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Le premier budget travailliste depuis 15 ans : entre rupture et prudence

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Par Alexandre Guigue, Professeur de droit public, Directeur du Centre de recherche en droit Antoine Favre de l’Université Savoie Mont-Blanc et Membre de la Chaire Droit et politique comparés – Université Jean Monnet Saint-Étienne

Le 30 octobre 2024, le nouveau Chancelier de l’Échiquier, Rachel Reeves, a présenté le premier budget du nouveau gouvernement travailliste depuis la victoire obtenue lors des élections du 4 juillet 2024, et le premier budget présenté par une femme dans l’histoire du pays. Le dernier Chancelier travailliste qui s’était présenté à la presse avec la fameuse mallette de cuir rouge était Alistair Darling, le 24 mars 2010, quelques semaines après la défaite électorale qui a conduit à la mise en place du gouvernement de coalition dirigé par David Cameron[1].

Le budget de Rachel Reeves était très attendu. Une des raisons est la révélation d’une situation budgétaire dégradée que les travaillistes ont accusé les conservateurs d’avoir cachée. Une fois n’est pas coutume, les finances publiques présentent en ce mois d’automne une parenté troublante en France et au Royaume-Uni. Alors que les yeux sont braqués sur le Palais Bourbon pour suivre le marathon budgétaire français, la situation britannique mérite tout autant l’attention.

Le discours de Rachel Reeves s’inscrit en rupture avec la politique conservatrice de Rishi Sunak et le nouveau Chancelier n’a pas mâché ses mots pour fustiger l’administration du pays par les tories. De manière très symbolique, elle revient en grande partie sur le programme levelling-up qui était au centre du projet économique du précédent pensionnaire du 10 Downing Street, en annulant pour 100 millions de livres sterling de projets, au motif de leur absence de financement. Tout n’est, cependant, pas remis en cause. Les projets principaux du levelling-up recevront le financement prévu de 1 milliard de livres sterling pour 2024-2025 et les « fonds de prospérité partagée » (shared prosperity funds) ne sont finalement que réduits[2].

Comme attendu d’un gouvernement « à gauche », les dépenses publiques augmentent fortement et sont compensées par une hausse record de la fiscalité et du recours à l’emprunt (pour financer des dépenses d’investissement), ce qui s’inscrit en rupture avec la politique des tories. Mais l’ensemble reste un peu prudent en raison d’une conjoncture économique difficile. Ainsi, l’OBR ne prévoit qu’un effet limité des nouvelles dépenses d’investissement sur le PIB du pays. Pour justifier de ne pas aller plus loin, Rachel Reeves s’est montrée très véhémente au sujet de la situation financière laissée par les tories, mentionnant à six reprises le « trou noir » de 22 milliards dont elle aurait hérité (1.). En l’absence de règles financières codifiées, le discours est aussi l’occasion d’annoncer de nouvelles règles budgétaires. L’occasion a été saisie pour réformer l’objectif d’équilibre du budget et des comptes publics (2.). Systématisé en 1997 par le gouvernement de Tony Blair, le dispositif de programmation pluriannuel des dépenses, les spending reviews, est réformé (3.). Résolument à gauche, le gouvernement assume ses annonces de dépenses nouvelles (4.), en partie compensées par des modifications à la fiscalité (5.).

1. L’héritage d’un « trou noir » budgétaire

Lors de son discours, à de multiples reprises, le nouveau Chancelier a fait référence au « trou noir » dans les finances publiques dont le nouveau gouvernement aurait hérité et qu’elle a elle-même révélé au mois de juillet, alors qu’elle était chargée des finances pour le compte du « Cabinet fantôme ». Cette rhétorique rappelle le catastrophisme financier qui est souvent brandi pour incriminer les adversaires politiques. L’on se souvient du vocabulaire employé par le Chancelier George Osborne au sujet de l’état des finances laissé par le gouvernement de Gordon Brown en 2010, de la prédiction d’une catastrophe financière pour l’Écosse en cas d’indépendance lors de la campagne référendaire ou encore du même argument reposant sur des chiffres tronqués au sujet du risque financier d’une sortie de l’Union européenne en amont de la campagne référendaire de 2016. Sans doute critiquable[3], cette rhétorique, que l’on a retrouvée dans la bouche de Michel Barnier peu après sa nomination en qualité de Premier ministre en France, est récurrente en cas d’alternance au pouvoir et annonce généralement des mesures budgétaires difficiles. À Londres comme à Paris, l’ampleur des « trous noirs » et, surtout, l’identification de leurs causes font débat. Le parti tory rejette catégoriquement le chiffre avancé et la foire d’empoigne reprend comme la Chambre des Communes y est habituée.

Le 5 novembre 2024, le chairman du Bureau pour la responsabilité budgétaire (Office for Budget Responsibility, OBR), Richard Hughes, a révélé que le Trésor britannique n’avait pas informé l’institution budgétaire indépendante d’un excédent de dépenses publiques de 9,5 milliards de livres sterling au moment du discours sur le budget de printemps, donné le 6 mars 2024. Il a expliqué que les prévisions budgétaires de l’OBR auraient été matériellement différentes au printemps. Pour le nouveau Chancelier, le montant de 22 milliards comporte les 9,5 milliards identifiés par l’OBR, mais aussi 7 milliards de projets de dépenses décidés avant le budget de mars 2024, et encore 5,6 milliards entre mars et juillet 2024, principalement constitué d’augmentations de salaires dans le secteur public. Les travaillistes ont repris le montant de 22 milliards d’un audit du Trésor britannique publié à la fin du mois de juillet dans lequel le Trésor annonce un excédent de dépenses des ministères de 21,9 milliards de livres sterling par rapport au plafond de dépenses qui avait été fixé lors du budget de printemps[4]. L’excédent se compose de hausses de salaire dans la fonction publique, de dépassement de crédit dans certains domaines comme le système d’asile (le montant qui avoisine 6,4 milliards n’était pas inscrit dans le budget du Home Office, car cela aurait augmenté le niveau des dépenses du ministère ; il l’était sur les réserves du Trésor, ce qui pose un problème de transparence[5]), de coûts induits par la hausse de l’inflation et de l’aide militaire à l’Ukraine. L’OBR aurait dû en être informé, et cette absence a nui à son travail. Les révélations du Trésor britannique sont intervenues quelques semaines après les élections législatives, après l’alternance donc.

Si les observateurs s’accordent à dire que les travaillistes ont découvert une mauvaise situation budgétaire à leur arrivée, le montant de 22 milliards est contesté, notamment parce que l’excédent de dépenses d’un montant de 5,6 milliards de livres sterling entre mars et juillet 2024 couvre un mois entier de gouvernement travailliste (le mois de juillet) au cours duquel des augmentations de salaire ont été opérées. Il reste que la situation budgétaire offre au gouvernement travailliste un argument politique pour justifier des mesures difficiles. Celles-ci sont d’autant nécessaires que l’OBR prévoit une croissance de 1,1 % en 2024, de 2 % en 2025 et de 1,8 % en 2026. Il envisage également une inflation de 2,5 % en 2024, de 2,6 % en 2025 et de 2,3 % en 2026.

2. L’annonce de nouvelles règles budgétaires

Le Royaume-Uni ne dispose ni d’une constitution codifiée ni d’une loi organique relative aux finances publiques. Il en résulte qu’au Royaume-Uni un discours sur le budget porte à la fois sur ce qui relève ailleurs du périmètre d’une loi de finances (et si l’on compare avec la France aussi d’une loi de financement de la Sécurité sociale, d’une loi de financement des autorités locales et de diverses lois de programmation) et sur les règles touchant au système budgétaire et financier lui-même. C’est ainsi que le Chancelier de l’Échiquier a annoncé des modifications des règles budgétaires qui auraient leur place, dans un pays de droit écrit, dans une loi organique. Les nouvelles règles ont surtout pour objectif d’aider le gouvernement dans ses efforts en matière d’équilibre budgétaire. Elles sont la neuvième réforme de cette nature en 16 ans, selon les calculs de l’Institute for Governement qui considère que les changements annoncés sont bienvenus[6]. La première nouveauté concerne le cadre temporel de l’équilibre budgétaire qui sera ramené à trois ans contre cinq ans précédemment, avec un objectif d’excédent en 2029-2030, apprécié sur la base d’une fourchette et non d’un objectif fixe (a.). La deuxième porte sur la modification du critère choisi pour apprécier la dette du secteur public, avec un objectif de baisse en pourcentage du PIB d’ici 2029-2030 (b.).

a) La fixation d’un objectif d’équilibre budgétaire ramené à trois ans, avec un objectif d’excédent en 2029-2030 et une appréciation à partir d’une fourchette et non plus d’un objectif fixe (stability rule).

Sous le gouvernement conservateur, Jeremy Hunt poursuivait l’objectif d’un maintien de l’emprunt public en dessous de 3 % du PIB. Conformément à l’une de ses promesses électorales, le parti travailliste souhaite désormais distinguer entre l’emprunt pour investir et l’emprunt pour financer les dépenses courantes, avec un objectif de réserver l’emprunt aux seuls investissements. Le reproche formulé par les travaillistes à la règle antérieure est qu’elle conduisait les gouvernements à opérer des coupes dans les dépenses d’investissement en cas de recettes faibles, sans que le public s’en rende compte avant des années. Dans la Charte pour la responsabilité budgétaire préparée par le nouveau gouvernement, l’objectif est inscrit d’obtenir un budget excédentaire en 2029-2030, avec des budgets ensuite à l’équilibre ou en léger excédent (règle de stabilité, stability rule). Son objectif immédiat d’équilibre est finalement classique , c’est-à-dire à cinq ans, comme sous le gouvernement précédent. Mais, à partir de l’année 2026-2027, l’objectif d’équilibre devra être progressivement ramené à trois ans, c’est-à-dire qu’il devra être atteint lors de la troisième année de la période de prévision budgétaire qui reste d’une durée de cinq ans, comme le prévoit le mandat de l’OBR. Le problème des objectifs à cinq ans, dont la logique était de coïncider avec la période de prévision, est la facilité qui en résulte pour un gouvernement de présenter des objectifs d’équilibre dont l’horizon est assuré par des engagements fantaisistes en matière de fiscalité et de dépenses. L’Institute for Government donne l’exemple du gouvernement sortant qui promettait un respect de la trajectoire budgétaire fixée grâce à une augmentation importante des taxes sur le carburant sur les trois dernières années de la période de cinq ans, combinée à une augmentation très contenue des dépenses des ministères. Pour le think tank, en ramenant la période à trois ans et en obligeant le gouvernement à produire des prévisions de dépenses détaillées, le risque d’une telle manipulation budgétaire se trouve réduit[7].

Alors que les gouvernements avaient pour habitude de déterminer des objectifs fixes en matière d’équilibre budgétaire, le nouveau gouvernement propose une appréciation à partir d’une fourchette allant de -0,5 % à +0,5 % du PIB. Cette appréciation élargie est censée éviter au gouvernement de devoir faire des ajustements budgétaires en cours d’année et lui permettre ainsi de se tenir à un seul temps fort par année, celui du discours sur le budget d’automne. Cela doit aussi l’inciter à ne pas faire des annonces nouvelles sur la seule base d’un frémissement dans le sens d’une amélioration ou d’une dégradation de la conjoncture économique.

b) Le choix d’un critère plus large pour apprécier la dette du secteur public, avec un objectif de baisse en pourcentage du PIB d’ici 2029-2030 (investment rule).

L’objectif d’équilibre à trois ans portera à la fois sur l’équilibre budgétaire annuel et sur la notion plus large d’équilibre qui repose sur l’état des obligations financières nettes de l’ensemble des administrations publiques (Public sector financial liabilities, PSNFL). Rachel Reeves introduit ici une petite nouveauté puisque l’appréciation du PSNFL remplace l’ancienne définition de la dette publique (les administrations publiques, à l’exclusion de la Banque d’Angleterre, Public sector net debt excluding the Bank of England, PSND ex BoE). La nouvelle notion recouvre ainsi des actifs financiers comme des participations au capital et des prêts ou encore le remboursement futur de prêts étudiants, ainsi que des obligations financières comme le financement assuré de pensions de retraite[8]. Le nouveau critère ne se substitue pas complètement aux autres critères auxquels l’OBR devra toujours avoir recours pour analyser la soutenabilité budgétaire. Outre le PSND ex BoE et le PSNFL, il analysera, dans ses rapports, la dette nette du secteur public (PSND), la valeur nette du secteur public (Public sector net worth, PSNW), la dette brute du gouvernement (General government gross debt, GGGD), les charges de la dette nette exprimées en pourcentage du PIB et en pourcentage des recettes du secteur public (Net debt interest costs as a percentage of gross domestic product and as a percentage of public sector receipts) et le besoin net de trésorerie du gouvernement central (Central government net cash requirement)[9].

Comme pour l’équilibre du budget, Rachel Reeves s’engage à une diminution du PSNFL en pourcentage du PIB d’ici 2029-2030, avec une baisse qui se poursuit dans la troisième année de chaque période de prévision budgétaire (règle d’investissement, investment rule).

Pour l’Institute for Government, il sera important que le nouveau gouvernement tienne sa promesse de transparence budgétaire en raison des quelques risques de manipulation que le nouveau critère est susceptible d’engendrer, notamment le type d’engagements financiers qui pourrait être choisi (obligations ou actifs concrets) dans un objectif purement comptable, par exemple[10].

3. La réforme du système du spending review (programmation pluriannuelle de dépenses)

Depuis 1997 et l’arrivée au pouvoir du gouvernement de Tony Blair, les plafonds des dépenses publiques sont annoncées dans le cadre de spending reviews pour une durée de trois ans. Le dépassement du cadre annuel et une déclinaison des dépenses par objets permettent aux ministères de se projeter et d’organiser leurs dépenses. L’histoire des spending reviews depuis 1997 révèle la grande souplesse du dispositif. Alors que les trois premiers ont eu une portée de trois ans, les suivants ont eu des durées plus variables et ont souvent été modifiés avant leur terme. Pire, en 2013 et en 2019, deux spendings reviews n’ont eu qu’une durée d’un an, vidant le dispositif de son intérêt puisqu’il a toujours été conçu pour avoir une portée pluriannuelle[11].

Une fois encore, ce sont les travaillistes qui sont à l’initiative d’une réforme. Le nouveau système oblige à la tenue d’un spending review toutes les deux années civiles. Chaque spending review doit prévoir les plafonds des dépenses des ministères pour une durée d’un minimum de trois années. Ces trois années doivent s’inscrire dans la période de prévision à cinq ans du mandat de l’OBR. Enfin, le spending review et les documents qui l’accompagnent doivent être transmis à la Commission du Trésor de la Chambre des Communes dont le rôle de contrôleur est renforcé.

Le nouveau système est inscrit dans le projet de Charte pour la responsabilité budgétaire que le gouvernement entend soumettre au vote du Parlement[12]. Créée par la loi sur la responsabilité budgétaire et l’audit national de 2011 (Budget Responsibility and National Audit Act 2011), cette Charte décline les objectifs de politiques budgétaires du gouvernement et les moyens mis en œuvre pour les atteindre. Elle doit être votée par le Parlement. Si la Charte peut faire l’objet de modifications ultérieures, son adoption par résolution lui donne une valeur législative qui engage le gouvernement.

4. Les nouvelles annonces en matière de dépenses

Le gouvernement travailliste a décidé d’une augmentation importante des dépenses publiques, de 69,5 milliards de livres sterling par an après l’année 2024-2025 (soit 2,2 % du PIB). En 2024-2025, le niveau des dépenses publiques sera supérieur de 4,8 % par rapport à son niveau de 2023-2024. Pour un tiers, l’augmentation porte sur des dépenses d’investissement et pour deux tiers sur des dépenses courantes. Si l’emprunt augmente finalement de 21 milliards de livres sterling en 2024-2025 par rapport aux prévisions de l’OBR publiées en mars, il doit, cependant, diminuer progressivement dans les années suivantes, jusqu’à 2028-2029, même si son niveau restera supérieur de 28 milliards de livres sterling en moyenne par an par rapport aux prévisions. La différence entre l’augmentation de dépenses et le niveau de l’emprunt est compensée par l’augmentation des recettes fiscales.

Si le programme levelling-up du précédent gouvernement est largement revu, Rachel Reeves a maintenu le financement de certains projets du programme levelling-up des conservateurs pour éviter une rupture trop brutale. Comme ils l’avaient promis de longue date, les travaillistes ont orienté des efforts significatifs vers le système national de santé, le National Health System (NHS). Celui-ci bénéficie d’une augmentation de son budget en Angleterre de 4,7 % en termes réels en 2024, avant des hausses plus mesurées pour les années suivantes. En raison du contexte international, le budget de la défense bénéficie doit augmenter de 2,9 milliards de livres sterling en 2025. À l’inverse, le gouvernement a décidé de diminuer le budget du Home Office, ministère de l’Intérieur, de 3,1 % en termes réels dès 2024, puis de 3,3 % en 2025 au motif des économies réalisées dans le cadre du dispositif d’asile. Dans un geste à l’égard des autorités locales, le gouvernement a décidé d’un transfert de 1,3 milliard de livres sterling supplémentaires.

Une autre dépense remarquée concerne l’indemnisation des victimes de transfusion de sang contaminé par le VIH et l’hépatite C. Une enquête publique lancée par Theresa May le 11 juillet 2017 avait révélé que plus de 30000 personnes avaient été contaminées dans les années 1970 et 1980[13]. Le gouvernement a prévu 11,8 milliards de livres sterling d’indemnisation pour les années 2024-2025 à 2029-2030. Le gouvernement a aussi annoncé 1,8 milliard pour les années 2024-2025 à 2026-2027 pour indemniser les victimes d’un autre scandale : celui des sous-guichets du Post Office. Plusieurs commissions de la Chambre des Communes se sont penchées sur l’avenir du Post Office et sur le scandale qui a vu des milliers d’agents des postes accusés à tort de diverses infractions. Entre 1995 et 2015, plus de 900 agents ont été condamnés pour vol, fraude ou erreur comptable, alors que les problèmes constatés étaient en réalité causés par des défauts du logiciel comptable Horizon. Certains agents avaient même couvert avec leurs propres deniers les manques qu’ils avaient trouvés dans les comptes. Les conséquences financières et sociales sur les agents concernés et leurs familles ont été considérables. Le fiasco judiciaire a été qualifié par Rishi Sunak de l’un des plus grands scandales judiciaires de l’histoire britannique[14].

Le gouvernement a annoncé renoncer aux 50 % de tout excédent de la valeur du régime de retraite des mineurs (Minors Pension Scheme, MPS) qui lui revenaient au titre d’un accord qu’il avait conclu avec les administrateurs du MPS lors de la privatisation de British Coal en 1994. Dans cet accord, le gouvernement s’était engagé à ce que les mineurs reçoivent ce qui leur était dû jusqu’à la date de la privatisation et que ces bénéfices augmenteraient avec l’inflation. En contrepartie, il devait percevoir 50 % de tout excédent de la valeur du régime, tant que ces fonds n’étaient pas nécessaires pour maintenir les pensions.

Rachel Reeves a aussi annoncé la réduction de la portée du dispositif Right to buy qui offrait aux locataires de logements sociaux de larges rabais pour acheter leur logement. Pour 2025-2026, la dotation du programme pour des « logements abordables » (Affordable Homes Programme) sera abondée de 500 millions de livres sterling. Il est aussi prévu que les autorités locales puissent conserver les recettes tirées des ventes. Le Chancelier a aussi annoncé 500 millions de livres sterling pour réparer les trous dans les chaussées en Angleterre.

Dans l’ensemble, les augmentations de dépenses pour les deux années à venir concernent presque tous les ministères, en particulier les autorités locales, la sécurité et la transition énergétiques, la Sécurité sociale, l’éducation, la justice, et la science, l’innovation et la technologie. Des économies sont envisagées pour l’administration du Cabinet, le Home Office et le secteur de la culture, des médias et du sport. De la même manière, les dépenses d’investissement augmentent pour la plupart des ministères, avec une moyenne de 2,5 % du PIB sur les cinq prochaines années.

Ces augmentations de dépenses décidées pour l’Angleterre entraînent des augmentations corrélatives des dépenses des autorités dévolues par l’application de la formule de Barnett[15] : 3,4 milliards en plus pour l’Écosse, 1,7 milliard de plus pour le pays de Galles et 1,5 milliard de plus pour l’Irlande du Nord.

5. Les annonces fiscales

Pour augmenter le financement du NHS et des autres services publics concernés par des hausses, Rachel Reeves a annoncé des recettes fiscales supplémentaires de 36,2 milliards de livres sterling en moyenne par an, ce qui représente un peu plus de 1 % du PIB et la plus grande hausse sur les 50 dernières années. Pour les présenter, nous reprenons à peu près l’ordre suivi par le rapport que le Centre de documentation de la Chambre des Communes a consacré à la question[16].

  • La fiscalité des personnes physiques

Les taux de l’impôt sur le revenu restent inchangés, mais les seuils des tranches seront indexés sur l’inflation après 2028. Les taux des cotisations à l’assurance nationale versées par les salariés et les taux de TVA restent inchangés. Les taux d’imposition sur les bénéfices tirés de la vente de biens immobiliers restent également inchangés.

La première nouveauté porte sur l’augmentation, à partir du 30 octobre 2024, des principaux taux de l’impôt sur les gains en capital (impôt portant sur les bénéfices provenant de la vente d’actifs) : le taux le plus bas passera de 10 à 18 % et le taux le plus élevé de 20 à 24 %. Elle s’accompagne de l’augmentation du taux fixe applicable aux revenus issus de cessions d’actifs d’entreprise (Business Asset Disposal Relief, BADR) ou de ventes de parts dans certaines entreprises (Investor’s Relief, IR), de 10 % à 14 % à compter du 6 avril 2025[17], puis de 14 à 18 % à compter du 6 avril 2026. En 2029-2030, ces mesures sont censées rapporter 2,5 milliards de livres sterling. Comme il l’avait promis, le gouvernement a aussi décidé d’en finir avec ce qu’il considérait comme une anomalie : la fiscalité des bénéfices réalisés par les commandités des fonds de capital-investissement, de capital-risque et de fonds spéculatifs. Le taux applicable passe à 32 %. À compter de 2026-2027, ils seront considérés comme des bénéfices commerciaux, avec application d’un taux réduit.

Une deuxième nouveauté porte sur la fiscalité des personnes dont le domicile se situe en dehors du Royaume-Uni. Auparavant, les revenus obtenus à l’étranger pouvaient échapper à l’impôt britannique. Ce système sera remplacé en avril 2025 par un dispositif basé sur la résidence. Toute personne résidant au Royaume-Uni pendant plus de quatre ans devra verser l’impôt sur ses revenus étrangers, peu importe le lieu de son domicile.

Une série de nouveautés porte, enfin, sur les droits de succession. À partir du 6 avril 2027, ils s’appliqueront aux sommes découlant de pensions de retraite qui sont transférables en cas de décès, avec des recettes attendues de 1,5 milliard de livres sterling par an d’ici 2029-2030. Des modifications sont apportées aux allègements de droits dont bénéficient les propriétés agricoles et les biens professionnels. L’abattement est modulé en fonction de la valeur des biens. Enfin, le gel des taux zéro des droits de succession est prolongé de deux ans, jusqu’à 2029-2030 (mais les sommes en bénéficiant qui n’ont pas été utilisées seront imposables à compter de 2027).

  • La fiscalité des entreprises

Le taux principal de l’impôt sur les sociétés (corporation tax) reste à 25 % jusqu’aux prochaines élections législatives.

Plusieurs changements sont apportés aux cotisations à l’assurance nationale versées par les employeurs à compter d’avril 2025. Le taux principal passe de 13,8  à 15 %. Le niveau de la tranche principale au-delà de laquelle des cotisations doivent être versées baisse de 9100 à 5000 livres sterling. Après le 5 avril 2028, le niveau augmentera en fonction de l’indice des prix à la consommation. Les allocations pour l’emploi qui permettent de diminuer les cotisations sont augmentées et étendues à d’autres catégories d’employeurs (plus seulement réservées aux petits employeurs). Comme le rappelle le Centre de documentation de la Chambre des Communes, l’OBR a mis en garde contre les bénéfices attendus de ces mesures en raison des comportements variables qu’ils pourraient induire chez les employeurs[18].

À compter du 1er janvier 2025, les écoles privées devront s’acquitter du taux de 20 % de TVA sur les frais d’inscription et ne bénéficieront plus de l’allègement de la taxe professionnelle prévu pour les œuvres de bienfaisance (avril 2025).

En matière de taxe professionnelle (business rates), le gouvernement a annoncé un allègement de 40 % pour les secteurs du commerce de détail, de l’hôtellerie et des loisirs jusqu’à un plafond de 110000 livres sterling par entreprise. Les autorités locales bénéficiant d’un contrat de dévolution en 2025-2026 pourront bénéficier d’une part plus importante du produit de la taxe professionnelle. Cela concerne l’Autorité du Grand Londres, l’Autorité combinée de la région urbaine de Liverpool, l’Autorité combinée de l’ouest de l’Angleterre et le Conseil de Cornouailles[19]. La valeur pour calculer le taux de taxe professionnelle applicable aux petites entreprises d’Angleterre est gelée pour 2025-2026.

Le taux applicable aux bénéfices réalisés par les gestionnaires de fonds d’investissement privés passent de 28 % à 32 %. Enfin, la taxe sur les bénéfices réalisés en matière énergétique (Energy Profits Levy), qui avait été créée en mai 2022, est maintenue pour une année supplémentaire, jusqu’à 2029-2030.

  • La fiscalité du transport et des carburants

Les taux des droits dus par les propriétaires de voitures sont modifiés pour accentuer la différence entre les voitures à zéro émission, les voitures hybrides et les voitures thermiques (ces dernières sont fortement pénalisées). Les droits sur le carburant sont gelés pour l’année 2025-2026, avec le maintien de la baisse de 5 pence décidée par les conservateurs jusqu’en avril 2026 au lien de 2025. Les droits ne sont pas indexés sur l’inflation. Plusieurs augmentations de taux ont été décidées en matière de droits sur les trajets aériens (air passenger duty) à partir de 2026 (2 livres pour les trajets courts et 12 livres sterling pour les vols long-courriers). La plus notable est l’augmentation de 50 % applicables aux trajets des grands jets privés.

