Quand l’hypothèse improbable d’une régence refait surface

Par Camille Bordère, docteure en droit, post-doctorante Chaire Droit public et politique comparés

“And so live ever – or else swoon to death”[1]

Le 5 février dernier, Buckingham Palace annonçait le cancer du Roi Charles III, diagnostiqué à l’occasion d’une opération chirurgicale subie la semaine précédente. « Sa Majesté », le communiqué précise alors, « poursuivra ses fonctions officielles et le suivi de ses dossiers comme à l’ordinaire »[2]. L’annonce est confirmée deux jours plus tard par Rishi Sunak qui rencontre chaque semaine le monarque. Il a indiqué que leur entretien hebdomadaire se tiendrait par voie téléphonique. De manière assez prévisible, la communication autour de l’état de santé exact du monarque est à la fois feutrée et strictement contrôlée et se limite, à ce stade, aux déclarations successives et plutôt optimistes des différents membres de la famille royale.

Malgré les inquiétudes, la transparence affichée par l’institution royale a été saluée par les médias et appréciée par les sujets de Charles III alors que Kensington Palace avait aussi annoncé quelques jours plus tôt que la belle-fille du roi, Catherine Middleton, avait été hospitalisée durant une dizaine de jours. La démarche des deux palais est inédite et contraste avec les dissimulations qui avaient entouré le mal qui rongeait Georges VI, le grand-père de Charles III décédé d’une thrombose coronaire à la suite d’une intervention liée à un cancer du poumon. De façon générale, plusieurs journalistes avaient, par le passé, critiqué le silence des royals sur leur état de santé. Aujourd’hui encore, malgré la nouvelle politique de communication affichée par la famille royale, les zones d’ombre demeurent, en particulier sur la nature exacte du mal dont souffre Charles III et la princesse de Galles.

L’annonce du cancer du roi n’a pas manqué de réveiller une question essentielle du fonctionnement d’une monarchie et mise de côté depuis près de soixante ans, celle de la régence et, plus globalement, de la suppléance d’un souverain souffrant. S’il ne s’agit bien sûr pas de souhaiter qu’une telle régence soit mise en place à court ou moyen terme, il s’agit plutôt, comme certains commentateurs et experts britanniques l’ont fait, de se saisir de cette actualité pour revenir sur les mécanismes mis à la disposition du monarque et de ses proches en cas d’incapacité totale ou partielle, définitive ou temporaire qui s’opposerait à l’exercice habituel de ses fonctions. Au-delà du seul cas britannique, l’actualité liée à Charles III est de nature à rappeler que dans tout régime politique, les problèmes de santé pouvant interrompre ou suspendre l’exercice des fonctions soulèvent régulièrement des polémiques. La France est bien placée pour le savoir, elle qui a connu les silences pesants de la présidence de la République concernant les pathologies de Georges Pompidou, François Mitterrand ou Jacques Chirac.

À l’instar du président de la République française, le monarque britannique, au-delà du symbole qu’il représente, est avant tout un chef d’État et constitue, à ce titre, la clé de voûte des institutions du Royaume-Uni. C’est ainsi que la sanction royale donne aux Acts of Parliament leur valeur juridique. C’’est aussi au roi que revient le pouvoir d’approuver (et d’officiellement réaliser) la plupart des nominations aux postes clés du Royaume, dont celle du Premier ministre. En pleine année électorale, ce pouvoir est d’autant moins anodin que c’est aussi au souverain que revient (de nouveau[3]) le pouvoir de dissoudre le Parlement et de convoquer des élections générales. En plus de ses fonctions symboliques, représentatives et religieuses au sein du Royaume-Uni, c’est aussi au monarque que revient l’administration et la représentation du Commonwealth, l’attribution des médailles et honneurs ou la signature de certains actes juridiques (les Orders in Council, c’est-à-dire les actes de nature réglementaire ou législatives adoptés par le Privy Council, ainsi que les chartes royales, royal charters).

