La représentation de l’Union européenne à Londres : retour sur une crise diplomatique désamorcée

Damien Bouvier, Maître de conférences en droit public, Université Savoie Mont Blanc

Le statut des délégations de l’Union européenne dans les États tiers ne va pas de soi. En effet, alors que le statut des missions diplomatiques et consulaires des États est encadré par des règles de droit international coutumier qui ont été codifiées dans les conventions de Vienne sur les relations diplomatiques (1961) et sur les relations consulaires (1963), le statut des bureaux extérieures des organisations internationales obéit nécessairement à un autre régime. Et ce régime juridique n’est pas uniforme. Tout d’abord, en raison de la multiplicité des sources qui le fondent : immunités et privilèges des organisations internationales et de leurs bureaux sont prévues dans les chartes constitutives de ces dernières, mais également dans les accords de siège auxquels s’ajoutent les grandes conventions multilatérales conclues en ce domaine. Mais il faut compter aussi sur les dispositions du droit national, d’autant que certains États entendent, par tradition, ne pas laisser à un instrument de droit international uniquement le soin de régler la question de la présence d’organisations internationales sur leur territoire. Dans ces conditions, l’ouverture d’une délégation de l’Union européenne dans un État tiers est précédée par la conclusion d’un accord aménageant les privilèges et les immunités des locaux et de son personnel. Le droit de l’Union européenne prévoit ainsi que le Haut représentant de l’Union européenne pour les affaires étrangères et la sécurité fait le nécessaire en ce sens[1].

Le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne a logiquement appelé à l’ouverture d’une délégation de l’Union européenne à Londres, annoncée dès le 1er février 2020 par le Haut représentant lui-même[2]. De façon très pragmatique, la représentation de la Commission européenne, qui s’analysait comme un bureau de liaison de l’institution dans un de ses États membres, est devenue l’une des 143 délégations de l’UE dont la mission est de représenter l’Union dans un État tiers ou auprès d’une organisation internationale. On aurait pu s’attendre à ce que cette opération consiste simplement en un « changement de plaque » sur l’édifice. Deux grandes difficultés sont pourtant apparues lors de la négociation de l’accord d’établissement de la délégation, et ont perduré pendant plus d’un an. La première concernait le statut de la délégation et de son personnel. Très traditionnellement, l’Union européenne œuvre pour que les accords d’établissement prévoient sur ce point l’application de la convention de Vienne sur les relations diplomatiques de 1961. La technique consiste ainsi à faire un renvoi à la convention par une clause insérée dans l’accord d’établissement. En conséquence, la délégation est alors protégée comme une mission diplomatique nationale. En d’autres termes, l’Union n’obtient ni plus ni moins qu’une assimilation de la délégation à une ambassade nationale eu égard à l’application du droit diplomatique. Or, c’est cette assimilation qui a été, dans un premier temps, considérée comme inacceptable par le Royaume-Uni. Pour le gouvernement britannique, la délégation de l’Union ne pouvait bénéficier des immunités et des privilèges prévus par la convention de Vienne sur les relations diplomatiques. Cet instrument ayant vocation à encadrer les relations entre les États, seuls ces derniers en sont parties, ce qui n’est pas le cas de l’Union européenne. En d’autres termes, l’Union européenne n’étant pas un État, un renvoi à la convention de Vienne était jugé impossible. La seconde difficulté portait sur la désignation officielle du Chef de délégation. L’Union demande systématiquement que le chef de délégation soit désigné comme « Ambassadeur ». Ce n’est pas commun : en droit diplomatique, il est coutume de réserver ce titre aux représentants accrédités des États, et nom aux fonctionnaires d’organisations internationales. C’est justement ce qui fondait le refus du gouvernement britannique[3].

