Le report du Brexit serait-il inévitable ?

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Alors que Mme May tente de relancer d’ultimes négociations avec l’Union européenne, le Brexit a connu des développements plutôt limités tout au long de la semaine. La Première ministre présentera à nouveau sa stratégie le 13 février devant la Chambre communes, tandis que l’UE et ses États membres se préparent à un no deal [1].

Ces énièmes débats au Parlement de Westminster laissent planer beaucoup d’incertitudes. Pour les comprendre, il faut rappeler que l’Exécutif est libre de solliciter ou pas un second meaningful vote la semaine prochaine. En effet, si le EU (W) Act suggère que, tant que le Parlement n’a pas approuvé le projet accord, le processus de validation ne peut être poursuivi, rien n’est imposé quant au nombre de meaningful votes qui peuvent être engagés par l’Exécutif lorsqu’il y a eu un premier rejet.

Première hypothèse : Mme May amende sa proposition de janvier, soit à la suite d’une concession de l’Union européenne, soit en ajoutant des promesses consistant à assurer que le backstop ne sera que provisoire, mais sans que cela lie l’UE. Elle décide ensuite de solliciter un second meaningful vote. Dans le meilleur des scénarios, les MPs l’approuvent. La procédure peut alors se poursuivre. Sans action des Communes durant 21 jours de session, l’accord sera considéré comme ratifié. Le projet de loi de transposition sera introduit puis débattu forcément dans l’urgence au regard du peu de temps imparti : le délai de 21 jours courant à partir du 14 février, l’adoption du projet de loi de transposition ne pourra survenir au plus tôt que début mars et au plus tard la semaine du 18 mars, soit 11 jours avant le Brexit. Ce déroulement des événements est fort peu probable. Le 10 Downing Street a laissé entendre qu’il n’y aurait pas de meaningful vote le 14 février. Surtout, la Première ministre n’est pas en mesure de soumettre aux députés des changements notables depuis le mois de janvier.

La deuxième hypothèse est plus réaliste. Mme May se contente de décrire les échanges qu’elle a eus avec les autorités européennes. Trois évolutions seraient potentiellement exposées : modifier la déclaration politique, tenir compte des propositions du Labour ou soutenir le compromis Malthouse (voir infra). La première ministre fera une déclaration indiquant les prochaines étapes qui suivront les échanges au Parlement. Un scrutin s’en suivra sur la stratégie présentée, à l’instar de ce qu’il s’est produit le 29 janvier. Les MPs pourront à nouveau tenter d’amender la déclaration pour dicter des orientations au Premier ministre.

En l’absence d’un second vote significatif ou de son rejet s’il est sollicité, les MPs pourraient donc prendre leur responsabilité afin d’imposer une solution acceptable par l’Union ou demander le prolongement des négociations sur le fondement de l’article 50 du TUE. Là encore, c’est peu probable puisque de nombreux MPs ont indiqué qu’ils voulaient laisser à Mme May l’opportunité de poursuivre les discussions avec Bruxelles jusqu’à la fin du mois de février.

La tournure des événements suscite de nouvelles inquiétudes au regard du peu de temps qui reste jusqu’au 29 mars. Nous avons compris que le respect des exigences constitutionnelles de l’incorporation d’un traité en droit interne dans le meilleur des scénarios possibles garantit une petite marge de 11 jours. En repoussant au-delà du 25 février le second meaningful vote, nous voyons mal comment toutes les formalités juridiques pourraient être remplies dans les délais impartis, sauf à ce que le Gouvernement actionne la section 22 du Constitutional Reform and Governance Act qui permet au Gouvernement de ne pas attendre l’écoulement des 21 jours susvisés (mais à la condition, toutefois, que le Parlement ne s’oppose pas à cette procédure d’urgence prévue pour des circonstances exceptionnelles) ou prévoit de coupler la ratification avec la loi de transposition du traité, ce qui serait inédit. En dehors de ces deux possibilités à l’égard desquelles le Parlement pourrait être hostile, un nouveau rejet fin février (qui relancerait le même processus que nous connaissons depuis le début du mois de janvier) impliquera sans doute une demande de prolongation des négociations ou un no deal. Si le Gouvernement ne souhaite pas ce report, les parlementaires pourront reprendre la main par voie d’amendement.

