L’impact du Brexit sur les mineurs isolés à la frontière franco-britannique

Par Almodis Peyre, Doctorante à l’Université Jean-Moulin Lyon 3, Équipe de droit international européen et comparé – (EDIEC – EA 4185)

Almodys Peyre analyse avec précision le sort des mineurs isolés après le Brexit. Cette focale révèle la rigueur d’un dispositif législatif en cours d’élaboration au Royaume-Uni qui marque un nouveau tournant par le manque d’humanisme avec lequel la question migratoire est abordée. L’article doit être mis en parallèle de l’accord conclu avec le Rwanda qui consiste à « délocaliser » le traitement des immigrants illégaux. Que ce soit par les dispositifs internes ou par des accords bilatéraux, le Royaume-Uni s’engage dans une atteinte inédite à ses engagements internationaux en matière de protection des droits humains et des libertés fondamentales.


 

Depuis le début de la guerre en Ukraine, 625 réfugiés ukrainiens se sont réunis à la frontière franco-britannique en espérant pouvoir demander l’asile au Royaume-Uni[1]. Que ce soit pour des raisons linguistiques, économiques, ou encore familiales[2], le Royaume-Uni demeure la destination privilégiée des ressortissants de pays tiers présents dans le nord de la France. Si certains d’entre eux choisissent de déposer une demande d’asile auprès de l’État français[3], ce n’est souvent pas par choix mais par dépit. Les accords bilatéraux conclus entre la France et le Royaume-Uni[4] ont rendu l’accès au territoire et au droit d’asile britannique exceptionnel. Seul le règlement Dublin permettait, jusqu’au 1er janvier 2021, aux mineurs non accompagnés de se voir accorder une chance d’entrer légalement au Royaume-Uni au titre de la prise en compte de leurs liens familiaux par l’article 8 (I). Or, avec la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, c’est une restriction des voies légales de migration vers le Royaume -Uni qui se profile. Désormais soumis aux arrangements prévus par le Protocole de Sangatte et l’accord du Touquet[5], il ne reste plus aux mineurs isolés qu’une perspective d’entrée irrégulière sur le territoire britannique, avec les risques de refoulement et de condamnation pénale que le nouveau Nationaly and Borders Bill génère (II).

I. L’accès au territoire britannique malmené : la faiblesse des mécanismes ante-Brexit

Le Royaume-Uni disposait, avant sa sortie de l’Union européenne, d’une clause d’opting-out lui permettant de ne pas participer à la réglementation communautaire en matière d’immigration et d’asile[6]. S’il rejeta les dispositions relatives aux frontières et aux visas[7], le Royaume-Uni en adopta certaines relatives à l’asile dont le Règlement Dublin III[8].

Le règlement Dublin a pour objet de déterminer l’État membre responsable de l’étude de la demande d’asile d’un ressortissant de pays tiers. Dans le cas d’une demande présentée par un mineur non accompagné, l’État membre responsable est celui dans lequel un membre de sa famille, ses frères et sœurs ou un proche[9] se trouvent légalement[10], sans différenciation du statut de ce séjour.

Le règlement Dublin prévoit ainsi qu’une personne de moins de 18 ans non accompagnée puisse rejoindre ses parents, ses frères et sœurs ou tout autre adulte responsable de ce dernier par le droit ou la pratique de l’État membre concerné[11]. En l’absence de famille, l’État membre responsable de la demande d’asile du mineur est celui dans lequel il a introduit sa demande d’asile[12].

À la possibilité d’entrée au Royaume-Uni via l’application du règlement Dublin s’ajoutait, en 2016, celle proposée par l’« amendement Dubs » modifiant la section 67 de l’Immigration Act[13]. Il permettait à 480 mineurs isolés[14] de rejoindre le Royaume-Uni sous certaines conditions alternatives, certes très restrictives : avoir douze ans ou moins ou quinze ans ou moins et être de nationalité syrienne ou soudanaise et subir un risque d’exploitation sexuelle.

Enfin, si toutes ces conditions étaient remplies, des critères supplémentaires devaient être respectés. Il n’était pas nécessaire qu’un membre de la famille du mineur séjourne sur le territoire britannique, mais le transfert au Royaume-Uni devait être déterminé dans l’intérêt supérieur de l’enfant qui devait préalablement être rentré sur le territoire européen avant le 20 mars 2016 et présent dans les camps calaisiens avant le 24 octobre 2016[15]. L’ « amendement Dubs » – tout comme le règlement Dublin – offrait aux mineurs non accompagnés une porte de d’entrée afin de déroger à la répartition des compétences en matière d’asile mise en place par les accords du Touquet et de Sangatteet, in fine, d’avoir une chance d’accéder à une voie légale de migration en direction du Royaume-Uni.

Néanmoins, la perspective réelle de rejoindre le territoire britannique était tout de même fragile. Alors que l’ « amendement Dubs » ne constituait qu’un épiphénomène[16], la prise en compte des liens familiaux au titre du règlement Dublin supposait que le ressortissant de pays tiers mineur présent sur le territoire français déposait au préalable une demande d’asile en France tout en précisant que cette demande de protection se faisait pour le Royaume-Uni[17]. Un administrateur ad hoc – nécessaire pour les entretiens avec la préfecture – était ensuite nommé[18]. La France disposait d’un délai de trois mois pour envoyer le dossier aux autorités britanniques qui, depuis le traité de Sandhurst[19], avaient 10 jours pour évaluer la situation du mineur. En cas d’accord, la France avait ensuite 15 jours pour organiser le transfert du mineur.

Comme souligné par le défenseur des droits français[20], la procédure prévue à l’article 8 par le règlement Dublin fut compromise par les difficultés liées à la nomination d’un administrateur ad hoc. En l’absence de volontaire pour tenir ce rôle, c’est toute l’effectivité de l’article 8 qui était remise en cause. À cette difficulté s’ajouta celle de l’accès au droit du fait notamment des politiques de « non-fixation » imposées aux exilés[21]. Dès lors, la prise en compte des liens familiaux et l’accès au territoire britanniques pour les mineurs non accompagnés doivent être nuancés : un peu moins de 400 mineurs ont pu accéder à cette procédure en 2016 et seulement 19 en 2017[22].

Bien qu’incomplètes et restrictives, ces possibilités furent toutes remises en cause par la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, laissant les mineurs non accompagnés aux mains des accords bilatéraux entre la France et l’Angleterre et à la « forteresse » juridique qu’ils créent.

II. Une ère post-Brexit propice à l’immigration irrégulière et à la répression

Bien qu’il eût été plus symbolique qu’effectif, la fin de l’ « amendement Dubs » en 2020[23] – associée à la sortie du Règlement Dublin[24] – met fin aux espoirs des mineurs isolés. Limités par un cadre juridique tendant à l’externalisation du droit d’asile et du contrôle des frontières britanniques[25], seules les voies irrégulières de migration semblent persister pour les mineurs non accompagnés.

Les accords du Touquet conclus en 2003 entre la France et le Royaume-Uni transposent aux ports de la Manche et de la mer du Nord les arrangements mis en place par le Protocole de Sangatte relatifs aux liaisons transmanche. Ces accords créent des zones de contrôle[26] dans les ports français assimilés en matière législative au territoire d’arrivée[27]. Qu’il s’agisse des ports ou des gares mentionnés dans ces accords[28], les autorités du pays d’arrivée – généralement les autorités britanniques – vérifient que les ressortissants de pays tiers sont en possession des documents de voyage nécessaires et qu’ils remplissent les conditions d’admission sur le territoire britannique[29]. À défaut, ce sont les autorités du pays de départ – les autorités françaises, qui sont chargées de les reprendre[30]. Plus particulièrement, la répartition des compétences en matière d’examen des demandes d’asile est organisée de manière à rendre impossible l’accès au territoire britannique. Que la zone de contrôle portuaire ait été franchie ou pas[31], que le contrôle ait été effectué dans la gare de départ ou non[32], seul l’État de départ est responsable de l’étude de la demande d’asile[33].

Associée à une privatisation du contrôle aux frontières par l’imposition de sanctions financières aux transporteurs[34], c’est une véritable « fortification »[35] des frontières anglaises qui s’est mise en place depuis 1987. Avec la suppression de la prise en compte des liens familiaux telle que prévue par le règlement Dublin, les mineurs non accompagnés n’ont plus de perspectives plausibles de pouvoir rejoindre légalement le territoire britannique, augmentant ainsi non seulement les traversées irrégulières[36], mais aussi et surtout la mortalité dans la Manche[37].

Ne reste plus aux mineurs présents à la frontière que la perspective d’un regroupement ou d’une réunification familiale – tels que prévu par le droit britannique[38]. Le recours à cette procédure est néanmoins plus restrictif dans son application. En comparaison aux critères développés par le règlement Dublin, les conditions devant être respectées afin d’être autorisé à entrer sur le territoire britannique sont plus nombreuses. Dans le cas de la réunification familiale, le parent résidant au Royaume-Uni doit être titulaire du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire. Surtout, l’enfant demandant à rejoindre sa famille doit être âgé de moins de 18 ans au moment de la demande, il ne doit pas mener une vie indépendante, ni être marié, en partenariat civil ou former une unité familiale indépendante, notion particulièrement sujette à interprétation[39]. En outre, les liens familiaux pris en compte sont plus limités. Qu’il s’agisse du regroupement ou de la réunification familiale, la demande n’est ouverte qu’aux enfants – mineurs ou non – du réfugié ou de la personne établie sur le territoire du Royaume-Uni. La notion de proche ou de famille – telle que comprise par le règlement Dublin est ici exclue. Enfin, l’accès à la réunification ou au regroupement familial suppose un accès solide au droit, accès rendu difficile par la politique française de dispersion des exilés.

Face à ce constat, dénoncé par plusieurs organisations[40], le Royaume-Uni répond par la répression. Le Gouvernement britannique prévoit dans le Nationality and Borders Bill la possibilité pour les gardes côtes d’arrêter et de repousser les navires tentant de rejoindre illégalement les côtes britanniques, mais aussi d’exiger que le navire soit reconduit vers le lieu à partir duquel il est parti[41]. Cette légalisation du refoulement à la frontière – dont la conformité au droit international et européen des droits de l’homme est plus que discutable[42], s’accompagne d’un renforcement de la pénalisation des traversées irrégulières. Tout ressortissant de pays tiers franchissant les frontières du Royaume-Uni sans y être autorisé au titre de l’Immigration Act de 1971 sera passible d’une peine allant jusqu’à quatre ans de prison[43]. Pour les bénéficiaires de la protection internationale, le Nationality and Borders Bill prévoit d’instaurer une discrimination entre les réfugiés entrés légalement ou non sur le territoire britannique. Pour les seconds, un traitement différentiel sera instauré lors de leur demande de réunification familiale : l’octroi d’une autorisation d’entrée, sa durée ou encore les conditions à remplir – et notamment celle relative à l’indépendance financière – seront interprétées différemment afin de tenir compte du caractère illégal de l’entrée du ressortissant de pays tiers[44].

Alors qu’un nouvel amendement Dubs a été rejeté par la chambre des communes[45], le sort des mineurs isolés à Calais semble donc plus sombre que jamais… et en total contradiction avec le droit international et européen des droits de l’homme[46].


[1] S. Sanderson, « Ukrainian refugees receuve warm welcome in Calais – while other migrants remain marginalized », Infomigrants [en ligne], mis en ligne le 10 mars 2022, disponible sur : https://www.infomigrants.net/fr/post/39095/ukrainian-refugees-receive-warm-welcome-in-calais–while-other-migrants-remain-marginalized.

[2] C. Boittiaux et A. Caquot, « Une frontière qui ignore les mineurs », Plein droit, vol. 129, n°2, 2021, pp. 27-30.

[3] Selon le secours catholique, 63% des personnes interrogées souhaitent rejoindre le Royaume-Uni et 24% d’entre elles souhaitent déposer une demande d’asile en France. Secours catholique, « ‘Je ne savais même pas où allait notre barque’. Recueil de la parole des exilés », 2015, p. 36. Disponible sur https://www.secours-catholique.org/sites/scinternet/files/publications/rapport_calaisbd1.pdf.

[4] Outre les accords et traités signés entre ces deux États, plusieurs accords administratifs sont à signaler. Voir notamment : Déclaration franco-britannique sur l’immigration, 2 novembre 2010 ; Déclaration conjointe des ministres de l’Intérieur français et britannique du 20 août 2015 portant sur la coopération entre la France et le Royaume-Uni, 20 août 2015 ou encore Déclaration conjointe France-Royaume-Uni sur les prochaines étapes de la coopération bilatérale en matière de lutte contre l’immigration clandestine, 29 novembre 2020.

[5]  Protocole entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif aux contrôles frontaliers et à la police, à la coopération judiciaire en matière pénale, à la sécurité civile et à l’assistance mutuelle, concernant la liaison fixe transmanche, signé le 25 novembre 1991 à Sangatte, entré en vigueur le 2 août 1993 ; Protocole additionnel au Protocole de Sangatte entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la création de bureaux chargés du contrôle des personnes empruntant la liaison ferroviaire liant la France et le Royaume-Uni, signé le 29 mai 2000 à Bruxelles, entré en vigueur le 25 mai 2001 ; Traité entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la mise en œuvre de contrôles frontaliers dans les ports maritimes de la Manche et de la mer du Nord des deux pays, signé le 4 février 2003 au Touquet, entré en vigueur le 1er février 2004.

[6] Union européenne, Protocole n°21 sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande à l’égard de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, n°C326/1, adopté le 26 octobre 2012. Pour plus de détail voir notamment Département thématique des droits des citoyens et des affaires constitutionnelles, « Brexit and Migration. Civil Liberties, Justice and Home affairs », 2018, pp. 15-21. Disponible sur : https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/608835/IPOL_STU(2018)608835_EN.pdf et S. Peers, « Statewatch briefing : Vetoes, Opt-outs and EU immigration and Asylum law », Statewatch, 2004, 9 p. Disponible sur : http://www.cestim.it/argomenti/15politiche/ue/documentazione/04.12_report-statewatch.pdf

[7] Voir notamment Union européenne, Règlement du Parlement et du Conseil du 13 juillet 2009 établissant un code communautaire des visas, n°810/2009, adopté le 13 juillet 2009, préambule 36 et Union européenne, Règlement du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes, n°2016/399, adopté le 9 mars 2016, préambule 42.

[8] Union européenne, Règlement du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, n°604/2013, adopté le 26 juin 2013, préambule 41.

[9] Les proches renvoyant à « la tante ou l’oncle adulte ou un des grands-parents du demandeur qui est présent sur le territoire d’un État membre, que le demandeur soit né du mariage, hors mariage ou qu’il ait été adopté au sens du droit national ». Union européenne, Règlement du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, préc., article 2.h)

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[10] Ibid., articles 8.1, 8.2 et 8.3. Si ces personnes se trouvent dans plusieurs États membres, l’État membre responsable doit etre déterminé en fonction de l’intérêt supérieur de l’enfant.

[11] La reference au père, à la mère ou à tout autre adulte qui est responsable du demandeur de par le droit ou la pratique de l’État membre dans lequel cet adulte se trouve, renvoie à la notion de « membre de la famille » telle que définit par le Règlement. Ibid., article 2.g).

[12] Ibid., article 8.4).

[13] Immigration Act, 2016, Part 5, Section 67. Pour plus de détail voir Home Office, « Section 67 of the Immigration Act 2016 leave », version 3.0, 2020, disponible sur : https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/947900/sect-67-of-the-immigration-act-2016-leave-v3.0ext.pdf

[14] Il s’agit en réalité de 260 mineurs, puisqu’au 480 mineurs sont déduits les 220 mineurs déjà admis sur le territoire britannique. Voir A. Guérin, « Traité franco-britannique de Sandhurst : tout changer pour ne rien changer », La Revue des droits de l’homme [En ligne], Actualités Droits-Libertés, mis en ligne le 30 juin 2018.

[15] Date repoussée au 18 janvier 2018. Voir Home Office, « Guidance: Implementation of Section 67 of the Immigration Act 2016 in France », 2016, Disponible sur : https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/598563/Archived_Implementation_of_section_67_of_the_Immigration_Act_2016_in_France_v2.0.pdf.

[16] A. Guérin, « Traité franco-britannique de Sandhurst : tout changer pour ne rien changer », op.cit.

[17] Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, articles L.521-1 et suivants.

[18] Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, article L.521-9.

[19] Traité entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif au renforcement de la coopération pour la gestion coordonnée de leur frontière commune, signé le 18 janvier 2018 à Londres, entré en vigueur le 1er février 2018.

[20] Défenseur des droits, « Exilés et droits fondamentaux, trois ans après le rapport Calais », 2018, pp. 38-39. Pour une critique plus générale voir M. Blondel, « Le mineur isolé étranger demandeur d’asile en France : entre nécessité de protection et résistance sécuritaire », La Revue des droits de l’homme [En ligne], n°13, mis en ligne le 5 janvier 2018.

[21] N. Caillaux et P. Henriot, « Harceler pour mieux faire disparaître », Plein droit, vol. 129, n°2, 2021, pp. 20-23 ; M. Tazzioli, « The Politics of Migrant Dispersal. Dividing and Policing Migrant Multiplicities », Migration Studies, vol. 8, n°3, 2019, pp 510-529 et M. Agier, « Destruction et dispersion de la Jungle », in M. Agier (dir.), La jungle de Calais, Paris, Presses Universitaires de France, 2018, pp. 165-188.

[22] « Mineurs de Calais : 3 questions au représentant de ‘France Terre d’Asile’ »,  France Terre d’Asile [en ligne], 2018, Disponible sur :  https://www.france-terre-asile.org/actualites/actualites-choisies/mineurs-de-calais-3-questions-au-representant-de-france-terre-d-asile.

[23] Le programme permettant à 480 mineurs réfugiés de rejoindre le Royaume-Uni, il prit fin implicitement en 2020 lorsque ce chiffre fut atteint.

[24] Dans le cadre du Régime d’Asile Européen Commun (RAEC), seuls certains actes ont fait l’objet d’une clause d’opting-in de la part du Royaume-Uni : le règlement Dublin, les règlements relatifs à la création d’EURODAC et du Fonds « Asile, migration et intégration » ainsi que la directive relative à l’octroi d’une protection temporaire. En matière d’asile, seuls ces points auraient pu faire l’objet de développements dans le cadre de l’accord sur le retrait du Royaume-Uni. Si le Royaume-Uni proposa d’engager des négociations sous forme d’accords de réadmission avec l’Union pour compenser son retrait du règlement Dublin, l’Union refusa préférant laisser au Royaume-Uni le choix de recourir à des accords bilatéraux. Voir sur ce point M. Gower, « Brexit : the end of the Dublin III Regulation in UK », Commons Library Briefing, n°9031, 2020, 24 p. ; S. Speers, « The Dublin Regulation : an overview », UK in a changing Europe  [en ligne], 2020. Disponible sur : https://ukandeu.ac.uk/the-dublin-regulation-an-overview/ ou encore A. Tottos, « Migration Related Issus Regarding Brexit : From Free Movement to Asylum and Illegal Migration », ELTE Law Journal, vol.1, 2019, pp. 75-98.

[25] Pour une définition du principe d’externalisation voir D.  Bigo et E. Guild, « The transformation of European border controls », in B. Ryan et V. Mitsilegas (éds.), Extraterritorial Immigration Control. Legal Challenges, Leiden, Brill Academic Pub 2010, pp. 257-279. Sur son application aux accords du Touquet voir entre autres : P. Wannesson, « Calais et la frontière britannique », Après-demain, vol. 39, n°3, 2016, pp. 13-15.

[26] Traité entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la mise en œuvre de contrôles frontaliers dans les ports maritimes de la Manche et de la mer du Nord des deux pays, préc., article 2.d).

[27] Ibid., article 3.2.

[28] Les ports concernés sont ceux de Calais, Boulogne-Sur-Mer and Dunkerque en France et celui de Douvres en Angleterre. Concernant les gares soumises aux accords de Sangatte, il s’agit de Paris-Gare du Nord, Calais et Lille-Europe, côté français et de Londres-Waterloo, Londres-Saint-Pancras et Ashford, côté britannique.

[29] Traité entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la mise en œuvre de contrôles frontaliers dans les ports maritimes de la Manche et de la mer du Nord des deux pays, préc., article 4.2 et Protocole additionnel au Protocole de Sangatte entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la création de bureaux chargés du contrôle des personnes empruntant la liaison ferroviaire liant la France et le Royaume-Uni, préc., article 3.

[30] Traité entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la mise en œuvre de contrôles frontaliers dans les ports maritimes de la Manche et de la mer du Nord des deux pays, préc., article 7 et Protocole additionnel au Protocole de Sangatte entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la création de bureaux chargés du contrôle des personnes empruntant la liaison ferroviaire liant la France et le Royaume-Uni, préc., article 3.

[31] Traité entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la mise en œuvre de contrôles frontaliers dans les ports maritimes de la Manche et de la mer du Nord des deux pays, préc., articles 9.1 et 9.2.

[32] Protocole additionnel au Protocole de Sangatte entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la création de bureaux chargés du contrôle des personnes empruntant la liaison ferroviaire liant la France et le Royaume-Uni, préc., article 4.

[33] Exception faite du cas où la demande d’asile a été prononcée postérieurement à la fermeture des portes au dernier arrêt prévu dans la gare située dans l’État de départ (Protocole additionnel au Protocole de Sangatte entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la création de bureaux chargés du contrôle des personnes empruntant la liaison ferroviaire liant la France et le Royaume-Uni, préc., article 4) ou dans le cas où la demande d’asile est formulée après le départ du navire (Traité entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la mise en œuvre de contrôles frontaliers dans les ports maritimes de la Manche et de la mer du Nord des deux pays, préc., article 9).

[34] Immigration and Asylum Act, 1999, Partie II. Pour plus de détails, voir notamment S. Scholten, The privatisation of immigration control through carrier sanction. The role of private transport companies in Dutch and British immigration control, Leiden, Brill Nijhoff, 2015, 320 p.

[35] M. Galisson, « Calais ou l’escalade répressive », Plein droit, vol. 129, n°2, 2021, pp. 7-10.

[36] « Channel migrants : more than 8,000 people make crossing in 2020 », BBC [en ligne], 2020, disponible sur : https://www.bbc.com/news/uk-england-kent-55501123#xd_co_f=ZGRhOWE5ZDQtNTM5ZC00YTFkLWIzNGUtYjlhODIwMWYwNDIz~.

[37] Le 27 novembre 2021, 27 personnes sont mortes dans la Manche en tentant de rejoindre le Royaume-Uni. « Naufrage meurtrier dans la Manche : la 27e victime est un jeune homme de nationalité vietnamienne », InfoMigrants [en ligne], 2021, disponible sur : https://www.infomigrants.net/fr/post/37275/naufrage-meurtrier-dans-la-manche–la-27e-victime-est-un-jeune-homme-de-nationalite-vietnamienne.

[38] Immigration Rules, Partie 8, paragraphes 277 à 319 et Partie 11, paragraphes 352D à 352G.

[39] Immigration Rules, Partie 11, 352D et 352G.

[40]« Royaume-Uni : une porte se ferme pour les mineurs isolés étrangers », France Terre d’Asile [en ligne], 2021, disponible sur : https://www.france-terre-asile.org/veille-europe-articles-archives/du-15-janvier-au-31-janvier-2021/royaume-uni-une-porte-se-ferme-pour-les-mineurs-isoles-etrangers; Défenseur des droits, « Exilés et droits fondamentaux, trois ans après le rapport Calais », op. cit., pp. 38-39 ; ; Charlotte Boitiaux, « Les mineurs isolés de Calais vont-ils pouvoir aller plus facilement en Angleterre ? », InfoMigrants [en ligne], 2018, disponible sur : https://www.infomigrants.net/fr/post/7151/les-mineurs-isoles-de-calais-vontils-pouvoir-aller-plus-facilement-en-angleterre.

[41] Nationality and Borders Bill, Partie 3, 28, (1), A1.

[42] P. De Bilbao et A. Peyre, « Irregular maritime migration: study case of the channel border between France and the United Kingdom », à paraître.

[43] Nationality and Borders Bill, Partie 3, 39, (2) D1. La jurisprudence de la Cour de justice de l’Union, au nom de l’effet utile de la directive retour, prive les États membres de la possibilité de prononcer une peine privative de liberté à l’encontre des ressortissants de pays tiers entrant ou séjournant illégalement sur le territoire britannique dès lors qu’une procédure de retour n’a pas été menée à son terme. Voir CJUE, 28 avril 2011, Hassen El Dridi, aff. C-61/11PPU, §59 ; CJUE, 7 juin 2016, Sélina Affum c. Préfet du Pas-de-Calais et Procureur général de la cour d’appel de Douai, aff. n°C‑47/15, §63 et CJUE, 6 décembre 2011, Achugbabian c. Préfet du Val-de-Marne, aff. C-329/11. Néanmoins, le Royaume-Uni n’a jamais été lié par cette directive, même avant le Brexit, par application de sa clause d’opting-out. Directive du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, préc., préambule 26.

[44] Nationality and Borders Bill, Partie 2, 10, (6).

[45] Ibid., Commons disagreement, amendments in lieu and reasons, clause 37.

[46] P. De Bilbao et A. Peyre, « Irregular maritime migration: study case of the channel border between France and the United Kingdom », à paraître.

Le retour du Partygate : va-t-on vers un épilogue ?

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite des Universités en civilisation britannique

Le 12 avril 2022 le Premier ministre reconnaissait avoir dû s’acquitter d’une amende forfaitaire de 50 £ pour avoir enfreint les règles sanitaires en vigueur, en assistant à une réunion dans la salle du Conseil des ministres, le jour de son anniversaire, le 19 juin 2020. Il ajoutait qu’il s’était empressé de payer l’amende et présentait à la nation ses excuses complètes. Pressé à plusieurs reprises de préciser quelles mesures seraient prises à l’encontre de ceux qui avaient enfreint les règles, il a esquivé la question en déclarant qu’il fallait attendre le retour des députés à la Chambre des Communes, après les congés de Pâques pour connaitre son avis.

Depuis les révélations en décembre 2021, dans le cadre de ce qui deviendrait le scandale du Partygate, le chef du gouvernement s’est toujours efforcé de gagner du temps en tentant de dédramatiser, minimiser et banaliser les faits qui lui sont reprochés. Il a ainsi insisté, à propos de son anniversaire, sur le fait que sa présence n’avait pas dépassé dix minutes, juste le temps de prendre une part de gâteau ou qu’il s’agissait d’un simple malentendu quant à la nature des réunions. Pour ce qui est de l’amende, dont le montant peut certes paraitre ridiculement bas, elle serait comparable à une contravention routière, un simple excès de vitesse. Sa ligne de défense n’a certes pas été claire ni cohérente dans la mesure où initialement il a observé qu’il n’avait pas enfreint la loi[1], puis qu’il n’était pas conscient de commettre une infraction en participant à des pots de départ ou des apéritifs, dans le jardin du 10 Downing street[2], sur son lieu de travail, pour enfin admettre ses torts sans toutefois reconnaitre son entière responsabilité.

Chaque fois qu’on a voulu l’interroger sur ses intentions, après qu’il a été sanctionné par la police métropolitaine, il a éludé de nouvelles questions sur l’avenir de son mandat. Tout en déclarant comprendre la colère des citoyens il a écarté toute idée de démission.

Colère et indignation dans les rangs de l’opposition et une partie de la majorité

La nouvelle selon laquelle plus de cinquante personnes, dont le Premier ministre et le Chancelier, ont été condamnées à des amendes pour avoir participé à des rassemblements pendant la pandémie a fait ressurgir la colère et l’indignation. Le plus gros reproche qu’il lui soit fait, comme l’a martelé le leader travailliste, c’est qu’il ne regrette pas sincèrement sa conduite et que la seule raison qu’il ait eu de présenter ses excuses à la Chambre est d’avoir été pris la main dans le sac ! Les travaillistes et les libéraux démocrates ont vigoureusement multiplié les appels à la démission du Chef du gouvernement et du Chancelier de l’échiquier, lui aussi impliqué dans le Partygate. Il importe de souligner que la réponse des autorités britanniques à la crise sanitaire a été marquée par une intransigeance morale et juridique. Or, le gouvernement, qui s’est félicité de sa politique draconienne d’isolement du pays pour une durée indéterminée, a nonobstant laissé se multiplier des fêtes dans l’enceinte du pouvoir au mépris des règles qu’il a imposées à la nation avec une grande rigueur. La sanction qui lui est infligée signifie aussi que Boris Johnson est le premier chef de gouvernement en exercice au Royaume-Uni à être sanctionné pour avoir commis une infraction au droit pénal. D’après Lord Peter Hennessy[3] qui s’exprimait à la BBC, il s’agit de la plus grave crise constitutionnelle qu’il ait en mémoire[4].

Il n’avait pas jusqu’alors fait l’objet de beaucoup de critiques ouvertes de la part de son propre camp. Une poignée de députés conservateurs avaient fait part publiquement de leur indignation vis-à-vis d’un gouvernement qui avait systématiquement dédaigné des règles qu’il était chargé de faire respecter. Mais la sanction rendue publique a réactivé la dynamique de rejet d’un chef de gouvernement dont l’autorité morale était sévèrement remise en cause. La démission de Lord Wolfson, sous-secrétaire d’état à la justice[5] en charge de la constitution et des droits de l’homme, a semé l’embarras et de doute au sein du parti conservateur.  Ce membre du cabinet justifiait sa décision en soulignant non seulement la conduite du Premier ministre mais aussi sa réponse officielle à ce qui s’était passé. La porte-parole libérale démocrate pour la justice, Wera Hobhouse, déclarait alors que cette démission renvoyait se faisait l’écho du sentiment largement partagé par les électeurs en avaient “assez que Boris Johnson agisse comme s’il était au-dessus des lois”[6].

L’excuse de la guerre

Après l’affaire Paterson[7] la nouvelle affaire, dite du partygate promettait d’être fatale au Premier ministre, dans la mesure où elle revêtait une dimension dramatique à l’échelle nationale, eu égard aux privations et aux sacrifices vécus par de nombreux citoyens britanniques au plus fort de la crise sanitaire. De multiples protestations contre le comportement indigne du Premier ministre avaient jailli à la Chambre des Communes y compris de la part d’anciens ministres et vétérans du parti, de députés de l’arrière-ban (backbenchers), d’élus de longue date attachés à l’orthodoxie conservatrice ainsi que nouveaux élus du « mur rouge ». On pouvait présager que la colère ne ferait que s’amplifier au fur et à mesure des nouvelles révélations, photos et vidéos à l’appui, et que, contrairement à ses affirmations devant le Parlement, le Premier ministre en personne avait bien participé aux réunions clandestines, à trois reprises au moins. Une dynamique semblait en marche qui pouvait renforcer la conviction que le Premier ministre s’acheminait immanquablement vers sa chute.

Mais dès la fin février la dynamique de rejet du Premier ministre avait marqué le pas sous la pression des événements tragiques qui se déroulaient aux portes de l’Europe. Le psychodrame du Partygate allait être éclipsé par la tragédie ukrainenne que Boris Johnson saurait exploiter sans vergogne afin de se racheter une conduite auprès de la nation et de son parti. A la faveur des circonstances il a en effet endossé le rôle de chef de guerre contre l’agresseur russe et celui de défenseur de la démocratie bafouée.

Le Premier ministre était pleinement conscient que l’état d’esprit des députés conservateurs de l’arrière-ban était crucial et que son sort en dépendait. Il faut un minimum de 54 lettres adressées au président du Comité 1922, présidé par Sir John Brady, pour déclencher un vote de défiance à l’égard du Premier ministre. Jusqu’au lendemain de Pâques rien ne laissait à penser qu’il y aurait autant d’élus prêts à le désavouer. Force est de constater qu’il a réussi, des mois durant, à garder le contrôle de la grande majorité des députés conservateurs qui se sont abrités derrière l’excuse commode du conflit en Ukraine pour écarter l’idée d’évincer le Premier ministre. Ce n’était pas le moment, selon eux, de se débarrasser de Boris Johnson alors qu’une guerre terrible était en cours, accompagnée d’accusations de crimes de guerre, d’une crise croissante des réfugiés et de menaces plus ou moins distantes de calamité nucléaire.

En outre, les tractations qui s’étaient amorcées dans le but d’identifier un successeur potentiel avaient tourné court. Après la révélation que son épouse[8] n’était pas domiciliée fiscalement en Grande-Bretagne Rishi Sunak[9], pressenti comme le prochain chef du parti conservateur, voyait ses chances de devenir Premier ministre fortement compromises, d’autant qu’il avait dû également s’acquitter d’une amende au même titre que Boris Johnson.

Le fait que son rival le plus dangereux pût sembler écarté ne pouvait que conforter Johnson et renforcer sa confiance en sa capacité à sauver son poste. En persistant à refuser toute idée de démission, le Premier ministre, qui avait fait l’objet de critiques nourries, pouvait également encore compter sur de multiples soutiens[10].

Boris Johnson a-t-il menti à la Chambre ?

Le retour des députés après les congés de Pâques, le 18 avril, a été marqué par de longues séances houleuses à la Chambre. Le Premier ministre se voyait accusé d’avoir enfreint les règles du covid et d’avoir trompé le Parlement en affirmant à plusieurs reprises qu’il n’avait enfreint aucune règle. Le code ministériel[11], qui porte la signature de Boris Johnson, stipule qu’un Premier ministre sanctionné pour avoir menti au Parlement doit démissionner[12]. Les travaillistes et les libéraux-démocrates ont réclamé au Speaker de la Chambre des Communes un débat et un vote sur le renvoi de l’affaire à la commission des privilèges, un groupe multipartite de sept députés à majorité conservatrice. Fondée en janvier 2013, la commission a été décrite comme un organe parlementaire dont le rôle est de veiller aux questions spécifiques relatives aux privilèges des Communes et de pouvoir statuer sur d’éventuels outrages au Parlement.

Après avoir observé qu’il ne lui appartenait pas de décider si le Premier ministre avait commis ou non un outrage, le Speaker de la Chambre des Communes, Lindsay Hoyle, a accédé à la demande de l’opposition en autorisant le leader du parti travailliste, Sir Keir Starmer, à déposer une motion le jeudi 21 avril 2022[13]. Il s’agissait de décider de l’opportunité d’ouvrir ou non une enquête parlementaire pour déterminer si le Premier ministre avait menti aux députés au sujet des fêtes illégales en déclarant qu’il n’avait enfreint aucune règle à Downing street pendant le confinement puis qu’il n’était pas conscient que ces fêtes étaient illégales. Cette motion se voulait conciliante à l’égard des conservateurs qui avaient exprimé des critiques vis-à-vis du Premier ministre en promettent de retarder le renvoi à la commission après les conclusions de l’enquête de la police.

Si les députés conservateurs ont été exhortés par le leader libéral-démocrate, Ed Davey, à “faire leur devoir patriotique” et à évincer Johnson de Downing Street[14], on pouvait s’attendre à ce que le gouvernement, en s’appuyant sur les whips conservateurs, parvienne à persuader les députés, avec force arguments et pressions, de s’opposer à la motion. Il suffisait, à cet égard, de les avertir que tout rebelle risquerait l’exclusion du groupe. Les élus tories auraient été à nouveau confrontés à un dilemme, tiraillés entre la discipline du parti et les dangers que représentait un « lâchage » du Premier ministre d’une part et l’hostilité à l’encontre de Boris Johnson qui se répandait dans leurs circonscriptions d’autre part.

Mais le soir du 20 avril le gouvernement proposait un amendement qui retarderait le vote sur toute enquête jusqu’à ce que celles qui sont menées par la police et la haute fonctionnaire Sue Gray soient terminées[15]. Toutefois le jeudi 21 avril, par un revirement tout à fait inattendu, les whips conservateurs retiraient l’amendement qui aurait bloqué la motion. Le Premier ministre renonçait ainsi à retarder le vote sur l’éventualité d’une enquête de la commission des privilèges et ouvrait la voie à des investigations sur sa conduite devant le Parlement.

Le même jour les Communes approuvaient la motion sans même recourir au vote. L’enquête, dont l’objet sera de de déterminer si la conduite du Premier ministre constitue un outrage au Parlement, permettra à la commission des privilèges d’obtenir des précisions, de convoquer des témoins et de recommander une sanction, telle que la suspension ou le renvoi du Premier ministre.

On peut spéculer sur les raisons de ce revirement spectaculaire au moment où le Premier ministre se rendait en visite officielle en Inde. Il y a lieu de croire qu’il ait été informé de l’évolution de l’état d’esprit au sein de son groupe parlementaire. Plusieurs députés conservateurs, et pas des moindres, se sont en effet retournés contre leur leader, parmi lesquels un de ses plus fidèles soutiens, le Brexiteur Steve Baker qui s’est écrié « il y a longtemps que le Premier ministre aurait dû partir »[16] et le Président de la commission des affaires constitutionnelles, William Wragg qui affirmait que le Premier ministre n’était pas apte à gouverner[17].

Toutefois rien n’est encore joué et on peut s’attendre à de longues semaines et peut-être de longs mois avant que le Partygate trouve son épilogue. Dans l’attente du verdict de la commission des privilèges, une deuxième tranche d’amendes forfaitaires a été mise en place le mardi 12 avril par l’équipe de l’opération Hillman de la police métropolitaine et Boris Johnson risque d’être passible de trois autres amendes pour avoir enfreint les règles de confinement. Selon une source policière, le montant de l’amende augmenterait chaque fois qu’il serait établi que Johnson a enfreint, ou qu’il a accepté d’enfreindre, les règles qu’il a introduites.

Mais il y a également un autre verdict que le Premier ministre est en droit de craindre, celui des urnes qui sera rendu le 5 mai prochain à l’occasion des élections locales. Le mécontentement de l’électorat est de plus en plus palpable vis-à-vis des mensonges du Premier ministre et de son mépris des règles. Le parti travailliste, à cet égard, a entrepris en préparation de ces élections, une campagne[18] intitulée « à vos côtés », visant à cibler tout particulièrement les électeurs des circonscriptions qui avaient basculé dans le camp conservateur en 2019, et dont les élus voteraient probablement contre la motion du Labour. Il s’agit pour l’opposition, de les convaincre d’adresser un message clair au gouvernement sur leurs difficultés liés à la hausse du coût de la vie et leur colère quant aux infractions répétées de Downing Street aux règles sanitaires.

Vers une forme de paralysie politique ?

