Un début d’année piano qui préfigure le crescendo

L’équipe de l’Observatoire vous présente ses meilleurs vœux pour cette nouvelle année.

En cette période de calme relatif sur le front du Brexit, nous vous proposons de vous soumettre le calendrier relatif à la suite des négociations entre l’Union européenne et le Royaume-Uni, d’une part, et aux discussions portant sur le projet de loi de retrait de l’UE au Parlement britannique, d’autre part. Avant de les évoquer, rappelons simplement le contexte de ce mois de janvier 2018. Le principal événement qui est intervenu depuis la fin de l’année 2017 est le remaniement ministériel opéré par la Première ministre, Mme May. Justifiée par les démissions successives au sein de l’équipe gouvernementale, cette évolution était aussi souhaitée par ceux qui pariaient sur un Gouvernement dont la composition aurait reflété un choix clair quant au type de Brexit qui aurait dû prévaloir. Le rapport du 8 décembre qui a mis un terme à la première phase des négociations laissait augurer que Mme May avait enfin exclu un hard Brexit et l’idée que l’absence d’accord valait mieux qu’un mauvais accord. Or le remaniement du début de l’année maintient le statu quo ante en ce qui concerne le rapport de forces entre les soft brexiteers et les hard brexiteer. Boris Johnson est ainsi confirmé dans ses fonctions. Constituant un non-événement en apparence, les changements au sein du Cabinet sont en réalité révélateurs de la stratégie de Mme May. Par l’alchimie des contraires, elle annihile chaque force, ce qui lui donne à la fois plus de marge de manœuvre et de temps dans le cadre des négociations avec l’UE et dans la gestion de sa majorité parlementaire. Tel un Janus, le Gouvernement de Mme May assume d’ailleurs de plus en plus un double discours qui consiste à tenir des propos parfois durs à l’égard des négociateurs européens dans le cadre national et à multiplier les initiatives diplomatiques sur le Continent pour obtenir quelques bonnes grâces des institutions de l’UE et de certains États membres qui ne sont pour l’instant pas dupes. Signalons à cet égard que ces démarches britanniques dont le but est de bénéficier d’un statut spécial en matière de libre circulation des marchandises commencent à agacer des pays tiers comme la Norvège.

D’autres nouvelles peu rassurantes sont venues rappeler au Gouvernement que l’accord obtenu début décembre ne fut qu’une brève éclaircie dans la tempête. Le départ de milliers d’universitaires du Royaume-Uni, la multiplications des demandes de passeports d’États membres de l’UE par des Britanniques, et les défis majeurs auxquels doit faire face le Royaume-Uni (notamment en matière de santé et dans le domaine industriel) sont autant de signes de la poursuite de la crise que connaît actuellement ce pays. Si elle n’est pas uniquement due au Brexit, ce dernier l’a accélérée et approfondie. De façon récurrente désormais, les appels en faveur d’un retour en arrière se font entendre. Même s’il est peu probable qu’une telle éventualité survienne à court terme, elle ne doit pas être absolument exclue.

Calendrier des négociations :

Fin janvier : reprise des discussions entre les diplomates. La prochaine étape portera notamment sur les accords commerciaux. Aucune date officielle n’a été encore annoncée, mais la fin de l’hiver ou le début du printemps ont été mentionnés.
Octobre 2018 : Adoption par les parties de l’accord prévu à l’article 50 du TUE.
Octobre 2018-février 2019 : Examen par les autorités européennes et nationales du « traité article 50 » (adoption par le Parlement européen, le Conseil et le Parlement britannique notamment).

Calendrier de la discussion du projet de loi de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne :

16-17 janvier : « report stage » et 3e lecture
30 janvier-1er février : début des discussions à la Chambre des Lords.
8-20 février : interruption des travaux parlementaires (February récession)
La suite de l’agenda n’est pas encore connu.

L’étrange Noël de Mme May

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Décidément Mme May n’aura jamais vraiment le temps de profiter de ses succès, même relatifs. Au début de l’année, l’adoption aisée de la loi autorisant le Gouvernement à actionner l’article 50 du TUE a rapidement été relativisée par la rigueur de la task force de Michel Barnier face aux demandes et aux tergiversations britanniques. Au mois de septembre, le discours de Florence avait été largement pollué par les rodomontades de son inénarrable ministre des Affaires étrangères, Boris Johnson. En cette fin d’année, malgré la conclusion de la première phase des négociations le 8 décembre, la Première ministre a dû se soumettre à trois concessions de taille dans le cadre des discussions du projet de loi relatif au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. Tout d’abord, Mme May dut accepter la création d’une commission parlementaire chargée de suivre le recours aux pouvoirs dits « Henry VIII » dans la future application de l’accord de sortie. Ensuite, un amendement imposant l’approbation par les deux chambres de tout accord avant sa mise en œuvre a été adopté le 13 décembre contre la volonté gouvernementale (procédure qui va au-delà du régime de droit commun de la ratification des traités qui peut intervenir de façon implicite[1]). Enfin, les MPs ont obtenu de Mme May que la date du retrait effectif fixée au 29 mars 2019 pouvaient être repoussée en cas de circonstances exceptionnelles et si les 27 États membres l’ont décidé. C’est un coup supplémentaire porté aux brexiteers les plus durs qui ne souhaitaient pas envisager la possibilité d’un report, même de façon restrictive. Nous reproduisons ci-dessous un bref article de Dominic Grieve (l’auteur de l’amendement adopté le 13 décembre) paru dans The Guardian qui illustre bien l’ambiance particulièrement conflictuelle qui règne au sein des institutions britanniques.

Au terme de ces douze mois, les sentiments de Mme May doivent être mitigés. Elle est toujours en fonction alors que de nombreux observateurs ne la voyaient pas passer l’année après son échec aux élections de juin. Il n’en demeure pas moins que son numéro d’équilibriste entre un hard et un soft Brexit devient de plus en plus périlleux pour l’avenir des négociations. Son équipe gouvernementale, plus divisée et plus faible que jamais depuis la démission du Premier secrétaire d’État, Damian Green, ne lui est pas d’un réel secours. Dès lors, il faudrait se garder de voir dans l’achèvement de la première phase des négociations la certitude que le Brexit aboutira à un traité en octobre 2018.

Article de Dominic Grieve paru dans The Guardian, 18 décembre 2017.

« A decision as a backbencher to vote against one’s party ought not to be taken lightly. Political parties depend for existence and success, not so much on the holding of identical views, as on a shared philosophy and ties of loyalty and respect between members. So there are good reasons to try to find compromises when differences emerge on a specific matter. Last week, however, I voted against my party on a national issue for the first time in my 20 years in parliament. I felt I had no option, as the attempts I had made to get the matter resolved by compromise had failed. I also considered that the matter was far too important to be ignored.

The vote was not about stopping Brexit. As a matter of international law, Brexit will occur on 29 March 2019, and a refusal by parliament to approve a final deal cannot prevent this, as it could only happen by the agreement of the UK and each of the other 27 member states, either to rescind the article 50 notice or to vary the date of departure that article 50 prescribes.

The problem on which I focused is that, in order to take us out of the EU, the government is seeking, in clause 9 of the withdrawal bill, very extensive powers to implement whatever changes the withdrawal agreement it is trying to negotiate may require. Yet until we know what that agreement is, the need for these powers to rewrite laws by statutory instrument is hypothetical. The government has accepted that a completely separate piece of primary legislation will have to be enacted to approve any withdrawal agreement. But the powers being sought could be used to bypass the promised parliamentary scrutiny of the final agreement, or avoid its outcome. I and a number of Conservative colleagues considered this unacceptable. I was struck by the fact that at least one government minister questioned privately if clause 9 needed to be in the bill at all. I therefore sought an amendment to ensure the powers in clause 9 could only be used once the later legislation was passed by parliament.

Unfortunately the process of negotiation that seems to have been working reasonably well on other issues in the bill broke down. I cannot be certain why this was the case, but it is hard to avoid the conclusion that a decision was taken to deliberately face us down. We were offered assurances that did not adequately address the problem we identified , and that is why we put the matter to the vote.

While I was sorry to have to do it, I do not regret the outcome. The bill has been improved and parliament’s role enhanced. MPs of all parties have come together to do the legislative job that is one of our key functions. I am very grateful to all who supported the amendment, but particularly to those Conservative colleagues who joined with me, some of whom withstood intense pressure not to do so.

I do worry that the circumstances around the vote and its aftermath show a worrying slide towards irrationality in our political discourse. As a politician, I should expect sharp challenge from those who disagree with my decisions. But it is troubling that much of the controversy brought in allegations of an intention to sabotage Brexit that is far removed from what we were doing.

Some of this was fuelled and orchestrated by newspapers that seem entirely disinhibited in the inaccuracies they peddle and the vitriolic abuse they are prepared to heap on those who do anything they consider to be at variance with their version of what Brexit should be. This both obscures the real issues and encourages an atmosphere of crisis and confrontation between binary positions that leads directly to the death threats that we have received. In turn, this undermines the ability of politicians to engage in rational debate or make sound judgments on issues where there is often no certain answer.

I hope very much that the fallout from this episode may be beneficial. There are welcome signs from my colleagues in government of a willingness to work constructively with us and others. I have been sustained by the volume of supportive emails and letters and the willingness of many, irrespective of how they voted in the referendum, to denounce the fomenting of hatred. If parliament and government work together in their respective constitutional roles, and respect due processes, we will maximise our chances of making the right decisions as we encounter the many challenges, risks and opportunities Brexit poses for our country. »

[1] La ratification d’un éventuel accord devra faire l’objet d’une approbation implicite ou explicite des chambres selon les modalités du Constitutional Reform and Governance Act de 2010, section 20).

Un premier « accord » au forceps

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« The end of the begin ». C’est ainsi que s’est exprimée avec soulagement, mais réalisme, la majeure partie des acteurs de l’accord conclu le vendredi 8 décembre 2017. Si Jean-Claude Junker et Michel Barnier n’ont pas manifesté de joie particulière, Mme May n’est pas parvenue à dissimuler une certaine allégresse plutôt à propos alors que les fêtes de la Nativité approchent.

Les inquiétudes étaient pourtant grandes. Le blocage de dernière minute du Democratic Unionist Party (DUP) a failli faire échouer l’issue de la première phase de discussions sur le Brexit, pendant que la Chambre des Lords rendait public son rapport sur la perspective d’un no deal qu’il a jugée sans ambages comme « profondément dommageable » pour le Royaume-Uni. Malgré ce contexte anxiogène, il convient de reconnaître que Mme May n’a pas ménagé sa peine pour obtenir un peu de répit avant la nouvelle année. Tout comme le mois de décembre termine une année et annonce la suivante, le document révélé par les deux parties prenantes au Brexit met fin à la première étape des négociations et en ouvre une seconde qui devrait être plus substantielle et, par voie de conséquence, encore plus difficile à conduire.

Quoi qu’il advienne de la suite, la task force a donc considéré que les échanges menés depuis le printemps 2017 sont apparus comme suffisants pour que la future relation commerciale entre l’Union européenne et le Royaume-Uni soit abordée. Un rapport conjoint des deux parties est venu traduire les promesses réciproques sur le droit des citoyens européens et britanniques, la frontière entre les deux Irlande, et le solde de tout compte. La nature du texte publié, et son contenu doivent être révélés pour comprendre où en est le Brexit au crépuscule de cette année 2017 qui fut riche en rebondissements.