Quelles sont les conditions d’un report selon la loi de retrait de 2018 ?

Bien que le EU (W) Act dispose que le jour du Brexit est le 29 mars à minuit (section 1 renvoyant à la section 20 (2)), le Gouvernement a la possibilité d’étendre ce délai. Selon le (4) de la section 20, il peut altérer le jour de sortie afin d’assurer la concordance entre le jour et la date prévue par la législation et celle indiquée dans les traités. Dans l’article 50, § 3, trois dates alternatives sont évoquées : celle de l’accord, celle des deux ans après la notification de l’intention du retrait, et celle convenue en cas de prolongation des négociations. À la lecture de cet énoncé, une date différente ne peut résulter que du traité de sortie lui-même ou d’une extension des négociations au-delà du 29 mars. Dans l’éventualité d’un no deal, la date ne peut être distincte de celle du 29 mars 2019 qui correspond à l’application du délai qui court pendant deux ans à partir de la notification. Ainsi, la section 20 (4) ne s’applique pas en cas de no deal puisque sa date correspondra de facto à celle retenue par le EU (W) Act. En conséquence, la disposition ne pourra être invoquée par le Gouvernement que si, avant le 29 mars, il conclut un traité qui repousse le Brexit ou si le Royaume-Uni a obtenu une prolongation.

Dans les deux cas de figure précités, un instrument législatif contenant la réglementation prévoyant le changement de date doit être déposé et acquiescé sous la forme d’une résolution des deux chambres (annexe 2 de la loi, partie 2, § 14). Il s’agit, dans le cadre du régime juridique de la législation secondaire, d’une procédure affirmative d’approbation qui, en principe, ne donne pas lieu à des amendements (contrairement aux « motions » proposées par le Gouvernement). Nous voyons donc mal, dans le contexte du Brexit, comment le Gouvernement pourrait invoquer la section 20 (4) sans avoir la garantie que les MPs acceptent un report de l’échéance.

Une autre disposition doit être évoquée pour bien avoir en tête toutes les subtilités du EU (W) Act. Une opportunité de contournement du consentement parlementaire en vue d’une révision de la date de sortie découlerait de la section 25 (4). Elle indique que les ministres peuvent déterminer le jour précis d’entrée en vigueur des articles relatifs aux conséquences de l’abrogation du European Communities Act de 1972 ou du maintien en droit interne des normes issues de l’UE par voie réglementaire. Il est concevable que le Gouvernement puisse s’appuyer sur la section 25 (4) pour repousser unilatéralement l’abrogation du ECA de 1972. Nous ne sommes pas convaincus de l’entière liberté dont bénéficierait l’Exécutif sur ce fondement dans la mesure où il relève d’une annexe qui prévoit des arrangements dans la mise en œuvre concrète d’un accord de retrait censé être acquis. Manifestement, le législateur n’a pas eu l’intention de laisser le champ libre au Gouvernement pour reporter sine die la date du Brexit au cas où aucun traité de sortie n’aurait été conclu. En l’espèce, la marge de manœuvre accordée à Whitehall serait mobilisable qu’en cas de deal dont la prise en compte en droit interne et l’articulation avec les prescriptions du EU (W) Act impliqueraient une extension « technique » et limitée. On peut se demander si la section 25 (4) ne serait pas un recours utile si l’accord était confirmé par Westminster in extremis avant le 29 mars sans qu’il y ait assez de temps pour le ratifier et le transposer en droit interne. Cette disposition n’était pas prévue pour cela, mais il y aura certainement un débat sur les moyens d’assurer que le terrain d’entente enfin obtenu puisse entrer rapidement en vigueur.