  • La fiscalité immobilière

À compter du 31 octobre 2024, les taux les plus élevés des droits de mutation applicables aux résidences secondaires ou pour les biens acquis par des entreprises passent de 3 à 5 % (en Angleterre et en Irlande du Nord). Le taux unique applicable aux acquisitions par des entreprises est aussi augmenté de 15 à 17 % pour les biens d’une valeur supérieure à 500000 livres sterling.

Le seuil à partir duquel des acquéreurs de logements doivent s’acquitter de ces droits baisse de 250000 à 125000 livres sterling à compter d’avril 2025. Il en va de même du montant à partir duquel des primo-accédants s’acquittent de ces droits (de 425000 à 300000 livres sterling).

  • La fiscalité des boissons et du tabac.

Le gouvernement a annoncé le prélèvement d’une nouvelle taxe à taux unique (2,2 livres sterling pour 100 ml) sur tous les produits de vapotage, peu importe la présence ou non de tabac, à compter du 1er octobre 2026. La taxe sur le tabac doit augmenter de 2 % au-dessus du niveau de l’inflation et de 10 % au-dessus de ce niveau pour les cigarettes roulées.

Les taxes sur les boissons alcoolisées, à l’exclusion des boissons à la pression, augmentent par la mesure de l’inflation la plus élevée tandis que les taxes sur les boissons alcoolisées à la pression sont diminuées de 1,7 % à compter du 1er février 2025, ce qui est de nature à favoriser les « pubs ».

Le gouvernement envisage, par ailleurs, de revoir les seuils pour la taxe sur le sucre et sur les sodas et de supprimer l’exemption dont bénéficient les boissons lactées.

Quelques autres annonces méritent d’être signalées. Le salaire minimum pour les personnes de plus de 21 ans passe de 11,44 à 12,21 livres sterling à compter d’avril 2025. Pour les 18-20 ans, le montant passe de 8,60 à 10 livres sterling avec l’objectif à terme d’atteindre un taux unique pour les adultes. Les anciennes et les nouvelles pensions de retraite vont augmenter de 4,1 % en 2025 en raison d’un dispositif de « verrouillage triple » (triple lock) : les pensions augmentent soit de 2,5 %, soit du niveau de l’inflation (s’il est plus élevé), soit du niveau de l’augmentation des salaires (si c’est le niveau le plus élevé).

Enfin, le gouvernement s’est engagé à financer les travaux nécessaires pour relier la ligne à haute vitesse HS2) à la station de Euston, au centre de Londres.

En conclusion, le gouvernement de Rachel Reeves correspond à l’idée que les observateurs pouvaient s’en faire ces derniers mois. Le nouveau budget marque une rupture avec la politique conservatrice avec une logique de nouvelles dépenses et d’augmentation des recettes attendues de la fiscalité. Mais la politique budgétaire du nouveau gouvernement est aussi très prudente tant en raison de la situation financière dégradée dont il a hérité que de prévisions économiques moroses qui n’incitent pas à l’extravagance. Il faut aussi se rappeler que, si l’austérité était à l’agenda du gouvernement de coalition de David Cameron et qu’elle a été durement ressentie, en particulier par les autorités locales, la direction du pays par Boris Johnson avait rebattu les cartes en matière de politique économique, parce qu’il avait dû faire face à la crise sanitaire et à ses conséquences budgétaires inévitables. Ce qui est certain est que la trajectoire dessinée par le gouvernement travailliste ne lui offre pas de grandes marges de manœuvre financières pour réformer le pays. Quant à ses objectifs d’équilibre budgétaire et comptable, s’ils marquent une évolution louable par rapport aux règles précédemment en vigueur, ils restent largement tributaires de l’évolution d’une conjoncture économique particulièrement volatile. Pour reprendre les termes de Thomas Pope de l’Institute for Government, il faudra peut-être plus qu’une législature au parti travailliste pour que les effets de sa politique budgétaire se fassent véritablement sentir[20].

[1] Chancelor of the Exchequer, Autumn Budget Speech, 30 octobre 2024, https://www.gov.uk/government/speeches/autumn-budget-2024-speech

[2] Il s’agissait de fonds devant se substituer à certains financements européens.

[3] C’est l’opinion exprimée par Jo Mullen en août 2024 : “Reeves talk of « black holes » leads to bad policies”, 2 août 2024, Blog LES, https://blogs.lse.ac.uk/politicsandpolicy/reeves-talk-of-black-holes-leads-to-bad-policies/

[4] HM Treasury, Fixing the foundations: public spending audit 2024-25, Policy paper, 2 août 2024, https://www.gov.uk/government/publications/fixing-the-foundations-public-spending-audit-2024-25/fixing-the-foundations-public-spending-audit-2024-25-html (consulté le 10 novembre 2024)

[5] P. Johnson, “The £22bn ‘black hole’ was obvious to anyone who dared to look”, Institute for Fiscal Studies, 5 août 2024, https://ifs.org.uk/articles/ps22bn-black-hole-was-obvious-anyone-who-dared-look (consulté le 10 novembre 2024)

[6] G. Tetlow, “Rachel Reeves has made welcome changes to the fiscal rules”, Institute for Governement, 1er novembre 2024, https://www.instituteforgovernment.org.uk/comment/rachel-reeves-welcome-changes-fiscal-rules (consulté le 10 novembre 2024)

[7] Ibid.

[8] Voir le focus de Martin Beck : Autumn budget 2024: Key announcements and analysis, House of Lords Library, 5 novembre 2024, https://lordslibrary.parliament.uk/autumn-budget-2024-key-announcements-and-analysis/#heading-5 (consulté le 10 novembre 2024)

[9] HM Treasruy,  A strong fiscal framework, Explaining the governments new fiscal framework and rules, octobre 2024, 1.3, p. 6 et 7, et 2.1 et s., p. 12 et s.

[10] G. Tetlow, “Rachel Reeves has made welcome changes to the fiscal rules”, op. cit.

[11] Voir A. Guigue, Les finances publiques du Royaume-Uni, Bruxelles, Bruylant, coll. Finances publiques, 1ère éd., 2020, pp.143-146.

[12] HM Treasury, Policy paper, Draft Charter for Budget Responsibility: Autumn 2024, 30 octobre 2024, 3.25 et 3.26, p. 11.

[13] Voir le focus de Eve Collyer Merritt pour le Centre de documentation de la Chambre des Lords : Infected blood scandal: Background, impacts, inquiry outcomes and compensation, 4 septembre 2024, https://lordslibrary.parliament.uk/infected-blood-scandal-background-impacts-interim-compensation-and-inquiry-outcomes/ (consulté le 10 novembre 2024)

[14] M. Keep, D. Harari, L. Booth, P. Brien, Autumn Budget 2024: A Summary, House of Commons Library, Research Briefing n° 10124, 30 octobre 2024, 2.1, Tableau Day-to-day spending limits, by department (HM Treasury, Autumn Budget 2024), p. 27.

[15] La formule de Barnett est une règle de calcul qui permet de répercuter les hausses de dépenses publiques en Angleterre aux autres nations, en tenant compte de l’évolution de la population de chaque nation par rapport à celle de l’Angleterre. Voir A. Guigue, Les finances publiques du Royaume-Uni, op. cit., n° 484 et s., p. 353 et s.

[16] Ibid.

[17] Si l’année budgétaire débute au Royaume-Uni le 1er avril pour s’achever le 31 mars, l’année fiscale commence le 6 avril pour se terminer le 5 avril suivant.

[18] M. Keep, D. Harari, L. Booth, P. Brien, Autumn Budget 2024: A Summary, op. cit., p. 12.

[19] Ibid.

[20] T. Pope, “Rachel Reeves’ first budget is a clear break from the recent past”, Institute for Governement, 30 octobre 2024, https://www.instituteforgovernment.org.uk/comment/rachel-reeves-first-budget (consulté le 10 novembre 2024)

Une nouvelle réforme de la Chambre des Lords a minima

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Par Aurélien Antoine

Le droit constitutionnel britannique a ceci d’original qu’il recèle, par sa relative continuité, des incongruités sous l’angle de la démocratie telle qu’elle comprise par le quidam. La Chambre des Lords en est sans doute l’un des symboles les plus connus. Cette assemblée est une réminiscence du caractère mixte de la forme de gouvernement et de la Constitution du Royaume-Uni qui maintient, malgré la domination de sa nature démocratique, des éléments évidemment monarchiques, mais aussi aristocratiques.

Le caractère démocratique de la forme de gouvernement s’affirmant au fil des XIXe et XXe siècles, les composantes monarchique et aristocratique ont été de plus en plus contestées. Si le roi, au rôle plus symbolique qu’effectif, continue de susciter une réelle adhésion, les lords emportent beaucoup la circonspection. Il est vrai que bien des aspects de cet organe détonnent : composition pléthorique (plus de 800 pairs aujourd’hui), processus de nomination subjectif, maintien de la pairie héréditaire, et surtout, de prérogatives constitutionnelles notables malgré l’absence de légitimité démocratique. C’est ainsi que les pairs furent à l’origine de blocages législatifs provoquant des crises constitutionnelles célèbres. Assemblée dominant pendant plusieurs siècles les Communes (à l’exception du domaine budgétaire), la Chambre des Lords n’a pas résisté aux avancées démocratiques du XXe siècle qui a mis fin au bicamérisme égalitaire au profit du primat de la chambre basse.

Les Parliament Acts de 1911 et 1949 ne maintiennent qu’un veto temporaire des lords à l’adoption des lois. Que ce soit en 1911 ou en 1949, la chambre haute s’était opposée à deux reprises au gouvernement sur des projets soutenus par les électeurs (le « budget du peuple » de Lloyd George et le programme de nationalisation des travaillistes). Les pairs du royaume durent se soumettre sous la menace de « fournées de pairs » susceptible de modifier la majorité conservatrice en place.

Le recul du pouvoir de blocage de la Chambre des Lords dans la procédure législative ne saurait laisser croire qu’elle serait devenue inutile et sans influence, y compris en ce qui concerne le contrôle de l’Exécutif. Les usages politiques favorables à sa capacité de gêner le gouvernement ont continué de s’imposer. Or ceux-ci imposent d’abord la recherche du consensus entre les deux assemblées au point que le contournement de l’approbation des pairs est rare. Avant 1949, seulement trois lois ont été adoptées sur le fondement de la loi de 1911 (Government of Ireland Act 1914, Welsh Church Act 1914 et Parliament Act 1949). Depuis 1949, quatre textes ont été bloqués : le War Crimes Act de 1991, l’European Parliamentary Elections Act de 1999, le Sexual Offences Act de 2000 et le Hunting Act de 2004. Hors l’application exceptionnelle des Parliament Acts, la Chambre des Lords ne peut retarder l’adoption d’un texte que durant deux sessions parlementaires sur un an.

Cependant, la bonne foi domine les relations entre les Members of Parliament des Communes (MPs) et les lords. Elle permet, par exemple, de comprendre une règle célèbre, le Salisbury Convention. Sur son fondement, les projets de loi déposés par le gouvernement découlant explicitement du programme électoral sur laquelle la majorité dont il émane a été élue ne font pas l’objet d’une opposition. Les circonstances sont aussi de nature à tempérer les velléités d’obstruction radicale des pairs. Lors des débats portant sur le Safety of Rwanda Bill au début de l’année 2024, la chambre haute n’en a pas empêché l’adoption, bien que le texte ne figurait pas dans le manifesto conservateur de 2019. La perspective d’élections proches, les difficultés pratiques de la mise en œuvre de la future loi, et la seule capacité de rallonger la discussion législative suffisaient pour ne pas s’opposer frontalement au gouvernement pour une loi mort-née.

Cet exemple récent est topique de la subtilité des relations entre la chambre haute et les autres institutions. La diplomatie parlementaire est de mise afin d’éviter de braquer la chambre haute, certes contestée, mais qui participe activement à l’amélioration de la qualité de la loi. Ce type de considération explique que la réforme, sans être impossible, demeure difficile. Quant aux projets de suppression de la Chambre, ils n’ont jamais abouti. Depuis 1997, c’est sa composition qui fait l’objet d’évolutions. Lorsqu’il arrive au pouvoir, Tony Blair souhaite procéder en deux temps : la suppression de la pairie héréditaire puis l’introduction de pairs élus. Le House of Lords Act de 1999 respecte l’engagement du Premier ministre dans sa phase initiale. Fruit des tractations entre les lords et le gouvernement, le maintien de 92 pairs héréditaires a affaibli la portée de la loi de 1999. Les autres membres sont soit issus du clergé anglican, soit, pour la très grande majorité d’entre eux, nommés à vie. Le Premier ministre va, toutefois, au-delà de la question de la composition pour repenser les fonctions de la Chambre et de son président dans le but d’écarter les risques de confusion des pouvoirs en son sein. Six ans après, la loi de 1999 est complétée par le Constitutional Reform Act qui crée la Cour suprême et met fin au cumul du pouvoir législatif et de l’autorité juridictionnelle (via l’Appellate Committee) de la Chambre des Lords.

En revanche, le gouvernement travailliste n’entamera jamais la seconde phase de la mise à l’écart de tous les lords héréditaires. Le passage vers une assemblée élue fut abandonné, laissant les ambitions originales sur le côté au détriment d’une composition cohérente de la chambre. Les conséquences de ce travail institutionnel inachevé furent néanmoins notables. Deux s’imposent à titre principal, l’une négative, l’autre positive. Le maintien du primat de l’Exécutif (et du Gouvernement tout particulièrement) sur les nominations a favorisé l’augmentation du nombre de lords dans des proportions qui ne sont plus guère acceptables, d’autant qu’elles sont largement dictées par l’échange de bons procédés entre le Premier ministre et ses soutiens (politiques ou financiers). La procédure de sélection, même si elle prévoit quelques garde-fous, n’empêche pas le favoritisme au détriment de la qualité intrinsèque des personnalités désignées. Le second aspect, nettement plus positif, tient à l’accroissement de la qualité du travail législatif et du contrôle de l’Exécutif au sein de la chambre haute. En effet, toutes les nominations ne sont pas motivées par le seul « retour d’ascenseur ». Bien souvent, des femmes et des hommes reconnus dans leur domaine d’expertise sont destinés à siéger. Principalement issus de la société civile, ces pairs (les working peers) contribuent à rendre l’assemblée plus indépendante, ce dont témoigne la place déterminante qu’y occupent les crossbenchers qui ne sont affiliés à aucun parti. Au fil des années, la Chambre des Lords a finalement pu s’affirmer comme un contre-pouvoir utile (sur tous ces aspects, v. notre article de 2016 à la Revue internationale de droit comparé).

Cette qualité est saluée par l’ensemble de la classe politique et par les spécialistes du Parlement comme en témoignent les recherches de Meg Russell qui font référence en la matière. Cette réussite ne fait qu’accentuer l’absurdité de la présence de lords héréditaires qui ne sont pas très actifs à la chambre. L’apport substantiel des travaux des lords implique une procédure de nomination encore plus encadrée afin de renforcer sa légitimité technique.

Depuis 2010, les conservateurs ne se sont pas attaqués à la composition et au rôle des pairs, même s’ils ont tenu compte de la nécessité de renforcer la discipline en précisant le régime d’expulsion de la Chambre via le House of Lords Reform Act de 2014. Le retour des travaillistes annonçait, en revanche, un retour du thème de la réforme de la seconde assemblée. Le rapport produit en amont du programme travailliste par la commission présidée par Gordon Brown (A New Britain: Renewing our Democracy and Rebuilding our Economy Report of the Commission on the UK’s Future, December 2022) laissait penser que des évolutions majeures surviendraient en cas de victoire du Labour. Après avoir dressé un état des lieux forcément négatif de l’œuvre des tories, le document avance des propositions multiples qui intéressent l’ensemble des institutions[1]. C’est au chapitre 11 du rapport qu’une réforme profonde de la Chambre des Lords est envisagée, car l’institution serait « indéfendable en son principe » dans une démocratie. Tout en admettant la qualité du travail par la seconde chambre en matière institutionnelle et de droits fondamentaux, la commission soutenait sa suppression en son objet et sa composition actuels. Elle souhaitait lui substituer une assemblée des nations et des régions. L’idée n’est pas nouvelle. Cependant, les orientations du groupe d’experts étaient plus originales en ce qui concerne le rôle constitutionnel qu’il voulait attribuer à la seconde chambre en en faisant une espèce de gardien des lois de nature constitutionnelle dont la liste devait être définie. Plus encore, l’innovation dépasse le seul pouvoir législatif, car le rapport évoquait la possibilité pour la nouvelle assemblée de saisir la Cour suprême a priori de l’adoption du texte sous forme de question préjudicielle afin de déterminer s’il portait atteinte à un statute de nature constitutionnelle. Pour ce qui a trait à la composition, la commission sur l’avenir du Royaume-Uni avançait un renforcement de la légitimité démocratique de la future assemblée dans le cadre d’un cycle électoral distinct de celui des Communes avec la possibilité de maintenir la nomination de quelques membres, mais dans des proportions beaucoup plus raisonnables qu’à l’heure actuelle. Les transformations radicales présentées par Gordon Brown furent une nouvelle manifestation de l’attrait pour les contrôles de constitutionnalité venus d’Europe continentale et des États-Unis par le renforcement du rôle de la Cour suprême qui aurait été inédit depuis les réformes de la fin des années 1990 et du début des années 2000.

Il n’est guère contestable que les conclusions de la commission du parti travailliste allaient fort loin : suppression des pairs héréditaires, introduction majoritaire de l’élection, territorialisation de la Chambre, et renforcement de la constitutionnalisation du rôle de la Cour suprême. À la lumière des tentatives, des échecs et des succès relatifs des précédents projets de réforme, de tels objectifs paraissaient assez irréalistes.

Le manifesto de l’élection de 2024 s’engageait dans une voie plus prudente. À propos de la Chambre des Lords, voici ce qui fut présenté aux électeurs :

« Although Labour recognises the good work of many peers who scrutinise the government and improve the quality of legislation passed in Parliament, reform is long overdue and essential. Too many peers do not play a proper role in our democracy. Hereditary peers remain indefensible. And because appointments are for life, the second chamber of Parliament has become too big. The next Labour government will therefore bring about an immediate modernisation, by introducing legislation to remove the right of hereditary peers to sit and vote in the House of Lords. Labour will also introduce a mandatory retirement age. At the end of the Parliament in which a member reaches 80 years of age, they will be required to retire from the House of Lords. Labour will ensure all peers meet the high standards the public expect of them, and we will introduce a new participation requirement as well as strengthening the circumstances in which disgraced members can be removed. We will reform the appointments process to ensure the quality of new appointments and will seek to improve the national and regional balance of the second chamber. Whilst this action to modernise the House of Lords will be an improvement, Labour is committed to replacing the House of Lords with an alternative second chamber that is more representative of the regions and nations. Labour will consult on proposals, seeking the input of the British public on how politics can best serve them. »

Les pistes évoquées par le programme étaient plus circonscrites que celles du rapport de 2022. Deux points seulement étaient abordés : la pairie héréditaire et la fixation d’un âge légal de départ à la retraite. De façon plus floue, le parti travailliste s’engageait à ce que les lords respectent toujours plus les règles d’éthique et les standards de comportement. Il promettait aussi de renforcer l’obligation d’assiduité et d’investissement dans les travaux de la Chambre. Ces règles plus strictes auraient eu pour finalité de faciliter les expulsions de lords indélicats ou peu travailleurs. En dernier lieu, la perspective d’une transformation profonde de la seconde assemblée en une chambre des régions sur le modèle d’autres démocraties parlementaires bicamérales était clairement assumée.

Le sujet inflammable d’une fonction constitutionnelle inédite en lien avec la Cour suprême n’était pas retenu. Par ailleurs, l’émergence d’une nouvelle chambre haute de nature territoriale devait, selon le manifesto, donner lieu à des consultations – procédé rhétorique qui suggérait que cette évolution n’était pas une urgence.

Après la victoire du 7 juillet, Keir Starmer et son équipe ont explicité les intentions immédiates du gouvernement à l’occasion du discours du trône du 17 juillet. La législation se contentera finalement de supprimer les pairs héréditaires. L’établissement d’un âge de départ à la retraite n’est pas maintenu. Quant aux exigences en matière de standards et de contrôle des pairs, elles devraient relever de l’administration de la Chambre via les standing orders et le Code of conduct. Le projet de loi, à l’instar de celui qui avait abouti au House of Lords Act de 1999, est donc bref. Le House of Lords (Hereditary peers) Bill comprend cinq sections sans autre ambition d’affirmer la fin de l’hérédité et de toiletter les législations qui y font référence.

Comme dans d’autres domaines (notamment économiques), les débuts du gouvernement travailliste sont prudents, voire frileux, malgré les discours récurrents de Keir Starmer affirmant sa volonté de changer le Royaume-Uni. Le décalage entre les paroles et les actes est frappant à propos du volontarisme affiché lors de la campagne pour moraliser la vie parlementaire britannique. La presse a ainsi révélé que le Premier ministre avait bénéficié de dons et prestations en nature luxueuses de la part de l’un des principaux donateurs du Labour, Waheed Alli. Or il se trouve que ce dernier est membre de la Chambre des Lords. Bien que, légalement, le droit britannique n’interdit pas aux personnalités politiques de recevoir de cadeaux dès lors qu’ils sont déclarés et qu’ils n’entrent pas en contradiction avec les règles des chambres (cadeaux en échange d’un vote ou de toute action parlementaire en faveur du donateur ou présents offerts par lobby, par exemple), l’image de Keir Starmer est sérieusement écornée. Réputé pour son intégrité et bien que, jusqu’à présent, aucune infraction n’a été caractérisée, les sommes des avantages en cause reflètent un train de vie en complet décalage avec les efforts qui sont demandés à une partie de la population pour résorber le déficit budgétaire. Pour éteindre le feu de la polémique, le Premier ministre a déclaré ne plus accepter de vêtements en cadeau. L’affaire n’est pas sans rappeler les critiques et les procédures judiciaires dont avait fait l’objet François Fillon en France. L’ancien chef de gouvernement français avait accepté les cadeaux de l’avocat Robert Bourgi. Une enquête avait été ouverte en raison de soupçons de défaut de déclaration au déontologue de l’Assemblée nationale et de risque de conflits d’intérêts. Condamné pour d’autres délits liés au Penelopegate (toujours contestés par l’intéressé), François Fillon avait restitué ses complets Arnys sous la pression de l’opinion médiatique et publique avant d’obtenir un non-lieu pour le chef d’accusation de « trafic d’influence ».

Les émeutes du mois d’août, la rigueur budgétaire annoncée par la chancelière de l’Échiquier déjà surnommée « Iron Chancellor » (référence à Margaret Thatcher, ô combien peu flatteuse pour une travailliste), et la polémique sur le train de vie de Keir Starmer soutenu par un ami nommé pair par Tony Blair en 1998 sont les événements marquants d’un début de mandat compliqué. Depuis son arrivée au 10, Downing Street, le Premier ministre a ainsi chuté de 45 points pour ce qui concerne les opinions favorables à sa politique aux fondements déjà fragiles. Cet affaiblissement rapide est préoccupant si Keir Starmer souhaite mener à bien des réformes emblématiques comme celle de la Chambre des Lords.

[1] Approfondir le processus de dévolution via la valorisation du principe de subsidiarité, des prérogatives fiscales, et une réflexion approfondie sur les autorités locales anglaises, restaurer la déférence à l’égard du principe de rule of law en instaurant des mécanismes plus protecteurs des droits et libertés des citoyens et en abrogeant des dispositifs légaux les affaiblissant, renforcer les contrôles éthiques sur les parlementaires.

Une élection en tout point historique

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Par Aurélien Antoine

Ce qui devait advenir advint : le parti travailliste (avec les forces de centre gauche dans leur ensemble, dont le Lib-dem) a terrassé les conservateurs. Un examen affiné des résultats justifie de pondérer l’engouement en faveur d’une alternance que beaucoup d’observateurs appelaient de leurs vœux en raison de l’impasse dans laquelle les conservateurs ont mené le pays. Quant à Reform UK, ce parti à la droite des tories que les commentateurs français se plaisaient à mettre en exergue afin de se rassurer sur le cas de la France prise d’une fièvre brune, son score est inédit, mais il ne doit pas non plus masquer des faiblesses.

Un triomphe travailliste à pondérer et un désastre inéluctable pour les conservateurs

À tout seigneur tout honneur : le Labour réalise le plus fort gain de son histoire en sièges et réussit une performance en nombre total de Members of Parliament (MPs), proche du record de 1997. Pour mémoire, les travaillistes avaient obtenu 418 sièges en 1997 et 412 en 2005 – niveau désormais égalé. Cependant, en 1997, les Communes comptaient 659 sièges puis 646 en 2005 contre 650 aujourd’hui. Par conséquent, en proportion du nombre de députés, les travaillistes tutoient le plus haut score de leur histoire. En nombre de voix, ce succès se traduit par une progression de 1,6 point. Le mur rouge de l’Angleterre, perdu en 2019, est reconquis, de même que plusieurs circonscriptions en Écosse. Le Labour réunit ainsi près de 34 % des suffrages. C’est bien moins qu’en 2017 (40 %), alors même que les travaillistes avaient échoué face aux conservateurs. En attirant près de 9,7 millions d’électeurs, le parti de Keir Starmer fait moins bien que Jeremy Corbyn en 2017 et 2019, deux élections marquées par une très forte participation (près de 70 %). Il faut remonter à 2005 pour trouver un chiffre aussi faible pour les travaillistes. Plusieurs motifs l’expliquent : la baisse de la participation (tombée à 60 %, soit environ 9 points de moins par rapport à 2017 et 7 par rapport à 2019), la percée des libéraux-démocrates, l’augmentation de l’adhésion aux verts et le retour d’un parti anti-immigration et anti-UE (voir infra). Le raz-de-marée travailliste doit donc être relativisé en raison de l’effet grossissant du mode de scrutin (le First-Past-The-Post)[1]. Cet enseignement doit rester à l’esprit de Keir Starmer, car il confirme que, malgré une campagne réussie, un programme au contenu prudent et une volonté louable d’apaisement reprise dans son premier discours après la nomination royale, sa victoire tient d’abord au rejet de 14 ans de conservatisme et au souhait d’alternance. La position du Labour s’avère, du point de vue des scores réalisés dans plusieurs circonscriptions, fragile.

