L’épreuve de force qui oppose le gouvernement au Parlement : synthèse et réflexions par Marie-Claire Considère

Une prorogation très controversée

La décision de Boris Johnson de suspendre le Parlement a déclenché un vent d’indignation et de colère parmi les députés des partis d’opposition ainsi qu’au sein de la société britannique, la tactique étant largement perçue, avec un peu d’exagération, comme une manœuvre antidémocratique. Cette décision qui a provoqué la démission de la cheffe des conservateurs écossais a également plongé les Européens dans la plus grande perplexité, tout en ravivant leurs inquiétudes sur les agissements de Boris Johnson et les orientations du nouveau gouvernement.

La démarche de Boris Johnson était manifestement à la fois un outil destiné à accroître la pression, non seulement sur son Parlement, mais aussi sur ses partenaires européens, et une tactique visant à empêcher la Chambre des Communes de bloquer une sortie sans accord. Le Premier ministre ne l’exclut toujours pas s’il ne parvient pas à un nouveau compromis avec l’Union européenne.

Le terme de prorogation a vu le jour au XVe siècle, au moment où le monarque convoquait le Parlement durant de brèves périodes pour approuver les dépenses royales ou de nouveaux impôts, et le renvoyait aussitôt après. Au fur et à mesure que le Parlement a gagné en puissance les monarques ont eu généralement recours à la prorogation pour prendre des décisions d’urgence ou simplement reprendre la main. Si Jacques IV décida judicieusement de proroger le Parlement lors d’une épidémie de typhus à Londres en 1608, vingt ans plus tard en 1629, pendant la guerre de Trente Ans, la prorogation décrétée par Charles 1er eut des conséquences funestes. Confronté à un Parlement hostile, après avoir décidé d’imposer un impôt sans son accord, il gouverna seul pendant onze ans où il ne fit qu’attiser la haine de ses sujets et provoqua une guerre civile qui déboucha sur son exécution pour haute trahison. Depuis l’avènement de la monarchie constitutionnelle, le monarque n’intervient plus dans les affaires politiques et n’est doté que de pouvoirs résiduels ; il ou elle peut proroger le Parlement, mais sur la demande expresse du Premier ministre. La prorogation ne signifie pas la dissolution du Parlement, mais la fin d’une session parlementaire qui précède le plus souvent de nouvelles élections. Elle implique l’arrêt définitif des travaux parlementaires en cours, que ce soit les motions qui n’ont pas été adoptées ou les projets de loi qui n’ont pas franchi toutes les étapes requises avant d’être validés par la sanction royale.

La prorogation telle que l’a décrétée la reine à la demande expresse de Boris Johnson, signifie que le Parlement cessera de siéger à partir de la deuxième semaine de septembre jusqu’au 14 octobre. Durant cette période auront lieu les congrès des principaux partis, celui du parti libéral démocrate du 14 septembre au 17 septembre à Bournemouth, celui du parti travailliste du 21 au 25 septembre à Brighton et pour finir le parti conservateur du 29 septembre au 2 octobre à Manchester. Pendant ce temps, en règle générale, l’activité parlementaire à Westminster est très limitée.

On peut arguer du fait que la prorogation ne soit pas illégale en soi[1]. De surcroît, elle fait suite à une session parlementaire particulièrement longue, la plus longue depuis 400 ans, soit 337 jours de 2017 à 2019. Elle avait en effet commencé le 21 juin 2017 avec le discours de la Reine, qui annonçait le programme du gouvernement, suite aux élections anticipées du 8 juin 2017 provoquées par Teresa May.

Toutefois la durée anormalement longue de cette prorogation – 5 semaines – et le moment que le Premier ministre a choisi pour la mettre en place – à la veille d’un événement crucial comme le retrait de l’Union européenne – n’a pas manqué de choquer les Parlementaires et de leur laisser entrevoir les véritables motivations du chef du gouvernement, bien éloignées de celles qu’il a affichées en guise d’explication.  