Bien que le monarque agisse sous la contrainte des conventions de la Constitution qui lui ont retiré toute faculté de choix dans les décisions sus évoquées, l’intervention formelle du monarque demeure indispensable afin de garantir leur validité. En d’autres termes, la capacité du roi Charles III à exercer ses fonctions n’est pas moins essentielle que celle de n’importe quel autre chef d’État et toute difficulté sérieuse ou incapacité à s’en saisir doit conduire à des aménagements de nature à permettre la continuité de l’État.

Une fois n’est pas coutume, la plupart des mécanismes prévus pour suppléer un monarque souffrant ou absent sont compilés dans le Regency Act de 1937 adopté sous le règne du grand-père de l’actuel souverain, le roi Georges VI. Après un rapide retour sur l’histoire de ce texte et sur les dispositions qui l’ont précédé (I), nous nous pencherons donc sur les trois options que ce texte et la pratique monarchique ouvrent au monarque (II) qui permettent d’identifier des aménagements à la véritable régence[4].

I. Le Regency Act 1937, premier texte d’organisation générale des périodes de régence

Si le Regency Act 1937 organise aujourd’hui les périodes d’indisponibilité et d’incapacité du monarque britannique, il n’est bien sûr pas le premier texte à les avoir prévues. Cette loi, pour autant, est la première à objectiver la régence en ne visant pas le cas intuitu personae d’un monarque.

C’est à partir de la Glorieuse révolution (1688-1689) que les périodes de régence et d’intérim ont systématiquement fait l’objet d’Acts of Parliament. Il importait que la souveraineté monarchique soit transférée au monarque en son Parlement(Crown-in-Parliament) pour qu’il soit possible d’admettre que les règles de succession et de régence puissent lui être imposées. Avant que la souveraineté parlementaire soit reconnue, les règles applicables à la régence et à l’intérim étaient déterminées par chaque monarque, sans nécessairement passer par des Acts formalisés. Pour reprendre deux exemples donnés par un très récent briefing de la bibliothèque de la Chambre des Communes[5], de telles mesures furent mises en place au XIIIe siècle, dans le cadre de la régence du futur roi Henry III suite au décès de son père le roi Jean, puis dans le cadre de l’intérim entre son règne et celui de son fils, le futur roi Édouard Ier (qui était à l’étranger au moment de son décès). Le pouvoir royal avait alors été transféré, dans le premier cas, à un groupe d’évêques et de barons et, dans le second, à l’Archevêque de York (le siège d’Archevêque de Canterbury étant alors vacant).

Depuis la Glorieuse révolution, et au fil des siècles et des successions, une suite de Regency Acts a été adoptée toutes les fois où la situation du nouveau monarque le justifiait, c’est-à-dire dans trois cas distincts :

  • Pour l’essentiel de ces textes, il s’agissait de préparer l’hypothèse du décès du monarque avant qu’au moins un de ses héritiers n’atteigne l’âge de la majorité, c’est-à-dire dix-huit ans. Ce fut ainsi le cas du Minority of Successor to Crown Act 1750 (mis en place pendant le règne de George II), du Minority of Successor to Crown Act 1760 (mis en place pendant le règne de George III), du Regency Act 1830 (mis en place pendant le règne de William II, vis-à-vis de sa nièce et héritière indirecte, la princesse et future reine Victoria), du Regency Act 1840 (mis en place pendant le règne de Victoria) et du Regency Act 1910 (mis en place pendant le règne de George VI). Aucun de ces textes n’a trouvé à s’appliquer, puisqu’aucun de ces monarques n’est décédé avant la majorité de l’un de ses héritiers.
  • Dans certains cas plus spécifiques, il s’agissait plutôt de préparer l’hypothèse du décès d’un monarque accédant au trône sans héritier direct présent sur le sol britannique. Avec le Bill of Rights de 1688-1689 et l’Act of Settlement 1701 prévoyant l’exclusion des non-protestants de l’ordre de succession à la couronne britannique, les héritiers présomptifs de certains des monarques du XVIIIe et XIXe siècles se trouvaient être des souverains du royaume de Hanovre. Il fallait alors prévoir l’hypothèse d’une régence temporaire afin que ces souverains du continent puissent rejoindre le territoire britannique (sur lequel, en toute hypothèse, ils ne se trouveraient pas au moment du décès du souverain). C’était ainsi le cas de la reine Anne dont l’héritier était George Ier de la maison de Hanovre et dont l’intérim fut assuré, conformément au Regency Act 1705 et au Succession to the Crown Act 1707, par le juge en chef d’Angleterre et du pays de Galles (Lord Chief Justice) de l’époque, Thomas Parker. Un texte similaire avait été prévu lors de l’accession au trône de la reine Victoria dans la mesure où elle était mineure et n’était pas encore mariée. Son héritier présomptif était alors son oncle, le roi Ernest-Auguste Ier de Hanovre, et un mécanisme d’intérim au bénéfice de Lords Justices avait été mis en place par le Lords Justices Act 1837. Ce texte n’a pas trouvé à s’appliquer, puisque la reine Victoria est décédée bien après que ses héritiers aient atteint l’âge de majorité.
  • Finalement, un unique texte a été mis en place pour prévoir la régence non d’un héritier, mais d’un monarque en exercice : le Care of King During his Illness etc. Act 1811. Ce texte a permis au prince Georges, futur Georges IV, de prendre en charge les fonctions de son père George III jusqu’à son décès. George III était alors gravement malade, à la fois physiquement et mentalement, et il n’était plus en mesure d’assumer ses fonctions.