On a pu s’étonner au soir du 21 avril du peu de députés conservateurs présents à la Chambre. Que personne ne se soit levé pour défendre le Premier ministre est symptomatique de l’état d’esprit des tories. A l’indignation provoquée par le comportement désinvolte du Premier ministre s’ajoute la crise du coût de la vie et le peu de confiance en un chef de gouvernement qui se montre incapable de gérer de façon cohérente des questions essentielles comme l’inflation, la pression fiscale ou l’immigration. Cette situation qui se prolonge risque fort de plonger le pays dans une forme de paralysie politique. 

Depuis la loi sur le marché intérieur de septembre 2020, le gouvernement semble accumuler des dossiers encombrants et potentiellement explosifs. Le Premier ministre a laissé entendre le 21 avril que les contrôles des denrées alimentaires en provenance de l’Union Européenne seraient reportés pour la quatrième fois. Le protocole nord-irlandais continue à susciter la controverse au point que, dans le but de supprimer les contrôles entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, il envisage d’en retirer unilatéralement les articles 5 à 10.Il  a de surcroit observé qu’i n’abandonnait pas l’espoir de replacer la frontière, actuellement en mer d’Irlande, sur le territoire irlandais entre la République d’Irlande et l’Irlande du Nord, une option qui a été rejetée par les deux parties au cours des quatre années de négociation du Brexit et que Boris Johnson a constamment exclue[19].

Le projet de loi sur le transfert des clandestins au Rwanda, qui vise à dissuader les migrants de traverser la Manche, expose le gouvernement à des poursuites judiciaires car, selon le Haut-Commissariat de l’ONU aux réfugiés, la loi, si elle était adoptée enfreindrait la Convention de Genève pour les réfugiés, que le Royaume-Uni a transposée en droit interne en 1957[20].Des organisations de défense des droits de l’homme en ont dénoncé l’inhumanité.

De même le projet de loi sur les libertés du Brexit qui vise à en finir avec la législation imposée par Bruxelles et à remplacer les lois héritées de l’Union Européenne par des lois britanniques, est sévèrement critiqué par les entreprises qui ont dû faire face à de lourdes tracasseries administratives qui ont entravé leur fonctionnement. Enfin le projet de loi sur les élections, dénoncé par nombre de groupes d’action comme une tentative de museler l’opposition tout en dissuadant la participation, a suscité une tempête de protestations et la mobilisation des Lords contre ce qui est perçu comme une ingérence dans le processus démocratique.

Conclusion

L’affaire du Partygate risque de trainer encore de longues semaines, voire de longs mois avant de trouver son épilogue, mais il y a, semble t-il, peu de chances que la dynamique de rejet, amorcée à la fin de l’année 2021, marque à nouveau le pas. Elle pourrait au contraire s’intensifier malgré les multiples freins institutionnels qui retarderont son aboutissement. Le Premier ministre est désormais soumis à trois enquêtes dont les procédures semblent s’entraver mutuellement mais peuvent finir par se renforcer et concourir au même résultat.

Le contraste est saisissant entre le parti du gouvernement en proie au doute, aux dissensions et à la confusion et l’opposition unie et resserrée derrière son leader, Keir Starmer, dont la diatribe du 21 avril particulièrement percutante contre le Premier ministre n’a quasiment suscité aucune protestation parmi les conservateurs. Elle a été suivie par le réquisitoire implacable de son adjointe à la direction du parti, Angela Rayner, qui a également frappé les esprits par son appel au sursaut des tories contre « l’affaiblissement des piliers de notre démocratie ».

Il est difficile de prévoir quel impact le Partygate aura sur le vote aux élections locales. Selon les derniers sondages deux tiers du public ne font plus confiance au Premier ministre et souhaitent qu’il parte s’il reçoit une nouvelle amende[21].


[1] Lorsque les premiers rapports sur la tenue de fêtes à Downing Street pendant les périodes de confinement sont apparus en décembre 2021, Boris Johnson a insisté sur le fait que “les directives ont été suivies à tout moment”.

[2] Il a pourtant été signalé qu’à sa fête d’anniversaire à laquelle participait sa femme Carrie et sa décoratrice d’intérieur Lulu Lytle, une ambiance de fête régnait avec des chants et de l’alcool à profusion.

[3] Ashley Cowburn, “Partygate : Boris Johnson become ‘great debaser of decency after shredding ministerial code”, historian says, Independent, 17 April 2022. Boris Johnson est aux yeux de l’historien Lord Hennessy « un Premier ministre voyou, indigne de la Reine ».

[4] En référence à l’amende Hennessy a ajouté que « le Premier ministre a scellé sa place dans l’histoire de la Grande-Bretagne comme premier transgresseur de la loi à avoir occupé le poste de Premier ministre. On pourrait toutefois objecter que la tentative du Premier ministre de proroger le Parlement en 2019, pour empêcher les députés de débattre et de voter sur le projet de Brexit, était d’une toute autre gravité.

[5] En tant que membre de la Chambre des Lords, Lord Wolfson ne pourra pas soumettre une lettre de défiance au comité 1922 pour provoquer une élection à la direction du parti Tory.

[6] Emma Elgee, ” Bath MP calls for Somerset tory MPs to vote against Boris Johnson amid partygate fines”, Somerset live, 19 April 2022.

[7] Voir M.C. Considère-Charon, « Vent de révolte au parti conservateur : le Premier ministre en sursis », Observatoire du Brexit, 29 décembre 2021.

[8] Le père d’Ashata Murthy est le milliardaire Narayana Murthy, cofondateur de la société de services informatiques Infosys. Grace à son statut fiscal, qu’elle aurait obtenu pour la somme de 30 000£, Ashata Murthy n’a pas payé d’impôts en Grande-Bretagne sur les dividendes de l’entreprise indienne. Cette nouvelle a été relayée par la presse britannique au moment où le gouvernement décidait d’augmenter la pression fiscale pour des millions de citoyens britanniques, la plus élevée depuis les années 1940.

[9] Sunak  avait essayé de prendre ses distances par rapport au scandale du Partygate et s’était montré réticent à soutenir le Premier ministre.

[10] Marie-Claire Considère-Charon « Partygate, vers une sortie de crise pour Boris Johnson ? » Observatoire du Brexit, 7 mars 2022.

[11] Le Royaume-Uni dispose d’un code ministériel élabpré 1997 sous le mandat de Tony Blair mais Downing street a commencé à fixer des règles pour les ministres dans les années 1980 afin de lutter contre le phénomène du sleaze.

[12] Le 12 janvier 2022 Dominic Grieve, ancien député conservateur et ancien procureur général sous le gouvernement de David Cameron déclarait : » le code ministériel dit très clairement qu’un ministre qui ment au Parlement doit donner sa démission ».Selon Hennessy le Premier ministre a trompé le Parlement et déchiré le code ministériel alors que son rôle est d’en être le gardien. Ministerial code, Government UK, Ministers and Parliament, 9, p.23. assets.publishing.service.gov.uk

[13] Johnson est censé être en voyage en Inde ce jour-là, et n’assistera pas au vote, ce qui lui évitera d’avoir à se défendre à la Chambre.

[14] Il a déclaré : “Le public britannique a déclaré que Boris Johnson était un menteur. Il est maintenant temps pour le Parlement de faire de même. Le pays ne peut pas se permettre d’avoir un Premier ministre qui enfreint la loi et qui ment à ce sujet, surtout lorsque les familles sont confrontées à une crise du coût de la vie ».Il a ajouté : “Johnson a pris les Britanniques pour des imbéciles pendant bien trop longtemps, et il est temps pour les députés conservateurs de montrer leur position.”

[15] Cet amendement n’était pas sans rappeler l’amendement Leadson voté le 3 novembre 2021 à 250 voix contre 232 qui visait à reporter la sanction relative à l’affaire Paterson et à refonder le système des normes de conduite des parlementaires. Voir M.C. Considère-Charon, Vent de révolte au parti conservateur : le Premier ministre en sursis, Observatoire du Brexit, 29 décembre 2021. https://brexit.hypotheses.org/category/actualites

[16] Steve Baker explains why he can no longer forgive Johnson and wants him gone, Guardian, 21 April 2022.

[17] “Boris Johnson not fit to govern says tory MP William Wragg during partygate inquiry debate”, inews, 21 April 2022.

[18]Jessica Elgot, «  Labour to launch ‘on your side’ local elections battle », Guardian, Wed 30 March 2022.

[19] Jacob Rees-Mogg a déclaré que la Grande-Bretagne réformerait le Protocole nord-irlandais si l’Union Européenne refusait de le faire. Ses remarques révèlent un changement d’approche au sein du gouvernement qui consiste à renoncer à activer l’article 16 pour introduire une législation qui suspendrait unilatéralement certains éléments essentiels du Protocole comme l’avait fait le projet de loi sur le marché intérieur. On peut s’attendre à ce que ce projet soit intégré au prochain discours de la Reine le 10 mai 2022.

[20] Geneva Conventions Act 1957. www.legislation.gov.uk

[21] Ivan Levingston, “Two-thirds of Brits want PM to resign if fined again”, poll says, Bloomberg, 16 avril 2022.

Brexit et droit social du point de vue de l’Union européenne : un “turning point” pour l’Europe sociale ?


Lola Isidro, Maîtresse de conférences en droit privé, Université Paris Nanterre, Institut de Recherche Juridique sur l’Entreprise et les Relations Professionnelles

Ce texte est issu d’une conférence qui s’est tenue le 15 mars 2022 à l’Université Paris Nanterre, dans le cadre du cycle de rencontres interdisciplinaires « Beyond Brexit – Quelles répercussions juridiques et politiques pour le Royaume-Uni et l’Union européenne », co-organisé par le Centre de Recherches en Études Anglophones (CREA), le groupe Observatoire de l’Aire Britannique et le Centre d’études juridiques européennes et comparées (CEJEC), avec le soutien du Centre de Recherches en Civilisation Britannique (CRECIB)[1].

La tenue d’un référendum sur l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union européenne, le 23 juin 2016, et son issue ont consommé la rupture entre l’État insulaire et l’organisation européenne. Les relations n’étaient en effet pas au beau fixe depuis de nombreuses années déjà, en particulier dans la matière sociale (droit du travail et de la protection sociale).

Ce constat appelle une réflexion en deux temps. Il invite à se demander, d’abord, quel a été le rôle du droit social dans l’histoire du Brexit, pour discuter, ensuite, des effets du Brexit sur le droit social de l’Union européenne (UE). Il engage donc à se situer avant puis après ce qui, indéniablement, constitue un tournant historique dans l’histoire de l’Europe. Peut-on aussi appréhender le Brexit comme un turning point dans l’histoire de l’« Europe sociale » ? Il est sans doute encore trop tôt pour se prononcer ; des pistes de réflexion peuvent néanmoins être ouvertes.

  1. Le poids du droit social dans l’histoire du Brexit
  • Les relations tourmentées entre le Royaume-Uni et l’UE en matière sociale

Dès son entrée dans la Communauté économique européenne, en 1973, mais surtout à compter de l’ère Thatcher qui s’ouvre en 1979, le Royaume-Uni a entretenu des rapports compliqués avec l’organisation en matière sociale.

Si, par exemple, l’État membre ne s’est pas opposé, en 1986, à l’élargissement des compétences de la Communauté en matière de santé et sécurité des travailleurs, en vertu de l’Acte unique européen – à savoir que dans ces domaines, on passe alors de l’unanimité à la majorité qualifiée pour l’adoption d’une directive, ce qui permettra l’adoption de l’importante directive santé au travail de 1989 – l’absence d’opposition du Royaume-Uni s’explique probablement par le fait qu’il est alors précisé que, par ce biais, peuvent seulement être adoptées des « prescriptions minimales applicables progressivement »[2].

À l’inverse, l’opposition est radicale lorsqu’en 1989, le Royaume-Uni refuse de signer la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux. Certes, le texte a une portée juridique très limitée ; il annonce toutefois l’orientation plus sociale que l’Europe va prendre peu de temps plus tard dans le cadre du traité de Maastricht instituant l’Union européenne signé en 1992. Un Protocole (ou accord) sur la politique sociale est alors annexé au traité. Ce texte est fondateur dans l’histoire de l’Europe sociale, mais le Royaume-Uni refuse dans un premier temps de signer[3]. La Charte peut tout d’abord être vue comme la mise en œuvre de celle de 1989. En outre, elle étend le domaine du vote à la majorité qualifiée aux conditions de travail, à l’information et à la consultation des travailleurs, à l’intégration des personnes exclues du marché du travail. Enfin, elle reconnaît le rôle des organisations syndicales de salariés et d’employeurs dans l’élaboration du droit social européen en leur permettant de conclure des accords collectifs au niveau européen. Ce dernier point vise alors précisément à surmonter le blocage opposé par le Royaume-Uni aux initiatives législatives en matière sociale[4]. À cet égard, un exemple marquant est l’opposition de l’État membre à l’adoption de la directive concernant l’aménagement du temps de travail en 1993[5], opposition se traduisant par une abstention au moment du vote final par le Conseil, puis par un recours contre le Conseil devant la Cour de justice aux fins d’annulation de la directive[6]. Le recours fut rejeté, mais dans l’intervalle, le Royaume-Uni a obtenu que soit insérée une close d’opt-out dans la directive (art. 18 (1)(b)) afin de pouvoir déroger à la durée hebdomadaire maximale de travail de 48 heures fixée par le texte.

Au titre des relations compliquées du Royaume-Uni avec l’Europe sociale, on ne peut également manquer de rappeler le statut dérogatoire qu’il a obtenu (ainsi que la Pologne) s’agissant de la Charte des droits de fondamentaux de l’Union européenne. En vertu du protocole n° 7 à la Charte, « pour dissiper tout doute, rien dans le titre IV de la Charte ne crée de droits justiciables applicable à la Pologne ou au Royaume-Uni ». Quel est ce titre IV ? Celui dénommé « Solidarité », consacré à la protection des droits sociaux[7].

En somme, en matière sociale, le Royaume-Uni a mené une politique de transposition minimale. Quand il a bien voulu se soumettre aux obligations communautaires, il a négocié et exploité au maximum les possibilités de dérogations.

S’il n’est pas question de faire le procès du Royaume-Uni en dressant un bilan exhaustif des blocages dont il est à l’origine, force est néanmoins d’admettre que les standards sociaux qui ont été  promus par l’Europe ont toujours paru trop exigeants pour un  Royaume-Uni dont le droit social est globalement peu protecteur[8]. Quelques exemples bien connus le prouvent : promotion du temps partiel, conditions de travail particulièrement flexibles (le salaire minimum n’a été institué au Royaume-Uni qu’en 1999  et à la même époque, est créé le contrat « zéro heure »[9]), recherche du plein emploi d’un point de vue quantitatif et non qualitatif (politique du workfare, de l’emploi à tout prix, quelle que soit sa qualité ; les chômeurs sont, par exemple, tenus d’accepter des contrats zéro heure). Cette politique conduit B. Brunhes d’affirmer que le contrat de travail ne serait rien d’autre dans le système britannique qu’un contrat commercial et que « le droit du travail n’existe pas en tant que tel au Royaume-Uni »[10]. La conclusion est sans doute radicale, mais du fait d’exigences particulièrement limitées en matière de protection des salariés, le Royaume-Uni est entré dans une sorte de cercle vicieux qui a pu favoriser le Brexit.

  • Les ressorts sociaux du Brexit

Selon la professeure de droit du travail britannique Tonia Novitz, « l’analyse des résultats du référendum du 23 juin 2016 sur le Brexit a révélé que les facteurs communs aux votes en faveur de la sortie de l’Union européenne étaient un revenu faible et des conditions de travail précaires »[11], situation qui a en outre alimenté un nationalisme et un sentiment anti-immigrants. Ces derniers (y compris les travailleurs détachés, bien qu’il ne s’agisse pas de travailleurs migrants au sens strict) furent perçus à la fois comme contribuant à tirer vers le bas les conditions d’emploi et de travail[12], notamment dans le secteur de la construction, et comme profitant du système social britannique. L’une des explications du Brexit tient manifestement à des « considérations sociales et une volonté de restreindre la solidarité dans le domaine des prestations sociales »[13].

Il semble limpide que le vote favorable au Brexit, ainsi que le succès du UKIP, le parti nationaliste eurosceptique, s’expliquent en partie par le refus d’une frange de la population britannique de voir des étrangers, y compris des travailleurs, bénéficier de prestations sociales[14], et plus encore par la dénonciation de ce qui est malencontreusement nommé le « tourisme social »[15] selon lequel des citoyens de l’Union se déplaceraient sur le territoire européen dans le seul but de bénéficier de prestations sociales. Cette crainte du « tourisme social », bien que non vérifiée (est-elle même vérifiable ?), est relayée, voire alimentée par la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne depuis les années 2010. Cette jurisprudence a été inaugurée par l’arrêt Dano de 2014[16], dans lequel la Cour retient que les États membres peuvent refuser l’octroi de prestations d’assistance à des personnes dont on considère qu’elles exercent leur droit à la libre circulation dans le seul but d’obtenir de l’aide sociale des États membres, alors même qu’elles ne disposent pas de ressources suffisantes pour prétendre au bénéfice d’un droit de séjour. Initialement cantonnée au champ de l’assistance et à la directive n° 2004/38 relative au droit de séjour des citoyens de l’Union[17], cette jurisprudence a été étendue aux prestations familiales (prestations de sécurité sociale couvertes par le règlement de coordination des systèmes de sécurité sociale[18] en vertu d’un arrêt opposant précisément la Commission au Royaume-Uni en 2016[19]).

Le Brexit était donc nourri de ces inquiétudes et cela n’a, par conséquent, pas été une surprise de retrouver l’idée de tourisme social dans l’accord dit « anti-Brexit »[20] négocié en février 2016 entre le Royaume-Uni et les autres États membres pour éviter alors la sortie de l’État membre de l’Union. Au titre des principales mesures « poussant à l’extrême la situation déjà dérogatoire des Britanniques »[21], l’accord (qui est resté lettre morte à l’évidence) prévoyait, en sa section D, « afin de tenir compte de l’effet d’appel engendré par le régime de prestations liées à l’emploi mis en place dans un État membre », un mécanisme d’alerte et de sauvegarde permettant, sur autorisation du Conseil, de restreindre l’accès des travailleurs aux prestations sociales non contributives liées à l’emploi pendant une période maximale de quatre ans. On comprend qu’étaient visés les travailleurs pauvres, et plus encore ceux venant des États ayant le plus récemment intégré l’Union (notamment la Pologne et la Roumanie). Le premier ministre britannique de l’époque, David Cameron, s’était alors félicité de cet accord qui avait vocation à permettre le maintien du Royaume-Uni dans l’UE au prix de concessions de la part de l’Union pourtant fondamentalement contraires à sa philosophie consistant à favoriser la libre circulation des travailleurs[22]. L’accord dit « anti-Brexit » exprimait ainsi, sur certains points essentiels, la défiance du Royaume-Uni à l’égard de l’UE en matière sociale.

L’histoire tumultueuse du Royaume-Uni avec l’Europe sociale, dont le Brexit constitue l’apogée, a nécessairement laissé des traces. Quels sont donc les effets du Brexit sur le droit social de l’Union européenne ?

  • Les effets du Brexit sur le droit social de l’Union européenne
  • Brexit et Socle européen des droits sociaux

Il est en réalité encore un peu tôt pour discuter des effets du Brexit sur le droit social de l’UE. Par conséquent, il faut pour l’heure se demander ce qu’il a laissé en héritage en la matière. À cet égard, on peut faire l’hypothèse qu’une des dernières réalisations de l’Union en matière sociale, à savoir le Socle européen des droits sociaux, n’est pas sans lien avec le contexte du Brexit. Pour différents auteurs français comme britanniques, le Socle « a été pensé par les 27 États membres restant en réaction à l’annonce par le Royaume-Uni de son intention de quitter l’Union européenne »[23].

Cette analyse peut se comprendre de deux manières. L’annonce de la création d’un socle des droits sociaux en septembre 2015 peut d’abord être vue comme l’expression d’une volonté de l’Union de réinvestir la dimension sociale de l’Europe dans le sens d’une plus grande protection, afin de renforcer l’adhésion des citoyens européens au projet européen (y compris les Britanniques). Dans le même temps, on peut faire l’hypothèse qu’il fallait prendre garde de ne pas « braquer » les potentiels partisans du retrait, ce qui peut expliquer la teneur finalement modeste du Socle européen des droits sociaux. En effet, ce texte, présenté par la Commission et adopté par le Conseil européen fin 2017, ne crée pas de nouvelles obligations ou compétences à la charge des institutions de l’Union et des États membres et n’ouvre pas de droits directement invocables par les citoyens. Il repose sur l’énoncé de 20 « principes » devant servir de guides aux États afin d’atteindre des résultats en matière de conditions de travail, d’emploi et de protection sociale – « un programme de principes d’abord et d’actions ensuite » selon les mots de Jean-Claude Juncker, alors président de la Commission. En somme, dans sa philosophie, le Socle est plutôt l’expression d’une approche minimaliste des droits sociaux, tournée en outre vers les contraintes de l’économie de marché[24], ce qui est en phase avec le positionnement britannique en la matière.

C’est donc cette approche minimaliste des droits sociaux que le Royaume-Uni aurait laissé en héritage. Nous formulons cette hypothèse au conditionnel car, de même que le Brexit est récent, il reste difficile de tirer des conclusions quant à la portée du Socle européen des droits sociaux.

À ce jour, trois directives ont été adoptées sur la base du Socle, qui contribuent à souligner la position de retrait du Royaume-Uni et donc, en miroir, à valoriser en réalité la portée du Socle. La directive n° 2018/957 du 28 juin 2018 modifiant la directive 96/71/CE concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services, tout d’abord, entend renforcer la protection des travailleurs détachés. Le Royaume-Uni s’était abstenu au stade de l’accord provisoire du 28 février 2018 ayant précédé l’adoption de la directive. Deux directives, ensuite, ont été adoptées le 20 juin 2019. La directive n° 2019/1158 relative à l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée des parents et des aidants, d’une part, qui couvre un domaine dans lequel le droit britannique est vraisemblablement déjà en grande partie en conformité avec le droit de l’Union, même si la directive apporte des nouveautés que le Royaume-Uni aurait eu intérêt à intégrer[25]. La directive n° 2019/1152 relative à des conditions de travail transparentes et prévisibles, d’autre part, instaure de nouveaux droits pour les travailleurs dans l’Union européenne. Elle vise à que ces derniers soient pleinement informés de leurs conditions de travail essentielles, en temps utile et par écrit. Par exemple, en cas d’horaires de travail très variables, les travailleurs doivent tout de même pouvoir être informés dans un délai raisonnable du planning de travail. La directive entend ainsi protéger tousles travailleurs, en particulier les plus précaires, parmi lesquels ceux faisant l’objet d’un contrat « zéro heure ». Ce type de contrat, que l’on trouve aussi dans les pays nordiques, est en effet expressément visé dans le préambule de la directive. Le point 12, notamment, énonce que « les travailleurs qui ne bénéficient pas d’une durée de travail garantie, y compris les travailleurs “zéro heure” ou titulaires de certains contrats à la demande, sont dans une situation particulièrement vulnérable. Il convient par conséquent que les dispositions de la présente directive leur soient applicables, quel que soit le nombre d’heures de travail effectif ». Dans le même sens, le point 35 souligne que « les contrats à la demande ou les contrats de travail similaires, y compris les contrats “zéro heure”, en vertu desquels l’employeur dispose d’une grande flexibilité pour appeler le travailleur selon les besoins, sont particulièrement imprévisibles pour le travailleur. Les États membres qui autorisent de tels contrats devraient veiller à mettre en place des mesures efficaces pour empêcher leur utilisation abusive. Il pourrait s’agir par exemple de limiter l’utilisation et la durée de ces contrats, d’adopter le principe de la présomption réfragable de l’existence d’un contrat de travail ou d’une relation de travail avec un nombre garanti d’heures rémunérées sur la base des heures travaillées au cours d’une période de référence antérieure, ou de toute autre mesure équivalente permettant d’empêcher les pratiques abusives». Au regard de l’importance qu’a pris ce type de contrat au Royaume-Uni[26], on peut faire l’hypothèse vraisemblable que ce dernier n’aurait pas adhéré à ces orientations.

Enfin, on peut douter que les Britanniques auraient envisagé d’adopter la future directive sur les salaires minimaux adéquats dans l’Union européenne, elle aussi élaborée sur la base des préconisations du Socle européen des droits sociaux[27]. Cette directive, qui devrait être adoptée au printemps 2022, vise à encadrer, en dehors de toute harmonisation, la fixation de salaires minimaux dans les États membres, selon les spécificités de chacun mais selon une méthode commune, à savoir la négociation collective sectorielle et interprofessionnelle. Un rôle central est en effet reconnu à la négociation à ces niveaux[28] , y compris dans les États où il n’existe qu’un salaire minimum fixé par la loi. Pareille approche tranche avec la tradition dite « volontariste » ou encore de « laissez-faire »[29] en matière de négociation collective que l’on trouve au Royaume-Uni où l’on observe une négociation très décentralisée (c’est-à-dire au niveau de l’entreprise quasi exclusivement) et une couverture peu étendue (moins de 40% des salariés sont couverts par une convention collective[30], alors que la proposition de directive fixe à 70% un niveau acceptable de couverture pour garantir une protection adéquate en matière de salaire). Là encore, on imagine mal que le Royaume-Uni aurait était en phase avec un tel texte.

En définitive, même l’approche modeste du Socle européen des droits sociaux apparaît ambitieuse rapportée au positionnement britannique.

  • L’accord de commerce et de coopération

L’approche minimaliste du Royaume-Uni en matière sociale se retrouve par ailleurs dans l’accord de commerce et de coopération conclu avec l’UE, entré définitivement en vigueur le 1er mai 2021.

L’accord attribue une importance, d’abord, à la « coordination des droits de sécurité sociale dont jouissent les personnes qui se déplacent entre les Parties pour y travailler, séjourner ou résider » (Préambule, cons. 21). La question fait l’objet d’un protocole qui reprend les principes inscrits dans le règlement européen de coordination des systèmes de sécurité sociale : unicité de la législation applicable, totalisation des périodes d’assurance, exportabilité des prestations, égalité de traitement. Toutefois, dans le cadre de l’accord de commerce et de coopération, le champ d’application matériel de la coordination est sensiblement modifié : en vertu du protocole, pour les situations débutant à compter du 1er janvier 2021, la coordination est en effet exclue pour plusieurs prestations[31]. Cela concerne notamment celles en espèces à caractère non contributif – elles sont au nombre de huit s’agissant du Royaume-Uni ; par exemple, les allocations pour demandeurs d’emploi fondées sur les revenus[32] –, certaines prestations pour les soins de longue durée, et surtout, l’ensemble des prestations familiales. Cela signifie que ces prestations sont désormais régies par les seules législations nationales. Par conséquent, les citoyens de l’Union qui séjournent au Royaume-Uni, et vice-versa, ne pourront plus prétendre à ces prestations au titre de la coordination. Ils devront remplir les conditions plus strictes exigées des ressortissants d’États tiers[33].

Par ailleurs, afin de maintenir des conditions équitables pour une concurrence loyale entre le Royaume-Uni et l’UE, l’accord de commerce et de coopération, reconnaît dans son préambule (cons. 9) la nécessité de s’engager à maintenir des niveaux élevés de protection respectifs, notamment dans les domaines des normes sociales et du travail, lesquelles sont entendues comme visant les droits fondamentaux au travail, les normes de santé et sécurité au travail, les conditions de travail équitables et les normes en matière d’emploi, les droits d’information et de consultation au niveau de l’entreprise ou encore la restructuration d’entreprises (art. 336). Ainsi, selon l’accord, si chaque partie est libre de définir ses politiques et priorités et de déterminer ses niveaux de protection, c’est sous réserve de respecter une clause de non-régression au terme de laquelle « une Partie n’affaiblit ni ne réduit, d’une manière qui affecte les échanges commerciaux ou les investissements entre les Parties, les niveaux de protection du travail et de protection sociale au-dessous des niveaux en vigueur à la fin de la période de transition, y compris en ne veillant pas à l’application effective de sa législation et de ses normes » (art. 337-2). Une clause de non-régression sur la législation existante à la date d’entrée en vigueur de l’accord est le minimum qui pouvait être prévu en terme de niveau de protection. Une telle clause n’exclut pas une évolution défavorable de la législation britannique à l’avenir ; et ce ne sont pas les références, que l’on trouve dans l’accord (art. 399) aux normes fondamentales de l’Organisation internationale du travail (OIT) et au travail décent, qui paraissent à même de constituer un garde-fou suffisant contre une dégradation éventuelles des normes sociales au Royaume-Uni par rapport à celles en vigueur dans l’UE – en tant que membre de l’OIT, le Royaume-Uni était déjà tenu par ces exigences avant le Brexit, ce qui ne l’a pas empêché d’être dans l’opposition vis-à-vis de l’Europe sociale[34].


[1] https://crea.parisnanterre.fr/colloques-et-journees-detude/cycle-de-rencontres-interdisciplinaires-beyond-brexit-quelles-repercussions-juridiques-et-politiques-pour-le-royaume-uni-et-lunion-europeenne-2

[2] Art. 21 de l’AUE. Cela n’empêche toutefois pas les États membres de prévoir mieux.

[3] L’accord sera finalement intégré au traité à l’occasion de l’adoption du traité d’Amsterdam en 1997.

[4] E. Mazuyer, « Le retour du mythe de l’Europe sociale ? », RDT 2017, p. 83.

[5] Dir. 93/104 (maintenant 2003/88). V. « Points de vue nationaux sur l’harmonisation communautaire du temps de travail », contribution de C. Barnard, RDT 2006, p. 123.

[6] CJCE 12 nov. 1996 Royaume-Uni c. Conseil,  C-84/94, Dr. soc. 1997, p. 303, note P. Martin.

[7] N. O’Connor, « ‘Unchartered’ waters : fundamental rights, Brexit and the (re)constitution of the employment law hierarchy of norms », European Labour Law Journal 2021, vol. 12(1), p. 54.

[8] M. Freedland, « Le contrat de travail et les paradoxes de la précarité », RDT 2016, p. 289.

[9] J. Freyssinet, « Royaume-Uni – Les contrats « zéro heure » : un idéal de flexibilité ? », Chronique internationale de l’IRES, 2016/155, p. 123.

[10] B. Brunhes, « L’Europe de l’emploi : réflexions sur les cas de la Grande-Bretagne et des Pays-Bas », Dr. soc. 1999, p. 655.

[11] T. Novitz, « L’impact du Brexit sur les travailleurs : le saut dans l’inconnu », RDT 2018, p. 718.

[12] Discours de N. Farage, leader du Ukip de 2006 à 2016 : « Open-door migration has suppressed wages in the unskilled labour market, meant that living standards have fallen and that life has become a lot tougher for so many in our country. » (https://www.express.co.uk/comment/expresscomment/681776/nigel-farage-eu-referendum-brexit-vote-leave-independence-ukip).

[13] I. Omarjee, Manuel de droit européen de la protection sociale, Bruylant, coll. Droit de l’Union européenne, 2ème éd., 2021, n° 144.

[14] S. Goulard, « L’Europe au miroir de l’Angleterre », Commentaire 2015/3, n° 151, p. 517.

[15] L. Isidro, « De la citoyenneté sociale au “tourisme social” » », Plein droit 103/2014, p. 103.

[16] CJUE, GC, 11 nov. 2014 Dano, C-133/13.

[17] Dir. du 29 avr. 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres

[18] Régl. n° 883/2004 du 29 avr. 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale.

[19] CJUE 14 juin 2016 Commission c. Royaume-Uni, C-308/14, RTDEur. 2016, p. 644, obs. E. Pataut.

[20] Concl. du Conseil européen du 18 et 19 février 2016, EUCO 1/16, v. E. Pataut, « Brexit », RTDEur. 2016, p. 637.

[21] O. Blin, « Did Brexit break it ? », D. 2016, p. 1440.

[22] J.-P. Jacqué, « Brexit », RTDEur. 2016, p. 689.

[23] L. Mason, “Brexit, the end of history and the constitution of social Europe: critical reflections on the European Pillar of Social Rights and its limits”, Lex Social : Revista de Derechos Sociales, juillet 2018, vol. 8, n° 2, p. 311 : “The Social Pillar constituted the remaining 27 Member States’ reaction to the United Kingdom’s notification of its intention to leave the European Union,4 in the form of a unanimous and formal articulation of core principles and values.” (p. 313).

[24] J.-Ph. Lhernould, « Socle européen des droits sociaux : le discours et la méthode », RDT 2017, p. 455.

[25] O. Golinker et P. Lorber, « La directive 2019/1158 concernant l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée des parents et des aidants au Royaume-Uni : l’effet Brexit », Revue de droit comparé du travail et de la sécurité sociale 2020/3, p. 118.

[26] Cf. supra.

[27] Comme indiqué plus haut, le Socle européen des droits sociaux n’a pas créé de nouvelles compétences au profit de l’Union. En l’occurrence, en vertu de l’article 153-5 du TFUE, l’Union n’est pas compétente en matière de rémunérations. La directive sur les salaires minimaux a ainsi été élaborée sur le fondement de la compétence de l’Union en matière de conditions de travail (art. 153-1, b)).

[28] Cf. principe n° 8 et art. 4 de la directive. V. S. Robin-Olivier, « Quel dialogue social en temps de crise ? » https://www.afdt-asso.fr/dialogue-12 ; sur la directive, de la même autrice, « La pauvreté au travail : nouveau sujet et nouvelle méthode de la politique sociale de l’Union », RTDEur. 2021, p. 497.

[29] Selon la formule d’Otto Kahn-Freund, v. not. son ouvrage Labour and the Law, Stevens & sons, 1972.

[30] Evolution des systèmes nationaux de négociation collective depuis 1990, Rapport Eurofound, 2005, https://www.eurofound.europa.eu/publications/report/2005/evolution-des-systemes-nationaux-de-negociation-collective-depuis-1990

[31] V. l’annexe SSC-1.

[32] Pour la France, on trouve deux allocations très importantes : l’allocation aux adultes handicapés et l’allocation de solidarité aux personnes âgées. 

[33] Nous nous permettons de renvoyer à L. Isidro, L’étranger et la protection sociale, Dalloz, coll. Nouvelle bibliothèque des thèses, 2017.

[34] Cf. 1).

Appel à contribution : “Enjeux récents de la question migratoire au Royaume-Uni” / Call for papers : Migration to the UK, recent developments and new agendas

L’Observatoire du Brexit souhaite publier des études sur la question migratoire qui se pose au Royaume-Uni, en particulier dans sa dimension bilatérale avec la France. En effet, les tensions migratoires ont rarement été aussi fortes ces dernières années et le Brexit n’a fait que les attiser. Peu d’analyses détaillées sont accessibles sur le contenu précis des engagements réciproques des deux parties pour réguler les flux de personnes entre les deux rives de la Manche. Il manque aussi d’études précises ouvertes à tous sur la réalité chiffrée, le profil sociologique des migrants ou encore le devenir des migrants. Le sujet suscite également un intérêt relatif aux politiques migratoires de la France et du Royaume-Uni, notamment depuis l’adoption outre-Manche de l’Immigration and Social Security Co-ordination (EU Withdrawal) Act 2020 et le projet de loi sur la nationalité et les frontières (Nationality and Borders Bill qui devrait rapidement entrer en vigueur.

L’Observatoire du Brexit est susceptible d’accueillir des articles sur les thématiques suivantes :

  • les accords du Touquet (histoire, contenu, limites)
  • la nouvelle législation britannique sur l’immigration, la nationalité et les droits de séjour
  • le retrait des Britanniques de Dublin III
  • les politiques migratoires du Royaume-Uni depuis l’adhésion à l’UE (1972)
  • l’évolution des flux migratoires entre la France et le Royaume-Uni
  • origine et destin des migrants ayant atteint le Royaume-Uni
  • la question de l’immigration de l’Est et le Brexit

Les propositions d’articles qui feront l’objet d’une double relecture seront soumises à l’adresse suivante : observatoirebrexit@gmail.com

Les articles acceptés seront diffusés à partir du mois de mai 2022.

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The Brexit Observatory has provided regular analyses of British political, judicial and social issues through the withdrawal negotiations up to the UK’s official exit and beyond. Immigration /Migration has played a crucial role in the run-up to the Brexit referendum along with the government’s priority of “taking back control”. It has come back to the fore after Brexit as a very controversial and divisive issue, as the number of migrants attempting to reach England from France by boat has steadily increased, some of them losing their lives. While tensions have grown between England and France over their respective duties and obligations towards migrants crossing the Channel, there have been few substantive studies on the legal implications of the topic.  In the UK there has been a huge overhaul of the immigration and asylum system through the passing of the Immigration and social security ci-ordination act and the Nationality and Borders Bill being returned to the Commons after having been amended by the Lords.

We invite you to submit a paper on the issue of migration and welcome  proposals on one of the following topics /subtopics

  • the Touquet agreements (background, key points, limits)
  • the new UK law on immigration, nationality and residence rights (Nationality and Borders bill)
  • UK immigration policies since the European Communities Act (1972)
  • The consequences of the withdrawal from Dublin III
  • migration movements and trends in both France and the United Kingdom :
  • migrants’ motives, regions of origin, choice of destination, labour market integration (for those who have entered the UK) …..
  • Eastern-European migration and the impact of Brexit

You can submit your paper by e-mail to  observatoirebrexit@gmail.com

Proposals will be subject to peer review and will be published from May onwards.

La situation des citoyens européens et britanniques à l’ère post-Brexit

Mathieu Rouy, Doctorant à l’Université Jean Moulin Lyon 3, Centre d’études européennes – (EDIEC – EA 4185)

La pandémie de COVID-19, et son lot de restrictions – en principe temporaires – à la libre circulation dans l’Union européenne, ont fait passer au second plan une autre limitation – cette fois-ci durable – liée au Brexit. En effet, depuis le 1er janvier 2021, les règles relatives à la libre circulation des personnes ont cessé d’être applicables entre le Royaume-Uni et les États membres de l’Union européenne. Pour rappel, si le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne est effectif depuis le 1er février 2020, date de l’entrée en vigueur de l’accord de retrait[2], ce dernier prévoyait une période de transition pendant laquelle la plupart des dispositions relatives à la libre circulation des personnes demeuraient applicables. Cette période de transition a pris fin le 31 décembre 2020.  

