Brexit, année 0

Le 29 mars n’est pas un jour heureux dans l’Histoire de nos voisins d’outre-Manche. La bataille réputée la plus meurtrière sur le sol britannique, celle de Towton, s’est déroulée le 29 mars 1461 durant la Guerre des Deux Roses. Espérons que, dans quelques siècles, le 29 mars 2017 ne demeurera pas aussi funeste aux yeux des historiens. Pour l’heure, les hérauts du Brexit, bien aidés par l’inébranlable confiance de Mme May en l’avenir, semblent faire leur la parole du vainqueur de Towton, Édouard d’York, dans la dernière scène d’Henry VI de Shakespeare :

« Sonnez, trompettes, battez, tambours ! Adieu, amer tourment,

Car ici, je l’espère, commence notre joie durable. »

Mais les brexiteers seraient tout aussi avisés de se souvenir que le calme précède souvent la tempête et qu’à l’issue de la Guerre des Deux roses, c’est le compromis qui l’a emporté par le mariage d’Henry VII avec Élisabeth d’York, non la victoire d’un camp sur l’autre comme ce fut le cas à Towton. Et aujourd’hui encore, c’est bien le compromis entre le Royaume-Uni et l’Union européenne qui doit être recherché, non le triomphe d’un hard Brexit ou l’esprit de revanche des continentaux qui voudraient faire payer au peuple britannique son incurie.

Nous suivrons au fur et à mesure les négociations entre les deux parties. Avant cela, il importe de s’attarder sur les bases de celles-ci en analysant la lettre du Premier ministre Theresa May (remise par Tim Barrow à Donald Tusk, Président du Conseil européen) au regard des enjeux principaux qui ont émergé depuis le 23 juin 2016. Ensuite, l’analyse du livre blanc publié le 30 mars par le gouvernement britannique sur le Great Repeal Bill donnera l’occasion de souligner que les premières précisions sont succinctement apportées quant à son futur contenu. Enfin, la description des événements à venir facilitera la compréhension d’un calendrier de négociations à haut risque.

I. La lettre de notification du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne

Dans un premier temps, la lettre de notification semble ménager l’Union. Elle rappelle que le vote du 23 juin n’est ni un rejet des valeurs communes aux Britanniques et aux Européens, ni une volonté d’affaiblir le projet européen. Il ne faut pas être dupe : si les intérêts du Royaume-Uni l’exigent, Mme May sera prête à affaiblir l’Union européenne. C’est ce qui résulte de sa maxime qu’elle n’a toujours pas amendée : « mieux vaut pas d’accord qu’un mauvais accord ». La lettre se poursuit par une ambiguïté toute britannique que condamne globalement la presse européenne. Le Premier ministre souligne que son pays a besoin de l’Union européenne, mais qu’il a simplement voulu retrouver son autodétermination. Autrement dit, nous souhaitons tous les avantages de l’Union sans nous y investir. Ce positionnement est désormais constant chez Mme May. Il n’est pas sans rappeler une attitude impérialiste qui a consisté, durant la colonisation, à tirer tous les avantages des territoires occupés sans contraintes qui, si elles venaient à être trop pesantes, justifiaient le départ brutal sans rendre de compte.

La lettre se poursuit autour de trois axes :

– le premier concerne la procédure au sein du Royaume-Uni qui consistera principalement en l’adoption d’une grande loi (le Great Repeal Bill – GRB) ayant pour but de rapatrier l’acquis communautaire, mais aussi d’en écarter le contenu le cas échéant. Un nouveau livre blanc prétend apporter des précisions quant au GRB et ses conséquences. Il demeure encore bien imprécis, tout comme l’avait été le précédent. Même si les Britanniques ont bien compris qu’ils n’auraient pas le marché unique sans la libre circulation, obligeant le Premier ministre à s’engager dans un hard Brexit, le pragmatisme de nos voisins d’outre-Manche les porte à croire qu’il y aura toujours de la place pour un accord sur-mesure, notamment en matière économique. Ainsi, bien qu’il soit fait mention de la situation des citoyens européens sur le sol britannique, ce n’est pas en lien avec la libre circulation des personnes, principe auquel les brexiteers s’opposent, mais avec le commerce. D’ailleurs, si le début de la lettre mentionne les valeurs partagées entre le Royaume-Uni et l’Europe, il apparaît très clairement que la seule qui soit réellement valorisée est celle du marché libre.

