer les deux camps. Le Gouvernement britannique est, toutefois, apparu le plus faible et Mme May n’a aucune raison de partir en vacances avec l’esprit tranquille. Les signes de ralentissement économique dû principalement à la faiblesse de la livre sterling préoccupe de plus en plus la classe politique et les économistes. L’affrontement larvé au sein de son Cabinet entre les thuriféraires du hard Brexit et les tenants du soft Brexit avec la volonté des premiers de nuire aux seconds, dont Philip Hammond, le ministre des relations commerciales, témoigne de la précarité de la position de Mme May. Des fuites au sein du Cabinet ont révélé les oppositions parfois violentes entre Philip et les membres du Gouvernement les plus attachés au hard Brexit. Derrière les attaques que le ministre pro business a subies, se dissimule la volonté de le décrédibiliser. Perçu comme un successeur crédible à Mme May au cas où celle-ci persistait à mal gérer les dossiers clefs du moment, il est honni par quelques collègues qui voient en lui un traître à la cause du Brexit. Ces révélations, au-delà des conflits qu’elles mettent en lumière, démontrent ainsi que les jours de Mme May au 10 Downing Street seraient véritablement comptés. La rentrée du 15 août s’annonce difficile.

 

NB : Michel Barnier et Guy Verhofstadt ont été auditionnés par la Commission de l’Union européenne de la Chambre des Lords. La retranscription des échanges est disponible dans les deux documents suivants :

Barnier

Verhofstadt