Le Regency Act 1937 devait, à l’origine, être adopté suivant la première de ces trois logiques puisque la future reine Élisabeth II était mineure lors de l’accession au trône de son père Georges VI. Il a plutôt été décidé d’adopter un texte de portée générale et fixant un cadre permanent aux trois situations de régence et d’intérim qui avaient précédemment faits l’objet de textes spécifiques. Le Regency Act 1937 réalise par ailleurs quelques aménagements par rapport aux textes précédents et abroge le Lords Justices Act 1837. Il substitue ainsi au conseil qu’il mettait en place en cas d’intérim un groupe permanent de conseillers d’État (Counsellors of State). Ces conseillers d’État étaient à l’origine au nombre de cinq. Ce conseil se composait du consort du souverain et des quatre membres de la famille royale les plus élevés dans l’ordre de succession et ayant atteint l’âge de vingt-et-un an. Le statut de conseiller d’État n’est pas perpétuel : les héritiers directs du souverain ont vocation à y accéder une fois l’âge requis atteint et à remplacer les conseillers d’État les plus éloignés dans l’ordre de succession. Les enfants du monarque écartent donc les cousins et cousines, voire les oncles et les tantes. De même, la perte du statut de consort du souverain (suite à son décès) entraîne la perte du statut de conseiller d’État.

Pour général et permanent que ce texte soit, d’autres Regency Acts sont venus le compléter. Le Regency Act de 1943 a ainsi abaissé à dix-huit ans l’âge d’accession au rang de conseiller d’État pour l’héritier apparent ou présomptif du monarque[6]. Le Regency Act de1953 désignait le prince Philippe comme régent de ses enfants en cas de décès d’Élisabeth II avant leur majorité (en lieu et place de la princesse Margaret, sœur de la reine). La veuve de Georges VI, Élisabeth était aussi maintenue en tant que reine douairière (la « reine-mère ») et conseillère d’État jusqu’à son décès[7]. Une lettre patente du roi Georges VI de 1947 a par ailleurs accordé au Gouverneur général du Canada les pouvoirs nécessaires pour se substituer au monarque dans le cadre de ses fonctions relatives au Canada en cas de régence. Le tout dernier texte en date, le Counsellors of State Act de 2022, a quant à lui ajouté deux nouveaux conseillers d’État aux cinq prévus par le Regency Act 1937.

