Outre les contentieux de l’année 2016-2017 relatifs aux conditions de la notification prévue par l’article 50 du TUE (et de 2019 relatifs à la prorogation du Parlement), plusieurs recours ont été formés devant les juridictions britanniques pour obtenir des précisions juridiques sur la procédure et les effets du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. Nous proposons à nos lecteurs d’en dresser un panorama.

1/ Contentieux de la citoyenneté en France

Nous remercions Me Julien Fouchet, avocat au Barreau de Bordeaux et Président de l’Association pour l’Unification du Droit des Affaires en Europe (AUDE), qui informe régulièrement l’Observatoire des procédures en cours devant les juridictions de l’Union européenne. Me Fouchet est l’initiateur  de la procédure devant le Tribunal de l’Union européenne T-458/17, Harry Shindler e. a., action que nous avons commentée ici. La décision de recevabilité a été rendue publique le 26 novembre 2018. Elle a été défavorable au demandeur (jugement du 26 novembre 2018). Harry Shindler est à l’origine d’un autre contentieux, notamment un recours en carence et en annulation dirigés contre le refus de la Commission de prendre des mesures relatives à la perte de citoyenneté de l’Union des ressortissants britanniques établis dans d’autres États membres en cas de retrait du Royaume-Uni sans accord. Par une ordonnance du 14 juillet 2020, le Tribunal a rejeté cet énième recours (Trib. UE, ord., 14 juill. 2020, aff. T-627/19, Shindler e.a. c/ Commission). Dans l’affaire T-541/19, il contestait également le report des élections au Parlement européen. Son recours a été écarté le 29 janvier 2020, de même que l’appel en octobre 2020  (aff. C-158/20 P). D’autres procédures ont été initiées pour remettre en cause l’atteinte aux droits des citoyens avant le jour du retrait de l’UE au 1er février 2020, souvent sans succès. Nous reprenons ici un passage d’une synthèse produite par Steve Peers sur son blog EU Law Analysis :

“A first batch of cases was brought before Brexit Day. In Walker, it was argued that the EU legislation exempting UK visitors from short-term visas after Brexit (discussed here) was invalid, on the grounds that it infringed the status of UK citizens after Brexit. An interim measures claim was dismissed in the EU General Court (Case T-383/19 P, 23 Oct 2019), and on appeal by the Court of Justice (Case T-789/19 P, 7 Feb 2020). The main case has now been dismissed by the EU General Court (16 June 2020; see Twitter thread). The courts have consistently ruled that the applicants lack standing, in that UK citizens as a group (even those in the EU) do have sufficient ‘individual concern’ to challenge EU legislation.”

Malgré ces multiples échecs, des procédures continuent d’être initées. En novembre 2020, Julien Fouchet a obtenu devant deux tribunaux français un renvoi préjudiciel au sujet des droits des citoyens européens qui seraient violés par l’accord de sortie (affaire C-673/20, voir le résumé; et aff. C-32/21). L’avocat général Anthony Collins a conclu le 24 février 2022 contre la violation des droits citoyens par les conséquences tirées de l’entrée en vigueur de l’accord de retrait (décision (UE) 2020/135).

D’autres recours du même type sur les conséquences de l’accord de retrait sur le droit des citoyens après son entrée en vigueur ont connu la même issue (trois ordonnances d’irrecevabilité : Price, Shindler et Silver). Les requérants ont fait appel en août 2021.

En 2021 également, la Haute cour d’Angleterre et d’Irlande du Nord a écarté un recours relatif à la perte du droits de vote de citoyens européens résidant au Royaume-Uni aux élections au Parlement européen du printemps 2019 (affaire The 3million and others).