Les conservateurs n’avaient finalement aucune chance de l’emporter. Le chiffon rouge d’un Parlement sans majorité, un temps agité, n’était qu’un subterfuge électoraliste ou une stratégie médiatique pour introduire une dose de suspens dans une campagne qui n’en avait pas. La seule question qui s’imposait à quelques jours du scrutin était alors de savoir quelle serait l’étendue de la débâcle électorale des tories. La réponse est sans appel : c’est un recul jamais connu à l’époque contemporaine. Avec 121 MPs, les tories font encore moins bien qu’en 1997 et 1906. C’est une perte nette de 246 sièges après la victoire de Boris Johnson qui avait submergé ses adversaires. Ce recul dépasse largement celui de 1997 (- 171 sièges) et de 1945 (-189 sièges). Il égale celui de 1906. En nombre de voix, cela représente un reflux d’environ 7,2 millions de voix par rapport à 2019. Les tories ne réunissent plus que 23,7 % des suffrages exprimés (contre 56,2 % en 2019). Ces chiffres sont assez vertigineux et encore plus marquants que ceux du parti travailliste. Le rejet est fort. Inutile de revenir sur les responsabilités des dirigeants conservateurs dans cette déroute que nous chroniquons depuis plusieurs années. Des considérations objectives expliquent accessoirement la défaite des troupes de Rishi Sunak : une succession de crises inédites en dehors même du Brexit, l’usure du pouvoir, et la concurrence de Reform UK. Logiquement, des figures importantes du parti ont perdu leur siège (ce qui n’est pas le cas du Premier ministre sortant). Penny Mordaunt, souvent mentionnée pour prendre la suite de Rishi Sunak à la tête des tories, devra y renoncer. Liz Truss a été écartée par les électeurs, payant sans doute son passage éclair et raté au 10 Downing Street. L’inénarrable et très droitier Jacob Rees-Mogg sort du Parlement, devancé de plus de dix points par le travailliste Dan Norris. En outre, ce ne sont pas moins de 12 membres du Cabinet (dont Gillian Keegan, ministre de l’Éducation ; Grant Shapps, ministre de la Défense ; Alex Chalk, ministre de la Justice) et 31 ministres du gouvernement élargi qui perdent leur siège. Face à ce fiasco électoral, Rishi Sunak n’a pu qu’annoncer sa démission en tant que leader du parti conservateur dans un discours très digne et plein de respect pour son adversaire qu’il a qualifié d’homme soucieux de l’intérêt général. Les tories devront donc désigner après l’été un énième chef, le 6e depuis 2016. Une crise de personnalité qui touche aussi le SNP.

Le recul confirmé du SNP

Depuis quelques mois, les sondages donnaient le SNP devancé par le Labour dans les intentions de vote en Écosse. La perspective toujours plus lointaine d’un nouveau référendum d’indépendance, les erreurs juridiques du gouvernement écossais et, surtout, les scandales qui ont touchés le parti au pouvoir ont eu des conséquences dévastatrices sur son électorat. En 2019, les nationalistes, encore dirigés par Nicola Sturgeon, avaient remporté 48 sièges. Troisième force politique à Westminster, le SNP disposait d’un statut enviable et était incontournable lors des débats clefs de ces dernières années, notamment quand il a fallu surmonter le Brexit. Désormais, le parti national écossais devra se contenter d’une dizaine de représentants aux Communes, le rapprochant de ses homologues du Plaid Cymru gallois qui double son nombre d’élus (4) et des partis nord-irlandais – sur lesquels Marie-Claire Considère Charon reviendra dans un second article. Cette perte sèche profite largement au parti travailliste. Avec 36 représentants écossais, le Labour fera sans doute une place plus importante au dialogue anglo-écossais, contrairement aux conservateurs. La gestion de l’après-élection par le chef du SNP, John Swinney, s’annonce difficile. Le prochain scrutin au Parlement de Holyrood en 2026 sera d’un intérêt majeur et sera aussi bien un test pour le SNP que les travaillistes. Ces derniers ne sont pas les seuls à profiter de la douche écossaise qui s’est abattue sur le parti nationaliste. Tel est également le cas des libéraux-démocrates.

La petite surprise libérale-démocrate et la poussée annoncée de Reform UK

Deux autres partis peuvent revendiquer un succès par rapport aux scrutins précédents : les libéraux-démocrates et Reform UK.

En ce qui concerne les premiers, les enquêtes d’opinion les mettaient rarement au-delà des 70 sièges. Le lib-dem dirigé par Ed Davey devient le troisième parti des Communes en dépassant ce seuil avec 72 MPs), marquant un gain presque inattendu par son ampleur. Le parti de centre gauche qui connut une grave crise après l’échec de sa participation à la coalition de 2010-2015 ne disposait que de 11 élus en 2019. Avec les élections de 2024, les lib-dems enregistrent leur meilleure performance en nombre de sièges, le précédent record étant de 62 sièges lors du scrutin de 2005 (les Communes comptaient 646 députés).

À l’instar des travaillistes, ce succès doit être minimisé. Les libéraux-démocrates sont loin de réaliser un score exceptionnel en nombre de voix : avec 3,5 millions d’électeurs, la formation politique est loin de son niveau de 2010 (un peu plus de 6,8 millions de voix). Les libéraux-démocrates tirent ainsi profit de l’abstention d’une partie de l’électorat conservateur et de sa captation par Reform UK.

La vague rouge qui a déferlé sur le Royaume-Uni ne doit pas occulter le bon score du parti xénophobe et anti-UE. Réunissant 14 % des électeurs, Reform UK envoie cinq députés à Westminster. C’est peu, mais symbolique puisque c’est la première fois depuis 1945 qu’un parti aussi radical à droite entre au Parlement. La montée de l’extrémisme s’apprécie également au regard des 4,1 millions de suffrages exprimés en faveur de Reform UK. En 2019, le positionnement de Boris Johnson et la réalisation concrète du Brexit avaient étouffé toute velléité politique de Nigel Farage et de ses proches. Le Brexit Party n’avait pas vraiment de raison d’être et le coût financier d’un engagement électoral aurait été exorbitant. Quant au UKIP (qui existe toujours, mais qui n’a plus de poids depuis le départ de Nigel Farage et la création du Brexit Party, puis de ReformUK), il avait obtenu de bons scores en 2015. Douglas Carswell avait gagné un siège, celui de Clacton qui a justement été remporté cette fois-ci par Nigel Farage après sept tentatives infructueuses aux élections générales. Avec 3,9 millions de voix, cette année 2015 demeurait la référence pour la carrière politique de Nigel Farage. En battant son score de 200 000 voix et en arrivant deuxième dans 98 circonscriptions malgré une faible participation, le leader de Reform UK peut être raisonnablement satisfait.

Il ne s’agit pas, pour autant, d’un raz-de-marée. À entendre plusieurs médias, et en lisant quelques sondages, Reform UK aurait dû obtenir un nombre de MPs plus ample (jusqu’à 18), certains prédisant en outre la mort du parti tory qui aurait suivi le destin de son homologue canadien en 1993. Les sondages sortis des urnes le 4 juillet à 23 h, heure de Paris, annonçaient un succès dans 13 circonscriptions. Par ailleurs, si les 4,1 millions de voix acquises cette année sont flatteurs, c’est inférieur au score réalisé en 2014 aux élections européennes par le UKIP (près de 4,4 millions de voix).

Finalement, le facteur le plus important à mentionner est la personnalité et la stratégie de Nigel Farage lui-même. Populaire et disruptif, le leader de Reform UK a permis l’envol des intentions de vote en sa faveur à partir du printemps. Avant l’annonce de sa candidature, elles plafonnaient. Cette forte personnalisation, les divisions puis les déroutes qui se sont succédé lors des élections dans lesquelles Nigel Farage n’était pas investi, posent la question de la pérennité et de la cohérence idéologique de Reform UK. C’est d’autant plus vrai que la formation a réalisé de piètres scores lors des dernières élections locales et qu’il n’a aucune assise en dehors de l’Angleterre.

Sous l’angle stratégique, en 2015, et plus encore en 2019, Nigel Farage avait conclu un deal implicite avec les tories pour limiter le nombre de candidatures de son parti, garantissant la victoire conservatrice dans certaines circonscriptions. En 2024, la ligne suivie fut tout autre. Incapable de s’éloigner durablement de l’arène politique, Nigel Farage a profité des déboires des conservateurs en matière d’immigration et du rapprochement assumé avec l’UE par Rishi Sunak pour se remettre en selle et en scène. La défaite assurée des tories rendait surtout le soutien indirect consenti en 2015 et 2019 improductif. Tout justifiait que Reform UK présentât des candidats dans l’ensemble des circonscriptions. L’abstention de nombreux partisans des conservateurs, la radicalisation même d’une minorité de responsables tory, et la volonté de rupture constatée chez les citoyens des États occidentaux en pleine crise démocratique ne pouvaient que favoriser une montée en puissance de Reform UK.

Les plus de 4 millions de suffrages obtenus, loin d’aboutir à un nombre de sièges impressionnant, sont en partie responsables de la déroute conservatrice. À partir des analyses publiées par le quotidien The Guardian, 180 sièges conservateurs auraient été perdus à cause de la présence du parti de Nigel Farage. Selon le Guardian, pour environ 15 sièges, la non-présentation de candidats de Reform UK aurait assurément permis aux tories de l’emporter. Il était annoncé que la configuration électorale de 2024 allait favoriser les travaillistes ; les résultats l’ont donc confirmé. Ces chiffres sont à prendre avec prudence, car il est difficile de déterminer par des projections ce qu’aurait été le comportement des citoyens dans un contexte électoral distinct. Il n’est pas sûr, loin de là, que tous les électeurs de Reform UK auraient porté leur suffrage sur le parti conservateur.

En dernier lieu, ces savantes analyses chiffrées n’enlèvent rien au fait que si Reform UK a tant augmenté, c’est bien de la responsabilité du parti conservateur du fait de l’échec de sa politique et de la banalisation d’idées simplistes venues de Nigel Farage – ancien tory qui a toujours fort bien assimilé les faiblesses de son premier parti. Pour l’heure, Reform UK n’est qu’un symptôme d’une crise de confiance logique dans le contexte actuel, mais il ne progresse pas tel un cancer qui rongerait la démocratie et les institutions britanniques. Conjoncturel plutôt que structurel, le score de la formation de Nigel Farage pourrait, en revanche, avoir une autre conséquence plus préoccupante : une radicalisation accrue de la frange droite des conservateurs qui est déjà réelle avec, à la clef, le soutien à des politiques publiques plus discriminatoires et attentatoires aux règles de droit. La désignation d’un nouveau leader après la période estivale doit être suivie avec intérêt, surtout si elle porte une personnalité comme Suella Braverman à la tête du parti.

Conclusion

Le désamour des partis traditionnels que dissimule le triomphe travailliste est réel. La tâche de Keir Starmer n’en sera que plus lourde afin de restaurer la confiance dans un cadre international qui limite toujours plus les marges de manœuvre des gouvernements.

Pour conclure ce récapitulatif, d’autres faits marquants doivent être mentionnés. La Chambre des Communes se féminise encore avec plus de 260 députées élues, soit près de 40 % des effectifs (ce qui est trop peu, sauf pour les libéraux-démocrates qui satisfont l’exigence de parité avec 32 députées). Six MPs sont indépendants, sans affiliation partisane – un record depuis 1950. Parmi eux, nous retrouverons Jeremy Corbyn, l’ancien chef du Labour exclu en 2020 pour ne pas avoir suffisamment agi contre l’antisémitisme au sein du parti. Dernière formation à connaître une issue heureuse et historique : les Verts qui passent d’une à quatre élus, dont trois femmes.

Le Parlement se réunira le 9 juillet prochain et devra élire le Speaker. Dans la mesure où Lindsay Hoyle, le président sortant, a été réélu sans affiliation comme le veut une convention constitutionnelle, il devrait conserver sa place. Le discours du trône suivra le 17 juillet avant que le Parlement ne suspende ses travaux du 23 juillet au 24 août.

Du côté du gouvernement, les nominations ministérielles ont été annoncées en fin d’après-midi, le 5 juillet. La féminisation des principaux postes du gouvernement est notable avec Angela Rayer désignée vice-Première ministre (en sus du portefeuille du Levelling up) et la première chancelière de l’Échiquier en la personne de Rachel Reeves. Sont également nommées : Yvette Cooper, ministre de l’Intérieur, et Shabana Mahmood, ministre de la Justice. Hormis la féminisation accrue de postes clefs, l’équipe de Keir Starmer fait une place marquée à la diversité sociale et des intelligences. Une bonne nouvelle porteuse d’espoirs qui ne devront pas être déçus.

[1] Pour une analyse, v. notre article “Le First-Past-The-Post au Royaume-Uni. Pour une approche systémique”, in Mélanges en l’honneur de Dominique Turpin, LGDJ, coll. Des Mélanges du Centre Michel de l’Hospital, 2017,

Le programme du parti travailliste : entre prudence et volonté de rassurer

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Par Aurélien Antoine

Le 4 juillet prochain, les élections générales se dérouleront au Royaume-Uni. Le Labour continue de faire la course en tête devant les conservateurs dont la campagne catastrophique est percluse de polémiques ou de scandales, et concurrencée sur son aile droite par Reform UK. Une défaite historique se profile.

Le probable vainqueur travailliste a révélé son programme électoral (manifesto) le 13 juin dernier. Rappelons que ce document, accessible en ligne, engage ceux qui le proposent s’ils arrivent au pouvoir. L’agenda législatif qui sera présenté lors de l’ouverture de la session parlementaire par le roi dépendra intégralement de ce qui a été annoncé lors de la campagne. Deux conséquences institutionnelles doivent aussi être évoquées : la chambre des Lords ne peut s’opposer durablement aux Communes si la mesure législative débattue est prévue dans le programme (convention Salisbury) et le gouvernement peut compter sur la fidélité des backbenchers du parti (députés qui n’ont pas de portefeuille ministériel) pour que les projets électoraux soient rapidement menés à bien.

Le programme présenté par Keir Starmer, le leader travailliste destiné à devenir Premier ministre et dont Marie-Claire Considère-Charon avant dressé un portrait il y a quatre ans lorsqu’il avait succédé à Jeremy Corbyn, n’a rien de très original. Toutefois, il est sérieux, même si le chiffrage qui figure au terme de l’exposé des grandes orientations politiques pour les cinq années à venir peut faire l’objet de critiques. L’orientation générale proposée dans les premières lignes du projet est assez consensuelle : « un retour aux fondements du bon gouvernement : sécurité nationale, contrôle des frontières, et stabilité économique. (…) Une relation durable avec les entreprises afin d’offrir la croissance dont nous avons besoin. Il est nécessaire d’être plus concentré sur une stratégie de long terme en extrayant Westminster des distractions de court terme. Enfin, il est impératif de rompre totalement avec cette idée toxique que la croissance économique est un cadeau fait par quelques-uns au plus grand nombre ».

Cette dernière phrase est une critique frontale de la théorie du ruissellement, chère à de nombreux partis de droite en Europe, et ailleurs. Il s’agit ainsi d’un véritable programme de gauche qui tranche avec la politique conservatrice menée depuis 2010 : réinvestissement dans les services publics et pour l’environnement via la création d’emplois publics, centralité de la problématique environnementale, protections des droits humains, restauration de la confiance avec les partenaires européens et réforme institutionnelle.

  • La sécurité à l’extérieur et à l’intérieur des frontières

Le manifesto travailliste aborde plusieurs sujets par le prisme du service public, en particulier la question migratoire qui est perçue plus comme un problème de gestion par l’État britannique que comme un phénomène dont il ne serait qu’une victime. Dans cette optique, la lutte contre l’immigration illégale doit être traitée par une évolution structurelle de la police aux frontières autour de deux piliers : la création d’un nouveau Commandement de la sécurité aux frontières et la création d’emplois pour rendre plus efficace une administration débordée. Le programme travailliste promet à ce titre le recrutement d’enquêteurs, d’officiers de renseignement pour identifier les passeurs, et d’officiers de police transfrontaliers. En revanche, les mesures conjoncturelles, coûteuses et peu opérationnelles adoptées par les conservateurs, seront abandonnées, au premier rang desquelles la déportation des demandeurs d’asile vers le Rwanda (abrogation du Safety of Rwanda Act adopté il y a quelques semaines). Le parti travailliste souhaite y substituer une politique de collaboration beaucoup plus structurante avec deux volets. Le premier concerne les partenaires européens, avec un renforcement du partage des informations dans le cadre d’enquêtes communes. Le second vise à mieux accompagner les migrants en situation irrégulière vers des pays véritablement sûrs, tout en soutenant une politique humanitaire et d’aide au développement ambitieuse. Le Labour s’engage à ce propos à augmenter à nouveau cette aide à hauteur de 0,7 % du PIB (elle est de 0,5 % actuellement), en conformité avec les recommandations de l’ONU. En parallèle, l’appui aux pays victimes d’une crise humanitaire sera accru pour éviter que des flux migratoires ne se développent vers le Royaume-Uni.

La police aux frontières n’est pas le seul domaine relatif à la sécurité qui est abordé par le programme. Le parti travailliste compte restaurer la police de proximité en recrutant plusieurs milliers d’agents. Souhaitant rompre en partie avec une stratégie exclusivement sanctionnatrice, le Labour insiste sur la prévention des crimes et délits. Sur le terrain judiciaire, le manifeste électoral annonce une réforme de la justice afin de mieux valoriser les intérêts des victimes, en particulier dans le domaine des violences conjugales et faites aux jeunes filles.

  • L’éducation et le National Health Service

Le parti travailliste souhaite également renforcer les forces d’autres services publics. Un but similaire est fixé pour l’éducation et le NHS. En ce qui concerne l’éducation, l’aide à la petite enfance fera l’objet d’une attention particulière. Les écoles qui suivent le programme pédagogique de l’État bénéficieront d’investissements supplémentaires afin de les moderniser. Le soutien aux autorités locales sera étendu afin qu’elles garantissent une meilleure prise en charge de la formation tout au long de la vie, en étroite collaboration avec les employeurs.

Le NHS, l’un des sujets les plus importants pour les Britanniques, sera réformé afin de répondre à l’allongement des listes d’attente. Là encore, le Labour envisage de renforcer les moyens humains. Une meilleure gestion des listes par un procédé de partage des informations entre établissements publics de santé voisins est prévue. Le secteur privé sera également mis à contribution. Les prestations apportées aux patients devront être plus qualitatives et rapides par le recours à l’intelligence artificielle et l’accroissement du nombre de services pris en charge par les autorités locales. L’accent sera ainsi mis sur la prévention. Le parti travailliste souhaite enfin un traitement plus satisfaisant des maladies mentales qui explosent au Royaume-Uni, notamment avec la maladie d’Alzheimer.

  • L’environnement

Non sans rapport avec les défis de santé publique, le programme travailliste essaye d’être plus volontariste sur le terrain de l’écologie. La protection de l’environnement et l’urgence de relever le défi climatique ont vocation à intégrer toutes les politiques publiques. Il s’agit de tirer profit au maximum des atouts naturels du Royaume-Uni et de sa capacité d’innovation (notamment au sein des universités). Le Fonds national pour le bien-être verra ses moyens renforcés afin de diriger des financements vers les industries vertes et créer 650 000 emplois dans ce secteur. Le gouvernement promouvra l’accès à la nature et protégera la biodiversité ainsi que les paysages naturels. Loin de l’écologie punitive, le Labour réaffirme que la transition écologique présente une opportunité unique de créer des emplois socialement responsables.

Le problème de l’approvisionnement énergétique depuis les débuts de la guerre en Ukraine justifie un surcroît d’investissement de l’État en faveur des énergies renouvelables. Une entreprise publique de l’énergie propre est à ce titre envisagée avec la relance des programmes éoliens et nucléaires.

Le coût budgétaire de ces nouveaux investissements sera conséquent. Il faut dès lors s’attendre à des hausses d’impôts qui restent quelque peu floues dans le manifesto. Les populations les plus défavorisées ne devraient pas être touchées, contrairement aux plus riches. Il est notamment prévu que les superprofits soient encore plus imposés, de même que les géants du secteur du pétrole et du gaz. La soutenabilité des finances publiques n’est pas éludée par les travaillistes.

  • Les finances publiques

Le Labour promet de travailler étroitement avec l’Office for Budget Responsibility (OBR), organe public indépendant chargé d’évaluer l’évolution du budget de l’État et de fixer diverses prévisions économiques et financières afin d’aider le gouvernement à établir le budget. Il a souvent été souligné que les conservateurs tenaient peu compte des recommandations du Bureau. Au contraire, les travaillistes s’engagent à soumettre tout changement fiscal et dépense publique à une évaluation de l’OBR.

Le futur gouvernement annoncerait un meilleur contrôle de la commande publique, en particulier quant aux risques de conflits d’intérêts et en raison du non-respect des procédures minimales d’appel d’offres. La pandémie de Covid-19 a parfois profité à des entreprises proches de membres de gouvernement, au mépris de règles administratives, pénales et éthiques. Une commission anticorruption pourrait être créée afin d’enquêter sur l’utilisation des deniers publics dans le cadre de la conclusion de contrats en urgence pour faire face à l’épidémie.

Du côté de la pression fiscale, le travail sera imposé le moins possible afin d’éviter de faire peser les efforts budgétaires sur les personnes qui travaillent. Les cotisations sociales des salariés ne seront pas augmentées, tout comme la TVA ou l’impôt sur le revenu (ce qui est discutable, dans la mesure où c’est l’impôt le plus juste du fait de sa nature progressive). Le Labour tient également à lutter contre l’évasion fiscale en matière de droits de succession. Dans le même esprit, les impositions sur les multinationales exigées par les standards de l’OCDE seront perçues (la Global Minimum Tax).

Les travaillistes, comme souvent en matière de promesses électorales, comptent évidemment sur un retour de la croissance pour soutenir l’effort budgétaire à venir. Quand bien même le chiffrage du programme est mieux présenté que celui du parti conservateur et est beaucoup plus précis que d’autres partis en campagne législative actuellement en Europe continentale, il se fonde sur des hypothèses économiques qui devront être confirmées. Parmi les pistes de relance, la facilitation des échanges avec l’Union européenne est évoquée.

  • Europe et international

Inutile de revenir sur le bilan conservateur pour caractériser des années d’errances sur plusieurs dossiers internationaux, à l’exception d’une position ferme et courageuse dès le début de la guerre en Ukraine. Durant les années de gouvernement Johnson, la gestion de la relation avec l’Union européenne a terni la crédibilité internationale du Royaume-Uni. Le fiasco des quelques jours de Liz Truss au 10, Downing Street a affaibli le Royaume-Uni au niveau économique. Quant à Rishi Sunak, l’épisode du Safety of Rwanda Act a sérieusement écorné la réputation britannique dans le domaine des droits humains.

Le parti travailliste ne retient des dernières années que deux réussites : l’accord de Windsor relatif à l’Irlande du Nord conclu avec l’UE et le soutien indéfectible à l’Ukraine (qui doit passer, selon les travaillistes, par la création d’un tribunal international chargé d’instruire les crimes de guerre commis par les dirigeants russes). Hormis ces deux points, le Labour se distingue de la politique conservatrice. Nous l’avons vu en matière d’aide au développement. C’est aussi le cas à propos de la relation avec l’Europe des droits humains. Il est hors de question, pour les travaillistes, de sortir du système de la Convention européenne des droits de l’Homme.

Si les travaillistes n’envisagent pas de rouvrir le dossier du Brexit (y compris en prétendant, comme les libéraux-démocrates, réintégrer le marché commun ou restaurer la liberté de circulation), ils espèrent des liens renforcés avec l’Union européenne en cherchant à avancer sur le dossier des reconnaissances professionnelles bilatérales, trop peu investi par l’Accord de commerce et de coopération. Sur le front phytosanitaire, un accord vétérinaire devra être conclu afin de réduire les contrôles des marchandises aux frontières (ce qui devrait contribuer à limiter l’inflation). Notablement victimes du Brexit, les professions artistiques qui vivent de performances à l’étranger (les musiciens au premier chef) seront plus soutenues par l’État. Dans la droite ligne de ce qui est promu pour la police aux frontières, le manifeste travailliste propose un partenariat ambitieux pour relever les défis sécuritaires dans leur ensemble. La coopération militaire devrait ainsi être accrue par des accords bilatéraux et un travail commun approfondi au sein de la Force expéditionnaire conjointe britannique qui intègre l’ensemble des États du nord de l’Europe. L’attachement à l’OTAN est évidemment réaffirmé.

Au-delà de l’Europe justement, le gouvernement travailliste veut porter le combat écologique à l’international par la création d’une Alliance de l’énergie propre et encourager de hauts standards en matière d’agroalimentaire et de production industrielle. Cette vision devrait être partagée au sein de l’Organisation mondiale du commerce et dans le cadre de l’accord de partenariat transpacifique que le Royaume-Uni a intégré en juillet 2023.

Le dernier sujet abordé par le programme électoral concerne la guerre au Proche-Orient. Le parti travailliste défend un cessez-le-feu immédiat, la libération des otages et le droit inaliénable à un État du peuple palestinien considéré comme étant indispensable à la sécurité de la région, y compris d’Israël. Par conséquent, les travaillistes soutiennent la création d’un État palestinien souverain et le droit à la sécurité de l’État juif.

L’ensemble de ces propositions se veulent toutes respectueuses de la prééminence du droit (le principe de rule of law) à l’égard duquel les conservateurs ont été fort négligents – appréciation qui vaut également pour les institutions.

  • Les institutions

Les développements sur les institutions sont conséquents dans le cadre du programme travailliste, ce qui est souvent le cas. Avant d’en évoquer les principales caractéristiques, il faut d’ores et déjà souligner que le parti travailliste s’attaque plutôt frontalement au Scottish National Party, ce qui est sans doute l’une des plus grandes originalités du manifesto.