II. Remplacement ponctuel, soft regency et véritable régence : les hypothèses de remplacement d’un monarque indisponible ou indisposé

Le cas échéant, le Regency Act 1937 a vocation à s’appliquer au roi Charles III, mais il convient toutefois d’indiquer que les monarques britanniques ne se reposent pas systématiquement sur ce texte pour assurer leur remplacement ponctuel dans le cadre de certaines de leurs fonctions. La reine Élisabeth II a ainsi, et à plusieurs reprises, délégué des fonctions à son héritier de l’époque. Alors prince de Galles,Charles s’était ainsi vu confier, par exemple, la cérémonie du Jour du Souvenir (Remembrance Day) de 2017, puis celle du Trooping the Colours de 2022. À la toute fin de son règne, Élisabeth II a aussi délégué à son fils les fonctions de représentation, notamment auprès du Commonwealth à partir de 2013[8].

Dans le cas spécifique du roi Charles III, il est prévu qu’une partie de ses obligations soient déléguées à son héritier et à d’autres working royals. Comme certains observateurs le notent, ce pourrait ainsi être le cas de la Journée du Commonwealth du 11 mars prochain ou lors des commémorations des quatre-vingts ans du Débarquement en juin.

Pour autant, il ne s’agit là que de délégation de fonctions de représentation. Le plus notable des épisodes de suppléance de la reine Élisabeth II s’est tenu sous le fondement d’une lettre patente déléguant officiellement à deux de ses conseillers d’État, le prince Charles et le prince William, duc de Cambridge, l’ouverture du Parlement en 2022. Si le prince Charles siégeait alors sur le trône de la Chambre des Lords, le prince William, quant à lui, était assis en contrebas et à la droite de son père. Il s’agissait alors de la première hypothèse de remplacement d’un monarque en exercice par ses conseillers d’État dans le cadre de cette cérémonie particulièrement importante.

Aujourd’hui, les conseillers d’État sont au nombre de sept : la reine Camilla, le prince William, le prince Harry, le prince Andrew, la princesse Béatrice, la princesse Anne et le prince Edward (ils sont les deux « ajouts » de 2022). De fait, compte tenu du renoncement (non officiel) du prince Harry et du prince Andrew à leurs fonctions officielles et du fait que la princesse Beatrice n’a jamais été une working royal (elle a d’ailleurs vocation à perdre sa place de conseillère d’État dès la majorité du prince Georges), le roi Charles III n’a que quatre « véritables » conseillers d’État à sa disposition. Cette situation permet de comprendre la mise en place de l’Act de 2022, alors que le souverain actuel souhaite en parallèle une monarchie plus « resserrée ».

Au titre de la section 6 du Regency Act 1937, le souverain peut, en cas de maladie ne justifiant pas une véritable régence ou de déplacement en dehors du Royaume-Uni, déléguer à un ou plusieurs de ses conseillers d’État tout ou partie de ses fonctions royales par lettre patente. Il s’agit fondamentalement d’assurer que la sanction royale puisse être accordée aux Acts of Parliament. Les conseillers d’État peuvent néanmoins aussi approuver des nominations, amender des chartes ou recevoir la lettre de créance d’un ambassadeur[9]. Ne sont exclus des fonctions délégables que le pouvoir d’accorder des rangs, titres ou dignités (rank, title or dignity) ainsi que celui de dissoudre le Parlement à moins que le monarque ne l’ait expressément ordonné[10]. Le cas s’est ainsi présenté en 1972 quand, en déplacement en Nouvelle-Zélande, la Reine Élisabeth II a explicitement ordonné à la princesse Margaret et la reine douairière Élisabeth de prononcer la dissolution du Parlement.

Cette voie qualifiée de soft regency pourrait être adoptée par le roi Charles III si ce dernier devait se trouver dans l’incapacité temporaire d’exercer ses fonctions constitutionnelles, au-delà de ses seules fonctions de représentation. Comme l’a souligné Robert Hazell pour le groupe de réflexion Constitution Unit, il serait ainsi possible au monarque de conserver l’exercice de certaines de ses fonctions (notamment celles d’accorder la sanction royale ou d’approuver les nominations) et de déléguer toutes les autres à un ou plusieurs de ses conseillers d’État – et notamment au prince William, qui a repris ses fonctions cette semaine à la suite de l’hospitalisation de la princesse Catherine en janvier dernier. À cet égard, il faut noter que, traditionnellement, les conseillers d’État sont désignés par « paire ». S’il ne s’agit là que d’une survivance des pratiques de common law qui prédatent l’entrée en vigueur du Regency Act de 1937, cette habitude s’est maintenue jusqu’à présent[11] (la représentation de la Reine Élisabeth II par le prince Charles et le prince William lors de l’Ouverture du Parlement en 2022 en est ainsi une illustration). Dans ce contexte, il pourrait donc s’agir pour le roi Charles III de déléguer une partie de ses responsabilités à son fils et héritier ainsi qu’à son épouse la reine Camilla, ou à sa sœur la princesse Anne.