2/ En Irlande du Nord

Le 13 février 2017, la Cour suprême d’Irlande a renvoyé à la Cour de Justice de l’Union européenne plusieurs questions portant sur les effets du Brexit dans le cadre du Mandat d’arrêt européen. M. O’Connor avait fait l’objet d’une demande d’extradition à l’Irlande émanant du Royaume-Uni sur la base du MAE. Le requérant invoquait entre autres moyens que, par sa longueur, la procédure relevant du droit de l’Union européenne deviendrait, en somme, caduque du fait du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne prévue le 29 mars 2019. Après un échec devant la Haute Cour d’Irlande, M. O’Connor a fait appel devant la Cour suprême (jugement du 25 juillet 2017, Minister for Justice and Equality v O’Connor [2017] IEHC 518). Ce qui est particulièrement intéressant dans ce litige, c’est qu’il lève le voile sur les difficultés majeures devant lesquelles les juges se trouvent en raison de l’incertitude de la période qui s’ouvrira à partir du 29 mars 2019. En l’espèce, le cas de M. O’Connor est exemplaire : expulsé en vertu du droit de l’Union européenne en 2018 pour purger une peine qui ira au-delà du 29 mars 2019, il sera pourtant soumis, à partir de cette date, à un autre régime juridique qui pourrait s’avérer défavorable (voy. le § 5.9 du jugement de la Cour). Au regard de ces circonstances, la Cour transmettra une question préjudicielle à la Cour de Justice afin de savoir en substance si un État membre a la possibilité de refuser l’extradition d’un ressortissant vers le Royaume-Uni en raison d’une peine de prison qui s’étendra après la date du Brexit. Le projet de question est ainsi formulé (Minister for Justice v O’Connor [2018] IESC 3) :

« Is a requested state required to decline to surrender to the United Kingdom a person the subject of a European arrest warrant, whose surrender would otherwise be permitted, either

(i) in all cases?

(ii) having regard to the particular circumstances of the case? or

(iii) in no cases?

(2) If the answer to Q. 2 is that set out at (ii) what are the criteria or considerations which a court in the requested member state must assess to determine whether surrender is required?

(3) In the context of Q. 2, can the Court of a requested member state postpone the finalisation of a request for surrender to await greater clarity about the relevant legal regime which is to be put in place after the withdrawal of the relevant requesting member state from the Union? »

La Cour de Justice a donné ses réponses dans l’affaire C-327/18 PPU RO du 19 septembre 2018 et l’affaire C-661/17 MA du 23 janvier  2019. Durant les négociations, le Royume-Uni demeure lié par les droits et obligations qui découlent du droit de l’UE (voir aussi l’arrêt C-340/17 en matière de droit des marques commerciales).

En mai 2017, rappelons qu’à l’occasion d’une action financée par le procédé du crowdfunding, des requérants ont tenté de soulever une autre question préjudicielle : celle de la réversibilité unilatérale de la mise en œuvre de l’article 50. L’action a été abandonnée (Dublin case).

Les années qui suivent sont dominées par les actions de M. McCord qui fut notamment à l’initiative de l’action contre la prorogation du Parlement en septembre 2019 devant la Cour d’appel d’Irlande du Nord. En 2020, la même juridiction a confirmé que la loi de 1998 donne au seul Secrétaire d’État un pouvoir discrétionnaire d’organiser un référendum, même si les sondages se révèlent favorables à une réunification sous l’influence incontestable du Brexit (McCord, Re Application for Judicial Review [2020] NICA 23 ; sur appel du jugement [2018] NIQB 106).

En décembre 2020, un recours de citoyens nord-irlandais à l’encontre de Boris Johnson qui aurait agi de mauvaise foi en signant l’accord de retrait a été jugé irrecevable par la Haute cour d’Irlande du Nord. Le recours a été rejeté en appel.

Les conséquences majeures du Brexit sur l’Irlande du Nord a conduit à une multiplication de contentieux relatifs à l’application de l’accord de retrait et du Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord qui est annexé. Raymond McCord a une nouvelle fois agi dans le contexte de la pandémie de Covid-19 pour exiger devant le juge de l’UE l’annulation de la décision et/ou le projet de règlement de la Commission européenne du 29 janvier 2021 (suspension unilatérale du texte en cas de circonstances exceptionnelles) et publie des lignes claires quant à sa politique de mise en oeuvre de cet article. L’action était vouée à l’échec, la décision en question n’ayant pas été appliquée après un retrait en moins de 24 h.