On le comprend, le Gouvernement britannique mettait donc en évidence l’absence de qualité étatique de l’Union pour opposer une fin de non-recevoir aux demandes européennes. Deux remarques peuvent être formulées à ce sujet. En premier lieu, cet argument pouvait paraître à première vue surprenant. La pratique de l’Union dans le domaine n’est pas nouvelle, et elle apparaît comme largement généralisée. Elle a débuté lorsque l’Union ne disposait pas de délégation, mais qu’un réseau de représentation de la Commission européenne avait été déployé dans les États tiers pour, notamment, superviser la mise en œuvre de programmes de coopération technique (comme les programmes prévus dans le cadre des accords Afrique Caraïbes Pacifique – ACP). La pratique selon laquelle l’Union œuvre pour une application de la convention de Vienne sur les relations diplomatiques à ses délégations grâce à une clause de renvoi contenu dans l’accord d’établissement est donc ancienne. Elle n’a pourtant jamais été dénoncée par le Royaume-Uni lorsqu’il était encore membre de l’Union européenne. Le Royaume-Uni avait même voté en faveur de la décision établissant l’organisation et le fonctionnement du SEAE en 2010 dont l’article 5 § 6 prévoit justement que le Haut représentant œuvre pour que les délégations se voient reconnaître le bénéfice d’immunités « équivalentes à celles reconnues par la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques du 18 avril 1961 »[4]. Ce qui était donc accepté, voire promu par le Royaume-Uni, devient inacceptable après le retrait de l’Union européenne. Cet argument ne devait pourtant rien au hasard. Tout d’abord, il permettait au Gouvernement britannique, dans le contexte tendu du Brexit, de renvoyer l’Union européenne à un statut d’organisation internationale « comme une autre », dont il ne serait finalement plus nécessaire d’admettre qu’elle dispose d’une nature particulière, ou tout du moins d’une certaine spécificité. Une façon de définir la relation avec l’Union comme une relation qui n’est pas d’égal à égal, mais bien comme une relation avec une organisation internationale, c’est-à-dire un sujet de droit dérivé, qui n’ayant pas la souveraineté, n’appartient donc pas à la même catégorie que les États, ces sujets originaires du droit international. La philosophie du « Take back control » n’est donc pas loin. Plus concrètement, ce positionnement faisait courir des conséquences importantes à la délégation de l’Union et à son personnel. En l’absence d’application de la convention de Vienne de 1961, la délégation de l’Union ne pouvait être considérée que comme la représentation d’une organisation internationale par le droit britannique, seul fondement possible d’éventuels immunités et privilèges. Or, traditionnellement, les organisations internationales et leurs agents bénéficient d’immunités qui ne protègent pas autant que dans les cadre des représentations diplomatiques. Leur nature est fondamentalement différente, puisque les immunités diplomatiques sont largement personnelles, tandis que les immunités reconnues aux fonctionnaires internationaux sont fonctionnelles, et donc limitées aux actes accomplis dans le cadre des fonctions. Les locaux ne sont pas protégés de la même façon non plus. Par exemple, alors que le principe d’inviolabilité d’une ambassade ne souffre d’aucune exception, il est généralement admis qu’en cas d’extrême urgence, l’État hôte peut intervenir dans les locaux d’une organisation internationale sans en solliciter l’autorisation. De surcroît, au-delà de l’aspect vexatoire, cette perte d’avantage pour l’Union européenne servait sans doute, pour le Royaume-Uni, un autre intérêt plus global dans le cadre des négociations difficiles de l’accord de retrait et surtout de son protocole d’application. Très chère à l’Union, la question du statut des délégations a sans doute ainsi constitué un levier dans le cadre des négociations plus globales ayant eu cours à l’époque.