– La nature du « joint report »

Le document diffusé par la task force de l’Union européenne et le Gouvernement britannique est une description des points sur lesquels les deux camps se sont mis d’accord. En aucun cas il ne s’agit d’un traité, ou même d’un projet de traité qui n’est prévu au plus tôt qu’en octobre 2018. Ni les institutions de l’Union, ni celles du Royaume-Uni n’auront à conférer à ce rapport une valeur juridique contraignante. Le paragraphe 96 indique seulement qu’il devra être confirmé par le Conseil européen des 14 et 15 décembre 2017. Purement politique, le terme de la première phase des négociations ne scelle rien si ce n’est une volonté conjointe des négociateurs de retenir un cadre dont il convient de rappeler le contenu.

– Le contenu du « joint report »

Quantitativement, le rapport comprend 16 pages et 96 paragraphes divisés en quatre parties. Les trois premières visent les trois problématiques prioritaires du mandat donné par les institutions de l’Union à l’équipe dirigée par Michel Barnier. La dernière regroupe l’ensemble des sujets abordés par les deux parties, mais non traités dans le détail. L’analyse quantitative des développements consacrés à telle ou telle question est révélatrice de l’état réel de l’avancement concret des discussions. C’est ainsi que les droits des citoyens et le solde de tout compte occupent l’essentiel des propositions, tandis que la frontière entre les deux Irlande tient en trois pages seulement.

1/ Sur le droit des citoyens européens et britanniques (§§ 6 à 41), le rapport recèle peu de surprises pour qui suit les négociations depuis les premiers jours. Des critiques ont été formulées en raison du rejet de certaines revendications des citoyens britanniques établis dans un État membre. Des précisions utiles sont apportées néanmoins, de même que des éléments juridiques qui suscitent quelques interrogations. Le dispositif prévu afin de maintenir les droits acquis de citoyens est plutôt détaillé autour de trois principes rappelés par Michel Barnier : « une application réciproque pour les citoyens de l’UE au Royaume-Uni et pour les Britanniques dans l’UE ; aucune discrimination basée sur la nationalité ; (et) une date d’échéance (« cut-off date ») fixée à la date du retrait britannique, même si elle pourrait être adaptée dans le contexte d’une possible période de transition ». Le but est de préserver la situation des citoyens européens et de leurs proches (notamment au sens de l’article 2 la Directive 2004/38/EC) résidant, travaillant et étudiant au Royaume-Uni avant la date de l’accord de retrait qui sera conclu (voy. les exemples donnés par Michel Barnier). La même logique prévaut pour les sujets britanniques établis dans un État membre de l’Union européenne. Il est intéressant de noter que le rapprochement entre citoyens résidant déjà au Royaume-Uni et leurs proches devra être facilité par la législation nationale, y compris après le retrait. Durant la période de transition de deux ans vers le Brexit, un dispositif administratif spécial est prévu pour garantir les droits reconnus précédemment. Il s’agira de la Commission à l’échelon européen et d’une autorité publique indépendante au Royaume-Uni (§ 40). Le rapport renvoie à la note technique réalisée par l’administration britannique pour aborder les détails concrets. L’obtention du statut transitionnel doit satisfaire les exigences de facilité d’accès, de souplesse, de proportionnalité, de transparence, et de coût limité pour les demandeurs. Tout à fait logiquement, le refus ou les désaccords qui résulteront de la mise en œuvre de cette procédure pourront faire l’objet d’un recours juridictionnel.

La question qui se pose alors est de savoir quelle est, dans ce dispositif, la place de la Cour de Justice, seule compétente pour interpréter le droit de l’Union applicable en l’espèce, c’est-à-dire la Directive 2004/38/EC et les normes annexes comme les règlements en matière de protection sociale (règlement du Parlement et du Conseil n° 883/2004 et 987/2009). Il en découle une seconde interrogation : comment les institutions britanniques vont-elles être contraintes de respecter l’accord de retrait ? C’est sur ce point que le « joint report » est riche d’enjeux pour ceux qui s’intéressent aux conséquences constitutionnelles de son contenu.

En premier lieu, il est indiqué que l’accord de retrait sera transcrit dans le droit national. Si une telle disposition devait demeurer in fine, le traité international lierait donc le Parlement britannique. Plus encore, le paragraphe 36 énonce que « une fois que le projet de loi (incorporant l’accord de retrait) sera adopté, les dispositions relatives aux droits des citoyens seront effectives en tant que législation primaire et prévaudront sur toute législation contradictoire ou incompatible jusqu’à ce que le Parlement abroge expressément cette loi dans l’avenir ». Autrement dit, le futur texte transposant l’accord ne pourra être abrogé implicitement dans une logique qui n’est pas sans rappeler celle du jugement Factortame n° 2 de la Chambre des Lords. Cette assertion n’est pourtant qu’une pétition de principe sans valeur juridique, et ce, pour trois raisons. Tout d’abord, le rapport n’est pas l’accord : il indique simplement ce vers quoi il faudra tendre à l’échéance d’octobre 2018. Ensuite, le droit britannique, en droit international, est dualiste. Le traité de retrait, même ratifié, n’aura pas d’application directe en droit interne. Pour cela, il faudra qu’il fasse l’objet d’une transposition expresse par le Parlement. Enfin, dans la droite ligne de ce qui précède, il appartiendra souverainement aux deux chambres de Westminster de décider s’il intègre l’accord dans l’ordre juridique interne. Ces quelques rappels sont de nature à mieux évaluer l’événement du 8 décembre 2017 : ce n’est qu’un canevas commun qui peut être potentiellement dénoncé à tout moment et qui ne préjuge en rien de ce que voteront les parlementaires britanniques, tout comme les institutions de l’Union européenne et les 27 États membres qui devront également se prononcer. Last but not least, une inconnue demeure : comment assurer la pleine conformité de la loi sur le retrait de l’Union européenne actuellement en discussion à Westminster avec celle qui sera adoptée pour transposer l’accord UE/Royaume-Uni  ? Des incohérences pourraient émerger et il sera sans doute assez difficile pour les parlementaires britanniques de les surmonter, quand bien même la seconde loi devrait s’imposer à la première en application du § 36 (voy. l’excellent post de Mark Elliott sur ce point).

En second lieu, il est indiqué que les citoyens britanniques pourront invoquer l’accord devant les juridictions britanniques. À cela rien d’étonnant. En revanche, comme le rapport prévoit que plusieurs normes de l’UE seront applicables, le rôle de la Cour de Justice est considéré comme incontournable. S’il appartiendra bien aux juridictions britanniques de veiller au respect du traité qui sera du droit national, elles devront toujours se conformer à la jurisprudence de la Cour jusqu’au retrait effectif et en tenir compte après (§ 38). Un mécanisme de renvoi préjudiciel facultatif sera mis en place pour une durée de 8 ans à partir de la date du Brexit afin de permettre aux tribunaux qui le souhaitent d’interroger la Cour sur l’interprétation de l’accord. La temporalité retenue coupe la poire en deux entre les exigences britanniques (5 ans) et celles de l’Union européenne (15 ans). Notons au passage que le paragraphe 39 institutionnalise le dialogue informel entre les juridictions (« Consistent interpretation of the citizens’ rights Part should further be supported and facilitated by an exchange of case law between the courts and regular judicial dialogue. »), et prévoit la tierce intervention du Gouvernement britannique et de la Commission devant la Cour de Justice pour l’un et les juridictions britanniques pour l’autre.

Les derniers passages du rapport qui viennent d’être décrits ont de quoi heurter la susceptibilité des brexiteers. Alors qu’ils prônaient l’exclusion définitive de la compétence de la Cour dès le jour du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, elle sera maintenue bien au-delà :

– d’une part, il y a de fortes chances qu’une période de transition d’au moins deux ans soit prévue par le futur accord. Or durant cette période, la Cour de Justice devrait conserver sa pleine compétence ;

– d’autre part, outre les huit années qui devraient être celles d’un intense dialogue entre juridictions européennes et nationales, la jurisprudence de la Cour continuera d’être une source d’interprétation pour les tribunaux britanniques après la date effective du Brexit. Si d’aventure le traité final validait une telle configuration, ce serait un échec majeur pour les tenants d’un hard Brexit. Ils pourraient s’avérer être tout aussi perdants en application des stipulations relatives à la frontière irlandaise.

2/ Sur la frontière entre les deux Irlande (§§ 42 à 56), le rapport confirme les intentions des deux parties de sauvegarder l’accord du Vendredi Saint et d’exclure le rétablissement de toute frontière. Les droits des citoyens irlandais (de la République d’Irlande comme de l’Irlande du Nord) seront préservés et devront faire l’objet d’un traitement particulier lors des négociations à venir. L’intérêt du passage portant sur le sujet irlandais ne tient pas aux modalités pratiques indispensables pour garantir l’intégrité du processus de paix (précisions au demeurant tout à fait lapidaires en comparaison des détails produits sur les deux autres problématiques). L’enjeu réside plutôt dans la mise en perspective de deux paragraphes qui révèle une grande ambiguïté. Selon le paragraphe 45, «  le Royaume-Uni respecte l’appartenance de l’Irlande à l’Union européenne et tous les droits et obligations qu’elle implique, en particulier l’adhésion au Marché commun et à l’Union douanière. Le Royaume-Uni rappelle également son intention de préserver l’intégrité de son marché intérieur et de la place de l’Irlande du Nord en son sein, puisque le Royaume-Uni quitte le Marché commun et l’Union douanière de l’Union européenne.  » L’énoncé ne poserait pas de difficultés particulières s’il n’était pas expliqué au paragraphe 49 «  que le Royaume-Uni s’engage à protéger la coopération nord-sud et de la garantir en évitant l’établissement d’une frontière physique. Tout accord futur doit être compatible avec ces objectifs principaux. (…) Si cela n’est pas possible, le Royaume-Uni devra proposer des solutions spécifiques applicables au contexte original de l’île irlandaise. En l’absence d’accord, le Royaume-Uni maintiendra un alignement complet avec les règles du Marché intérieur et de l’Union douanière qui, maintenant et à l’avenir, préserve la coopération nord-sud, l’ensemble de l’économie de l’île et le Traité de 1998.  »

La lecture combinée des deux passages cités est une illustration magistrale de ce que peut produire la discussion diplomatique : dire tout et son contraire en quelques lignes pour ménager les susceptibilités de toutes les parties. En l’espèce, Mme May devait absolument tenir compte des desiderata du DUP qui refusait catégoriquement que l’Irlande du Nord puisse bénéficier d’un statut spécifique au sein d’un Royaume-Uni hors de l’Union européenne. Tel est l’objet du paragraphe 45 : faire en sorte que Mme May sauve son alliance avec un parti qui représente pourtant bien peu de chose à l’échelle des îles britanniques et de l’Union européenne. Cependant, ce positionnement, justifié par de pures considérations politiciennes et circonstanciées, ne saurait porter atteinte à un acquis bien plus fondamental (et de nature constitutionnelle), à savoir la préservation de la paix en Irlande. Le paragraphe 49 a donc pour finalité de rassurer la République d’Irlande et l’Irlande du Nord, quitte à ce que sa portée soit en totale contradiction avec le paragraphe 45. En effet, si aucun consensus n’intervient sur le sort de la frontière irlandaise, ce sont bien les règles du Marché commun et de l’Union douanière qui continueront de s’appliquer. Dès lors, la vision simple d’une République d’Irlande dans le Marché commun d’une part, et une Irlande du Nord qui ne serait intégrée qu’au seul marché britannique, d’autre part, n’est pas crédible. Allons encore plus loin : le paragraphe 49 pourrait symboliser le choix d’un Brexit doux dans lequel le Royaume-Uni accepterait l’application des règles du Marché commun et de l’Union douanière. En effet, le syllogisme suivant pourrait être suivi : le DUP souhaite qu’il n’y ait pas de régime juridique distinct entre les composantes du Royaume-Uni. L’accord de retrait devra prévoir que, si aucune solution n’est trouvée pour l’Irlande du Nord, le Marché commun et l’Union douanière continueront de s’imposer à l’île. Par conséquent, pour éviter un traitement différencié, le Royaume-Uni devra aussi s’y conformer.