Dans une jugement Allister du 30 juin 2021, la Haute cour nord-irlandaise a rejeté un recours dont l’objet était de remettre en cause le Protocole et la loi de transposition lui donnant plein effet en droit interne. Selon les requérants, le protocole aurait violé l’Acte d’Union de 1800 et la loi de 1998 sur l’Irlande du Nord et l’Accord du Vendredi saint considérés comme des textes de nature constitutionnelle. Ils ajoutaient que les modalités institutionnelles du consentement qui doit être réitéré de façon régulière pour que le Protocole continue d’être en vigueur ne respecteraient par la loi de 1998. Tous les moyens soulevés sont écartés par la cour (NIHC Northern Protocol). La cour d’appel nord-irlandaise a confirmé le jugement le 14 mars 2022 (Summary of judgment – In re Jim Allister and others (EU Exit) – CA – 1403222 ; jugement : https://www.bailii.org/nie/cases/NICA/2022/5.html).

3/ En Écosse

La Court of Session (formation de première instance) a également été saisie de la réversibilité du processus de retrait [toujours grâce à un crowdfunding]. Les requérants considéraient à titre principal que le Gouvernement avait adopté des positions traduisant l’opinion selon laquelle le retour en arrière n’était pas envisageable unilatéralement, c’est-à-dire sans le consentement des États membres. La recevabilité du judicial review fut rejetée au motif que la question posée était largement « hypothétique et académique » dans la mesure où ni le Gouvernement, ni le Parlement n’avaient prévu une quelconque remise en cause du Brexit (Wightman v Advocate Genenal [2018] CSOH). La formation d’appel sur la recevabilité a renversé la décision d’irrecevabilité par un jugement de mars 2018, mais a rejeté le recours sur le fond le 8 juin 2018 (Wightman & others, petitioners [2018] CSOH 61).

Un nouvel appel sur le fond a été formé contre le jugement de Lord Boyd. L’Inner House (la chambre d’appel de la Court of Session). Lord Carloway et deux autres juges ont finalement décidé, par un jugement du 21 septembre, de transmettre la question préjudicielle suivante à la Cour de Justice : “est-ce que le Royaume-Uni peut révoquer unilatéralement sa décision de quitter l’Union européenne en invoquant la procédure accélérée au regard de l’urgence de la question”. La Cour a accepté d’accueillir la demande de procédure accélérée le 5 octobre 2018 (aff. C-621-18). L’audience publique s’est tenue le 27 novembre 2018 (voy. les opinions de K. Armstrong, de O. Garner, de Steve Peers, et de R. Taylor et A. Wilson, sur ce cas). Le Gouvernement britannique a formé un recours devant la Cour suprême contre le jugement de la Court of Session, ce qui aurait pu conduire à l’annulation ou au report de l’audience du 27 novembre. La UKSC a, cependant, écarté la demande du Gouvernement. Le 10 décembre, soit la veille du meaningful vote, la Cour de Justice a considéré que la procédure était bien réversible, et ce, de façon unilatérale par l’État membre. La procédure se poursuit désormais devant la Court of Session qui avait posé la question préjudicielle. Le contentieux pourrait ensuite se prolonger devant la Cour suprême.

La répartition des compétences entre Londres et les autorités dévolues dans le cadre du Brexit suscite des difficultés juridiques majeures. L’Exécutif écossais puis le Parlement écossais ont adopté un texte par lequel les compétences des entités dévolues sont maintenues après le Brexit. En effet, la loi de retrait votée par Westminster conduit à rapatrier la gestion de nombreuses politiques publiques au profit des autorités centrales chargées d’en opérer la révision après le Brexit. L’objectif est d’assurer un retrait ordonné qui serait menacé par une appréhension distincte par chacune des institutions dévolues. La difficulté de cette interprétation est qu’elle conduit à leur retrancher des compétences qu’elles exerçaient lorsque le Royaume-Uni était membre de l’UE. Le Gouvernement écossais considère que son homologue britannique n’a pas respecté la Constitution (la convention Sewel notamment) en passant outre le refus des organes écossais qui considéraient que leurs prérogatives devaient être préservées.  Tel était l’objet du UK Withdrawal from the European Union (Legal Continuity) (Scotland) Bill). La Cour suprême, saisie par le Gouvernement britannique, a rendu sa décision le 13 décembre 2018. Elle retient que l’essentiel du projet de loi n’est pas hors des compétences du parlement écossais, mais que la section 17 outrepasse ses prérogatives en modifiant la loi de dévolution relative à l’Écosse et la loi de retrait de l’UE qui est de la compétence exclusive de Westminster.

