Le Brexit et les finances publiques

When will the UK stop paying in the EU budget?

La question budgétaire, réputée technique, est insuffisamment mise en lumière par les médias dans les débats relatifs au Brexit. Pourtant, l’un des arguments clefs des Brexiteers fut le rapatriement de la contribution britannique au budget de l’Union européenne au profit des politiques publiques internes, comme la préservation du NHS, le système de sécurité sociale de nos voisins d’outre-Manche. Malgré les dénégations de Boris Johnson à ce sujet, nous savons aujourd’hui que cet argument était largement fallacieux quant à sa portée. Ceci étant rappelé, il paraît indispensable de préciser quels sont les effets du processus en cours de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne sur les finances britanniques actuelles. Du côté de Union européenne, le départ du Royaume-Uni est loin d’être sans conséquences sur son budget et les institutions de l’Union devraient envisager une réforme qui n’est pourtant pas prioritaire dans l’agenda.

Deux grands spécialistes des finances publiques reviennent sur ces problématiques. Alexandre Guigue, maître de conférences à l’Université de Savoie, consacre ses recherches aux finances publiques et au droit public britannique et Corinne Delon-Desmoulins, maître de conférence à l’Université de Rennes 2, aux finances de l’Union européenne.

Cet article fait également l’objet d’une publication dans la Newsletter de janvier 2018 de la Société Française de Finances Publiques.

1. Les dépenses du Royaume-Uni engendrées par les préparatifs du Brexit (par Alexandre Guigue)

Les partisans du Brexit, comme Boris Johnson et Nigel Farage, ont fait campagne au printemps 2016 avec un slogan promettant le retour de 350 millions de livres sterling par semaine dans les caisses britanniques après la sortie de l’UE. Le 22 novembre 2017, soit un peu plus d’un an après le référendum, le chancelier de l’Échiquier Philip Hammond a annoncé 3 milliards de livres sterling pour préparer la sortie de l’UE en plus des 700 millions de livres sterling déjà investis depuis le référendum du 23 juin 2016. Le moins que l’on puisse dire est que le contribuable britannique est encore loin de ressentir les bénéfices du Brexit. Il faut évidemment ajouter les sommes que le Royaume-Uni a accepté de payer après la sortie et pour le calcul desquelles un accord a été trouvé avec l’Union européenne (UE) le 8 décembre 2017. Selon les estimations, Londres paiera entre 40 et 50 milliards d’euros sur plusieurs décennies après la sortie de l’UE. Et si les Britanniques obtiennent de participer à l’avenir à certains programmes, là encore, il faudra payer.

Le Royaume-Uni dépense beaucoup d’argent en vue et en raison de sa sortie programmée de l’UE. Mais à quoi sert exactement cet argent ? Il est difficile d’être parfaitement exhaustif, car deux éléments sont à ce jour encore incertains : premièrement, on ne connaît pas la ventilation précise des sommes dépensées par le Royaume-Uni depuis le référendum et encore moins celle des dépenses qui ont été annoncées par le chancelier de l’Échiquier pour les deux années à venir ; deuxièmement, si un accord a été trouvé avec l’UE concernant les modalités de calcul des sommes dues par le Royaume-Uni au titre de sa participation aux Communautés puis à l’UE depuis 1973, le montant exact des sommes que le Royaume-Uni devra verser après la sortie n’est pas encore connu.

– Faisons les comptes : 700 millions de livres sterling, puis 3,7 milliards de livres sterling.

Entre le 23 juin 2016 et le 22 novembre 2017, la préparation de la sortie de l’UE a engendré 700 millions de livres sterling de dépenses auxquelles il faut ajouter les 3 milliards de livres sterling supplémentaires annoncées par le chancelier pour les deux prochaines années.