Mme May n’a fait donc que reculer l’échéance d’un affrontement frontal avec les unionistes nord-irlandais. La contradiction intrinsèque du rapport conjoint devra être levée. Selon nous, elle ne peut l’être que par la dénonciation de l’actuelle alliance entre les tories et le DUP. Quant au statut de l’Irlande du Nord, plusieurs possibilités s’offrent aux négociateurs sans qu’aucune ne soit aisément envisageable : l’adoption d’un statut sui generis dont il est difficile d’imaginer le contenu, le maintien du statu quo ante dans le cadre d’un soft Brexit qui n’est pas compatible avec le souhait du Royaume-Uni de sortir du Marché commun, ou le rétablissement des frontières qui viole l’arrangement constitutionnel nord-irlandais. En conclusion, le «  joint report  » apporte plus d’incertitudes que de solutions. Le contraste avec les développements sur le solde de tout compte n’en paraît que plus grand.

3/ Le solde de tout compte (§§ 57-86) fait l’objet d’une explication détaillée dans la mesure où les négociations ont été plus approfondies. Comme nous le soutenions dans un précédent billet, le sort des budgets européens et britanniques est sans doute apparu plus urgent que les autres sujets… Les bases du calcul de la facture et de ses modalités de règlement ont été clairement fixées. Nous renvoyons le lecteur au rapport pour appréhender ces aspects particulièrement techniques et reproduisons les lignes directrices fournies par Michel Barnier dans sa conférence de presse :

«  Aucun État membre n’aura à payer davantage ou à recevoir moins à cause du Brexit. (…) Le Royaume-Uni honorera tous les engagements pris durant son membership. (…). Sur cette base, nous nous sommes mis d’accord : (…)
– Sur la liste les composantes du règlement financier ; sur les principes pour calculer la valeur et les paiements ; sur les conditions de la participation du Royaume-Uni aux programmes du cadre financier pluriannuel en cours 2014-2020, au-delà donc de la date du retrait ; (…) et sur les arrangements relatifs à la Banque européenne d’investissement, la Banque centrale européenne, au Fonds européen de développement qui est notre outil de solidarité, en particulier avec l’Afrique, au Fonds pour l’Afrique et à la Facilité pour les réfugiés en Turquie.
– Concernant le budget de l’Union de 2014 à 2020, le Royaume-Uni contribuera aux budgets annuels 2019 et 2020 de l’Union, comme s’il était resté un État membre. Il s’engage aussi à financer sa part du reste à liquider et le passif, tels qu’ils seront calculés à la fin de 2020. Le passif éventuel sera quant à lui calculé à la date de sortie du Royaume-Uni de l’Union.  »

Aussi explicite soit-elle, la méthode d’évaluation ne permet pas de fournir un chiffre déterminé du solde de tout compte. Il devrait osciller entre 30 et 45 milliards de Livres, les rapports les plus complets donnant une fourchette plus large entre 25 et 65 milliards en prenant en compte tous les scénarios possibles. Ce qui est désormais acquis, c’est que le Royaume-Uni s’engage bien dans la voie d’un paiement à l’Union européenne, contrairement aux affirmations répétées et abusives des brexiteers.

Conclusion :

Le rapport conjoint n’a sans doute pas encore révélé toutes ses potentialités et tous ses écueils. Il faut le considérer pour ce qu’il est : un document de travail qui fixe un cap et des règles du jeu pour les dossiers les plus urgents. Peu de choses sont dites sur l’Euratom, la coopération judiciaire en matière civile et commerciale ou dans le domaine criminel, les procédures administratives, les aspects institutionnels, les droits de propriété intellectuelle, les marchés publics, l’usage des données et la protection des informations obtenues avant le retrait. Le texte est aussi peu loquace sur la période de transition. Le président du Conseil, Donald Tusk, a seulement rappelé qu’il s’agissait d’une éventualité dans laquelle le droit de l’Union continuera de s’appliquer pleinement.

Plus largement, la publication du «  joint report  » autorise à faire un bilan de cette première séquence du Brexit. Le sentiment général qui nous anime est celui de la perte d’un temps précieux pour un résultat somme toute assez prévisible. La faiblesse du gouvernement conservateur et son amateurisme en sont les principaux responsables. En revanche, les négociateurs de l’Union nous ont paru volontaristes et rigoureux dans un contexte où le projet européen ne semble pas pâtir du Brexit, bien au contraire.

Au Royaume-Uni, à peine le rapport publié et commenté, de nouvelles dissensions, contre-vérités et menaces ont émané de la classe politique. Mme May continue de tirer profit de ces divisions et autres pugilats parfois bien inutiles. Elle devra pourtant surmonter les coalitions de circonstances lors de la discussion toujours en cours sur le European Union (Withdrawal) Bill et dont le but affiché est de voter des amendements renforçant le contrôle du Parlement sur l’Exécutif. Une première modification au texte a d’ailleurs été convenue en vue de la création d’une commission chargée à ce que le recours aux clauses Henry VIII soit pondéré. La Première ministre devra aussi expliquer comment préserver son alliance avec un parti unioniste nord-irlandais qui devient de plus en plus gênant, tout comme certains membres de son cabinet. Si 2017 ne fut pas de tout repos, l’année 2018 s’annonce encore plus périlleuse.

P.S. : Quelques heures après la publication de ces lignes, la Chambre des Communes a infligé un revers d’importance au Gouvernement en adoptant un amendement au projet de loi relatif au retrait de l’Union européenne. Celui-ci autorise les parlementaires à voter sur le contenu de l’accord de retrait (amendement n° 7 de Dominic Grieve adopté par 309 voix contre 305). En voici le texte complet : les pouvoirs du Gouvernement nécessaires à la mise en œuvre du Brexit  » ne pourront être exercés qu’après l’adoption par le Parlement d’une loi approuvant les termes finaux de l’accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. »

Rapports (ou notes) parlementaires relatifs au Brexit

Chambre des Communes

La Chambre met à jour régulièrement une note bibliographique relative aux productions des institutions britanniques sur le Brexit : Note bibliographique

Procédure

Rapport sur le rôle du Parlement dans la procédure de ratification des traités internationaux : parliament-role-treaties

Rapport sur les enseignements à tirer du recours au référendum : Referendum

Rapport sur les futures négociations menées par le Gouvernement : negociations

Rapport sur les aspects légaux et constitutionnels ainsi que sur les alternatives possibles à l’Union européenne (premier rapport de la Commission sur la sortie de l’Union européenne) : legal-and-constitutional-issues

Rapport sur le processus de sortie et les objectifs de négociation du Gouvernement : Objectifs

Rapport sur les débats à la Chambre des Lords relatif au European Union (Notification of Withdrawal) Bill : HoC amendements HoL

Rapport sur les objectifs du Gouvernement lors des négociations : Government objectives

Rapport sur le risque de l’absence d’accord : No Deal report

Rapport sur les principes guidant les négociations : Princpes négociations

Rapport sur le contrôle parlementaire durant les négociations : Contrôle parlementaire des négo

Rapport sur le début des négociations : Brexit talks begin

Rapport sur les négociations relatives au reliquat budgétaire : Exit bill.HofC

Rapport sur la période de transition : Transitional arrangements

Législation

Rapport sur la législation déléguée transposant le droit de l’Union européenne : legislation-deleguee-et-ue

Rapport sur la législation d’application directe en droit interne : legislation-directement-applicable

Rapport sur certains aspects constitutionnels, normatifs et financiers : report-hofc-legal-constitutional-and-financial-unknows

Rapport sur le Brexit et la protection des données : data-protection

Rapport sur le Brexit et la Cour de Justice de l’Union européenne : brexit-and-eu-court

Rapport sur la Grande loi d’abrogation de la législation européenne : great-repeal-bill

Rapport sur le projet de loi relatif à la notification de l’article 50 du TUE : HoC Bill

Rapport sur la potentialité d’une absence d’accord à l’issue des négociations : disponible en ligne en version html

Rapports sur les dispositions du EU (Withdrawal) Bill : Supremacy Court of Justice et Retained EU law

Rapport sur le contrôle de la législation déléguée : Scrutiny Delegated legislation (interim report

Gouvernement central, autorités locales et dévolution

Rapport sur l’organisation gouvernementale à la suite du Brexit : government

Rapport sur les différentes politiques nationales touchées par le Brexit : policy-areas

Rapport sur le rôle des Parlements dévolus : devolved-legislation

Rapport sur l’administration de la Justice : Justice system Brexit

Rapport sur les agences européennes établies au Royaume-Uni : EU Agencies

Rapport sur la loi de retrait de l’Union européenne et la dévolution : EUWB Devolution

Droits fondamentaux/Environnement

Rapport sur la libre circulation des personnes : libre-circulation

Rapport sur les droits des citoyens de l’Union et britanniques : Rights of citizens

Rapport sur le droit du travail : Droit du travail

Rapport sur l’énergie et le changement climatique : Energie et changement climat

Rapports sur la frontière irlandaise : Irish Border Question et Brexit and the UK Border

Rapport sur l’environnement : Brexit and Environment

Économie et commerce

Rapport sur le budget européen et la contribution britannique : budget-et-contrib

Rapport sur les services financiers : services-financiers

Rapport sur l’agriculture et la pêche (sud-ouest de l’Angleterre) : agriculture-et-peche

Rapport sur les transports : transport

Statistiques commerciales du Royaume-Uni : stat-uk-trade

Statistiques migratoires : Stat. immigrations

Rapport sur les options commerciales offertes au Gouvernement : Trade deals

Rapport sur le commerce des biens après le Brexit : trade in goods

Rapports sur les retraites (privées et publiques) : Retraites et Retraites publiques

Rapport sur le solde de tout compte : Exit Bill report

Rapports sur le futur régime juridique des frontières : Customs et Customs (II)

Rapport sur la Banque européenne d’investissement : European Investment Bank

Rapport sur le nucléaire civil : Nucléaire civil

Éducation et culture

Rapport sur l’enseignement supérieur : higher-education

Chambre des Lords

Législation

Rapports sur le projet de loi relatif à la notification de retrait prévue à l’article 50 du TUE et résumé des débats devant les Communes : HoL Report Bill et HoL resume

Rapports préliminaires à la discussion du projet de loi relatif à la notification de retrait prévue à la notification de l’article 50 du TUE : Résumé ; Seconde lecture résumé HoC Bill HoL

Rapport sur le Great Repeal Bill et la législation déléguée : Delegated legislation

Rapport sur l’absence d’accord à l’issue des négociations : Deal or no deal

Procédure

Rapport sur l’invocation de l’article 50 : art-50

Rapport sur le rôle du Parlement : parliament-role

Rapport sur le projet de loi de retrait (législation déléguée) : HoL report Delegated leg

Gouvernement central, autorités locales, territoires ultramarins et dévolution

Rapport sur les relations entre le Royaume-Uni et l’Irlande du Nord (deux documents) : uk-and-ireland  ; uk-irish-relations

Rapport sur Gibraltar : Gibraltar

Rapport sur les dépendances de la Couronne : Crown dependencies

Rapport sur la dévolution : Dévolution

Relations internationales

Rapport sur les futures relations entre le Royaume-Uni et l’Union européenne : future-uk-eu-relatonship