4/ En Angleterre

Le groupement « Single Market Justice » a, pour sa part, intenté un recours devant la High Court afin de faire valoir l’argument selon lequel la décision de quitter l’Union européenne n’emporte pas automatiquement celle de ne plus appartenir à l’Espace Économique Européen [EEE]. Rappelons que le Royaume-Uni y a adhéré en sa qualité d’État, indépendamment de son appartenance à l’Union européenne [EEA Act de 1993]. La loi d’adhésion à l’EEE a, tout comme celle de 1972, conféré des droits aux sujets britanniques. Conformément au jugement Miller, le Gouvernement ne saurait mettre fin à l’appartenance à l’EEE en application de la prérogative royale, mais après avoir obtenu expressément l’accord du Parlement. Le juge reconnaît la validité de certains arguments de fond formulés par les parties, notamment que le Gouvernement ne saurait considérer qu’un retrait de l’UE emporte automatiquement celui de l’EEE. Le § 19 résume fort bien la position de la High Court (Yalland & Wilding v Secretary of State for Exiting the European Union CO/6524/2016) :

« Triggering Article 50 of the Lisbon Treaty is insufficient to serve as “notice” under Article 127 of the EEA treaty because it is addressed to different countries and EU institutions – Article 127 has its own sui generis status and is addressed to non-EU nations.»

Le rejet du judicial review n’a donc été justifié qu’en vertu du motif selon lequel l’action est prématurée, le Gouvernement n’ayant pas exprimé une position ferme sur le futur lien qui unira le Royaume-Uni à l’EEE.

À la fin du mois de décembre 2017, la High Court avait déjà été saisie sur la légalité des modalités d’application de l’article 50. Pour les demandeurs, la notification ne reposerait sur aucune base constitutionnelle. Selon eux, le résultat du référendum de 2016, purement consultatif en vertu du EU Referendum Act de 2015, aurait dû être ratifié par le Parlement. Les échanges d’argumentaires auront convaincu le Lord Justice Gross et le juge Green de rejeter la demande le 12 juin 2018. Ils ont considéré que les formalités suivies par le Gouvernement britannique après le jugement Miller sont constitutionnelles. Aucune autre étape procédurale n’était nécessaire. Les juges ont aussi estimé que la demande était hors délai. Enfin, ils ont souligné que l’action mettait en jeu un problème politique plus que juridique.

Les conditions dans lesquelles la campagne référendaire s’est déroulée est aussi à l’origine d’un nouveau contentieux depuis la fin de l’année 2018. La Commission de contrôle des opérations électorales outre-Manche a considéré que les pro-Brexit avaient dépassé les plafonds de dépenses autorisés pour une telle campagne. Les leavers, après avoir tenté de remettre en cause cette analyse par le biais d’un judicial review devant la High Court, doivent faire face à un nouveau contentieux initié par le groupement UK in a EU Challenge à la suite des conclusions de la Commission. L’action n’a pas abouti.

Après 2020, la mise en oeuvre des traités a suscité plusieurs recours. Le champ d’application des dispositions relatives aux citoyens et leur portée a pu être conteste, notamment pour les proches des enfants disposant d’un droit de résidence (cf. l’arrêt de la CJUE du 8 mars 2011, Zambrano). La High Court a jugé en juin 2021 que les proches (non ressortissants de l’UE) soumis au régime Zambrano avaient été illégalement exclus du dispositif d’accès au droit de résidence par l’administration britannique (sur la prise en considération des situations acquises par les citoyens et les conséquences du retrait, voir aussi l’arrêt de la CJUE du 15 juillet 2021, aff. C-709/20).

Les jugements dans lesquels les juridictions britanniques appliquent le nouveau régime applicable aux règles du droit de l’UE maintenues en droit interne (retained EU law)  se sont également multipliés dans plusieurs champs. Rappelons que les juridictions britanniques ont la possibilité de produire des interprétations qui s’écartent de ce droit en vertu de la loi de retrait de 2018. La première décision en ce sens a été rendue le 1er avril 2021 par la Cour d’Appel (TuneIn Inc v Warner Music UK Ltd & Anor [2021] EWCA Civ 441).  D’autres ont suivi afin  d’éclaircir un régime juridique complexe (Lipton v BA City Flyer Ltd [2021] EWCA Civ 454 ; Hugues & others [2021] EWCA Civ 1093).