La situation des ressortissants britanniques et européens semble en apparence plutôt simple. Le Royaume-Uni étant, depuis le 1er février 2020, un État tiers à l’Union, ses ressortissants ne sont plus citoyens de l’Union, l’accès à un tel statut étant déterminé par la seule possession de la nationalité d’un État membre de l’Union conformément aux articles 9 TUE et 20 TFUE. Plus largement, les dispositions relatives à la libre circulation des personnes ne leur sont plus applicables. De même, les citoyens de l’Union, résidant ou se déplaçant sur le territoire du Royaume-Uni, se trouvent désormais sur le territoire d’un État tiers à l’Union, et se placent ainsi en dehors du champ d’application territorial des traités européens, tel que défini aux articles 52 du TUE et 355 du TFUE.

Derrière cette simplicité apparente se cache en réalité une situation plus complexe où s’articulent l’accord de retrait, l’accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et le Royaume-Uni (ci-après l’ACC)[3], le droit de l’Union européenne et les droits nationaux. Il est par ailleurs nécessaire de distinguer deux situations : d’une part, un régime général désormais applicable aux ressortissants britanniques et européens (I.), et d’autre part, un régime particulier applicable aux ressortissants ayant exercé leur droit de circuler et de séjourner avant la fin de la période de transition et qui bénéficient du maintien de certains droits acquis (II.). Une présentation successive de ces deux statuts est ainsi nécessaire pour comprendre pleinement la situation des citoyens européens et britanniques à l’ère post-Brexit.

La situation générale des citoyens européens et britanniques

Les dispositions de l’ACC relatives au régime juridique des citoyens européens et britanniques sont minimalistes (a). Il relève désormais pour l’essentiel des droits nationaux (b).

a) Le 1er janvier 2021 a marqué la fin de la période de transition mise en place dans le cadre de l’accord de retrait, et l’entrée en vigueur provisoire de l’ACC. Celui-ci avait été adopté in extremis après d’âpres négociations le 24 décembre 2021 et est entré en vigueur définitivement le 30 avril 2021.

L’entrée en vigueur de cet accord marque un changement important : « la liberté qui était la règle est devenue, en quelque sorte, l’exception, cédant la place aux obstacles au commerce et aux restrictions aux échanges transfrontaliers »[4]. Ce constat, qui vaut pour l’ensemble des libertés de circulation, est exacerbé s’agissant de la libre circulation des personnes. En effet, l’importance de celle-ci dans l’Union n’a d’égale que le laconisme de l’ACC sur la question.

Concrètement, les dispositions intéressant la circulation des citoyens européens et britanniques se trouvent dans la quatrième rubrique de la deuxième partie de l’ACC intitulée « Commerce, transport, pêche et autres arrangements ». Plus précisément, l’article VSTV.1 prévoit une exemption de visa pour les séjours de courte durée, entre le Royaume-Uni et les États membres de l’Union. Par ailleurs, il ajoute que « si le Royaume-Uni décide d’imposer aux ressortissants d’un État membre une obligation de visa pour les séjours de courte durée, cette obligation s’applique aux ressortissants de tous les États membres ». Enfin, cet article s’entend sans préjudice de tout arrangement conclu entre le Royaume-Uni et l’Irlande concernant la zone de voyage commune. Il convient également d’ajouter que l’article VSTV.1 s’accompagne de diverses dispositions visant à coordonner les régimes de sécurité sociale concernant les personnes résidant légalement dans un État membre ou au Royaume-Uni[5]. Celles-ci précisent que les États membres et le Royaume-Uni « coordonnent leurs systèmes de sécurité sociale conformément au protocole sur la coordination de la sécurité sociale, afin de garantir les droits en matière de sécurité sociale des personnes qui bénéficient de cette couverture ». Il est par ailleurs précisé qu’un tel protocole est applicable « aux personnes résidant légalement dans un État membre ou au Royaume-Uni ».

Les dispositions de l’ACC sont donc peu nombreuses. Un tel laconisme peut se comprendre dans la mesure où l’un des arguments phares des partisans du Brexit était de reprendre le contrôle des frontières migratoires du Royaume-Uni et de mettre fin à la libre circulation des personnes. Il permet toutefois de mesurer l’écart entre le régime dans l’ACC et celui qui est à l’œuvre dans l’Union européenne.

Certains ont d’ailleurs pu déplorer des insuffisances dans l’ACC. Tel est ainsi le cas de la commission de la Culture et de l’Éducation du Parlement européen qui a pu regretter la décision du Royaume-Uni de ne pas participer au programme Erasmus+[6], de même que l’absence de régime sans visa s’agissant des études « ce qui signifie que les étudiants de l’Union qui souhaitent poursuivre des études au Royaume-Uni et les étudiants qui souhaitent poursuivre des études dans l’Union devront être en possession d’un visa »[7]. De plus, la commission note que « la fin des règles d’égalité de traitement impliquera que les étudiants de l’Union qui souhaitent poursuivre des études au Royaume-Uni ne seront pas soumis aux mêmes modalités en matière de droits d’inscription universitaires et d’accès aux prêts étudiants que les étudiants britanniques et vice-versa ». La commission regrette en outre que l’ACC ne contienne aucune disposition sur la question de la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles[8].

b) Quoiqu’il en soit, en dehors des quelques dispositions de l’ACC, la situation des ressortissants britanniques ou européens est désormais régie par les droits de l’immigration de ces différents États. Ainsi, le Royaume-Uni a souhaité mettre en œuvre de nouvelles règles d’immigration basées sur un système à base de points, censé limiter l’immigration peu qualifiée[9]. Concernant la France, le décret n° 2020-1417 précise que « les ressortissants britanniques et les membres de leur famille qui ne relèvent pas de l’article 3 sont soumis, à compter du 1er janvier 2021, aux dispositions des titres II et II du livre Ier ou à celles du livre III du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile »[10]. Autrement dit, le droit commun du droit de l’immigration français leur est désormais applicable.

En conséquence, certains observateurs ont noté la perte de valeur du passeport britannique, dans la mesure où « le Royaume-Uni offre une citoyenneté qui n’est pas différente de la citoyenneté indienne, marocaine ou russe, dès lors que l’Union européenne est concernée »[11]. Selon eux, cette perte pourrait toutefois être compensée par la négociation et la conclusion d’accords bilatéraux entre le Royaume-Uni et les États membres sur la question du séjour et de l’emploi de leurs ressortissants respectifs. Comme sur de nombreuses questions relatives au Brexit, il convient donc de demeurer attentif à la suite des discussions non pas simplement entre l’Union et le Royaume-Uni, mais également entre celui-ci et les différents États membres. 

Ce tableau général n’est toutefois pas exhaustif. Il convient en effet de mentionner une catégorie particulière de ressortissants : ceux s’étant déplacés et ayant séjourné sur le territoire du Royaume‑Uni ou de l’un des États de l’Union avant la fin de la période de transition.

La situation particulière des citoyens européens ou britanniques « pré-établis»

Les citoyens européens ou britanniques « pré-établis » bénéficient d’un régime juridique bien plus avantageux. Ceux-ci voient leur droit de séjour et à l’égalité de traitement précédemment acquis, maintenus (a). Ces droits acquis ne couvrent toutefois pas l’ensemble des droits attachés à la citoyenneté européenne (b).

a) En 2019, environ 3,7 millions de citoyens de l’Union – dont 322 000 irlandais – résidaient au Royaume-Uni, de même que 857 000 ressortissants britanniques étaient présents sur le territoire d’un État membre de l’Union[12]. Il est à cet égard rapidement apparu nécessaire de sauvegarder un certain nombre de droits à ces ressortissants afin de préserver leur situation juridique en dépit du retrait du Royaume-Uni de l’Union. Ces droits acquis sont protégés par l’accord de retrait et s’appliquent aux ressortissants britanniques ou européens – ainsi qu’à certains membres de leur famille – qui ont fait usage de leur liberté de circuler ou de séjourner avant la fin de la période de transition[13].

Sans qu’il soit possible ici de faire une étude exhaustive de ce statut[14], il convient d’en rappeler les principaux points. En vertu de l’accord de retrait, les ressortissants britanniques et européens préalablement établis voient leurs droits de séjour maintenus dans les mêmes conditions que celles prévues par le droit primaire ou par la directive 2004/38. De même, les ressortissants séjournant légalement depuis plus de cinq ans conservent ou obtiennent un droit de séjour permanent, là encore conformément aux conditions prévues par la directive 2004/38. En outre, le droit de séjour permanent ne se perd que par des absences d’une durée supérieure à cinq ans[15]. Il convient par ailleurs d’ajouter que les ressortissants bénéficiant de l’accord de retrait voient leur droit à l’égalité de traitement et à la non-discrimination maintenu conformément à l’article 18 TFUE, d’une part, et à l’article 24 de la directive 2004/38, d’autre part.

Sur ce dernier point, il faut toutefois noter que le régime mis en place par le Royaume-Uni distingue le settled status bénéficiant aux citoyens de l’Union justifiant d’un séjour légal de plus de cinq ans au Royaume-Uni, et le pre-settled status bénéficiant aux ressortissants séjournant depuis moins de cinq ans. Ce dernier est conféré indépendamment de toute considération de ressources, et donc, de manière plus favorable au régime mis en place par la directive 2004/38[16]. Pour cette raison, la possession du pre-settled status ne confère pas nécessairement de droit à certaines prestations d’assistance sociale, et notamment à l’octroi d’un crédit universel. Dans une question préjudicielle adressée, in extremis, à la Cour de justice le 30 décembre 2020, celle-ci était interrogée sur la compatibilité d’une telle réglementation au droit de l’Union[17]. La Cour de justice a estimé que le Royaume-Uni peut effectivement refuser l’octroi de prestations d’assistance sociale à un citoyen disposant d’un droit de séjour ne répondant pas aux conditions posées par la directive 2004/38. Toutefois, il se doit de veiller à ce que le refus d’une telle prestation ne remette pas en cause les droits fondamentaux du ressortissant tel que protégés par les articles 1er, 7 et 24 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE.

En outre, l’article 18 de l’accord permet à l’État d’accueil d’exiger du citoyen qu’il demande un « nouveau statut de résident »[18]. Or, un tel document est constitutif de droits illustrant alors « une différence importante par rapport au régime européen classique de la mobilité des personnes, qui met l’accent sur le caractère simplement déclaratif de ce type de procédures »[19]. Autre différence importante, les ressortissants britanniques installés dans l’un des États membres de l’Union ne peuvent plus séjourner, ni circuler dans les autres États membres de l’Union.

Autrement dit, les ressortissants britanniques et européens installés respectivement dans l’un des États membres de l’Union ou au Royaume-Uni avant la fin de la période de transition relèvent d’une catégorie particulière de ressortissants d’État tiers, et voient leur statut en quelque sorte préservé. Pour autant, « cette sécurisation du statut n’est pas intégrale »[20] et témoigne, là encore, de l’écart entre le régime juridique applicable à ces ressortissants « pré-établis » et le régime de la libre circulation des personnes.

b) Un tel écart est d’autant plus criant lorsque l’on s’intéresse au volet politique de la citoyenneté européenne. Rappelons qu’en vertu des articles 20 § 2 et 22 TFUE, tout citoyen de l’Union bénéficie du « droit de vote et d’éligibilité aux élections du Parlement européen ainsi qu’aux élections municipales dans l’État membre où [il] résid[e], dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État ». En perdant la citoyenneté de l’Union, et en l’absence de sauvegarde d’un tel droit dans l’accord de retrait, les ressortissants britanniques ont logiquement perdu la jouissance de celui-ci. Une telle perte n’a pas été au goût d’un certain nombre de ressortissants britanniques séjournant en France et qui se sont vu dans l’impossibilité de voter aux élections municipales organisées en 2020, en raison de leurs radiations des listes électorales à la suite de l’entrée en vigueur de l’accord de retrait le 1er février 2020. Différents ressortissants britanniques ont alors contesté ces radiations devant le juge judiciaire français. Dans l’arrêt de la deuxième chambre civile de la Cour de cassation du 1er octobre 2020, celle-ci rejette le pourvoi estimant notamment qu’à la suite de l’entrée en vigueur de l’accord de retrait les ressortissants britanniques « ne jouissent plus de la citoyenneté européenne, à laquelle est subordonné, aux termes de l’article 88-3 de la Constitution du 4 octobre 1958 et L.O. 227-1 du code électoral, le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales en France »[21].

Dans une affaire similaire, le tribunal judiciaire d’Auch avait accepté de poser plusieurs questions préjudicielles à la Cour de justice. Les conclusions de l’avocat général A. Collins ont été présentées le 24 février 2022[22]. S’il convient d’attendre l’arrêt de la Cour avant de tirer une analyse définitive – les conclusions de l’avocat général ne liant pas les juges de la Cour – une lecture de celles-ci est toutefois intéressante. La requérante estimait, d’une part, qu’en dépit du départ du Royaume-Uni de l’Union, celle-ci continuait à être une citoyenne de l’Union européenne, et d’autre part, que l’accord de retrait ne pouvait pas la priver du droit de vote aux élections municipales. L’avocat général Collins va refuser fermement les arguments de la requérante. À la première prétention correspondant à la première question préjudicielle posée par le tribunal français, l’avocat général estime – assez logiquement – que l’article 50 TUE et l’accord de retrait « ont pour effet de mettre fin à compter du 31 janvier 2020 à minuit, à la citoyenneté de l’Union des ressortissants britanniques, y compris ceux ayant exercé, avant la fin de la période de transition, leur droit à la libre circulation et à la libre installation sur le territoire d’un autre État membre » (point 56). À l’appui de cette idée, l’avocat général insiste à plusieurs reprises sur le caractère souverain de la décision du Royaume-Uni de quitter l’Union. Or, « face à cet acte d’un État souverain, un particulier ne saurait chercher à se prévaloir de sa nationalité britannique pour revendiquer la citoyenneté de l’Union ou les avantages qui en découlent » (point 37). À la seconde prétention de la requérante, correspondant à la deuxième question préjudicielle, l’avocat général oppose « trois obstacles insurmontables » (point 59). D’abord, l’article 50 TUE et l’accord de retrait ne prévoient aucune exception à la règle selon laquelle le Royaume-Uni a cessé d’être un État membre à la date de son retrait de l’UE. Ensuite, l’ensemble des ressortissants britanniques ont cessé d’être des citoyens de l’Union à la date du retrait du Royaume-Uni, et l’exercice éventuel de la libre circulation préalablement à la fin de la période de transition est sans effet sur ce constat. Enfin, l’accord de retrait prévoit expressément que l’article 20, paragraphe 2, sous b) et l’article 22 TFUE sont inapplicables, y compris pendant la période de transition et ne font donc pas parti des droits « préservés » par cet accord.

Deux points supplémentaires méritent d’être mentionnés. D’une part, l’avocat général estime que la requérante pourrait entreprendre des démarches en vue d’acquérir la nationalité française – et avec elle la citoyenneté européenne – lui permettant alors de disposer d’un droit de vote et d’éligibilité en France. D’autre part, à l’un des arguments de la requérante qui était qu’en vertu de la 15-year-rule, celle-ci ne disposait plus du droit de vote au Royaume-Uni, l’avocat général rappelle qu’en tant que ressortissant britannique, il lui « est loisible de saisir les autorités du Royaume-Uni de toute question concernant son statut ou ses droits en tant que ressortissante britannique. La France ou l’Union européenne sont incapables de jouer un quelconque rôle dans un tel litige » (point 43). Autrement dit, n’étant plus citoyenne de l’Union, celle-ci devra se tourner soit vers le droit français et demander l’acquisition de la nationalité française, soit vers le droit britannique et contester la 15-year-rule. Mais dans l’un et l’autre cas, le droit de l’Union ne lui sera d’aucune aide.

L’étude des régimes juridiques désormais applicables aux ressortissants britanniques et européens illustre à quel point leur situation diffère grandement de celle des citoyens de l’Union, y compris pour les ressortissants « pré-établis ». L’on est loin d’une « citoyenneté d’association » revendiquée un temps par certaines personnalités politiques ou d’un statut d’« ancien citoyen » envisagé par certains auteurs en doctrine[23]. Le Brexit constitue incontestablement « l’une des atteintes les plus profondes à l’acquis de la libre circulation depuis les origines de l’intégration européenne »[24].

[2] Accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique, JOUE, n° C 138 I/1, du 12 novembre 2019.

[3] Accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part, JOUE, n° L 444/14, du 31 décembre 2020.

[4] Saulnier Cassia E., « L’accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et le Royaume-Uni », RTD Eur, 2021, p.805.

[5] Articles Ch.SSC.1 à Ch.SSC 4 de l’ACC, ainsi que le Protocole en matière de coordination de la sécurité sociale annexé à l’ACC.

[6] Lettre de la commission de la culture et de l’éducation consignée dans la recommandation sur le projet de décision du Conseil relative à la conclusion, de l’accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part, du 22 avril 2021, A9-0128/2021.

[7] Ibid.

[8] Ibid.

[9] Immigration and Social Security Co-ordination (EU Withdrawal) Act 2020 ; New immigration system: what you need to know, Site du Gouvernement britannique, https://www.gov.uk/guidance/new-immigration-system-what-you-need-to-know.

[10] Article 4 du décret n° 2020-1417, JORF, n° 0281 du 20 novembre 2020.

[11] (nous traduisons) Alemanno A., Kochenov D, « Mitigating Brexit through Bilateral Free-Movement of Persons », VerfBlog, 2021/1/04, https://verfassungsblog.de/mitigating-brexit-through-bilateral-free-movement-of-persons/.

[12] Cirlig C.-C., « Les droits des citoyens de l’Union européenne et du Royaume-Uni après le Brexit », EPRS, Service de la recherche du Parlement européen, PE 651.975, p. 3.

[13] L’accord de retrait a été transposé en droit français par le décret n° 2020-1417.

[14] Pour une approfondie de ce statut, voy. Iliopoulou-Penot A., « Le Brexit et les droits des citoyens », RFDA, 2020, p. 420.

[15] C’est à cet égard plus favorable que le régime de la directive 2004/38, qui prévoit à l’article 16, paragraphe 4, qu’une fois acquis le droit de séjour permanent ne se perd que par des absences d’une durée supérieure à deux ans consécutifs de l’État d’accueil.  

[16] Voy. Article 7 de la directive 2004/38 qui, en substance, reconnaît un droit de séjour de plus de 3 mois au citoyen de l’Union qui travaille dans l’État d’accueil ou qui, bien qu’inactif ou étudiant, justifie de la possession de ressources suffisantes pour ne pas devenir une charge pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil.

[17] CJUE, Gde Ch., 15 juillet 2021, CG c. The Departement for Communities in Northern Ireland, C-709/20 ; voy. également, Fratila v Secretary of State for Work and Pensions [2021] UKSC 53.

[18] En France, une telle obligation est inscrite aux articles 7 et 8 du décret n° 2020-1417.   

[19] Iliopoulou-Penot A., op. cit. 

[20] Ibid.

[21] Civ. 2ème, 1er octobre 2020, req. n° 20-16.901.

[22] Conclusions de l’avocat général M. Anthony Collins présentées le 24 février 2022 dans l’affaire EP c. Préfet du Gers, aff. C-673/20.

[23] Voy. par ex, Spaventa E., « Mice or horses ? British citizens in the EU 27 after Brexit as “former EU citizens” », ELR, 2019, p. 589.

[24] Carlier J-Y., Van Malleghem P-A., « La libre circulation des personnes dans l’Union européenne », JDE, 2021, p. 188.

Partygate : Vers une sortie de crise pour Boris Johnson ?

 par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite des Universités en Civilisation britannique

Lorsqu’en décembre 2021 éclatait l’affaire des fêtes de Noël clandestines à Downing street, il semblait évident, aux yeux de nombreux observateurs, que Boris Johnson était assurément en sursis. L’indignation relayée par les médias était grande vis-à-vis d’un chef de gouvernement qui avait laissé se multiplier, au cœur de l’État, des événements festifs à l’époque où les Britanniques étaient soumis à des contraintes très strictes, en termes de déplacements et de vie sociale. Après l’affaire Paterson[1] cette nouvelle affaire, dite du partygate promettait de lui être fatale, dans la mesure où elle revêtait une dimension dramatique à l’échelle nationale, eu égard aux privations et aux sacrifices vécus par de nombreux citoyens britanniques au plus fort de la crise sanitaire. Pendant qu’on s’amusait et festoyait à Downing street, il leur était interdit de se rendre au chevet de leurs proches à l’hôpital ou en maison de retraite et, pour certains d’accompagner, un parent dans ses derniers moments.

De multiples protestations contre le comportement indigne du Premier ministre avaient jailli à la Chambre des Communes y compris chez les conservateurs. Des anciens ministres et vétérans du parti aux députés de l’arrière-ban (backbenchers), des élus de longue date attachés à l’orthodoxie conservatrice aux nouveaux vainqueurs du « mur rouge », tous ceux qui avaient exprimé leur colère semblaient convenir qu’il devait quitter son poste car il ne méritait plus leur confiance. La colère ne faisait que s’amplifier au fur et à mesure des nouvelles révélations qui montraient avec force photos et vidéos que, contrairement à ses affirmations devant le Parlement, le Premier ministre en personne avait participé aux réunions à trois occasions au moins, renforçant la conviction que, selon la loi de Murphy[2], il était au bord du précipice.

Lors d’un débat houleux le 19 janvier 2022 après que le Premier ministre avait consenti à prononcer quelques excuses à demi-mot, sans toutefois remettre en cause sa bonne foi, des appels répétés à la démission avaient fusé. L’assemblée médusée avait assisté à la défection du député conservateur Christian Wakeford[3] qui rejoignait les rangs de l’opposition travailliste, puis entendu l’ancien ministre du Brexit, David Davis s’écrier à l’adresse de Boris Johnson « Au nom de Dieu partez ! ». Au fil des semaines de janvier, le vent de révolte qui s’était levé au moment de l’affaire Paterson, n’avait cessé d’être alimenté par de nouvelles controverses et prises de position hostiles au gouvernement, mais, face à cette contestation de plus en plus forte, Boris Johnson manifestement entendait bien se maintenir au pouvoir.

De l’enquête administrative à l’enquête pénale 

Dès le 8 décembre 2021 une enquête administrative sur la présence de fêtes à Downing street a été confiée à la haute fonctionnaire Sue Grey. Cette enquête n’a pas valeur d’une enquête judiciaire et le rapport qui en découle est soumis au Premier ministre, qui, seul, était habilité à en autoriser la publication, totale ou partielle. Il s’agissait pour la responsable d’établir les faits et les infractions présumées aux règles sanitaires – que le gouvernement  avait lui-même imposées à la nation – en collectant messages, témoignages, photos et vidéos sur la série d’événements festifs, supposés avoir eu lieu à Downing street au cours des périodes de confinement. Aucun délai de publication du rapport n’avait été fixé.  Alors que surgissaient de nouvelles révélations tout aussi accablantes pour le Premier ministre[4], ce dernier, appelé à s’expliquer sur son comportement et celui de son personnel, répondait invariablement qu’il fallait attendre la publication du rapport de Sue Grey. Le mois de janvier fut ainsi marqué par l’attente fébrile de la publication des résultats de l’enquête, qui, selon de nombreux observateurs, devait décider du sort du Premier ministre.

Dans la mesure où il ne manifestait aucun désir de démissionner, un processus spécifique au sein du parti conservateur pouvait se mettre en place, qui exige, dans une première étape, qu’au moins 54 députés conservateurs adressent une lettre de défiance au président du comité 1922, Sir William Brady. Une fois ce seuil franchi, un vote de défiance peut se mettre en place à l’encontre du Premier ministre qui, s’il réunit une majorité d’au moins 181 voix, peut le contraindre à quitter son poste et ouvrir la voie à l’élection d’un nouveau leader du parti.

Au fil des semaines de polémique, le suspense s’installa quant au nombre de lettres déjà adressées au comité 1922. On s’interrogeait beaucoup sur la probabilité d’atteindre le seuil requis pour lancer la procédure du vote de défiance. Si certains étaient dubitatifs, d’autres comme le leader des Conservateurs aux Communes, Douglas Ross, se hasardaient à dire qu’on en était proche.

Mais c’était sans compter le nouveau rebondissement du 25 janvier 2022, où la police métropolitaine de Londres (MET), qui avait jusqu’alors rejeté toute idée d’enquête, au motif qu’elle craignait d’interférer avec l’Exécutif[5], décida qu’elle disposait d’assez d’indices[6] pour lancer une seconde enquête, pénale cette fois, sur les fêtes présumées à Downing street et à Whitehall. Elle demanda alors à Sue Gray de faire des références minimes aux événements couverts par l’enquête administrative pour ne pas nuire au bon déroulement de l’enquête pénale, ce qui laissait entendre que le rapport de Sue Grey serait expurgé. Cette intervention tardive de la police a eu pour effet de contrarier le processus mis en œuvre par la haute fonctionnaire, de retarder le rapport de l’enquête administrative et d’en limiter sévèrement le contenu. Immédiatement, les partis d’opposition se sont insurgés contre cette forme de censure et le leader du parti indépendantiste écossais, Ian Blackford, a déploré sur Twitter que le procédé « ressemble de plus en plus à une dissimulation de la vérité ». Cette décision fut tout à fait favorable à Boris Johnson car elle lui permettait de gagner du temps et de préparer une riposte.

Ce n’est que le 31 janvier qu’un rapport succinct, issu de l’enquête de Sue Gray, fut publié [7]. Ce rapport de 12 pages porte sur 16 événements à Downing street dont 12 d’entre eux étaient soumis aux investigations menées par la police. Bien que sommaires, les conclusions de l’enquête se sont révélées toutefois claires quant aux événements qui se sont déroulés sur une période d’environ 18 mois de 2020 à 2021, sous l’autorité du chef du gouvernement. Elles font état d’infractions répétées aux règles sanitaires et concluent qu’un certain nombre de rassemblements n’auraient jamais dû être autorisés à avoir lieu ou à évoluer de la façon dont ils l’ont fait. Le rapport pointe également des erreurs de leadership et de jugement ainsi qu’une consommation excessive d’alcool[8].

Un climat délétère

Cette publication partielle a ravivé la polémique et donné lieu à de nouveaux  affrontements à la Chambre des Communes où les attaques les plus dures contre le chef du gouvernement vinrent de son propre camp, avec l’intervention très vigoureuse de Theresa May. L’ancienne Première ministre sommait son successeur de s’expliquer sur son manquement aux règles sanitaires par ces mots : « Soit le premier ministre n’avait pas lu les règles, soit il ne comprenait pas ce qu’elles signifiaient, soit il ne pensait pas que les règles s’appliquaient au 10 Downing Street. Qu’en était-il ? » Par ailleurs l’ancien ministre Andrew Mitchell affirmait avec force qu’il ne soutenait plus le Premier ministre, tandis qu’un autre vétéran du parti, Sir Bernard Jenkin, appelait les backbenchers à se souvenir de la façon dont on doit se débarrasser d’un leader défaillant.

Sous le feu des critiques, le Premier ministre s’en est pris à son principal adversaire, le leader travailliste Keir Starmer, qu’il accusait d’avoir, lorsqu’il était Directeur des poursuites publiques, « passé l’essentiel de son temps à poursuivre les journalistes mais de ne pas avoir poursuivi Jimmy Savile », un animateur de télévision de la seconde moitié du XXe siècle qui échappa à la justice malgré une multitude d’accusations d’abus sexuels. Cette insinuation sans fondement[9] montrait que le Premier ministre était prêt à recourir aux moyens les plus vils pour discréditer son adversaire et reprendre l’avantage sur le chef d’un parti doté d’une large avance dans les sondages d’opinion.

Le propos de Boris Johnson déclencha un large mouvement de désapprobation au sein de tous les partis, mais la polémique allait encore s’envenimer lorsque Keir Starmer fut pris à partie par une poignée de manifestants anti-vaxx, près de Westminster, qui hurlèrent à son intention l’injure de « pédophile »[10]. Lindsay Hoyle, le Speaker de la Chambre des Communes, conscient des menaces qui pesaient sur les élus, depuis que deux députés avaient été assassinés au cours des cinq dernières années – la députée travailliste Jo Cox en juin 2016 et le conservateur David Amess en octobre 2021 – intervint pour dénoncer la dérive partisane et lancer une mise en garde : « Nos paroles ont des conséquences, nous devrions toujours en avoir conscience », a-t-il observé.

Le 10 février 2022, la démission de Cressida Dick, la cheffe de la police métropolitaine, ajouta encore de la confusion dans ce climat délétère. Après avoir répété qu’elle n’avait aucune intention de quitter son poste, elle serait toutefois poussée à la démission par le Maire de Londres, Sadiq Khan, qui lui reprochait ses insuffisances dans la gestion de plusieurs dossiers. La police a fait l’objet de critiques sévères pour avoir tardé à enquêter sur les fêtes à Downing street, ce que certains  ont assimilé à un coup monté, et également pour n’avoir pas su lutter contre les pratiques de harcèlement, de dérives sexistes et homophobes qui s’étaient développées dans ses rangs sous le mandat de Cressida Dick, comme le révélait un rapport de l’IOPC publié le 2 février 2022[11]. Pendant ce temps, l’enquête de la police a suivi son cours et on apprit qu’un questionnaire avait été remis à Boris Johnson tout comme à sa femme Carrie et une cinquantaine de fonctionnaires. Ils avaient sept jours pour y répondre, expliquer leur présence à tel ou tel événement et rapporter ce qui s’était passé. La police devait ensuite prononcer ou pas des amendes.

Le dilemme des députés conservateurs

Si un certain nombre de députés conservateurs sont entrés en résistance en s’opposant frontalement au Premier ministre, la majorité d’entre eux sont encore hésitants à exprimer leur mécontentement et à le désavouer publiquement. Les raisons de leur silence sont diverses. Soit ils ne sont pas des rebelles dans l’âme, soit ils pensent que le moment n’est pas encore venu, où que ce n’est pas à eux de porter les coups, soit encore ils craignent de tout perdre sachant que, si le vote de défiance n’aboutit pas, ils seront immédiatement exclus ou risqueront de ne pas pouvoir se représenter à la prochaine élection. Tiraillés entre la discipline du parti à la Chambre et l’état d’esprit de leurs électeurs[12] auxquels ils sont confrontés de retour dans leurs circonscriptions, ils ont également conscience qu’en cas de rejet du vote de défiance, il faut attendre six mois pour soumettre une nouvelle motion. À leurs doutes et à leurs réticences s’ajoute le fait qu’aucun des supposés « premiers ministrables », que ce soit Liz Truss, Rishi Sunak ou d’autres, comme Jeremy Hunt ou Michael Gove, ne fait consensus. Toutefois, plus le temps passe, plus ils seront nombreux à devoir s’engager davantage pour défendre l’intégrité de leur chef, et plus cela ternira leur réputation et celle du parti conservateur.

La « réorganisation » de Downing street

Les premières semaines de janvier ont laissé apparaitre une forme d’abattement chez un Premier ministre prostré, notamment lors de la séance de questions. Cependant, il retrouva rapidement sa pugnacité et sa fougue. En riposte à tous ceux qui accusaient le gouvernement de paralysie, il feignit de n’accorder que très peu d’attention aux polémiques jugées futiles par rapport à ce qu’il considérait comme primordial. Il s’agissait pour lui de reprendre le contrôle de l’agenda gouvernemental en se montrant résolu à poursuivre sa mission conformément aux attentes de la nation.

Le 31 janvier, en pleine tourmente médiatique, Boris Johnson, en réponse aux critiques les moins graves exprimées dans le rapport de Sue Gray, s’est engagé à changer le mode de fonctionnement de Downing street. Tout en écartant toute responsabilité personnelle, il promettait une réforme culturelle et une réorganisation des opérations en vue d’une plus grande efficacité.

À cet effet, il décidait de fusionner le Bureau du Premier ministre et le Bureau du Cabinet (Cabinet office). Il fut toutefois vite contraint de procéder à de nouvelles nominations suite aux cinq démissions de hauts fonctionnaires proches du pouvoir, dans les premiers jours du mois de février, à commencer par la cheffe du service politique, Munira Mirza[13], qui a voulu marquer sa désapprobation vis-à-vis des propos insultants proférés par le chef du gouvernement à l’égard du chef de l’opposition.

Le responsable des ressources humaines, Dan Rosenfield, ainsi que le Secrétaire en chef du Premier ministre, Martin Reynolds, personnellement impliqués dans le scandale du Partygate, décidèrent également de mettre fin à leur fonction ainsi que Jack Doyle, directeur de communication au 10 Downing street, qui invoquait des raisons familiales.

Pour les remplacer, Boris Johnson a fait appel à d’anciens collaborateurs, en particulier lorsqu’il était maire de Londres. Il s’est aussi contenté de promouvoir des brexiters endurcis qui lui sont restés loyaux, mais ne brillent pas par leur efficacité[14].

Dans ce mini-remaniement, Jacob Rees-Mogg figure parmi les promus. Le leader de la Chambre des communes s’est vu confier le nouveau poste de ministre d’État chargé des opportunités du Brexit[15] et de l’efficacité du gouvernement[16], cultive l’image d’un aristocrate guindé, mais il est plus connu pour ses bévues et ses impairs que pour son habileté. Le 13 janvier 2022, lors d‘un l’entretien à la BBC du 13 janvier 2022, il avait qualifié le leader des Conservateurs écossais à la chambre, Douglas Ross, de « poids léger »[17] à la suite de ses critiques à l’encontre du Premier ministre.

Steve Barclay, ancien Secrétaire d’État au Brexit, remplace Dan Rosenfield. Il a la charge d’opérer la fusion entre le Bureau du premier ministre et le Bureau du cabinet et cumule également les fonctions de député et de Chancelier du Duché de Lancastre. La nomination de Guto Harri, ancien responsable des ressources humaines aux cotés de Boris Johnson à la mairie de Londres, comme directeur de la communication a suscité de vives critiques car, avant de rejoindre Downing street, il travaillait pour une société de conseil auprès de la firme chinoise Huawei dont il est prévu l’exclusion du réseau de la 5G d’ici 2027[18].

Enfin, le poste de Leader de la Chambre des Communes, a été attribué à Mark Spencer, ancien Chief Whip (responsable de la discipline de vote au parti conservateur). L’élu avait fait l’objet d’un signalement à la police pour des propos offensants et discriminants qu’il aurait tenus devant la ministre des Transports, Nusrat Ghani, en lui annonçant son renvoi du gouvernement. La promotion de Mark Spencer a été dénoncée aussitôt comme totalement inappropriée par la députée travailliste Thangam Debonnaire.

Comme le soulignait Nick Timothy, l’ancien Chef du personnel de Theresa May, « le problème, ce n’est pas l’organisation défectueuse de Downing street, mais le type de comportement de Boris Johnson. À mon avis, son leadership ne fonctionne plus (…) Je ne pense pas qu’il puisse se racheter aux yeux du public : il a franchi une ligne qu’un Premier ministre ne peut pas franchir[19] ».

Alors que, le 20 février, la Reine, âgée de 95 ans, fut testée positive au Covid, le Premier ministre, malgré la désapprobation de son principal conseiller scientifique, annonça le lendemain la levée de toutes les restrictions imposées par la pandémie, saluée comme « un moment de fierté après l’une des périodes les plus difficiles de notre histoire. En « rendant aux gens leurs libertés », il s’est saisi de l’occasion pour se féliciter du succès de la campagne vaccinale.

Le tournant de la crise ukrainienne

Interrogé sur ce qui constituait le plus grand défi pour un homme d’état, l’ancien ministre conservateur Harold Mac Millan déclarait : « les événements, les événements mon ami ! ». Pour Boris Johnson, empêtré dans ses mensonges et le scandale du Partygate, la crise ukrainienne a surgi à point nommé, en lui permettant de se positionner en pointe sur le dossier, aux côtés de son allié traditionnel, les États-Unis.[20]

Soucieux de provoquer la diversion par rapport à ses problèmes de politique intérieure et de reprendre le leadership au niveau international, il a multiplié les mises en garde et les cris d’alarme dès le 10 février 2022, lors d’une visite au siège de l’OTAN en amont de l’invasion de l’Ukraine par les troupes russes. Mais cette posture n’a pas manqué d’être dénoncée par ses adversaires.

Il a été beaucoup reproché aux gouvernements conservateurs de ne pas faire obstacle à l’afflux d’argent sale en provenance de Russie, qui transite par un certain nombre de pays comme Chypre et les îles vierges britanniques, avant d’être blanchi par la City de Londres parfois surnommée Londongrad. Après avoir tenu un discours très ferme et fait appel à un ensemble de sanctions draconiennes à l’encontre de la Russie, le Premier ministre annonça aux Communes le 23 février 2022 qu’il sanctionnerait trois milliardaires russes proches de Vladimir Poutine, ainsi que cinq banques russes. Les mesures ont été jugées par nombre de députés trop limitées et sans grand impact potentiel de la part d’un pays qui importe plus du tiers de son gaz de Russie. Boris Johnson a pu être accusé de préserver dans un premier temps les grandes banques d’État, de ne pas avoir coupé les capitaux destinés aux sociétés russes et de ne pas expulser d’autres puissants oligarques russes du Royaume-Uni.

Lors d’un débat sur les travaux de la Chambre, le jeudi 24 février 2022[21], le travailliste Liam Byrne, ancien Ministre pour le Bureau du Cabinet sous le gouvernement de Gordon Brown, réclama des explications sur la raison pour laquelle Vnesheconombank ne figurait pas sur la liste des banques sanctionnées par le gouvernement[22]. Il rappela au nouveau Leader de la Chambre, Mark Spencer, que son gouverneur adjoint avait été nommé par Vladimir Poutine en 1999 et que le 29 avril 2016, soit deux mois avant le referendum du Brexit, il avait reçu 8 millions de dollars d’un particulier du nom de Suleiman Krimov. Peu après, précisa-t-il, Lubov – épouse de Vladimir Tchernoukhine, ancien ministre des Finances sous Vladimir Poutine, avait transféré 1,5 million de livres au profit du parti conservateur[23]. La réponse de Mark Spencer fut qu’un règlement avait été introduit au cours de la semaine, et qu’il permettait de sanctionner les personnes fortunées associées au régime russe[24]. Il ajouta qu’il avait annoncé certains noms et que d’autres étaient à l’étude.