Rapport sur les forces armées et les relations diplomatiques : uk-armes-forces-and-diplomatic-service

Rapport sur la coopération policière et la sécurité : cooperation-policiere-et-securite

Rapport sur la politique étrangère et de sécurité avec les États membres : politique-etrangere-et-de-securite-etats-membres

Droits fondamentaux/Justice/Environnement

Rapport sur les droits acquis : droits-acquis

Rapport sur le liberté de circulation des personnes : Libre circulation des personnes

Rapport sur l’environnement et le changement climatique : environment et Environnement2

Rapport sur la protection des données : Data protection

Rapport sur le mandat d’arrêt européen : MAE

Rapport sur la protection et la santé des animaux de ferme : Animal farm

Économie et commerce

Rapport sur le marché unique et les droits des citoyens européens : marche-unique-droits-des-citoyens

Rapport sur le Commerce global libre : global-free-trade

Rapport sur le budget européen : EU Budget

Rapport sur le commerce des services non-financiers : Trade in non-financial services

Rapport sur le Royaume-Uni et l’OMC : OMC et RU

Éducation et culture

Rapport sur la recherche et les universités : recherche

Publications gouvernementales

Stratégies de négociation :

Site du Secrétariat d’État à la sortie de l’Union européenne : l’ensemble des documents récapitulant les positions du Cabinet sont disponibles à l’adresse suivante : https://www.gov.uk/government/collections/article-50-and-negotiations-with-the-eu

Commission mixte sur les Droits de l’Homme

Rapport sur le Brexit et les droits fondamentaux :

http://www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/joint-select/human-rights-committee/news-parliament-2015/human-rights-brexit-implications-report-published-16-17/

Pour les publications antérieures au scrutin du 23 juin 2016, cliquer sur le lien suivant donnant accès à leur totalité : http://www.parliament.uk/business/publications/research/eu-referendum/background-uk-eu-referendum-2016/

Rapports européens

Rapport de la Direction générale des politiques internes de l’Union sur les options de retrait de l’UE : Withdrawal from EU. EU Analysis

Rapport du Département sur les Droits des citoyens européens et les Affaires constitutionnelles du Parlement européen relatif aux négociations : The Brexit negociations AFCO Committee

Rapport du Département sur les Droits des citoyens européens et les Affaires constitutionnelles du Parlement européen relatif aux conséquences du Brexit sur l’Écosse, le Pays de Galles et Gibraltar : Brexit – impact on Scotland, Wales and Gibraltar

Rapport du Département de la politique économique et scientifique du Parlement européen relatif aux conséquences du Brexit sur les marchés publics : Brexit and public procurment

Rapport de l’OCDE sur la situation économique du Royaume-Uni au mois d’octobre 2017 : United-Kingdom-October 2017

Thesaurus Brexit du Département du Parlement européen sur les politiques économiques, scientifiques et de la qualité de vie : Thesaurus

Rapport du Département sur les Droits des citoyens européens et les Affaires constitutionnelles du Parlement européensur la loi de retrait de l’UE et l’accord du Vendredi Saint : Good Friday Agreement

Rapport conjoint sur la première phase des négociations : Joint report

Rapports français

Rapport du Sénat français sur le suivi du Brexit : Sénat 1

Rapport d’information de l’Assemblée nationale : Rapport Ass. nat. fr

À lire : l’article du Directeur de l’Observatoire dans la revue Esprit sur le Brexit et les valeurs britanniques

Le Pr Aurélien Antoine a participé au numéro de décembre de la revue Esprit consacrée au sujet « Nous, l’Europe et les autres ». Il a produit un article intitulé « Le Brexit : une affirmation des valeurs britanniques ? » (pp. 100 et suivantes). Les lecteurs auront l’occasion de retrouver des contributions passionnantes de Marcel Hénaff, professeur de philosophie à l’Université de Californie, Albert Bastenier, professeur de sociologie à l’Université de Louvain, Caroline Emcke, écrivaine et journaliste allemande, Ivan Krastev, chercheur à l’Institut des Sciences humaines de Vienne, Olivier Mongin, écrivain et ancien directeur de la revue Esprit, et Fabrice de Marigny, avocat à la Cour et ancien membre de l’Autorité des Marchés Financiers. Le sommaire détaillé est accessible à l’adresse suivante :

http://www.esprit.presse.fr/tous-les-numeros/nous-l-europe-et-les-autres/2017_12#

 

Progrès sur le solde de tout compte ; inquiétudes sur la question de la frontière irlandaise

Le nerf de la guerre prend presque invariablement le pas sur la sauvegarde de la paix. Cette loi intemporelle qui connaît peu d’exceptions dans les relations entre les États s’illustre avec une particulière acuité dans le cadre des négociations sur le Brexit. C’est ainsi qu’il semble que l’Union européenne et le Royaume-Uni pourraient rapidement trouver une issue, tandis que la problématique relative à la frontière entre les deux Irlande suscite des tensions toujours plus vives.

Selon Michel Barnier, il n’est pas exclu qu’un accord intervienne sur la facture que le Royaume-Uni est censé régler à l’Union européenne. La somme retenue serait d’environ 60 milliards d’euros. Le schéma reproduit à la fin de ce billet permet d’en comprendre le contenu précis et de discuter des fondements de l’exigence européenne. Un peu plus du tiers de la note à honorer résulte de l’engagement budgétaire européen du Royaume-Uni confirmé par Mme May lors de son discours de Florence. Un peu moins de la moitié correspond à la prévision de ce que devra liquider le Royaume-Uni jusqu’à ce que le Brexit soit complètement soldé. Le reste recouvre les autres obligations financières (notamment les retraites des fonctionnaires britanniques travaillant pour l’Union européenne). Le montant de la facture fait débat, de même que sa base juridique. En effet, l’article 50 n’indique rien sur le calcul d’un solde de tout compte en cas de divorce entre l’UE et un État membre. C’est l’argument souvent avancé par les brexiteers les plus intransigeants pour exclure toute obligation financière à la charge du Royaume-Uni. Ce prisme, non dénué de logique, peut être critiqué. Selon l’article 50, « à la lumière des orientations du Conseil européen, l’Union négocie et conclut avec cet État un accord fixant les modalités de son retrait, en tenant compte du cadre de ses relations futures avec l’Union. » Par conséquent, si les institutions visées exigent le règlement d’un solde de tout compte à la task force, cette dernière a l’obligation juridique de parvenir à la réalisation de cet objectif. Autrement dit, alors même que le Gouvernement britannique n’est contraint par aucune exigence légale précise au-delà du jour effectif du Brexit, tel n’est pas le cas de Michel Barnier et de son équipe. Ce type de décalage inhérent à logique du droit de l’Union (préservation de l’intérêt général communautaire/intérêts nationaux) est exacerbé dans le contexte de la sortie de l’Union européenne d’un État membre « en partance ». La clef de voûte de la résolution du problème réside donc dans la question de savoir quand le Brexit sera effectif et ce que l’on entend par « effectif ». Or, en annonçant assez rapidement la nécessité d’une phase de transition, les Britanniques ont de facto renforcé le flou sur cette effectivité et le montant précis de la facture à régler. S’il paraît difficilement contestable que le Royaume-Uni doive payer quelque chose, la somme qui sera versée ne peut être, pour l’heure, que spéculative et sera naturellement distincte selon qu’un accord sera trouvé ou non entre les deux parties. Dans le premier cas, la « Brexit bill » sera vraisemblablement une évaluation qui pourra évoluer au fur et à mesure de l’écoulement de la période transitionnelle (si celle-ci est acquise). Dans le second cas, les Britanniques ne seront contraints de solder que le reliquat budgétaire par lequel ils étaient déjà liés, si tant est que l’engagement contracté au moment où le Royaume-Uni était un État membre s’impose lorsqu’il est sorti de l’Union européenne. Avec le recul, Mme May, confirmant l’approche de son prédécesseur, a éclairci la situation lors de son discours de Florence en admettant respecter l’engagement budgétaire pour 2019-2020. Cependant, la parole est politique : un retour en arrière potentiel n’est pas à exclure, surtout si la Première ministre vient à démissionner. L’accès d’un hard brexiteer au 10 Downing Street pourrait relancer le débat sur le montant minimum dû et dont la liquidation prendra des années, même après le Brexit (que nous songions simplement aux pensions des « futurs anciens » fonctionnaires britanniques des institutions européennes).

Le sujet du solde de tout compte implique aussi une réflexion quant à la nature de l’obligation juridique qui pèse sur la task force. Qu’adviendrait-il si elle ne parvient pas à satisfaire les demandes des institutions de l’Union fixées dans la feuille de route ? Aucune sanction juridique n’est prévue et il n’existe pas de moyen de contraindre l’État sortant à conclure un accord. Finalement, l’énoncé juridique ne peut trouver d’issue que sur le terrain politique.

La même appréciation prévaut pour le second problème, c’est-à-dire la frontière entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande. Toutefois, la question est autrement plus épineuse que la précédente dans la mesure où aucune solution ne se dessine à l’horizon du terme de la première phase des négociations. La dernière entrevue entre Jean-Claude Juncker et Mme May s’est soldée par un échec. Trois motifs majeurs l’expliquent. Le premier est la faiblesse de Mme May qui a été contrainte de suspendre les échanges avec le Président de la Commission sous la pression du Parti unioniste irlandais, l’allier des conservateurs britanniques hostile à tout statut dérogatoire applicable à l’Irlande du Nord. La deuxième raison tient à la grande précarité politique qui touche les deux gouvernements irlandais. Le troisième motif est l’incapacité de Whitehall de trouver un arrangement juridique qui garantirait l’accord du Vendredi Saint tout en parvenant à satisfaire le souhait exprimé par les électeurs lors du référendum de limiter l’afflux d’immigrés européens. Or la pérennisation de la libre circulation entre les deux Irlande pourrait très bien constituer une porte d’entrée pour les citoyens des États membres ayant pour objectif de pénétrer en Grande-Bretagne. Il faudrait alors imaginer une frontière entre l’Irlande du Nord et le reste du Royaume-Uni, ce qui paraît peu concevable. Outre l’hostilité de l’Écosse à cette idée, elle pourrait accélérer le processus de réunification de l’île, ce que Londres exclut pour l’heure. L’imbroglio irlandais ne peut être résolu que par un soft Brexit et une inventivité juridique qui doit dépasser la seule confirmation du maintien de la zone commune de voyage. À cet égard, le Gouvernement britannique s’est refusé à y réfléchir tant que les discussions avec les l’UE ne sont pas plus avancées sur la nature de la future relation entre les deux parties. Il est également bloqué, nous l’avons vu, par le DUP. Pour certains Irlandais, les Anglais font primer les préoccupations économiques sur la nécessité de sécuriser la paix en Irlande.

Hormis par la confirmation de la zone commune de voyage, la solution pourrait passer par le maintien de l’union douanière entre les deux parties irlandaises et l’établissement d’un statut spécifique pour les citoyens européens non irlandais résidant en République d’Irlande et au Royaume-Uni. Ce statut d’exception devrait déterminer des conditions d’enregistrement pour garantir la liberté de circulation. Un dialogue sérieux entre les deux pays est désormais indispensable en marge des négociations sur les Brexit. Est alors corroboré ce que nous soutenions ici ou là dès l’annonce des résultats du référendum du 23 juin 2016 : le défi le plus important et le plus complexe que doit surmonter le Royaume-Uni est la préservation de la paix en Irlande. Le Gouvernement britannique s’exposerait à une grave crise si d’aventure il traitait l’Irlande par la même attitude hautaine qui a prévalu pendant des siècles. La tendance actuelle de la majorité des tories qui consiste à faire prévaloir l’alliance politicienne avec le DUP sur les bons rapports avec Dublin n’est en l’espèce guère encourageante.