Boris Johnson a donné comme raison officielle à la prorogation le besoin de proposer un programme législatif audacieux et ambitieux, qui, selon lui, n’a que trop tardé, et dont les priorités seront énumérées lors du discours de la Reine le 14 octobre. S’il est bien entendu qu’il ne puisse le faire sans clore la session parlementaire en cours, on peut s’étonner du besoin d’autant de temps pour mettre sur pied un programme législatif qui a déjà été largement annoncé.

Après avoir réuni son Conseil Privé, la Reine a donné son accord au Premier ministre qui avait dépêché un de ses fidèles à Balmoral, l’ultraconservateur Jacob Rees-Mogg. Les Parlementaires qui étaient de retour le mardi 3 septembre ne disposaient que de quelques jours – ils cesseront en effet de siéger dès la semaine suivante – pour organiser une riposte à la décision du Premier ministre qui limite considérablement leurs débats et leur marge de manœuvre sur le Brexit.

Le choix de la prorogation du nouveau Premier ministre s’inscrit dans la logique de sa démarche visant à sortir le Royaume-Uni de l’Union européenne à tout prix le 31 octobre. Faute de pouvoir faire fléchir les Européens sur le backstop et d’obtenir une renégociation de l’Accord, et compte tenu de l’opposition d’une majorité de députés aux Communes au no deal, il avait le choix de modifier l’arithmétique parlementaire en organisant de nouvelles élections, ou de provoquer l’absence des Parlementaires pour pouvoir agir sans avoir à les consulter. En optant pour la prorogation, il a choisi la solution la plus radicale, mais apparemment la moins risquée, un choix qui pourrait bien lui avoir été recommandé par son principal conseiller Dominic Cummings, admirateur de l’ancien stratège militaire chinois, Sun Tzu, qui dans l’art de la guerre a écrit que « l’excellence suprême consiste à briser la résistance de l’ennemi sans avoir à se battre ». 

Dans les jours qui ont précédé le retour des Parlementaires à la Chambre des Communes, l’ambiance était particulièrement fébrile. Le temps était compté pour les Parlementaires décidés à organiser la riposte et la semaine de rentrée s’annonçait décisive. Une course de vitesse allait s’engager entre le gouvernement et le Parlement.

Reprendre le contrôle de l’agenda parlementaire

La tactique du Premier ministre réussit à galvaniser une majorité de députés qui se rassemblèrent pour trouver la meilleure parade. Un débat d’urgence sur le retrait de l’Union européenne avait lieu le mardi 3 septembre aux Communes, suite au dépôt d’une motion rédigée par le député conservateur Oliver Letwin auquel s’étaient joints 18 autres députés opposés au Premier ministre. Cette motion était destinée à autoriser le Parlement à reprendre le contrôle de l’agenda dans le but d’assurer que le Royaume-Uni ne quittât pas l’Union européenne sans accord le 31 octobre 2019.

Une alliance se constitua à la hâte entre les divers partis d’opposition auxquels se joignirent 21 députés conservateurs rebelles, parmi lesquels de grandes figures du parti comme l’ancien Secrétaire d’Etat à la Justice David Gauke, l’ancien Chancelier Philip Hammond, le plus ancien élu et europhile Ken Clarke, l’ancien candidat à la direction du parti conservateur Rory Stewart et Sir Nicolas Soames, le petit fils de Winston Churchill. Malgré les menaces d’exclusion, immédiatement mises à exécution, ces conservateurs rebelles n’hésitèrent pas à défier le chef du gouvernement et risquer leur carrière politique pour empêcher une sortie brutale du Royaume-Uni. La décision de suspendre le Parlement eut manifestement un effet boomerang, car la motion fut votée par une majorité de 328 voix contre 301. Elle allait permettre aux opposants à Boris Johnson de présenter le lendemain, le 4 septembre 2019, un texte de loi qui puisse faire obstacle à une sortie sans accord.