En dernier lieu, les spéculations juridiques que nous avons faites justifient une distinction essentielle entre le fait, pour les institutions, de solliciter une extension de l’article 50 à l’UE, d’un part ; et de la valider en droit interne pour que le EU (W) Act conserve sa cohérence, d’autre part. En effet, la loi britannique n’aborde qu’un éventuel changement de date, mais pas la demande d’extension des négociations qui, de notre point de vue, ressortit à l’application du seul article 50. Dès lors, l’Exécutif serait libre d’en faire la demande à l’UE. En revanche, il devra solliciter le Parlement pour modifier la date retenue en droit interne. Une fois de plus, dans le contexte particulier du Brexit, Mme May aurait bien du mal à invoquer l’article 50, § 3 en l’absence d’une confirmation préalable informelle de sa majorité.

Pour l’heure, le Gouvernement exclut toute idée de repousser le Brexit au-delà du 29 mars. C’est évidemment un positionnement tactique pour faire pression sur la majorité conservatrice/DUP. Dans les circonstances précédemment présentées, Mme May n’aura pas le choix de se soumettre ou de proposer un report, sauf si elle préfère un no deal. Dans ce cas, les parlementaires qui ont rejeté à titre indicatif cette dernière option seront astreints à s’entendre pour reprendre la main.

Depuis quelques jours, les tories tentent donc d’aboutir à un consensus. Tel est l’objet de la suggestion des députés Steve Baker et Kit Malthouse, par ailleurs ministre chargé du logement. Ce compromis Malthouse pose une alternative : (1) la sortie est prévue au 29 mars avec un accord, mais avec la contrainte pour la Première ministre de renégocier un filet de sécurité jusqu’à ce qu’un traité de libre-échange soit trouvé dans le cadre d’une période de transition prolongée d’un an ; (2) le retrait se produit le 29 mars, mais sans accord. Dans cette éventualité, il serait envisagé de demander à l’UE de bénéficier d’une transition jusqu’à décembre 2021 – le Royaume-Uni continuant d’honorer ses obligations financières et de garantir les droits des citoyens tout en ne participant plus aux organes de l’Union. Pendant ces 30 mois, les deux parties devront convenir d’un accord commercial ambitieux ou sur la base des règles de l’OMC.

Cette proposition, jugée intéressante par Whitehall, ne peut satisfaire totalement l’Union qui se refuse à tempérer le backstop. Notons, à titre accessoire, que plane toujours cette confusion entre l’accord de retrait et le futur traité commercial, véritable ver dans le fruit dû à la rédaction ambiguë de l’article 50 et à la feuille de route suivie par la task force tout au long des négociations.

Pour conclure, à la question posée dans ce billet, la réponse sera, comme toujours, pondérée tant la procédure du Brexit nous a réservé des surprises : plus que jamais, un report du Brexit est inéluctable si rien n’a évolué à la toute fin du mois de février.


[1] Nos lecteurs trouverons ci-dessous les récentes publication de la Commission pour parer les risques d’un no deal. Les textes adoptés en France ainsi que des sites d’aides sont aussi référencés (mise à jour constante) :

Documents de l’UE accessibles à cette page (résumé ici) : https://ec.europa.eu/info/council-working-party-article-50-preparedness-seminars_en

Textes français :

Ordonnance n° 2019-78 du 6 février 2019 relative à la préparation au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne en matière de transport routier de personnes et de marchandises et de sûreté dans le tunnel sous la Manche

Ordonnance n° 2019-76 du 6 février 2019 portant diverses mesures relatives à l’entrée, au séjour, aux droits sociaux et à l’activité professionnelle, applicables en cas d’absence d’accord sur le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne

Ordonnance n° 2019-76 du 6 février 2019 portant diverses mesures relatives à l’entrée, au séjour, aux droits sociaux et à l’activité professionnelle, applicables en cas d’absence d’accord sur le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne

Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2019-78 du 6 février 2019 relative à la préparation au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne en matière de transport routier de personnes et de marchandises et de sûreté dans le tunnel sous la Manche

Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2019-76 du 6 février 2019 portant diverses mesures relatives à l’entrée, au séjour, aux droits sociaux et à l’activité professionnelle, applicables en cas d’absence d’accord sur le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne

Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2019-75 du 6 février 2019 relative aux mesures de préparation au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne en matière de services financiers

Sites utiles :

Site officiel du Gouvernement

Site du MINEFI

Site du ministère des Affaires étrangères



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