 

Design : The Guardian, 29 novembre 2017.

La conférence éclairante d’Ivan Rogers à l’Hertford College d’Oxford

Nous proposons à nos lecteurs une retranscription écrite en anglais de la conférence donnée par Sir Ivan Rogers à l’Hertford College d’Oxford le 24 novembre 2017. Elle portait essentiellement sur le référendum du 26 juin 2016 voulu par David Cameron. Ce discours intégrait le cycle de conférences passionnant relatif aux premiers ministres britanniques et l’Europe. Rappelons que Ivan Rogers était l’ambassadeur du Royaume-Uni auprès de l’Union européenne. Suspicieux à l’égard de la politique menée par son Gouvernement dans le cadre des négociations sur le Brexit, il avait démissionné de son poste le 3 janvier 2017. Le propos reproduit ici est particulièrement riche d’enseignements sur les coulisses de la décision de David Cameron et sa conception de l’Europe. Ivan Rogers souligne également le rôle des institutions économiques et financières dans la promotion de l’immigration d’Europe de l’Est, l’un des motifs majeurs invoqué par les partisans du leave pour convaincre les électeurs de la pertinence de leur engagement. L’ancien ambassadeur n’hésite pas non plus à souligner les contradictions des brexiteers et son pessimisme quant à la réussite à court terme du Brexit.

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Un aspect pratique et fondamental pour le Brexit : « L’impact du Brexit sur les témoins experts européens et les Experts Judiciaires » (European Expertise & Expert Institute)

Nous retranscrivons ici l’intégralité de l’article de Mlle Kay Linnell, Médiatrice de la CEDR et Arbitre agréé. Ce texte paru sur le site du European Expertise & Expert Institute revient sur la situation des experts près les juridictions durant le Brexit, sujet peu évoqué jusqu’à lors et qui est pourtant riche d’enjeux. L’article est consultable à l’adresse suivante : http://www.experts-institute.eu/-Royaume-Uni,741-.html

« L’impact du Brexit sur les témoins experts européens et les Experts Judiciaires

Auteur : Mlle Kay Linnell FCA MBA CFE CEDR Médiatrice de la CEDR et Arbitre agréé

Vice-président de l’Institut Européen de l’Expertise et de l’Expert (EEEI) et vice-président de l’Expert Witness Institute (EWI) à Londres

La décision britannique de quitter l’Union Européenne (UE) le 23 juin 2016 a été exécutée le 29 mars 2017 date à laquelle l’Article 50 a été déclenché et, dans les 2 ans, les conditions de sortie doivent être négociées pour les relations futures entre les 28 pays européens, portant sur les modalités précises de coopération de tarifs, immigration, permis de travail, commerce et accords de coopération de sécurité. Une période de grande incertitude est prédite jusqu’à la finalisation de tous les termes de l’accord.

Ce sont d’excellentes nouvelles pour les avocats de toute l’Europe qui seront engagés dans le traitement des négociations et le règlement des futurs traités et accords au niveau national et individuel des entreprises. Au Royaume-Uni, cette situation est également considérée comme une bonne nouvelle pour les experts témoins car une période de litiges commerciaux devrait résulter des nouveaux contrats conclus après le Brexit et de litiges d’interprétation sur les transactions transfrontalières, ainsi que de migrations d’activités ou de licenciements suite au Brexit.

David Davis, Secrétaire d’État britannique responsable de la sortie de l’Union Européenne, a annoncé le 28 juin 2017 qu’il envisageait de mettre en place un Organe d’arbitrage en alternative à la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE). Le Royaume-Uni (UK) examinait cette possibilité du fait que la CJUE n’avait pas été mentionnée par l’UE dans ses directives de négociations et que Donald Tusk, président du Conseil européen, a laissé entendre que la proposition du Royaume-Uni en matière de protection des droits des citoyens européens au Royaume-Uni après le Brexit était bien « en-dessous des attentes ». C’est le premier désaccord clairement annoncé dans les négociations du Brexit entre les négociateurs de l’UE et du Royaume-Uni dans le cadre de leur « divorce », car il est inévitable que la CJUE ne soit plus compétente pour les différends britanniques et que l’UE hésitera à accepter toute alternative à la CJUE. Les différents de presque toute nature sont potentiellement de bonnes nouvelles pour les témoins experts car il s’agit d’un domaine où des conseils techniques ou spécialisés seront requis par toute Cour traitant du différend.

Il a été suggéré qu’il y a cinq options possibles pour un autre groupe mixte d’arbitrage UK-UE : la Cour internationale de justice (CIJ) ; la Cour Permanente d’arbitrage (CPA) ; l’Organisation mondiale du commerce (OMC) ; la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) et la Cour de justice des États de l’Association de Libre-échange (AELE). Pour diverses raisons l’AELE part avec une longueur d’avance du fait qu’elle est reconnue par la CJUE, applique le droit de l’UE et suit la jurisprudence de la CJUE, mais s’adresse également aux États non-membres de l’UE et siège en dehors de l’UE. Si la Cour de l’AELE est retenue, il a été suggéré qu’avec quelques adaptations qui garantiraient les droits des citoyens de l’UE dans le cadre de l’accord Brexit, elle deviendrait alors le lieu où des accords commerciaux comme le Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (TTIP) et le partenariat trans-Pacifique (PTP) seront débattus et le point de contact clé en cas de besoin d’une preuve d’expert judiciaire ou d’un arbitrage.

En fait, pour les experts, le Brexit est une arme à double tranchant.

D’une part il n’y aura plus de reconnaissance mutuelle des qualifications des experts et de la libre circulation des biens et du travail comme lorsque le Royaume-Uni faisait partie de l’UE, bien que pour les témoins experts la reconnaissance des qualifications et de l’expérience semblait être secondaire dans beaucoup de cas du fait de la différence dans les systèmes juridiques sous-jacents et de la création d’une liste fiable d’experts disponibles possédant une expertise spécifique et selon que les experts étaient désignés par le pouvoir judiciaire ou par les parties.

D’autre part il est extrêmement probable qu’il y aura plus de conflits commerciaux et plus de travail pour les experts. Ces positions contrastées doivent être placées dans le contexte du changement technologique avec l’intelligence basée dans le cloud, l’énorme sécurité des données et les défis d’accès, l’augmentation des formalités administratives concernant la protection des données et la nécessité de sécuriser les pare-feu et les contrôles d’identité. Ces évolutions affectent le Brexit car elles sont des facteurs clés dans un paysage commercial volatile après une longue période de faibles taux d’intérêt, une inflation stable et des taux de change relativement stables.

Ce nouvel environnement produit automatiquement de nouvelles opportunités en particulier pour les petites entreprises gérées par leurs propriétaires, afin d’adapter les produits et services et la structure des coûts, afin d’anticiper l’avenir. Il est essentiel que les experts soient conscients du nouveau modèle d’affaires qui sera appliqué aux pays de l’UE après le Brexit, notamment en ce qui concerne les employés, les investissements et les risques. L’impact de toute nouvelle taxe sur la valeur ajoutée ou taxe sur les points de vente, droits d’importation ou d’exportation et autres prélèvements entraînera à tout le moins des retards de trésorerie, un impact sur les clients et un accroissement de la documentation, mais il s’agit là d’un domaine de prédilection des politiciens et cela devra être suivi de près.

Ces prélèvements commerciaux transfrontaliers ne devraient pas avoir d’impact direct sur les experts régulièrement mandatés par le Royaume-Uni dans d’autres pays de l’UE et vice versa. Toutefois, de tels prélèvements ou droits auront un impact sur leurs avocats et leurs clients ultimes, ce qui pourrait entraîner le renoncement aux interventions d’experts judiciaires reconnus au niveau international au profit d’experts locaux enregistrés auprès d’un tribunal régional ou d’une chambre de commerce. Je suis d’avis que ce ne sera pas un facteur important dans les cas plus importants où le « meilleur » expert serait préféré dans tous les cas.

Aucun article sur l’impact prévisionnel du Brexit sur le travail des experts dans les cours et tribunaux ne serait complet sans tenir compte des normes attendues pour fournir des preuves indépendantes fiables et techniquement indépendantes par un professionnel dûment qualifié ayant une obligation professionnelle primordiale envers la Cour ou le Tribunal plutôt qu’envers les Parties les instruisant.

Le travail considérable entrepris par l’Institut européen de l’expertise et de l’expert (EEEI) a permis d’établir qu’il n’existe pas de base commune pour la nomination d’experts ou pour le suivi ou la certification de leur niveau de performance dans l’UE, ni aucun annuaire d’experts européens certifiés sur la base d’une norme professionnelle minimale pour fournir des avis d’expert judiciaire. Le projet EUdex visant à identifier des experts avec une spécialisation appropriée pour assister une cour ou un tribunal dans n’importe quel pays de l’UE est soumis par l’EEEI en but d’un financement de l’UE mais n’a pas encore reçu le feu vert.

Un autre projet EEEI consiste à créer un organisme d’accréditation dans chacun des pays de l’UE avant la mise en œuvre du Brexit et à nommer un organisme chargé de superviser les tests et la certification des experts selon une norme nationale et transfrontalière appropriée pour une période de cinq ans, suivant en cela les recommandations du projet européen EGLE, couronné de succès. Cette démarche est certainement déjà lancée dans un ou deux États membres actuels de l’UE, y compris le Royaume-Uni, et se poursuivra après le Brexit. Un tel certificat de 5 ans aidera à surmonter les inquiétudes de ceux qui doivent désigner des experts quant à leurs compétences , par le moyen de discussions multidisciplinaires avec des juges, des avocats et des universitaires afin de promouvoir une norme de conduite minimale commune.
Ce cadre déjà établi pour les affaires civiles doit être étendu aux affaires pénales et autres travaux des tribunaux afin de garantir la qualité des experts autorisés à fournir des avis dans tout le cadre judiciaire européen et au-delà. Les menaces du terrorisme et de la criminalité internationale existent en dehors des limites de l’adhésion à l’UE et, pour la sécurité internationale, il est essentiel d’améliorer l’efficacité et la coopération des enquêtes et contrôles judiciaires transfrontaliers. Cela me semble être une autre possibilité pour les témoins experts et les enquêteurs scientifiques.

Ainsi, à la lumière de ces développements, que le Royaume-Uni soit ou non membre de l’UE ne limite pas le travail de l’expert, et il semble plus important d’établir des normes internationales pour les experts judiciaires plutôt que de les limiter simplement aux pays de l’UE.

En effet, il semblerait que des opportunités d’un recours plus important aux avis d’expert seront générées à court terme pour les experts judiciaires et à long terme pour toute équipe impliquée dans des contrats transfrontaliers. Les experts ne génèrent pas de différends, mais leur engagement précoce peut souvent être rentable pour une résolution pragmatique précoce et la capacité de toutes les parties à continuer à faire des affaires ensemble – peut-être y a-t-il ici une leçon à tirer pour les négociateurs du Brexit ? »

Le discours exemplaire de Michel Barnier au Centre For European Reform

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Michel Barnier a prononcé un discours attendu sur l’avenir de l’Union européenne au Centre pour la Réforme européenne de Bruxelles, ce lundi 20 novembre. Le premier élément frappant dans le propos tenu est la capacité du chef de la task force de tourner le Brexit à l’avantage de l’Union européenne en soutenant le renforcement des compétences de nature régalienne de l’UE (fiscalité, relations internationales et diplomatiques, défense, et politique migratoire).