Faire obstacle au no deal

Le jour suivant, après une séance houleuse de questions au Premier ministre, qui donna lieu à des échanges très vifs et même insultants avec le chef de l’opposition, les Parlementaires étaient appelés à se prononcer sur le projet de loi déposé par le travailliste Hillary Benn. D’après le texte, le Premier ministre aurait jusqu’au 19 octobre pour conclure un accord avec les Européens qui soit ratifié par le Parlement ou, en cas d’échec des négociations à la date du prochain sommet européen du 17 octobre, obtenir l’aval des députés pour une sortie sans accord. L’objectif des Parlementaires était de contraindre le Premier ministre, une fois passé le délai, à solliciter auprès du président du Conseil européen un report de la sortie de l’UE au 31 janvier 2020, soit un délai de trois mois supplémentaires. Boris Johnson, furieux, s’écriait que le projet de loi était celui de la capitulation (surrender bill) et, selon lui, il risquait de compromettre gravement les négociations prometteuses avec les responsables européens. Il déclarerait plus tard qu’il préférait être trouvé mort dans un fossé plutôt que de demander un nouveau report.

Le 4 septembre la Chambre des Communes se prononçait en faveur du projet de loi à 327 voix contre 299 soit une majorité de 28, infligeant ainsi une nouvelle défaite au Premier ministre. Le projet de loi était ensuite transmis à la Chambre des Lords, le 5 septembre, en troisième lecture, avant de revenir aux Communes pour débattre des amendements que proposeraient les pairs. Les craintes d’un blocage à la Chambre haute, à la suite d’une avalanche d’amendements et de flibustes parlementaires ne se sont pas matérialisées et le projet de loi reviendra aux Communes, comme prévu, le lundi 9 septembre.

La contre-riposte

Après son amère défaite aux Communes, la contre-riposte du Premier ministre n’allait pas tarder. Il proposait aussitôt une motion appelant à des élections législatives anticipées le 15 octobre. Comme nous l’avions dit dans notre article du 12 août 2019[2], Boris Johnson pourrait compter sur son regain de popularité auprès de l’électorat conservateur traditionnel pour réaliser un bon score. Son rebond dans l’opinion pouvait, semble-t-il, lui permettre de regagner une partie des électeurs qui s’étaient tournés vers le parti du Brexit et avaient largement contribué à la chute spectaculaire des conservateurs aux élections européennes. Mis au défi de se déclarer favorable à de nouvelles élections et, selon Johnson, de permettre au peuple d’exprimer son opinion, Jeremy Corbyn rétorquait que son parti ne souscrirait pas au projet avant que le no deal ne soit définitivement écarté.

Le vote travailliste est en effet crucial, car la loi du Parlement du Royaume-Uni du 15 septembre 2011 (Fixed-Term Parliaments Act 2011)[3], tout en instaurant le principe d’un mandat fixe de cinq ans pour la Chambre des Communes, a restreint l’exercice du droit de dissolution de la Chambre en disposant que des élections anticipées ne pourraient désormais être décidées que si une majorité des deux tiers des députés s’y déclaraient favorables.

Un troisième revers attendait Boris Johnson le 4 septembre en fin de soirée : la motion déposée par le Premier ministre n’obtenait que 298 voix au lieu des 420 requises pour être suivie d’effet.

Les libéraux démocrates (13), les 5 membres du Groupe Indépendant pour le Changement (TIGfC), les 3 élus gallois, 7 Indépendants ainsi que 28 travaillistes ont voté contre la motion. La grande majorité des Travaillistes (214) se sont abstenus conformément à la consigne de la direction du parti ainsi que le député Vert, 35 élus du parti national écossais, 28 Indépendants et 2 conservateurs. Comme il était attendu, les 10 élus du Parti unioniste démocrate se joignaient aux 284 conservateurs pour soutenir la motion ainsi que 3 travaillistes, et 1 indépendant.