Le lendemain, le Royaume-Uni durcit sa position et détailla une nouvelle série de sanctions à l’encontre d’une centaine de nouvelles entités, que ce soit des particuliers, des banques ou des entreprises publiques et privées qui, selon la secrétaire d’État aux Affaires étrangères, Liz Truss, seraient très dommageables pour l’économie russe. Boris Johnson s’est engagé à exclure totalement les banques russes du secteur financier britannique. En plus des cinq banques déjà sanctionnées, le géant public bancaire VTB a été ciblé en voyant tous ses actifs gelés. Les compagnies publiques ou privées dans des secteurs stratégiques ne peuvent plus lever de fonds sur les marchés financiers britanniques, de nouvelles restrictions punitives à l’encontre des échange et des contrôles à l’exportation sont mises en œuvre contre les industries stratégiques et dans les hautes technologies. Les sociétés et les oligarques au cœur du régime de Poutine, qualifié de paria, se sont vu infliger des sanctions financières très lourdes, le gel de leurs actifs et des interdictions de sortie du territoire. Il est également interdit à la compagnie aérienne Aeroflot de desservir le Royaume-Uni. Enfin le gouvernement britannique a fait pression sur ses alliés pour exclure la Russie du système financier Swift.

Conclusion

Il n’y a aucune certitude que le rapport de Sue Gray ne soit jamais publié dans son intégralité. La dernière tentative d’en forcer la publication est venue des Libéraux démocrates qui, le 17 février, ont soumis une motion à la Chambre au titre de la « humble address » en réclamant également la liste des fonctionnaires de Downing street, sanctionnés par une amende, pour avoir enfreint les règles sanitaires[25].

Quant à la survie politique du Premier ministre, elle est, semble-t-il garantie, du moins pour un temps, à la fois grâce aux dysfonctionnements internes au processus de clarification des événements festifs et à l’ampleur de la crise internationale qui a permis au chef de gouvernement de se hisser au rang de défenseur de la souveraineté du peuple ukrainien. Il est communément admis qu’en temps de conflit, une nation se rassemble autour de son drapeau et celui qui l’incarne. La crise ukrainienne a, pour Boris Johnson, l’intérêt de reléguer au second plan tous les débats et controverses sur ses manquements ainsi que de reporter toute tentative de mettre fin à son mandat, entaché par de nombreux scandales. Les conclusions de l’enquête de la police paraitront sans doute au cours de la crise internationale, mais même si le Premier ministre était sanctionné, la guerre en Europe éclipsera ce qui naguère relevait pour certains d’une gravité extrême. Si Boris Johnson peut compter sur l’actualité internationale pour atténuer le mécontentement des Britanniques et calmer les ardeurs de ses adversaires, la crise économique avec la montée de l’inflation, de l’énergie et du coût de la vie le désignera comme responsable et il pourra difficilement la reprocher constamment à Vladimir Poutine.

[1] Le député conservateur et ancien Secrétaire d’état à l’Irlande du Nord, Owen Paterson avait été reconnu coupable d’avoir enfreint les règles de conduite, exigées des élus, par la commission d’éthique présidée par la Commissaire Kathryn Stone. Il était accusé d’avoir usé de son influence pour pratiquer du lobbying rémunéré au profit de deux entreprises en échange de grosses sommes d’argent et, selon les conclusions de l’enquête, il était passible d’une suspension de 30 jours. Mais, le 3 novembre 2021, sur la demande expresse du Premier ministre les députés conservateurs votaient majoritairement l’amendement Leadsom qui suspendait la sanction et appelait à une refonte de la procédure de lutte contre la corruption. La manœuvre du Premier ministre  allait soulever un telle indignation, relayée par les médias de tous bords, qu’i il se verrait contraint de revenir sur son projet de réforme et de faire appliquer la sanction contre Owen Paterson. Voir « Vent de révolte au parti conservateur : le Premier ministre est-il en sursis », Observatoire du Brexit, 29 décembre 2021. https://brexit.hypotheses.org/5387

[2] Il s’agit de l’adage qui peut se résumer ainsi : « Tout ce qui peut mal tourner va mal tourner ».

[3] Dans sa lettre de démission l’élu de Bury south du mur rouge remettait en cause le leadership du chef du gouvernement et affirmait que le Royaume-Uni avait besoin d’un gouvernement concentré sur les solutions à la crise du coût de la vie et qui fournisse le moyen de sortir de la pandémie en protégeant le niveau de vie tout en assurant la sécurité de tous (R. Burford, ”Christian Wakeford, “Tory MP defects to Labour over Partygate scandal,  Evening Standard, 20 janvier 2022. Les alliés du Premier ministre ont par la suite informé les médias que la défection de Christian Wakeford au parti travailliste avait eu un effet positif en incitant les rebelles à réfléchir à deux fois avant de soumettre une lettre de défiance. Le lendemain, le même député déclarait à la BBC que les whips en charge de la discipline parlementaire l’avaient menacé de supprimer le financement d’une école à Radcliffe, dans sa circonscription, au cas où il cesserait de soutenir le Premier ministre.

[4] Au tout début de l’année, on apprenait que le champ de l’enquête s’était élargi pour inclure des soirées bien arrosées qui auraient eu lieu dans l’appartement du Premier Ministre au 11 Downing street.

[5] Une enquête de la police avait été ouverte en 2007 à l’encontre de l’ancien Premier ministre Tony Blair sur l’affaire dite cash for peerages portant sur des dons qui auraient été accordés au parti travailliste en échange d’honneurs et de pairies. Au moment où Tony Blair allait être interrogé, ses conseillers avaient déclaré qu’il démissionnerait si l’interrogatoire avait lieu sous responsabilité pénale. La MET avait alors fléchi et l’enquête s’était terminée sans qu’aucune charge ne soit retenue contre le Premier ministre.

[6] Il s’avérait que dès l’ouverture de l’enquête administrative l’équipe de la haute fonctionnaire Sue Grey avait partagé ses informations avec la police.

[7] Investigation into alleged gatherings on government premises during Covid restrictions-update, Cabinet Office, 31 January 2022. assets.publishing.service.gov.uk.

[8] Investigation into alleged gatherings on Government premises during covid restrictions – update, httpps://assets.publishing;service.gov.uk

[9] Boris Johnson est mollement revenu sur ses propos en disant qu’il n’avait pas voulu mettre en cause Keir Starmer personnellement pour avoir manqué de poursuivre un délinquant sexuel multi récidiviste.

[10] Anti-vaxx protesters target Keir Starmer and brand him a ‘paedophile’ after Boris Johnson’s false Savile claim, inews, 7 February 2022, http://inews.co.uk

[11] IOPC (Independent Office for Police Conduct) recommendations to tackle Met culture after investigation uncovers bullying and harassment in the ranks, 1 February 2022, www.policeconduct.gov.uk

 Ce scandale, qui concernait le commissariat de Charing Cross, s’inscrivait dans une série d’autres scandales qui laissaient apparaitre les manquements des forces de police en particulier dans le domaine de la violence faite aux femmes. Le rapport avait conduit le maire de Londres à adresser un avertissement à la haute fonctionnaire.

[12] Selon le sondage YouGov du 22 février 2022, plus des deux tiers des Britanniques jugent le Premier ministre incompétent et 62% pensent qu’il devrait démissionner.YouGov.co.uk.

[13] Dans sa lettre de démission Munira Mirza avait déclaré que le Premier ministre « avait eu tort de laisser  entendre que Keir Starmer était personnellement responsable d’avoir permis  à Jimmy Savile d’échapper à la justice »

[14]  Ces nouvelles recrues ont fait dire à l’ancien chef du personnel de Downing street sous le mandat de Theresa May, Nicholas James Timothy  : « on dirait bien que Downing street a du mal à recruter ; c’est sans doute la raison pour laquelle des élus sont nommés à des postes habituellement réservés à des hauts fonctionnaires ».

[15] Cette démarche visant à mettre en avant les opportunités fournies par le Brexit, s’est concrétisée le 31 janvier par le lancement d’un projet de loi sur les libertés du Brexit (Brexit freedoms bill), visant à remplacer les lois européennes par des lois britanniques, qui selon le Premier ministre, profiteraient largement aux entreprises en matière d’emploi, d’investissement et d’innovation.

[16] Son premier geste a été de demander aux lecteurs du Sun s’ils avaient des idées sur les opportunités du Brexit. Il avait déclaré auparavant qu’i faudrait 50 ans pour ressentir les bienfaits du Brexit.

[17] BBC news, ‘Jacob Rees-Mogg calls Scottish Tory leader a ‘lightweight’, 13 janvier 2022.

[18] Le Premier ministre, appelé à justifier cette nomination, déclarait qu’il n’y avait pas de conflit d’intérêts ni de problème de sécurité dans la mesure où Guto Harri fournissait des conseils à une société privée et qu’il ne saurait être question d’exclure du gouvernement un homme doté d’une expérience et d’une expertise précieuses. ”Who are Boris Johnson’s new appointments and what No10 roles will they be undertaking ”, by Harry Thompson, Mirror, 7 février 2022.

[19] Nick Timothy, “Can the Prime Minister change or do Tories need to change prime minister?”, Telegraph, 16 January 2022.

[20] Isolé politiquement depuis le retrait du RU de l’UE il n’avait d’autre choix que d’emboiter le pas aux Etats-Unis et témoigner ainsi de la force de la relation spéciale.

[21] Business of the House, debated on Thursday 24 February 2022, Hansard, UK Parliament, hansard.parliament.uk

[22] En 2017 la Grande-Bretagne, au nom de la lutte contre le terrorisme et l’évasion fiscale, a introduit une règlementation bancaire par le Criminal Finances Act qui peut donner lieu à des pénalisations –Unexplained Wealth Orders– à l’égard des personnes incapables de justifier l’origine de leur richesse et la provenance des fonds. Mais, comme l’a noté le travailliste Ben Bradshaw, pas une seule sanction de ce type n’a été émise depuis que Johnson est entré en fonction en 2019.

[23] Le nom de Loubov Tchernoukhine apparait dans les Pandora papers qui révèlent que le couple dispose d’un vaste réseau d’entreprises offshore pour financer leur mode de vie.

[24] Le 10 janvier 2022 un instrument statutaire avait été mis en place sous la forme d’un amendement (Russia sanctions Regulations amendment 2022) à la loi sur les sanctions et la lutte contre le blanchiment de l’argent  (Sanctions and Anti-money laundering Act) de 2018.

[25] Si elle avait été votée, les ministres auraient été contraints de publier une série de documents spécifiques dans les deux jours qui suivront les conclusions de l’enquête de police.  Toutefois le gouvernement n’est pas tenu d’y répondre par un débat et par un vote. De surcroit le parti travailliste n’a pas demandé à ses élus de signer la motion.

Dan Bloom, “Partygate : Official bid  to publish full Sue Gray report-including 300 photos”, Mirror, 17 February 2022.

La difficile représentation de l’Angleterre à Westminster dans un Royaume-Uni post-Brexit

Par Kévin Rocheron, Doctorant en civilisation britannique à l’Université Sorbonne Nouvelle

Le Gouvernement britannique a publié en ce début de mois un rapport révélant sa stratégie de redynamisation des différentes régions du Royaume-Uni sous le nom de « Levelling Up the United Kingdom »[1]. Cette étude était attendue. Elle était initialement prévue en fin d’année dernière. Le Premier ministre Boris Johnson entend s’appuyer sur ce rapport pour dessiner les contours de sa politique économique et institutionnelle, à un moment où le partygate, scandale dans lequel l’exécutif est accusé d’avoir organisé des réunions et soirées à de multiples reprises en plein confinement, occupe la scène politique britannique et menace la crédibilité du leader du parti conservateur. Dans ce rapport de plus de 300 pages, un chapitre entier est consacré à la dévolution en Angleterre.  Le Times révélait au début du mois de décembre que Michael Gove, ministre du Gouvernement de Boris Johnson, songeait à doter les régions d’Angleterre de « gouverneurs », comme ceux qui existent aux États-Unis, dans l’objectif d’aller plus loin dans le projet de dévolution en Angleterre[2]. Cette décision faisait irruption après l’abolition de la réforme English votes for English laws (EVEL) en juillet dernier. Supposée corriger le défaut de représentation de l’Angleterre causé par la dévolution en confiant aux députés anglais un droit de veto sur les projets de lois ne concernant que l’Angleterre, EVEL (prononcée « evil ») n’aura tenu que 6 ans. Les défauts causés par la dévolution existent depuis aussi longtemps que la dévolution elle-même et le parti conservateur pensait que l’un de ses problèmes, l’absence de représentation sub-étatique de l’Angleterre, avait été réglé par cette réforme. Le Brexit n’a fait que mettre en lumière des problèmes en réalité déjà existants et l’abolition d’EVEL aura été un dommage collatéral inattendu de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne.

La demande pour plus de dévolution en Angleterre suite au vide laissé par EVEL fait partie de la stratégie de Boris Johnson de « rééquilibrage » et d’« égalité des chances » (levelling up), qui souhaite présenter le parti conservateur comme le parti de la redistribution et de donner les moyens à des communautés identifiées d’améliorer leur niveau de vie, leurs services publics et de favoriser leur désenclavement territorial. L’objectif affiché du parti conservateur est de rééquilibrer les richesses très inégales des territoires anglais entre le nord et le sud et entre les grandes métropoles et les campagnes. Politiquement, le parti conservateur tente également de renforcer sa présence dans le red wall, ces circonscriptions du nord de l’Angleterre historiquement favorables au parti travailliste mais qui ont soutenu le Brexit et, pour certaines d’entre elles, le parti conservateur lors des élections législatives de 2019.

Pour le moment, les propositions faites se sont soldées par plusieurs échecs. L’été dernier, le Gouvernement britannique envisageait de hisser un drapeau de l’Union Jack de la taille de huit étages sur un bâtiment gouvernemental à Cardiff pour rendre visible l’Union. Une idée abandonnée face au coût exorbitant de ce projet. Plus fantaisiste encore, l’intention de Boris Johnson de construire un pont reliant l’Irlande du Nord et l’Ecosse qui symboliserait une unité géographique du Royaume-Uni. Initialement estimé à 15 milliards de livres, le projet a finalement été apprécié à 335 milliards, ce qui a conduit à son renoncement. Enfin, la construction d’une autoroute au pays de Galles, portée par Boris Johnson, a été rejetée par le Gouvernement gallois, au motif que les transports relevaient de la compétence des nations dévolues et non de Westminster.

Enfin, la stratégie du levelling up, ce nouveau mantra politique, comprend la question de la localisation et de l’exercice du pouvoir en Angleterre, dans une nation non dévolue et au sein d’une union fragilisée. Le Gouvernement a ainsi fait plusieurs propositions, comme celle de déménager la Chambre des Lords au nord de l’Angleterre, à York, afin de déconcentrer le pouvoir très centralisé de Westminster. Face au coût et aux complications d’un tel projet, l’idée a été ajournée. C’est dans ce contexte qu’intervient la proposition de Michael Gove, qui souhaite donner du corps au concept nébuleux de levelling up concernant l’organisation territoriale de l’Angleterre au sein du Royaume-Uni et ainsi suggérer une réforme qui succèdera à EVEL. La réforme EVEL, votée en octobre 2015, un peu plus de 6 mois avant le Brexit, censée freiner la montée du nationalisme anglais et empêcher le Brexit, n’a pas permis une meilleure représentation de l’Angleterre. Face à ce constat, le 13 juillet 2021, le parti conservateur abandonna la nouvelle procédure parlementaire votée 6 ans auparavant. La proposition de Michael Gove apparaît donc comme une énième tentative de réponse à l’asymétrie de la dévolution au Royaume-Uni.

Cette réflexion vise à montrer comment le parti conservateur, en renonçant à EVEL, tente de renforcer une Union fragilisée par le Brexit. Tout d’abord souhaitée, puis abandonnée, nous ferons un retour sur les raisons qui ont poussé le parti conservateur à adopter cette réforme puis y renoncer (I) et le dilemme qui se pose aujourd’hui à Boris Johnson, à savoir réussir le Brexit, et satisfaire l’Angleterre, d’un côté, et maintenir l’Union au sein des quatre nations de l’autre (II).

Une réforme voulue et abandonnée par le parti conservateur : retour sur les six années de la procédure parlementaire EVEL

EVEL : répondre à un défaut causé par la dévolution

L’Angleterre est, depuis la fin des années 90 et la mise en œuvre de la dévolution, la seule nation du Royaume-Uni à être dépourvue d’assemblée infra-étatique. A l’inverse, l’Ecosse, l’Irlande du Nord et le pays de Galles ont bénéficié d’une double représentation : à Westminster et dans leur nation respective. De cette anomalie territoriale est ainsi né un problème politique : les députés nord-irlandais, gallois et écossais siégeant à Westminster sont en mesure de légiférer sur des domaines qui ne concernent que l’Angleterre alors que les députés anglais ne peuvent pas voter sur les domaines dévolus à l’assemblée d’Irlande du Nord, au Parlement écossais et au Parlement gallois (Senedd). Ce problème a été décrit comme la West Lothian Question du nom de la circonscription de Tam Dalyell, député travailliste qui, dès 1977, pointait les problèmes d’une dévolution qui ne concernerait que trois nations sur quatre.

Le parti travailliste ne s’est pas véritablement intéressé, au départ, à cette question. Premièrement, cela aurait été admettre les erreurs causées par ses propres réformes à la fin des années 90 et, ensuite, parce que l’Ecosse et le pays de Galles ont pendant longtemps été des nations qui lui étaient électoralement favorables. Deux lois du Gouvernement de Tony Blair avaient d’ailleurs été votées grâce au soutien des députés travaillistes écossais alors même que la santé et l’enseignement supérieur sont deux domaines dévolus, ce qui provoqua l’ire du parti conservateur[3]. Ce dernier s’est ainsi engagé, dès 2001, dans son programme, à trouver une solution au problème de la question anglaise et a fait réfléchir plusieurs commissions sur le sujet : dès son accession à la tête du parti conservateur, David Cameron met en place une Democracy Task Force chargée de trouver une solution. Enfin, le Gouvernement de coalition conservateur-libéral démocrate s’accorde, en 2012, à instaurer une commission, la Commission McKay, qui proposera une solution sans que celle-ci ne soit immédiatement suivie d’effets.

C’est finalement le lendemain des résultats du référendum d’indépendance de l’Ecosse, le 19 septembre 2014, que David Cameron, tout en promettant à s’engager pour plus de pouvoirs dévolus à l’Ecosse (The Vow), proposa la solution English votes for English laws, tentative de réponse à la question anglaise, afin de « faire entendre la voix de l’Angleterre » selon ses mots. La réforme EVEL fût votée le 22 octobre 2015. Le Gouvernement opta pour un changement dans le règlement de la Chambre des Communes. En bref, il incombait tout d’abord au Président de la Chambre (Speaker) de certifier les parties du projet de loi qui relevaient de l’Angleterre ou de l’Angleterre et du pays de Galles, puis une commission représentant les députés anglais ou députés et gallois devait s’exprimer sur ce projet. Enfin, la Chambre tout entière devait voter à son tour. Ce mécanisme de « double veto » (d’abord les députés anglais, puis tous les députés de la Chambre) permettait d’atteindre un certain consensus, afin d’éviter qu’une loi ne concernant que l’Angleterre n’ait des conséquences sur les autres nations, ce que dénonçait le Scottish National Party (SNP).

Cependant, en échouant à mieux représenter l’Angleterre, et n’empêchant pas le Brexit, EVEL n’a pas rempli sa mission. Face à un maigre bilan, le Gouvernement de Boris Johnson a choisi de revenir sur cette réforme.

Une réforme au bilan contrasté : les raisons de l’abolition d’EVEL

Des débats de la Chambre des Communes lors de l’abolition d’EVEL, il est ressorti le caractère « complexe », « inégal » et « inefficace » de la réforme[4].

La réforme paraît inintelligible pour qui n’est pas rompu à l’exercice du droit parlementaire britannique. La procédure EVEL représentait tout d’abord 10% du règlement de la Chambre des Communes et était décrite comme « un cauchemar à interpréter et à appliquer » ou encore « incompréhensible à la plupart des députés sans parler du public » voire « au-delà de l’entendement »[5]. Les différentes étapes ajoutées à l’examen d’un projet de loi estampillé EVEL alourdissaient considérablement la procédure parlementaire britannique. Aussi le Gouvernement a-t-il choisi de suspendre la réforme dès mars 2020, au début de la pandémie de Covid-19, afin de gagner en temps et en efficacité lors des débats. Sa suspension, peu remarquée, a également été une raison pour mettre fin à EVEL. Jacob Rees-Mogg, chargé de défendre l’abolition de la réforme EVEL devant la Chambre des Communes, obersvait que la réforme avait ajouté des lourdeurs dans le processus législatif sans permettre de donner une véritable visibilité aux députés anglais, ce qu’avaient souligné les auteurs Daniel Gover et Michael Kenny dans un rapport[6]. Les débats étaient pour la plupart très courts (quelques minutes) et ne permettaient pas de faire exprimer une voix significative à l’Angleterre.

L’efficacité de la réforme a également été remise en cause. Dans le cas de la procédure EVEL, un changement de loi en Angleterre requiert un soutien de la majorité de tous les députés de la Chambre en vertu du mécanisme de « double veto ».  Toutefois, ce mécanisme, censé ne léser aucun député des nations dévolues, a aussi montré ses limites. Par exemple, la loi permettant aux autorités locales de prendre en charge l’ouverture des magasins le dimanche en Angleterre (Sunday Trading) concernait un cas de figure dans lequel EVEL pouvait être pris en compte. Le projet de loi a toutefois été abandonné. Il n’avait pas été certifié EVEL par le Speaker pour des raisons de forme. Toutefois, s’il l’avait été, le résultat final n’aurait rien changé car l’opposition, en particulier le SNP, accusait les effets que cette loi pouvait avoir sur les nations voisines quand les magasins concernés étaient transfrontaliers. Une fronde de quelques députés conservateurs a suffi à convaincre le parti conservateur de faire marche arrière avant de subir une défaite dans la Chambre. Le nouveau règlement de la Chambre des Communes n’avait sans doute pas pris en compte les limites et conséquences territoriales de ce type de situation.

Enfin, le Gouvernement a surtout mis en avant l’unité du Royaume-Uni pour motiver la suppression d’EVEL. La réforme était critiquée, dès son adoption, par le SNP qui dénonçait la création de « deux classes » de députés à Westminster, et contrevenait au principe de souveraineté parlementaire, contre quoi la Commission McKay avait mis en garde en proposant le « double veto » afin que les autres députés ne soient pas totalement exclus du processus avec les limites énoncées plus haut. En mettant fin à EVEL, le Gouvernement conservateur a souhaité « une représentation égale de tous les députés » afin de renforcer l’Union, ce qui a fait dire, non sans humour, au député du SNP Patrick Grady que la réforme EVEL était une réforme « de Schrödinger » car elle avait pour but de renforcer l’Union à la fois quand elle était présente et quand elle était absente.


En réalité, cette situation révèle l’ambivalence du parti conservateur et sa difficulté à se positionner vis-à-vis de l’Union face au dilemme qui se pose à lui : réussir le Brexit, volonté d’une Angleterre plutôt conservatrice, et maintenir l’Union à un moment où le Brexit la fragilise plus que jamais.

Réussir le Brexit et maintenir l’Union : la difficile équation du parti conservateur

Vers une approche pro-Union du parti conservateur ?

Fort d’une présence importante en Angleterre, le parti conservateur a tenté, depuis la dévolution, de capitaliser sur un ressentiment anglais grandissant. L’identité anglaise et l’identité britannique ont pendant longtemps été confondues car l’Angleterre a toujours été la nation dominante en termes de population. Toutefois, en réaction aux velléités indépendantistes de l’Ecosse, une identité anglaise a peu à peu émergé et s’est traduite politiquement par une rhétorique anglo-centrée alimentée par le parti conservateur en opposition à l’Ecosse et à l’Union européenne. L’Angleterre apparaissait comme dépossédée de son pouvoir de décision (par Bruxelles pour l’Union européenne, par quelques députés écossais à Westminster pour l’Ecosse) et la victime économique des deux entités (l’Union européenne était accusée de gaspiller l’argent de l’Angleterre et l’Ecosse de profiter injustement d’une formule Barnett avantageuse). Le choix de l’Angleterre de sortir de l’Union européenne, et d’entraîner tout le Royaume-Uni avec elle, n’a fait que souffler sur les braises de l’indépendantisme écossais, entretenu par un SNP dont les scores électoraux ont été encourageants depuis 2014. Face à ce ressentiment et la menace d’un royaume désuni, le Gouvernement de Boris Johnson tente désormais de faire bloc pour sauver l’Union.

Tout d’abord, le parti conservateur a profité de l’effondrement du parti travailliste en Ecosse pour prendre la place de premier parti unioniste dans cette nation, d’où l’intérêt pour les Tories de tenir une rhétorique pro-Union. Boris Johnson a en outre dénoncé le traité de l’Irlande du Nord, auquel il avait pourtant adhéré, au motif que celui-ci créait de la division au Royaume-Uni et instaurait, de fait, une frontière en mer d’Irlande. Les propositions de construction de pont entre l’Ecosse et l’Irlande du Nord et d’une autoroute, mentionnées en introduction, sont autant de tentatives qui œuvrent dans le sens d’une plus grande unité territoriale entre les différentes nations. Le parti conservateur s’est donné le même objectif en abolissant EVEL.

Davantage que la recherche d’un esprit de concorde, certains auteurs y voient cependant une unité voulue au forceps (muscular unionism), qui servirait les intérêts de l’Angleterre aux dépens de l’Union[7]. Boris Johnson lui-même n’a-t-il pas qualifié la dévolution de « désastre »[8] ? L’Etat britannique est perçu comme un Etat unitaire et, en raison de la dominance de l’Angleterre, une majorité dans cette nation peut ainsi suffire à créer une majorité au Royaume-Uni. Le cas du Brexit montre bien la puissance de la seule nation anglaise et les conséquences de cette décision sont gérées par elle. Lorsque pour justifier l’abolition d’EVEL, Jacob Rees Mogg déclare « Nous sommes un pays (…) nous sommes une nation »[9], il écarte la pluralité des nations qui composent le Royaume-Uni. Les nations n’ont pas non plus été consultées lorsqu’il s’est agi de rapatrier des compétences de l’Union européenne au Royaume-Uni, le Gouvernement préférant une centralisation à Westminster, qui bénéficie principalement à l’Angleterre.

Toutefois, en l’absence de projet clair et cohérent, le discours répété en faveur de l’Union (« We are one United Kingdom » selon Jacob Rees-Mogg[10]) ne suffit pas à proposer une solution concrète.

Une meilleure représentation de l’Angleterre manquée

Si EVEL n’a pas montré l’efficacité promise, son retrait ne résout pas le problème de la question anglaise et place le Royaume-Uni dans la même situation qu’en 2015. La réforme était conçue pour répondre à une situation particulière, celui où un Gouvernement britannique possèderait une majorité politique anglaise et une majorité à la Chambre qui seraient différentes. Cette configuration n’a pour l’heure pas encore vu le jour. Le scénario n’est toutefois pas à exclure et il est possible que la question anglaise resurgisse d’une façon ou d’une autre. Un cas éventuel serait celui d’un Gouvernement travailliste minoritaire en Angleterre, nation plus conservatrice, et qui aurait besoin du soutien des députés des nations dévolues pour faire passer un projet de loi en Angleterre. La suppression d’EVEL se retournerait ainsi contre le parti conservateur et ce dernier aurait alors du mal à justifier la fin d’une réforme qu’il avait lui-même appelée de ses vœux.

Le livre blanc « Levelling up the United Kingdom » propose donc de nouvelles pistes pour succéder à EVEL. Si la dévolution y tient une part importante (le chapitre 2 « System reforms » y est entièrement consacré), le projet peut paraître moins ambitieux qu’il ne l’était au départ. En effet, la dévolution anglaise devait initialement faire l’objet d’un livre blanc à part entière intitulé « Devolution in England and Local Recovery » mais ce dernier a finalement été abandonné au profit d’annonces plus larges.

Sur le fond, le Gouvernement promet d’étendre la dévolution en Angleterre et que d’ici 2030 « chaque région de l’Angleterre qui le souhaite bénéficiera d’un accord de dévolution avec des pouvoirs au plus haut niveau, ou l’approchant, ainsi que l’instauration d’un financement simplifié à long terme »[11]. Sur le court terme, le Gouvernement propose dix accords. Par exemple, une autorité combinée, association de diverses autorités locales qui exercent des compétences en commun, pourrait naître dans le Yorkshire du Nord. Si tous les accords que propose le Gouvernement sont conclus, alors 55% de la population anglaise profiterait d’une certaine forme de dévolution.

Les propositions portées par Boris Johnson ne semblent toutefois pas se substituer à la réforme EVEL. Premièrement, même si les différents accords de dévolution semblent ambitieux, une partie importante de l’Angleterre ne bénéficiera pas de ces opportunités. En se donnant jusqu’à 2030 pour mettre en œuvre la dévolution anglaise, le Gouvernement laisse finalement ses successeurs régler le problème qu’est la West Lothian question et propose à court terme une solution transitoire. De plus, les domaines, sensibles, de la santé (création des foundation hospitals) et de l’enseignement supérieur (coût des frais de scolarité), qui avaient posé des difficultés et déclenché un conflit entre les députés anglais et écossais ne rentrent pas en compte dans les prochaines compétences dévolues.

Économiquement, le Gouvernement devra en outre assurer un financement pérenne de ces nouvelles autorités locales afin qu’elles puissent mettre en œuvre leurs politiques. Et si Boris Johnson s’est engagé à soutenir le UK Shared Properity Fund, qui remplace les fonds structurels et d’investissement européens après la sortie de l’UE et censé réduire les inégalités entre les populations au Royaume-Uni, pour, dit-il, « mettre fin à la bureaucratie de l’UE »[12], la promesse n’est pour le moment pas au rendez-vous. Le dernier rapport de la Commission du Trésor (Treasury committee) portant sur le budget d’automne et les révisions des dépenses en 2021 (Autumn Budget and Spending Review 2021) indique en effet que le Gouvernement n’avait accordé qu’à ce fonds 60% de la somme auparavant délivrée par l’Union européenne[13].
Ces propositions envers plus de dévolution en Angleterre relèvent davantage de l’évolution que de la révolution. L’une des raisons est que Boris Johnson ne s’est jamais véritablement intéressé à la question constitutionnelle. Le livre blanc semble considérer la dévolution à travers le prisme économique[14]. Boris Johnson ne se différencie pas tant que ça de David Cameron qui voyait l’Union européenne davantage comme une opportunité économique plutôt qu’un projet institutionnel. En l’absence de vision sur ce que doit être l’État britannique, ou le considérant uniquement à travers un prisme comptable, Boris Johnson ne répond pas, ou très partiellement, à la question anglaise.

L’idée d’une représentation de l’Angleterre à Westminster sans passer par la création d’un parlement national semble ainsi écartée au profit d’un plus grand poids confié aux comtés.

Une autre proposition, avancée par le parti travailliste, consiste à faire de la Chambre des Lords un Sénat des Nations et des Régions. Cette suggestion a l’avantage de mieux représenter l’Angleterre à travers ses territoires et de mettre fin à la Chambre des Lords qui accumule beaucoup de critiques du fait de sa taille de plus en plus importante et du mode de nomination de ses membres considéré comme partisan. Exceptée la proposition de la déplacer dans le Nord de l’Angleterre, Boris Johnson ne semble pas pour l’heure considérer une réforme profonde de la Chambre haute britannique.

Conclusion

Il est vraisemblable que la disparition d’EVEL n’entraîne aucune conséquence à court terme sur l’organisation territoriale du Royaume-Uni. Toutefois, la suppression de la réforme ne supprimera pas le problème de la West Lothian question et la colère anglaise qu’elle charrie avec elle. English votes for English laws n’aura finalement été qu’un cautère sur une jambe de bois, un moyen de reporter la résolution d’un problème constitutionnel beaucoup plus large qui ne peut être corrigé par un simple changement de procédure dans le règlement de la Chambre des Communes. L’absence de consensus entre les différents partis politiques a empêché d’envisager la Constitution de façon holistique et a ouvert la voie à des réformes partisanes qui ont eu davantage vocation à satisfaire une ambition politique du moment plutôt que de dessiner les contours d’un pacte constitutionnel. En cela, Boris Johnson ne s’éloigne pas tant que ça de David Cameron, qui avait voté le Fixed-Term Parliaments Acts, aujourd’hui critiqué, pour satisfaire les libéraux-démocrates dans un Gouvernement de coalition ou encore proposé un référendum sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne et la réforme EVEL afin de satisfaire une frange du parti conservateur eurosceptique et anglo-centrée. Le manque d’intérêt des Premiers ministres pour les questions constitutionnelles se reflètent aussi dans les symboles. Sur la forme, Boris Johnson, en choisissant la rumeur par voie de presse pour mettre fin à la réforme EVEL, se rapproche également de ses prédécesseurs. Tony Blair avait annoncé la création d’une Cour Suprême lors d’un simple remaniement ministériel et David Cameron, la tenue d’un référendum sur l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union européenne dans les locaux de Bloomberg, et l’annonce d’EVEL le lendemain des résultats du référendum écossais, moment inopportun qu’il a par ailleurs regretté dans ses mémoires. En l’absence de vision à long terme sur ce que doit être l’organisation territoriale britannique et les règles constitutionnelles qui la forment, les différentes réformes semblent cosmétiques ou vouées à l’échec.

[1] « Levelling up the United Kingdom », HM, 2 février 2022

[2] « American-style governors could level up England », The Times, 4 décembre 2021

[3] Respectivement le Health and Social Care (Community Health and Standards) Bill 2003 et le Higher Education Bill 2004

[4] HC Deb, 13 juillet 2021

[5] BRYANT, Chris. HC Deb, 22 octobre 2015

[6] GOVER, Daniel, KENNY, Michael. Finding the good in EVEL : An evaluation of « English votes for English laws » in the House of Commons, Edinburgh: Centre on Constitutional Change, novembre 2016

[7] MARTIN, Ciaran. « Can the UK survive Muscular Unionism? », Political Insight, volume 12, Numéro 4, décembre 2021, pp.36-39

[8] « Boris Johnson ‘called Scottish devolution disaster’», BBC, 17 novembre 2020

[9] REES-MOG, Jacob. HC Deb, 13 juillet 2021

[10] REES-MOGG, Jacob. HC Deb, 13 juillet 2021

[11] « By 2030, every part of England that wants one will have a devolution deal with powers at or approaching the highest level of devolution and a simplified, long-term funding settlement » in « Levelling up the United Kingdom », HM, 2 février 2022, p.234

[12] « We will slash away the bureaucracy of the old EU regional funds » in « Levelling up the United Kingdom », HM, 2 février 2022, p.XXIV

[13] HM Treasury: Autumn Budget and Spending Review 2021, paragraphe 71.

[14] « Devolution offers an opportunity to bring businesses and residents together to provide areas with the skilled workforce they need to thrive. » in « Levelling up the United Kingdom », HM, 2 février 2022,  p.141. ; « value for money for taxpayer » in « Levelling up the United Kingdom », Op.cit., p. 149 et le mot « performance»  qui est récurrent.

 

La mise en œuvre des accords du Brexit et la résolution des conflits entre l’Union Européenne et le Royaume-Uni

par Marjolaine Roccati, maîtresse de conférences à l’Université Paris-Nanterre, Directrice adjointe du Centre d’Études Juridiques Européennes et Comparées (CEJEC)

Cet article est issu d’une conférence qui s’est tenue le 20 janvier dernier à l’Université Paris Nanterre, dans le cadre d’un cycle de rencontres interdisciplinaires intitulé « Beyond Brexit – Quelles répercussions juridiques et politiques pour le Royaume-Uni et l’Union européenne », organisé par le Centre de Recherches en Études Anglophones (CREA), le groupe Observatoire de l’Aire Britannique et le Centre d’études juridiques européennes et comparées (CEJEC), avec le soutien du Centre de Recherches en Civilisation Britannique (CRECIB) [1].


Le Royaume-Uni a quitté l’Union européenne le 31 janvier 2020 à minuit (heure de Bruxelles), peu après l’adoption d’un accord de retrait qui fixe les conditions de sa sortie, conformément à l’article 50 du traité sur l’Union européenne. S’est alors ouverte une période de transition, jusqu’au 31 décembre 2020, durant laquelle rien n’a changé dans l’application du droit de l’Union au Royaume-Uni, même si ce dernier n’était plus représenté au sein des institutions européennes. Durant cette période, l’Union et le Royaume-Uni se sont accordés sur la mise en place d’un nouveau partenariat, à savoir l’accord de commerce et de coopération, adopté le 24 décembre 2020 et entré en vigueur le 1er janvier 2021, venu compléter l’accord de retrait et organiser la suite.

L’accord de retrait contient toute une série de dispositions visant à organiser la transition en évitant autant que possible les perturbations que suscite le Brexit. C’est ainsi que la deuxième partie permet aux citoyens de l’Union au Royaume-Uni et citoyens britanniques dans les pays de l’Union de préserver leur droit de séjour. En troisième partie se retrouvent pêle-mêle des dispositions permettant aux marchandises mises sur le marché avant la fin de la période de transition de continuer à circuler librement, des dispositions sur les régimes douaniers, la TVA, les droits de propriété intellectuelle, la protection des données personnelles, etc. L’accord de retrait contient également différents protocoles, dont le fameux protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, qui figure aux côtés d’autres protocoles sur Chypre et Gibraltar.

Depuis le 1er janvier 2021, l’accord de retrait est donc complété par l’accord de commerce et de coopération, un accord d’environ 1 300 pages organisant la relation « post Brexit » entre l’Union et le Royaume-Uni. Cet accord prévoit d’emblée la possibilité pour les parties de conclure des accords complémentaires à venir[2].

Cela fait donc maintenant un peu plus d’un an que le Brexit est effectif. Or, ce temps est marqué par les conflits successifs qui émaillent les relations entre l’Union européenne et le Royaume-Uni. Pour reprendre les termes d’un éditorial du « Monde » il y a tout juste un mois : « le discours de Boris Johnson célébrant, le 30 décembre 2020, « le début d’une merveilleuse relation entre le Royaume-Uni et [ses] amis et partenaires de l’Union européenne » grince sérieusement aujourd’hui aux oreilles, après un an de conflits sur l’Irlande du Nord, les migrants et la pêche »[3].

Il s’agit de conflits d’ampleur, le terme de « crise » ayant ainsi pu être employé pour chacun d’entre eux, mais plusieurs distinctions doivent d’emblée être effectuées.