L’autre point procédural évoqué est la participation de toutes les composantes du Royaume-Uni aux négociations, ce qui signifie la prise en compte de l’intérêt de l’ensemble des nations celtes dont l’avis sera sollicité à l’issue des négociations. Nous sommes habitués à ces déclarations apaisantes de Mme May. Dès juillet 2016, elle avait tenu le même discours en effectuant son premier déplacement en tant que Premier ministre en l’Écosse. Neuf mois après, le résultat est connu : le Parlement écossais a voté une motion le 28 mars en faveur du déroulement d’un nouveau référendum sur l’indépendance (69 voix contre 59) et Nicola Surgeon a officiellement adressé une demande au gouvernement le 31 mars pour qu’il autorise la consultation. Il est donc naturel de s’interroger sur la sincérité de Mme May, quand bien même affirme-t-elle dans sa missive que les négociations doivent être l’occasion de renforcer le pouvoir de décision des administrations dévolues.

– le second axe porte sur l’objectif des négociations entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. La volonté du Premier ministre est de parvenir à un accord approfondi et spécial, ce qui est répété à de nombreuses reprises tout au long de la lettre. L’idée d’un accord sui generis comme il en a déjà été conclu avec la Norvège ou la Suisse par exemple est dans tous les esprits, sauf que, dans les deux cas, la libre circulation et la contribution au budget européen furent en partie admises. Or ce sont justement ces aspects qui cristallisent l’opposition d’une majorité de brexiteers. Quoi qu’il en soit de la nature juridique des futures relations avec l’Union, le Royaume-Uni demande de négocier cette question en même temps que l’accord de sortie. Ajoutons que Mme May souhaite également une période de transition entre la sortie effective et la mise en place de nouveaux traités. Sur ces lignes de force, Michel Barnier a d’ores et déjà averti Londres : la priorité est de définir les termes du retrait. Le reste viendra dans un second temps. Ce que sous-tend une telle proposition est que le solde de tout compte doit être réglé par Londres. S’il est encore difficile de préciser le montant que devra le Royaume-Uni à l’Union européenne dans le cadre du respect de ses engagements budgétaires (50 à 70 milliards d’euros selon divers calculs), nombre de membres du Gouvernement et du Parlement considèrent que leur pays ne devra rien (voy. le rapport de la Chambre des Lords sur ce sujet). De même, les oppositions risquent d’être fortes pour régler le sort des citoyens britanniques qui résident dans l’un des États membre et des Européens vivant outre-Manche.

Les points de frictions sont nombreux, ce qui explique que le 10 Downing Street envisage l’échec des négociations dans son courrier pour en faire une espèce de menace à peine voilée. En effet, Mme May joue la corde sensible de la sécurité et de la défense afin de fustiger le risque d’une absence d’accord, ce qui suggère que si les États membres ne sont pas conciliants, la sécurité de tous serait en jeu. Les tabloïds britanniques, toujours aussi fins dans leurs unes, ont ainsi résumé trivialement la situation : « votre argent ou vos vies », faisant référence à la volonté de l’UE de faire régler une note salée au Royaume-Uni à l’issue du Brexit.