Comme le prévoit le Regency Act 1937, cette délégation de compétences peut trouver son échéance dans la survenue d’un troisième type d’arrangement, plus lourd et impliquant donc une incapacité dite « totale » du souverain : la mise en place d’une régence stricto sensu. C’est la section 2 du Regency Act 1937 qui prévoit cette hypothèse. Il est ainsi nécessaire que, parmi un groupe de personnes composé par le conjoint du monarque (la reine Camilla), le secrétaire d’État à la justice (Lord Chancellor, actuellementAlex Chalk), la juge en chef de l’Angleterre et du pays de Galles (Lady Chief Justice of England and Wales, actuellement Sue Carr),le président de la section civile de la Cour d’appel (Master of the Rolls, actuellement Geoffrey Vos) et du président de la Chambre des Communes (Speaker of the House of Commons, actuellement Lindsay Hoyle), au moins trois d’entre eux déclarent (et justifient) l’incapacité mentale ou physique du monarque à exercer ses fonctions royales. Le régent désigné est alors, au titre de la section 3 du même texte, le deuxième dans l’ordre de succession dans la mesure où il est âgé d’au moins vingt-et-un ans, est citoyen et résident britannique et n’est pas, pour une quelconque raison, exclu de la succession au trône[12]. Dans le cas de Charles III, il s’agirait donc du prince William. Le Regency Act 1937 envisage par ailleurs l’hypothèse d’une régence du régent, réalisée par le troisième dans l’ordre de succession – qui serait donc, en théorie, le prince Andrew à défaut du prince Harry qui ne réside plus au Royaume-Uni. Il est possible, dans les mêmes conditions, de mettre fin à une régence dans le cas où l’état de santé du souverain lui permettrait d’exercer à nouveau ses fonctions.

Dans l’hypothèse d’une régence totale, c’est l’intégralité des pouvoirs royaux qui est transférée au régent après que ce dernier ait prêté serment d’allégeance au monarque régenté, à ses héritiers et ses successeurs. Il ne peut cependant ni modifier l’ordre de succession, ni altérer les statuts de l’Église d’Écosse (section 4). Si une régence devait être mise en place pour Charles III, il s’agirait de la première prononcée au Royaume-Uni depuis celle de George III, les souverains suivants ayant tous officiellement continué de régner jusqu’à leur décès avec l’assistance de leurs conseillers d’État ou non.

Outre qu’elle n’est pas à souhaiter au monarque et à sa famille, il faut admettre que cette option n’est pas sérieusement considérée à ce stade, que ce soit par Buckingham Palace, le Gouvernement, et par la plupart des experts. Il faut dire qu’elle est lourde de symbole et de conséquences juridiques puisqu’une régence enclenche automatiquement la mise sous tutelle (guardianship)du souverain (au bénéfice, lorsqu’il est marié, de son consort). Sous réserve des évolutions de l’état de santé du roi Charles III, c’est plutôt à un mélange des deux premières options (remplacement ponctuel et soft regency), plus ou moins informelles, qu’il faut s’attendre pour les prochains mois. Compte tenu du nombre restreint de conseillers d’État et de working royals autour du monarque, la reine Camilla, le prince William et la princesse Anne se substitueront principalement à Charles III.


[1] J. Keats, « Bright Star (or the Last Sonnet) », The Complete Poetical Works of John Keats, The Riverside Press, 1900, p. 410.

[2] « His Majesty will continue to undertake State business and official paperworks as usual », <https://www.royal.uk/a-statement-from-buckingham-palace-5Feb24>.