Il le fait à propos de l’exigence d’accroître les standards de comportements des membres du Parlement. Le programme insiste sur le souci d’exemplarité qui ne s’impose pas qu’à Westminster : « en Écosse, le SNP a aussi échoué à préserver les standards de comportements qui sont attendus dans la vie publique ». Il est ajouté que, bien que les scandales furent différents, le SNP « a tenté de protéger ses propres intérêts et n’a pas su traiter du comportement de ses députés » à Westminster ou à Holyrood, qu’il s’agisse de harcèlements sexuels, d’accusation de gestion opaque ou d’usage inapproprié des fonds publics. Pour les travaillistes, « les Écossais méritent mieux de leurs représentants ». Le parti travailliste sait qu’il gagne du terrain en terre écossaise (il dépasse désormais le SNP dans les sondages) et que les circonscriptions qu’il pourrait remporter lui assureraient une majorité confortable aux Communes.

Le rehaussement des standards de la vie publique vise toutefois d’abord le parti conservateur qui a brillé par sa légèreté et ses violations répétées du droit en période de pandémie. Pour les députés, une commission de la Modernisation aura pour fonction de réformer les procédures de la Chambre des Communes afin d’améliorer les pratiques et les standards. Le parti travailliste soutiendra une interdiction immédiate pour tout MP d’être rémunéré pour des activités secondaires de conseil et de consultant ou pour des emplois accessoires qui les conduiraient à ne pas s’investir suffisamment pour leur circonscription. De façon plus large, les travaillistes encouragent un meilleur contrôle des donations aux partis politiques, notamment émanant des entreprises privées.

Pour le gouvernement, trois mesures phares sont prévues : la création d’une nouvelle Commission indépendante chargée de l’éthique et de l’intégrité dotée d’une présidence indépendante de l’Exécutif ; une révision et une mise à jour des règles applicables au pantouflage (extension des incompatibilités, encadrement accru du lobbying par d’anciens ministres, renforcement des sanctions) ; et l’attribution de pouvoirs d’enquête au Conseiller indépendant des intérêts ministériels (espèce d’autorité gouvernementale qui vérifie que les ministres respectent le Code ministériel qui recèle les règles d’éthique et de comportement).

Les lords seront aussi soumis à des règles de comportement strictes dans le cadre d’une réforme plus large. Initialement, et comme le rappelle le manifesto, les travaillistes avaient envisagé la suppression de la Chambre des Lords au profit d’une Assemblée des nations et des régions par la commission Brown. Le projet, chronophage et sans réussite de succès, est renvoyé à plus tard en faveur d’une évolution de la composition de la Chambre. Les Lords devront prendre leur retraite à 80 ans, ce qui mettrait fin à la pairie à vie. Les lords héréditaires seraient écartés de la participation aux débats et aux votes. Le travail de chacun des membres sera contrôlé, alors que les conditions susceptibles de suspendre un Lord seront précisées. La procédure de nomination sera également affinée en garantissant un meilleur équilibre entre le local et le national. Ces premières mesures n’excluent pas que, dans un second temps, des discussions soient engagées pour supprimer la Chambre des Lords au profit de l’Assemblée des nations et des régions. Pour l’heure, et bien que fustigeant le nombre disproportionné de pairs (plus de 800), les travaillistes ont annoncé qu’ils nommeraient des nouveaux pairs en cas de victoire afin d’assurer un plus grand soutien de leurs politiques à la chambre haute.

À ce titre, le programme travailliste prévoit une relance de la dévolution pour toutes les nations celtiques (sans mention, toutefois, d’un projet au bénéfice de l’Angleterre). Renvoyant dos à dos le SNP et les conservateurs en raison de leur capacité à accentuer les divisions, le Labour appuiera une plus grande coopération entre les gouvernements écossais et britannique. Cela doit se traduire par le respect scrupuleux de la convention Sewel qui exige d’obtenir le consentement des autorités dévolues à tout texte discuté par Westminster qui les concernerait. Un nouveau mémorandum doit dresser les orientations d’une collaboration plus étroite pour le bien de tous les citoyens. Cela passera également par l’institution d’un Conseil des nations et des régions réunissant le Premier ministre britannique et ses homologues écossais, gallois et nord-irlandais, ainsi que les maires des autorités métropolitaines du nord et de l’est de l’Angleterre.

Pour l’Écosse plus spécifiquement, le programme écarte un second référendum d’indépendance (idée qui a de moins en moins les faveurs de l’opinion écossaise). En revanche, une consultation plus systématique du gouvernement écossais est promise, plus spécialement pour les dossiers internationaux et relatifs à la santé. Du côté gallois, de nouvelles compétences pourraient être dévolues, comme la justice des mineurs et le fonds de soutien à l’emploi. L’Irlande du Nord, objet de toutes les attentions lors des négociations du Brexit, pourrait bénéficier d’un nouveau cadre fiscal. Le point le plus notable concernant l’Irlande du Nord est l’abrogation du Legacy Act qui, loin de réconcilier les composantes du peuple irlandais, a surtout brillé par des atteintes aux droits fondamentaux du justiciable.

En guise de conclusion sur le volet institutionnel, le parti travailliste soutient une redynamisation de la démocratie en suggérant d’étendre le droit de vote aux jeunes de 16-17 ans pour tous les scrutins.

Le programme des travaillistes ne recèle pas de grandes surprises, mais s’avère cohérent et conforme à la ligne que Keir Starmer suit depuis quelques années. Il ne s’agit certainement pas d’un « nouveau parti travailliste » qui avait marqué l’avènement de Tony Blair en 1997 après 18 ans de gouvernement tory. En demeurant raisonnables, les propositions du Labour devraient pondérer les espoirs des électeurs. La véritable rupture avec 14 ans de conservatisme tient finalement plus à l’esprit de réconciliation qui infuse le manifesto, tant sur le plan interne qu’à l’international.

Reconnaître l’Angleterre, renforcer l’Union : le défi du parti travailliste

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par Kevin Rocheron, Lecturer, Tufts University ; Doctorant en civilisation britannique, Université Paris Sorbonne Nouvelle

Introduction

Le premier ministre Rishi Sunak a annoncé que les prochaines élections législatives britanniques auraient lieu le 4 juillet. Le parti travailliste, largement en tête dans les sondages, semble bien placé pour l’emporter. Les enquêtes d’opinion récentes indiquent que le Labour pourrait dominer en Angleterre, en Écosse et au pays de Galles[1]. Cependant, il reste à voir si cette dynamique nationale se traduira en succès électoral dans les diverses régions du Royaume-Uni, en particulier en Angleterre, traditionnellement plus conservatrice, qui joue un rôle crucial dans le résultat global des élections.

Cette incertitude est accentuée par les fractures territoriales mises en lumière lors du référendum du Brexit de 2016. Alors que le pays dans son ensemble a voté pour quitter l’Union européenne à 52%, l’Écosse et l’Irlande du Nord ont voté respectivement à 62% et 56% pour le maintien. Ce choix du Brexit, principalement celui des Anglais, a offert au SNP (Scottish National Party), le parti indépendantiste écossais, une occasion de réclamer un nouveau référendum d’appartenance au Royaume-Uni. Le Brexit a rendu la question de l’émergence d’une identité propre à la nation anglaise visible.

Depuis les années 2010, la littérature académique s’est intéressée de plus en plus à « l’énigme anglaise », pour reprendre les termes de Tom Nairn[2]. Les sondages Future of England en 2011 et 2012 indiquaient une augmentation importante de l’expression d’une identité anglaise (anglicité ou Englishness) aux dépens d’une identité britannique (britannicité ou Britishness). Le rapport The Dog that Finally Barked: England as an Emerging Political Community qui s’en est suivi conclut à l’émergence d’une communauté politique anglaise[3]. Michael Kenny a repris ce constat dans son ouvrage The Politics of English Nationhood et décrit « un sens avéré d’une identité nationale anglaise qui est devenu plus importante et significative pour beaucoup de gens »[4]. Cette identité anglaise s’est accompagnée d’une prise de distance envers le Royaume-Uni[5], dont l’incarnation aura été le Brexit.

Des tentatives pour déterminer comment l’Angleterre pouvait exprimer sa « voix » au sein du Royaume-Uni ont émergé, notamment afin de faire valoir une spécificité propre à cette nation et un mode de gouvernance qui soit différent de celui du Royaume-Uni. Ce fut par exemple une promesse que David Cameron souhaitait concrétiser dès le 19 septembre 2014, au lendemain du référendum sur l’indépendance écossaise. L’ancien premier ministre avait alors proposé la réforme « English votes for English laws » (EVEL), visant à permettre aux seuls députés anglais de voter sur les lois concernant uniquement l’Angleterre, pour répondre à la question West Lothian. La réforme EVEL, votée en 2015, a été ensuite abolie en juillet 2021 par le gouvernement de Boris Johnson[6]. La question a également occupé le législateur. Les premiers rapports parlementaires abordaient la nation anglaise principalement à travers le prisme de la dévolution ou du Brexit, sans la considérer pour son identité propre ou son mode de gouvernance[7]. Cependant, depuis le Brexit, la Chambre des communes, consciente des problèmes de plus en plus visibles que soulevait la question anglaise, a consacré un rapport spécifique sur la gouvernance de l’Angleterre sous le titre « Governing England »[8]. La question anglaise, auparavant considérée comme une conséquence de la dévolution, apparaît dorénavant comme un problème « important et urgent qui a été négligé par les gouvernements successifs pendant trop longtemps »[9]. La prise en compte de la nation anglaise, et de son mode de gouvernance, est donc une question en suspens et d’actualité. À partir d’un corpus varié de discours, de supports médiatiques, de réseaux sociaux et de programmes, j’analyserai l’image de l’Angleterre véhiculée récemment par Keir Starmer et la place qu’il envisage pour cette nation au sein du Royaume-Uni. À l’approche des élections législatives, le chef du parti travailliste, Keir Starmer, a multiplié ses références à l’Angleterre ces derniers mois, dans l’espoir d’attirer les votes des électeurs anglais, tout en prenant soin de montrer son attachement à l’Union. Toutefois, ce numéro d’équilibre, sans l’accompagnement d’un projet institutionnel clair et défini, risque de desservir à la fois les intérêts de la nation anglaise et de compromettre davantage l’unité britannique.

  1. Symbolisme et pragmatisme de Keir Starmer

Dans une tribune au Daily Telegraph, Keir Starmer a déclaré que le parti travailliste était dorénavant « le vrai parti du patriotisme anglais »[10]. Le leader du parti y fait part de sa fierté et de son enthousiasme d’être anglais à travers différents symboles qui sont souvent décrits comme des emblèmes associés à l’Angleterre : chanter l’hymne Three Lions lors d’un match de football en 1996, la campagne verdoyante anglaise et la célébration de la Saint George, saint patron de l’Angleterre.

Sa référence au football renvoie à la demande d’une partie des supporters réclamant un hymne distinct au football lorsque l’Angleterre vient à jouer seule, comme c’est le cas pour l’Écosse (Flowers of Scotland) ou le pays de Galles (Land of My Fathers). En insistant sur la chanson Three Lions, Keir Starmer sous-entend qu’un autre hymne pour l’Angleterre existe alors que l’hymne officiel joué lorsque l’Angleterre vient à concourir seule dans une compétition sportive est God Save the King, également l’hymne du Royaume-Uni. Cette référence à une identité anglaise propre n’est pas sans rappeler les tentatives qui eurent lieu dans le passé d’instituer un hymne anglais. En janvier 2016, le député travailliste Toby Perkins avait déposé une proposition de loi intitulée English National Anthem Bill. Le député de Chesterfield proposait que lors des événements sportifs où seule l’Angleterre venait à participer (au football ou au rugby, par exemple), un hymne spécifique à cette nation remplace God Save the Queen.

Le souvenir personnel de Keir Starmer à Scafell Pike renvoie à une idéalisation de la campagne anglaise et à ses mentions pastorales dans la littérature comme « les montagnes vertes d’Angleterre » du poème And did those feet in ancient time plus connu sous le nom de Jerusalem de Willliam Blake, qui est, comme Three Lions, régulièrement proposé pour être un hymne propre à l’Angleterre dans les compétitions sportives.

Enfin, la célébration de la Saint George (St George’s Day) est également mise en avant par le leader du parti travailliste. Cette fête du 23 avril a historiquement été défendue à la marge, notamment par le parti The English Democrats, un parti qui a longtemps milité pour l’instauration d’un Parlement anglais et qui soutient aujourd’hui l’indépendance de l’Angleterre. Sur le réseau social X (ex-Twitter), alors que Keir Starmer a plutôt été absent sur ce thème en 2020, 2021 et 2022, il a dès 2023 encouragé à célébrer le saint patron anglais. Cela marque une évolution stratégique, visant à renforcer son ancrage auprès de la nation anglaise, très majoritairement conservatrice après les élections législatives de 2019.

La prise en compte d’une identité anglaise émergente va au-delà du Labour. D’autres voix à gauche se sont élevées pour faire entendre un autre récit de l’Angleterre, jugée traditionnellement plus conservatrice que les nations voisines. C’est le cas par exemple de Caroline Lucas, députée écologiste, qui a publié le 18 avril dernier, cinq jours avant la Saint George, le livre Another England: How to Reclaim our National Story dans lequel elle dit regretter que « le parti travailliste et les progressistes en général aient hésité à s’engager dans la conscience nationale anglaise »[11] et qu’elle encourageait à ne pas laisser ces symboles et ce récit à la droite[12]. Nous assistons à l’émergence d’un autre discours d’une partie de la gauche britannique qui a longtemps ignoré l’anglicité, car perçue comme régressive, conservatrice et centrée sur l’identité ethnique[13].

Pour Keir Starmer, gagner une majorité de voix en Angleterre est stratégique. L’Angleterre est la nation du Royaume-Uni la plus importante démographiquement. Du fait que 84% de la population britannique y réside, l’Angleterre a toujours voté pour le parti majoritaire du Royaume-Uni. En Écosse, au contraire, le parti conservateur n’a pas été en tête depuis 1959 et 2005 marque la dernière année où elle a voté pour le parti travailliste. De la même manière, au pays de Galles, aussi plus à gauche que l’Angleterre, le scrutin 2005 marque la dernière année où la nation a voté pour le parti majoritaire (le Labour). Pour un parti politique britannique, remporter une majorité de circonscriptions en Angleterre est donc s’assurer presque mathématiquement d’avoir la majorité à la Chambre des communes. Le cas d’un parti qui serait majoritaire à l’échelle du Royaume-Uni, mais minoritaire en Angleterre ne s’est jamais présenté.

Keir Starmer souhaite surtout reconstruire le « mur rouge » (red wall), c’est-à-dire les circonscriptions ouvrières du nord de l’Angleterre qui votaient traditionnellement travailliste avant 2019. Elles votèrent assez largement pour le Brexit en 2016 et adhérèrent au slogan « Get Brexit Done » de Boris Johnson lors des élections législatives de 2019. Le UKIP, devenu le Brexit Party, puis Reform UK en 2021, a une implantation plus forte en Angleterre que dans les autres nations. Le parti travailliste sera donc en compétition non seulement avec le parti conservateur, mais également avec celui du Reform UK en juillet prochain. En adoptant une approche Blue Labour, du nom du groupe d’influence au sein du parti travailliste qui milite pour un « conservatisme social » et se définit comme « patriotique »[14], Keir Starmer essaye de séduire cette classe ouvrière du nord de l’Angleterre par l’invocation de symboles et de valeurs associées plutôt au parti conservateur.

Le parti travailliste s’est également approprié d’autres éléments rhétoriques du parti conservateur. Dans une première ébauche de son programme sortie en janvier dernier, intitulée « Let’s get Britain’s future back »[15], on retrouve un écho au slogan de la campagne pro-Brexit « Take back control », qui avait réussi à rallier une partie de l’Angleterre. Cette même partie avait massivement rejeté la proposition de Jeremy Corbyn d’organiser un deuxième référendum d’appartenance à l’Union européenne lors des élections législatives de 2019. De plus, Keir Starmer s’est engagé à présenter un projet de loi intitulé « Take Back Control Bill » visant à transférer davantage de pouvoirs de Westminster aux collectivités locales et à restaurer « l’espoir et la fierté », qu’il a associés dans l’interview au Daily Telegraph à la croix de Saint George, symbole anglais. En insistant sur la « fierté » d’une partie déclassée de la population anglaise, Keir Starmer reprend à son compte une partie du discours du parti conservateur, qui avait largement utilisé ce terme, avec 70 occurrences dans son livre blanc « Levelling Up »[16]. Ce document visait à donner les mêmes chances aux territoires, en particulier en Angleterre, et dessinait les contours de la suite de la dévolution dans cette nation. Il a d’ailleurs largement inspiré le programme du parti travailliste récemment publié[17]qui promet d’aller plus loin dans le modèle existant mais n’apporte pas de vision constitutionnelle et démocratique nouvelle.  

Keir Starmer aura également besoin d’une majorité confortable en Angleterre pour une autre raison, liée à la gouvernance de cette nation. En l’absence d’un parlement spécifique en Angleterre, les lois anglaises sont votées à Westminster. Disposer d’un grand nombre de députés travaillistes en Angleterre permettrait d’éviter la situation de 2003 et 2004 où le premier ministre Tony Blair avait eu recours aux votes des députés travaillistes écossais pour le vote de deux projets de loi concernant le système de santé[18] et l’enseignement supérieur[19], deux domaines dévolus. Cette situation avait alors mis en lumière la question West Lothian, une problématique qui porte sur l’asymétrie de représentation dans le système parlementaire du Royaume-Uni. Avec la création des parlements et assemblées dévolus en Écosse, au pays de Galles et en Irlande du Nord, ces nations ont reçu le pouvoir de légiférer dans certains domaines, comme la santé, l’éducation et les transports. Les députés de ces trois nations envoyés à Westminster participent aux votes et débats à Westminster sur les affaires anglaises (qui ne relèvent pas de la dévolution), mais l’inverse n’est pas vrai : en vertu des lois de dévolution, les députés anglais ne peuvent pas voter sur les affaires qui ont été dévolues aux autres nations du Royaume-Uni. Cela a créé une situation où les lois concernant uniquement l’Angleterre peuvent être décidées avec l’influence des députés non anglais.

Dans ce contexte, Keir Starmer se retrouve dans une position délicate :  il doit reconquérir les voix travaillistes perdues en Angleterre depuis 2019. Cependant, les symboles qu’il déploie ne permettent pas de définir un programme institutionnel suffisamment solide pour l’Angleterre, risquant de compromettre ses efforts pour consolider l’unité britannique. 

  1. Le risque d’une vision moniste du Royaume-Uni dominée par l’Angleterre

Keir Starmer doit jongler entre répondre à une demande de reconnaissance identitaire d’une partie de la population anglaise et maintenir l’unité de l’État britannique afin d’éviter de nourrir tout nationalisme anglais. Ainsi, en parallèle des symboles récents envoyés en faveur de l’Angleterre, Keir Starmer a multiplié les signes appuyant l’unité du Royaume-Uni, au risque parfois de confondre les deux entités. Keir Starmer a par exemple insisté pour que soit représenté le drapeau du Royaume-Uni, l’Union Jack, dans les communications officielles du parti travailliste et a indiqué que le parti devait être « fier d’en défendre les couleurs »[20]. Néanmoins, certains députés craignent que ce symbole n’aliène le vote de certaines minorités ethniques, qui associent ces couleurs à des mouvements nationalistes ou d’extrême droite[21]. Les dernières élections locales ont montré que le parti travailliste n’avait pas aussi bien réussi dans certaines circonscriptions en raison d’une rupture avec une partie de ses électeurs, notamment de confession musulmane.

Il en est de même pour God the Save the King, que Keir Starmer a encouragé à jouer, ouvrant même la conférence annuelle du parti travailliste en 2022 avec cet hymne, une première dans l’histoire du parti. Cela contraste avec l’ancien leader Jeremy Corbyn, accusé par la presse de rester silencieux lors de l’hymne God Save the Queen durant une cérémonie à la cathédrale Saint Paul en 2015[22].  Voulant renouer avec les années Cool Britannia du milieu des années 90, associées à la victoire des travaillistes et au regain de fierté des Britanniques, Keir Starmer souhaite ainsi défendre l’unité du Royaume-Uni, fragilisée par la montée du SNP en Écosse, du Sinn Fein en Irlande du Nord, et du Plaid Cymru au pays de Galles.

Toutefois, en souhaitant s’adresser à la fois à l’Angleterre et au Royaume-Uni, le leader travailliste se risque parfois à confondre les deux entités territoriales. Dans une tribune au quotidien The Guardian, il a récemment indiqué que « la Grande-Bretagne s’était déplacée en force pour voter en faveur du changement »[23] lors des élections locales. Or, ces élections, qui concernaient les conseillers des gouvernements locaux, onze maires directement élus, les vingt-cinq membres de l’Assemblée de Londres et les trente-sept commissaires à la police et à la criminalité, n’avaient lieu qu’en Angleterre et très marginalement au pays de Galles où quatre commissaires à la police et à la criminalité (police and crime commissioner) étaient concernés. De plus, pour célébrer ses candidats anglais élus, le parti travailliste a utilisé des visuels de victoire accompagnés du drapeau britannique, bien que l’élection ne concernât que l’Angleterre.

Le mot « country » est utilisé plus habilement dans la communication de Keir Starmer pour faire allusion tantôt à l’Angleterre, tantôt au Royaume-Uni. Dans la même tribune du Daily Telegraph mentionnée plus haut, Keir Starmer parle du fait « que la croix de St George appartienne à chaque personne qui aime ce pays »[24] (sous-entendu, l’Angleterre), il mentionne plus loin qu’il émet le souhait « d’un pays avec une identité nationale dont il est fier, sûr de lui sur la scène mondiale » (sous-entendu, le Royaume-Uni). Dans sa tribune au Guardian, il mentionne l’importance des « victoires dans les régions traditionnellement conservatrices du pays »[25] (à la suite des élections locales, sous-entendu en Angleterre) et ajoute que « la Grande-Bretagne est aujourd’hui victime d’un gouvernement zombie, […] avec un Premier ministre qui […] n’est pas en mesure d’apporter à ce pays le changement qu’il mérite. » (sous-entendu au Royaume-Uni). Dans sa brochure Let’s get Britain’s future back, Keir Starmer fait également usage du mot « country » à l’échelle britannique, « je travaillerai avec des personnes dans tout le pays »[26] et à l’échelle de l’Angleterre uniquement, « C’est pourquoi nous mettons en place de nouvelles écoles techniques d’excellence dans toutes les régions du pays »[27] car l’éducation et la formation continue sont des domaines dévolus et ne concernent que l’Angleterre. Enfin, le programme du parti travailliste ne distingue pas non plus clairement les deux entités territoriales. Keir Starmer prône la croissance économique pour « améliorer la prospérité de notre pays »[28] au Royaume-Uni et un plan local qui couvre « les villes de l’ensemble du pays »[29] en Angleterre.

Le leader du parti travailliste a en outre annoncé le mois dernier six mesures prioritaires qu’il souhaitait appliquer en cas de victoire[30]. Toutefois, sans que M. Starmer l’ait spécifié, les engagements concernant la santé, la police et l’éducation sont des domaines dévolus. En conséquence, trois des six engagements promis par Keir Starmer n’intéressent que l’Angleterre. Enfin, dans le programme du parti travailliste qui vient d’être publié, Keir Starmer promet d’en finir avec « le chaos conservateur » et notamment les « personnes qui attendent sur des brancards aux urgences et les eaux usées dans nos rivières »[31], des mesures qui ne concerneront ni les Écossais, ni les Gallois et ni les Nord-irlandais car la santé et la protection environnementale sont des domaines dévolus. En confondant les champs de compétences du Royaume-Uni et de l’Angleterre, Keir Starmer révèle que son projet pour une dévolution anglaise n’est pas abouti et reste « l’affaire inachevée » (« unfinished business »[32]) de la dévolution. Le programme du leader du Labour semble aller à rebours du rapport de la Commission sur l’avenir du Royaume-Uni, communément appelée Commission Brown, du nom de l’ancien Premier ministre travailliste de 2007 à 2010. Le rapport soulignait qu’il « est trop facile de confondre la gouvernance de l’Angleterre avec la gouvernance du Royaume-Uni, ce qui ne rend service ni aux nations dévolues, ni à l’Angleterre elle-même »[33]. En assimilant l’Angleterre au Royaume-Uni, le risque est de dessiner les contours de ce dernier uniquement à travers le regard de la première, alimentant ainsi la désunion et les tentatives nationalistes des nations voisines.

Cette confusion institutionnelle ne se limite pas aux travaillistes. Depuis le Brexit, le parti conservateur, en particulier sous Boris Johnson, a multiplié la rhétorique pro-union au risque de privilégier une vision moniste du Royaume-Uni, comme un tout monolithique, projetée par l’Angleterre. Le Internal Market Act 2020, qui mettait en place les échanges entre les quatre nations du Royaume-Uni, a été organisé par Londres sans que les nations dévolues n’aient été consultées. Le livre blanc du gouvernement intitulé UK Internal Market indiquait d’ailleurs : « Le Royaume-Uni est un État unitaire »[34], justifiant ainsi que les nations dévolues n’aient pas eu voix au chapitre. Liz Truss, alors qu’elle était interrogée sur les moyens de renforcer les liens au sein d’une union britannique fragilisée, et alors en compétition pour la direction du parti conservateur, répondit qu’il fallait ignorer Nicola Sturgeon, Première ministre écossaise, qu’elle qualifiait de personne « voulant se faire remarquer »[35]. Or, comme le rappelait Ciaran Martin, cette « réaffirmation agressive de la britannicité de l’État britannique se fait aux dépens des identités sous-nationales et des institutions dévolues »[36]. Le risque pour Keir Starmer est de continuer à donner une image anglo-centrique du Royaume-Uni. En mélangeant les deux identités, et en refusant une gouvernance propre à l’Angleterre, il est sous-entendu que ce qui est bon l’Angleterre est nécessairement bon pour le Royaume-Uni, et vice-versa.