D’abord, sur le conflit migratoire, qui oppose plus spécifiquement le Royaume-Uni et la France. Après les drames en Méditerranée, ce sont en effet les naufrages de migrants dans la Manche qui ont fait l’actualité ces derniers temps. Ce conflit n’est pas directement lié au Brexit et porte plus spécifiquement sur les accords conclus entre ces deux États, à savoir notamment le traité du Touquet du 4 février 2003[4], relatif à la surveillance de la frontière entre la France et le Royaume-Uni. Le conflit a néanmoins été ravivé par le Brexit. En effet, alors que Calais est devenue une frontière extérieure de l’Union, d’aucuns considèrent que « le Brexit a rendu obsolète l’arrangement franco-britannique de 2003 qui, de fait, perpétue l’inégale répartition des migrants : tandis que 83 000 demandes d’asile ont été déposées en France depuis un an, seules 31 000 l’ont été au Royaume-Uni »[5]. La renégociation pourrait s’opérer à l’échelle européenne et définir alors des critères de partage de la demande d’asile entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, maintenant que le Royaume-Uni n’est plus lié par le règlement européen de Dublin[6]. Mais nous nous éloignons ici des conflits pouvant se rattacher à l’accord de retrait ou l’accord de commerce et de coopération.

À cet égard, il faut mentionner ensuite la crise de la pêche, toujours plus spécifiquement entre le Royaume-Uni et la France. Il s’agit d’un conflit sur les licences de pêche, ouvrant l’accès aux eaux territoriales britanniques. Différents navires français seraient toujours en attente de recevoir cette précieuse autorisation de la part de l’autorité administrative britannique ici compétente (United Kingdom Single Issuing Authority). Ce conflit est lié à l’interprétation de l’accord de commerce et de coopération, qui donne l’accès aux eaux territoriales britanniques pour les navires ayant pêché dans ces eaux pendant au moins quatre ans entre 2012 et 2016[7]. La délivrance de licences repose donc sur la preuve de cette activité préalable de pêche. Or, spécialement les petits chalutiers ne disposent pas forcément des moyens techniques adéquats permettant d’établir cette preuve et ont recours à des moyens de preuve tels les livres de pêche, à l’égard desquels la marge d’appréciation de l’autorité administrative est plus grande. En conséquence, si le gouvernement français allègue une violation flagrante de l’accord sur ce point, le gouvernement britannique prétend à l’inverse respecter à la lettre l’accord[8].

Enfin, le conflit majeur qui oppose cette fois l’Union européenne au Royaume-Uni est celui de la crise de la frontière nord-irlandaise, relative à l’application du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord. Aux fins d’éviter la réinstauration d’une frontière sur l’île d’Irlande, le protocole a mis en place une frontière en mer d’Irlande, entre l’île de Grande-Bretagne et l’île d’Irlande, frontière donc interne au Royaume-Uni. À ce sujet, rappelons-nous de « la guerre de la saucisse », M. Johnson se plaignant auprès de M. Macron en marge du G7 en juin dernier de l’application des contrôles, empêchant à partir de juillet l’envoi de saucisses de Grande-Bretagne vers l’Irlande du Nord, estimant que cela revenait à interdire la vente de saucisses de Toulouse à Paris. Ce à quoi M. Macron aurait répondu que « Paris et Toulouse font partie du même pays (ou territoire) ». Toujours est-il que faute d’une autre solution, il a bien fallu réinstaurer cette frontière interne au Royaume-Uni. Par conséquent, l’Irlande du Nord fait partie du territoire douanier du Royaume-Uni mais continue de s’aligner sur un ensemble de règles relatives au marché unique de l’Union européenne, dans la mesure où elle constitue une porte d’entrée à ce marché. De nouvelles formalités et de nouveaux contrôles en résultent, devant être mis en œuvre par les autorités britanniques. L’application de ce protocole s’est ainsi avérée éminemment conflictuelle depuis l’origine et jusqu’à maintenant encore.

Au-delà de ces conflits largement relayés sur le plan médiatique, d’autres conflits ont également pu émerger. Par exemple, dans l’application de l’accord de retrait, il fut reproché au Home Office britannique d’accorder aux ressortissants européens installés au Royaume-Uni depuis moins de cinq ans un « pre-settled status », qui prolonge leur droit de séjour mais les oblige à solliciter ultérieurement un « settled status » ou un autre « pre-settled status »[9]. Sans nouvelle demande de leur part, ces ressortissants européens perdent leur droit de séjour. Envisager que de tels citoyens européens puissent perdre leur droit de séjour par inaction de leur part, alors même qu’ils continueraient d’en remplir les conditions, est clairement contraire à l’accord de retrait.

Nombreux sont ainsi les conflits qui émaillent l’application des accords issus du Brexit. Or, l’Union européenne et le Royaume-Uni n’ont pas fait application des mécanismes juridictionnels de résolution des conflits sur lesquels ils s’étaient accordés dans l’accord de retrait comme dans l’accord de commerce et de coopération. Ce constat invite à nous intéresser à ces mécanismes prévus dans les accords et aux raisons pour lesquelles les Parties ont décidé de ne pas y recourir (I), avant de s’interroger sur les autres voies juridictionnelles possibles pour garantir la bonne application de ces accords (II).

  1. L’absence de recours aux mécanismes juridictionnels prévus de résolution des conflits

L’accord de retrait et l’accord de commerce et de coopération privilégient le recours à l’arbitrage, ce qui s’explique aisément par la volonté des deux parties de faire trancher leurs litiges par un tiers impartial (A). Pour autant et en dépit des conflits existants, l’Union européenne et le Royaume-Uni refusent pour l’heure d’y recourir, lui préférant la voie diplomatique, elle-même organisée par les accords en préalable à la voie juridictionnelle (B).

A/ Un recours possible à l’arbitrage

L’accord de retrait et l’accord commercial contiennent tous deux des mécanismes de règlement des différends qui reposent sur un arbitrage international.

L’arbitrage prévu dans l’accord de retrait repose sur un groupe spécial d’arbitrage, composé de cinq membres (article 171 point 3). L’Union et le Royaume-Uni désignent chacun deux membres, qui désignent à leur tour un président, à partir d’une liste préétablie ensemble de 25 personnes[10] disposées et aptes à siéger comme membres de ce groupe spécial d’arbitrage[11]. Conformément à l’accord de retrait, ces personnes doivent posséder les qualifications requises pour être nommées aux plus hautes fonctions juridictionnelles dans leurs pays respectifs ou sont des jurisconsultes possédant des compétences notoires, et possèdent une connaissance ou une expérience spécialisée du droit de l’Union et du droit international public. Cette liste ne comprend pas de personnes qui sont membres, fonctionnaires ou autres agents des institutions de l’Union, du gouvernement d’un État membre ou du gouvernement du Royaume-Uni (article 171 points 1 et 2).

Le groupe spécial d’arbitrage est saisi sur demande de l’Union ou du Royaume-Uni, définissant l’objet du différend et un résumé des arguments juridiques à l’appui de la demande (article 170). Une fois constitué, cet organe juridictionnel doit rendre sa décision dans un délai de douze mois. S’il estime ne pas pouvoir respecter ce délai, son président en informe par écrit l’Union et le Royaume-Uni, en précisant les raisons du retard et la date à laquelle il prévoit de conclure ses travaux (article 173 point 1). L’accord prévoit également une procédure d’urgence, sur demande motivée de l’Union européenne ou du Royaume-Uni dans les dix jours qui suivent la constitution du groupe spécial d’arbitrage. Dans ce cas, ce dernier statue sur le caractère urgent dans un délai de quinze jours. S’il est établi, il met alors tout en œuvre pour rendre sa décision dans un délai de six mois (article 173 point 2).

La décision du groupe spécial d’arbitrage est prise à la majorité des voix et est contraignante pour l’Union et le Royaume-Uni, qui doivent la rendre publique (article 180). Le défendeur prend alors toutes les mesures nécessaires pour s’y conformer de bonne foi dans un délai raisonnable (articles 175 et 176). Dans le cas contraire, le requérant peut saisir à nouveau le groupe ou un nouveau groupe spécial d’arbitrage, si le premier n’est plus en mesure de se réunir (article 177). Le défendeur s’expose alors au paiement d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte, déterminée en fonction de la gravité de la non-conformité et de la violation sous-jacente de l’obligation, ainsi que de leur durée. S’il persiste à ne pas se conformer à la décision initiale du groupe spécial d’arbitrage, le requérant est alors en droit de suspendre ses obligations résultant de l’accord ou de tout autre accord entre l’Union et le Royaume-Uni (article 178). Le défendeur peut notifier par la suite les mesures prises pour se mettre en conformité et demander au groupe spécial d’arbitrage qu’il soit mis fin à l’astreinte ou à la suspension des obligations appliquée par le requérant (article 179).

Sans entrer dans le détail, précisons que l’accord de commerce et de coopération contient un mécanisme juridictionnel similaire de résolution des conflits[12], avec la constitution d’un tribunal d’arbitrage, composé de trois arbitres librement déterminés par l’Union et le Royaume-Uni (article 740). Une liste préétablie permet la désignation d’arbitres, au besoin par tirage au sort en cas de désaccord des parties. Une fois constitué, le tribunal d’arbitrage doit remettre sa décision aux Parties dans un délai maximal de cent jours, soit un peu plus de trois mois (article 745). S’il estime que cette date limite ne peut pas être respectée, son président en informe par écrit les Parties, en précisant les raisons du retard et la date à laquelle il prévoit de rendre sa sentence. En aucune circonstance, le tribunal d’arbitrage ne rend sa sentence plus de 130 jours après la date de sa constitution. Une procédure d’urgence est également prévue, permettant de réduire de moitié les délais applicables (article 744).

Le défendeur doit ensuite prendre les mesures pour se conformer à la décision dans un délai raisonnable (articles 746 et 747), sous peine de devoir s’acquitter d’une compensation temporaire ou de voir l’autre partie suspendre ses obligations, dans les conditions néanmoins fixées par l’accord commercial (article 749).

Les dispositions instituant ce recours à l’arbitrage sont claires et précises, la procédure relativement rapide et efficace. Pour l’heure le Royaume-Uni et l’Union européenne ont décidé de ne pas activer ces mécanismes juridictionnels. Aux dernières nouvelles, le 17 décembre dernier, le secrétaire d’Etat aux affaires européennes, Clément Beaune, précisait « demander[…] dans les prochains jours à la Commission européenne d’engager un contentieux, une procédure juridique pour les [quelques dizaines de licences à obtenir] »[13]. Affaire à suivre donc, mais en l’état actuel de la situation, le recours à l’arbitrage semble être davantage brandi comme une menace potentielle qu’exploré en tant que voie de résolution des conflits. À cette fin, les Parties marquent une préférence pour la voie diplomatique.

            B/ L’actuelle préférence pour la voie diplomatique

Avant le recours à l’arbitrage, l’accord de retrait comme l’accord de commerce et de coopération prévoient la possible résolution amiable des différends. Celle-ci s’effectue dans le cadre de l’accord de retrait par le biais d’un comité mixte (article 169), organe chargé de superviser la mise en œuvre de l’accord de retrait, coprésidé par l’Union européenne et le Royaume-Uni et composé de représentants des deux parties (article 164). L’accord commercial, quant à lui, a institué un Conseil de partenariat, constitué de représentants européens et britanniques, dont le rôle est de faciliter la mise en œuvre de l’accord (article 7). Le comité mixte et le Conseil de partenariat sont tous deux présidés par Maros Sefcovic, le Vice-président de la Commission européenne, et côté britannique successivement par le Chancellor du duché de Lancaster Michael Gove, auquel a succédé en mars 2021 le hard brexiter David Frost, auquel a succédé le mois dernier Liz Truss.

Les conflits qui sont actuellement soulevés par l’application de l’accord de retrait et l’accord de commerce et de coopération trouvent là un cadre de résolution, à l’abri des médias, plus propice à la conciliation des parties. Prenons pour exemple le comité mixte dans le cadre de l’accord de retrait. Les réunions de ce comité, qui donnent lieu à des déclarations publiées sur le site internet de la Commission[14], révèlent le travail important accompli pour assurer l’application de l’accord de retrait et en particulier du protocole nord-irlandais. Toutefois, les réunions de ce comité restent ponctuelles[15] et peuvent donner lieu non pas à des déclarations conjointes, mais à une succession de déclarations unilatérales. Par exemple, le 8 janvier 2021, le Royaume-Uni a repoussé unilatéralement du 1er janvier au 1er juillet 2021 les prohibitions et restrictions portant sur les viandes, ce dont a pris acte la Commission européenne[16]. Qui a pris acte une nouvelle fois le 30 juin 2021 de la prolongation jusqu’au 30 septembre 2021 de la période de grâce pour la circulation des viandes réfrigérées depuis la Grande-Bretagne vers l’Irlande du Nord[17]. Était ainsi mis un terme provisoire à la « guerre de la saucisse » qui avait donné lieu à l’incident diplomatique entre MM. Johnson et Macron évoqué en introduction.

Ainsi, le Royaume-Uni et l’Union européenne se refusent pour l’heure de déléguer à un organe tiers la résolution de leurs conflits, au profit d’ajustements et dérogations dans l’application de l’accord.

Les raisons en sont sans doute plurielles, à commencer par la procédure d’adoption et le contenu de ces accords. En effet, si les mécanismes de règlement des différends en faveur d’un arbitrage international sont classiques dans un accord international, l’accord de retrait et l’accord commercial sont loin d’être des accords internationaux classiques. Ils ont été tous deux adoptés sous la menace d’un no deal, à savoir une sortie de l’Union européenne sans accord, in extremis. Pour rappel, l’accord de retrait a été approuvé par le Parlement britannique à la quatrième tentative le 9 janvier 2020, après trois rejets les 15 janvier 2019, 12 et 29 mars 2020. L’accord commercial a quant à lui été adopté la veille de Noël 2020, pour une entrée en application provisoire le 1er janvier 2021, en attente de sa ratification par le Parlement européen. Son entrée en vigueur définitive n’est ainsi intervenue que le 1er mai 2021.

De plus, contrairement à un accord international classique, ces accords n’instaurent pas une coopération plus étroite entre les Parties, mais mettent fin à 47 ans et un mois de mariage (1er janvier 1973 – 31 janvier 2020). Or, c’est souvent dans les premiers temps d’un divorce que les conflits se font les plus vifs. Dès lors, s’engager directement dans la voie juridictionnelle risquerait d’aggraver les conflits plutôt que de les résoudre.

Par ailleurs, ces mécanismes de résolution des conflits qui figurent dans les accords sont prévus comme s’il existait un bloc unitaire, l’Union européenne, face au Royaume-Uni. Or, ce qui a été rendu possible lors des négociations l’est plus difficilement au stade du conflit. Par exemple, la France est quasiment le seul État membre concerné par le conflit sur la pêche. Par conséquent, le soutien européen à l’appel du gouvernement français reste relatif. Comme l’expose le professeur Aurélien Antoine, « Bruxelles s’en tient à l’expression de regrets pour un dossier qui n’est pas la priorité des autres États membres et dont l’importance économique est relative »[18].

Ces différents conflits trouveront peut-être une issue diplomatique, même si leur résolution se heurte ici aux aléas de la diplomatie internationale. Pour autant, existe-t-il d’autres voies juridictionnelles permettant de trancher les difficultés d’interprétation et d’application de l’accord de retrait et l’accord commercial, et in fine résoudre les conflits ?

            II. Le recours à d’autres voies juridictionnelles en question

S’interroger sur les autres voies juridictionnelles possibles de règlement des conflits issus de l’accord de retrait et l’accord commercial conduit nécessairement à aborder le rôle de la Cour de justice de l’Union européenne, qui dispose ici d’une compétence limitée (A). En réalité, la résolution des conflits pourrait provenir des juridictions nationales elles-mêmes, sur sollicitation de la société civile (B).

                        A/ La compétence limitée de la Cour de justice

Lors des négociations ayant entouré la conclusion de l’accord de retrait puis l’accord de commerce et de coopération, la compétence de la Cour de justice de l’Union a toujours constitué une ligne rouge à ne pas franchir pour le Royaume-Uni. L’idée du « Take back control » au cœur du Brexit apparaissait incompatible avec la persistance d’une compétence de la Cour européenne. C’est ainsi que les parties ont privilégié dans les deux accords le recours à l’arbitrage comme mode de règlement des différends.

La Cour de justice demeure néanmoins l’interprète du droit de l’Union européenne, qui a continué à s’appliquer comme avant au Royaume-Uni durant la période de transition.

C’est ainsi qu’elle s’est prononcée le 15 juillet 2021, sur saisine d’une Cour d’appel d’Irlande du Nord le 21 décembre 2020, juste avant le terme de cette période. Il s’agissait de savoir si le « pre-settled status » ouvrait droit aux prestations sociales. L’intéressée, ressortissante croate et néerlandaise, s’était installée en 2018 en Irlande du Nord avec son partenaire néerlandais, qu’elle avait quitté par la suite en raison de violences conjugales. Elle bénéficiait depuis juin 2020 d’un droit de séjour (« pre-setlled status ») alors qu’elle était inactive sans ressources. En réponse à la juridiction nord-irlandaise, la Cour de justice a interprété la directive européenne sur le droit de séjour[19]. Elle a considéré que celle-ci ne s’opposait pas à l’exclusion du bénéfice de prestations sociales, en ajoutant toutefois des conditions : ce refus ne doit pas exposer un citoyen de l’Union, ainsi que les enfants dont il a la charge, à un risque concret et actuel de violation de leurs droits fondamentaux, tels qu’ils sont consacrés par la Charte des droits fondamentaux[20]. Par le biais du renvoi préjudiciel, la Cour encadre ainsi l’octroi de prestations d’assistance sociale aux ressortissants européens présents au Royaume-Uni.

À l’issue de cette période de transition, la question se pose de l’office de la Cour de justice concernant le droit de l’Union toujours présent dans l’accord de retrait.

En premier lieu, il est prévu que si un différend soumis au groupe spécial d’arbitrage soulève une question d’interprétation du droit de l’Union, il ne se prononce pas sur cette question et doit demander à la Cour de justice de statuer, la décision étant alors contraignante pour le groupe d’arbitrage (article 174). Encore faut-il que le groupe d’arbitrage soit saisi, et cette disposition peut s’avérer, à cet égard, particulièrement dissuasive pour le Royaume-Uni.

En second lieu, l’accord de retrait prévoit d’emblée que « [l]es dispositions du présent accord qui renvoient au droit de l’Union ou à des notions ou dispositions de celui-ci sont interprétées […] conformément à la jurisprudence pertinente de la Cour de justice de l’Union européenne prononcée avant la fin de la période de transition » (article 4, point 4). Il ajoute que « les autorités judiciaires et administratives du Royaume-Uni tiennent dûment compte de la jurisprudence pertinente de la Cour de justice de l’Union européenne prononcée après la fin de la période de transition » (article 4, point 5). Le fait d’avoir élaboré deux dispositions, distinguant la jurisprudence de la Cour de justice avant et après la période de transition (soit le 31 décembre 2020), révèle une certaine crispation du Royaume-Uni à l’idée que la jurisprudence européenne postérieure à la sortie effective du Royaume-Uni puisse conserver une autorité à son égard, y compris concernant l’interprétation de l’accord de retrait.

Garante de l’interprétation du droit de l’Union, la Cour de justice reste compétente par voie préjudicielle pour être saisie par les juridictions nationales.

Toutefois, cette compétence est doublement limitée (article 158). D’une part, elle ne porte que sur la deuxième partie de l’accord. Cette partie contient les dispositions sur les droits liés au séjour, les droits des travailleurs salariés et non-salariés, les qualifications professionnelles ou la coordination des systèmes de sécurité sociale. La compétence préjudicielle de la Cour ne s’étend pas à la troisième partie de l’accord de retrait, sur les dispositions relatives à la séparation, qui s’étendent pourtant à de nombreux domaines : règles applicables aux marchandises, régimes douaniers, TVA et droits d’accise, droits de propriété intellectuelle, coopération policière et judiciaire, protection des données personnelles. Par exemple, l’article 66 prévoit que le règlement Rome I[21], porteur de règles de conflit de lois en matière contractuelle, s’applique aux contrats conclus avant la fin de période de transition. En cas de litige ultérieur entre les parties, les juridictions britanniques ne pourront pas saisir la Cour de justice d’une question en interprétation du règlement européen.

D’autre part, cette compétence de la Cour est limitée dans le temps. La Cour de justice ne peut être saisie que si l’affaire qui s’y rapporte a commencé en première instance dans un délai de huit ans à compter de la fin de la période de transition, soit avant le 31 décembre 2028[22]. Si la question est posée en appel voire en cassation, la Cour de justice pourrait ainsi continuer à être saisie par des juridictions britanniques jusque dans les années 2030.

La juridiction européenne est normalement également garante de la bonne application du droit de l’Union. À cette fin, elle peut être saisie par la Commission européenne d’actions en manquement exercées à l’encontre d’États membres. L’accord de retrait limite cette compétence en cas de non-respect par le Royaume-Uni de ses obligations européennes durant la période transitoire, au cours de laquelle s’est appliqué comme auparavant le droit européen. L’action peut être initiée dans les quatre ans suivant la fin de la période de transition, à savoir jusqu’au 31 décembre 2024 (articles 86 et 87).

La compétence de la Cour de justice n’a ainsi pas vocation à perdurer. Seul le protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord fait exception. Il pose en effet clairement : « la Cour de justice de l’Union européenne jouit de la compétence prévue par les traités à [l’]égard [de la mise en œuvre et de l’application des dispositions du droit de l’Union rendues applicables par le présent protocole au Royaume-Uni et sur son territoire en ce qui concerne l’Irlande du Nord] » (article 12, points 1 et 4). C’est aussi ce qui cristallise les tensions actuelles entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, Londres souhaitant s’affranchir de cette compétence de la Cour européenne mais se heurtant à un refus catégorique de Bruxelles. L’article 12 point 4 fait plus spécifiquement référence à la compétence préjudicielle de la Cour de justice européenne, qu’il s’agisse d’une question en interprétation ou en validité du droit de l’Union.

Le conflit résultant de l’application du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord a d’ores-et-déjà conduit la Commission européenne à initier une procédure en manquement, adressant une lettre de mise en demeure au Royaume-Uni, à deux reprises. Premier envoi le 1er octobre 2020 : la Commission reprochait au gouvernement britannique d’avoir déposé un projet de loi sur le marché intérieur[23] qui lui permettait de déroger de manière permanente aux obligations découlant du protocole nord irlandais[24]. En réponse, les dispositions litigieuses du projet de loi ont été retirées. Second envoi le 15 mars 2021, à la suite d’une déclaration unilatérale du gouvernement britannique qui faisait part de son intention de retarder la pleine application du protocole en ce qui concerne la circulation des marchandises et le voyage des animaux de compagnie[25]. Cette mise en demeure a donné lieu à une réponse du gouvernement britannique le 14 mai 2021. Il n’y a pour l’heure pas eu de suite à la procédure d’infraction initiée par la Commission européenne, celle-ci proposant au contraire divers assouplissements en juin[26] et en octobre[27] derniers. Est ainsi facilitée la circulation des marchandises destinées à rester en Irlande du Nord, à l’instar des fameuses saucisses, sous réserve de garanties et d’une surveillance accrue du marché pour s’assurer que les marchandises en question n’entrent pas dans le marché unique européen. Dans un communiqué de septembre dernier, la Commission a néanmoins précisé qu’elle « se réserve d’exercer ses droits en ce qui concerne la procédure d’infraction »[28].

La Commission perd en revanche tout pouvoir pour initier une procédure en manquement concernant l’application du droit de l’Union dans les autres parties de l’accord à l’issue de la période de transition. En ce qui concerne plus particulièrement la deuxième partie relative aux droits des citoyens, se substitue à la Commission européenne une autorité indépendante, l’Independent Monitoring Authority for the Citizens’ Rights Agreements[29], créée à l’issue de la période de transition le 31 décembre 2020. Cette autorité dispose de pouvoirs équivalents à la Commission européenne pour recevoir des plaintes et mener des enquêtes concernant les violations présumées par les autorités administratives du Royaume-Uni. L’autorité peut alors intenter des actions en justice devant les juridictions nationales compétentes.

Les institutions européennes, Commission et Cour de justice de l’Union européenne, sont ainsi progressivement écartées au profit d’autorités nationales, l’Independent Monitoring Authority et les juridictions nationales, pour garantir la bonne application des dispositions européennes de l’accord de retrait. Dès lors, les conflits nés du Brexit pourraient finalement trouver leur résolution auprès des juridictions nationales.

                        B/ Le rôle des juridictions nationales (et de la société civile)

Il s’agit de présenter ici deux exemples de recours exercés par les justiciables devant les juridictions nationales, à la suite de conflits nés de l’application de l’accord de retrait.

Premièrement, sur le conflit présenté en introduction relatif au EU Settlement Scheme, qui méconnaitrait le droit de séjour des ressortissants européens au Royaume-Uni en instaurant deux statuts, le “pre-settled status” et le “settled status”. Le 14 décembre dernier, l’autorité indépendante tout juste mentionnée, l’Independent Monitoring Authority for the Citizens’ Rights Agreements, a intenté une action en justice à l’encontre du Home Office, afin de faire constater l’illégalité du retrait du droit de séjour aux ressortissants européens n’ayant pas sollicité à temps le renouvellement de ce droit. La procédure est actuellement en cours.

Deuxièmement et cette fois dans le sens d’une dénonciation de l’accord, il convient de mentionner l’action en justice des partis unionistes d’Irlande du Nord. Ceux-ci ont déposé le 21 février 2021 un recours auprès de la Haute Cour d’Irlande du Nord, appelée à statuer sur la légalité du Protocole qui, selon leurs allégations, ne serait pas compatible en particulier avec l’article VI de l’Acte d’Union de 1801. Ce texte interdit en effet au gouvernement britannique de conclure un accord avec une puissance étrangère, ou d’appliquer une loi interne ou toute autre disposition juridique qui ne place sur le même pied d’égalité les sujets de Sa Majesté de Grande-Bretagne et ceux d’Irlande du Nord vis-à-vis de cette puissance étrangère. En l’occurrence et ainsi que l’expose le professeur Marie-Claire Considère-Charon, « [l]es marchandises en provenance d’Irlande du Nord ne sont plus assimilables à celles qui viennent de Liverpool, d’Édimbourg, de Cardiff ou de Londres, car elles ne circulent plus librement au sein du marché interne britannique. Par conséquent, le Protocole est illégal en ne traitant pas également les sujets de Sa Majesté dans leur rapport à l’Union européenne »[30]. En réponse, le 30 juin 2021, la Haute Cour d’Irlande du Nord a fait prévaloir sur l’article VI de l’Acte d’Union, le EUWA Act de 2020 transposant l’accord de retrait, mettant en avant son caractère plus récent et son objet plus précis [31]. Ce jugement est actuellement contesté devant les juridictions supérieures, qui pourraient toutefois revenir sur l’approche suivie par ce premier juge.

En conséquence, c’est peut-être finalement des juridictions nationales que viendra une résolution claire des conflits issus du Brexit. À cet égard et à l’instar du pêcheur français privé d’accès aux eaux territoriales britanniques faute d’avoir reçu la licence sollicitée, l’on peut regretter l’absence d’effet direct conféré a priori à l’accord de commerce et de coopération[32]. Toutefois, la transposition de cet accord au Royaume-Uni[33] permettra aux juridictions nationales d’apprécier la conformité des lois et pratiques britanniques à son égard.

En conclusion, il est peut-être l’heure pour le temps juridique d’advenir et de remplacer le temps politique, pour une meilleure résolution des conflits issus du Brexit.


[1] Pour plus d’informations, voir https://crea.parisnanterre.fr/colloques-et-journees-detude/cycle-de-rencontres-interdisciplinaires-beyond-brexit-quelles-repercussions-juridiques-et-politiques-pour-le-royaume-uni-et-lunion-europeenne-2

[2] Article 2 de l’Accord de commerce et de coopération.

[3] « Boris Johnson piégé par ses contradictions sur le Brexit », Editorial du journal « Le Monde », le 20 décembre 2021.

[4] Voir le Décret n° 2004-137 du 6 février 2004 portant publication du traité entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la mise en oeuvre de contrôles frontaliers dans les ports maritimes de la Manche et de la mer du Nord des deux pays, signé au Touquet le 4 février 2003, JORF n°37 du 13 février 2004.

[5] Philippe Bernard, « Les accords du Touquet permettent à Londres de se soustraire à son devoir d’asile. Le Brexit les a rendus obsolètes », Editorial du journal « Le Monde », 20 novembre 2021.

[6] Règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, JO L 180, 29 juin 2013, pp. 31-59.

[7] Voir l’article 2 de l’annexe 38 « Protocole sur l’accès aux eaux ».

[8] Voir Aurélien Antoine, « La maladie chronique du Brexit : retour sur les tensions dans les secteurs de la pêche et du transport routier », Observatoire du Brexit, 4 octobre 2021

[9] EU Settlement Scheme (settled and pre-settled status)

[10] L’Union et le Royaume-Uni proposent chacun dix personnes. L’Union et le Royaume-Uni proposent également conjointement cinq personnes pour exercer la présidence du groupe spécial d’arbitrage (article 171, point 1).

[11] Décision n°7/2020 du Comité mixte institué par l’Accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique du 22 décembre 2020 dressant une liste de 25 personnes disposées et aptes à siéger comme membres d’un groupe spécial d’arbitrage au titre de l’accord [2020/2251], JOUE L 443, 30 décembre 2020, p. 22. Ci-après les personnes désignées : Présidents du groupe spécial d’arbitrage au titre de l’accord de retrait : Mme Corinna WISSELS, Mme Angelika Helene Anna NUSSBERGER, M. Jan KLUCKA, Sir Daniel BETHLEHEM, Mme Gabrielle KAUFMANN-KOHLER ; Membres ordinaires du groupe spécial d’arbitrage au titre de l’accord de retrait : UE: M. Hubert LEGAL, Mme Helena JÄDERBLOM, Mme Ursula KRIEBAUM, M. Jan WOUTERS, M. Christoph Walter HERRMANN, M. Javier DIEZ-HOCHLEITNER, Mme Alice GUIMARAES-PUROKOSKI, M. Barry DOHERTY, Mme Tamara ĆAPETA, M. Nico SCHRIJVER ; Royaume-Uni: Sir Gerald BARLING, Sir Christopher BELLAMY, M. Zachary DOUGLAS, Sir Patrick ELIAS, Dame Elizabeth GLOSTER, Sir Peter GROSS, M. Toby LANDAU QC, M. Dan SAROOSHI QC, Mme Jemima STRATFORD QC, Sir Michael WOOD.

[12] Titre I de la sixième partie (« Règlement des différends »), articles 734 et suiv.

[13] « Licences de pêche : la France va demander à la Commission européenne d’engager une procédure contre le Royaume-Uni », Le Monde, 17 décembre 2021.

[14] https://ec.europa.eu/info/strategy/relations-non-eu-countries/relations-united-kingdom/eu-uk-withdrawal-agreement/meetings-eu-uk-joint-and-specialised-committees-under-withdrawal-agreement_en [lien consulté le 16 janvier 2022]

[15] C’est particulièrement vrai pour le Conseil de partenariat, qui a tenu sa première et unique réunion à ce jour le 9 juin 2021 (https://ec.europa.eu/info/strategy/relations-non-eu-countries/relations-united-kingdom/eu-uk-trade-and-cooperation-agreement/meetings-eu-uk-partnership-council-and-specialised-committees-under-trade-and-cooperation-agreement_en; lien consulté le 20 janvier 2022)

[16] Unilateral Declarations of the UK and the EU on the Application of Union Law related to meat products in Northern Ireland after the end of the transition period [https://ec.europa.eu/info/publications/unilateral-declarations-uk-and-eu-application-union-law-related-meat-products-northern-ireland-after-end-transition-period_fr, lien consulté le 20 janvier 2022]

[17] Voir le communiqué de presse de la Commission européenne, « Relations entre l’UE et le Royaume-Uni: des solutions trouvées pour contribuer à la mise en œuvre du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord », 30 juin 2021 (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/IP_21_3324, lien consulté le 20 janvier 2022)

[18] Aurélien Antoine, « La maladie chronique du Brexit : retour sur les tensions dans les secteurs de la pêche et du transport routier », article précité.

[19] Directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) n° 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE), JO L 158, 30.4.2004, pp. 77-123.

[20] CJUE (gd. chb.), 15 juillet 2021, CG c/ The Department for Communities in Northern Ireland, aff. C-709/20, ECLI:EU:C:2021:602.

[21] Règlement (CE) n°593/2008 du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 sur la loi applicable aux obligations contractuelles (Rome I), JO L 177, 4 juillet 2008, p. 6-16.

[22] L’article 158 § 1 isole toutefois les affaires portant sur l’article 18, paragraphe 1 ou 4 et sur l’article 19 (sur la délivrance de titres de séjour), le délai de huit ans ayant alors pour point de départ l’application de ces dispositions, soit un an plus tôt.

[23] United Kingdom Internal Market Bill, projet déposé le 9 septembre 2020.

[24] Voir le communiqué de presse de la Commission européenne, « Accord de retrait: la Commission européenne adresse une lettre de mise en demeure au Royaume-Uni pour manquement à ses obligations », 1er octobre 2020

[25] Voir le communiqué de presse de la Commission européenne, « Accord de retrait: la Commission envoie une lettre de mise en demeure au Royaume-Uni pour violation de ses obligations au titre du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord », 15 mars 2021.

[26] Voir le communiqué de presse de la Commission européenne, « Relations entre l’UE et le Royaume-Uni: des solutions trouvées pour contribuer à la mise en œuvre du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord », 30 juin 2021, précité.

[27] Voir le communiqué de presse de la Commission européenne, « Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord: la Commission propose des dispositions sur mesure au profit de l’Irlande du Nord », 13 octobre 2021.

[28] Déclaration de la Commission européenne à la suite de l’annonce faite par le Royaume-Uni concernant la mise en œuvre du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, 6 septembre 2021.

[29] Voir https://ima-citizensrights.org.uk [lien consulté le 13 janvier 2022]

[30] Marie-Claire Considère-Charon, « Quis Separabit : l’unionisme en pleine crise existentielle dans l’ère post-Brexit », Observatoire du Brexit, 1er juin 2021.

[31] High Court of Justice in Northern Ireland, Queen’s Bench Division, [2021] NIQB 64, § 110 : « The more general words of the Act of Union 1800 written 200 plus years ago in an entirely different economic and political era could not override the clear specific will of Parliament, as expressed through the Withdrawal Agreement and Protocol, in the context of the modern constitutional arrangements for Northern Ireland. ».

[32] Voir l’article 5 : « aucune disposition du présent accord ou de tout accord complémentaire ne peut être interprétée comme conférant des droits ou imposant des obligations aux personnes d’une autre nature que ceux créés entre les Parties en vertu du droit international public, ni comme permettant d’invoquer directement le présent accord ou tout accord complémentaire dans les systèmes juridiques internes des Parties » ; comparer avec le postulat inverse à l’article 4, point 1 de l’accord de retrait.

[33] Voir le European Union (Future Relationship) Act 2020, sect. 29 et suiv.


Le double anniversaire du Brexit et la crise au parti conservateur marquent ce début d’année 2022 (contenu multimédia)

Les membres du comité éditorial de l’Observatoire du Brexit ont été particulièrement mobilisés afin de revenir sur les deux événements qui marquent ce début d’année 2022 : un premier bilan de la pleine mise en œuvre des accords de Brexit initiée le 1er janvier 2021 (ce 1er février correspondant également aux deux années de l’application de l’accord de retrait) et la crise qui agite le parti tory à la suite des révélations sur les fêtes organisées à Whitehall en période de restrictions imposées par la pandémie de Covid-19 (Sue Gray report into Downing Street parties).

L’émission “Le monde dans tous ses États” de France Info est revenue sur cette première année avec Thibaud Harrois :

Émission “Le monde dans tous ses États”

Toujours avec Thibaud Harrois dans l’émission “Carrefour de l’Europe” sur RFI, une synthèse de problématiques bien connues des lectrices et des lecteurs de l’Observatoire :

Histoire d’un Brexit sans fin

En cette période de contestation du leadership du Premier ministre par ses propres troupes, nous renvoyons à un ancien billet de l’Observatoire de la fin de l’année 2018, à l’époque où Theresa May avait dû faire face à un vote de confiance au sein du parti conservateur à la suite d’une procédure initiée par le Comité 1922. Cet article permet de faire le point sur les conditions pour qu’un tel vote puisse se dérouler : Au pays des paris, Mme May n’a plus la cote.

Dans le cadre des actions de la chaire Jean-Monnet “UE et gestion de crise” de l’Université Côte d’Azur (laboratoire LADIE), Aurélien Antoine a prononcé une conférence établissant un premier bilan critique du Brexit après un an d’application de l’Accord de commerce et de coopération :

Un après la sortie définitive du Royaume-Uni de l’UE, quel bilan ?

Si vous êtes abonné(e)s, vous pouvez enfin retrouver sur le média AOC l’analyse d’Aurélien Antoine sur cette première année de “Brexit réel” :

Brexit : un anniversaire sans tambour ni trompette

Deux actualités postérieures à cette conférence confirment un certain nombre d’analyses qui y sont produites : le gouvernement britannique a annoncé la publication prochaine d’un projet de loi (“Brexit Freedoms Bill”) qui devrait rendre plus aisée la remise en cause du droit interne issu du droit de l’UE (retained EU law), sans doute par la facilitation du recours à la législation déléguée par rapport à ce qui est permis par le EU (Withdrawal) Act 2018. Le but est de diminuer l’excès de réglementation et de saisir toutes les opportunités non exploitées du Brexit jusqu’alors (voir le texte du gouvernement, assez flou au demeurant et qui laisse penser qu’il s’agit d’une espèce de contre-feu au partygate qui agite Whitehall).

À propos du sujet nord-irlandais, la Commission européenne a publié un audit particulièrement sévère à l’encontre de l’administration britannique, incapable de tenir ses promesses en ce qui concerne les contrôles sanitaires des marchandises entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. Le rapport insiste notamment sur l’impréparation et l’insuffisance des moyens dévolus par Londres en Irlande du Nord afin d’assurer convenablement ces contrôles.

À l’inverse, le gouvernement britannique a publié un rapport sur les bénéfices que le Royaume-Uni a retirés du Brexit. La lecture de ces quelque cent pages révèle des oublis manifestes sur les aspects négatifs et plutôt des souhaits que des projets réellement menés à leur terme. Quoi qu’il en soit, ce texte sera utile lorsqu’il s’agira de faire le bilan des ambitions affichées, parfois contradictoires, notamment sur la question de l’allègement normatif.

 

 

 

L’Observatoire du Brexit évolue !

Chères Lectrices,

Chers Lecteurs,

Avant toute chose, le comité éditorial, les contributeurs et moi-même vous remercions de l’intérêt que vous portez à l’Observatoire du Brexit et de votre fidélité. En cinq années, nous avons atteint environ 200 000 connexions par an, ce qui n’est pas négligeable pour une plateforme académique qui porte sur un sujet, certes d’actualité, mais aussi particulièrement complexe.