[3] On pense ici au Fixed-Term Parliament Act de 2011, qui soustrayait le pouvoir de dissoudre la Chambre des Communes aux prérogatives royales exercées par le monarque sur le conseil de son Premier ministre. Le Dissolution and Calling of Parliament Act de 2022 a finalement restauré cette prérogative.

[4] En sus du passage en revue de ces options que nous proposons ici, nous renvoyons à R. Hazell, « Royal incapacity and constitutional continuity: the Regent and Counsellors of State », Cambridge L. J., vol. 64, no 2, 2005, pp. 352-387 pour une analyse en profondeur des dispositions du Regency Act 1937.

[5] D. Torrance, « Regency and Counsellors of State », The Commons Library, 6 février 2024, p. 8, disponible en ligne à <https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-9374/CBP-9374.pdf>.

[6] Sur un point plus technique, il permet aussi la suspension temporaire (par lettre patente du monarque) du statut de conseiller d’État d’un membre de la famille royale qui ne se trouverait pas sur le territoire britannique, et ce jusqu’à son retour. Il ne permet néanmoins pas sa substitution. Ce type de suspension pourrait être prononcée à l’égard du prince Harry qui réside désormais habituellement aux États-Unis. Sur le contexte d’adoption des Regency Acts de 1943 et de 1953, voir R. Hazell, « Royal incapacity and constitutional continuity: the Regent and Counsellors of State », op. cit., pp. 358-359.

[7] Ni l’une, ni l’autre de ces dispositions n’est de portée générale et elles ont toutes les deux cessé de s’appliquer une fois leurs conditions d’application disparues (la majorité de tous les enfants de la reine Elisabeth II et le décès de la reine douairière Elisabeth). Ce sont donc les règles initiales du Regency Act 1937 qui s’appliquent de nouveau aujourd’hui. La reine Camilla perdrait donc son statut de conseillère d’État si elle devait survivre à son époux, sauf à ce qu’un nouvel Act of Parliament ne la maintienne à cette fonction.

[8] Voir infra note 8.

[9] Voir, sur le type de fonctions qu’ont pu exercer des conseillers d’État, D. Torrance, op. cit.,pp. 26-27.

[10] À noter que l’on retrouve aussi le pouvoir de nommer un Premier ministre et celui d’administrer le Commonwealth parmi les pouvoirs qui ne sont pas délégables aux conseillers d’État, notamment sur le site internet de la Famille Royale (https://www.royal.uk/counsellors-of-state). Concernant la question du Commonwealth, la justification tient au fait que le Regency Act 1937 n’est pas directement applicable au sein des États du Commonwealth, qui ne reconnaissent donc pas automatiquement le transfert de compétences réalisé par lettre patente. Si un conseiller d’État ne peut donc théoriquement pas exercer de compétences en lien avec l’administration du Commonwealth, l’hypothèse s’est néanmoins présentée deux fois vis-à-vis de l’Australie pendant le règne d’Élisabeth II (en 1970 en matière de droit de grâce et en 1977 en matière de révision de la Constitution fédérée du Queensland). À ce sujet et sur les débats quant à la validité de ces actes, voir A. Twoney, « Regency in the Realms – Dealing with an Incapacitated or Under Age Monarch », Legal Research Studies Paper no 17/02, 2017, disponible en ligne (https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2893920).

[11] Sur cette pratique et sur les questionnements qu’elle entraîne quant à l’hypothèse d’un des deux conseillers d’État agissant seul, voir R. Hazell, « « Royal incapacity and constitutional continuity: the Regent and Counsellors of State », op. cit., pp. 379-380.

[12] Parmi d’autres raisons, il ne doit pas s’être marié sans le consentement du monarque si ce dernier devait être obligatoirement recueilli (Succession to the Crown Act 2013, sec. 3) et il doit être protestant (les catholiques ayant été explicitement exclus de la succession royale par l’Act of Settlement 1701, sec. 2).



Citer ce billet
Aurélien Antoine (2024, 13 février). Quand l’hypothèse improbable d’une régence refait surface. OBSERVATOIRE DU BREXIT. Consulté le 19 juin 2024, à l’adresse https://doi.org/10.58079/vtmy

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