Sur ces bases, Mme May soumet sept principes de discussion :

(i) négocier de façon constructive, avec respect et dans un esprit de coopération sincère ;

(ii) placer les citoyens au cœur des négociations qui devront d’abord porter sur eux ;

(iii) travailler à l’élaboration d’un accord complet intégrant les termes de la séparation et les modalités de la relation post-Brexit entre les deux parties ;

(iv) clarifier au plus vite la situation pour assurer la sécurité juridique des « investisseurs, des entreprises et des citoyens » en passant par une période de transition entre l’accord de sortie et l’application de nouveaux traités. Deux remarques sur ce point : nous apprécierons l’élégance d’une phrase, cependant très révélatrice, qui place les investisseurs et les entreprises avant les citoyens. En outre, il est savoureux de constater que Mme May fait de la sécurité juridique une base des négociations alors que l’incertitude actuelle a, pour l’heure, deux responsables : le Brexit lui-même et le gouvernement britannique qui n’a pas été encore capable de donner assez d’éléments tangibles de clarification dans ses deux livres blancs ;

(v) préserver la paix en Irlande. À cet égard, la lecture de la lettre peut excéder : un tel risque ne concerne absolument pas l’Union européenne qui fut au cœur du processus de paix. S’il renaît aujourd’hui, c’est en raison du Brexit. C’est au Gouvernement britannique lui-même d’admettre que les accords du Vendredi Saint ne seront garantis que si la libre circulation des personnes entre les deux Irlande est maintenue. Pourtant, les conservateurs s’opposent toujours sur l’acceptation, même partielle, dudit principe ;

(vi) établir des priorités en privilégiant les gros enjeux sur les questions techniques. Contrairement à ce qui est évoqué plus haut dans la missive, ce n’est pas le sort des citoyens européens et britanniques qui est prioritaire, mais le commerce afin d’aboutir rapidement à un accord de libre-échange. Les quelques précisions apportées en l’espèce donnent ici encore l’impression que le Royaume-Uni souhaite profiter le plus possible du marché commun, Mme May évoquant la base solide que constitue le statut d’(ancien) État membre du Royaume-Uni ;

(vii) travailler ensemble pour promouvoir et protéger nos valeurs communes. Cette pétition de principe est la cerise sur le gâteau qui n’engage à rien et fait toujours plaisir. Nous noterons simplement que ce point, tout comme celui qui a trait aux sorts des citoyens britanniques et européens, est le moins développé.

Finalement, cette lettre, au style plutôt lourd et administratif, concentre les récentes déclarations de Mme May et l’incertitude qui naît d’une fâcheuse tendance à tout catégoriser pour éviter les sujets qui fâchent. C’est ainsi que les développements sur le libre commerce ne sont jamais mis en relation avec la libre circulation. Il en va de même lorsque la question nord-irlandaise est traitée. À ces faux-semblants s’ajoute une vision presque exclusivement commerciale du Brexit, à peine contrebalancée par la coopération en matière de sécurité. La protection des droits des citoyens et des valeurs de l’Europe n’est là que pour la forme. Mme May termine son courrier peut-être avec le cœur, mais elle nous fait rire jaune. Elle souligne, en effet, que le défi du Brexit sera relevé, car « après tout, les institutions et les dirigeants de l’Union européenne ont réussi à rassembler un contient foudroyé par la guerre en une union de nations pacifiques, et à soutenir la transition de dictatures vers la démocratie ». Il aurait peut-être fallu le dire plus tôt, il y a un an, à une époque où Mme May brillait par son absence dans la campagne référendaire…

II. Le livre blanc sur le Great Repeal Bill

Le texte gouvernemental sur le projet de loi ayant pour objet de faire le droit d’inventaire sur l’acquis communautaire reprend la trame des réflexions parlementaires que nous avions déjà mises en lumière. Trois fonctions principales seront assignées au GRB : l’abrogation du European Communities Act de 1972, la conversion du droit de l’Union en droit interne, et l’autorisation donnée au Gouvernement d’adopter de la législation déléguée.