Les débats sur le Brexit, qu’ils soient politiques, sociaux, économiques ou juridiques ont montré que les continentaux n’avaient pas forcément une connaissance très précise des us et coutumes de nos voisins britanniques. L’Observatoire du Brexit a d’abord eu pour ambition de mobiliser des experts du Royaume-Uni pour mieux comprendre un choix qui, même s’il fut motivé par de nombreux facteurs conjoncturels, trouve également des explications structurelles. Le suivi semaine par semaine des négociations entre l’UE et le Royaume-Uni pour organiser son retrait puis les relations futures entre les deux partenaires ont ainsi bénéficié d’éclairages précis et parfois uniques en langue française. Plus largement, l’ambition de l’Observatoire fut de rendre accessibles au plus grand nombre un savoir de qualité à titre gratuit et sans subir les délais particulièrement longs des publications scientifiques.

Cette ambition, nous souhaitons la poursuivre en tenant compte de l’évolution du sujet que nous traitons. Le Brexit fut d’abord un processus politique, diplomatique et juridique en deux phases. La première, entre 2017 et le 31 janvier 2021, a consisté à organiser le retrait. La seconde, plus brève, s’est étalée sur un peu moins d’un an pour s’achever avec l’entrée en vigueur (d’abord provisoire le 1er janvier 2021) des accords sur les relations futures dont le plus important est l’accord de commerce et de coopération (ACC). Depuis lors, nous sommes entrés dans une ère post-Brexit qui, sans rompre avec les phases précédentes, s’en distingue néanmoins dans la façon dont le chercheur l’aborde.

En premier lieu, la nature des faits à analyser n’est souvent plus la même : il s’agit désormais d’étudier en priorité la mise en œuvre de la nouvelle relation à partir de textes qui ne constituent que des bases devant être enrichies. L’approche scientifique ne peut être similaire à l’appréhension d’événements ponctuels, inscrits dans un temps relativement court. La période 2016-2021 a été marquée par le traitement de sujets variés et souvent inattendus en fonction des difficultés des négociations ou, entre 2016 et 2019, des soubresauts de la crise politique inédite que le Royaume-Uni a connu. Avec la relation future fondée sur des traités, les problématiques et les principaux écueils sont bien connus et s’inscrivent dans un temps beaucoup plus long. Pour ne citer que deux exemples qui ont marqué les premiers mois d’application de l’ACC, la pêche et la situation de l’Irlande du Nord ont très rapidement été identifiés comme des dossiers difficiles. Ils le resteront durant plusieurs années, malgré les dispositifs juridiques qui ont été pensés dans les traités. Les chercheurs ont encore de la matière à discuter d’une actualité sans doute plus technique et plus juridique.

En second lieu, les champs scientifiques liés au Brexit concernent désormais moins un processus en tant que tel que ses conséquences structurelles. L’Observatoire a toujours insisté sur ce double aspect, mais alors que l’actualité imposait de prioriser l’analyse du processus, la nouvelle relation UE/Royaume-Uni justifie d’inverser l’équilibre au profit d’un contenu qui s’attarde plus sur les répercussions du Brexit, directes, mais aussi indirectes.

Le nouveau comité éditorial (composé de la professeure Marie-Claire Considère Charon, Alexandre Guigue, Thibaud Harrois, Loïc Robert et moi-même) vous annonce donc une évolution de l’Observatoire du Brexit qui devient « Observatoire du Brexit. Groupe de recherche sur le Royaume-Uni et l’Union européenne post-Brexit ».

Sur la forme, l’Observatoire accueillera deux nouvelles rubriques : les éditoriaux et les billets d’actualité. Ce type d’exercice a été largement pratiqué durant ces cinq dernières années, mais il s’agit ici de les isoler plus clairement des analyses de fond. Par ailleurs, l’objectif à court terme est de recourir aux nouveaux moyens qu’offre notre hébergeur en diffusant plus de contenus multimédias.

Sur le fond, l’Observatoire privilégiera quatre thématiques :

  • l’application des accords de Brexit ;
  • les divergences normatives et politiques entre l’UE et le Royaume-Uni ;
  • l’impact du départ des Britanniques sur l’UE, en particulier dans sa stratégie commerciale avec les États tiers ;
  • les défis structurels qui s’imposent au Royaume-Uni, souvent antérieurs au Brexit, mais que ce dernier a rendu plus difficiles à surmonter. L’Observatoire a ainsi vocation à accueillir des analyses sur les évolutions légales, institutionnelles et politiques du Royaume-Uni post-Brexit, sur l’avenir de l’Union britannique, et sur le projet de Global Britain (relations internationales et défense).

L’Observatoire du Brexit est ouvert à toute publication en français ou en anglais de chercheur qui travaille sur ces sujets, quelle que soit sa discipline académique. Les articles proposés feront tous l’objet d’une relecture par l’un des membres du comité éditorial.

Bonne lecture !

Vent de révolte au parti conservateur : le Premier ministre est-il en sursis ?

Par Marie-Claire Considère-Charon

Si le Brexit n’est plus au centre des débats politiques et juridiques outre-Manche, il continue d’en être une toile de fond difficile à occulter. C’est ainsi que la démission récente de Lord Frost, le ministre chargé du suivi de la mise en œuvre des accords de Brexit, bien qu’elle ne s’explique pas seulement par l’imbroglio nord-irlandais, est intimement lié à la difficulté de concilier la posture politique du « taking back control » et les contraintes inhérentes à l’interdépendance entre Britanniques et Européens. Marie-Claire Considère-Charon revient sur les événements de ces dernières semaines qui ont fortement perturbé un Premier ministre qui, rappelons-le, a fondé son leadership sur le succès rapide d’un Brexit qui est illusoire.


 En cette fin d’année 2021, la cote de popularité du Premier ministre britannique n’a jamais été aussi basse. Affaibli par l’enchaînement d’événements dramatiques qui se sont succédé à vive allure au cours des deux derniers mois, il doit à présent faire face à plusieurs fronts dans un contexte d’aggravation de la crise sanitaire. Pour comble d’infortune, la démission de David Frost le prive d’un soutien sûr, qui a loyalement assumé son rôle de négociateur en chef du Brexit puis dénoncé, ensuite, à l’instar du Premier ministre, sa mise en place problématique.

Le renversement de l’opinion vis-à-vis d’un chef de gouvernent désavoué par sa base et empêtré dans de multiples affaires de nature publique comme d’ordre privé peut conduire à s’interroger sur sa survie à la tête du gouvernement. Il a certes réussi jusqu’ici à se sortir des situations les plus difficiles, mais est-ce encore durablement possible ?

Le départ de Lord Frost

Le 18 décembre l’annonce de la démission du négociateur en chef du Brexit, David Frost[1], a fait l’effet d’un coup de tonnerre dans le ciel déjà chargé de Boris Johnson. Les liens étroits qui unissaient le secrétaire d’État au Premier ministre reposaient sur une confiance mutuelle et la volonté partagée d’apparaître comme des négociateurs coriaces, voire inflexibles, auprès des Européens tout comme de l’électorat. Lord Frost semblait même redoubler de zèle en proférant, mois après mois, la menace d’activer le redoutable article 16, qui aurait suspendu unilatéralement le fonctionnement du Protocole nord-irlandais[2] annexé à l’Accord de retrait.

Toutefois, depuis la mi-novembre, son interlocuteur européen, Maros Sefcovic, avait pu, au cours de leurs derniers échanges, remarquer un changement de ton dans la rhétorique du responsable britannique[3], qui pouvait laisser entrevoir un compromis possible sur ce sujet épineux. Il faudrait toutefois attendre un bon mois pour que ce qui n’était qu’une lueur d’espoir se confirme de façon précise. Outre les concessions consenties le 13 octobre par la Commission européenne[4], une mise en garde de l’Échiquier contre les risques économiques d’une guerre commerciale avec l’Union européenne[5] a sans doute incité Boris Johnson à vouloir calmer les ardeurs belliqueuses de son secrétaire d’État.

Le 16 décembre, au grand soulagement des autorités européennes et dublinoises, David Frost se déclarait ouvert à un accord intérimaire, destiné à écarter tout risque d’instabilité politique dans la province nord-irlandaise[6]. Le même jour, le gouvernement britannique annonçait qu’il n’était plus question de formellement rejeter le recours à la compétence de la Cour de Justice pour interpréter les dispositions du droit de l’Union européenne applicable en partie en vertu du Protocole.

La décision de Lord Frost de mettre fin à ses fonctions était sans doute mûrement réfléchie, d’autant que ses griefs à l’égard de Downing street, étaient de plusieurs ordres[7]. Dans sa lettre de démission, publiée le 18 décembre 2021, il observait que maintenant que le Brexit était assuré, il incombait au gouvernement de concrétiser toutes les opportunités qu’il offrait. Dans une critique à peine voilée à l’égard de la politique du gouvernement, il faisait part de sa désapprobation vis-à-vis des mesures sanitaires coercitives instaurées par le plan B du Premier ministre, de son mécontentement à l’égard des hausses d’impôts mises en place par le gouvernement ainsi que des nouvelles politiques environnementales destinées à aboutir à la neutralité carbone d’ici à 2050.

Il convient de rappeler que, même si les deux hommes sont des brexiters acharnés de la seconde heure, ils appartiennent à deux courants idéologiques distincts au sein du parti conservateur. David Frost peut être assimilé à un conservateur de tradition thatchérienne, favorable à une politique néo-libérale du recul de l’État et de réduction d’impôts. Boris Johnson, quant à lui, a, depuis le raz de marée électoral de 2019, embrassé les principes du conservatisme de type « Une nation » (One nation) dans le sillage de l’ancien Premier ministre Disraeli, pour qui le traitement des problèmes sociaux incombait à l’État. Il est bien conscient qu’il doit sa majorité de 80 sièges aux électeurs des anciens fiefs travaillistes des régions désindustrialisées et ce n’est pas tant par compassion que par opportunisme politique qu’il entend préserver leur soutien. L’épidémie de Covid 19 l’amènerait à prendre d’importantes mesures sociales – système de chômage partiel sur le modèle européen, prêts garantis par l’État à plus d’un million de PME et reprise du contrôle des opérateurs ferroviaires – qui peuvent être interprétées comme une illustration de ce conservatisme one-nation.

Son insistance à mettre en place le rattrapage économique (levelling up) des régions défavorisées des Midlands et du nord de l’Angleterre[8], ce qui suppose d’importants efforts de l’État en termes d’infrastructures et de ressources financières, s’inscrit dans cette tendance.

Mais dans son projet de remise à niveau des régions, il ne tarderait pas à se heurter aux élus de l’orthodoxie conservatrice comme David Frost, hostiles à plus d’État et plus d’aides sociales. Tant que le Brexit n’était pas acté, les dissensions au sein du parti conservateur étaient occultées par le projet de sortie que le Premier ministre a habilement réussi à imposer au Parlement (et dont l’immense majorité des élus conservateurs lui savaient gré). Cependant, une fois le Royaume-Uni sorti de l’Union européenne, les divisions ont refait surface au point de déboucher sur une révolte ouverte des élus de son camp, las et déçus de sa gestion erratique de la crise sanitaire et du peu d’égards vis-à-vis des représentants de la nation.

La révolte des tories

Ce qui a commencé par une polémique à Westminster, concernant la sanction d’un ancien secrétaire d’État à l’Irlande du Nord[9], jugé coupable de conflits d’intérêts par la commission indépendante sur le Code de conduite des parlementaires, allait, dans un contexte de malaise croissant, s’acheminer vers une révolte au sein du groupe parlementaire conservateur.

Le 26 octobre 2021, à l’issue d’une enquête initiée en octobre 2019, la présidente de la commission indépendante chargée des règles du Parlement, Kathryn Stone[10], concluait à la violation par le député du Shropshire Nord des règles proscrivant le lobbying rémunéré et proposait qu’il soit suspendu de ses fonctions pour une période de 30 jours[11].

Il était établi, en effet, qu’il était intervenu à plusieurs reprises pour le compte du laboratoire pharmaceutique Randox, et de la société Lynn’s Country Food, spécialisée dans la commercialisation de produits à base de viande, auprès de l’Agence des normes alimentaires, ainsi qu’auprès de ministres du Développement international, en violation du Code de conduite et du guide relatif à l’éthique des parlementaires[12]. Au vu des résultats de l’enquête, il apparaissait également qu’il avait reçu près de 9 000 livres sterling par mois (environ 10 000 euros) pour ses activités menées auprès des deux sociétés[13].

Dans un deuxième temps, les conclusions de la Commission indépendante étaient transmises à la commission parlementaire spécialisée dans les normes de conduite (House of Commons Committee on Standards), qui, dans son rapport remis au Parlement, confirmait l’infraction aux paragraphes 11 ,13 et 15 du Code de conduite en matière de lobbying rémunéré ainsi que la sanction proposée par la commission en charge des règles du Parlement. Selon la commission de la Chambre des Communes, Owen Paterson a porté gravement atteinte à la réputation et à l’intégrité de la Chambre des Communes.

Le 3 novembre 2021, la motion concernant la sanction des activités d’Owen Paterson, qui devait être soumise au scrutin, avait vocation à donner lieu à un vote libre. Mais, par suite d’un amendement proposé par la députée conservatrice Andrea Leadsom, ancienne Leader de la Chambre des Communes[14], les députés étaient appelés à approuver une motion amendée, visant à une refonte du système des normes de conduite et de ce fait à reporter la sanction relative à l’affaire Paterson.

Avant le vote, le gouvernement était intervenu pour enjoindre de façon expresse, sous la forme d’un three-line whip – une consigne de vote soulignée trois fois – les députés conservateurs à voter en faveur de l’amendement. D’après le Financial Times[15], des pressions auraient été exercées sur les élus sous forme de menaces de suspendre les subventions à leurs circonscriptions, au cas où ils ne suivraient pas les injonctions du gouvernement.

Le 3 novembre 2021, le vote de la motion par 250 voix contre 232 révélait clairement les divisions du groupe conservateur : 13 députés s’étaient opposés à l’amendement et 98 s’étaient abstenus, y compris l ’ancien chef whip Mark Harper, l’ex-secrétaire de Cabinet, Simon Hoare, et William Wragg, membre de l’exécutif du Comité 1922[16]

Lors du débat houleux, piloté par le leader de la Chambre des Communes, Jacob Rees-Mogg, les protestations fusèrent à l’encontre des procédés du gouvernement pour épargner un des leurs. Dans un plaidoyer solidement argumenté, la Leader de la Chambre du Cabinet fantôme travailliste, Thangam Debbonaire, rappela les principes éthiques auxquels les parlementaires doivent souscrire[17] et accusa le gouvernement de vouloir détourner le débat démocratique. Elle conclut en s’insurgeant contre le retour du sleaze, la corruption qui sévissait chez les tories dans les années 1990 avec le scandale du « cash for questions » en ajoutant que « l’affaiblissement de nos procédures envoie un terrible message au public et à nos électeurs selon lequel il y a une règle pour certains députés et une autre pour tous les autres gens[18] ».

La tempête médiatique

Cette tourmente à la Chambre des Communes allait immédiatement prendre une dimension nationale. Dès le lendemain, la manœuvre du Premier ministre suscitait les réactions les plus virulentes parmi les médias,[19] y compris les quotidiens jusqu’alors favorables au gouvernement avec des accusations de corruption et d’immoralité. Pressé de s’expliquer devant la Chambre sur les manquements des membres de son parti, Boris Johnson a été contraint de faire marche arrière en admettant sa responsabilité et ses erreurs dans le traitement de l’affaire Paterson et en renonçant à réécrire les règles du Code de conduite des parlementaires. Owen Paterson, quant à lui, démissionna en déclarant qu’il resterait « un serviteur de l’État, mais en dehors du monde cruel de la politique ».

Les révélations explosives allaient toutefois se multiplier sur les manquements éthiques des responsables et élus conservateurs, outrageusement payés pour des missions de conseil, sur la pratique du « cash for access » qu’Owen Paterson n’était pas le seul à exercer. Il s’est avéré que 22 autres députés conservateurs faisaient l’objet d’enquêtes de l’organe de surveillance. Parmi eux, un autre député très influent, Geoffrey Cox[20], ancien procureur général pour l’Angleterre et le pays de Galles, était accusé d’avoir reçu plus de 900 000 livres en tant que conseiller du gouvernement des Îles vierges britanniques, une activité secondaire qui l’avait maintenu à des milliers de kilomètres de sa circonscription. La question des emplois secondaires des députés refit surface. Si elle n’est pas formellement interdite, la règle est que l’engagement politique est prioritaire sur toute autre activité. Les révélations de la presse allaient jeter le discrédit  sur le parti au pouvoir et le gouvernement tant pour les dérives politico-financières que pour le favoritisme à l’égard des généreux donateurs du Parti conservateur qui par le biais du « cash for honours » étaient gratifiés d’un accès à la Paierie.

Le 30 novembre les médias allaient s’emparer d’un autre sujet polémique encore plus dévastateur que les accusations de corruption, celui du comportement indigne du Premier ministre au plus fort de la crise sanitaire. Le Daily Mirror a révélé que Boris Johnson aurait enfreint les règles du confinement en laissant des fêtes de Noël se dérouler à Downing street à la fin de l’année 2020, alors que l’ensemble du pays était placé au stade 3 de gravité de la crise (imposant une interdiction aux Anglais de se rendre au chevet de leurs proches à l’hôpital ou en maison de retraite). Une vidéo fort préjudiciable, datée du 22 décembre 2020, circula. On pouvait y voir l’attachée de presse du gouvernement, Allegra Stratton[21], plaisanter sur la nature de la fête du 18 décembre, qui selon la BBC avait rassemblé des douzaines de personnes, pour finir par déclarer que c’était une simple réunion de travail. La presse ne tarda pas à dévoiler la tenue de plusieurs autres réunions festives en décembre 2020, y compris dans l’appartement du Premier ministre. Les journaux reprenaient la formule qu’avait utilisée Thangam Debbonaire lors de l’affaire Paterson,  « une règle pour eux et une règle pour nous ».

Un chef de gouvernement en échec

Le 14 décembre, quelques jours après l’apparition et la propagation fulgurante du variant Omicron, le Premier ministre s’est retrouvé dans une situation précaire à l’occasion du vote de son plan B dans le traitement de la crise sanitaire. Cette fois, une centaine de députés conservateurs, appartenant à diverses factions du parti, ont refusé de soutenir le passe sanitaire obligatoire à l’entrée des discothèques et pour tout grand rassemblement, ainsi que la vaccination impérative des soignants. Cette révolte, d’une ampleur comparable à celle qu’avait subie Theresa May, démontre que le Premier ministre n’a plus la confiance d’une partie importante de sa base et que sa marge de manœuvre s’est depuis considérablement réduite.

C’est dans ce contexte de défiance qu’une élection partielle, jugée cruciale, a eu lieu dans la circonscription du nord Shropshire, laissée vacante par la démission du député Owen Paterson. Située dans une zone rurale, fidèle au parti conservateur depuis 1832, favorable à 60% au leave lors du referendum de 2016, cette circonscription avait toujours été perçue comme une des plus sûres de l’Angleterre pour les tories.

Les enjeux étaient importants pour le parti conservateur, d’autant qu’une élection partielle, celle de Chersham et Amersham, avait été perdue six mois plus tôt au profit des libéraux démocrates. Malgré la montée en puissance de la candidate libérale démocrate, Helen Morgan, donnée favorite, le parti travailliste avait refusé toute alliance avec le troisième parti et présenté un candidat, Ben Wood, convaincu qu’il s’agirait d’un duel entre conservateurs et travaillistes. Toutefois, à la veille de l’élection, les pronostics donnaient les conservateurs et les libéraux démocrates au coude à coude.

La large victoire des libéraux démocrates est remarquable. Ce petit parti de 13 députés à la Chambre passe ainsi de la troisième place à la première place. Le basculement de 37% en sa faveur, sans doute soutenu par le vote tactique d’un bon nombre de sympathisants travaillistes, fut à la mesure du mécontentement de la population à l’égard du parti conservateur et de son leader.

Les militants libéraux-démocrates ont entendu les griefs de la population locale : celui qui fut le plus cité était le manque de sérieux du Premier ministre. Outre son mépris des mesures sanitaires qu’il imposait à la population, son discours pitoyable du 22 novembre devant les représentants du grand patronat (CBI) dans lequel Boris Johnson vantait les mérites d’un parc d’attractions « le monde de Peppa Pig » et s’emmêlait honteusement dans ses notes, était également évoqué. Celui qui avait tant prôné la reprise de contrôle (take back control) perdit symboliquement le fil de son discours qu’il n’avait manifestement pas préparé ni relu.

La démission de Lord Frost, deux jours après la perte de la circonscription du nord Shropshire, allait l’affaiblir davantage, au point que l’idée d’une démission à court terme refit surface comme à l’automne 2019 lors de la crise paroxystique avec le Parlement liée aux négociations de l’accord de retrait de l’UE.

Confronté à la méfiance et à l’hostilité croissante des différentes factions au sein de son groupe parlementaire, en particulier de l’aile libertaire hostile au renforcement des restrictions, Boris Johnson n’a plus l’autorité politique ni morale qui s’impose pour faire voter de nouvelles mesures contre la propagation du variant Omicron. Pris en étau entre le conseil scientifique et une grande partie de son Cabinet et de son parti, il semble, en quelque sorte, condamné à l’inertie.

Peut-on encore supposer que, comme il l’a fait à maintes occasions par le passé, il puisse se sortir de cette mauvaise passe ? Dans le cas contraire, deux voies sont envisageables pour que le leadership de Boris Johnson soit mis en cause. La première implique le respect d’une procédure partisane et parlementaire. Elle consiste à faire intervenir le Comité 1922 aux Communes. Il doit recevoir au moins 54 lettres signées demandant la démission du chef du parti afin qu’une motion de défiance (motion of no confidence) puisse être introduite. Si elle est adoptée, elle débouchera sur le processus de désignation d’un nouveau leader. Cette procédure avait été engagée contre Theresa May à l’hiver 2018, sans succès. L’autre voie, moins formelle et la plus probable, est que Boris Johnson parte de lui-même comme avait fini par le faire Theresa May[22], sous la pression des parlementaires et du parti, toutefois.

Mais se pose alors le problème de la succession de l’actuel Premier ministre. Les spéculations vont déjà bon train sur le nom de celui ou celle qui lui succédera. Liz Truss, la secrétaire d’État aux Affaires étrangères qui a succédé à David Frost sur le dossier du Brexit semble être une prétendante sérieuse. Elle a l’avantage de participer de l’orthodoxie conservatrice[23] et sa nomination aurait de quoi rassurer les plus eurosceptiques des députés. Elle est, paraît-il, très populaire auprès des nouveaux élus de 2019 des anciens bastions travaillistes, bien que n’étant pas très favorable à l’interventionnisme étatique. Elle a parcouru la planète en quête d’accords commerciaux post-Brexit tout en parvenant à donner une image positive du Royaume-Uni. Toutefois, elle a été critiquée pour afficher son opinion sans concessions à l’égard de la Chine et de la Russie.

Rish Sunak, le Chancelier de l’échiquier, jeune, intelligent et ambitieux, semble également avoir ses chances, d’autant qu’il est considéré comme un vrai « bleu » (a true blue) de la couleur du parti conservateur. Ce serait le premier chef de gouvernement à appartenir à une minorité ethnique. Il s’est vu décerner le titre d’homme politique le plus populaire en 2020 et le plus « premier ministrable » devant Keir Starmer, le leader de l’opposition. Sa situation de numéro 2 au gouvernement, tout comme l’était Gordon Brown avant de remplacer Tony Blair, peut être perçue comme un atout.

Conclusion

Il était communément admis que Boris Johnson, fort de sa majorité de 80 sièges, se maintiendrait, quoi qu’il fasse, à son poste jusqu’aux élections législatives de 2024 et sans doute encore au-delà. Sa stratégie très combative lui donnait une image de battant. Les membres de son parti lui pardonnaient jusqu’alors ses frasques et ses écarts en raison de ses succès électoraux. Pourtant, l’année 2020 a été marquée par la perte des deux élections partielles au profit des libéraux démocrates, de multiples maladresses toujours plus embarrassantes pour le Premier ministre, et une série de scandales qui ont entaché la réputation du parti et installé le doute dans les esprits.

Les députés du « mur rouge » élus grâce au positionnement pro-Brexit de Boris Johnson, ont désormais pris conscience qu’ils risquaient de perdre leur siège à cause de lui.

Avec l’affaire Paterson, le Premier ministre s’est retrouvé pris au piège de la crise qu’il avait provoquée en voulant défendre l’indéfendable, au nom d’un réseau de connivences liées par le copinage, le goût du secret, et une certaine hubris qui peut inciter certains à se considérer au-dessus de la mêlée.

Plus encore que ses mensonges, ce sont ses promesses non tenues qui ont fini par exaspérer l’électorat. Le Brexit a laissé plusieurs problèmes majeurs en suspens, le levelling up n’a pas encore vu le jour, et le take back control est loin d’être devenu une réalité tangible. Quant à la Global Britain, elle peine également à se matérialiser.

Le départ de Boris Johnson prendra sans doute un certain temps. Cela peut être le résultat d’un assez long processus qui dépendra de la conjoncture politique, économique et également sanitaire.

[1] Lord Frost exerçait ses fonctions de négociateur en chef pour la sortie de l’Union Européenne depuis le 29 juillet 20219. Ses prédécesseurs étaient David Davis, du 13 juillet 2016 au 18 septembre 2017 et Olly Robins du 18 septembre 2017 au 24 juillet 2019.

[2] Le Royaume-Uni avait annoncé, le 21 juillet 2021, qu’il entendait bien renégocier des pans entiers du Protocole jugé trop dommageable. Dans son command paper, le gouvernement constatait que les graves perturbations sur les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord justifiaient le déclenchement de l’article 16 et la suspension totale du Protocole, “Northern Ireland Protocol : the way forward”, 23 juillet 2021, assets.publishing.service.gov.uk

[3] “Brexit : ‘Change of tone in NI Protocol talks, says Micheal Martin”, BBC news, 16 novembre 2021.

[4] Les propositions de la Commission visaient à alléger le dispositif mis en place par le Protocole concernant les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord en réduisant de 80% les contrôles sanitaires et phytosanitaires sur une gamme étendue de denrées alimentaires, destinées à la vente et qui bénéficieraient par ailleurs de certifications simplifiées. Voir Marie-Claire Considère Charon, « Il n’y a pas que la pêche : l’avenir du Protocole nord-irlandais toujours incertain », Observatoire du Brexit, 29 octobre 2021, brexit.hypotheses.org

[5] “EU and UK edge closer to trade war over London’s NI protocol demands”, Financial Times, 10 octobre 2021. Les responsables européens avaient également bien fait savoir que si les Britanniques avaient recours à l’article 16, ils envisageaient des mesures de représailles comme celle qui consisterait à dénoncer l’Accord de commerce et de coopération.

[6] Lisa O’Carroll, “UK changes tack over Northern Ireland protocol with push for interim deal”, The Guardian,16 décembre 2021.

[7] Selon certaines sources, la démission de Frost résulterait aussi de rumeurs relayées par le bureau des Affaires étrangères, du Commonwealth et du Développement, selon lesquelles des journalistes européens auraient été informés que le RU renonçait à sa ligne dure (hardline approach).

[8] Boris Johnson a promis dans son manifeste électoral de combler l’écart économique entre les essentiellement en puisant essentiellement dans un fonds spécial de près de 5 milliards de livres ainsi que dans le fonds pour les villes à hauteur de 3,6 milliards répartis entre une centaine de zones pour soutenir la modernisation des régions en souffrance et de favoriser des initiatives locales en matière de transport et de projets culturels. Voir Josh Halliday, “Levelling up : what is it and what has Boris Johnson done so far”, The Guardian, 15 août2021.

[9]. L’une des deux entreprises, le laboratoire pharmaceutique Randox, a obtenu de généreux marchés publics au plus fort de la crise pandémique. La commission parlementaire indépendante estimait qu’il s’agissait d’une violation flagrante des règles encadrant le lobbying ,mais le député qui s’érigeait en lanceur d’alerte objectait que l’enquête n’était pas conforme au droit.

[10] Outre l’affaire Paterson, le Premier ministre a fait l’objet de plusieurs enquêtes de la Commission indépendante et a déjà été sanctionné par pour avoir enfreint les règles parlementaires en ne déclarant pas ses intérêts financiers. Il fait actuellement l’objet d’une enquête concernant les frais de réfection de son appartement de Downing street.

[11] Committee on Standards publish report on the conduct of RT Hon Owen Paterson MP, UK Parliament, Committees, 26 octobre 2021, committees.parliament.uk

[12] The Code of Conduct for Members of Parliament, ww.parliament,uk publications.parliament.uk

[13] En 2015 une affaire similaire était dénoncée par le Daily Telegraph. Le quotidien révélait le trafic d’influence exercé par le député conservateur Malcolm Rifkind qui promettait « un accès utile » à tout Ambassadeur britannique qui le souhaiterait, moyennant une rétribution de 5000 livres par jour. Bien qu’aucune preuve d’activité contraire aux règles parlementaires n’a pu être fournie, le scandale dit du « cash for access » amena Rifkind à décider de démissionner à la fin de la mandature.

[14] Ce poste ministériel se rapproche de celui de ministre des Relations avec le Parlement et ne doit pas être confondu avec le Speaker, président de la Chambre.

[15] “Boris Johnson’s bruising defeat over standards reform angers Tory MPs”, Financial Times, 4 novembre 2021

[16] Le Comité de 1922 réunit les députés ne disposant pas d’une fonction ministérielle (backbenchers) et leur permet d’échanger leurs vues sur la vie du groupe, hors présence des cadres du parti. Il joue également un rôle essentiel dans la désignation du chef de parti.

[17] The Code of Conduct for Members of Parliament, op. cit

[18] Committee on Standards, debated on Wednesday 3 November 2021, House of Commons, Hansard, vol. 702, hansard.parliament.uk

[19] “The Observer view on N° 10’s handling of the Owen Paterson affair”, The Observer, 7 novembre 2021

[20] Nommé conseiller juridique du gouvernement par Theresa May, il a porté un coup fatal à son projet de Brexit en dénonçant les risques juridiques du  backstop destiné à éviter les contrôles sur l’île d’Irlande.

[21] Le 8 décembre la porte-parole du gouvernement, Allegra Stratton, annonçait sa démission après la parution de la vidéo sur ITV news.

[22] Le 15 janvier 2019, une motion de défiance a été déposée à la Chambre des Communes contre le gouvernement de Theresa May, mais elle fut été rejetée par 325 voix contre 306. Ce n’est que 4 mois plus tard, le 24 mai, après trois vaines tentatives de faire voter son projet de retrait de l’Union Européenne, que la Première ministre présenta sa démission.

[23] Le 30 novembre 2021 à l’occasion d’une visite en Estonie, Liz Truss s’est faite photographier à bord d’un tank de l’armée britannique, comme l’avait fait en 1986 Margaret Thatcher.

Il n’y a pas que la pêche : l’avenir du Protocole nord-irlandais toujours incertain

Par Marie-Claire Considère-Charon

Alors que la question de la crise de la pêche entre la France et le Royaume-Uni occupe les médias ces derniers jours (sans que les positions des uns et des autres aient réellement évolué depuis la dernière analyse produite par l’Observatoire), la lancinante question du Protocole nord-irlandais ne cesse d’opposer les Européens aux Britanniques. Ces derniers contestent son application et menacent d’activer l’article 16 pour en annuler le fonctionnement. L’an 1 du post-Brexit a ainsi été émaillé par diverses escarmouches, invectives et déclaration intempestives entre les interlocuteurs qui ont continué à camper sur leurs positions (nous renvoyons les lecteurs à nos précédentes publications pour l’Observatoire pour un rappel de l’économie générale du Protocole et les difficultés qu’il emporte dans son application). C’est toujours la même question qui se pose : savoir s’il est possible d’éviter à la fois une frontière sur l’île d’Irlande ) ce à quoi s’étaient engagés tous les responsables politiques britanniques – et une frontière en mer d’Irlande entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord-ce que Boris Johnson avait rejeté formellement[1] en réponse aux inquiétudes du Parti unioniste démocrate (DUP). Faute d’une autre solution, la seconde option avait été retenue, au grand dam des unionistes nord-irlandais qui reprochaient au Premier ministre de les avoir trahis en ne tenant pas parole.

Depuis le début de l’automne de vives tensions agitent la relation entre l’UE et le Royaume-Uni sur le sujet du Protocole, malgré un semblant d’apaisement durant l’été.

Le geste conciliant de Maros Sefcovic en réponse aux Britanniques

L’application du Protocole nord-irlandais n’a cessé de susciter débats, polémiques et controverses. Dès le début de l’année, le gouvernement britannique montrait ses réticences quant à la mise en pratique des contrôles, en invoquant le besoin pour les entreprises de s’adapter à la nouvelle législation commerciale. Après avoir affirmé son attachement inconditionnel à un commerce sans entraves au sein de son marché intérieur et décrété qu’il n’y aurait pas de contrôles, le Premier ministre a tantôt minimisé leur importance, tantôt réclamé des délais de grâce et des dérogations pour alléger les entraves aux échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, ou encore contesté l’existence même du Protocole pour les barrières, jugées ridicules, au commerce intérieur[2]. Tout comme les autorités britanniques, les unionistes du DUP, n’ont par ailleurs cessé de déplorer le manque de souplesse des Européens, et ont appelé à une révision du Protocole ou sa suspension.

Le gouvernent britannique a instauré unilatéralement un nouveau calendrier ’pragmatique’ d’application des contrôles. Les contrôles SPS, portant sur les produits d’origine animale et végétale, qui devaient entrer en vigueur au 1er avril 2021, ont été reportés pour leur mise en application au 1er octobre 2021 et de nouveau au 1er janvier 2022. Pour ce qui est des animaux et des végétaux ‘à faible risque’, les contrôles aux frontières sont reportés au 1er mars 2022. Les allégements de procédure douanière ont été maintenus à l’import jusqu’au 1er janvier 2022. Quant aux certificats phytosanitaires d’exportation (produits d’origine végétale) qui devraient être demandés à partir du p1er janvier 2022, ils ne seront exigibles qu’au 1er juillet 2022.

Maros Sefcovic, vice-président de la Commission Européenne, a voulu jouer le rôle de ‘Monsieur bons offices’ en tentant de faciliter la recherche d’une solution durable à l’impasse politique, née du refus des Britanniques d’appliquer le Protocole en l’état. Il a, pour cela, été, avec son équipe, à l’écoute des inquiétudes des responsables politiques, des sociétés et des citoyens et en Irlande du Nord, et a examiné avec attention le dispositif juridique mis en place à la frontière et en particulier dans les ports nord-irlandais. Il s’agissait de trouver ce qui pourrait être amélioré et simplifié, sans trahir les grands principes de la Commission, et répondre aux défis posés au commerce Est-Ouest depuis l’instauration du Protocole.

Le 13 octobre 2021, lors d’une conférence de presse à Bruxelles il annonçait une série de propositions, basées sur les rencontres qu’il avait eues avec tous les acteurs concernés par les échanges commerciaux à la frontière en mer d’Irlande. « Nous avons complètement remis nos règles à plat pour trouver des solutions », déclarait-il, au moment où il faisait parvenir aux négociateurs britanniques quatre documents de travail, non législatifs, qui jetaient les bases des futures discussions avec Londres.

Conscient du fait que les négociateurs britanniques n’avaient pas vraiment compris, ou voulu comprendre, toutes les implications du Protocole auxquelles ils avaient souscrit, il entendait leur accorder un peu plus de flexibilité en leur donnant, en quelque sorte, une seconde chance tout en faisant œuvre de pédagogie grâce des explications très précises et des cas concrets.. C’était également pour lui l’occasion de contrer l’image de rigidité dont souffrait la Commission depuis le début des négociations.

Les propositions de la Commission

Des quatre documents proposés par Maros Sefcovic, trois participent du mouvement des marchandises de la Grande-Bretagne en Irlande du nord[3]. L’Irlande du Nord doit conserver les même règles que l’Union Européenne en matière de sécurité alimentaire et de santé animale, ce qui suppose des contrôles sanitaires et phytosanitaires (SPS) à la frontière sur nombre de produits d’origine animale ou de produits laitiers (viande réfrigérée, saucisses, pâtés, yoghourts etc….). Dans le but d’alléger la mise en place des arrangements prévus et également de diminuer la charge administrative des entreprises, les propositions visaient à réduire les contrôles sanitaires et phytosanitaire de 80% sur une gamme étendue de denrées alimentaires destinées à la vente qui bénéficieraient de certifications simplifiées. Il s’agissait d’aider les grosses chaînes de supermarchés britanniques, qui acheminent des produits en Irlande du Nord et d’assurer que les Nord-irlandais ne soient plus privés des produits qu’ils affectionnent particulièrement comme la saucisse de Cumberland.

Les simplifications douanières signifieraient que les cargaisons d’aliments divers devraient porter une simple déclaration globale plutôt que diverses déclarations spécifiques à chaque type de produit, ce qui diminuerait considérablement les démarches administratives requises pour le commerce de la Grande-Bretagne en Irlande du nord.

Bruxelles accordait également plus de souplesse dans l’acheminement des marchandises par le biais d’un programme de sociétés accréditées (trusted trader scheme) et par la mise en place d’une voie-express que pourraient emprunter les transporteurs de produits désignés comme nationaux c’est-à-dire réservés au marché nord-irlandais.

Dans le domaine des médicaments acheminés depuis la Grande-Bretagne pour être distribués en Irlande du Nord, l’Union Européenne se déclarait prête à modifier ses propres règles pour permettre à l’Irlande du Nord d’être approvisionnée par la Grande-Bretagne sans risque de blocage. La réglementation concernant l’autorisation des médicaments non européens dans l’UE serait allégée. Les sociétés pharmaceutiques basées en Grande-Bretagne pourraient conserver leurs fonctions de réglementation en écoulant leurs produits sur le marché nord-irlandais, ce qui suppose une entorse au droit européen.

« Nous avons beaucoup travaillé sur ces mesures a déclaré le vice-président de la Commission et parfois nous avons même franchi les limites du droit européen pour trouver des solutions aux frictions commerciales ».

