Le Parlement de Westminster peut-il imposer au gouvernement une loi organisant un second référendum sur le Brexit ?

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Dans un billet d’une grande sagacité, Alexandre Guigue, l’un des meilleurs spécialistes du droit budgétaire britannique, souligne que l’organisation d’un second référendum ne se heurte pas seulement à des obstacles politiques et temporels. La répartition des compétences entre le Parlement et la Couronne en matière de finances publiques constituent des limites juridiques majeures en présence d’un Gouvernement hostile à une seconde consultation du corps électoral.

Nous recommandons aux lecteurs de poursuivre l’analyse de droit budgétaire en consultant le post de Stephen Laws sur le blog de la UK Constitutional Law association qui explique pourquoi une money resolution est exigée pour tout projet de loi dont l’objet serait de reporter ou d’annuler le jour du Brexit. Bonne lecture.

Dans le tumulte qui agite le Parlement de Westminster en janvier 2019, de nombreuses initiatives ont été prises contre la politique du gouvernement de Theresa May sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. L’Observatoire du Brexit s’en est largement fait écho, particulièrement sous la plume d’Aurélien Antoine. Il y a bien sûr le rejet, le 15 janvier 2019, de l’accord conclu entre Londres et Bruxelles. Il y a aussi les efforts de MPs de différents partis politiques pour obliger le gouvernement à écarter l’hypothèse d’une sortie de l’Union européenne sans accord (l’hypothèse du no deal). Il y a enfin la tentation d’imposer au gouvernement la tenue d’un second référendum dont la portée serait à déterminer par la commission constitutionnelle.

Cette dernière hypothèse, qui impliquerait certainement une extension de la période de négociation prévue par l’article 50 TUE, n’a pas échappé aux journalistes qui l’ont évoquée et analysée à plusieurs reprises[1]. Ils concluent qu’une telle proposition de loi ne pourrait voir le jour sans l’accord du gouvernement et, donc, que cette voie serait vouée à l’échec. La raison tient aux règles du droit parlementaire britannique, particulièrement celles qui relèvent du droit budgétaire. Nous proposons de revenir sur celles-ci pour contribuer à la réflexion que suscitent les efforts des MPs désireux de faire appel, une nouvelle fois, au peuple britannique pour trancher la question du Brexit.

La règle la plus fondamentale des finances publiques britanniques est que toute initiative qui aboutit à la création ou à l’aggravation d’une charge (en droit anglais, une charge est à la fois une recette – charge on the people – et une dépense – charge sur le revenu public) doit émaner de la Couronne. Cela signifie, en raison de la convention qui impose au monarque de suivre les recommandations du Premier ministre, que toute initiative qui a des conséquences financières requiert l’autorisation du gouvernement. Autrement dit, si des MPs, hostiles à Theresa May, proposent une loi ou un amendement dont la conséquence est la création ou l’aggravation d’une charge, leurs efforts sont voués à l’échec en raison de la nécessité d’obtenir, au préalable, la « recommandation de la Couronne ». La règle provient d’une pratique ancienne. Au Moyen-Âge, les revenus du domaine du roi devaient lui suffire. Il n’était pas dans l’intérêt des membres du Parlement de proposer de nouvelles dépenses qui auraient nécessité de nouvelles sources de financement. En conséquence, en 1689, la pratique est bien établie. Mais, peu de temps après, alors que les mécanismes du parlementarisme britannique commencent à s’affermir, les membres du Parlement multiplient les propositions démagogiques pour plaire aux électeurs. C’est alors qu’une rationalisation des procédures parlementaires est opérée. La pratique constitutionnelle qui consistait à accorder l’exclusivité à la Couronne en matière financière est codifiée dans le règlement de la Chambre des Communes en 1713. Il s’agit, aujourd’hui, du standing order n° 48 :

« la Chambre n’examinera aucune demande (petition) visant à l’allocation de fonds à des fins de service public et ne donnera suite à aucune demande (motion) d’allocation de fonds ou d’imputation sur une charge portant sur le revenu public, que lesdits fonds proviennent du Fonds consolidé ou du Fonds national d’emprunt ou de ceux alloués par le Parlement, ni aucune demande de libération ou de capitalisation de fonds destinés à la Couronne, sauf sur recommandation de la Couronne »[2].

Cette règle explique que, chaque année, les projets de lois portant sur le budget britannique soient préparés par le Chancelier de l’Echiquier avant d’être soumis à la Chambre des Communes.

Pour comprendre comment le droit budgétaire contraint, en 2019, les MPs favorables à un nouveau référendum, il faut ajouter une autre règle constitutionnelle qui porte, non pas sur les lois financières, mais sur toute autre initiative (proposition de loi ou amendement quelconque) qui aurait pour effet d’engendrer une dépense publique non prévue par un texte antérieur. À la Chambre, dès lors qu’une initiative parlementaire est identifiée comme ayant un tel effet, il est fait recours au standing order n° 49 :

« Les charges sur le revenu public, qu’elles pèsent sur le fonds consolidé, sur le fonds national d’emprunt ou sur des fonds décidés par le Parlement, ce qui inclut des dispositions pour la libération ou de capitalisation de fonds destinés à la Couronne, ne peuvent être autorisées que par des résolutions de la Chambre »[3].

Ce standing order impose aux parlementaires de voter, pendant les débats, une résolution financière (money resolution).