Si le contenu du livre blanc est encore lacunaire, plusieurs clarifications sont produites. Tel est le cas de la protection des règles déjà directement appliquées en droit interne et de celles qui ont fait l’objet d’une transposition. Le principe de base est donc que le droit issu de l’Union européenne est entièrement rapatrié tel quel : il n’y aura pas d’examen texte par texte. Il faudra subséquemment qu’une loi postérieure au futur Great Repeal Act soit adoptée pour abroger explicitement telle ou telle norme de droit dérivé. La jurisprudence de la Cour de justice qui porte sur ces règles qui sont de jure du droit britannique, continuera ainsi de s’appliquer et conservera son autorité (« the Bill will provide that historic CJEU case law be given the same binding, or precedent, status in our courts as decisions of our own Supreme Court »). Cette précision est essentielle est apporte (enfin) un peu de sécurité juridique. Dans la même ligne, le document du Gouvernement indique que le droit dérivé qui a été incorporé avant le Brexit primera sur la législation nationale pré-Brexit. Seules les lois post-Brexit primeront sur le droit dérivé antérieur[1]. Quant aux traités, s’ils n’auront plus vraiment de raison d’être en droit interne (à l’exception de la reconnaissance de certains droits et libertés au profit des sujets de droit), ils continueront de servir de source indispensable à l’interprétation des règles internes pré-Brexit issues de l’Union européenne.

Quant aux carences du livre blanc, elles portent principalement sur l’étendue des prérogatives dont vont disposer les ministres dans le cadre de la législation déléguée (i) et sur la place des administrations dévolues (ii).

(i) Un rapport de la commission de la Constitution de la Chambre des Lords que nous avions commenté avait souligné les dangers d’une trop grande marge de manœuvre accordée à l’Exécutif qui pourrait être tenté d’investir de nouvelles politiques publiques auparavant assumées par l’Union européenne sans que le Parlement soit consulté. Si le recours à la législation secondaire s’avère indispensable, elle devra être bien encadrée, non seulement pour préserver le rôle du Parlement, mais également pour garantir la possibilité d’un recours juridictionnel a posteriori. Or nous partageons la position de Mark Elliott lorsque estime que, « sur le rôle du Parlement (…), le livre blanc est lamentablement banal »[2] dans la mesure où aucune indication n’est donnée, laissant penser que le contrôle parlementaire sera « business as usual ».

(ii) Mark Elliott explique également que les propositions de Whitehall sont assez contradictoires lorsque les entités dévolues sont envisagées : d’une part, elles paraissent favorables au renforcement de leurs prérogatives (voy. l’intervention de David Davies à la Chambre des Communes le 30 mars) ; d’autre part, elles recèlent le maintien de la compétence de Westminster pour assurer l’uniformité des règles nécessaires à la préservation de la liberté des échanges commerciaux au sein du Royaume-Uni. Quoi qu’il en soit, le Brexit impliquera nécessairement la consultation des parlements nationaux et la révision des lois de dévolution pour éclaircir la répartition des compétences découlant du rapatriement des politiques européennes au Royaume-Uni.

À l’instar de la lettre de Mme May, le livre blanc ne rassure pas réellement, tant sur les intentions du Gouvernement, que sur deux aspects fondamentaux du Brexit : l’équilibre institutionnel et les rapports avec les nations dévolues. La chronologie des événements à venir permet d’identifier d’autres enjeux majeurs qui sont autant de défis que le gouvernement conservateur devra mener de front.

III. Les étapes à venir

Dans cette troisième partie, nous nous proposons de diffuser trois chronologies explicatives issues des institutions et des médias européens ou britanniques, suivies d’un tableau récapitulatif des enjeux tant sur le plan interne qu’à l’échelle européenne.

1/ Chronologie des événements précédant l’invocation de l’article 50 en lien avec les intentions de vote pour ou contre le maintien dans l’UE  (source : The Economist)

3/ Chronologie des étapes clefs pour le Royaume-Uni à partir du 29 mars 2017 (source : BBC)

Ajoutons à cette chronologie deux autres dates essentielles qui sont souvent peu mentionnées :

• les discussions relatives à un potentiel référendum d’indépendance en Écosse qui devraient débuter entre la fin 2018 et le début de l’année 2019 ;
• la tenue des élections générales pour le renouvellement des membres de la Chambre des Communes en mai 2020. Ces élections, bien qu’éloignées, pourraient très bien se dérouler alors que le Brexit n’est pas encore effectif si d’aventure les négociations sont prolongées au-delà des deux ans dans les conditions fixées par l’article 50 du TUE. Une telle possibilité ne doit pas être exclue, tant la tâche qui attend les négociateurs est gigantesque.