En contrepartie et dans le but de préserver l’intégrité du marché unique européen, la Grande-Bretagne devrait se conformer à des règles très strictes sur l’étiquetage et l’empaquetage des produits, qui seraient exclusivement destinés au marché nord-irlandais[4], et renforcer le contrôle des chaines d’approvisionnement. Les produits en provenance de pays tiers seraient autorisés à entrer en Irlande du Nord s’ils sont destinés à ce marché seulement et sont clairement étiquetés comme tels. Ils devront également être fabriqués en Grande-Bretagne et suivre certains critères.

Des mesures d’allègement avaient déjà été accordées sur le mouvement des sous-produits d’animaux vivants, avec la suppression du re-marquage au cas où les produits franchiraient plusieurs fois la frontière.

L’assouplissement des règles serait garanti à la condition que la Grande-Bretagne applique intégralement le Protocole à d’autres égards, particulièrement en autorisant le partage automatique des données, avec un accès en temps réel aux bases de données commerciales. Cela devrait en effet permettre une certification électronique et un traitement rapide des données d’entrée et de sortie des denrées soumises aux SPS, une initiative que Londres paraissait prête à mettre en place.

Les propositions sont faites à travers des textes non législatifs. Elles avancent des idées et des suggestions avec l’espoir d’amener des discussions avec le Royaume-Uni pour parvenir à des solutions pratiques. Comme l’a expliqué Maros Sefcovic cette série de mesures a le potentiel suffisant pour changer les choses de façon tangible sur le terrain. Mais il faut noter que les propositions ne répondent pas à toutes les demandes des Britanniques et le « package » est encore vague sur la façon de réduire les contrôles. A partir du jeudi 21 octobre 2021, des représentants officiels des deux parties ont commencé à discuter à Londres des propositions de la Commission. Il est à craindre que l’Union Européenne, malgré les concessions importantes qu’elle a consenties, n’ait pas beaucoup de marge de manœuvre.

Le Taoiseach  (premier ministre irlandais) Micheal Martin[5] a accueilli ses propositions comme « une réponse sérieuse aux défis et aux inquiétudes qui ont été soulevés”. Il a ajouté que ces propositions exigeaient une réponse claire du Royaume-Uni, qui devrait être donnée rapidement. Le ministre des Affaires étrangères irlandais, Simon Coveney, les a décrites comme des propositions très avancées, qui répondent de façon complète aux vraies questions pratiques qui comptent le plus pour les habitants d’Irlande du Nord et, selon lui, le gouvernement du Royaume-Uni devrait engager des discussions avec la Commission européenne sur cet ensemble de propositions et œuvrer conjointement avec l’Union Européenne pour parvenir à une solution commune à la crise actuelle.

Johnson et Frost même combat ?

Les efforts de Maros Sefcovic ont été en partie occultés par la demande préalable, faite la veille par le Royaume-Uni, d’obtenir une réécriture du Protocole. Dans son discours du 12 octobre depuis l’Ambassade de Grande-Bretagne à Lisbonne, David Frost se livrait à une nouvelle offensive en proposant l’application d’un autre texte juridique pour remplacer le Protocole qui, selon lui, n’avait plus l’adhésion des Nord-irlandais. Il réitérait également sa menace d’activer l’article 16 pour suspendre l’Accord purement et simplement, sans susciter beaucoup d’écho à Bruxelles. Cet avertissement survenait huit jours après que le Royaume-Uni reportait une fois encore- sans cette fois fixer de délai- l’application des contrôles douaniers sur les marchandises acheminées en Irlande du Nord depuis la Grande-Bretagne.

L’article 16, invoqué par les Britanniques comme inévitable en cas de blocage persistant, est une clause de sauvegarde[6] qui autorise une des parties à prendre des mesures unilatérales « strictement nécessaires » au cas où le Protocole provoquerait « de sérieuses difficultés d’ordre économique, sociétal ou environnemental qui seraient susceptibles de durer ».  Il est également utilisable en cas de détournement des échanges commerciaux.

Si l’article ne précise pas les modalités de la procédure, on peut supposer que les responsables britanniques aient constaté avec inquiétude l’augmentation considérable des échanges entre l’Irlande du Nord et la République après le Brexit. En effet la valeur des marchandises importées en République d’Irlande depuis l’Irlande du Nord a bondi de 61% depuis le départ du Royaume-Uni de l’Union Européenne tandis que celle des exportations depuis la République à destination s’est accrue de 47%[7]. Ces chiffres sont à opposer à ceux des importations de la Grande Bretagne en République d’Irlande qui, elles, ont chuté d’un tiers depuis le Brexit tout comme les exportations vers la Grande-Bretagne qui ont diminué de 32%. Même si l’Irlande du Nord s’était déjà bien rapprochée, dans le domaine des échanges, de la République au cours des premières décennies du XXIème siècle, l’augmentation très importante du volume d’échanges transfrontaliers au détriment des échanges avec la Grande-Bretagne résulte pour partie des difficultés des sociétés nord-irlandaises à importer des produits de l’île voisine. Cette évolution va à l’encontre des desseins du Premier ministre qui entendait consolider son marché interne et surtout laisse entrevoir le renforcement de l’espace économique unifié pan-irlandais.

Mais il est aussi une question qui divise profondément Européens et Britanniques, c’est celle du rôle de la Cour de justice de l’Union européenne. David Frost, le ministre du Brexit, avait averti dans son discours de Lisbonne du 12 octobre 2021 que son gouvernement ne pourrait pas accepter des propositions qui permettraient à la Cour de conserver son rôle de contrôle des réglementations européennes appliquées à l’Irlande du Nord[8]. Un échange de tweets rageurs avait suivi avec le ministre des Affaires étrangères irlandais, Simon Coveney qui déclarait que priver la Cour Européenne de Justice de son rôle de gardienne du Protocole serait une barrière au progrès que l’UE ne saurait accepter.

Il s’agit en effet d’une ligne rouge pour Bruxelles dans la mesure où la Cour de justice sous-tend l’ordre juridique de l’Union Européenne et, de ce fait, est perçue comme un principe fondateur de l’Union et non comme un point sur lequel il soit possible de transiger. Lors d’une conférence de presse, le commissaire slovaque observait par ailleurs qu’elle n’avait été évoquée par la Grande-Bretagne comme un problème qu’en juillet 2021, bien après que le protocole a été agréé et est entré en application.

Des sources britanniques ont toutefois insisté sur le fait qu’elle constituait un élément intrinsèque du problème que pose le Protocole, décrit comme trop discrédité par la communauté unioniste pour être récupérable. Frost a lancé un avertissement selon lequel il pourrait avoir recours à l’article 16 qui suspendrait l’application du Protocole à moins que l’Union Européenne ne bouge de façon plus significative sur le sujet.

L’Irlande du Nord première victime du Brexit mais bénéficiaire du Protocole

Jusqu’à présent Irlande du Nord semble être la seule région du Royaume-Uni où il y ait une pénurie de produits alimentaires et d’essence à la pompe, à laquelle s’ajoutent des pénuries de personnel. La Commission européenne n’a pas voulu laisser le Royaume-Uni paraitre l’unique protecteur des intérêts de la population contre les assauts de l’Union Européenne. Le quatrième domaine des propositions de Maros Sefcovic porte précisément sur le rôle de l’Irlande du Nord dans le règlement des divers aspects du Protocole que la Commission souhaite renforcer. En permettant aux responsables politiques, aux fonctionnaires et aux différents acteurs de la société civile de pouvoir s’exprimer sur le fonctionnement du Protocole,  Bruxelles souhaite ainsi renforcer les liens entre l’Assemblée de Stormont et le Parlement européen. C’est au regard du Royaume-Uni le domaine le plus sensible politiquement car les avis divergent de façon marquée entre l’approche de Londres et celle de Bruxelles. Si les responsables européens considèrent crucial l’engagement de l’Irlande du Nord sur un sujet qui la concerne au premier chef, Londres juge qu’il s’agit d’un problème de politique interne au Royaume-Uni qui relève donc exclusivement du gouvernement britannique.

Il convient d’observer que le Protocole est favorable à l’Irlande du Nord à bien des égards. Outre la nouvelle marge de manœuvre suggérée par les propositions de la commission, il offre à la province un avantage réel à long terme en matière d’accès libre des marchandises aux deux économies, européenne et britannique. Les Nord-irlandais en sont conscients et sauraient difficilement accepter la perte de cet avantage suite à la querelle qui oppose Britanniques et Européens sur la juridiction de la Cour Européenne de justice.

Quelle stratégie pour le Royaume-Uni ?

David Frost, tout comme Boris Johnson, n’a pas été un brexiteur de la première heure. A la veille du referendum du 23 juin 2016, alors qu’il dirigeait l’association des producteurs de whisky écossais, il publiait un court article intitulé « le Royaume-Uni peut-il adhérer au libre-échange en dehors de l’Union Européenne ?[9] ». A la question : Y a-t-il des arrangements commerciaux qui puissent être aussi avantageux que ceux que procure l’appartenance à l’UE, sa réponse était non. Il se déclarait par ailleurs plus favorable à un Brexit soft sur le modèle norvégien et admettait que dans la mesure où le Royaume-Uni était demandeur ce serait à lui de faire des concessions.

 Il a depuis lors affiché une position intransigeante en se ralliant au Brexit dur revendiqué par Johnson. Il a également fait preuve d’une grande pugnacité pendant les négociations, tout en révélant sa méfiance et son hostilité envers les Européens. Partisan d’une renégociation du Protocole, déjà révisé par rapport à celui de l’Accord de 2018 signé par Theresa May, il a endossé sans difficulté le rôle du ‘Père fouettard’ qui menace les Européens de saborder le processus commercial en activant l’article 16, s’ils n’obtempèrent pas. Il a la pleine confiance de son Premier ministre qui partage la même approche en fustigeant le Protocole qu’il qualifie d’absurde parce qu’il crée effectivement une frontière en mer d’Irlande[10].

Il y a lieu de s’interroger sur la stratégie du Royaume-Uni, si toutefois il y en a une, quant aux objectifs poursuivis à plus ou moins long terme. S’il est évident qu’ils entendent tester la résistance et la détermination des Européens tout en s’efforçant d’arracher le maximum de concessions, on peut toutefois se demander, en réponse à la question posée  initialement sur l’emplacement de la frontière, si le Royaume-Uni n’a pas envisagé une autre réponse qu’il pourrait éventuellement avancer.

Selon l’ancien conseiller de Boris Johnson, Dominic Cummings, l’Union Européenne aurait pu se montrer disposée à placer une frontière maritime entre la République d’Irlande et le reste de l’Union Européenne pour protéger le marché unique. Il se déclarait convaincu que le Président français, Emmanuel Macron, aurait avancé cette solution si le Royaume-Uni refusait de procéder à des contrôles en Irlande du Nord. Cette troisième option, selon ses partisans, apaiserait les inquiétudes des unionistes à propos du Protocole et étendrait à la République les bénéfices commerciaux que l’Irlande du Nord est appelée à engranger. Cette idée a été reprise le 1er mars dernier par Mike Nesbitt, membre du Parti unioniste d’Ulster à l’Assemblée de Stormont. Le député irlandais du Fine Gael, Neale Richmond, s’est insurgé contre cette proposition en la jugeant grossière et mensongère. En plus de porter atteinte au marché unique qui englobe les 27, elle isolerait l’Irlande qui de fait ne serait plus un Etat membre à part entière.

Conclusion

Le Protocole nord-irlandais est fragilisé par un courant contestataire très virulent qui regroupe le gouvernement britannique et les unionistes nord-irlandais et risque de mettre à mal les institutions nord-irlandaises qui ont déjà connu de nombreuses crises et suspensions d’activité. L’Irlande du Nord est sans aucun doute une nation vulnérable aux chocs politiques et compte tenu de son histoire institutionnelle souvent chaotique, la province a plus que jamais besoin de stabilité et de sécurité.

Bruxelles a fait preuve de bonne volonté en consentant des allègements substantiels qui devraient faciliter l’application du Protocole mais a également assuré que le déclenchement de l’article 16 provoquerait des représailles. La montée d’une escalade déboucherait sur une nouvelle détérioration des relations entre l’UE et le RU et pourrait conduire à une guerre commerciale larvée avec des années d’instabilité politique et juridique.

Les tensions croissantes compromettent également les rapports entre le Royaume-Uni et son plus proche voisin la République d’Irlande dont les relations n’ont jamais été aussi mauvaises depuis l’époque de Margaret Thatcher et de son homologue irlandais Charley Haughey. Une des conséquences les plus graves de ces tensions a été, pendant les premiers mois de l’année 2021, la suspension des réunions du Conseil Ministériel Nord-Sud qui constitue une des pièces maitresses de l’Accord du Vendredi Saint.

Le Brexit a enfoncé un coin entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord et a relancé la dynamique de l’unité irlandaise. Comme le pensait Seamus Mallon[11], l’ancien adjoint de John Hume au parti travailliste et Social-démocrate, il est encore prématuré de vouloir précipiter un tel bouleversement. Selon lui, la fin de la partition serait le fait de la Grande-Bretagne qui finirait par se convaincre que la province ne lui est plus d’aucune utilité, et qu’elle constitue au contraire un fardeau.


[1] Le 13 août 2020, lors d’une visite en Irlande du Nord, il réitérait sa promesse selon laquelle les sociétés nord-irlandaises bénéficieraient d’un accès sans entraves aux marchés en Angleterre, en Ecosse et au Pays de Galles et ajoutait qu’il était important d’avoir le protocole d’Irlande du Nord qui garantit  que la région suive certaines règles européennes pour permettre la liberté de circulation des marchandises et des services à la frontière irlandaise. . ”Irish sea border ‘over my dead body’ says Johnson”, Belfast Telegraph, 13 août 2020.

[2] Boris Johnson vows to end ‘ludicrous barriers’ to post-brexit trade that he created, Mirror, 20 April 2021.

[3]  Northern Ireland Protocol : Implementation, grace periods and EU-UK extensions, 12 Octobre 2021. https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-9333/CBP-9333.pdf

[4] La désignation des marchandises identifiées nationales s’appliquerait aux aliments comme les saucisses et les pâtés de porc car il s’agit, selon Bruxelles, d’une question à portée symbolique pour Londres comme en atteste la querelle anglo-européenne  décrite comme « la guerre de la saucisse ».

[5] M. Martin a déclaré avoir été informé de la teneur des propositions  que M. Sefcovic l’avait informé en amont de la publication des propositions.

[6] Protocol on Ireland/ Northern Ireland Irelandhttps://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/840230/Revised_Protocol_to_the_Withdrawal_Agreement.pdf

[7] Central Statistics Office, Goods Exports and Imports August 2021,

[8] Dans le discours du 24 décembre 2020, où il déclarait que les Britanniques avaient conclu l’Accord « le plus important qui soit- d’une valeur de 660 milliards de livres », qui redonnait aux citoyens britanniques le contrôle de leurs lois et de leurs échanges,  Boris Johnson ne manquait pas de souligner que la juridiction de la Cour Européenne de justice ne s’appliquerait plus.

[9]   David Frost, Can the UK secure free trade outside the EU? In Britain votes leave : What happens next?, Portland, June 2016. https://issuu.com/portland_comms/docs/brexitbooklet_online_3_?e=7459321%2F36134988&#

[10] Sous le feu des critiques à l’occasion d’un débat houleux à la Chambre des Lords, où d’anciens responsables politiques ainsi que des diplomates, tous partis confondus, lui ont reproché d’avoir porté atteinte à la réputation de la Grande-Bretagne en voulant revenir sur un accord signé en 2020,  il s’est targué d’avoir réussi à obtenir que l’Union Européenne modifie ses lois à l’égard de l’Irlande du Nord.

[11] Seamus Mallon, A shared home place, Lilliput press, 2019.

La maladie chronique du Brexit : retour sur les tensions dans les secteurs de la pêche et du transport routier

par Aurélien Antoine

Avec la très relative accalmie des tensions entre les Européens et les Britanniques sur la question de l’application du protocole nord-irlandais et de la libre circulation de certaines denrées périssables, le Brexit a moins occupé la une des journaux continentaux durant l’été. Même le négociateur en chef de la task force, Michel Barnier, semble avoir fait du Brexit de l’histoire ancienne en n’étant plus tellement attaché aux principes qu’il avait constamment promus pendant quatre ans afin de faire échec au cherry picking britannique. Laissant cois nombre d’observateurs, il a en effet considéré que l’Union européenne et l’Europe des droits de l’Homme devaient être plus respectueuses de la souveraineté des États.

De l’autre côté de la Manche, le Brexit faisait bien moins le « buzz » dans les médias et les réseaux sociaux. Progressivement, l’application de l’accord de commerce et de coopération, parce qu’il n’emporte pas une crise majeure similaire à celle des années 2016-2019, a souvent relégué le Brexit aux analyses des pages intérieures des quotidiens.

Ce constat n’empêche pas que les conséquences de la sortie du Royaumme-Uni de l’UE reviennent avec force sur le devant de la scène de façon périodique. Les oppositions sur l’attribution des autorisations de pêche britanniques aux marins français et le problème de main-d’œuvre dans le secteur du transport routier en sont la preuve. Le Royaume-Uni actuel souffrirait d’une espèce de maladie chronique – le Brexit – dont les crises se révèlent épisodiques, confirmant une fois de plus que le choix fait en 2016 serait une erreur.

La réflexion se doit toutefois de rappeler des aspects parfois omis dans des comptes-rendus qui contribuent à effacer la grande complexité du Brexit et de ses conséquences. Les tensions sur la pêche et la crise de l’acheminement des carburants en donnent de bonnes illustrations.

1. Le retour du conflit sur les licences de pêche

Le 28 septembre, la ministre française chargée de la mer a explicitement regretté le choix du gouvernement dirigé par Boris Johnson de distribuer qu’un nombre restreint d’autorisations de pêche pour l’accès aux eaux territoriales britanniques. Le précieux sésame n’a été octroyé qu’à douze flottes de pêche alors que Paris a prétendu qu’elle en avait sollicité 87. Selon Annick Girardin, « c’est un nouveau refus des Britanniques de mettre en application les conditions de l’accord du Brexit malgré tout le travail entrepris ensemble », notamment avec le terrain d’entente trouvé sur le front des quotas de pêche en juin dernier.

Il est indéniable que le fait que Londres limite à environ 15 % les réponses positives définitives aux demandes françaises constitue un signe de mauvaise volonté qui s’ajoute à la précarité de la situation des pêcheurs dans les eaux des îles de Jersey et Guenersey[1], dans un contexte où la France et le Royaume-Uni entretiennent des relations pour le moins électriques. Priti Patel, la ministre de l’Intérieur du gouvernement dirigé par Boris Johnson, avait annoncé de mesures toujours plus restrictives face à l’immigration illégale entre les deux pays, accusant au passage les autorités françaises de faire preuve de laxisme. À l’occasion du contentieux portant sur les sous-marins australiens, le président de la République Emmanuel Macron et le ministre des Affaires étrangères, Jean-Yves Le Drian, ont tout fait pour insister sur le rôle accessoire des Britanniques : le premier en ne rappelant pas l’ambassadeur français à Londres et le second en qualifiant le Royaume-Uni de « cinquième roue du carrosse » dans l’AUKUS. Boris Johnson a marqué son agacement face aux Français par médias interposés en leur demandant de se ressaisir et de le laisser tranquille, lui qui, pourtant n’hésite pas à jouer la fibre francophobe de ses compatriotes avec une certaine hypocrisie dans la mesure où il a toujours souligné son attachement à un pays dont il parle la langue.

À chaque crise sur la pêche, la France menace donc le Royaume-Uni de mesures de rétorsion. Outre le sujet migratoire, ceux de la fourniture d’énergie et de l’accueil des étudiants britanniques sont mis sur la table pour faire pression sur le gouvernement dirigé par Boris Johnson. Ce remake des tensions du printemps 2021 se traduit aussi par un appel de l’Exécutif français à un soutien fort de l’UE. Pourtant, Bruxelles s’en tient à l’expression de regrets pour un dossier qui n’est pas la priorité des autres États membres et dont l’importance économique est relative malgré sa sensibilité pour l’Europe du Nord. Juridiquement, la position très ferme de la France qui insiste sur la violation de l’accord de commerce et de coopération ne saurait masquer les ambiguïtés du texte au sujet de la pêche.

Deux dispositions de l’ACC sont en l’espèce pertinentes et force est d’admettre qu’elles ne permettent pas de lier la partie octroyant les autorisations à de critères prédéterminés, complètement objectifs et précis. L’annexe FISH.4 du Protocole sur l’accès aux eaux, joint à l’ACC stipule en son article 1er qu’« une période d’adaptation est instituée » et « s’étend du 1 janvier 2021 au 30 juin 2026 ». Cette phase transitoire s’applique aux navires remplissant une condition simple a priori, définie à l’article 2, § 1 qui précise que l’on entend par “navire remplissant les conditions” un navire d’une partie qui a pêché dans la zone mentionnée dans la phrase précédente pendant au moins quatre ans entre 2012 et 2016, ou son remplacement direct ». La clarté du texte n’est qu’apparente. Rien n’est dit sur la durée et la nature de la pêche dans les eaux concernées. La lecture de la documentation du gouvernement britannique confirme que l’appréciation de l’activité d’un navire se fait sur le fondement des preuves de l’accès aux zones d’exploitation apportées par le demandeur (par la Commission au nom des États membres en ce qui concerne l’UE). Lesdites demandes sont examinées par une autorité administrative (United Kingdom Single Issuing Authority). Le principal moyen permettant l’évaluation de l’activité est un système officiel de suivi dont les navires doivent être équipés (Vessel Monitoring System, VMS)[2]. Si tel n’est pas le cas, l’administration s’en remet à tout mécanisme d’identification automatique ou de traçage homologué afin de déterminer les zones dans lesquelles le bateau s’est rendu. En outre, l’UKSIA prend en compte diverses informations commerciales relatant l’effectivité de la pêche (livres de pêche, ventes réalisées, etc.).

Ce bref aperçu des preuves exigées par l’administration britannique démontre qu’elle dispose d’une marge de manœuvre pour octroyer ou non une licence, ce que l’on retrouve plus explicitement à l’article FISH.10 de l’ACC qui concerne l’accès aux eaux du Bailliage de Guernesey, du Bailliage de Jersey et de l’île de Man. En vertu de la stipulation « chaque Partie autorise les navires de l’autre Partie à pêcher dans ses eaux en fonction de l’ampleur et de la nature réelles de l’activité de pêche »[2], ampleur et réalité qui sont évaluées finalement assez librement par l’État. Néanmoins, les Britanniques comme les Européens doivent agir en toute bonne foi en retenant des modalités objectives et point trop restrictives dans la délivrance des licences. L’examen des documents britanniques et des administrations anglo-normandes ne laisse pas entrevoir une véritable mauvaise foi de leur part sur ce dossier (add. : voir l’émission de France Culture, Le temps du débat et les éclaircissements de Gregory Guida).

La France n’a donc pas complètement raison lorsqu’elle avance une violation flagrante de l’ACC que le gouvernement du Royaume-Uni prétend justement respecter à la lettre. Ce point explique pourquoi Paris n’obtient pas une mobilisation forte de ses partenaires de l’UE. En revanche, les autorités britanniques font sans doute preuve d’une mauvaise foi qui empoisonne un peu plus des relations diplomatiques marquées du sceau de la défiance. Dès lors, les affrontements dans le dossier de la pêche ne trouveront d’issue que sur le terrain politique. Ajoutons que le jeu de ping-pong diplomatique entre les deux partenaires sur tel ou tel dossier (et dont la tonalité est parfois puérile) finit souvent par trouver une résolution ainsi que l’illustre la coopération en matière de défense.

2. Les enseignements de la pénurie de main-d’œuvre dans le secteur du transport routier

En étant contraint de recourir à l’armée pour acheminer les carburants aux stations-service, le gouvernement britannique s’en est remis à une solution d’urgence qui témoigne une fois de plus de son impréparation dans l’appréhension des conséquences du Brexit. Dans le secteur du transport routier, la forte dépendance des États d’Europe de l’Ouest à l’égard de leurs voisins de l’Est aurait dû conduire le gouvernement de Boris Johnson à anticiper un risque de pénurie de main-d’œuvre pourtant inévitable.

Depuis l’entrée en vigueur de l’ACC, la libre circulation des personnes entre l’Union européenne et le Royaume-Uni est soumise à de nouvelles restrictions, en particulier pour l’obtention de visas de travail. Les formalités administratives et les conditions plus drastiques d’accès à un titre de séjour ont eu un impact considérable dans les secteurs recourant à une main-d’œuvre dite « peu qualifiée » comme celle employée dans le transport routier[3]. Ce phénomène a été amplifié par l’Immigration Act de 2020 qui vise explicitement à attirer des travailleurs à haut potentiel ou ayant un niveau élevé de diplôme. Aveuglé par une politique migratoire populiste soutenue par Priti Patel, l’Exécutif a fait fi des analyses des spécialistes de l’économie britannique qui connaît, comme bon nombre de sociétés occidentales, une insuffisance de main-d’œuvre dans les activités pénibles. Or le nouveau régime de la résidence de longue durée outre-Manche est fondé sur un système à points qui défavorise une immigration indispensable au fonctionnement de l’économie. La crise britannique nous rappelle que l’instrumentalisation de l’immigration (voire « l’hystérisation » de cette problématique porteuse électoralement) conduit à oublier qu’elle est nécessaire et demeure un signe de bonne santé économique. Elle est aussi une marque d’ouverture sociétale et d’humanisme quand elle est bien gérée, c’est-à-dire lorsque les autorités publiques ne se limitent pas à une conception purement matérialiste de l’immigration qui ne serait qu’une variable d’ajustement pour satisfaire les besoins de main-d’œuvre de tel ou tel secteur.

Ce constat ne saurait conduire à juger les nouvelles règles migratoires comme l’unique responsable de la situation actuelle. La covid-19 a poussé certains travailleurs à rentrer dans leur pays d’origine, tandis que les apprentis chauffeurs routiers n’ont pas toujours eu la possibilité de passer leur permis « poids lourd ». Plusieurs États de l’UE sont d’ailleurs soumis aux mêmes tensions sur leur marché du travail.

Sur un autre terrain, le manque de chauffeurs routiers n’est pas qu’une leçon pour un gouvernement britannique qui, jour après jour, montre son incurie, voire son amateurisme dans la gestion du Brexit. La crise en cause est aussi riche d’enseignements pour l’UE qui promeut un libre circulation des travailleurs en Europe sans que soit pris en compte ses conséquences du point de vue de la concurrence sociale entre les États membres.

Malgré une réforme en 2018 tentant de limiter le dumping social entre les États membres, les progrès en la matière ont été imparfaits puisque seuls les salaires des travailleurs détachés furent concernés et non les cotisations sociales[4]. Quoi qu’il en soit du droit commun actuel, le secteur routier est resté exclu du dispositif[5].

Le Royaume-Uni a largement profité de ce déséquilibre inhérent à la législation de l’UE. Déjà au début des années 2000, le pays a dû faire face à l’insuffisance de bras dans plusieurs secteurs d’activité dont l’agriculture. Alors Premier ministre, Tony Blair avait fait en sorte d’attirer la main-d’œuvre d’Europe de l’Est en s’appuyant sur les règles communautaires. Un afflux massif d’immigrés en a résulté sans que des dispositifs d’accompagnement (politiques, sociaux et économiques, en particulier dans les régions les plus pauvres de l’Angleterre) n’aient été envisagés. À l’époque des débats sur le Brexit, l’ancien locataire du 10 Downing Street avait lui-même reconnu qu’il avait fait une erreur en se limitant à une vision purement économique de l’immigration à bas coût, empêchant par là même l’augmentation des salaires dans les secteurs concernés. Une part des citoyens britanniques victimes du dumping social a, malheureusement, a nourri une vive hostilité à l’égard d’immigrés sous-payés. Nous savons que c’est l’une des raisons majeures du vote en faveur du Brexit. Si ce sentiment xénophobe est odieux, les motifs qui l’ont nourri méritent d’être discutés. Les carences de l’Europe sociale en font partie, quand bien même l’UE a aidé plusieurs régions britanniques frappées par les crises industrielles à se relever et que le volet social de la construction communautaire existe (via le Charte sociale européenne notamment). Le statut particulier que l’UE et ses États membres (qui y ont aussi trouvé leur intérêt) ont consenti au Royaume-Uni sur le chapitre social lui a permis de poursuivre une politique de flexibilité du marché du travail, synonyme d’emploi précaire et de rémunération faible.

Le Brexit n’a pour l’heure pas conduit à une évolution générale favorable aux droits des salariés au Royaume-Uni, mais la pénurie de travailleurs dans le secteur routier a immédiatement obligé le gouvernement à proposer une revalorisation des traitements des chauffeurs, ce que plusieurs entrepreneurs avaient déjà fait comme l’a montré un reportage du Monde il y a quelques semaines. Si l’on devait se faire l’avocat du diable de l’UE, nous nous interrogerions sur le point de savoir si une telle option aurait été mise sur la table si les règles européennes avaient continué de prévaloir outre-Manche. Voilà, une fois de plus, révélés tous les paradoxes du Brexit. Il affaiblit l’économie du Royaume-Uni et rend incontestablement plus difficile la vie de ses citoyens, mais elle impose aussi de se poser de bonnes questions sur les insuffisances de l’UE, en l’espèce la rémunération des travailleurs peu qualifiés et le nivellement par le bas des exigences sociales.


[1] Comme le rappelle le quotidien Le Monde avec l’AFP de « nombreuses licences provisoires » ont éxpiré le 30 septembre. « Dans un geste d’apaisement, le gouvernement de Jersey (…) a annoncé, vendredi, qu’il octroierait des autorisations à des bateaux de l’UE. Il renouvellera également des licences provisoires qui expirent dans quarante-huit heures, jusqu’au 31 janvier 2022, pour ceux qui peinent à rassembler les justificatifs demandés (…). De son côté, Guernesey renouvelle de mois en mois les licences provisoires. Au total, Paris attend encore des réponses pour 169 demandes d’autorisations définitives à Jersey, et 168 à Guernesey. »

[2] Système dont les petits chalutiers ne disposent pas forcément en raison d’une pêche plus limitée.

[3] L’article se poursuit ainsi « dont il peut être démontré qu’elle a été exercée au cours de la période débutant le 1er  février 2017 et se terminant le 31 janvier 2020 par des navires éligibles de l’autre Partie dans ses eaux et selon les dispositions du traité existantes au 31 janvier 2020. »

[4] Les postes qualifiés dans plusieurs branches sont aussi touchés, comme dans l’agroalimentaire, phénomène qui touche l’ensemble des États européens.

[5] Directive 96/71/CE du 16 décembre 1996 concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services, modifiée par la Directive (UE) 2018/957 du 28 juin 2018

[6] Directive (UE) 2020/1057 du 15 juillet 2020 établissant des règles spécifiques en ce qui concerne la directive 96/71/CE et la directive 2014/67/UE pour le détachement de conducteurs dans le secteur du transport routier et modifiant la directive 2006/22/CE quant aux exigences en matière de contrôle et le règlement (UE) 1024/2012.

Le Royaume-Uni et l’AUKUS : « Global Britain » à l’œuvre ou stratégie de petit État ?

Par Thibaud Harrois, Maître de conférences à l’Université Sorbonne Nouvelle

Il est relativement rare que l’annonce de la signature d’un accord de partenariat de sécurité fasse l’objet de réactions politiques négatives et de commentaires dans les médias comme ce fut le cas après le 15 septembre 2021. Ce jour-là, l’Australie, le Royaume-Uni et les États-Unis ont annoncé la formation d’un nouveau partenariat de sécurité trilatéral, appelé AUKUS (Australia, United Kingdom, United States)[1]. Parmi les premières décisions prises dans le cadre de ce nouveau partenariat, la signature d’un accord en vue de doter l’Australie de sous-marins à propulsion nucléaire a été à l’origine de vives tensions avec la France. L’annonce par le président américain Joe Biden, le Premier ministre britannique Boris Johnson et le Premier ministre australien Scott Morrison a en effet pris le gouvernement français au dépourvu. C’est avec le groupe français Naval Group que l’Australie avait signé en 2016 un accord en vue de la construction de sous-marins à propulsion conventionnelle (non nucléaire). Ce contrat était l’un des plus gros signés par la France dans le domaine de l’armement et devait conforter la stratégie française dans la zone indopacifique[2]. Le fait que Paris n’ait pas été informée en amont de l’annonce de la Maison-Blanche et de l’annulation de l’accord avec Canberra a été vécu comme une trahison. Le sentiment d’humiliation est d’autant plus fort que cette annonce est l’aboutissement de plusieurs mois de collaboration secrète entre l’Australie, le Royaume-Uni et les États-Unis, pendant lesquels ils ont consciemment et délibérément omis d’avertir la France de leur projet. Le Premier ministre australien avait ainsi été reçu par l’Élysée lors d’une visite officielle en juin 2021 et l’importance des relations franco-australiennes, y compris dans le cadre du programme de production de sous-marins, avait été réaffirmée par Jean-Yves Le Drian, Florence Parly et Peter Dutton (ministre de la défense australien) le 30 août, à peine deux semaines avant l’annonce du partenariat trilatéral[3]. Jean-Yves Le Drian a qualifié la démarche des alliés de « coup dans le dos[4] » et la France a aussitôt rappelé pour consultations ses ambassadeurs à Washington et à Canberra, mais pas à Londres.

Pourtant, l’AUKUS est bien un accord trilatéral, et l’on peut dès lors s’interroger sur le rôle joué par le Royaume-Uni dans la conclusion de ce partenariat, ainsi que sur ses retombées, tant positives et attendues que potentiellement négatives. Dans le contexte de l’après-Brexit, la Grande-Bretagne cherche à redéfinir son rôle sur la scène internationale et peine à donner de la substance au discours sur « Global Britain ». En août 2021, la décision américaine de quitter l’Afghanistan a été prise sans concertation avec ses alliés, renforçant les doutes sur l’état de la « relation spéciale » anglo-américaine. L’ancienne première ministre Theresa May s’était alors indignée : « Où est ‘Global Britain’ dans les rues de Kaboul ? », critiquant vertement le gouvernement pour sa gestion de la crise, la politique étrangère britannique étant remise en cause, y compris au sein des rangs conservateurs[5]. Un mois plus tard, la signature de l’AUKUS est l’occasion pour Boris Johnson de corriger l’image renvoyée par l’évacuation d’Afghanistan. Mais en alignant de plus en plus sa stratégie indopacifique sur celle des États-Unis, l’on peut se demander si le Royaume-Uni est en effet en voie de réaffirmer sa place sur la scène internationale ou bien si, au contraire, il confirme son statut de petit État, dépendant des choix de Washington et servant de relais avec d’autres États avec lesquels il entretient des liens historiques, en l’occurrence l’Australie.

L’AUKUS apparaît en effet comme le sacre de l’Anglosphere, horizon idéalisé des partisans du Brexit, et conforte le rôle joué par les Britanniques dans la zone Indopacifique. Mais les tensions qu’il a engendrées, avec la France et plus largement l’UE, compliquent en réalité encore la situation du Royaume-Uni vis-à-vis de ses alliés géographiquement les plus proches dont il continue de partager les enjeux stratégiques.

L’Anglosphere : un mirage pour le Royaume-Uni post-Brexit ?

Dès avant 2016, l’enjeu pour les partisans du Brexit était de convaincre les électeurs que le Royaume-Uni avait un rôle à jouer sur la scène internationale au-delà de l’horizon européen. Les eurosceptiques ont longtemps mis en avant le rôle que pouvait jouer les pays de l’ « Anglosphere » avec lesquels le Royaume-Uni partagerait une histoire commune, une langue commune, mais aussi une culture politique comparable. Force est de reconnaître que des pays comme les États-Unis, l’Australie, mais aussi le Canada ou la Nouvelle-Zélande partagent un héritage protestant, des valeurs libérales, ainsi qu’un attachement au libre-échange et à la démocratie. Si le terme d’ « Anglosphere » est parfois utilisé pour faire référence aux pays du Commonwealth et aux anciennes colonies britanniques comme l’Inde, Singapour ou Hong Kong, il fait plus fréquemment référence au « vieux Commonwealth blanc » (Royaume-Uni, Canada, Australie, Nouvelle-Zélande), auxquels on ajoute les États-Unis.

Bien que l’on puisse trouver l’origine de cette notion dans l’idée d’une Fédération impériale, populaire à la fin du XIXe siècle, ce n’est en réalité qu’au début du XXIe siècle qu’elle s’imposa dans les cercles eurosceptiques. L’historien Robert Conquest arguait dans Reflections on a Ravaged Century, publié en 2001, qu’une union de l’Anglosphere était possible, plus forte qu’une alliance, sans être une fédération. James C. Bennett, dans The Anglosphere Challenge: Why the English-Speaking Nations Will Lead the Way in the Twenty-First Century, publié en 2004, pensait qu’une histoire, une culture et une langue communes plaçaient l’Anglosphere dans une situation idéale pour saisir les opportunités technologiques, sociales et économiques qui s’offraient à elle au XXIe siècle. À la même période, les eurosceptiques ajoutaient que le soutien unanime du Royaume-Uni, de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande à l’intervention américaine en Irak était un signe évident que les Britanniques avaient plus d’intérêts en commun avec l’Anglosphere qu’avec une Europe alors divisée et quelque peu hostile.

L’idée d’un rapprochement avec l’Anglosphere inspira également le gouvernement conservateur de David Cameron, et son ministre des Affaires étrangères, William Hague. Mais ce sont surtout les plus eurosceptiques au sein du parti, comme Boris Johnson, alors maire de Londres, qui exprimaient leur frustration vis-à-vis de l’UE en appelant à tisser des liens plus étroits avec l’Australie[6]. La notion d’Anglosphere n’a jamais vraiment été utilisée dans le discours de politique étrangère américain, mais le concept a eu plus d’écho auprès des gouvernements conservateurs au pouvoir en Australie, au Canada et en Nouvelle-Zélande au tournant des années 2010. Néanmoins, le CANZUK (Canada, Australie, Nouvelle-Zélande, Royaume-Uni) n’est jamais devenu une association formelle reposant sur des traités quadripartites. Et le gouvernement britannique de David Cameron n’y voyait qu’un complément à l’appartenance à l’UE, et non une possible alternative. Au contraire, les Brexiters, l’UKIP en tête, voyait dans l’Anglosphere une occasion de rejeter les valeurs et les normes européennes d’inspiration sociale-démocrate en faveur de valeurs néolibérales prétendument partagées par ces États.