En mai 2021, le Royaume-Uni et l’Union européenne ont finalement annoncé, en marge d’une réunion du G7 à Londres, la conclusion d’un accord réglant la question du statut de la délégation de l’Union européenne dans la capitale britannique[5]. Est ainsi indiqué dans le communiqué officiel repris par la presse que le chef de délégation sera désigné comme « Ambassadeur », alors que la délégation et son personnel « bénéficieront des immunités nécessaires au bon fonctionnement de leurs activités » sur le territoire britannique[6]. À première vue, il s’agissait donc d’une solution de compromis. L’Union était assurée de la courtoisie britannique quant à la désignation officielle du chef de poste, tandis que le Gouvernement semblait avoir imposé une immunité et des privilèges de nature fonctionnelle, puisque réduites à ce qui est essentiel pour le déroulement sans entrave des activités. Pourtant, une analyse attentive le dément. En effet, l’étude du corps diplomatique au Royaume-Uni révèle que la délégation de l’Union figure dans la première partie de la liste dédiée aux représentations nationales, et non pas dans la deuxième partie de la liste, réservée aux organisations internationales présentes sur le territoire. Pour rappel, le corps diplomatique est l’instrument, continuellement actualisé par le ministère des Affaires étrangères d’un pays, permettant notamment aux juridictions, le cas échéant, de prendre connaissance des bénéficiaires des immunités et privilèges faisant échec à une éventuelle action en justice. Le sous-titre du London Diplomatic list[7] publié sur le site du Foreign Office britannique ne laisse d’ailleurs aucune place au doute : le document est présenté comme « la liste alphabétique des représentants des États étrangers et du Commonwealth à Londres », complété du nom du personnel composant le « personnel diplomatique ». Et la note de présentation d’ajouter que « les représentants des États étrangers et du Commonwealth bénéficient des privilèges et immunités tels que prévu par le Diplomatic Privilege Act de 1964[8]. Il s’agit de la loi qui procède à la transposition de la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques de 1961 dans l’ordre juridique britannique. Or, la délégation de l’Union européenne figure bien, dans la London Diplomatic List, juste après l’Éthiopie et juste avant les îles Fiji. On remarque également que le chef de délégation est référencé, dans ce même document, comme « Ambassadeur Extraordinaire et Plénipotentiaire » (« Ambassador Extraordinary and Plenipotentiary»), à l’instar d’autres représentants nationaux. L’ambassadeur de l’Union bénéficie par ailleurs d’une assimilation totale dans le corps diplomatique, comme le montre l’ordre de préséance protocolaire retenue par le Foreign Office britannique. En effet, si la majorité des États avec qui l’Union européenne entretient des relations diplomatiques accepte, par courtoisie, de désigner le chef de poste par le terme « Ambassadeur », certains États refusent toutefois de l’assimiler complètement à un chef de poste d’une mission nationale ce qui se traduit par le maintien représentant de l’Union européenne à un ordre protocolaire le plus bas possible. Dans ces cas-là, le chef de délégation de l’Union est donc classé, dans l’ordre de préséance, après tous les autres ambassadeurs accrédités sur le même territoire, mais avant tous les représentants d’organisation internationale. Il échappe donc à la règle protocolaire selon laquelle l’ordre de préséance dépend de l’ancienneté dans les fonctions, la date de départ étant la présentation des lettres de créances. Mais ce n’est pas le cas au Royaume-Uni : dans le classement officiel des chefs de mission par ordre de préséance[9], le représentant de l’Union européenne, entrée en fonction le 20 février 2020, est au rang immédiatement inférieur à celui de l’ambassadeur de Cuba, entré en fonction le 14 février 2020, tandis qu’il est suivi par l’ambassadeur du Sri Lanka, dont les lettres de créances ont été présentées le 2 mars 2020. Aucune différence n’est donc faite dans l’ordre de préséance, l’ambassadeur de l’Union européenne étant traité comme tous les autres. Tous ses éléments permettent de lever l’équivoque : le statut octroyé à la délégation de l’Union européenne ainsi qu’à ses membres n’est pas celui d’une organisation internationale, mais bien celui d’une ambassade nationale, selon une assimilation que l’on peut considérer comme complète. Les privilèges et immunités ne sont donc pas fonctionnels, mais sont typiquement personnels. La représentation de l’UE à Londres s’aligne sur le modèle des représentations européennes dans son environnement proche (en Norvège, en Suisse, dans les pays du Maghreb et du Moyen Orient) ou avec les partenaires internationaux avec qui l’Union entretient des liens économiques et politiques importants.


[1] Comme le prévoit l’article 5 §6 de Conseil de l’Union européenne, Décision (2010/427/UE) établissant l’organisation et le fonctionnement du Service européen pour l’action extérieure, JOUE n° L 201 du 3 août 2010, p. 30.

[2] SEAE, Communiqué de presse, « Royaume-Uni : déclaration du Haut représentant sur l’ouverture de la délégation de l’Union à Londres », 01 fév. 2020.

[3] C. Ducourtieux, « Londres refuse le statut d’ambassadeur à l’émissaire de l’UE au Royaume Uni », Le Monde, 22 janv. 2021 ; P. Wintour & D. Boffey, « UK insists it will not grant EU ambassador full diplomatic status », The Guardian, 21 janv. 2021 ; 

[4] Conseil de l’Union européenne, Décision (2010/427/UE) établissant l’organisation et le fonctionnement du Service européen pour l’action extérieure, préc.

[5] D. Boffey, « Brussels and London settle row over status of EU ambassador to the UK », The Guardian, 5 mai 2021.

[6] AFP, « Londres attribue le statut d’ambassadeur au représentant de l’UE », Euroactiv, 6 mai 2021

[7] Consultable à l’adresse https://www.gov.uk/government/publications/foreign-embassies-in-the-uk

[8] Le Diplomatic Privilege Act de 1964 est consultable sur le registre électronique de la législation nationale du Royaume Uni à l’adresse www.legislation.gov.uk

[9] Heads of mission in order of precedence and their spouses, consultable sur la page dédiée du site du ministère des Affaires étrangères britanniques à l’adresse https://www.gov.uk/government/publications/foreign-embassies-in-the-uk



Citer ce billet
Aurélien Antoine (2022, 8 novembre). La représentation de l’Union européenne à Londres : retour sur une crise diplomatique désamorcée. OBSERVATOIRE DU BREXIT. Consulté le 22 mai 2024, à l’adresse https://doi.org/10.58079/m50e

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