– Explications

Dans les semaines qui ont suivi le référendum sur la sortie de l’UE, Theresa May a pris le contrôle du parti conservateur et a été officiellement nommée Premier ministre par la reine le 13 juillet 2016. Elle a immédiatement constitué un nouveau gouvernement et annoncé la création de deux nouveaux ministères en lien avec la préparation du Brexit : le ministère pour la sortie de l’UE et le ministère pour le commerce international. Si le second est indirectement lié au Brexit en ce qu’il vise à la signature de nouveaux accords commerciaux après la sortie de l’UE, le premier est tout entier consacré aux négociations engagées avec la Commission européenne.

Le National Audit Office a publié en novembre 2017 un rapport analysant le fonctionnement et les dépenses du ministère pour la sortie de l’UE dirigé par David Davis[1]. Si celui-ci a consommé 24,7 millions de livres sterling pour l’année financière 2016-2017, son budget prévisionnel pour les trois années suivantes est de 100 millions de livres sterling par an en moyenne. Le Supply and Appropriation Act (Main Estimates) de 2017 prévoit des crédits d’un montant de 101 140 000 £[2]. Le ministère a été constitué avec une équipe de 56 employés en juillet 2016. En mars 2017, le nombre d’employés était passé à 384. Cela ne tient pas compte des 120 employés de la représentation permanente du Royaume-Uni auprès de l’UE.

Les crédits affectés au ministère du Commerce international pour 2017-2018 sont encore plus importants et atteignent 371 919 000 £[3]. Mais comme nous l’avons souligné, il serait inexact d’imputer l’ensemble de ces crédits à des frais liés au Brexit. À l’inverse, il est tout aussi difficile de déterminer avec exactitude la part des crédits supplémentaires affectée à d’autres ministères qui sont en lien avec le Brexit. Il est néanmoins possible de croiser ces informations avec les déclarations faites par le chancelier de l’Échiquier. En 2016, il avait annoncé 412 millions de livres sterling pour préparer le Brexit, pour l’essentiel en lien avec la création des deux ministères en question. En octobre 2017, il a ajouté 250 millions de livres sterling, sans préciser leur affectation exacte. La somme de ces deux montants correspond à peu près aux 700 millions de livres sterling que Philip Hammond a déclaré, lors du budget d’automne, avoir affecté au Brexit entre le référendum et le 22 novembre 2017. C’est lors de ce discours qu’il a annoncé 3 milliards de livres sterling pour les deux années qui viennent. La trésorerie a bien précisé qu’il ne s’agissait pas seulement de dépenses en lien avec l’éventualité d’une sortie de l’UE sans aucun accord (le scénario du « no deal »). Sans précision de la part du chancelier ou de la trésorerie, il est seulement possible d’émettre des hypothèses. Selon le Financial Times, une partie du financement sera affectée au recrutement de personnel et à l’achat de matériel informatique pour les services des douanes et de l’immigration[4]. Cela est corroboré par les annonces respectives de Jon Thompson, chief executive du HM Revenue & Customs, et d’Amber Rudd, ministre de l’Intérieur (Home Secretary).

Il reste la « facture » du Brexit, c’est-à-dire la somme due par le Royaume-Uni après la sortie de l’UE. La méthode de calcul est connue, le montant exact pas encore. Il pourrait avoisiner les 50 milliards d’euros.

2. Le Brexit et les finances de l’Union européenne (par Corinne Delon-Desmoulin)

Il est difficile d’établir avec certitude le montant de la facture du Brexit pour l’Union européenne, et donc pour les 27 États membres restant, tant les relations financières entre l’Union et ses Etats sont imbriquées. D’autant plus que l’impact du départ d’un État membre de l’Union européenne en matière financière ne se réduit pas à une simple facture, qu’elle soit de court ou de long terme, il faut aussi tenir compte de son poids économique, démographique, de son rôle dans les négociations financières, budgétaires ou fiscales. Or, on le sait, la situation du Royaume-Uni a toujours été particulière dans ce domaine et l’attitude des dirigeants britanniques souvent à l’origine de blocages. D’ailleurs, aucun chiffre ne figure dans l’accord du mois de décembre dernier, le Royaume-Uni et l’UE se sont simplement entendus sur une « méthodologie » faisant office de règlement financier autour d’une petite trentaine d’articles listant les points à solder.