Le deuxième aspect qui attire l’attention est une critique explicite de ceux qui ne veulent pas d’un statut spécial pour l’Irlande du Nord à un moment où la République d’Irlande n’exclut pas de gêner les négociations si Londres n’apporte pas plus de garanties sur la libre circulation entre les deux parties de l’île. Michel Barnier a raison d’affirmer que l’Irlande du Nord peut jouir d’un statut sui generis puisqu’elle dispose déjà de nombreuses règles exorbitantes du droit commun, que ce soit à l’échelle de l’Union européenne ou du Royaume-Uni. Si Michel Barnier a souhaité rassurer ses interlocuteurs quant au fait que les négociations progressaient en évoquant une solution fondée sur les principes la Zone commune de voyage, il s’inquiète malgré tout du manque de propositions concrètes du camp britannique. Il n’est pas le seul : les citoyens nord-irlandais sont particulièrement inquiets et plusieurs d’entre eux réfléchissent aux moyens de s’opposer au rétablissement des frontières, y compris par la réunification.

Michel Barnier a ensuite souligné l’exclusion de deux options qui ne lui paraissent pas réalistes dans les négociations : le rejet complet de l’acquis communautaire relatif au marché unique ou le maintien partiel au sein de ce dernier. Le négociateur en chef a même été particulièrement ferme sur ce point : les Britanniques ne sauraient « picorer » ce que bon leur semble dans le marché commun. L’orateur s’est même fendu d’une remarque ironique en rappelant que nos voisins d’outre-Manche avaient parfaitement conscience du fait que l’accès au marché commun implique d’accepter un semble de droits, de libertés et d’obligations qu’ils ont eux-mêmes contribué à façonner avec, nous citons, « un certain degré d’influence… »

La première partie du discours se conclut par une espèce d’énumération des contradictions britanniques, mais aussi sur la tendance du Royaume-Uni à nier l’autonomie juridique de l’Union européenne. Jouant la corde sensible des Britanniques, Michel Barnier rappelle aussi les risques qu’ils font peser sur la finance européenne, voire mondiale par leur positionnement irréaliste.

La seconde partie du discours est plus générale et revient sur la volonté ferme des Européens de parvenir à un accord ambitieux qui ne saurait se limiter au libre échange. Toutefois, pour Michel Barnier, cela ne se fera pas au détriment des autres objectifs de l’Union européenne.

Il faut saluer la rigueur, le volontarisme et l’autorité qui émanent de l’intervention de Michel Barnier. Si elle apporte peu d’éléments concrets, elle démontre que, décidément, l’Union européenne est beaucoup plus crédible et convaincante que le Royaume-Uni dans les négociations en cours.

Voici l’intégralité du discours ci-dessous :

Speech by Michel Barnier at the Centre for European Reform on ‘The Future of the EU’

Brussels, 20 November 2017

Good morning ladies and gentlemen,

I would like to thank the Centre for European Reform, and its Director, Charles Grant, for inviting me today.

If I may say so, it is good to see that this UK-based centre is stepping up its presence in Brussels. Good timing!

It feels a bit unusual to speak about Brexit here.

Because this is a conference on the future of the EU.

And Brexit is about disentangling the UK from the EU, and settling the past.

But Brexit could prove to be a turning point in the European project.

For future historians, the year 2016 – with the UK referendum, the change of power in Washington, geopolitical tensions, terrorist attacks, and the rise of populist parties – will perhaps be seen as a time of awakening.

2016 could become the moment when the EU realised that it had to stand up for itself. And that nobody would do for us what we don’t do for ourselves.

In 2012, the UK Prime Minister published a table to show his strong support of the Single Market and incidentally his support for the Commissioner in charge of the Single Market.

It shows that, in 2050, there will be no European countries left in the G8. But by remaining together, the 27 will stay, in the long term, in the top 5.

We need to continue speaking with one voice in the world. Even though we speak many different languages, as the novelist Fernando Pessoa said. Otherwise we will not sit at the table where decisions are made.

And we also need to act together to build a stronger Europe.

  • The Eurozone needs a more complete Banking Union and a fiscal capacity with a finance minister. The EU needs a more integrated Capital Markets Union. Such increased risk sharing needs common rules and common enforcement.
  • The EU needs a stronger capacity to prevent and tackle internal and external threats – with stronger cooperation in fighting terrorism, but also with respect for fundamental rights.
  • The EU needs a truly common foreign policy and European defence.
  • The EU needs to lead on global challenges, from climate change to openness in trade based on its social market economy. And it needs to continue leading in global financial regulation, to make finance work for the real economy.
  • And we need more solidarity in our Union – with a humane and efficient migration policy, and a strong pillar of social rights, as agreed last Friday in Gothenburg.

This stronger European Union will want to have a close relationship with the UK.

We have a shared history – it started long before the last 44 years.

That is why the “no deal” is not our scenario. Even though we will be ready for it.

I regret that this no deal option comes up so often in the UK public debate.

Only those who ignore, or want to ignore, the current benefits of European Union membership can say that no deal would be a positive result.

Ladies and gentlemen,

There are three keys to building a strong partnership with the UK.

First, we need to agree on the terms for the UK’s orderly withdrawal.

The 27 Member States and the European Parliament have been always very clear on what this means.

And we have been consistent:

  • on citizens’ rights;
  • on settling the accounts accurately; we owe this to taxpayers as well as to all those benefiting from EU-funded projects, in the UK and the EU;
  • on Ireland.

Let me say a few words on Ireland specifically.

We need to preserve stability and dialogue on the island of Ireland.

We need to avoid a hard border.

I know that this point is politically sensitive in the UK.

It is not less sensitive in Ireland.

Some in the UK say that specific rules for Northern Ireland would “endanger the integrity of the UK single market”.

But Northern Ireland already has specific rules in many areas that are different to the rest of the UK.

Think of the “all-Island” electricity market, or of the specific regulations for plant health for the whole island of Ireland.

Think of rules that prevent and handle animal disease, which I know well as a former Minister for Agriculture.

There are over one hundred areas of cross-border cooperation on the island of Ireland.

Such cooperation depends in many cases on the application of common rules and common regulatory space.

We have nearly finished our common reading of the Good Friday Agreement. We have agreed on the principles for the Common Travel Area.

The UK and the EU have recognised that Ireland poses specific challenges. And that the unique circumstances there require a specific solution.

On the EU side, we must preserve the integrity of the Single Market and the Customs Union at 27. The rules for this are clear.

The UK said it would continue to apply some EU rules on its territory. But not all rules.

What is therefore unclear is what rules will apply in Northern Ireland after Brexit. And what the UK is willing to commit to, in order to avoid a hard border.

I expect the UK, as co-guarantor of the Good Friday Agreement, to come forward with proposals.

The island of Ireland is now faced with many challenges.

Those who wanted Brexit must offer solutions.

***

The second key is the integrity of the Single Market.

Public debate on what leaving the EU means needs to be intensified. Everywhere. Not only in the UK.

There are two contradicting sound bites from ardent advocates of Brexit:

  • The UK will finally « set itself free » from EU regulations and bureaucracy, some claim.
  • Others claim that – after Brexit – it will still be possible to participate in parts of the Single Market. Simply because we have been together for more than four decades, with the same rules, and we can continue to trust each other.

None of these views seems to offer a sound basis for going forward.

The same people who argue for setting the UK free also argue that the UK should remain in some EU agencies. But freedom implies responsibility for building new UK administrative capacity.

On our side, the 27 will continue to deepen the work of those agencies, together. They will share the costs for running those agencies. Our businesses will benefit from their expertise. All of their work is firmly based on the EU Treaties which the UK decided to leave.

Those who claim that the UK should “cherry-pick” parts of the Single Market must stop this contradiction.

The Single Market is a package, with four indivisible freedoms, common rules, institutions and enforcement structures. The UK knows these rules like the back of its hand. It has contributed to defining them over the last 44 years. With a certain degree of influence…

We took note of the UK decision to end free movement of people.

This means that the UK will lose the benefits of the Single Market. This is a legal reality.

The EU does not want to punish, once again.

It simply draws the logical consequence of the UK’s decision to take back control.

On financial services, UK voices suggest that Brexit does not mean Brexit –Brexit means Brexit, everywhere.

They say there would be no changes in market access for UK-established firms.

They say joint UK-EU Rules would be decided in a new « symmetrical process » between the EU and the UK, and outside of the jurisdiction of the European Court of Justice.

This would contradict the April European Council guidelines, which stress the autonomy of EU decision-making, the integrity of our legal order and of the Single Market.

The legal consequence of Brexit is that UK financial service providers lose their EU passport. This passport allows them to offer their services to a market of 500 million consumers and 22 million businesses.

But the EU will have the possibility to judge some UK rules as equivalent, based on a proportional and risk-based approach. And in those areas where EU legislation foresees equivalence.

The global financial crisis was not so long ago.

It destroyed value and millions of jobs.

It was the cause of social suffering, including in the UK.

Let’s not have a short memory! We will not compromise on financial stability – we will never compromise on financial stability – in the EU and in the Eurozone.

Globally, we will continue our regulatory cooperation in the G20, in the Financial Stability Board, and perhaps even through bilateral regulatory dialogues, like we have with the United States.

We will remain committed to convergence of global rules. And avoid fragmentation of financial markets.

Once again, the integrity of the Single Market is not negotiable.

The Single Market is one of our main public goods. It is the main reason why countries around the world – such as China, Japan, and the US – look to us as a strong partner.

***

Ladies and gentlemen,

The UK will, of course, have access to the Single Market. But this is different from being part of the Single Market.

And a good deal on our future relationship should facilitate this access as much as possible. And avoid a situation where trade would happen under the WTO rules for goods and services.

To achieve this, there is a third key: we need to ensure a level playing field between us.

This will not be easy. For the first time ever in trade talks, the challenge will be to limit divergence of rules rather than maximise convergence.

There will be no ambitious partnership without common ground in fair competition, state aid, tax dumping, food safety, social and environmental standards.

It is not only about rules or laws. It is about societal choices – for health, food standards, our environment and financial stability.

The UK has chosen to leave the EU. Does it want to stay close to the European model or does it want to gradually move away from it?

The UK’s reply to this question will be important and even decisive because it will shape the discussion on our future partnership and shape also the conditions for ratification of that partnership in many national parliaments and obviously in the European Parliament. I do not say this to create problems but to avoid problems.

Ladies and gentlemen,

If we manage to negotiate an orderly withdrawal, fully respect the integrity of the Single Market, and establish a level playing field, there is every reason for our future partnership to be ambitious.

This is our preferred option. This is why we have started internal preparations with Member States. To be ready to talk about the future, as soon as we will have agreed on how to settle the past.

The EU will of course be ready to offer its most ambitious FTA approach.

And the future partnership should not be limited to trade. It should be based on our common values. We need to work together to protect the security of our citizens, to combat crime and terrorism, in Europe and globally and logically we will need to cooperate on foreign and defence challenges.

But in none of these fields, the EU will wait for the UK. We must continue to advance.

We are negotiating new free trade agreements in addition to the ones we already have with 60 countries.

We will continue to develop our internal market and to make it fit for digitalisation; we will step up our investment in research and innovation; we will continue to use the strength of this internal market to shape globalisation.

We will continue to show solidarity to refugees, while better protecting our external borders and tackling root causes of migration, notably by continuing our development policy, in particular with Africa, where the EU and the UK will keep a mutual interest.