Les ambitions constitutionnelles du chef du parti travailliste semblent de surcroît timorées. S’il avait initialement fait de l’abolition de la Chambre des Lords une promesse électorale afin de restaurer la confiance en politique[37] au profit d’une chambre élue qui représenterait les régions et les nations (ce qui n’est pas sans rappeler un appel de longue date de certains membres du parti travailliste dès 2014 qui appelaient à un « sénat des nations et des régions »[38]), il a abandonné l’idée au profit d’une simple modernisation de la composition de Chambre haute. Le parti travailliste propose une abolition de la pairie héréditaire et l’imposition d’un âge limite pour siéger (fixé à 80 ans)[39].

Son projet pour la dévolution en Angleterre est vu avant tout comme économique, ayant été développé dans le chapitre « Relancer la croissance économique » de son programme. Keir Starmer propose que « le parti travailliste renforce les accords de décentralisation pour les autorités combinées existantes »[40] d’une part, et « élargir la décentralisation à un plus grand nombre de régions, en encourageant les autorités locales à se regrouper et à assumer de nouveaux pouvoirs »[41], d’autre part. Ces propositions reprennent le livre blanc conservateur Levelling Up de 2022 qui promettait déjà de « faciliter le regroupement des habitants »[42] et de « fournir de nouveaux pouvoirs »[43]. Parmi ces pouvoirs sont mentionnés la question des transports, de la formation continue et du logement. Keir Starmer a fait de « la stabilité économique » son mantra[44]. De toute évidence, il a également opté pour une certaine stabilité institutionnelle sans toutefois entrer dans le détail de la forme que prendra la nouvelle dévolution. La nouveauté est la création d’un « Conseil des Nations et des Régions » afin de réunir le premier ministre britannique, les premiers ministres écossais, gallois et nord-irlandais et les maires des autorités locales afin de restaurer les relations entre le gouvernement britannique et les gouvernements infra-étatiques[45]. Si l’instauration d’un tel Conseil semble être une manière d’apaiser les relations entre le gouvernement britannique et les nations dévolues, il ne résout pas les asymétries territoriales et la frustration anglaise qui peut en dériver.

Conclusion  

Les signaux récemment envoyés à la nation anglaise par Keir Starmer visent davantage à se distancer de l’ancien leader Jeremy Corbyn et à reconquérir un vote anglais perdu lors des élections législatives de 2019 et assez majoritairement favorable au Brexit. En revanche, il n’offre pas de vision claire de la gouvernance de l’Angleterre. La « question anglaise » est analysée uniquement à travers le prisme d’un problème économique et la résolution institutionnelle semble écartée. Pourtant, il y a un tel décalage aujourd’hui entre le processus de dévolution entamé en Écosse, au pays de Galles et en Irlande du Nord d’un côté, et en Angleterre de l’autre, qu’il est légitime de s’interroger sur la possibilité pour un député écossais, gallois ou nord-irlandais de devenir chef de parti et premier ministre britannique dans un avenir proche, tant le champ de compétences du gouvernement britannique est aujourd’hui, dans les faits majoritairement celui de l’Angleterre. Cela conduit à une situation paradoxale : l’Angleterre est surreprésentée au sein du gouvernement britannique, mais elle manque d’une expression démocratique locale. En effet, sa voix se confond aujourd’hui avec celle du Royaume-Uni, ce qui amène une partie des Anglais à penser que le Royaume-Uni décide pour eux, tandis que les nations dévolues estiment que c’est l’Angleterre qui décide pour elles. Keir Starmer aurait par conséquent intérêt à valoriser le Royaume-Uni comme une union de quatre nations. L’un de ses défis sera de prendre en compte le Royaume-Uni non comme un État unitaire mais comme un État plurinational, en proposant un projet de dévolution clair en Angleterre, non seulement pour favoriser la croissance économique, mais aussi pour rétablir un équilibre institutionnel entre les quatre nations. Cela impliquerait de reconnaître l’Angleterre comme une nation distincte avec ses propres spécificités et de la mentionner explicitement lorsqu’une politique annoncée par le Premier ministre britannique ne concerne qu’elle. Une autre possibilité serait une dévolution au sein de l’Angleterre, hypothèse privilégiée par les partis conservateur et travailliste aujourd’hui, mais avec un transfert de pouvoirs beaucoup plus important que celui qui est proposé, avec des gouvernements locaux qui seraient compétents pour légiférer sur des domaines similaires à l’Écosse, au pays de Galles et à l’Irlande du Nord. L’absence d’une émanation locale de l’Angleterre risque d’alimenter l’anglicité aux dépens de la britannicité et, finalement de l’union du royaume tout entière.

[1] Enquêtes d’opinion Deltapoll conduites entre le 14 et le 17 juin 2024.  Disponible sur : https://deltapoll.co.uk/polls/voteint240617

[2] Tom Nairn, The Break-Up of Britain, Verso, 2021.

[3] Richard Wyn Jones, Guy Lodge, et al. The Dog That Finally Barked: England as an Emerging Political Community, IPPR, 2012.

[4] « an avowed sense of English national identity has become more salient and meaningful for many people »

 in Michael Kenny, The Politics of English Nationhood, Oxford University Press, 2014, p. 21.

[5] Ibid.

[6] Kevin Rocheron, « La difficile représentation de l’Angleterre à Westminster dans un Royaume-Uni post-Brexit », Observatoire du Brexit, 2 mars 2022. Disponible sur : https://brexit.hypotheses.org/5688 

[7] Voir par exemple The Union and devolution, 10th report of Session 2015-16, House of Lords, 25 mai 2016 et Devolution and Exiting the EU: reconciling differences and building strong relationships, 8th report of the 2017-19 session.

[8] House of Commons Public Administration and Constitutional Affairs Committee, Governing England, Third Report of Session 2022-23, 31 octobre 2022.

[9] « The long-term viability of governance arrangements in England is a significant and pressing problem that has been neglected by successive governments for too long » in Ibid. p. 43

[10] Keir Starmer, « Labour is now the true party of English patriotism », The Daily Telegraph, 20 avril 2024 (https://www.telegraph.co.uk/news/2024/04/20/labour-is-now-the-true-party-of-english-patriotism/)

[11] « Labour in particular and progressives in general have shied away from engaging with English national consciousness » in Caroline Lucas, Another England: How to Reclaim our National Story, Hutchinson Heinemann, 2024, p.72.

[12] Ibid, p.52.

[13] Michael Kenny, The Politics of English Nationhood; Oxford, New York: Oxford University Press, 2014, p.1.

[14] Disponible sur : https://www.bluelabour.org/about-us

[15] https://labour.org.uk/wp-content/uploads/2024/04/Lets-Get-Britains-Future-Back.pdf

[16] HM Government, Levelling Up the United Kingdom, 2 février 2022.

[17] Programme du parti travailliste, 2024. Disponible sur : https://labour.org.uk/wp-content/uploads/2024/06/Labour-Party-manifesto-2024.pdf

[18] Health and Social Care (Community Health and Standards) Bill 2003

[19] Higher Education Bill 2004

[20] Will Hazell, « Starmer insists Labour is ‘proud’ to fly Union flag”, The Daily Telegraph, 30 mars 2024

[21] Ben Quinn, « Keir Starmer faces discontent as Labour MPs reject union jack election flyers », The Guardian, 30 mars 2024.

[22] Caroline Davies, « Corbyn stands silent for national anthem at Battle of Britain service», The Guardian, 15 septembre 2015. Disponible sur : https://www.theguardian.com/politics/2015/sep/15/jeremy-corbyn-silent-during-national-anthem-battle-of-britain-service

[23]« Britain has turned out in force to vote for change », Guardian, 4 mai 2024. Disponible sur :  https://www.theguardian.com/politics/article/2024/may/04/its-time-to-end-the-uks-divisions-labour-is-for-everyone

[24] « The cross of St George belongs to all who love this country », in Keir Starmer, « Labour is now the true party of English patriotism », The Daily Telegraph, 20 avril 2024.

[25] « Victories in traditional Tory territory across the country are important to me » in « Britain has turned out in force to vote for change », The Guardian, 4 mai 2024.

[26] « I will be working with people up and down the country», in Let’s Get Britain’s Future Back, Parti travailliste, page 2. Disponible sur : https://labour.org.uk/wp-content/uploads/2024/04/Lets-Get-Britains-Future-Back.pdf

[27] « That’s why we are setting up new Technical Excellence Colleges in all parts of the country», Ibid. page 21.

[28] « Sustained economic growth is the only route to improving the prosperity of our country » in Programme du parti travailliste, 2024, p. 25.

[29] « Local Growth Plans that cover towns and cities across the country » in Programme du parti travailliste, 2024, p. 40.

[30] Deliver economic stability

Cut NHS waiting times

Launch a new Border Security Command

Set up Great British Energy

Crack down on antisocial behaviour

Recruit 6,500 new teachers

[31] « we must first end the Conservative chaos. (…) people waiting on trolleys in A&E; sewage in our rivers – is not an accident », Programme du parti travailliste 2024, p.6.

[32] Rt Hon Sir Malcolm Rifkind MP, Speech to the Centre for Policy Studies in London le 23 avril 2008, The Unfinished Business of Devolution: answering the West Lothian Question, www.cps.org.uk in House of Commons Justice Committee Devolution: A Decade On Fifth Report of Session 2008–09 Volume I.

[33] « It is too easy to confuse the governance of England with the governance of the UK, which does a disservice both to the devolved nations and to England itself. », Commission on the UK’s future, A new Britain: Renewing our Democracy and Rebuilding our Economy, Labour Party, décembre 2022, p.21.

[34] « The UK is a unitary state » https://assets.publishing.service.gov.uk/media/5f1033f43a6f40038573bcbb/uk-internal-market-white-paper.pdf paragraphe 16.

[35] « She’s an attention seeker », Meeting pour le parti conservateur, Exeter, 1er août 2022.

[36] « This involves a much more aggressive reassertion of Britishness and the UK state, explicitly at the expense of sub-British national identities and their associated devolved institutions » in Ciaran Martin,  The Union and the State – Contester vision of the UK’s future, Institute of Government, Février 2024, p. 9 in https://www.bennettinstitute.cam.ac.uk/wp-content/uploads/2024/02/The-union-and-the-state.pdf

[37] Michael Savage, « Keir Starmer: I will abolish House of Lords to ‘restore trust in politics’», The Guardian, 19 novembre 2022. Disponible sur : https://www.theguardian.com/politics/2022/nov/19/keir-starmer-i-will-abolish-house-of-lords-to-restore-trust-in-politics

[38]Hilary Benn, Sadiq Khan, « We need to give English MPs a greater say over English laws », PoliticsHome, 12 décembre 2014.  Disponible sur : https://www.politicshome.com/thehouse/article/hilary-benn-mp-and-sadiq-khan-mp-we-need-to-give-english-mps-a-greater-say-over-english-laws

[39] Programme du parti travailliste, 2024, p.108. Disponible sur : https://labour.org.uk/wp-content/uploads/2024/06/Labour-Party-manifesto-2024.pdf

[40] « Labour will deepen devolution settlements for existing Combined Authorities. », ibid, p.40.

[41] « We will also widen devolution to more areas, encouraging local authorities to come together and take on new powers. », ibid.

[42] HM Government, Levelling Up the United Kingdom, 2 février 2022. p. 214.

[43] Ibid, p.179.

[44] Programme du parti travailliste 2024, p.18.

[45] Ibid, p.109.

L’annonce surprise des élections législatives : un pari très risqué pour Rishi Sunak

Actualités

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite des Universités en civilisation britannique.

Rishi Sunak était tenu de convoquer des élections législatives d’ici décembre 2024, afin qu’elles puissent avoir lieu un mois après. Il avait déjà exclu l’éventualité d’élections en 2025 et s’était engagé à les organiser au cours du 2e semestre 2024. L’annonce de la convocation des élections le 4 juillet prochain a surpris de nombreuses personnalités du parti conservateur, qui, à l’exception de Michael Gove[1], ont exprimé leur étonnement, leur désarroi et même leur consternation. La plupart des collaborateurs du Premier ministre jugeaient le moment tout à fait inopportun, convaincus qu’attendre octobre ou novembre donnerait le temps à l’économie de se stabiliser[2].

La cote personnelle du Premier ministre est médiocre, le parti conservateur est très impopulaire et continue à se diviser après 14 ans au pouvoir, tandis que le pays est toujours enlisé dans une crise du coût de la vie, avec des taux hypothécaires beaucoup plus élevés qu’il y a quelques années.

Sunak n’a pas été en mesure de faire évoluer les sondages en sa faveur depuis qu’il est devenu leader du parti conservateur. L’avance de 20 points, à la date du 22 mai, dont disposait dans les sondages, le parti travailliste sur les conservateurs, est la plus importante jamais enregistrée par un parti d’opposition depuis 1997. L’ampleur du défi que s’est lancé le Premier ministre est manifestement telle qu’aucun parti au pouvoir n’a réussi à rattraper un tel retard dans un délai aussi court avant les élections. Comment Sunak pourrait-il en six semaines inverser la tendance et remporter une étonnante victoire à l’arraché ?

La plupart des médias ont mis en exergue le pari que représente le scrutin, qui, pour la première fois depuis 1945, où le travailliste Clement Attlee l’avait emporté sur le conservateur Winston Churchill, se tiendra en juillet. Ils sont unanimes quant à la défaite assurée des conservateurs, les divergences ne portant que sur l’étendue de cette défaite.

L’image du Premier ministre, qui s’est exprimé devant le 10 Downing street, sous une pluie battante, sans une main secourable pour lui tendre un parapluie, a suscité divers sarcasmes et railleries. Trempé jusqu’aux os, réussirait-il à maintenir le cap contre vents et marées et même à redresser la barre, comme il s’engageait à le faire ou, à l’inverse, le déluge qui s’est abattu sur lui serait-il prémonitoire d’un naufrage à ‘Drowning street[3] ?

Un grand nombre d’hypothèses ont commencé à circuler quant aux motivations qui ont conduit le Premier ministre à défier les mauvais sondages et hâter la tenue du scrutin, une décision prise avec une poignée d’initiés[4] parmi lesquels le vice-Premier ministre Oliver Dowden.

Sunak a pu penser que le moment lui était plutôt favorable, dans un contexte de légère reprise économique et d’une baisse de l’inflation[5] qui, après avoir été dangereusement élevée, est redescendue juste au-dessus de l’objectif de 2 % fixé par la Banque d’Angleterre, ce qui donne au Premier ministre l’occasion d’affirmer que l’économie est sur la bonne voie. Il a pu également tabler sur les voix des indécis qui lui permettraient de limiter la casse à moins de 200 sièges à Westminster.

Certains experts ont également suggéré que les récentes élections locales pouvaient laisser envisager une victoire plus limitée des travaillistes que ne le prédisent les sondages, bien que ce soit très difficile d’extrapoler des prévisions à l’échelle nationale à partir de votes locaux dans seulement quelques parties du pays (nous renvoyons ici à la publication d’Aurélien Antoine à la suite de ce scrutin).

En outre, plusieurs exemples historiques récents prouvent que les sondages peuvent se tromper comme, lors des élections de 2017 où Theresa May perdit la faible majorité dont elle disposait. Tel fut aussi le cas en1992 : le scrutin s’était soldé par la quatrième victoire consécutive des Conservateurs, alors que le travailliste Niel Kinnock était bien en tête dans les sondages.

Le sort des conservateurs sous de mauvaises augures

L’annonce du Premier ministre a inauguré une campagne de six semaines. Les chefs de parti sont immédiatement partis en campagne, mais le Parlement a été officiellement dissous le 30 mai, soit 25 jours avant le jour du scrutin.

La principale priorité des responsables politiques sera de parcourir le pays pendant six semaines selon un calendrier extrêmement serré, où ils chercheront à se faire photographier en train de démarcher les électeurs et de rencontrer des membres de la société civile et du public. Une série de débats télévisés sera organisée, au cours desquels Rishi Sunak et Keir Starmer s’affronteront dans un face à face de nature quasi-présidentielle.

Le jeudi 4 juillet, les Britanniques voteront entre 7 heures et 22 heures, heure locale, et dès la fermeture des bureaux de vote, les voix seront comptabilisées. Le vainqueur est généralement déclaré aux premières heures du vendredi matin. Il est sans doute superflu de rappeler qu’au Royaume-Uni, les électeurs n’élisent pas directement le Premier ministre. Ils élisent un membre du parlement (MP) pour représenter leur circonscription. Le chef du parti qui remporte la majorité des 650 circonscriptions britanniques, soit 326 sièges, devient automatiquement Premier ministre et peut former un gouvernement. Le roi Charles III devra décider formellement la formation du nouveau gouvernement tout comme il a approuvé et décidé la décision d’organiser des élections et de dissoudre du parlement sur le conseil du Premier ministre.

S’il n’y a pas de majorité absolue, les Premiers ministres issus du parti arrivé en tête du scrutin doivent chercher le soutien d’autres formations de façon à pouvoir fonctionner en tant que gouvernement minoritaire (comme l’a fait Theresa May en 2017 avec le parti unioniste démocratique (DUP)), ou former une coalition, comme l’a fait David Cameron avec les libéraux démocrates en 2010.

L’hypothèse d’un Parlement sans majorité issu des prochaines élections a été jugée la plus probable par Rishi Sunak qui s’appuyait sur un sondage donnant une avance de 12 points seulement aux travaillistes.[6] 

Après la succession de cinq Premiers ministres conservateurs aux prises avec le Brexit, cinq Chanceliers de l’Echiquier et une série de scandales parmi lesquels le “Partygate” sous le mandat de Boris Johnson, suivi du mandat chaotique de six semaines de Liz Truss, dont le programme fiscal a plongé les marchés dans la tourmente, l’image de marque du parti conservateur a été gravement écornée.

Le raz de marée des conservateurs en décembre 2019 semble loin, et les électeurs britanniques, désabusés, paraissent largement disposés à se détourner vers d’autres partis. Cela implique que des changements radicaux peuvent se produire d’une élection à l’autre, une évolution qui, selon Stephen Bush, s’apparente à un scénario à la canadienne[7].

Les sondages donnent 45% des intentions de vote pour le Labour et seulement 25% pour les Tories. Convertis en projections de sièges au Parlement, les intentions de vote peuvent, selon les pronostics, soit déboucher sur une victoire confortable des travaillistes, soit sur une victoire si écrasante qu’elle entraînerait une quasi-disparition des conservateurs.

Les tories devront se battre sur plusieurs fronts. Outre le parti travailliste, ils sont sous la menace du parti nationaliste Reform UK , crédité de 10% à 12 % d’intentions de vote, qui pourrait leur ravir des sièges clés. La percée de parti qui tente de déborder le parti conservateur sur son aile droite, en particulier sur la question de l’immigration[8] rend le part conservateur très vulnérable et lui inspire des choix stratégiques. À sa gauche, il doit aussi se garder des Libéraux-démocrates, un groupe centriste et pro-européen qui a grignoté le soutien des conservateurs dans les régions aisées du sud de l’Angleterre.

Lors de son premier déplacement de campagne, Rishi Sunak n’a cessé de marteler ses objectifs en se posant comme le responsable politique qui sait prendre des mesures audacieuses afin d’assurer la sécurité des Britanniques, à l’inverse d’un parti travailliste adepte du retour à une politique laxiste. Rishi Sunak tentera sans doute de placer la question du leadership au centre du débat, en mettant en avant, dans ses discours, la période où il était ministre des Finances lors de la pandémie.

Les premiers ratés de la campagne

À peine entamée, la campagne des conservateurs a subi quelques ratés, à commencer par l’annonce intempestive du Premier ministre, le  26 mai, d’un retour au service militaire national[9] pour les jeunes britanniques, garçons et filles, âgé de 18 ans, alors que, deux jours avant, son ministre de la Défense, Andrew Murrison, avait vigoureusement rejeté cette idée qui, selon lui, porterait lourdement atteinte au moral des armées et, de surcroît, ne s’appuyait sur aucun véritable plan pour être mise en œuvre[10]. Pourquoi annoncer un projet qui s’avère très impopulaire auprès des jeunes britanniques et qui ne tient pas compte de la dimension nord-irlandaise où il aurait inévitablement une résonnance historique très conflictuelle[11] ?

Outre le fait que l’Irlande du Nord n’a jamais été un enjeu important pour les Conservateurs, on peut supposer que la démarche du Premier ministre a obéi au souci de se concilier les électeurs les plus âgés, tentés par le Reform party et qui se sont déclarés déçus de la politique de Sunak, en particulier dans le domaine de l’immigration.

Le parti conservateur est confronté à un exode massif d’élus qui ont choisi de ne pas se représenter. Près de 80 d’entre eux ont décidé de jeter l’éponge, parmi lesquels des personnalités clefs du parti comme l’ancienne Première ministre Theresa May[12], l’ancien ministre Michael Gove, et l’ancien secrétaire d’État à la Santé, Matt Hancock.

Quant au leader travailliste, engagé à lutter contre le courant antisémite qui s’était développé au sein du Labour sous la direction de Jeremy Corbyn, il n’a pas non plus été épargné par les critiques et les controverses. Au moment où le parti devait dresser la liste des candidats à l’élection, une demi-douzaine d’anciens corbynistes ont été suspendus ou menacés de suspension[13], ce qui a conduit les détracteurs de Keir Starmer à l’accuser de procécer à des « purges ». Parmi les élus en cause, la députée de Hackney North, Diane Abbott a déclenché une controverse, il y a un an, en déclarant dans une lettre à l’Observer du 23 avril 2023 que les Juifs, les Irlandais et les gens du voyage n’étaient pas victimes de racisme, mais de préjugés[14]. Après avoir laissé entendre que ses propos étaient antisémites, et qu’elle ne pourrait pas être candidate aux prochaines élections, Keir Starmer, sous la pression, a fait volte-face, et l’a réintégrée au sein du parti.

Les questions majeures au cœur de la campagne

Les deux leaders s’efforcent de valoriser et corriger l’image de leur parti en prenant le contrepied des idées reçues. Le Premier ministre qui s’est présenté comme le « candidat du changement », tente difficilement de prendre ses distances avec les années de gouvernements conservateurs, tout en affirmant que l’expérience de son parti au sein du gouvernement le rend plus apte que le parti travailliste à mettre en place un plan sûr pour l’avenir.

Depuis l’arrivée de Keir Starmer à la tête du parti travailliste, l’héritage très contesté du New labour a relativement cessé de faire débat, même si le leader actuel s’est montré initialement résolu à s’en démarquer. Il s’est au fil des ans rapproché de Tony Blair et de son groupe de réflexion le Tony Blair Institute for Global Change et entend faire apparaitre le Labour comme le parti de l’avenir[15], celui à qui on peut faire confiance en matière d’économie et de sécurité.

Parmi les questions majeures au cœur de la campagne figure l’économie en première place puis les services de santé et l’immigration.

  • L’économie et la crise du coût de la vie

Après le choc de la pandémie du Covid-19 et une crise du coût de la vie si profonde et si longue que des ménages relativement aisés se sont retrouvés dans une situation d’insécurité financière, il n’est pas étonnant que l’économie figure au premier plan des préoccupations des citoyens britanniques et constitue l’enjeu majeur des élections. Les électeurs attendent des leaders des deux partis de gouvernement un projet clair, qui puisse améliorer leur qualité de vie et leur pouvoir d’achat.

À la suite des perturbations provoquées par le mini budget de Liz Truss, il est difficile pour le parti conservateur de s’ériger en parti fiable et artisan de l’équilibre budgétaire. Sunak a, toutefois, fait de la stabilité économique un objectif majeur. Il a promis le retour de la croissance et une inflation diminuée de moitié, deux objectifs dont il s’est sensiblement rapproché. Il tentera de convaincre les électeurs que l’économie a pris un tournant favorable et qu’un changement de gouvernance pourrait rompre un équilibre laborieusement mis en place. Selon le groupe de réflexion More in Common, 65% des électeurs continuent, cependant, à penser que les conservateurs s’adressent aux plus riches[16].

Le parti travailliste s’est efforcé de redresser son image de parti dépensier et s’est engagé à apparaitre comme l’apôtre de la prudence budgétaire et d’une politique favorable aux entreprises. L’économie sera au cœur de la campagne, a déclaré Rachel Reeves, qui est pressentie pour être la future chancelière de l’Échiquier et entend, après « les années de chaos » des gouvernements conservateurs, reconstruire le Royaume-Uni conformément à la mission que s’est donnée le Labour d’assurer la stabilité économique, des finances saines[17], le respect des règles fiscales ainsi que de lutter contre la corruption. Keir Starmer s’attaquera au problème du coût de la vie, qui a pesé lourdement sur la classe ouvrière, à la question des bas salaires à l’inflation ainsi qu’à la dette nationale qui reste à des niveaux exceptionnellement élevés depuis 1960. De récents sondages ont indiqué que le parti travailliste est le plus représentatif des familles ouvrières et le mieux à même de prendre en compte les intérêts de plus démunis[18].

Les services de santé

Les enquêtes d’opinion révèlent que, après l’économie, ce sont les services de santé qui constitueront l’enjeu majeur pour les électeurs. Le NHS (Service de santé national) est sous tension par suite des pénuries de main d’œuvre, un personnel surchargé, de longues listes d’attente pour les patients, des infrastructures vieillissantes et un manque d’investissement. Autant d’éléments qui concourent à donner l’image d’un secteur dégradé et à bout de souffle.

Les disparités en matière de soins de santé maternelle et infantile concernent essentiellement les électeurs des zones urbaines, tandis que les problèmes liés aux soins de santé en milieu rural sont apparus dans les circonscriptions traditionnelles des conservateurs, où les personnes âgées ont du mal à accéder aux services. Dans toutes les circonscriptions, les hôpitaux manquent de fonds et n’ont pas la capacité de s’adapter à l’évolution des besoins du pays en matière de soins médicaux.

