4/ Après le 31 janvier : Bis repetita ?

Pour ce dernier article de la semaine, nous évoquons les perspectives qui s’ouvrent avec la phase 2 du Brexit qui devrait aboutir à des accords régissant la relation future entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Nous reprenons la trame de notre contribution au Club des juristes en l’enrichissant. Nous renvoyons également à l’étude détaillée de Catherine Mathieu et Henri Sterdyniak sur les hypothèses économiques qu’ouvre la déclaration politique sur les relations futures conclue en octobre dernier.

Le 1er février marquera le début de la période de transition. Si, institutionnellement, le Royaume-Uni sera bien un État tiers, les règles qui lui seront applicables jusqu’au 31 décembre 2020 seront identiques à celle des États membres. Concrètement, cela implique le maintien du statu quo pour les citoyens européens résidant au Royaume-Uni et pour les Britanniques installés dans l’un des États membres. De même, les conditions des échanges ne seront pas affectées durant ces onze mois. Bien évidemment, les clauses d’opt out dont les Britanniques ont bénéficié lorsqu’ils appartenaient à l’Union européenne continueront de s’imposer. Cela ne signifie pas que rien ne va se passer. Il faudra scruter avec intérêt les textes qui vont être adoptés par le Parlement et le Gouvernement britanniques. Deux projets de loi ont d’ores et déjà été déposés, l’un relatif à l’agriculture à la Chambre des Communes, l’autre sur la pêche à la Chambre des Lords. Le premier texte ne permet pas de tirer des conclusions quant aux objectifs de Boris Johnson. Celui sur la pêche est plus intéressant en ce qu’il reprend dans sa première partie des objectifs que partage l’Union européenne comme la préservation des ressources halieutiques ou encore la conformité des modalités de pêches avec la préservation de l’environnement et la durabilité économique. Si le texte prévoit bien que les conditions d’accès aux zones de pêche britanniques sont désormais de la seule compétence des autorités britanniques, le projet prévoit que ces modalités puissent découler d’accords internationaux. Il sera intéressant de lire les rapports parlementaires sur ces textes, en particulier de la Chambre des Lords dont les membres sont loin d’être majoritairement acquis à la cause du Brexit.

Le début de la phase transitionnelle marquera également le point de départ officieux des négociations relatives à la conclusion d’un accord global et de conventions plus sectorielles. Les États membres ont été invités à formuler leurs observations pour déterminer le mandat précis de la task-force. La lettre de cadrage qui émanera du Conseil européen devrait être connue courant février. Les discussions ont en réalité commencé depuis longtemps en “off”, y compris lorsque l’accord de sortie n’était pas encore finalisé.

Avant même que les lignes directrices ne soient publiées, il est déjà possible d’affirmer qu’il est assez difficile de prédire quels seront les résultats des quelques mois d’intenses négociations. Nous savons que Boris Johnson souhaite à tout prix qu’elles ne se prolongent pas au-delà du 31 décembre 2020. Quant à l’Union européenne, elle devra veiller à ce que ses intérêts soient préservés. La task-force cherchera à garantir au maximum le statut des citoyens européens après la transition et tentera d’empêcher que le Royaume-Uni ne puisse concurrencer de façon déloyale l’Union européenne par une politique sociale et fiscale agressive (ce que, toutefois, plusieurs États membres pratiquent déjà…). L’accord qui sera conclu ne devra pas conduire à une espèce de « moins disant » en matière environnementale, sociale et sanitaire. Les risques qui avaient été soulevés à l’occasion de l’élaboration d’autres traités de libre-échange (avec le Canada et le Mercosur, par exemple) devront être anticipés. De surcroît, le fameux « level playing field » (ou conditions équitables) partagé par les deux parties dans les textes du 17 octobre 2019 a été revu à la baisse par rapport à ce qui avait été obtenu en novembre 2018. Le contenu de la loi de transposition de l’accord de sortie en droit interne adoptée par le Parlement britannique le 22 janvier n’est pas de nature à rassurer sur les intentions du Gouvernement. Le EUWAA que nous évoquions dans notre précédent post a pour seules fonctions de laisser les coudées franches au Gouvernement. Le Parlement n’aura pas la possibilité de produire des examens approfondis et de s’opposer à l’Exécutif. Les observateurs les plus pessimistes peuvent en déduire que Boris Johnson souhaite un accord minimal avec les Européens pour conclure des accords rapides avec des États tiers. La réception de Mike Pompeo, le chef de la diplomatie américaine, le 30 janvier à Londres, laisserait entendre que les négociations UK/USA seront concomitantes avec celles qui débutent le 1er février avec l’UE. Toutefois, à y regarder de plus près, cette rencontre relève plus de la gesticulation et de la stratégie diplomatique pour mettre la pression sur l’UE. Rien n’est vraiment ressorti de la rencontre entre Mike Pompeo et Boris Johnson, puis avec Dominic Raab. Hormis affirmer que tout sera “fantastique” selon une rhétorique très “trumpienne”, les échanges publics n’étaient pas de nature à permettre de mieux comprendre quels seront les choix précis des Britanniques entre les deux options qui se présentent : un alignement substantiel sur les normes européennes ou un accord reprenant l’économie des règles de l’Organisation mondiale du commerce. Une donnée économique doit d’ailleurs trotter dans la tête de Boris Johnson : 50 % des échanges économiques de son pays se font avec des États de l’UE, contre moins de 10 % avec les États-Unis. Il a sans doute déjà identifié où est l’intérêt réel de son pays. L’UE en a évidemment conscience. Sous l’angle économique, l’Union part donc avec un moyen de pression non négligeable.