De façon plus anecdotique, la Cour d’Appel a rejeté en mai 2021 une demande visant à contester la suppression de régime de “free tax shopping” à la suite du Brexit.

5/ Au pays de Galles

En avril 2021, la Haute cour d’Angleterre et du pays de Galles a rappelé que le gouvernement gallois ne pouvait agir contre les dispositions de l’Internal Market Act qui régissent le commerce et les relations dans ce domaine entre les autorités centrales et les autorités dévolues. Quelques mois après, la Cour d’Appel inverse le jugement en estimant que l’Exécutif gallois pouvait contester le texte. La procédure se poursuit donc.

6/ Ailleurs en Europe

Ces dernières semaines, une décision juridictionnelle a marqué l’actualité du Brexit. La première vient des Pays-Bas. Le Tribunal de district d’Amsterdam a renvoyé à la Cour de Justice le soin d’indiquer si le retrait d’un État membre de l’UE provoquera, pour leurs citoyens, la perte de la citoyenneté européenne. Les questions préjudicielles posées sont précisément celles-ci :

« 1. Est-ce que le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne entraîne automatiquement la perte de la citoyenneté de l’UE pour les individus de nationalité britannique et, par conséquent, de tous les droits et libertés qui en découlent […] ?

2. Si la réponse à la première question est négative, est-ce que des conditions ou des restrictions pourraient être imposées au maintien des droits et libertés issus de la citoyenneté de l’UE ? »

Par un arrêt du 19 juin 2019, la Cour d’Appel d’Amsterdam a contesté l’analyse du juge de première instance et n’a pas fait droit au renvoi préjudiciel.

La plupart des juridictions nationales ne sont pas toujours enclines à solliciter le juge de l’Union. La Cour de cassation française a ainsi exclu une question préjudicielle pour déterminer la validité de l’accord de sortie à la lumière du sort de la citoyenneté européenne des ressortissants britanniques établis depuis plus de 15 ans sur le sol continental.

Le Conseil d’État français, dans une décision du 1er juillet 2020 (n°428134), a jugé que les requêtes tendant à l’annulation de l’ordonnance du 6 février 2019 portant diverses mesures relatives à l’entrée, au séjour, aux droits sociaux et à l’activité professionnelle, applicables en cas d’absence d’accord sur le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne et du décret du 2 avril 2019 pris pour l’application de cette ordonnance, étaient devenues sans objet du fait de la survenance d’un accord de retrait à l’automne 2020.

7/ Jurisprudences Brexit de la CJUE :

–  Arrêt du 16 novembre 2021, SN et SD, aff. C-479/21 PPU. La Cour suprême irlandaise “souhaitait savoir, en substance, si sont contraignantes pour l’Irlande, d’une part, les dispositions de l’accord de retrait qui prévoient le maintien du régime du mandat d’arrêt européen à l’égard du Royaume-Uni pendant la période de transition et, d’autre part, la disposition de l’ACC qui prévoit l’application du régime de remise institué par le titre VII de la troisième partie de ce dernier accord à des mandats d’arrêt européens émis avant l’expiration de cette période de transition et concernant des personnes non encore arrêtées en exécution de tels mandats avant la fin de ladite période.” La Cour de justice répond que “les règles relatives à la remise de personnes sur la base d’un mandat d’arrêt contenues dans l’ACC, en particulier à l’article 632 de celui-ci relatif à l’application de ces règles aux mandats d’arrêt européens existants, pouvaient être incluses dans cet accord sur le fondement du seul article 217 TFUE, sans que les dispositions du protocole (no 21) trouvent à s’y appliquer.” Dès lors, les dispositions de l’accord de retrait et de l’ACC relatives au mandat d’arrêt européen sont bien contraignantes (“il y a lieu de répondre à la question préjudicielle que l’article 50 TUE, l’article 217 TFUE et le protocole (no 21) doivent être interprétés en ce sens que sont contraignants pour l’Irlande l’article 62, paragraphe 1, sous b), de l’accord de retrait, lu conjointement avec l’article 185, quatrième alinéa, de celui-ci, ainsi que l’article 632 de l’ACC.”).

 

Pour des informations complémentaires sur quelques-uns de ces jugements, vous pouvez consulter le rapport synthétique suivant de la Chambre des Communes : Brexit et actions juridictionnelles (à jour au 1er novembre 2019).

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