Le Premier ministre a proposé de nouveau sa motion le lundi 9 septembre, mais les partis d’opposition ont bien compris qu’il leur fallait résolument s’assurer que les élections ne puissent avoir lieu avant le 19 octobre, date à laquelle Boris Johnson sera contraint de demander le report du Brexit.

Retour au backstop

Nous avons toujours maintenu que le choix d’un Brexit dur tel que l’avait formulé Theresa May – c’est à dire un retrait de l’union douanière et du marché unique – était incompatible avec la géopolitique de l’Irlande du Nord, fruit de la partition. Le maintien dans une union douanière, fut-il provisoire et dans l’optique d’une solution de remplacement très hypothétique, est totalement contraire aux objectifs et fondements du Brexit définis comme la liberté de commercer sans entraves en s’affranchissant des contraintes de Bruxelles et le contrôle des flux migratoires.

Même si Boris Johnson n’a cessé de répéter qu’il y avait d’abondantes solutions alternatives au backstop, il n’en a jamais proposé de suffisamment convaincantes. Les contrôles mobiles du bétail et des céréales qu’il a suggérés ont été aussitôt rejetés par les experts comme ayant peu de chances de fonctionner. En réponse à une lettre adressée aux négociateurs européens où le Premier ministre, qui s’est toujours déclaré opposé au retour d’une frontière effective, proposait de remplacer la clause de sauvegarde comportant le backstop par des dispositions alternatives avant la fin de la période de transition, les Européens ont été clairs. Natasha Bertaud, porte-parole de la Commission européenne déclarait que « la lettre ne fournit pas de solution opérationnelle légale pour empêcher le retour d’une frontière physique sur l’île d’Irlande » et que le backstop demeurait « le seul moyen identifié jusqu’à présent par les deux parties pour garantir leur engagement ». De même, Donald Tusk, Président du Conseil européen jugeait que Boris Johnson n’avait proposé aucune « alternative réaliste » et maintenait que « ceux qui sont contre le backstop et ne proposent pas d’alternatives réalistes sont en réalité favorables au rétablissement d’une frontière, même s’ils ne l’admettent pas ».

Un rapport gouvernemental marqué “confidentiel” daté du 28 août, qui résumait les réponses des différents groupes de travail chargés d’explorer les « arrangements alternatifs » au backstop concluait que tous les scénarios proposés « étaient source de problèmes ». Il restait à prouver, selon le rapport, que des solutions technologiques permettent de contrôler de façon satisfaisante le commerce transfrontalier. Ce rapport explique en outre que les réponses des groupes de conseils avaient été gardées secrètes afin de ne pas gêner une éventuelle renégociation du backstop par l’ancienne Première ministre.

Si les préparatifs d’une sortie sans accord se sont intensifiés au cours des dernières semaines, des propos du Premier ministre peuvent laisser entrevoir une amorce de solution. À l’occasion des échanges à la Chambre des Communes le 3 septembre Boris Johnson déclarait que “pour des raisons liées à la géographie et à l’économie l’agroalimentaire est de plus en plus géré sur de bases communes à l’échelle de la totalité de l’Irlande” puis ajoutait : « Nous sommes prêts à trouver des moyens pour aller de l’avant qui tiennent compte de cette réalité, à condition qu’ils obtiennent clairement le consentement de toutes les parties et des institutions concernées ».

Ces propos passés largement inaperçus faisaient bien sûr allusion au Parti unioniste démocrate allié aux conservateurs, qui, par la voix de son leader Arlene Foster, avait en mars 2017 fermement rejeté l’idée d’un backstop qui se limiterait à l’Irlande du Nord[4] et déplacerait la frontière en mer d’Irlande.