Pourtant, Boris Johnson laisse croire que l’option la plus souple tient la corde. Mais même dans ce cas, plusieurs fonctionnaires de Bruxelles ont émis des doutes quant à la capacité de fixer en seulement 48 semaines les multiples régimes juridiques applicables aux différents secteurs économiques.

C’est d’ailleurs le timing qui apparaît comme la seconde grande difficulté de cette seconde phase du Brexit. L’intransigeance dont fait preuve Boris Johnson sur le refus de tout prolongement de la transition a été traduite dans la loi de transposition de l’accord de retrait. Il sera toujours loisible au législateur britannique de revenir dessus, mais ce cadre juridique laisse entendre que le Premier ministre préférera l’absence d’accord global à un report sine die d’un Brexit effectif. Cette préoccupation fait fi des contraintes du droit de l’Union européenne en matière de ratification d’accords commerciaux et sectoriels.

Ce type de ratification est soumise à des règles bien particulières. Le traité de libre-échange entre l’UE et le Royaume-Uni à venir aura un impact sur l’exercice des compétences propres de l’UE, mais aussi sur celles des États membres. Ces derniers devront donc ratifier chacun pour leur part et selon leurs arrangements constitutionnels le futur traité. Cette procédure à double détente pourrait ne pas parvenir à son terme dans le laps de temps imparti[1]. Le seul moyen d’éviter un « no deal » et l’application des règles de l’OMC serait d’achever les négociations avant l’automne ou que la commission paritaire instituée par l’accord de sortie acte un report, et ce, avant le 1er juillet – ce qui serait contradictoire avec les promesses de Boris Johnson. Une autre possibilité est envisageable : convenir d’un accord global prévoyant néanmoins de régler le régime juridique des questions les plus complexes (comme le sort des citoyens, les droits de douane, ou la pêche) tout en aménagement des périodes transitoires destinées à permettre l’adoption d’accords secteur par secteur selon les principes généraux du traité global.

Finalement les difficultés sont connues, car elles sont similaires à celles qui avaient été soulevées lors de la négociation du traité de sortie. Deux données essentielles varient cependant : Boris Johnson a une majorité au Parlement et le Royaume-Uni est désormais un État tiers. Aucun espoir de retour en arrière ne pourra être mis dans la balance et aucune manœuvre dilatoire non soutenue par le Gouvernement britannique ne prospérera. Dans un tel contexte, l’Union européenne paraît, sous l’angle purement politique cette fois-ci, moins en position de force que lors des discussions de 2016-2019.

Les onze mois à venir seront riches et sous tension. Il faut espérer que le Brexit se finisse en happy end. Il est temps de construire un statut adapté au Royaume-Uni qui aurait dû être pensé dès le début des années 1970. La question anglaise ne doit plus être un problème pour l’Union européenne. Il faut désormais que ce projet intégrateur si exceptionnel se tourne vers un avenir politique qui est, au 31 janvier 2020, pour le moins incertain.

[1] On pourrait imaginer un recours à une application provisoire du traité, mais là encore, des contraintes procédurales doivent être satisfaites et les États membres peuvent y faire obstacle.

 


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