Les conservateurs, qui insistent sur le financement record de près de 165 milliards de livres sterling, fournis au cours de la législature, pour aider à réduire l’arriéré en matière de soins, ont cherché à attribuer la responsabilité des longues listes d’attente à la pandémie et au long conflit salarial des jeunes médecins, qui n’ont cessé de se mettre en grève de façon intermittente depuis près d’un an. Les négociations n’ont donné aucun résultat et la British Medical Association a annoncé une nouvelle grève du 27 juin au 2 juillet, à l’avant-veille des élections, qui risque de provoquer des perturbations massives très dommageables pour l’image du gouvernement[19].

Le parti travailliste, qui souligne l’échec du gouvernement concernant la réduction des listes d’attente s’est engagé, une fois arrivé au pouvoir, à résorber, dans les cinq prochaines années, l’arriéré des patients qui attendent un traitement ou une intervention depuis plus de 18 semaines. Il a réitéré sa promesse en avril 2024 de mettre en place deux millions de rendez-vous supplémentaires grâce aux heures supplémentaires le soir et les week-ends, qui seraient financées par la suppression des niches fiscales et la répression de l’évasion fiscale[20], du statut fiscal des non domiciliés au Royaume-Uni[21]. Il promet également de doubler le nombre de scanners pour diagnostiquer les patients plus rapidement, d’utiliser les capacités disponibles dans le secteur privé sans faire payer les patients, et de créer des listes d’attente partagées afin que les hôpitaux puissent mettre leurs ressources en commun[22].

Dans l’éventualité d’une victoire des travaillistes, Wes Streeting, secrétaire d’État à la Santé du cabinet fantôme, s’est déclaré prêt à négocier sur les salaires, sans toutefois accepter la demande d’augmentation de 35 % des jeunes médecins. Les responsables des soins de santé ont toutefois averti que les projets des deux partis ne vont pas assez loin pour assurer l’avenir à long terme du NHS.

L’immigration

La question de l’immigration, qui arrive généralement en troisième position des préoccupations des citoyens britanniques, est centrale du côté du « mur rouge » du nord de l’Angleterre, (favorable au Brexit), ainsi que dans le Yorkshire ou l’Humber, où les habitants ont une vision très négative de l’immigration. Tout porte à croire qu’elle fera l‘objet d’un affrontement important au cours de la campagne entre les deux chefs de file.

Rishi Sunak a largement fondé sa mission sur le contrôle de l’immigration, et sa politique phare à l’égard du Rwanda comme destination des immigrés clandestins qui ne seront plus éligibles au droit d’asile, a fait l’objet d’une loi votée au Parlement qui continue à faire débat et peut donner lieu à de nouvelles contestations juridiques[23].

Le Premier ministre, qui a accusé le labour d’offrir l’amnistie aux immigrés clandestins, a mis en jeu une grande partie de son capital politique dans sa promesse d’empêcher les demandeurs d’asile de traverser le Royaume-Uni à bord de petits bateaux. Il n’a pas hésité à parier 1000 livres avec le journaliste Piers Morgan que des avions décolleraient pour le Rwanda avant les élections, un pari perdu récemment puisque Rishi Sunak a dû reconnaitre qu’aucun avion ne pourrait décoller pour Kigali avant le 4 juillet[24].

Force est de constater que le nombre de migrants qui ont traversé la Manche à bord de petites embarcations dépassait déjà en mai 2024 la barre des 9000[25] comme l’indique le graphique ci-dessous. De surcroît, les mois plus chauds de l’été peuvent être très propices à de nouvelles arrivées, qui pourraient largement porter atteinte à la politique migratoire du Premier Ministre et entamer une crédibilité déjà bien écornée.

L’attitude du chef de l’opposition vis-à-vis de la question migratoire se caractérise par un mélange de prudence et de fermeté. Soucieux de reconquérir l’électorat pro Brexit du mur rouge il a déclaré que les traversées devaient être réduites « matériellement » sans fixer d’objectif chiffré.[26] Il a en outre réitéré son engagement à abroger « immédiatement » la loi sur la sûreté au Rwanda[27], tout en promettant d’être intraitable avec les gangs de passeurs. Il a également promis la mise en place d’un nouvel organisme pour la sécurité des frontières, afin de réduire le nombre de traversées de la Manche. Le parti travailliste s’est également déclaré favorable à l’introduction d’un système d’immigration à points qui, selon lui, « fonctionnerait pour les travailleurs et les entreprises »[28].

Parmi les objectifs du parti travailliste[29] en matière d’emploi, figurent la volonté de réduire la dépendance à l’égard des travailleurs étrangers, celle de remédier à la pénurie d’emplois qualifiés et de garantir que le travail soit récompensé à sa juste valeur par des salaires adéquats et des conditions satisfaisantes.

Le nombre de personnes qui ont traversé la Manche à bord de petites embarcations de 2022 à 2024

La crise du logement

La crise du logement au Royaume-Uni est aussi une préoccupation majeure pour de nombreux électeurs, en particulier chez les plus jeunes qui sont confrontés à un marché locatif précaire et un accès difficile à la propriété. Au moins 1,5 million de Britanniques ont ressenti les effets négatifs du mini-budget de 2022, avec la hausse des taux d’emprunt sur leurs projets immobiliers.

Dans leur manifeste électoral de 2019, les conservateurs s’étaient engagés à construire 300 000 nouveaux logements par an d’ici le milieu des années 2020, mais ce chiffre n’a jamais été atteint et, en décembre 2022, il a été revu à la baisse après une levée de boucliers de la part des députés d’arrière-ban, inquiets des conséquences indésirables au niveau des communautés locales[30].

Le Labour a promis d’être « du côté des constructeurs et non des bloqueurs »[31] et a annoncé son ambition de créer 1,5 million de nouveaux logements grâce à la création de « villes nouvelles », affirmant que les sites seraient identifiés d’ici la fin de leur première année au pouvoir. Le leader travailliste a insisté sur le fait que la fourniture de logements abordables faisait partie intégrante de sa mission, comme en atteste son plan visant à garantir que 50 % des nouveaux logements soient accessibles aux plus défavorisés, tout en protégeant les espaces verts[32].

Le parti travailliste a soutenu les deux textes législatifs introduits par les conservateurs, la loi sur la réglementation des logements sociaux (Social Housing Regulation Act) et le projet de loi sur la réforme des propriétaires bailleurs (Renters reform bill) qui n’a pas été voté, mais il veut aller plus loin et interdire aux propriétaires les résiliations de baux sans motif légitime, une mesure qui figurait dans le manifeste électoral des conservateurs de 2019, mais qui n’a cessé d’être reportée.

Pour le Reform party, qui a fondé sa stratégie sur les conséquences sociales des flux migratoires, l’impact des niveaux actuels de migration nette rendent le logement inabordable pour les citoyens britanniques,[33] tout comme ils compromettent le bon fonctionnement et la qualité des services de santé. L’ancienne députée conservatrice Ann Widdecombe, qui fait désormais campagne pour Reform UK, a déclaré que son parti donnerait la priorité à la construction de nouveaux logements sur des friches industrielles.

La crise climatique

Si l’environnement préoccupe une grande majorité d’électeurs, sur la totalité de l’échiquier politique, la question ne serait une priorité politique que pour un électeur sur cinq. En 2023, l’organisme de surveillance du changement climatique, a qualifié de « lenteur inquiétante » les efforts déployés pour intensifier l’action en faveur du climat, les décisions du gouvernement allant à l’encontre du rôle de pionnier assumé par le Royaume-Uni en la matière.

La cause environnementale a été l’une des principales divergences entre les deux principaux partis. L’hostilité de Sunak à l’égard de l’objectif zéro émissions de carbone était contraire à l’approche du parti travailliste qui a fait valoir que la lutte contre la crise du coût de la vie et la campagne contre l’impact du réchauffement climatique étaient indissociables.

Malgré les quelques progrès réalisés au Royaume-Uni en matière de réduction des émissions, les conservateurs ont irrité de nombreux écologistes en accordant de nouvelles licences pour l’exploitation du pétrole et du gaz[34].

Le parti travailliste qui entend relever les défis dans le domaine de l’environnement, insiste sur le fait que les politiques qui réduisent les émissions de gaz à effet de serre, telles que l’isolation des maisons et la promotion des énergies renouvelables, font également baisser les factures d’énergie. La croissance verte attire en outre les investissements et les nouveaux emplois. Mais la décision de Keir Starmer, en février 2024, de réduire son plan de prospérité verte, de 28 à 15 milliards de livres par an, a été fortement critiquée par les groupes de défense de l’environnement ainsi que par les syndicats[35].

D’autres questions seront vraisemblablement abordées au cours de la campagne telles que l’éducation, le leadership et les « guerres culturelles ». L’offre gouvernementale de places en structures d’accueil des jeunes enfants est très inférieure aux besoins des familles, qui se trouvent souvent dans l’obligation d’adapter leurs horaires de travail pour pouvoir s’occuper de leurs enfants.

Le Premier ministre a annoncé son intention de créer 100 000 postes d’apprentis par an d’ici à la fin de la prochaine législature, en mettant fin à ce qu’il appelle les « diplômes bradés ». Il a été en outre vivement critiqué pour ne pas avoir procédé à un bilan en matière d’éducation, au moment où que les taux d’analphabétisation augmentent en Angleterre.

Quant aux « guerres culturelles » le mandat de Rishi Sunak a été dominé par les polémiques sur les questions des droits des transgenres, la santé mentale[36] et les universités dites woke. Ces polémiques ont été entretenues par un certain nombre de députés conservateurs, soucieux de se concilier les voix des électeurs traditionnels de ce qu’on a appelé le « mur bleu ».

Les quatre régions emblématiques ciblées par les travaillistes

Keir Starmer devance Rishi Sunak dans les sondages sur la question de savoir qui ferait un meilleur Premier ministre, mais son avance est bien plus faible que l’écart de voix entre les partis. Les résultats des élections seront vraisemblablement déterminants dans quatre régions emblématiques où les travaillistes entendent lancer leur reconquête : l’ancien mur rouge, l’Écosse, les West Midlands et le sud-ouest.

1. La reconstruction du mur rouge

L’objectif crucial de Starmer est de reconstruire le mur rouge qui désigne les anciens bastions travaillistes situés pour beaucoup sur un axe est-ouest reliant Leeds à Liverpool.

Lors de l’élection de 2019 Boris Johnson s’était emparé de ces fiefs travaillistes en promettant de faire aboutir le Brexit (get Brexit done). Les électeurs de ces régions qui se sont très largement exprimés en faveur du Brexit, ont rejeté la perspective de gauche proposée par Jeremy Corbyn, alors leader du parti travailliste[37]. Le succès retentissant de la stratégie de Boris Johnson, qui a donné aux conservateurs une « inclinaison nordique » reposait également sur la promesse de niveler par le haut (levelling up) les circonscriptions les plus déshéritées, principalement dans le nord de l’Angleterre, mais son vaste projet ne s’est pas matérialisé. Désenchantés par les conservateurs, certains déplorent l’éviction de M. Johnson de son poste de Premier ministre. Une des premières mesures de Rishi Sunak de la campagne électorale a été de transférer 1,5 milliard de livres aux zones défavorisées pour financer le service militaire obligatoire.

Les travaillistes espèrent récupérer une quarantaine de sièges du mur rouge, dont beaucoup sont situés à proximité de l’autoroute M62, le principal axe est-ouest. Des villes comme Leigh, Warrington, Bury, Dewsbury et Burnley figurent en bonne place sur la liste de Keir Starmer. Redfield et Wilton Strategies ont réalisé des sondages dans 40 circonscriptions du mur rouge et ont constaté en avril 2024 que les travaillistes devançaient les conservateurs de 20 points[38].

2. L’Écosse

À l’occasion de sa visite à Glasgow[39], le 24 mai 2024, Keir Starmer a souligné : « Il n’y a pas de changement sans l’Écosse, il n’y a pas de parti travailliste sans l’Écosse, l’Écosse est au cœur de la mission du prochain gouvernement travailliste ». L’Écosse[40] était naguère le socle de toute majorité travailliste à Westminster.  Cependant, le Parti national écossais  est parvenu à bouleverser le paysage politique écossais lors des dernières élections britanniques. En misant sur l’ appel à l’indépendance, il a emporté le recul du soutien au Labour, à qui on a pu reprocher d’avoir pris son rôle de premier parti en Écosse pour acquis depuis fort longtemps.

La mission de Keir Starmer est de mettre fin à la domination du Parti national écossais (SNP), en profitant d’une période difficile dans l’histoire récente du parti, qui a vu la démission de deux de ses dirigeants, Nicola Sturgeon et Humza Yousaf, en à peine plus d’un an. Le leader travailliste estime que les récents scandales et crises au sommet du SNP, conjugués avec les faibles perspectives d’un vote précoce en faveur de l’indépendance, peuvent lui donner l’occasion de remporter 30 sièges sur un total de 57.

Il devra affronter le nouveau chef du SNP et Premier ministre écossais, John Swinney, qui a déclaré au premier jour de sa campagne que « nous avons eu 14 ans d’austérité avec les Conservateurs …le parti travailliste ne propose pas la fin de l’austérité ».[41]

3. Les circonscriptions des West-Midlands

Les Midlands de l’Ouest, centrés autour de Birmingham où Johnson a fait de grandes percées lors des élections de 2019, seront l’une des régions les plus disputées du pays. Nichée entre le pays de Galles et les East Midlands, la région est très diverse et comprend des villes post-industrielles pauvres, des banlieues tantôt prospères, tantôt édifiées à l’intersection de plusieurs autoroutes, reflétant les diverses facettes du Royaume-Uni contemporain.

Lorsque Marcus Jones, député conservateur de Nuneaton, a conservé son siège en 2015, l’ancien Premier ministre David Cameron a su qu’il avait gagné les élections législatives. Comme d’autres villes des Midlands, elle était considérée comme le baromètre de l’opinion du pays[42].

Lors des dernières élections de 2019, le parti de Boris Johnson a remporté 44 sièges dans la région, contre 15 pour le parti travailliste, en réalisant des gains importants dans les villes du Black Country[43]. Lors de la victoire de Tony Blair en 1997, ces chiffres étaient largement inversés.

l y a 57 sièges à pourvoir dans la région géographique des West Midlands et le parti travailliste espère en regagner plusieurs dizaines pour accéder au pouvoir. Le 3 mai, Andy Street, maire conservateur des West Midlands, a été battu de justesse par les travaillistes à l’issue d’un recomptage des voix, ce qui laisse présager une lutte acharnée au prochain scrutin du 4 juillet.

4. Le Sud-Ouest

Le Sud-Ouest est une région, qui recèle un lot de sièges généralement prospères, principalement ruraux ou suburbains, est le cœur du soutien traditionnel aux conservateurs. La carte électorale actuelle révèle que la majeure partie du sud, en dehors de Londres, apparait comme une vaste zone en bleu.

Si les travaillistes espèrent gagner des sièges dans toute la région, ils sont en rivalité avec les libéraux-démocrates, qui ont leurs propres traditions dans le Sud-Ouest. Ce parti pro-européen, pour qui le sud-ouest sera déterminant, n’a remporté que 11 sièges lors des élections de 2019, mais, en 2024 son dirigeant, Sir Ed Davey, espère remporter au moins 30 sièges si le vote conservateur s’effondre.

Les sièges ciblés par Ed Davey s’étendent de la banlieue sud-ouest de Londres, à des endroits comme Esher et Wimbledon, et des villes de banlieue comme Wokingham et Godalming, cette dernière étant le siège du chancelier Jeremy Hunt.

Les récents succès aux élections locales dans le Somerset et le Dorset ont également montré une résurgence des libéraux-démocrates plus à l’ouest, soutenue par l’arrivée de membres des professions libérales, en provenance de Londres, chassés de la capitale par les prix élevés et qui peuvent assurer leur activité en télétravail.  

En juillet 2023, après la victoire des libéraux-démocrates aux élections partielles de Somerton et Frome, Sir Ed.Davey a déclaré : « Cette victoire éclatante montre que les libéraux-démocrates sont fermement de retour dans le pays de l’Ouest »[44]. S’ils ambitionnent de gagner davantage de sièges plus à l’ouest, dans le Devon et dans les Cornouailles, ce parti pro-européen aura sans doute plus de difficultés à convaincre un électorat qui a très largement voté pour le Brexit[45].

Conclusion

Alors que la campagne présidentielle américaine s’étale sur près de dix mois, la campagne des législatives britanniques peut paraitre extrêmement courte. Elle n’en sera pas moins très polémique et éventuellement chaotique. Il est manifeste que les performances individuelles de Rishi Sunak et de Keir Starmer au cours de la campagne électorale seront cruciales.  

L’aspiration au changement est très forte et Il sera sans doute bien difficile pour les conservateurs d’affirmer que la situation politique et économique pourrait être pire avec le retour des travaillistes. Les rares succès que les tories peuvent revendiquer sont d’avoir su gérer le plan de vaccination contre le covid 19 et d’avoir ramené l’inflation à 2,3% .

En revanche, « la faillite morale du parti conservateur »[46] est profonde. Elle s’est illustrée par la tentative illégitime de prorogation du Parlement par Boris Johnson et, sous le mandat de Rishi SunaK par la loi inique d’expulsion des immigrés clandestins vers le Rwanda, pays jugé sûr en dépit des décisions de justice et des avis contraires des experts.

Il ne fait pas de doute que l’issue du scrutin déterminera l’avenir du parti conservateur. Depuis deux décennies les tories ont tenté d’enrayer la menace que représente pour eux le parti du Brexit devenu le Reform party qui a réussi à grignoter leur aile droite. L’évolution factieuse du parti conservateur, noyauté par les éléments les plus intransigeants et sectaires, a donné lieu à des dérives extrêmement dommageables pour son image et sa cohésion. Le risque d’éclatement est réel et personne ne saurait prévoir ce qui en découlera.

Au terme des huit dernières années où l’impact négatif du Brexit s’est fait ressentir sur de multiples domaines, y compris la recherche universitaire, le développement scientifique et l’enseignement supérieur, il faut espérer que le prochain chef du gouvernement rapproche le Royaume-Uni de ses proches voisins européens et restaure la coopération dans un grand nombre de domaines, dans l’intérêt des Britanniques comme des Européens.

[1] Lorsqu’après de longues semaines de tergiversations, le Premier ministre a annoncé à son cabinet, qu’il organiserait des élections générales le 4 juillet, il a obtenu le soutien enthousiaste de son ministre du logement, Michael Gove, convaincu que la fortune sourit aux audacieux. Ce dernier n’a pas hésité à se référer à la devise de l’unité d’élite de l’armée de l’air britannique (SAS) selon laquelle « Qui ose gagne ». Outre qu’il ait été un des Brexiters les plus acharnés, Michael Gove s’est toujours exprimé contre l’Accord du Vendredi Saint qui n’était selon lui qu’« un referendum truqué ». Auteur d’un pamphlet en 2000 intitulé Irlande du Nord : le prix de la paix, il compare l’accord de Belfast à la politique britannique d’apaisement à l’égard des nazis dans les années 1930. Voir P. Geoghan, « Michael Gove a “fanatic” who would damage peace process », The Irish Times, 5 July 2016.Il convient de rappeler que Michael Gove a décidé de ne pas se représenter aux élections de 2024.

[2] L’ancienne Ministre d’État au Logement et à la Planification, Esther McVey, a observé que le Premier ministre aurait dû attendre plus longtemps pour laisser les fruits de la reprise économique se répercuter sur les électeurs.

[3] Parmi les gros titres des journaux on pouvait lire ‘’Drowning street » (City A.M.) « Drown and out » (DailyMirror), « For how long will he rain over us over us » (The Northern Echo), ou encore « Himalayan mountain to climb » (Telegraph). Après avoir fait son annonce Rishi Sunak s’est rendu à Belfast où il a visité la grande exposition sur le Titanic à Belfast, de quoi filer la métaphore du naufrage.

[4] La grande majorité des membres du Cabinet étaient favorables à une date en automne, autour de la fête d’Halloween.

[5] Voir M.C. Considère-Charon, « Le Brexit quatre ans après : un bilan qui fait débat », Observatoire du Brexit’, mai 2024.

[6] P. Whiteley,  . Rishi Sunak claims the UK is heading for a hung parliament-let’s check his maths », The Conversation, 7 May 2024.

[7] Au Canada les conservateurs sont passés de la victoire en 1988 à l’extinction en 1993, et les libéraux de la troisième à la première place entre 2011 et 2015. Dans l’hypothèse où les conservateurs sauveraient moins de 200 sièges et que le parti travailliste se verrait crédité d’une majorité de 350 à 400 élus, on pourrait alors conclure que la messe est dite pour les tories.

[8] Le parti de la Réforme pourra compter sur la participation de son président honoraire Nigel Farage, dont l’éloquence a naguère fait recette, mais n’a pas suffi pour lui assurer une élection à Westminster. En revanche, il a été député européen de 1999 à 2020.

[9] Le service militaire national a été définitivement aboli au Royaume-Uni en 1960.

[10] N. Simmons, « Just three days ago a tory defence minister slammed the idea of National Service », Huffpost, 26 May 2024.

[11] Le leader du parti social- démocrate et travailliste a qualifié de complètement fou l’idée de réintroduire un service national obligatoire au Royaume-Uni en ajoutant que, « si on essayait de le mettre en œuvre en Irlande du Nord, ce serait le chaos ». « Chaos to bring UK mandatory service plan to NI – Eastwood », RTE, 27 May 2024.

[12] En annonçant sa décision, Theresa May a observé avec humour qu’être membre du Parlement était le plus beau métier du monde, malgré les frustrations, en particulier lorsque vous êtes à la Chambre et que les gens de votre camp ne votent pas pour votre législation, trois fois de suite (O. Bentley, « Is it 1997 all over again as Tory MPs head for the exit? », BBC news, 24 May 2024).

[13] Un certain nombre d’entre eux siègent déjà aux Communes en tant qu’indépendants et d’autres ont l’intention de le faire au cas où ils seraient exclus du parti.

[14] Cette lettre était en fait une réaction à un article du journaliste Nigérien Tomiwa Olowade, qui, en se fondant sur un rapport concernant la discrimination et les insultes raciales, avait affirmé que le racisme en Grande-Bretagne n’était pas qu’une question de blancs et de noirs et que les Irlandais, les Juifs et les gens du voyage étaient les premières victimes de la discrimination et du racisme en Grande-Bretagne.

[15] « After struggling with its past, is the labour party looking to the future? », The Conversation, 1 May 2024.

[16] « Economy, health, migration : key battlegrounds in the UK election », More in Common, 23 May 2024.

[17] Les conservateurs ont cherché à entretenir la crainte que les projets de gouvernement des travaillistes n’aient pas été comptabilisés et qu’ils nécessiteraient un recours accru à l’emprunt et des hausses d’impôts probables. « Rachel Reeves speech to business leaders at Rolls Royce », 28 May 2024, labour.org.uk.

[18] K. Neame, « Revealed: Poll finds most managers back Labour’s New Deal for Working People », Labour list, https://labourlist.org/2024/04/labour-new-deal-working-people-what-policies-mean-manifesto/

[19] A. Gregory, R. Mason, J. Elgot, « Junior doctors’ strike could delay care for 100,000 NHS patients in England », The Guardian, 29 May 2024.

[20] Labour will deliver two million more NHS appointments a year, as waiting lists hit record levels under Rishi Sunak. Labour.org.uk

[21] Le terme « non-dom » fait référence aux résidents britanniques qui ont choisi d’établir leur domicile fiscal en-dehors du Royaume -Uni. Ils ne paient l’impôt que sur les revenus perçus au Royaume-Uni. Parmi eux, l’épouse du Premier ministre, Askhata Murty, qui après que son statut fiscal a été révélé, s’est engagée à payer l’impôt sur la totalité de ses revenus.

[22] « Build an NHS fit for the future. 5 missions for a better Britain », labour.org.uk.

[23]  Safety of Rwanda Act (Asylum and Immigration) 2024

[24] Voir C. Bordère, So what ?, mars 2024, n°26, Observatoire du Brexit.

[25] International migration research, progress update, Office for national statistics, May 2024, ons.gov.uk.

[26] « Starmer will not set small boats target but pledges hostile territory for gangs », The Irish News, 10 May 2024.

[27] A. Singh, « Labour plans to scrap Channel migrants deportation law in first 100 days in power », inews, 25 April 2024.

[28] Why Keir Starmer wants a points-based immigration system, Open Democracy, 22 November 2022.

[29] « How we’ll create a fair system and stop the small boats crossings. Labour’s plan for immigration », labour.org.uk

[30] Les autorités locales jouent un rôle clé dans la fourniture de logements, par le biais du système de planification et en facilitant leur développement. Mais l’état critique des finances de certains conseils, parmi lesquels certains se sont déjà déclarés en faillite, ont eu un impact très négatif sur la politique du logement. Les plans de dépenses actuels du gouvernement, auxquels le parti travailliste a déclaré qu’il s’en tiendrait dans une large mesure s’il formait un gouvernement, indiquent que le financement des collectivités locales continuera d’être limité, tout comme celui d’autres services publics clés tels que les prisons et le système de justice pénale.

[31] S. Jenkins, « Labour’s plan for the builders not the blockers is a capitulation to developers », The Guardian, 10 October 2024.

[32] Rayner says Labour will deliver « biggest boost to affordable housing for a generation », 7 October 2023, Labour.org.uk

[33] Les chiffres de l’ONS publiés jeudi montrent que l’immigration nette a diminué de 10 %, mais qu’elle s’élève toujours à plus de 600 000 personnes par an. Dans le même temps, le Royaume-Uni n’a construit qu’un peu plus de 20 000 logements au cours du premier trimestre 2024.

[34] « Hundreds of new North sea oil and gas licences to boost British energy », Prime minister’s office, department of Energy and Secuity and Net zero, 21 July 2023, Gov.UK

[35] « The Observer view: Labour’s green U-turn has threatened its plan for growth », The Guardian, 10 February 2024.

[36] Dans un discours au Centre de Justice Sociale le 19 avril 2024, Rishi Sunak a déclaré qu’il envisageait de supprimer une aide financière au profit des personnes souffrant de problèmes de santé mentale et de la remplacer par des traitements. R. Mason, P. Butler, « Sunak accused of making mental illness another front in the culture wars », The Guardian, 19 April 2024.