Un Premier ministre aux aguets

Les Parlementaires de l’opposition ont réussi à barrer la route à une sortie sans accord et sont résolus à s’opposer à la tenue d’élections législatives avant le 19 octobre. Alors que l’étau se resserre sur le Premier ministre, affaibli par ses revers à la Chambre des Communes et le départ de son frère du gouvernement, les options qui s’offrent à lui s’amenuisent et s’éloignent de celles qu’il avait privilégiées : soit il parvient à conclure un accord avec les responsables européens, soit il se résout à demander un nouveau report. La deuxième option semble très improbable dans la mesure où il s’est engagé à sortir coûte que coûte le Royaume-Uni de l’Union européenne à la date convenue du 31 octobre. Quant aux chances d’obtenir un accord au cours des six prochaines semaines, elles paraissent minces.

Les négociateurs européens opposés à toute approche sectorielle ou au cas par cas restent sceptiques vis-à-vis d’une zone sanitaire et phytosanitaire régulatoire pour l’agroalimentaire qui ne suffirait pas à résoudre la question de la frontière. De surcroît, la référence au consentement semble suggérer que l’Irlande du Nord puisse choisir à son gré les règles qui lui conviennent et les appliquer après le Brexit.  Selon le vice-premier ministre irlandais, Simon Coveney, les Britanniques ont encore beaucoup de chemin à faire sur la question irlandaise. La rencontre annulée puis reportée entre Boris Johnson et le Premier ministre irlandais Leo Varadkar, a finalement lieu le lundi 9 septembre, sans qu’elle n’amène de réelles avancées.

Nous sommes convaincus que la seule issue à l’imbroglio politico-juridique serait de revenir au backstop initialement proposé par Michel Barnier, c’est-à-dire le maintien de l’Irlande du Nord dans le marché unique était le bon.

Conclusion

Au cours d’une rencontre avec le président Clinton à la base aérienne de Pittsburgh en 1994, John Major avait déclaré que la plupart des Anglais considéraient l’Irlande comme « juste une autre île » et qu’ils “ne se souciaient pas vraiment de ce qui pouvait se passer ailleurs dans le monde que chez eux”. C’était au moment où les deux responsables politiques abordaient les premières étapes du processus de paix. Le commentaire de John Major avait été prononcé en réponse à la question posée par Bill Clinton : « Est-ce que vous bénéficiez chez vous de ce qui est en train de se produire ? Est-ce que votre peuple reconnaît ce qui a été fait ? »

La question de la frontière irlandaise a été largement occultée pendant la campagne référendaire de juin 2016. Elle est très vite devenue un enjeu majeur dans les négociations au point de bloquer toute avancée vers la résolution d’une crise qui s’est prolongée bien au-delà des deux années prévues pour la première phase de négociations.

Au fur et à mesure d’un processus éprouvant et dommageable à de multiples niveaux, et faute de trouver une entente, la menace tactique du no deal est devenue réelle. Pourtant, hormis les paramilitaires républicains dissidents, personne n’a intérêt à une sortie brutale du Royaume-Uni. À présent que le bluff et les tactiques d’intimidation semblent avoir fait long feu, Boris Johnson saura-t-il faire preuve de pragmatisme dans la recherche d’une solution viable à la question de la frontière irlandaise ou ira-t-il jusqu’à bafouer la loi pour parvenir à ses fins comme certains l’envisagent ?

[1] Voir l’article très éclairant d’Aurélien Antoine du 29 aout 2019: Quelques précisions bien utiles pour prendre du recul sur la décision de proroger le Parlement.

[2] Le nouveau premier rôle du brexit dévolu à Boris Johnson

[3] Voir A. Le Divellec, « Un tournant dans la culture constitutionnelle britannique : le Fixed-Term Parliaments Act 2011 et l’amorce inédite de rationalisation du système parlementaire au Royaume-Uni », Jus politicum, n°7.

[4] Le 11 mars 2017 la Présidente du parti unioniste démocrate dans un appel téléphonique prévenait Teresa May qu’elle s’opposait résolument à l’idée d’un backstop qui isolerait l’Irlande du Nord du reste du Royaume-Uni.


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