– Les éléments financiers saillants du Brexit

Le Royaume-Uni est traditionnellement un contributeur net au budget européen avec l’Allemagne (premier, 14,5 milliards d’euros), la France (second 9,2 milliards d’euros) et l’Italie (quatrième, 3,1 milliards d’euros). En troisième position, la contribution nette du Royaume-Uni s’élevait à 6,8 milliards d’euros pour 2016[5]. Il participe ainsi à hauteur de 12 % au budget de l’UE. Toutefois, rappelons-le, les soldes nets (différence entre les subventions versées par l’UE et les contributions du pays au budget de l’UE) ne mesurent pas les effets induits de l’appartenance à l’Union européenne et ne prennent pas en compte les gains divers qui peuvent en résulter. De même, les soldes nets ne tiennent que partiellement compte des droits de douane perçus par les États membres au nom de l’UE. Or, le Royaume-Uni perçoit des montants importants eu égard au montant total global perçu par l’UE et reverse autour de 3 milliards d’euros par an[6]. Globalement la contribution du Royaume-Uni à l’UE est en baisse en raison du tassement de la croissance britannique depuis le Brexit et de la baisse de la Livre.

Le Royaume-Uni est aussi au 8e rang des bénéficiaires de subventions européennes pour un montant d’un peu plus de 7,1 milliards d’euros en 2016. Pour le commissaire européen au Budget, Gunther Oettinger, le Brexit devrait amputer l’Union européenne d’une enveloppe nette estimée entre 12 et 13 milliards d’euros par an[7].

Toutefois, la participation du Royaume-Uni ne peut prendre fin brutalement dans deux ans, au moment de son départ, car le pays est engagé dans de nombreux programmes européens qu’il pourra éventuellement continuer à financer après son départ comme État tiers à l’image de la Norvège ou de la Suisse. Il est également engagé juridiquement jusqu’au terme dans le rapport d’étape sur le processus de retrait du Royaume-Uni de l’Europe du Sénat de février 2017, les sénateurs J. Bizet et J.-P. Raffarin constatant le « choc » que représentait le Brexit pour la cohésion européenne, formulaient le vœu suivant : « (Le Brexit) doit être l’occasion d’un sursaut ». Il n’est pas certain que leur vœu puisse être exaucé.

1] A Short Guide to the Department for Exiting the European Union, The National Audit Office, novembre 2017, 16 p.

[2] Supply and Appropriation Act (Main Estimates) 2017, Schedule, p. 28 (http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2017/31/pdfs/ukpga_20170031_en.pdf)

[3] Supply and Appropriation Act (Main Estimates) 2017, op. cit., p. 29.

[4] Budget 2017: Hammond ramps up spending on Brexit preparations, James Blitz, Robert Wright, Sarah Gordon, The Financial Times, 22 nov. 2017.

[5] Selon la méthode dite de la « correction britannique », voir Rapport financier 2016  de la Commission européenne.

[6] Voir N.-J. Brehon, « Les conséquences budgétaires du Brexit pour l’Union européenne », Fondation Robert Schuman, Question d’Europe n° 454, déc. 2017, p. 5 s.

[7] Source les Échos, 9 janvier 2018.

[8] Sur le principe de solidarité financière dans l’Union européenne, voir « Quelle solidarité financière pour l’Union européenne ? Colloque de Rennes 26-27 janvier 2017 », Gestion & Finances publiques, n° 4/ 2017, juillet-août 2017.

[9] Source : Commission européenne, Rapport financier 2016.

[10] Et particulièrement la France qui est le devenu premier contributeur dans ce domaine en raison des revendications satisfaites d’autres États comme l’Allemagne.

[11] Conférence de presse organisée par le Centre européen de stratégie politique (CESP), Euractiv.com, 9 janv. 2018.


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