Par application de ces deux standing orders, une initiative parlementaire qui serait susceptible d’engendrer une dépense requiert l’adoption d’une résolution financière recommandée par la Couronne, c’est-à-dire par le gouvernement. Poursuivons le raisonnement en appliquant les critères du droit parlementaire britannique à la proposition de loi (ou à un amendement) tendant à l’organisation d’un second référendum sur la participation du Royaume-Uni à l’Union européenne.

Pour déterminer si une proposition tombe sous le coup de cette procédure, il existe une série de critères détaillés dans l’incontournable Traité de droit parlementaire d’Erskine May[4]. Le critère qui nous importe est le fait que la dépense engendrée ait un caractère nouveau et distinct des autres dépenses autorisées. En l’espèce, la tenue d’un nouveau référendum engendre évidemment un coût et il est tout aussi évident d’affirmer qu’il n’existe, à l’heure actuelle, aucun texte de loi permettant d’en assurer le financement. Pour s’en convaincre, il suffit d’analyser la loi de 2015 portant sur la tenue du premier référendum. L’article 10 prévoit les dispositions financières suivantes :

  • Ce qui suit doit être financé par des fonds autorisés par le Parlement :
  • les dépenses exposées par le ministre en vertu de la présente loi ;
  • toute augmentation, engendrée par la présente loi, affectant des dépenses prévues par tout autre loi et devant être prélevées sur des fonds ainsi autorisés.
  • Toute augmentation, due à la présente loi, affectant des recettes devant être versées au Fonds consolidé en vertu d’autres lois doit être portée à ce même Fonds.

Lorsqu’une proposition de loi entraîne une dépense nouvelle ou l’augmentation d’une dépense existante, la procédure est suspendue au dépôt d’une résolution financière. Lorsque celle-ci est déposée, un ministre, généralement le Secrétaire financier du Trésor, adresse une notification écrite au Clerk de la Chambre pour lui signifier la recommandation de la Couronne. À la Chambre, la résolution financière ne fait pas partie intégrante de la procédure se rapportant à la proposition de loi à laquelle elle se rapporte. Elle doit, cependant, être approuvée avant l’examen détaillé des dispositions qui ont justifié la résolution financière. En principe, la résolution est examinée immédiatement après la deuxième lecture des dispositions concernées. Le traité d’Erskine May indique qu’il est arrivé que cet examen intervienne à d’autres moments de la procédure[5]. En tous les cas, la procédure ne peut aller à son terme, c’est-à-dire jusqu’au royal assent, et même jusqu’à la Chambre des Lords, si un ministre n’a pas recommandé une résolution financière au nom de la Couronne.

Si, donc, les parlementaires venaient à déposer une proposition tendant à l’organisation d’un nouveau référendum portant sur la participation à l’Union européenne, la procédure ne pourrait aller à son terme qu’avec le soutien du gouvernement puisqu’il faudrait qu’un ministre recommande une résolution financière semblable à celle qui a été nécessaire lors du passage du European Union Referendum Act de 2015.

Il pourrait être soutenu que la volonté des parlementaires, surtout si elle est majoritaire, pourrait venir à bout des règles procédurales de la Chambre des Communes et, sans doute aussi, du gouvernement. Après tout, l’exigence procédurale rappelée plus haut découle de deux standing orders théoriquement modifiables par le Parlement. Toutefois, il nous semble que l’entreprise serait particulièrement difficile. Tout est peut-être de l’ordre du possible en temps de crise mais l’exigence procédurale ici rappelée est plus ancienne que le Bill of Rights lui-même. Elle a été codifiée en 1713 et est au cœur du système parlementaire britannique. Autrement dit, modifier cette exigence serait une réforme constitutionnelle sans précédent.

En conclusion, à la question « le Parlement de Westminster peut-il imposer au gouvernement britannique une loi organisant la tenue d’un second référendum portant sur la participation du Royaume-Uni à l’Union européenne ? », la réponse est que, en l’état, sans l’appui du gouvernement, les règles constitutionnelles britanniques ne le permettent pas. Passer outre en modifiant le règlement de la Chambre des Communes impliquerait une révision constitutionnelle d’une ampleur considérable que même la période de crise actuelle ne nous paraît pas justifier.

Alexandre Guigue, Maître de conférences HDR en Droit public, Université de Savoie-Montblanc


[1] Voir les articles de Jessica Elgot, « MPs to ambush May with amendments to stop no-deal Brexit », The Guardian, 20 jan. 2019 et « From backstop to no no-deal : possible amendments to May’s next Brexit motion, The Guardian, 22 jan. 2019.

[2] Traduction personnelle. Standing order n° 48 (2018): “This House will receive no petition for any sum relating to public service or proceed upon any motion for a grant or charge upon the public revenue, whether payable out of the Consolidated Fund or the National Loans Fund or out of money to be provided by Parliament, or for releasing or compounding any sum of money owing to the Crown, unless recommended from the Crown.”

[3] Traduction personnelle. Standing Order n° 49 (2018): “Any charge upon the public revenue whether payable out of the Consolidated Fund or the National Loans Fund or out of money to be provided by Parliament including any provision for releasing or compounding any sum of money owing to the Crown shall be authorized by resolution of the House.”

[4] Erskine May’s treatise on the law, privileges, proceedings and usage of Parliament, Londres, LexisNexis, 2011, p. 746 et s.

[5] Erskine May’s treatise on the law, privileges, proceedings and usage of Parliament, op. cit., p. 734.


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