And we are developing our defence cooperation, with unprecedented steps taken to set up a European Defence Fund and, last week, to finally launch the Permanent Structured Cooperation on which I worked closely with Chris Patten at the time – a very different time.

Against the backdrop of global turmoil in an interconnected world, Europe is today more necessary than ever. The future of Europe is more important than Brexit.

But in all these fields, the EU is willing to cooperate with the UK. And it will be in the UK’s interest to have a strong EU as a close partner.

I hope that these ideas and orientations will help the discussion that John Bruton, Monique Ebell, Peter Mandelson and also Paul Adamson with now have on squaring the Brexit circle, in which I find myself.

Thank you for your attention.

L’Observatoire s’exporte… au moment de débats cruciaux pour la suite du Brexit

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L’Observatoire du Brexit annonce la tenue d’un colloque à Belfast le 18 novembre prochain sur la citoyenneté et les droits fondamentaux dans le contexte irlandais. Cette manifestation, organisée par l’Association des juristes franco-britanniques, et soutenue par l’Observatoire, verra notre directeur adjoint, Matthieu Combet, évoquer les règles du droit de l’Union européenne applicables à une problématique qui ne connaît pas d’issue pour l’instant dans le cadre des négociations sur le Brexit.

Nous indiquons également que le Directeur de l’Observatoire a commis un article pour le blog de la revue Jus Politicum sur les trois scenarii possibles du Brexit : l’absence d’accord, un mauvais accord, ou le retour en arrière, c’est-à-dire l’ineffectivité du Brexit. À ce propos, notons que David Davis a fait une déclaration à ce sujet en indiquant que, si les parlementaires pourront voter sur l’issue des négociations, ils n’auront pas la possibilité de la modifier, ni exiger la réouverture des négociations. En outre, le consentement sollicité ne portera pas sur l’accord commercial dont la discussion entre le Royaume-Uni et l’Union européenne n’interviendra que dans un second temps. Cette concessions sans substance de la part du ministre chargé du Brexit ne nous paraît pas suffisante pour éviter des débats houleux lors de la discussion en commission en chambre plénière (configuration réservée notamment aux projets de loi d’une particulière importance à la place d’une commission traditionnelle). Nous proposons à nos lecteurs de prendre connaissance des amendements déposés ces dernières semaines et qui seront examinés ce 14 novembre : EUWB Amendments. Les débats sont retransmis via la chaîne internet du Parlement : http://www.parliamentlive.tv/Commons

Point d’actualité à l’issue du 6e cycle de négociations

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Conformément à la feuille de route du Conseil européen et aux résolutions du Parlement européen, Michel Barnier et son équipe ont poursuivi leurs efforts pour progresser sur les trois dossiers prioritaires avant qu’une seconde phase des discussions ne soit abordée.

Sur le droit des citoyens européens, le négociateur en chef de l’UE a noté des évolutions, mais des efforts sont encore nécessaires. Les discussions ont notamment porté sur le statut que le Gouvernement britannique souhaite reconnaître aux citoyens européens au Royaume-Uni pendant une éventuelle période de transition. Michel Barnier a insisté sur la nécessaire souplesse du futur dispositif, mais aussi sur sa facilité d’accès, les possibilités de contestation et son faible coût. Ce dernier aspect est important, car les procédures britanniques actuelles en matière d’accès au statut de résident nécessitent le paiement de taxes élevées pour les demandeurs. Il serait donc dommageable que le Brexit soit l’occasion pour l’Administration britannique de s’enrichir et de limiter les demandes… Dans une note technique du 9 novembre, fort instructive et assez concrète, le secrétariat d’État indique que les frais de procédure ne devraient pas excéder ceux qui sont engagés pour l’obtention d’un passeport britannique, soit 73 Livres. Plus  problématiques furent les échanges sur le regroupement familial, le bénéfice de la sécurité sociale, et le rôle de la Cour de Justice.

La frontière entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande fait toujours l’objet de déclarations très vagues, sans qu’aucune avancée concrète ne soit formulée par les deux parties afin de préserver l’accord du Vendredi Saint.

Enfin, Michel Barnier a pressé David Davis de formuler une proposition chiffrée pour régler le solde de tout compte.

Ce sixième round s’avère donc similaire en tout point au précédent : l’absence de réelles avancées, en particulier sur les deux derniers dossiers. En revanche, malgré la persistance de tensions sur les droits des citoyens, la note technique évoquée précédemment tend à prouver que des progrès concrets sont possibles et que les exigences de la task force peuvent être respectées.

Il faut dire que le temps presse si le Gouvernement veut convaincre ses partenaires, les citoyens, et les entreprises qu’il parviendra à un premier accord avec l’Union européenne avant la fin de l’année 2017. La situation britannique à l’internationale commence d’ailleurs à se dégrader, notamment sur le plan du soft power. Après avoir perdu de son aura il y a quelques mois en ce domaine, le Royaume-Uni fait face à de nombreuses vicissitudes à l’occasion de la réélection de son juge à la Cour internationale de Justice. Christopher Greenwood n’est pas parvenu à obtenir les 97 voix nécessaires à l’assemblée générale pour être élu à l’issue du cinquième tour de scrutin. Il est désormais en compétition avec un juge indien qui a réuni plus de suffrages que son homologue britannique au dernier tour. Ce serait inédit qu’aucun représentant du Royaume-Uni ne fasse partie de la juridiction internationale. Alors que les effets du Brexit sur l’économie sont encore relativement circonscrits, ses conséquences sur le plan international sont désormais incontestables : la presse n’a pas hésité à évoquer une « humiliation » du fait de l’impossibilité du juge Greenwood à se faire réélire aisément. L’intéressé n’a sans nul doute pas fait le plein des voix des États européens dont certains avaient déjà participé, par leur abstention, à l’adoption d’une résolution de l’Assemblée générale des Nations unies en juin permettant la saisine de la CIJ sur la question relative au statut juridique des îles Chagos sur lesquelles le Royaume-Uni exerce sa souveraineté.

Accès aux études d’impact du Brexit sur les secteurs économiques : le Gouvernement temporise dans un contexte tendu

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Nous nous étions fait l’écho dans un article précédent des procédures et des demandes pressantes de plusieurs parlementaires pour que le Gouvernement révèle le contenu d’études d’impact du Brexit sur plus d’une cinquante de secteurs économiques. Dans une motion adoptée sans vote formel le 1er novembre, la Chambre des Communes a explicitement demandé au Gouvernement de divulguer le contenu de ces documents à la Commission chargée de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. L’insuccès des recours gracieux auprès de l’Administration en raison de l’application des exemptions à la liberté d’accès aux documents administratifs prévues par le loi de 2000 a conduit à ce que la voie politique soit préférée à la voie contentieuse. Le Gouvernement a fourni une première réponse le 7 novembre dans laquelle il a présenté quelques chiffres sur les secteurs concernés. La réponse est une belle illustration de langue de bois. Le Gouvernement indique que ces analyses visent à faire le point sur la situation de secteurs économiques clefs, à évaluer l’impact du Brexit, et à envisager les alternatives qui s’offrent au moment du retrait pour maintenir les échanges avec l’Union européenne. La seule indication précise est la promesse de révéler le contenu exact des conclusions fin novembre-début décembre (en attendant la prochaine échéance, nous recommandons la lecture de la synthèse publiée par la Chambre des Communes sur la question). Face au caractère évasif des réponses, le ministre du Cabinet fantôme, Matthew Pennycook, a souhaité qu’elles soient discutées à l’occasion d’une question urgente posée le 7 novembre même. Les débats révèlent des inquiétudes légitimes des parlementaires. En particulier, certains MPs ont souligné que ces études ont été commandées bien tardivement au regard de l’importance des enjeux économiques liés au Brexit. Ils ont également manifesté leur suspicion à l’égard d’un Gouvernement qui pourrait publier des documents amendés et édulcorés d’informations qui pourraient être utilisées contre lui (aussi bien à l’échelon interne que lors des négociations avec l’Union européenne). Les échanges, parfois tendus, laissent une fois de plus le sentiment que le Gouvernement manque de préparation sur les sujets relatifs au Brexit, surtout en ce qui concerne sa portée économique au moment où les entrepreneurs affichent toujours plus leur inquiétude.

Le sixième round de négociations qui s’annonce ne permet pas d’infirmer l’impression de faiblesse, tant le Gouvernement est attaqué sur tous les fronts. Les démissions successives au sein de l’équipe de Mme May (dont le ministre de la Défense Michael Fallon pour des accusations d’agression sexuelle et de Priti Patel, secrétaire d’État au Développement international, pour non respect du protocole diplomatique) ne redorent pas son blason. Il se pourrait que le vice-Premier ministre et très proche de Mme May, Damian Green, soit aussi poussé vers la sortie en raison d’attitudes inappropriées à l’encontre de la gent féminine (tout comme le secrétaire d’État au Commerce international, Mark Garnier). Enfin, le Gouvernement doit faire face à un nouveau recours qui conteste la procédure de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, tandis que Gina Miller, à l’origine du désormais célèbre jugement éponyme de la Cour suprême du 24 janvier 2017, se dit prête à saisir les tribunaux pour contraindre le Gouvernement d’obtenir l’accord du Parlement sur le résultat final des négociations avec l’Union européenne. Cette succession de mauvaises nouvelles et de crispations ne devrait pas permettre l’émergence d’un consensus entre Michel Barnier et David Davis avant la fin du mois de décembre. Le sixième round s’est d’ailleurs ouvert, une fois de plus, sur de nouvelles divergences, y compris sur le droit des citoyens européens, et ce, malgré les progrès enregistrés aux deux cycles précédents. Un prochain billet reviendra naturellement sur l’issue des discussions de cette semaine.

 

Les incertitudes économiques du Brexit : il n’y a pas que le Royaume-Uni

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La Rabobank a publié, le 12 octobre dernier, un rapport présentant ses estimations sur le coût du Brexit pour le Royaume-Uni selon différents trois scenarii[1]. Le premier scénario vise un Soft Brexit dans lequel le Royaume-Uni resterait dans le marché intérieur mais quitterait l’Union douanière. Le deuxième scénario concerne l’hypothèse de l’adoption d’un accord de libre-échange entre l’Union européenne et le Royaume-Uni, identique à celui que l’Union européenne a conclu avec la Suisse. Le dernier scénario concerne un Hard Brexit dans lequel le Royaume-Uni quitterait l’Union européenne sans avoir pu conclure un accord commercial avec l’Union.

Selon les estimations Rabobank, un Hard Brexit couterait près de 400 milliards de livres au Royaume-Uni d’ici à 2030, soit 11 500 livres (12.900 euros) par habitant, 18% de croissance du PIB. Si le Royaume-Uni parvient à conclure un accord avec l’Union européenne, le Brexit couterait 12,5% de croissance du PIB, soit 9 500 livres (10 700 euros) par habitant. Enfin, un Soft Brexit couterait 10% de croissance du PIB, soit 7 500 livres (8 400 euros) par habitant.

L’analyse de l’établissement montre que les exportations baisseraient de 30% en cas de Hard Brexit. Cette baisse serait respectivement de 15% et 10% en cas d’un accord de libre-échange et d’un Soft Brexit. En outre, les chiffres concernant le volume des importations seraient respectivement de 27% en cas de Hard Brexit, 23% en cas d’accord de libre-échange et 16% en cas de Soft Brexit.