4/ Tableau récapitulatif des principaux enjeux des négociations à l’échelle de l’Union européenne et à l’échelle du Royaume-Uni (le document est accessible avec plus de lisibilité par ce lien : Sujets clefs des négociations ; tableau réalisé par l’auteur et exploitable sous autorisation).

Conclusion

Pour conclure ces éléments d’analyse et de synthèse, nous souhaiterions évoquer deux types de considérations : (i) les moyens de pression des deux parties aux négociations, d’une part ; (ii) les issues possibles des discussions, d’autre part.

(i) Du côté du Royaume-Uni, trois menaces principales peuvent conduire l’Union européenne à des concessions :

• le refus de coopérer en matière de sécurité et de défense, le Royaume-Uni disposant de moyens considérables dans ces deux domaines ;
•  favoriser le dumping social et fiscal ;
• susciter la division au sein des 27 États membres en négociant en sous-main secteur par secteur avec chaque État.

(ii) Si un bras de fer s’engage du fait du maintien du ton menaçant des Britanniques, l’Union européenne pourra s’appuyer sur cinq points forts :

• la dépendance britannique vis-à-vis du commerce continental ;
• la limitation de la libre circulation des capitaux et des services financiers ;
• le sort des citoyens britanniques dans les États membres ;
• les aides européennes ;
• la gestion des flux migratoires.

Le plus important pour l’Union demeure, toutefois, la solidarité entre les 27 États membres. Nous voyons deux conditions indispensables à son maintien : accepter le leadership des institutions européennes dans les négociations avec le Royaume-Uni et le renforcement du couple franco-allemand. Si la campagne électorale qui s’annonce outre-Rhin aboutira à la victoire d’un pro-européen, rien n’est moins sûr en France. Le choix que feront les Français les 23 avril et 7 mai prochain sera donc crucial pour l’avenir des négociations sur le Brexit et pour l’Europe. Quatre scénarios sont dès lors envisageables pour le Royaume-Uni et l’Union européenne à l’issue des négociations :

• l’élaboration d’un statut spécifique maintenant le libre-échange avec une libre circulation partielle des biens, des services, des capitaux et des travailleurs. Dans ce cas, le Royaume-Uni devra contribuer a minima au budget européen, tandis que l’Union européenne devra faire des concessions sur la libre circulation des personnes (ce qui n’est pas impossible dans le cadre d’une réflexion plus large sur les flux de personnes dans l’Union européenne, que ce soit en raison des migrations ou du fait de la contestation du statut du travailleur détaché par exemple) ;
• la conclusion d’un accord de libre-échange classique sans reconnaissance de la libre circulation des travailleurs ;
• une absence complète d’accord à l’issue des deux ans sans volonté de prolongement par les 27 États membres. Dans ce cas, les règles de l’OMC s’appliqueront ;
• la poursuite des discussions au-delà des deux ans.

De ces issues en découleront d’autres : l’avenir de l’unité du Royaume-Uni et de celle l’Union européenne qui choisira peut-être de s’orienter vers l’intégration différenciée entre États membres, ou poursuivra sa stagnation politique, voire son déclin. Enfin, il ne serait pas absurde de penser que les Britanniques, incapables de se sortir du bourbier dans lequel ils se sont mis, décident de revenir en arrière pour, tout compte fait, rester membres de l’Union européenne. De la tragédie nous passerions à la comédie shakespearienne, car ce serait alors « beaucoup de bruit pour rien ».

Aurélien Antoine

 

[1] « Our proposed approach is that, where a conflict arises between EU-derived law and new primary legislation passed by Parliament after our exit from the EU, then newer legislation will take precedence over the EU-derived law we have preserved. » (§ 2.19) ; « If, after exit, a conflict arises between two pre-exit laws, one of which is an EU-derived law and the other not, then the EU-derived law will continue to take precedence over the other pre-exit law. » (§ 2.20).

[2] M. Elliott, The Government’s White Paper on the Great Repeal Bill: Some Preliminary Thoughts, Public Law for Everyone (www.publiclawforeveryone.com), 30 mars 2017.

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