[37] D. Wainwright, « General Election 2019: How labour’s red wall turned blue », BBC, 13 December 2019

[38] « Latest Red Wall Voting Intention (13-14 April 2024) », Redfield and Wilton Strategies, 17 April 2024. redfieldandwiltonstrategies.com.

[39] K. Scott, « Scotland central to Labour mission for government – Starmer », BBC Scotland News, 24 May 2024.

[40] Le syndicaliste écossais Keir Hardie, dont Starmer porte le prénom, a été l’un des fondateurs du parti travailliste, qui a de profondes racines au nord de la frontière.

[41] L. Garcia, « John Swinney warns of austerity on steroids from Labour », The National Scot, 31st May 2024.

[42] T. Bale, P. Webb, « The Conservatives: Theie sweetest victory », Parliamentary Affairs; vol. 68, Issue suppl 1, 2015, p.41.

[43] Il s’agit entre autres des circonscriptions de Wolverhampton South-West, Dudley North et West Bromwich East.

[44] S. Gecsoyler, P. Walker, « Ed Davey: byelection win shows Lib Dems are firmly back in south-west England », The Guardian, 21 July 2023.

[45] E. Davey, « Voters in south-west England know tha-it’s the Lib Dems who can get the tories out », The Guardian, 21 July 2023.

[46] A. Antoine, « La faillite morale du parti conservateur », Observatoire du Brexit, https://brexit.hypotheses.org/7071

Les élections locales de 2024 : analyses et perspectives

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Par Aurélien Antoine

Les élections locales en Angleterre et au pays de Galles qui se sont déroulées le jeudi 2 mai dernier se sont une nouvelle fois soldées par une défaite retentissante du parti conservateur après celles de 2023 et de 2022. Les précédents scrutins ne leur avaient pas été favorables, mais celui qui s’est déroulé en ce début de printemps était attendu avec intérêt dans la mesure où il s’agissait de la dernière campagne électorale avant celle prévue pour les sièges du Parlement de Westminster. L’autre spécificité de ce scrutin tient au fait que les plus importantes métropoles anglaises désignaient leur maire, dont le Grand Londres[1]. Avant de tirer les enseignements de la défaite des tories, il convient au préalable d’en déterminer l’étendue qui a été minimisée par leur leader et Premier ministre, Rishi Sunak.

I. L’étendue inédite de la défaite conservatrice

Les élections du 2 mai avaient pour objet de renouveler 2600 conseillers locaux dans plus de 100 territoires. En outre, 10 maires métropolitains devaient être désignés parmi les plus grandes villes anglaises. Qu’il s’agisse de la première ou de la seconde dimension du scrutin, les conservateurs avaient bien peu de motifs d’être satisfaits des résultats.

  • L’issue du scrutin renouvelant les conseils locaux et les maires métropolitains

Les travaillistes ont remporté 1158 sièges sur 2600 (soit 186 élus en sus) et contrôlent désormais 51 conseils des 107 qui étaient concernés par ce scrutin (soit un gain de huit conseils). Pour leur part, les libéraux-démocrates sont passés de 104 à 522 élus et, surtout, dirigent 12 conseils contre 2 auparavant. Il convient de noter que les conseillers de petits partis ou sans étiquette ont nettement progressé au point que leurs scores additionnés à celui des libéraux-démocrates sont supérieurs à celui des conservateurs. En effet, avec une augmentation de 184 conseillers, les autres partis ou indépendants comptent 463 conseillers (ce qui fait, avec les libéraux-démocrates, 985 conseillers en tout).

Source : BBC (https://www.bbc.com/news/articles/c8v36l6d54do)

L’énoncé de ces chiffres permet de saisir en négatif l’étendue de la Bérézina électorale pour les conservateurs. En perdant 474 sièges, ils ne disposent plus que de 515 élus sur les 2600 renouvelés. C’est un record depuis 1998 et un reflux majeur de 474 élus et de 10 conseils par rapport au scrutin de 2021 qui portait sur les mêmes territoires. La répartition des conseillers et des conseils se présente désormais de la façon suivante en Angleterre, au pays de Galles et en Écosse[2] :

Sources : http://opencouncildata.co.uk/

Le graphique produit par le quotidien The Guardian permet de matérialiser visuellement la situation critique dans laquelle se trouvent les conservateurs, ce que confirment les résultats pour les maires directement élus.

  • L’élection des maires des aires métropolitaines

Avant d’évoquer précisément l’issue du scrutin de mai 2024, il n’est pas inutile de rappeler que ce sont quelques-unes des principales agglomérations anglaises qui sont concernées. Prévue par une loi de 2000 (Local Government Act), l’élection directe des chefs des exécutifs locaux (mayor) ne pouvait être possible qu’après l’accord des populations par référendum (y compris à la suite d’une pétition depuis le Localism Act de 2011) ou, depuis 2007, par l’adoption d’une résolution des conseils locaux eux-mêmes (Local Government and Public Involvement in Health Act)[3]. Les citoyens se sont, dans un premier temps, majoritairement exprimés contre cette option. En 2006, seules douze villes avaient choisi l’élection directe du maire[4]. En ce qui concerne le Grand Londres et les grandes métropoles anglaises, deux textes spécifiques ont été adoptés par le Parlement : le Greater London Authority Act 1999 et le Cities and Local Government Devolution Act 2016. Pour ces aires métropolitaines, les pouvoirs des autorités locales sont distincts de ceux prévus par le Local Government Act de 2000. À l’heure actuelle, 13 villes et 11 aires métropolitaines, en plus du Grand Londres, choisissent leur maire directement. La première élection en vertu de la loi de 2016 avait vu les conservateurs remporter quatre des six postes de maires en jeu (Cambridgeshire and Peterborough, Tees Valley, West of England, et les West Midlands ; Greater Manchester et Liverpool City Region revenant aux travaillistes). La métropole du South Yorkshire désigna en 2018 et 2022 un maire travailliste.En 2021, les tories ont perdu Cambridgeshire and Peterborough et West England tout en étant largement battus par la candidate du labour lors des toutes premières élections du West Yorkshire. Après la déroute du mois de mai, ils ne conservent plus que Tees Valley (métropole du nord de l’Angleterre), alors que, pour ce scrutin, les citoyens des collectivités de l’East Midlands, de North East (Tyne and Wear), et de York and North Yorkshire votaient pour la première fois pour élire directement leur maire. Les élections du maire du Grand Londres ont plus de retentissement à l’étranger. Inauguré en 2000 avec la victoire de Ken Linvingston en tant qu’indépendant (avant d’être réélu sous l’étiquette travailliste en 2004), ce scrutin fut remporté pour deux mandats par Boris Johnson en 2008 et 2012. Sadiq Khan vient de gagner assez largement sa troisième élection, un record.

Source : https://www.breakingnews.ie/

Quiconque a en tête la géographie électorale et les chiffres mentionnés précédemment peut s’inquiéter du sort des conservateurs lors des deux prochaines échéances électorales, européennes et générales au Parlement. La défaite à l’élection partielle de Blackpool South à la suite d’un scandale qui a touché le député conservateur sortant n’a fait que confirmer une tendance forte depuis plusieurs années. Comme toute personnalité qui se respecte, Rishi Sunak a tenté de relativiser la débâcle de son parti, sans convaincre pour autant.

II. La relativisation sophistique des résultats par le Premier ministre

Au lendemain des élections, Rishi Sunak a tenté de minimiser leur portée en rappelant qu’elles étaient centrées sur l’Angleterre, partielles et dépendantes du contexte local qui n’est pas celui de Westminster. S’il a bien admis que beaucoup restait à accomplir et que les résultats lui laissaient un goût amer, le Premier ministre se veut naturellement combatif : le bilan de sa politique ne devra être évalué que dans quelques mois, lorsque les élections des membres des Communes (dont la date n’est toujours pas fixée) se dérouleront.

Rishi Sunak peut difficilement tenir un discours contraire. Néanmoins, il a soutenu, avec d’autres conservateurs, que rien n’était encore fait malgré des sondages particulièrement défavorables au parti tory. Alors que le parti travailliste continue de se maintenir aux alentours des 40-45% des intentions de vote, les conservateurs plafonnent à 24 %. Cet écart n’empêche pas le Premier ministre de considérer qu’un parlement sans majorité (Hung Parliament) sortira des urnes à l’automne. Depuis la surprise des résultats de 2010 qui ont connu une telle issue alors que les sondages donnaient les conservateurs vainqueurs, l’argument est régulièrement repris. Cependant, Rishi Sunak s’est appuyé sur une analyse de deux chercheurs du Nuffield College d’Oxford qui dirigent le laboratoire The Elections Centre, Colin Rallings et Michael Thrasher, pour démontrer qu’en aucun cas les élections locales ne permettent de déduire une large victoire travailliste à venir cet automne. En transposant les résultats locaux à l’échelle nationale, ils estiment que, si le Labour arrive bien en tête, il n’emportera pas la majorité des sièges. Pour plusieurs journalistes, la rupture entre le parti de gauche et certains de ses électeurs (notamment de confession musulmane) expliquerait le risque de Hung Parliament. Selon les chiffres des deux experts, le parti travailliste réunit 34 % des votes sur l’ensemble du pays contre 25 % pour les conservateurs – ce qui représente, à quelques points près, le partage qui résultait de 2023. Les travaillistes perdent même deux points par rapport au précédent scrutin[5].

Source : BBC

Pour Rishi Sunak, cette interprétation permet d’affirmer que les travaillistes chercheront à conclure une alliance avec d’autres partis (libéraux-démocrates, verts, nationalistes écossais), ce qui mènerait le Royaume-Uni à « un désastre » (alors que les derniers à avoir gouverné avec un Parlement sans majorité en s’alliant avec les libéraux-démocrates entre 2010 et 2015 sont les conservateurs eux-mêmes…).

De nombreuses critiques ont été émises à l’encontre des conclusions de Colin Rallings et Michael Thrasher, notamment de la part d’autres chercheurs ou analystes qui concluent à la difficulté de transposer des résultats locaux à l’échelle nationale et qu’un vote exprimé dans un contexte particulier n’est pas une projection.

Quels que soient les enseignements à tirer du scrutin, les adversaires de Rishi Sunak au sein même du parti conservateur n’ont guère été convaincus par ses arguments. Suella Braverman, qui se voit déjà en successeur de Rishi Sunak dont l’avenir politique demeure sombre, a déclaré que la stratégie du chef tory ne fonctionnait pas. L’ancienne ministre de l’Intérieur a cependant rejeté l’idée de changer de leader seulement quelques mois avant les élections générales alors que des rumeurs laissaient entendre que Penny Mordaunt aurait fait une meilleure candidate pour diriger les tories. Souhaitant sans doute que l’actuel locataire du 10 Downing Street qu’elle apprécie peu boive le calice jusqu’à la lie pour s’en débarrasser, Suella Braverman a souligné que Rishi Sunak conduisait les conservateurs depuis 18 mois et qu’il a fait des choix dont il doit tirer les conséquences en les assumant. Selon elle, la difficulté viendrait du fait que les électeurs conservateurs seraient « en grève » et souhaiteraient une politique véritablement tory, c’est-à-dire encore plus extrémiste en faisant la part belle aux baisses d’impôts, en suivant un traitement toujours plus drastique de la question migratoire et en prévoyant la sortie du système de la Convention européenne des droits de l’Homme. Le positionnement de Suella Braverman n’a rien d’original, non seulement dans l’histoire du parti conservateur, mais également à l’égard du succès actuel en Occident des idéologies d’extrême droite. Hormis la question démagogique de la fiscalité, il n’est pas certain que quelques-uns des thèmes évoqués par l’ancienne membre du Cabinet de Rishi Sunak soient au cœur des préoccupations des citoyens y compris favorables aux tories. Selon une étude d’opinion relayée par le Telegraph en avril dernier, seulement une moitié des électeurs proconservateurs souhaitent un retrait du Royaume-Uni de la Convention européenne des droits de l’Homme. Les sondages de l’organisme YouGov montrent en outre que les citoyens considèrent l’économie et la santé comme les deux dossiers les plus importants, l’immigration n’apparaissant qu’en troisième position et la sécurité au même niveau que l’environnement et le logement.

La diversité des analyses et des opinions émises à la sortie du scrutin démontre deux choses : la difficulté des conservateurs à se réconcilier, ce qui favorise la multiplication des velléités politiques (même Liz Truss rêve d’un retour en créant un mouvement dans le parti, les Popular Conservatives ou PopCons) et les quelques incertitudes qui planent sur l’étendue de la victoire future du parti travailliste qui doit demeurer prudent et mobilisé pour éviter une relative déconvenue à la fin de l’année.

III. Les suites indécises du scrutin

Comme nous l’avons souligné précédemment, il ne faudrait pas tirer des conclusions hâtives des élections locales de 2024 et en faire un tour de chauffe révélateur de ce qui se déroulera ultérieurement. Plusieurs arguments plus pertinents que la projection de Colin Rallings et Michael Thrasher viennent au soutien de la nécessaire relativisation des résultats de ce mois de mai.

Cette remarque s’impose d’abord pour les travaillistes a un quintuple titre :

– le scrutin en plus d’être local, n’a concerné que quelques territoires anglais sans que le score réalisé en nombre de voix rapporté aux précédents scrutins démontre un engouement réel pour le Labour.

– l’électorat, dans un contexte de crises multiples, est volatil. Il faut rappeler, à cet égard, qu’il y a à peine trois ans, les conservateurs avaient réalisé un score leur permettant de dominer les travaillistes en nombre de suffrages exprimés à l’échelle nationale. Cette volatilité peut résulter du contexte (en 2021, le succès anglais de l’un des premiers vaccins contre la Covid-19). Plus récemment, Keir Starmer a favorisé les prises de distance de l’électorat de confession musulmane du fait de ses tergiversations sur le conflit au Moyen-Orient, en particulier lors du débat à Westminster sur la résolution travailliste appelant à un cessez-le-feu (épisode qui a sérieusement mis en difficulté le Speaker, Lindsay Hoyle, accusé de manquer d’impartialité). L’un des éditorialistes du Guardian, Martin Kettle, a sans doute raison d’affirmer que « si Keir Starmer n’y prend pas garde, Gaza pourrait être pour lui ce que la guerre en Irak a été pour Tony Blair » (c’est-à-dire le début de la fin).

– En plus du positionnement sur la guerre israélo-palestinienne, le Labour peine toujours à trouver un équilibre sur ce sujet alors qu’il continue d’avoir maille à partir avec l’antisémitisme d’extrême gauche en son sein. En février, Keir Starmer a tardé à retirer le soutien du parti à son candidat de la circonscription de Rochdale, Azhar Ali, qui avait tenu des propos déplacés à l’encontre d’Israël. Le candidat indépendant, ancien membre du parti, George Galloway, l’a largement emporté malgré ses sorties polémiques également hostiles à l’État juif.

– Les impairs de la direction du parti ne se limitent pas à la gestion chaotique des sujets internationaux. Une députée conservatrice, Natalie Elphicke, a fait défection de son parti pour rallier le Labour, alors même qu’elle est considérée comme étant très à droite et qu’elle siège au Parlement pour la circonscription de son désormais ancien mari qui avait dû démissionner du fait d’une condamnation pour agression sexuelle. Elle-même a fait l’objet d’une suspension de la Chambre des Communes après avoir tenté d’influence le juge qui présidait le procès de son ex-mari. Son soutien aux politiques anti-immigration et ses votes à la Chambre hostiles aux textes visant à lutter contre le changement climatique la rendent peu compatible avec certaines des orientations majeures du programme travailliste. En acceptant cette élue de la circonscription de Douvres, Keir Starmer a sans doute voulu pointer l’incurie du gouvernement conservateur dans la gestion des problèmes migratoires et accentuer l’érosion de la majorité tory aux Communes. La décision du dirigeant travailliste n’en a pas moins suscité l’ire d’une partie de ses troupes.

– Enfin, et il s’agit d’un problème ancien, Keir Starmer n’inspire pas forcément confiance chez les citoyens. S’il venait à devenir Premier ministre, ce serait sans doute par rejet de plus de 14 ans de conservatisme qui correspondent à un indubitable déclin du Royaume-Uni. Selon les sondages de l’institut YouGov, 43 % des personnes interrogées n’accordent pas leur confiance au chef du Labour. Dans une autre étude, 53 % des sondés ont une opinion défavorable à son encontre, quand bien même il est un leader plus apprécié par rapport à ses concurrents et que Rishi Sunak est le plus détesté. Sur le fond, la doctrine de Keir Starmer n’est pas forcément d’une grande limpidité au point que l’hebdomadaire The Newstatesman s’interrogeait sur le point de savoir ce qu’était le « Starmerism ».

Les conservateurs pourraient donc être rassurés à la lecture des vicissitudes qui touchent les travaillistes et qui sont susceptibles de leur faire perdre de précieux points lors des élections générales. Cependant, en plus du rejet dont il fait l’objet, le parti tory doit de nouveau faire face à une formation politique qui le concurrence à sa droite et dont les résultats aux élections locales, là où elle présentait des candidats, sont loin d’être anecdotiques. Reform UK, dirigé par Catherine Blaiklock et soutenu par Nigel Farage, connaît une dynamique qui, si elle ne lui a pas permis de remporter un nombre notable de sièges (deux seulement), lui a permis d’empiéter allègrement sur l’électorat conservateur. En outre, Reform UK devrait tirer un bénéfice indirects des scores des partis européens amis aux élections européennes (la formation conduite par Nigel Farage était arrivée en tête de ce scrutin en 2019). Si le système électoral du first-past-the-post applicable à la désignation des MPs n’est pas favorable aux petits partis, le passage des électeurs tories les plus à droite vers Reform UK est une menace indiscutable qui avantagerait les travaillistes. Lors de l’élection partielle de South Blackpool remportée par les travaillistes le 2 mai, le candidat de Reform UK s’est placé en troisième position à seulement 117 voix de son opposant conservateur. C’est évidemment en prenant en compte cette donnée que Suella Braverman et ses proches multiplient les appels à une droitisation de la politique du Gouvernement.

Source : BBC

Deux autres facteurs, à la portée encore plus indécise, joueront un rôle déterminant lors des prochaines élections générales : le score des libéraux-démocrates et de celui du Scottish National Party. Les premiers ont tendance à réaliser des performances décevantes lors des scrutins nationaux (sauf en 2010), mais ils se maintiennent à un niveau satisfaisant. Il ne faudrait pas exclure l’hypothèse d’un bon score dans des circonscriptions conservatrices du sud de l’Angleterre.

Bien plus au nord, la récente crise politique qui a touché le parti au pouvoir en Écosse (voir So What ? n° 28) s’ajoute à une succession de déconvenues qui devrait se solder par un reflux du nombre de députés envoyés à Westminster par le SNP. Les électeurs de ce parti, dont le programme économique est proche de celui des travaillistes, pourraient donc porter leurs suffrages en faveur du Labour. Selon les dernières études de l’institut IPSOS, les travaillistes progressent nettement depuis 2022 et, selon YouGov, un dernier sondage les place devant le SNP en intentions de vote au Parlement écossais dans un contexte de recul du soutien à l’indépendance (54 % des personnes interrogées s’expriment désormais contre).

Source : IPSOS Scottish Political Monitor

Source : YouGov

Même si les planètes de l’univers politique britannique sont loin d’être complètement alignées pour que les prochaines élections au Parlement se soldent par un triomphe travailliste, l’état des lieux qui vient d’être dressé a de quoi les rendre confiants. Keir Starmer et ses troupes doivent demeurer prudents et surtout garder à l’esprit que, pour l’heure, une éventuelle victoire serait avant tout le résultat d’une volonté de changement et de rejet d’un parti conservateur qui a incontestablement renoué avec le label de nasty party.

[1] Comme à chaque élection locale, un parti des police and crime commissioners ont été renouvelés. Ce corps a été créé par le Police Reform and Social Responsibility Act 2011 afin de remplacer les autorités de police anglaises et galloise (à l’exception de Londres). En Écosse et en Irlande du Nord, ce domaine relève des compétences dévolues. Leurs fonctions sont de cinq ordres : conduire la politique de sécurité publique, fixer le budget de la police locale, déterminer la part des impôts locaux allouée à la police, informer les usagers du travail de la police, et nommer le chief constable (le chef de la police locale).

[2] 112 conseils locaux d’Angleterre ne sont pas contrôlés par un parti majoritaire.

[3] V. M. Sandford, Directly-elected mayors, House of Commons Library, Research Briefing n° 05000, mai 2024, 21 p.

[4] La loi prévoit qu’un maire directement élu peut être également député. Toutefois, ce cas de figure ne s’est jamais présenté puisque lorsque le cumul aurait pu être possible, l’élu concerné q démissionné de son poste de MP (Peter Soulsby, maire de Leicester).

[5] E. Uberoi, Local elections 2023 : Results and analysis, House of Commons Library, Research briefing n° 9798, mai 2023, p. 21-22.

Quand l’hypothèse improbable d’une régence refait surface

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Par Camille Bordère, docteure en droit, post-doctorante Chaire Droit public et politique comparés

“And so live ever – or else swoon to death”[1]

Le 5 février dernier, Buckingham Palace annonçait le cancer du Roi Charles III, diagnostiqué à l’occasion d’une opération chirurgicale subie la semaine précédente. « Sa Majesté », le communiqué précise alors, « poursuivra ses fonctions officielles et le suivi de ses dossiers comme à l’ordinaire »[2]. L’annonce est confirmée deux jours plus tard par Rishi Sunak qui rencontre chaque semaine le monarque. Il a indiqué que leur entretien hebdomadaire se tiendrait par voie téléphonique. De manière assez prévisible, la communication autour de l’état de santé exact du monarque est à la fois feutrée et strictement contrôlée et se limite, à ce stade, aux déclarations successives et plutôt optimistes des différents membres de la famille royale.

Malgré les inquiétudes, la transparence affichée par l’institution royale a été saluée par les médias et appréciée par les sujets de Charles III alors que Kensington Palace avait aussi annoncé quelques jours plus tôt que la belle-fille du roi, Catherine Middleton, avait été hospitalisée durant une dizaine de jours. La démarche des deux palais est inédite et contraste avec les dissimulations qui avaient entouré le mal qui rongeait Georges VI, le grand-père de Charles III décédé d’une thrombose coronaire à la suite d’une intervention liée à un cancer du poumon. De façon générale, plusieurs journalistes avaient, par le passé, critiqué le silence des royals sur leur état de santé. Aujourd’hui encore, malgré la nouvelle politique de communication affichée par la famille royale, les zones d’ombre demeurent, en particulier sur la nature exacte du mal dont souffre Charles III et la princesse de Galles.

L’annonce du cancer du roi n’a pas manqué de réveiller une question essentielle du fonctionnement d’une monarchie et mise de côté depuis près de soixante ans, celle de la régence et, plus globalement, de la suppléance d’un souverain souffrant. S’il ne s’agit bien sûr pas de souhaiter qu’une telle régence soit mise en place à court ou moyen terme, il s’agit plutôt, comme certains commentateurs et experts britanniques l’ont fait, de se saisir de cette actualité pour revenir sur les mécanismes mis à la disposition du monarque et de ses proches en cas d’incapacité totale ou partielle, définitive ou temporaire qui s’opposerait à l’exercice habituel de ses fonctions. Au-delà du seul cas britannique, l’actualité liée à Charles III est de nature à rappeler que dans tout régime politique, les problèmes de santé pouvant interrompre ou suspendre l’exercice des fonctions soulèvent régulièrement des polémiques. La France est bien placée pour le savoir, elle qui a connu les silences pesants de la présidence de la République concernant les pathologies de Georges Pompidou, François Mitterrand ou Jacques Chirac.

À l’instar du président de la République française, le monarque britannique, au-delà du symbole qu’il représente, est avant tout un chef d’État et constitue, à ce titre, la clé de voûte des institutions du Royaume-Uni. C’est ainsi que la sanction royale donne aux Acts of Parliament leur valeur juridique. C’’est aussi au roi que revient le pouvoir d’approuver (et d’officiellement réaliser) la plupart des nominations aux postes clés du Royaume, dont celle du Premier ministre. En pleine année électorale, ce pouvoir est d’autant moins anodin que c’est aussi au souverain que revient (de nouveau[3]) le pouvoir de dissoudre le Parlement et de convoquer des élections générales. En plus de ses fonctions symboliques, représentatives et religieuses au sein du Royaume-Uni, c’est aussi au monarque que revient l’administration et la représentation du Commonwealth, l’attribution des médailles et honneurs ou la signature de certains actes juridiques (les Orders in Council, c’est-à-dire les actes de nature réglementaire ou législatives adoptés par le Privy Council, ainsi que les chartes royales, royal charters).

Bien que le monarque agisse sous la contrainte des conventions de la Constitution qui lui ont retiré toute faculté de choix dans les décisions sus évoquées, l’intervention formelle du monarque demeure indispensable afin de garantir leur validité. En d’autres termes, la capacité du roi Charles III à exercer ses fonctions n’est pas moins essentielle que celle de n’importe quel autre chef d’État et toute difficulté sérieuse ou incapacité à s’en saisir doit conduire à des aménagements de nature à permettre la continuité de l’État.

Une fois n’est pas coutume, la plupart des mécanismes prévus pour suppléer un monarque souffrant ou absent sont compilés dans le Regency Act de 1937 adopté sous le règne du grand-père de l’actuel souverain, le roi Georges VI. Après un rapide retour sur l’histoire de ce texte et sur les dispositions qui l’ont précédé (I), nous nous pencherons donc sur les trois options que ce texte et la pratique monarchique ouvrent au monarque (II) qui permettent d’identifier des aménagements à la véritable régence[4].

I. Le Regency Act 1937, premier texte d’organisation générale des périodes de régence

Si le Regency Act 1937 organise aujourd’hui les périodes d’indisponibilité et d’incapacité du monarque britannique, il n’est bien sûr pas le premier texte à les avoir prévues. Cette loi, pour autant, est la première à objectiver la régence en ne visant pas le cas intuitu personae d’un monarque.