Après le référendum de 2016, l’idée d’un renforcement des liens avec les pays de l’Anglosphere est passée du statut d’aspiration marginale à celui de politique au cœur du projet de « Global Britain », visant à redéfinir les relations diplomatiques, commerciales et de sécurité du Royaume-Uni. Dès le discours de Lancaster House de 2017, la Première ministre Theresa May insistait sur la façon dont l’histoire et la culture pouvaient être utilisées pour « forger des relations aussi bien avec de vieux amis que de nouveaux alliés[7] ». À l’époque, il était attendu que de nouveaux accords commerciaux soient signés relativement rapidement avec l’Australie, le Canada, la Nouvelle-Zélande, mais aussi l’Inde et les États-Unis. Le Royaume-Uni et la Nouvelle-Zélande s’apprêtent d’ailleurs à signer un accord commercial fin 2021, faisant suite à celui signé avec l’Australie en juin 2021. En revanche, Boris Johnson a dû reconnaître en septembre 2021 que l’accord tant attendu avec Washington ne verrait probablement pas le jour avant 2024[8].

Ce qui se joue autour de l’AUKUS dépasse ainsi le seul enjeu de livraison de sous-marins à la flotte australienne. Pour les Britanniques, il s’agit par-dessus tout de conforter le rôle qu’ils entendent jouer auprès de Washington et de Canberra, mais aussi de convaincre les autres pays de la zone indopacifique du rôle que le Royaume-Uni entend y jouer, tant dans les relations commerciales que pour la sécurité de la région.

L’AUKUS et la stratégie indopacifique du Royaume-Uni

La création de l’AUKUS s’inscrit dans la continuité de décisions stratégiques américaines amorcées par l’administration Obama. Le « pivot » vers l’Asie-Pacifique, région que l’on envisage plus largement aujourd’hui sous le terme d’Indopacifique, a été confirmé par l’administration actuelle de Joe Biden. L’accord sur les sous-marins n’est en réalité qu’une facette d’une coopération qui concerne des domaines aussi variés que les capacités cyber, l’intelligence artificielle ou les technologies quantiques[9]. L’adversaire visé par l’AUKUS, jamais mentionné dans la déclaration du 15 septembre, est évidemment la Chine.

La participation britannique à l’AUKUS est ainsi cohérente avec les objectifs fixés par la nouvelle Revue intégrée publiée par le gouvernement Johnson. Le document stratégique de 2021 détaille quelques-uns des objectifs et des moyens associés au « tournant » vers l’Indopacifique voulu par Londres. Il convient de rappeler que le Royaume-Uni est déjà un acteur de la sécurité et de la défense dans la région, notamment grâce aux accords auxquels il participe, comme le Five Power Defence Agreement (FPDA) avec la Malaisie, Singapour, l’Australie et la Nouvelle-Zélande, ou l’alliance informelle des « Five Eyes » dans le domaine du renseignement, avec l’Australie, la Nouvelle-Zélande, les États-Unis et le Canada. Militairement, la présence britannique reste limitée dans la région. La garnison de Brunei, qui comporte un millier de membres, est la dernière force britannique permanente de la région, si l’on exclut la base de Diego Garcia. Cependant, en faisant de l’Asie la destination du voyage inaugural de son nouveau porte-avions, le HMS Queen Elizabeth, la Grande-Bretagne espérait donner une résonnance concrète au discours sur « Global Britain » et signaler son intention de renforcer sa présence dans la région. Mais le « tournant » vers l’Indopacifique décrit dans la Revue intégrée était quelque peu remis en cause par les moyens limités à la disposition des forces armées suite aux annonces du Defence Command Paper de 2021.

On peut ainsi interpréter l’AUKUS comme une nouvelle façon pour les Britanniques de monter qu’ils figurent parmi les principaux acteurs de la sécurité dans la zone indopacifique, prêts à résister à une Chine toujours plus expansionniste. Cependant, l’AUKUS semble également confirmer que la stratégie britannique, loin d’être celle d’une puissance, même moyenne, libérée des prétendus freins imposés par son appartenance à l’UE, ressemble de plus en plus à celle d’un petit État, contraint de suivre les priorités définies par une puissance de premier rang, en l’occurrence les États-Unis, et ne pouvant prouver sa valeur qu’en jouant le rôle d’intermédiaire avec d’autres puissances régionales, ici l’Australie. L’erreur de l’AUKUS, que la crise diplomatique qui a suivi la déclaration du 15 septembre a mis en exergue, est de faire fi d’autres possibles coopérations pour la sécurité de l’Indopacifique, en tenant à l’écart des alliés comme la France. Le secret qui a entouré les négociations préalables à la signature de ce nouvel accord est le signe manifeste d’une lecture erronée du rôle que Paris joue déjà dans la région et complique inutilement les relations avec la seule autre puissance européenne à la taille et aux ambitions comparables à celles du Royaume-Uni.

L’Indopacifique et la coopération franco-britannique : une rivalité irraisonnable

La France a volontairement minimisé le rôle joué par le Royaume-Uni dans le nouveau partenariat de sécurité, considérant l’implication britannique dans l’AUKUS comme une occasion pour le gouvernement de se faire valoir principalement sur la scène politique intérieure alors que les conséquences négatives du Brexit sont de plus en plus évidentes pour l’électorat. Cela n’a pas empêché les événements de septembre 2021 de provoquer le report du sommet des ministres franco-britanniques de la Défense, nouveau symptôme des tensions qui existent dans les relations politiques entre Paris et Londres depuis 2016. Mais cette annulation qui n’en porte pas le nom souligne également le fait que la relation franco-britannique repose désormais aussi sur l’état de la coopération entre les deux États dans la zone indopacifique.

En effet, les ambitions communes listées par les l’Australie, le Royaume-Uni et les États-Unis n’entrent pas en contradiction avec le rôle que la France assume dans la région et le renforcement de la coopération entre Paris et Londres figure même parmi les objectifs de la Revue intégrée[10]. En effet, la France et le Royaume-Uni sont deux États au statut comparable : puissances nucléaires, membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU, avec une implication historique dans la région indopacifique. Il n’est pas nouveau que les deux États entrent en concurrence dans le domaine de l’industrie et des contrats qui y sont associés. Mais la crise actuelle, dont le gouvernement Johnson entend profiter nationalement pour asseoir sa popularité, n’est en réalité pas dans l’intérêt stratégique du Royaume-Uni. Il conviendrait en effet de ne pas insulter l’avenir en se privant d’emblée d’associer à terme Paris aux projets de l’AUKUS. L’appel téléphonique entre Joe Biden et Emmanuel Macron entrouvre la possibilité d’une telle coopération en reconnaissant le rôle joué par la France, et plus largement l’UE, dans la région[11]. Au contraire, en jetant de l’huile sur le feu dans ses déclarations publiques, Boris Johnson ne résout rien[12]. Le risque serait que la situation ne se dégrade encore et nuise à la relation bilatérale, tant dans la zone indopacifique qu’en Europe. Par ricochet, cette crise pourrait également nuire à l’OTAN, alors que se pose la question de ce que pourrait signifier concrètement une « autonomie stratégique » européenne voulue par Emmanuel Macron.

Mais l’unité européenne sur la question est encore loin d’être atteinte. Dans la crise diplomatique actuelle, la France a bien reçu le soutien de la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen, ainsi que du Haut représentant Josep Borrell, mais la réaction des États-membres a été tout sauf unanime, la Première ministre danoise Mette Frederiksen critiquant par exemple les discours pouvant nuire à la relation transatlantique[13].

De façon très concrète, la lecture de la stratégie européenne pour l’Indopacifique, publiée le même jour que l’annonce de l’AUKUS, montre que l’UE n’aspire pas à jouer un rôle prépondérant dans le domaine de la défense[14]. À défaut d’une politique coordonnée entre alliés européens dans la région, la France souhaiterait renforcer ses liens avec d’autres États, comme le Japon et l’Inde. Mais ces pays étant eux-mêmes liés à l’Australie et aux États-Unis au sein du Quad (Quadrilateral Security Dialogue), l’intérêt de la France semblerait plutôt se situer du côté d’un rapprochement avec l’AUKUS. Si cette éventualité semble difficile à envisager à court terme compte tenu des tensions actuelles, il s’agirait en réalité d’un choix raisonnable pour l’avenir de la stratégie française dans l’Indopacifique. Il s’agit en particulier pour la France de confirmer l’importance de la relation franco-britannique pour faire face aux inquiétudes liées à la montée en puissance de la Chine. Ensemble, Paris et Londres pourront mieux faire valoir leur point de vue auprès des États-Unis, dont la politique étrangère ne fait pour le moment pas grand cas de ses alliés européens.

Conclusion

Le secret qui a entouré le nouveau partenariat de sécurité entre l’Australie, le Royaume-Uni et les États-Unis fut à l’origine de la crise diplomatique actuelle avec la France. Cependant, la cohérence entre la stratégie française dans la région indopacifique et celle qui préside à la formation de l’AUKUS aurait pu conduire à y associer Paris. Boris Johnson est le seul des trois dirigeants de l’AUKUS qui a cherché à tirer profit de la crise actuelle pour accroître son aura nationale. Mais le prix est élevé pour le Royaume-Uni. Certes, l’AUKUS peut être vu comme le sacre des liens avec l’Anglosphere. Mais vouloir opposer celle-ci au partenariat franco-britannique n’a guère de sens tant le statut et les aspirations de Paris et Londres sont proches. L’alignement en cours avec la stratégie américaine réduit le statut de la Grande-Bretagne à celui de petit État, toujours plus dépendant d’une puissance de premier plan qui n’a, de plus, que peu de considération pour ses alliés, comme la crise afghane l’a montré. Dès lors, sans lien fort entre les deux principales puissances européennes, l’une comme l’autre risque de voir son statut déjà fragile sur la scène internationale davantage encore remis en cause.

Bibliographie

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[1] Joe Biden, Boris Johnson, Scott Morrison, déclaration conjointe, 15 septembre 2021. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/15/joint-leaders-statement-on-aukus/

[2] Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, La stratégie de la France dans l’Indopacifique, 2021. https://www.elysee.fr/admin/upload/default/0001/10/c3852600ccbecbccb2fa05ecf147fa307a79ac17.pdf

[3] Minister for Foreign Affairs, « Inaugural Australia-France 2+2 Ministerial Consultations », foreignminister.gov.au, 30 août 2021. https://www.foreignminister.gov.au/minister/marise-payne/media-release/inaugural-australia-france-22-ministerial-consultations

[4] « Jean-Yves Le Drian dénonce ‘un coup dans le dos’ après la rupture du contrat des sous-marins par l’Australie », francetvinfo.fr, 16 septembre 2021. https://www.francetvinfo.fr/economie/emploi/metiers/armee-et-securite/rupture-du-contrat-des-sous-marins-par-l-australie-c-est-un-coup-dans-le-dos-denonce-jean-yves-ledrian_4770743.html

[5] Andrew Rawnsley, « Boris Johnson’s Global Britain is exposed as impotent and friendless by Afghanistan », The Guardian, 22 août 2021. https://www.theguardian.com/commentisfree/2021/aug/22/boris-johnson-global-britain-exposed-impotent-friendless-afghanistan

[6] Boris Johnson, « Stuff the EU, auld alliance serves us well », The Daily Telegraph, 25 août 2013. https://www.smh.com.au/opinion/stuff-the-eu-auld-alliance-serves-us-well-20130826-2sm6g.html

[7] Theresa May, discours, Lancaster House, Londres, 17 janvier 2017. https://www.gov.uk/government/speeches/the-governments-negotiating-objectives-for-exiting-the-eu-pm-speech

[8] Heather Stewart, « Britain’s hopes of early post-Brexit trade deal with US appear dashed », The Guardian, 21 septembre 2021. https://www.theguardian.com/politics/2021/sep/21/britains-hopes-of-early-post-brexit-trade-deal-with-us-appear-dashed

[9] Joe Biden, Boris Johnson, Scott Morrison, déclaration conjointe, 15 septembre 2021. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/15/joint-leaders-statement-on-aukus/

[10] HM Government, Global Britain in a competitive age: Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy, CP 403, Londres: Stationery Office, 2021, p. 66. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/975077/Global_Britain_in_a_Competitive_Age-_the_Integrated_Review_of_Security__Defence__Development_and_Foreign_Policy.pdf

[11] Joe Biden, Emmanuel Macron, déclaration conjointe, 22 septembre 2021. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/22/joint-statement-on-the-phone-call-between-president-biden-and-president-macron/

[12] « Boris Johnson tells Macron: Donnez-moi un break over new pact », bbc.com, 23 septembre 2021. https://www.bbc.com/news/uk-58654624

[13] Philip Flores, « Mette Frederiksen in Sensationally Outspoken Criticism of EU Leaders », politiken.dk, 22 septembre 2021. https://politiken.dk/udland/art8390637/Mette-Frederiksen-in-Sensationally-Outspoken-Criticism-of-EU-Leaders?shareToken=4zSkfRAAjF7A

[14] European Commission, The EU strategy for cooperation in the Indo-Pacific, JOIN (2021) 24 final, 16 septembre 2021. https://eeas.europa.eu/sites/default/files/jointcommunication_2021_24_1_en.pdf

Protocole nord-irlandais : l’impasse persiste

Par Marie-Claire Considère-Charon

Suite à son retrait de l’union douanière et du marché unique, le Royaume Uni est devenu un pays tiers, ce qui suppose l’instauration de contrôles sur les marchandises en provenance et à destination de l’UE.

Le besoin impérieux d’éviter que ces contrôles aient lieu sur le territoire de l’Irlande s’est exprimé de manière quasi unanime dès le lendemain du referendum. En signant l’Accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union Européenne le gouvernement de Boris Johnson s’est engagé à mettre en place une frontière qui ne soit pas sur le sol irlandais. Mais une fois venu le moment d’appliquer le dispositif de contrôle des échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord prévu par le Protocole d’Irlande et d’Irlande du Nord, les désagréments sous la forme d’embarras portuaires, de blocages des marchandises et de délais de livraison rallongés n’ont pas tardé à apparaître. Ces conséquences, apparemment inattendues du côté britannique, ont suscité l’indignation et la polémique des responsables britanniques et nord-irlandais au point de remettre en cause un accord dûment signé tout en provoquant des heurts et des démêlés juridiques entre Européens et Britanniques.

Quelques rappels

De façon à éviter le retour d’une frontière dure en Irlande, le Protocole a mis en place une frontière de facto entre l’île de la Grande-Bretagne et l’île d’Irlande, l’Irlande du Nord relevant des règles du marché européen pour ce qui est du commerce des marchandises.

Si le Protocole permet aux marchandises de circuler librement entre l’Irlande du Nord, la République d’Irlande et le reste de l’Union Européenne, il stipule, en outre, que pour celles qui pénètrent en Irlande du Nord – véritable porte d’entrée au marché unique – la preuve puisse être fournie qu’elles se conforment à la législation européenne. Elles sont sujettes aux tarifs européens si elles sont jugées « à risque d’être acheminées dans l’Union européenne ».

Depuis janvier 2021 ces dispositions ont porté sur le commerce de bétail, l’agro-alimentaire et tout particulièrement les produits à base de viande réfrigérée, qui supposent des certificats sanitaires d’exportation à l’Union européenne, ainsi que sur produits importés interdits à l’importation comme de la terre et des anguilles.

Le mur bureaucratique

De nouvelles et multiples formalités administrativesont entrainé des contrôles inédits sur le respect du Code des douanes de l’UE, de la législation sur les marchandises, des règles SPS, des normes sur la production et la commercialisation agricole, ou encore de la TVA et des droits d’accise.

Outre les files d’attente aux ports nord-irlandais, ces nouvelles contraintes commerciales ont entrainé de nouveaux processus et de nouveaux coûts pour les entreprises nord-irlandaises confrontées à des problèmes d’acheminement et de livraison, qui ont particulièrement concerné les marchandises transitant entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord.

Une enquête auprès de 190 entreprises de production nord-irlandaises publiée en avril 2021[1] a révélé que les trois quarts d’entre elles ont été impactées de façon négative au cours des trois premiers mois de l’année 2021. 93% ont enregistré des coûts supplémentaires sur l’achat des matières premières et 37% ont déclaré que les perturbations au niveau de leurs chaines d’approvisionnement ont constitué le plus gros obstacle à la reprise de leur activité. La situation semble toutefois s’être améliorée par la suite dans la mesure où un bon nombre de détaillants et de sociétés, soucieux d’éviter les contrôles et les formalités administratives, ont adapté leurs pratiques et planifié différemment leurs chaînes d’approvisionnement en se procurant davantage de produits en République d’Irlande ou encore dans le reste de l’Union Européenne.

Une application controversée

Depuis l’entrée effective du Royaume-Uni dans l’ère post-Brexit, l’application du Protocole nord-irlandais n’a cessé de susciter débats, polémiques et controverses. Dès le début de l’année le Royaume-Uni a montré ses réticences et son désaccord sur la mise en pratique des échanges et des contrôles, en invoquant le besoin pour les entreprises de s’adapter à la nouvelle législation commerciale.

Après avoir affirmé son attachement inconditionnel à un commerce sans entraves au sein de son marché intérieur et décrété qu’il n’y aurait pas de contrôles[2], le Premier ministre a tantôt minimisé leur importance, tantôt réclamé des délais de grâce et des dérogations pour alléger les entraves aux échanges entre la Grande-Bretagne et l’lrlande du Nord, ou encore contesté l’existence même du Protocole pour les barrières jugées ridicules au commerce intérieur. Les autorités britanniques, ainsi que unionistes du DUP qui ont clamé leur hostilité au dispositif instauré par le Protocole en mer d’Irlande, n’ont par ailleurs cessé de déplorer le manque de souplesse des Européens en réclamant que le protocole soit revu et corrigé, voire annulé.

Des discussions sur le mode d’application du Protocole se sont parallèlement poursuivies au niveau du comité conjoint RU-UE, mais des blocages persistent à l’évidence entre les deux parties sur un certain nombre de questions.

Négligence ou mauvaise foi des Britanniques ?

L’impact du Protocole sur les échanges entre la Grande-Bretagne l’Irlande du Nord semble avoir pris par surprise les autorités britanniques. Sous le feu des critiques des unionistes nord-irlandais du DUP qui n’ont pas soutenu l’accord de retrait au Communes, les autorités britanniques ont expliqué qu’il ne leur était pas possible d’estimer l’impact du Protocole au moment des négociations. Pourtant les problèmes potentiels avaient été identifiés à l’origine par les deux parties et les conséquences intégralement prévues, comme en atteste un document adressé par le Premier ministre Boris Johnson au président de la Commission Européenne de l’époque, Jean-Claude Juncker. Si le gouvernement britannique soutient que cela équivaut à une distorsion inacceptable des échanges et requiert des changements majeurs au Protocole, de tels effets étaient prévus par des évaluations lorsque l’Accord de retrait avait été signé.

Dans la proposition britannique du 2 octobre 2019 pour un protocole révisé[3], une note  explicative précisait en effet que la mise en place du Protocole signifierait des contrôles d’identité, des vérifications administratives et des inspections physiques par les autorités britanniques comme l’exigeraient les règles européennes applicables sur tout l’agro-alimentaire entrant en Irlande du Nord depuis la Grande-Bretagne, ainsi que des contrôles réglementaires conformes au droit européen. La proposition demandait également une zone réglementaire sur l’intégralité du territoire irlandais qui couvrirait toutes les marchandises y compris l’agro-alimentaire.

D’après l’ancien directeur du personnel de Theresa May, Gavin Barwell, le Premier ministre Boris Johnson avait parfaitement compris l’impact potentiel des contrôles sur les échanges en mer d’Irlande et bluffait tout simplement lorsqu’il faisait valoir qu’ils avaient été sous-estimés[4].

Manœuvres dilatoires ou recherche sincère de compromis ?

En réponse aux embarras portuaires[5] et aux difficultés de mise en place du Protocole, des délais de grâce ont été consentis sur la demande des Britanniques pour suspendre les contrôles pour plusieurs denrées de façon à permettre aux sociétés nord irlandaises de s’adapter progressivement. Il s’agissait pour elles de de se familiariser avec les nouvelles exigences de certifications et aussi de pouvoir adhérer au projet d’assistance digitale. En décembre 2020, Européens et Britanniques s’étaient accordés sur un report de trois mois de la pleine application de la législation européenne. Ce délai avait été reconnu aux supermarchés et à leurs fournisseurs pour leur éviter les formalités sanitaires et phytosanitaires. De même, l’application des modalités règlementaires qui interdisaient l’importation de certains produits à base de viande animale, y compris les saucisses et la viande réfrigérée depuis la Grande-Bretagne, était repoussée de six mois.

Alors qu’on se rapprochait de la fin de la période d’ajustement fixée au 1er avril, et malgré un certain nombre d’avertissements des Européens depuis janvier 2021, l’inertie des Britanniques empêchait toute avancée dans l’organisation des échanges. Le 3 mars 2021, le Royaume-Uni décrétait alors unilatéralement un nouveau report de 6 mois de la date de l’application effective du Protocole au 1er octobre 2021. L’Union européenne, qui assimilait ce geste à la rupture du traité[6], décidait le 15 mars 20212 d’introduire une procédure en manquement à l’encontre le RU pour son refus de respecter le Protocole nord-irlandais[7].

Après plusieurs semaines de suspense, la Commission européenne est revenue sur sa décision le 28 juillet et a suspendu la procédure en manquement. Selon le porte-parole de la Commission, « en décidant de ne pas passer à l’étape suivante de la procédure d’infraction », l’UE « entendait montrer plus de souplesse afin d’offrir l’espace nécessaire pour réfléchir à une solution durable en vue de la mise en œuvre du Protocole[8]. » Elle espérait ainsi persuader les Britanniques d’appliquer le protocole signé par les deux parties bien que Londres continue à le contester.

Cette décision survenait une semaine après que David Frost, le négociateur en chef du Royaume-Uni pour le Brexit, prenait la parole à la Chambre des Lords pour demander à l’UE de renégocier l’accord signé en 2019. Il indiquait que les deux parties devaient convenir d’une pause et prolonger encore le délai de grâce pour répondre aux questions posées par le Protocole.

La mise en demeure de David Frost

Cette nouvelle offensive des Britanniques a pris la forme d’un document officiel de 27 pages dit command paper[9] qui appelle à la révision de portions importantes de l’Accord, dans le but de parvenir à un « Protocole rééquilibré»[10]. Jugeant le texte “bancal” et “insoutenable”, le négociateur britannique David Frost a déclaré vouloir “réécrire certains points clés de l’accord” conclu par Boris Johnson en octobre 2019. Il justifiait sa démarche en expliquant que le Protocole était sensiblement différent de ce que les Britanniques avaient initialement proposé, et que les problèmes qui surgiraient pourraient être résolus par une mise en œuvre du dispositif qui soit souple et pragmatique.

Partant du constat que le Protocole a failli à un de ses objectifs essentiels (celui de protéger la place de l’Irlande du Nord dans le marché interne du Royaume-Uni et d’éviter des bouleversements dans la vie quotidienne des citoyens[11]), le command paper soutient une refonte profonde du Protocole, avec la suppression de toutes les formalités douanières pour les biens transitant de Grande-Bretagne à l’Irlande du Nord, sauf s’ils sont explicitement destinés à entrer sur le marché unique européen. Londres souhaite mettre ainsi en place un “double régime réglementaire”, qui permette aux produits, qui seraient conformes aux normes britanniques, mais n’appliqueraient pas la législation européenne, de pouvoir circuler en Ulster alors que, d’après les termes du Protocole, de tels produits doivent se conformer aux standards européens. Les entreprises commerciales devraient à cet égard préciser la destination finale des marchandises en transit que ce soit l’Irlande du Nord ou la République d’Irlande[12]. Dans le second cas des contrôles de conformité douaniers et réglementaires seraient alors requis.

Ce système dépend, toutefois, de deux conditions pour être praticable : d’abord, que les entreprises ne manquent pas de déclarer en toute honnêteté l’ultime destination des denrées concernées ; ensuite, qu’elles puissent garantir le choix de la destination jusqu’au terme de l’acheminement. Le document reconnait le risque associé à un système fondé sur des déclarations d’opérateurs, en affirmant qu’il devrait être étayé par un mécanisme de renforcement intelligent fondé sur la transparence totale des chaines d’approvisionnement.

Quant aux SPS, le Royaume-Uni souhaite établir un régime d’équivalence où les deux parties pourraient reconnaître éventuellement leurs standards respectifs, produit par produit, de sorte que les contrôles, à plus ou moins court terme, ne s’avèrent plus nécessaires ou soient considérablement réduits. Il s’agirait d’un accord à l’instar de celui qui a été signé entre l’UE et la Nouvelle Zélande où les deux parties certifient que leurs règles et standards sont équivalents dans le domaine de l’agro-alimentaire[13]. Un accord de ce type éliminerait à la fois le recours à de nombreuses formalités administratives et le besoin de mettre en place des contrôles. Toutefois, des certificats vétérinaires resteraient nécessaires pour les produits à base de viande animale, avec les coûts qui leur sont associés, de même que pour les produits à base de viande réfrigérée qui continueraient à être exclus.

Il est permis de douter que de telles propositions puissent être retenues, car Européens et Britanniques ne semblent pas prêts à s’entendre sur les mécanismes à mettre en place pour accorder les équivalences. On sait combien les règles européennes sont strictes dans le domaine de la sécurité alimentaire et les Européens entendent demeurer particulièrement vigilants sur tous les produits qui pénètrent le marché unique.

La Commission Européenne, ainsi que certains partis nord-irlandais, ont évoqué un accord similaire à celui qui a été signé entre la Suisse et l’Union Européenne qui, selon les Européens, éliminerait 80% des contrôles SPS et les lourdeurs administratives subies par les opérateurs britanniques qui exportent vers l’Union Européenne. Néanmoins, cela exigerait du RU de s’aligner sur la législation européenne et de consentir à une forme de contrôle exercé par l’UE. Cela pourrait donner aux opérateurs commerciaux un sursis apprécié mais on sait à quel point les responsables Britanniques sont hostiles à toute forme d’alignement.

Le Royaume-Uni souhaiterait également s’affranchir de l’article 10 du Protocole, qui lui impose de se soumettre au régime européen des aides d’État pour les décisions affectant l’Irlande du Nord[14].

Enfin, le gouvernement entend dénoncer l’article 12 et mettre un terme à l’autorité à l’autorité de la Cour de justice européenne dans l’application du Protocole nord-irlandais[15]. Il s’agit d’un point de désaccord des plus sérieux dans la mesure où l’Union Européenne entend bien continuer à se référer à la plus haute juridiction européenne en cas de litige dans l’application des dispositions du Protocole qui soumettent l’Irlande du Nord au droit de l’UE (Code des douanes de l’UE et régime des aides d’État, notamment).

Le command paper mentionne enfin la possibilité de déclencher l’article 16 du Protocole, c’est-à-dire les mesures de sauvegarde qui permettent au Royaume-Uni de suspendre temporairement ses obligations vis-à-vis du Protocole, en particulier en cas de distorsions des échanges, tout en concluant que le recours à cet article, en l’état actuel des choses, ne serait pas approprié, contrairement à la voie consensuelle[16].

Des propositions jugées inacceptables et irréalistes par Bruxelles

Les propositions britanniques divergent de façon significative de ce qui a été formulé dans l’accord de retrait, ce qui explique qu’elles aient été aussitôt rejetées par l’Union Européenne. La Commission a rétorqué que Londres devait se conformer au Protocole et respecter les règles européennes sur tous les produits, sans exception[17]. Les produits agro-alimentaires vendus en Irlande du Nord pourraient, en effet, constituer un danger pour l’UE, même s’ils n’y étaient pas vendus ni consommés, à cause du risque de contamination animale ou végétale d’un pays à l’autre et de la nature complexe des chaines d’approvisionnement alimentaires.

Si une renégociation du Protocole ne leur semblait pas envisageable, les responsables européens se disaient disposés à faire quelques concessions sur les mécanismes mis en place et à se mettre en quête de solutions concrètes. L’appel des Britanniques à un moratoire sur l’application du Protocole a également été mal reçue par les Européens qui y ont vu une nouvelle manœuvre dilatoire. En l’état, il est difficile de savoir s’ils consentiront à reporter encore de quelques mois l’application pleine et entière du Protocole au 1er octobre prochain.

L’avenir de la province irlandaise en suspens

Dans la province britannique, l’état d’esprit était fébrile à l’approche de l’été et, compte-tenu de la colère de la communauté unioniste à l’encontre du Protocole nord-irlandais, nombreux étaient ceux qui redoutaient une nouvelle flambée de violence à l’occasion des célébrations loyalistes de juillet. Heureusement, l’été fut relativement calme[18]. Hormis une série de drapeaux britanniques et irlandais brulés par des militants des deux camps, les défilés orangistes se sont déroulés sans incident[19].

L’impasse autour de l’application du Protocole ne peut pourtant qu’accroître l’instabilité de la province. Le secteur industriel nord-irlandais et celui des échanges commerciaux subissent les dommages collatéraux du bras de fer qui oppose Européens et Britanniques. L’inquiétude quant à l’évolution de la situation est palpable parmi les fermiers, les commerçants, les entrepreneurs et les responsables de la grande distribution qui dépendent des échanges avec la Grande-Bretagne.

Aodhan Connolly (qui représente un grand nombre d’entreprises dans la petite et la grande distribution au sein du Consortium nord-irlandais de vente au détail) a déclaré que la filière attendait de la stabilité et la certitude qu’une solution viable à long terme tienne compte de leurs intérêts commerciaux. Il ajoutait que les commerces en Irlande du Nord étaient « en mode pause » dans l’attente fébrile du 1er octobre[20] qui pourrait se solder par un surcroît de formalités et de coûts.

Outre les problèmes commerciaux, le Protocole a également été un facteur d’instabilité politique au point de menacer le fonctionnement des institutions nées de l’accord du Vendredi saint. Européens et Britanniques se reprochent mutuellement de mettre en danger la fragile paix obtenue en 1998 après trois décennies de violences entre unionistes protestants viscéralement attachés à la Couronne et nationalistes catholiques, favorables à une réunification à plus ou moins long terme avec l’Irlande. Si les nationalistes ne se montrent guère enthousiastes vis-à-vis du Protocole et admettent qu’il pose des soucis d’approvisionnement, ils ne voient pas d’alternative possible hormis le retour d’une frontière dure sur le sol irlandais, qui serait un échec majeur et une atteinte directe aux Accords du Vendredi saint. Le Premier ministre Boris Johnson a su habilement exploiter la colère et le malaise des nord-irlandais pour tenter de culpabiliser les Européens, en particulier à l’occasion de la malencontreuse décision de la Commission Européenne de déclencher l’article 16 le 1er février 2021 dans un contexte de pénurie de vaccins sur le Continent. David Frost a également montré qu’il n’hésitait pas à instrumentaliser l’Irlande du Nord et ses problèmes d’approvisionnement pour faire pression sur ses partenaires européens en assimilant le Protocole à une entaille à l’unité du Royaume.

Mais les unionistes, qui doivent actuellement tenter de résoudre la crise profonde que traverse le DUP[21], premier parti de gouvernement, ne sont pas dupes des motivations des responsables britanniques et ne manquent pas de rappeler la trahison de Boris Johnson qui leur avait assuré qu’il n’y aurait jamais de frontière entre les deux îles au congrès du DUP en novembre 2018.

Après la démission d’Edwin Poots qui l’avait emporté sur le nouveau leader du DUP dans un duel éprouvant, Jeffrey Donaldson est encore en quête de la légitimité qui lui permettrait d’assumer cet automne, aux côtés de la vice première ministre nationaliste Michelle O’Neill, ses fonctions de Premier ministre[22]. Il aura pour tâche de préparer l’élection déterminante de 2022 au Parlement de Stormont. Si elle produit une majorité hostile au Protocole, une remise en question de l’emplacement de la frontière en mer d’Irlande pourrait alors avoir lieu. L’option du retour d’une frontière terrestre pourrait refaire surface avec tous les risques politiques, économiques et commerciaux qu’elle recèle. Mais, sauf un coup de tonnerre électoral, les élections nord-irlandaises de 2022 se solderont vraisemblablement par une majorité favorable à la mise en place d’un Protocole qui fonctionne.

Conclusion

Le Brexit a profondément ébranlé le statu quo qui consistait pour l’Irlande du Nord à se rapprocher de la République dans quasiment tous les domaines, sans pour autant remettre en cause son statut juridique.

Comme l’observe Michel Barnier dans son ouvrage la Grande illusion[23], le problème fondamental posé par le substitut du backstop est qu’il place l’Irlande du Nord dans deux espaces douaniers. Ce statut apparemment inédit en fait un casse-tête juridique et logistique.

S’il parait probable qu’une renégociation du Protocole nord-irlandais est à exclure, il est bien difficile de prévoir les tactiques auxquelles Londres aura recours dans les prochains mois et comment Dublin, l’Union européenne et Washington réagiront. Pour Londres la question est d’évaluer quelles concessions l’UE est prête à consentir et comment les obtenir tout en tenant compte de ses intérêts commerciaux dans la perspective d’une global Britain[24].


[1] Tughans, Findings from a survey of businesses in the manufacturing industry,  Perceptive Insight among 190 companies, May 2021 (https://www.tughans.com/wp-content/uploads/2021/05/Manufacturing-NI-Report_2021.pdf)

[2] Skynews, The PM said there would be ‘no checks’ but there will be, Wednesday 20 May 2020, https://news.sky.com/story/johnsons-deal-for-northern-ireland-is-not-what-was-agreed-11991803

Boris Johnson affirmait en mai 2020 qu’i n’y aurait pas de tarifs sur les produits entrant en Irlande du Nord mais toutefois que des tarifs seraient imposables si les marchandises étaient destinées à la vente en Irlande ou plus largement à l’intérieur du marché unique ou s’il y avait un risque important qu’elles y terminent leur trajet. Dans un article de The Atlantic, intitulé The minister of chaos, Tom McTague affirme que Boris Johnson sait parfaitement ce qu’il fait,  ce qui laisse supposer que tout dans son comportement est pour ainsi dire calculé, voire cynique et qu’il suffit de choisir la bonne rhétorique pour rallier l’électorat. Tom McTeague, The Minister of Chaos, The Atlantic, 7 juin 2021. https://www.theatlantic.com/magazine/archive/2021/07/boris-johnson-minister-of-chaos/619010/

[3] HM Government , Explanatory note on UK proposals for an amended Protocol on Ireland/ Northern Ireland, (2) Regulatory compliance for goods, 7-11. assets.publishing.service.gov.uk

Maddy Thimont Jack & Jess Sargeant July 22 2021, Fixing the problems with the Northern Ireland protocol may have just got even harder.

[4] Boris Johnson falsely claiming not to have realized Brexit damage to Northern Ireland, senior tory says, Independent, 9 June 2121, https://www.independent.co.uk/news/uk/politics/johnson-brexit-northern-ireland-barwell-b1862391.html

[5] Dès la fin décembre 2020 des bouchons étaient apparus avec de longues files de camions et le port de Dublin était lourdement congestionné.

[6] En effet, un traité international peut prendre fin à la suite d’une manifestation de volonté de l’un des contractants. Il s’agit de la loi de la dénonciation. Pour avoir valeur juridique, la dénonciation doit se produire en vertu d’une disposition conventionnelle préexistante. https://www.google.com/search?q=rompre+un+trait%C3%A9&rlz=1C5CHFA_enFR857FR857&oq=rompre+un+trait%C3%A9&aqs=chrome..69i57.6521j0j7&sourceid=chrome&ie=UTF-8

[7] Financial Times, EU launches Brexit legal action against UK, https://www.ft.com/content/80670e39-1b23-4714-a945-c3b0e3dd9b2f

[8] Euractiv, « Bruxelles suspend la procédure d’infraction contre Londres sur le protocole irlandais », 29 juillet 20212. https://www.euractiv.fr/section/royaume-uni-en-europe/news/bruxelles-suspend-la-procedure-dinfraction-contre-londres-sur-le-protocole-irlandais/

[9] Northern Ireland Protocol : the way forward, HM government, assets.publishing.service.gov.uk.

[10] N’oublions pas que le Protocole a déjà été révisé par rapport à sa version initiale figurant dans l’Accord de retrait signé en 2018 par Theresa May.

[11] Ibid, Introduction by David Frost and Brandon Lewis, p.8.

[12] Ibid, Section five, Establishing this new balance, Trade in goods within the United Kingdom, 48

[13] Ibid, Sanitary and phytosanitary measures, 49-53.

[14] Op. cit. Northern Ireland Protocol : The way forward, 64.

[15] Op. cit., Northern Ireland Protocol : the way forward, 67. Les Britanniques souhaitent à la place de la Cour de Justice Européenne le recours à  un organe d’arbitrage international pour prendre en charge les problèmes, sans toutefois préciser sa nature et son mode de fonctionnement.

[16] Ibid, Section four, An alternative way forward : finding an agreed new balance, 36.

[17] On peut comprendre la position de l’UE dans la mesure où la mise en place d’un système de reconnaissance mutuelle produit par produit peut paraitre infiniment fastidieuse et tout aussi difficile à maintenir et garantir..

[18] L’été a également été marqué par la polémique autour de la proposition du gouvernement britannique de mettre en place une amnistie de facto pour tous les crimes commis pendant les Troubles. Cette mesure qui interdirait au gouvernement britannique de lancer des poursuites contre les terroristes paramilitaires tout comme les soldats britanniques postés en Irlande du Nord pendant les trois décennies du conflit a réussi à rassembler tous les partis nord-irlandais, unanimement hostiles aux intentions de Londres.

[19] Le Secrétaire général de la grande loge orange d’Irlande, Mervyn Gibson a déclaré à propos des drapeaux irlandais incendiés que même s’il le déplorait il comprenait que de tels choses puissent se produire dans le climat actuel.

[20] Freya McClements, “NI farmers and retailers doubt political will exists to fix protocol issues”, The Irish times, 15 juillet 2021.

[21] M.C.Considère-Charon, « La question du Protocole nord-irlandais est-elle en passe d’être résolue? Observatoire du Brexit, 5 juillet 2021, brexit.hypotheses.org

[22] Le député à Westminster pour Lagan Valley doit en effet renoncer aux fonctions qu’il remplit depuis près d’un quart de siècle, et se faire élire à Stormont où il espère trouver un siège qui lui permette d’être coopté en tant que membre de l’Assemblée locale.

[23] Michel Barnier, La Grande illusion, Gallimard, p.370.

[24] Voir l’article de Thibaud Harrois, « L’Integrated Review de 2021 : une stratégie tous azimuts au service d’une Global Britain à l’ambition vague », Observatoire du Brexit, 25 mai 2021, https://brexit.hypotheses.org/