De même, dans les trois scenarii, le Brexit aurait un impact assez limité sur le marché du travail. Selon les estimations de la banque, le taux de chômage passerait de 4,6% en 2018 à 6,2% en 2020 en cas de Hard Brexit alors que si le Royaume-Uni devait rester dans l’Union européenne, le taux de chômage se maintiendrait aux alentours de 4%. Selon l’étude, le Royaume-Uni ne devrait pas connaitre un taux de chômage important en raison de l’évolution structurelle du marché du travail. Il serait même appelé à baisser quel que soit le cas de figure en raison de la flexibilité du marché du travail, ce qui implique que les écarts par rapport au chômage structurel ne seraient pas persistants. En effet, les évolutions technologiques devraient permettent un maintien de la main-d’œuvre tout en pesant sur la consommation des ménages.

En outre, l’étude montre que le Brexit aura un impact très important sur l’économie des Pays-Bas qui devrait se traduire par une baisse des recettes du pays de 25 à 35 milliards d’euros d’ici 2030 impactant le PIB de 3,5% à 4%. En effet, avec 10% des exportations, le Royaume-Uni représente le deuxième partenaire commercial des Pays-Bas après l’Allemagne. Dès lors, en cas de Hard Brexit, l’économie néerlandaise sera fragilisée. La banque justifie ces chiffres par une baisse des volumes d’échanges et des coûts attendus par le rétablissement de barrières douanières. Plus généralement, un Hard Brexit pourrait faire baisser la croissance de 2% dans la zone euro.

Mathieu Combet

[1]https://economics.rabobank.com/publications/2017/october/the-permanent-damage-of-brexit/

L’impact d’un hard Brexit : l’avertissement de l’OCDE

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Dans un rapport relatif à la situation économique et sociale du Royaume-Uni, l’OCDE souligne les réelles faiblesses actuelles de l’économie britannique. Bien que les premiers effets conjoncturels du Brexit ne soient pour l’instant guère violents (si la baisse de la livre sterling a augmenté le coût de la vie pour les Britanniques, elle a aussi favorisé le chiffre d’affaires des entreprises du secteur touristique), les perspectives pour les mois à venir sont bien moins positives. L’OCDE en conclut qu’un hard Brexit serait un risque majeur pour l’économie et insiste sur la nécessité de maintenir les liens les plus étroits possibles avec l’Union européenne. Les lecteurs de l’Observatoire peuvent accéder au rapport ici pour en apprécier les conclusions, par ailleurs très instructives sur les aspects sociaux. Nous retranscrivons ci-dessous le discours de présentation du rapport prononcé à Londres par Angel Gurria, devant le Chancelier de l’Échiquier notamment.

« It is a great pleasure to present the OECD’s 2017 Economic Survey of the United Kingdom

The United Kingdom is facing challenging times

When I presented our last Survey of the UK in 2015, the UK’s annual GDP growth was, at 2.3%, the strongest among G7 countries.
In April 2016, I presented our study on the economic impact of Brexit. An impact which is materialising gradually: GDP growth stood at 1.8% in 2016, and in the first half of this year annualised growth fell to only 1%, making it the weakest in the G7. Our Survey predicts a similar rate of growth in 2018.
The UK’s preparation for Brexit in 2019 is creating big uncertainties, and will continue to weigh on the economy, at least until those uncertainties are resolved.
It will be crucial that the UK and the EU maintain the closest economic relationship possible. This applies to the trade of goods and services, but also to the movement of labour, from which the UK has benefitted so much.
Despite this slowdown, the UK’s labour market has performed remarkably well. Unemployment is now lower than before the crisis, and the employment rate is the highest on record. Real wages, however, are on a downward trend.
Macroeconomic policies should continue to support the economy during this difficult period of negotiations. So far, monetary and fiscal policies have done a good job in countering headwinds.
Fiscal policy has been very flexible. Automatic stabilisers have continued to operate in full, the fiscal stance has been relaxed, and new buffers have been created to absorb future shocks. Fiscal policy should remain pro-active and the UK should implement productivity-enhancing initiatives on investment should growth weaken significantly in the run-up to Brexit.

Efforts are also needed to revive UK labour productivity

Brexit is consuming a lot of energy, but it should not distract attention from long-standing challenges faced by the UK, such as sluggish labour productivity. Labour productivity growth has underperformed across the OECD for more than a decade. But there is also a large gap in the UK relative to other countries.
Chancellor, as you pointed out in your Autumn Statement last year, I quote: “it takes a German worker 4 days to produce what we make in 5”. A similar statement could also be made about Dutch, Danish, French, or American workers, who are also more productive.
The UK faces important regional differences. The South, and in particular London, is very productive, while the North lags behind. While many people have jobs, over one quarter of them have low skills, which holds back their productivity, and in turn their wage growth.

Supporting less productive regions and workers

I am pleased that the UK government is working to develop a modern industrial strategy. This is timely, and should help tackle the North-South productivity divide that I have just described.
We need to find ways of boosting local and regional transport infrastructure, research and development, housing and skills. Devolution will also continue to play a role in tailoring policies and creating larger economic hubs, such as the Northern Powerhouse or the Midlands Engine.
Investment in education and skills is essential to help the poorest households and promote social mobility. Improving job quality is another challenge. Job security needs to be enhanced for workers on zero-hours contracts, and self-employment should be limited to truly independent entrepreneurs.

Chancellor, dear colleagues,

The UK will face challenging times ahead. But we should not lose sight of the tremendous progress that it has made in the aftermath of the world’s economic crisis. The UK economy has shown resilience and an underlying dynamism, and the UK has shown itself capable of adapting and innovating. Looking ahead, count on the OECD to continue to work with the UK, and for the UK as it designs, develops and delivers Better Policies for Better Lives.

Thank you. »

Les brumes automnales s’amoncellent sur l’horizon des négociations

Le cinquième round de négociations s’est de nouveau soldé par l’absence de progrès réels sur deux des trois dossiers clefs que sont la frontière nord-irlandaise et le solde de tout compte dû par le Royaume-Uni à l’Union européenne. La position de Michel Barnier semble s’être encore raffermie à l’encontre des Britanniques qui souhaiteraient plus de concessions de la part de l’Union européenne. Le négociateur en chef de la task-force a opposé une fin de non-recevoir à ces exigences, considérant que le droit des citoyens, la paix en Irlande du Nord, et le financement des actions européennes pour l’intérêt de tous ne sauraient faire l’objet de « concessions ». Le surplace que nous constatons rend plausibles deux options extrêmes : l’absence d’accord (éventualité vertement critiquée par le FMI, mais toujours envisagée, certains tories souhaitant même la constitution d’un no-deal budget)et la possibilité de revenir sur le vote en faveur du Brexit. Si les deux hypothèses sont encore peu probables, la première apparaît malheureusement plus vraisemblable à ce jour. C’est pourtant la seconde qui a retenu l’attention ces derniers jours. La question de savoir si le processus prévu à l’article 50 du TUE est réversible n’est, en effet, pas résolue. Les juristes se déchirent sur cette question à laquelle, disons-le d’emblée, il ne saurait y avoir de réponse définitive. L’interprétation du texte dépend de la nature du droit de l’Union européenne : relève-t-il du droit international (auquel cas l’article 68 du traité de Vienne s’appliquerait à l’article 50 et autoriserait les Britanniques à revenir sur leur décision¹) ou est-il sui generis, ce qui impliquerait une interprétation par l’institution compétente, à savoir la CJUE, qui pourrait consacrer ou non le caractère définitif de la notification de retrait ? Selon nous, la seconde approche nous paraît la plus réaliste et impose, comme nous l’avons souligné avec d’autres, que la question de la réversibilité de la mise en œuvre de l’article 50 soit posée à la Cour de Justice.

Ceci étant précisé, l’actualité a remis en lumière le sujet. L’avocat Jessica Simor a sollicité du Gouvernement la transmission d’un document secret dans lequel il serait fait état de la possible réversibilité du processus de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. Se fondant sur la loi relative à la liberté d’information (Freedom of Information Act de 2000), la requête vise à montrer que la réversibilité doit être assumée comme une éventualité aux côtés d’autres issues comme l’incapacité de trouver un accord. Il n’est pas complètement certain qu’un tel document de travail puisse être publié. La loi de 2000 prévoit des exemptions à la communication, listées dans la partie II. La section 27 envisage notamment une exception pour les données qui ont trait aux relations internationales. La section 35 mentionne également le cas des documents sur lesquels se fonde une politique gouvernementale. Le Gouvernement ne s’est toutefois pas opposé formellement à ce qu’une procédure de divulgation de l’analyse juridique transmise au Premier ministre soit engagée.

Quoi qu’il advienne de cette procédure, l’option d’un retour en arrière est légalement possible, mais politiquement peu concevable dans l’immédiat, malgré ce que soutient l’ancien leader du parti libéral-démocrate, Nick Clegg, dans un ouvrage récent. Seul un nouveau référendum pourrait renverser le choix de juin 2016. Il pourrait, par exemple, résulter d’un blocage au Parlement, que ce soit sur le EU (Withdrawal) Bill ou sur l’issue des négociations entre le Gouvernement britannique et l’Union européenne (la ratification d’un éventuel accord devra faire l’objet d’une approbation implicite ou explicite des chambres selon les modalités du Constitutional Reform and Governance Act de 2010, section 20). En cas de nouvelle consultation populaire, Jeremy Corbyn a d’ailleurs affirmé qu’il voterait en faveur du maintien de son pays au sein de l’Union européenne.

L’action menée par Jessica Simor fait écho à l’avis exprimé par plusieurs MPs souhaitant que le Gouvernement soit plus transparent sur les données dont il dispose quant aux conséquences du Brexit, que ce soit sur les plans juridique ou économique. C’est ainsi que l’attitude du ministre chargé du Brexit, David Davis, pourrait conduire à un judicial review pour que soient divulgués pas moins de cinquante rapports sectoriels sur les répercussions économiques et financières d’un départ du Royaume-Uni de l’Union européenne. Contrairement au conseil juridique relatif à la réversibilité qui n’a pas fait l’objet d’un refus ferme, David Davis a rejeté catégoriquement la communication de ces pièces dans l’immédiat pour éviter d’affaiblir la position britannique dans les négociations. Le contentieux pourrait trouver son issue devant la High Court si les documents ne sont pas révélés dans les 14 jours. Cette nouvelle demande fait suite à de précédentes sollicitations infructueuses sur le fondement du FOIA de 2000. L’autorité administrative chargée de la bonne application de la loi a estimé que ces documents relevaient des exceptions prévues aux sections 27, 29 (risque de préjudice à l’économie nationale) et 35. Notons que 120 parlementaires ont rédigé une lettre à l’attention de Davis Davis afin qu’il publie les études. Le refus pour l’instant opposé aux requérants par le Gouvernement est, en lui-même, révélateur du caractère potentiellement explosif des rapports. Sans préjuger de la position éventuelle de la High Court, la rétention d’informations essentielles au consentement éclairé des membres du Parlement lors de la discussion du projet de loi de retrait dans un premier temps, et de la ratification d’un accord entre l’UE et le Royaume-Uni, dans un second temps, paraît tout à fait attentatoire au parlementarisme et au respect du rule of law. Le halo de mystère qui plane sur les orientations du gouvernement doit désormais être rapidement dissipé, car il instille plus que jamais le doute chez les citoyens qui, selon une enquête de l’institut de sondage YouGov, pensent pour 47 % contre 42 % d’entre eux que la sortie de l’Union européenne est mauvaise pour le Royaume-Uni.

1. Selon l’article 68, « Une notification ou un instrument prévus aux articles 65 et 67 peuvent être révoqués à tout moment avant qu’ils aient pris effet » (l’article 65 fait référence aux accords relatifs au retrait d’un traité).