C’est à partir de la Glorieuse révolution (1688-1689) que les périodes de régence et d’intérim ont systématiquement fait l’objet d’Acts of Parliament. Il importait que la souveraineté monarchique soit transférée au monarque en son Parlement(Crown-in-Parliament) pour qu’il soit possible d’admettre que les règles de succession et de régence puissent lui être imposées. Avant que la souveraineté parlementaire soit reconnue, les règles applicables à la régence et à l’intérim étaient déterminées par chaque monarque, sans nécessairement passer par des Acts formalisés. Pour reprendre deux exemples donnés par un très récent briefing de la bibliothèque de la Chambre des Communes[5], de telles mesures furent mises en place au XIIIe siècle, dans le cadre de la régence du futur roi Henry III suite au décès de son père le roi Jean, puis dans le cadre de l’intérim entre son règne et celui de son fils, le futur roi Édouard Ier (qui était à l’étranger au moment de son décès). Le pouvoir royal avait alors été transféré, dans le premier cas, à un groupe d’évêques et de barons et, dans le second, à l’Archevêque de York (le siège d’Archevêque de Canterbury étant alors vacant).

Depuis la Glorieuse révolution, et au fil des siècles et des successions, une suite de Regency Acts a été adoptée toutes les fois où la situation du nouveau monarque le justifiait, c’est-à-dire dans trois cas distincts :

  • Pour l’essentiel de ces textes, il s’agissait de préparer l’hypothèse du décès du monarque avant qu’au moins un de ses héritiers n’atteigne l’âge de la majorité, c’est-à-dire dix-huit ans. Ce fut ainsi le cas du Minority of Successor to Crown Act 1750 (mis en place pendant le règne de George II), du Minority of Successor to Crown Act 1760 (mis en place pendant le règne de George III), du Regency Act 1830 (mis en place pendant le règne de William II, vis-à-vis de sa nièce et héritière indirecte, la princesse et future reine Victoria), du Regency Act 1840 (mis en place pendant le règne de Victoria) et du Regency Act 1910 (mis en place pendant le règne de George VI). Aucun de ces textes n’a trouvé à s’appliquer, puisqu’aucun de ces monarques n’est décédé avant la majorité de l’un de ses héritiers.
  • Dans certains cas plus spécifiques, il s’agissait plutôt de préparer l’hypothèse du décès d’un monarque accédant au trône sans héritier direct présent sur le sol britannique. Avec le Bill of Rights de 1688-1689 et l’Act of Settlement 1701 prévoyant l’exclusion des non-protestants de l’ordre de succession à la couronne britannique, les héritiers présomptifs de certains des monarques du XVIIIe et XIXe siècles se trouvaient être des souverains du royaume de Hanovre. Il fallait alors prévoir l’hypothèse d’une régence temporaire afin que ces souverains du continent puissent rejoindre le territoire britannique (sur lequel, en toute hypothèse, ils ne se trouveraient pas au moment du décès du souverain). C’était ainsi le cas de la reine Anne dont l’héritier était George Ier de la maison de Hanovre et dont l’intérim fut assuré, conformément au Regency Act 1705 et au Succession to the Crown Act 1707, par le juge en chef d’Angleterre et du pays de Galles (Lord Chief Justice) de l’époque, Thomas Parker. Un texte similaire avait été prévu lors de l’accession au trône de la reine Victoria dans la mesure où elle était mineure et n’était pas encore mariée. Son héritier présomptif était alors son oncle, le roi Ernest-Auguste Ier de Hanovre, et un mécanisme d’intérim au bénéfice de Lords Justices avait été mis en place par le Lords Justices Act 1837. Ce texte n’a pas trouvé à s’appliquer, puisque la reine Victoria est décédée bien après que ses héritiers aient atteint l’âge de majorité.
  • Finalement, un unique texte a été mis en place pour prévoir la régence non d’un héritier, mais d’un monarque en exercice : le Care of King During his Illness etc. Act 1811. Ce texte a permis au prince Georges, futur Georges IV, de prendre en charge les fonctions de son père George III jusqu’à son décès. George III était alors gravement malade, à la fois physiquement et mentalement, et il n’était plus en mesure d’assumer ses fonctions.

Le Regency Act 1937 devait, à l’origine, être adopté suivant la première de ces trois logiques puisque la future reine Élisabeth II était mineure lors de l’accession au trône de son père Georges VI. Il a plutôt été décidé d’adopter un texte de portée générale et fixant un cadre permanent aux trois situations de régence et d’intérim qui avaient précédemment faits l’objet de textes spécifiques. Le Regency Act 1937 réalise par ailleurs quelques aménagements par rapport aux textes précédents et abroge le Lords Justices Act 1837. Il substitue ainsi au conseil qu’il mettait en place en cas d’intérim un groupe permanent de conseillers d’État (Counsellors of State). Ces conseillers d’État étaient à l’origine au nombre de cinq. Ce conseil se composait du consort du souverain et des quatre membres de la famille royale les plus élevés dans l’ordre de succession et ayant atteint l’âge de vingt-et-un an. Le statut de conseiller d’État n’est pas perpétuel : les héritiers directs du souverain ont vocation à y accéder une fois l’âge requis atteint et à remplacer les conseillers d’État les plus éloignés dans l’ordre de succession. Les enfants du monarque écartent donc les cousins et cousines, voire les oncles et les tantes. De même, la perte du statut de consort du souverain (suite à son décès) entraîne la perte du statut de conseiller d’État.

Pour général et permanent que ce texte soit, d’autres Regency Acts sont venus le compléter. Le Regency Act de 1943 a ainsi abaissé à dix-huit ans l’âge d’accession au rang de conseiller d’État pour l’héritier apparent ou présomptif du monarque[6]. Le Regency Act de1953 désignait le prince Philippe comme régent de ses enfants en cas de décès d’Élisabeth II avant leur majorité (en lieu et place de la princesse Margaret, sœur de la reine). La veuve de Georges VI, Élisabeth était aussi maintenue en tant que reine douairière (la « reine-mère ») et conseillère d’État jusqu’à son décès[7]. Une lettre patente du roi Georges VI de 1947 a par ailleurs accordé au Gouverneur général du Canada les pouvoirs nécessaires pour se substituer au monarque dans le cadre de ses fonctions relatives au Canada en cas de régence. Le tout dernier texte en date, le Counsellors of State Act de 2022, a quant à lui ajouté deux nouveaux conseillers d’État aux cinq prévus par le Regency Act 1937.

II. Remplacement ponctuel, soft regency et véritable régence : les hypothèses de remplacement d’un monarque indisponible ou indisposé

Le cas échéant, le Regency Act 1937 a vocation à s’appliquer au roi Charles III, mais il convient toutefois d’indiquer que les monarques britanniques ne se reposent pas systématiquement sur ce texte pour assurer leur remplacement ponctuel dans le cadre de certaines de leurs fonctions. La reine Élisabeth II a ainsi, et à plusieurs reprises, délégué des fonctions à son héritier de l’époque. Alors prince de Galles,Charles s’était ainsi vu confier, par exemple, la cérémonie du Jour du Souvenir (Remembrance Day) de 2017, puis celle du Trooping the Colours de 2022. À la toute fin de son règne, Élisabeth II a aussi délégué à son fils les fonctions de représentation, notamment auprès du Commonwealth à partir de 2013[8].

Dans le cas spécifique du roi Charles III, il est prévu qu’une partie de ses obligations soient déléguées à son héritier et à d’autres working royals. Comme certains observateurs le notent, ce pourrait ainsi être le cas de la Journée du Commonwealth du 11 mars prochain ou lors des commémorations des quatre-vingts ans du Débarquement en juin.

Pour autant, il ne s’agit là que de délégation de fonctions de représentation. Le plus notable des épisodes de suppléance de la reine Élisabeth II s’est tenu sous le fondement d’une lettre patente déléguant officiellement à deux de ses conseillers d’État, le prince Charles et le prince William, duc de Cambridge, l’ouverture du Parlement en 2022. Si le prince Charles siégeait alors sur le trône de la Chambre des Lords, le prince William, quant à lui, était assis en contrebas et à la droite de son père. Il s’agissait alors de la première hypothèse de remplacement d’un monarque en exercice par ses conseillers d’État dans le cadre de cette cérémonie particulièrement importante.

Aujourd’hui, les conseillers d’État sont au nombre de sept : la reine Camilla, le prince William, le prince Harry, le prince Andrew, la princesse Béatrice, la princesse Anne et le prince Edward (ils sont les deux « ajouts » de 2022). De fait, compte tenu du renoncement (non officiel) du prince Harry et du prince Andrew à leurs fonctions officielles et du fait que la princesse Beatrice n’a jamais été une working royal (elle a d’ailleurs vocation à perdre sa place de conseillère d’État dès la majorité du prince Georges), le roi Charles III n’a que quatre « véritables » conseillers d’État à sa disposition. Cette situation permet de comprendre la mise en place de l’Act de 2022, alors que le souverain actuel souhaite en parallèle une monarchie plus « resserrée ».

Au titre de la section 6 du Regency Act 1937, le souverain peut, en cas de maladie ne justifiant pas une véritable régence ou de déplacement en dehors du Royaume-Uni, déléguer à un ou plusieurs de ses conseillers d’État tout ou partie de ses fonctions royales par lettre patente. Il s’agit fondamentalement d’assurer que la sanction royale puisse être accordée aux Acts of Parliament. Les conseillers d’État peuvent néanmoins aussi approuver des nominations, amender des chartes ou recevoir la lettre de créance d’un ambassadeur[9]. Ne sont exclus des fonctions délégables que le pouvoir d’accorder des rangs, titres ou dignités (rank, title or dignity) ainsi que celui de dissoudre le Parlement à moins que le monarque ne l’ait expressément ordonné[10]. Le cas s’est ainsi présenté en 1972 quand, en déplacement en Nouvelle-Zélande, la Reine Élisabeth II a explicitement ordonné à la princesse Margaret et la reine douairière Élisabeth de prononcer la dissolution du Parlement.

Cette voie qualifiée de soft regency pourrait être adoptée par le roi Charles III si ce dernier devait se trouver dans l’incapacité temporaire d’exercer ses fonctions constitutionnelles, au-delà de ses seules fonctions de représentation. Comme l’a souligné Robert Hazell pour le groupe de réflexion Constitution Unit, il serait ainsi possible au monarque de conserver l’exercice de certaines de ses fonctions (notamment celles d’accorder la sanction royale ou d’approuver les nominations) et de déléguer toutes les autres à un ou plusieurs de ses conseillers d’État – et notamment au prince William, qui a repris ses fonctions cette semaine à la suite de l’hospitalisation de la princesse Catherine en janvier dernier. À cet égard, il faut noter que, traditionnellement, les conseillers d’État sont désignés par « paire ». S’il ne s’agit là que d’une survivance des pratiques de common law qui prédatent l’entrée en vigueur du Regency Act de 1937, cette habitude s’est maintenue jusqu’à présent[11] (la représentation de la Reine Élisabeth II par le prince Charles et le prince William lors de l’Ouverture du Parlement en 2022 en est ainsi une illustration). Dans ce contexte, il pourrait donc s’agir pour le roi Charles III de déléguer une partie de ses responsabilités à son fils et héritier ainsi qu’à son épouse la reine Camilla, ou à sa sœur la princesse Anne.

Comme le prévoit le Regency Act 1937, cette délégation de compétences peut trouver son échéance dans la survenue d’un troisième type d’arrangement, plus lourd et impliquant donc une incapacité dite « totale » du souverain : la mise en place d’une régence stricto sensu. C’est la section 2 du Regency Act 1937 qui prévoit cette hypothèse. Il est ainsi nécessaire que, parmi un groupe de personnes composé par le conjoint du monarque (la reine Camilla), le secrétaire d’État à la justice (Lord Chancellor, actuellementAlex Chalk), la juge en chef de l’Angleterre et du pays de Galles (Lady Chief Justice of England and Wales, actuellement Sue Carr),le président de la section civile de la Cour d’appel (Master of the Rolls, actuellement Geoffrey Vos) et du président de la Chambre des Communes (Speaker of the House of Commons, actuellement Lindsay Hoyle), au moins trois d’entre eux déclarent (et justifient) l’incapacité mentale ou physique du monarque à exercer ses fonctions royales. Le régent désigné est alors, au titre de la section 3 du même texte, le deuxième dans l’ordre de succession dans la mesure où il est âgé d’au moins vingt-et-un ans, est citoyen et résident britannique et n’est pas, pour une quelconque raison, exclu de la succession au trône[12]. Dans le cas de Charles III, il s’agirait donc du prince William. Le Regency Act 1937 envisage par ailleurs l’hypothèse d’une régence du régent, réalisée par le troisième dans l’ordre de succession – qui serait donc, en théorie, le prince Andrew à défaut du prince Harry qui ne réside plus au Royaume-Uni. Il est possible, dans les mêmes conditions, de mettre fin à une régence dans le cas où l’état de santé du souverain lui permettrait d’exercer à nouveau ses fonctions.

Dans l’hypothèse d’une régence totale, c’est l’intégralité des pouvoirs royaux qui est transférée au régent après que ce dernier ait prêté serment d’allégeance au monarque régenté, à ses héritiers et ses successeurs. Il ne peut cependant ni modifier l’ordre de succession, ni altérer les statuts de l’Église d’Écosse (section 4). Si une régence devait être mise en place pour Charles III, il s’agirait de la première prononcée au Royaume-Uni depuis celle de George III, les souverains suivants ayant tous officiellement continué de régner jusqu’à leur décès avec l’assistance de leurs conseillers d’État ou non.

Outre qu’elle n’est pas à souhaiter au monarque et à sa famille, il faut admettre que cette option n’est pas sérieusement considérée à ce stade, que ce soit par Buckingham Palace, le Gouvernement, et par la plupart des experts. Il faut dire qu’elle est lourde de symbole et de conséquences juridiques puisqu’une régence enclenche automatiquement la mise sous tutelle (guardianship)du souverain (au bénéfice, lorsqu’il est marié, de son consort). Sous réserve des évolutions de l’état de santé du roi Charles III, c’est plutôt à un mélange des deux premières options (remplacement ponctuel et soft regency), plus ou moins informelles, qu’il faut s’attendre pour les prochains mois. Compte tenu du nombre restreint de conseillers d’État et de working royals autour du monarque, la reine Camilla, le prince William et la princesse Anne se substitueront principalement à Charles III.

[1] J. Keats, « Bright Star (or the Last Sonnet) », The Complete Poetical Works of John Keats, The Riverside Press, 1900, p. 410.

[2] « His Majesty will continue to undertake State business and official paperworks as usual », <https://www.royal.uk/a-statement-from-buckingham-palace-5Feb24>.

[3] On pense ici au Fixed-Term Parliament Act de 2011, qui soustrayait le pouvoir de dissoudre la Chambre des Communes aux prérogatives royales exercées par le monarque sur le conseil de son Premier ministre. Le Dissolution and Calling of Parliament Act de 2022 a finalement restauré cette prérogative.

[4] En sus du passage en revue de ces options que nous proposons ici, nous renvoyons à R. Hazell, « Royal incapacity and constitutional continuity: the Regent and Counsellors of State », Cambridge L. J., vol. 64, no 2, 2005, pp. 352-387 pour une analyse en profondeur des dispositions du Regency Act 1937.

[5] D. Torrance, « Regency and Counsellors of State », The Commons Library, 6 février 2024, p. 8, disponible en ligne à <https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-9374/CBP-9374.pdf>.

[6] Sur un point plus technique, il permet aussi la suspension temporaire (par lettre patente du monarque) du statut de conseiller d’État d’un membre de la famille royale qui ne se trouverait pas sur le territoire britannique, et ce jusqu’à son retour. Il ne permet néanmoins pas sa substitution. Ce type de suspension pourrait être prononcée à l’égard du prince Harry qui réside désormais habituellement aux États-Unis. Sur le contexte d’adoption des Regency Acts de 1943 et de 1953, voir R. Hazell, « Royal incapacity and constitutional continuity: the Regent and Counsellors of State », op. cit., pp. 358-359.

[7] Ni l’une, ni l’autre de ces dispositions n’est de portée générale et elles ont toutes les deux cessé de s’appliquer une fois leurs conditions d’application disparues (la majorité de tous les enfants de la reine Elisabeth II et le décès de la reine douairière Elisabeth). Ce sont donc les règles initiales du Regency Act 1937 qui s’appliquent de nouveau aujourd’hui. La reine Camilla perdrait donc son statut de conseillère d’État si elle devait survivre à son époux, sauf à ce qu’un nouvel Act of Parliament ne la maintienne à cette fonction.

[8] Voir infra note 8.

[9] Voir, sur le type de fonctions qu’ont pu exercer des conseillers d’État, D. Torrance, op. cit.,pp. 26-27.

[10] À noter que l’on retrouve aussi le pouvoir de nommer un Premier ministre et celui d’administrer le Commonwealth parmi les pouvoirs qui ne sont pas délégables aux conseillers d’État, notamment sur le site internet de la Famille Royale (https://www.royal.uk/counsellors-of-state). Concernant la question du Commonwealth, la justification tient au fait que le Regency Act 1937 n’est pas directement applicable au sein des États du Commonwealth, qui ne reconnaissent donc pas automatiquement le transfert de compétences réalisé par lettre patente. Si un conseiller d’État ne peut donc théoriquement pas exercer de compétences en lien avec l’administration du Commonwealth, l’hypothèse s’est néanmoins présentée deux fois vis-à-vis de l’Australie pendant le règne d’Élisabeth II (en 1970 en matière de droit de grâce et en 1977 en matière de révision de la Constitution fédérée du Queensland). À ce sujet et sur les débats quant à la validité de ces actes, voir A. Twoney, « Regency in the Realms – Dealing with an Incapacitated or Under Age Monarch », Legal Research Studies Paper no 17/02, 2017, disponible en ligne (https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2893920).

[11] Sur cette pratique et sur les questionnements qu’elle entraîne quant à l’hypothèse d’un des deux conseillers d’État agissant seul, voir R. Hazell, « « Royal incapacity and constitutional continuity: the Regent and Counsellors of State », op. cit., pp. 379-380.

[12] Parmi d’autres raisons, il ne doit pas s’être marié sans le consentement du monarque si ce dernier devait être obligatoirement recueilli (Succession to the Crown Act 2013, sec. 3) et il doit être protestant (les catholiques ayant été explicitement exclus de la succession royale par l’Act of Settlement 1701, sec. 2).

So What ? n° 25

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Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit ce mois-ci, le point sur la retained EU law (devenue Assimilated EU Law), le scandale de l’entreprise Post Office, un aperçu de biographie juridique de Keir Starmer et un suivi du Safety of Rwanda (Asylum and Immigration) Bill.

 

So What n° 25

La politique environnementale du gouvernement britannique : le pas en arrière

Actualités, Articles de fond, , ,

Par Alexandre Guigue, Professeur de droit public, Université Savoie Mont Blanc. Centre de recherche en droit Antoine Favre – Membre de la Chaire Droit et politique comparés – Université Jean Monnet Saint-Étienne

NB : Ce billet prolonge une étude publiée à la Revue française de finances publiques, “Le financement de la transition écologique au Royaume-Uni”, RFFP, n° 163, p. 159-169.

Depuis la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, le gouvernement britannique conçoit sa politique de lutte contre le changement climatique et de transition écologique en marge des autres pays européens. Les décisions prises à Londres sont suivies avec d’autant plus d’attention qu’elles se trouvent aux prises avec des contingences politiques parfois bien éloignées des enjeux environnementaux. C’est ainsi que les annonces de Rishi Sunak le 19 septembre 2023 ont suscité un certain émoi[1]. En annonçant une approche plus pragmatique, proportionnée et réaliste, le Premier ministre a semblé s’adresser plus à ses compatriotes-électeurs qu’aux citoyens d’un monde aux prises avec le changement climatique. La perspective des élections législatives en 2024 a modifié les termes du débat et déborde la sphère conservatrice. Le 22 décembre 2023, le journal The Guardian s’est fait l’écho du projet du parti travailliste de revoir à la baisse sa proposition d’emprunter 28 milliards de livres sterling par an pour investir dans les emplois et les secteurs industriels verts[2]. Keir Starmer et la direction du parti craindraient que les conservateurs n’en fassent un argument de campagne et que les électeurs britanniques rechignent aux efforts financiers nécessaires. Dans ce billet, nous proposons de revenir sur un automne 2023 au cours duquel le Royaume-Uni a fait pas un en arrière dans sa politique de lutte contre le changement climatique et de transition écologique.

En 2008, le Parlement britannique a adopté une loi sur le changement climatique (Climate Change Act) avec l’objectif de diminuer sur les émissions de gaz à effet de serre en dessous de leur niveau de 1990. Pour atteindre cet objectif, il est prévu entre autres l’adoption de budgets carbone tous les cinq ans (article 1), la publication de rapports annuels sur les émissions (article 4), la création d’un Comité sur le changement climatique en charge de conseiller le gouvernement (article 16), un dispositif d’échange de quotas d’émission (article 32) et la publication de rapports annuels sur le changement climatique (article 56). Dix ans plus tard, les efforts réalisés ne sont pas à la hauteur des espoirs suscités par le texte et la crise économique de 2010 a pu être pointée du doigt comme l’une des causes des retards pris. L’accord de Paris a relancé la dynamique et une série de mesures ont été prises par le gouvernement sur fond de négociation du Brexit : la publication d’un plan sur 25 ans (2018)[3], des modifications apportées à la loi de 2008 (2019), la publication d’un plan en dix points pour une révolution industrielle verte (2020)[4] complété par une feuille de route portant sur « une reconstruction plus verte » (2021)[5]. Avec un tel arsenal, le gouvernement conservateur a pu se targuer d’avoir placé le pays à l’avant-garde de la lutte contre le changement climatique. En 2023, le bilan est contrasté.

Alors que le Bureau pour la responsabilité budgétaire (Office for Budget Responsibility), le Bureau national d’audit (National Audit Office), le Comité sur le changement climatique et divers Instituts n’ont eu de cesse de mettre en garde le gouvernement sur l’ampleur de l’effort financier nécessaire pour atteindre les objectifs affichés, voire de critiquer la faiblesse des décisions budgétaires et fiscales prises, le gouvernement conservateur s’est lancé dans un pas de danse décourageant : après deux pas en avant, il fait un pas en arrière. En 2024, le prochain pas risque encore d’être fait dans la mauvaise direction. Les raisons invoquées pourraient être les diverses crises qui affectent l’économie britannique (les effets de la pandémie de covid-19, la guerre en Ukraine, la guerre dans la bande de Gaza). On pourrait même imaginer que les conservateurs mettent en avant la difficulté de coordonner les politiques environnementales avec des autorités dévolues parfois politiquement hostiles, comme en Écosse. La raison est, cependant, ailleurs : le gouvernement s’adresse aux électeurs britanniques. L’année 2024 va, en effet, être marquée par des élections législatives à fort enjeu. Après 13 ans de domination des conservateurs à Westminster, la possibilité d’une alternance politique avec les travaillistes est la piste privilégiée des sondages. Dans un tel contexte, rien ne résiste à la démagogie ou, dit autrement, l’environnement ne fait pas le poids face au niveau de vie des électeurs britanniques. Nous proposons de revenir sur les annonces de Rishi Sunak (I.) avant d’aborder la relative impuissance des organes de contrôle (II.).

Les annonces de Rishi Sunak en matière de politique environnementale.

Le 19 septembre 2023, le Premier ministre Rishi Sunak a annoncé vouloir infléchir une politique environnementale qu’il avait pourtant contribué à définir lorsqu’il était déjà chancelier de l’Échiquier, tout en maintenant l’objectif du zéro net en matière d’émissions de gaz à effet de serre. Les reculs portent sur trois points principaux :

  1. L’interdiction de vente de voitures à moteur essence ou diesel est repoussée de 2030 à 2035 tout en permettant la vente de tels véhicules sur le marché de l’occasion après cette date. L’annonce a fait réagir les constructeurs automobiles qui avaient investi des millions de livres sterling ces dernières années pour accélérer la transition vers la vente de voitures électriques. Alors que l’annonce a laissé subsister un certain flou sur les quotas de voitures électriques, le gouvernement a confirmé le maintien des quotas prévus : 22 % en 2024 et 80 % en 2030.
  2. L’interdiction de la vente d’appareils de chauffage à base de pétrole et de charbon déconnectés du réseau de gaz dans les foyers est repoussée de 2026 à 2035. Rishi Sunak a estimé que le coût par foyer (estimé entre 10000 et 15000 livres sterling) était trop important pour que la réforme intervienne dès 2026. Si l’annonce s’est accompagnée du doublement des subventions pour les nouvelles acquisitions de pompes à chaleur, elle s’est aussi accompagnée de la suppression de plusieurs exigences énergétiques.
  3. Les objectifs d’efficacité énergétique et les exigences en matière d’isolation thermique pesant sur les propriétaires sont supprimés. Or, les dispositifs censés améliorer l’isolation et l’efficacité énergétique des foyers sont l’une des conditions de la baisse de consommation énergétique. Le chauffage de maisons mal isolées augmente les émissions de gaz en même temps qu’il pèse durablement sur le pouvoir d’achat des ménages.

Ces annonces s’accompagnent de mesures présentées comme plus positives. Le gouvernement souhaite modifier la procédure d’examen des bilans carbone. Jugé trop rapide et pas à la hauteur des enjeux, le dernier débat a duré 17 minutes à la Chambre des Communes. Il entend aussi accélérer la construction de nouvelles centrales nucléaires et lancer des concours pour financer des projets de recherche dans le domaine de la recherche verte.

Lors de la COP 28, Rishi Sunak a fait une apparition de quelques heures à Dubaï et s’est défendu de renier les engagements pris par son pays. Vu de l’étranger, le message envoyé par Londres est très négatif. Dans le discours d’automne sur le budget[6], l’infléchissement se confirme. Quelques paragraphes sont consacrés à l’objectif du zéro net en matière d’émissions de gaz à effet de serre dans lesquels sont seulement mis en avant le dispositif d’échange de quotas et les investissements pour accompagner la transition. Le dernier paragraphe porte sur l’accentuation du développement des éoliennes en mer. Il faut dire qu’en 2020, un concours de 17,5 millions de livres sterling pour soutenir les projets en matière d’éoliennes flottantes s’était soldé par un échec cuisant. Aucune entreprise n’a répondu à l’appel que le gouvernement avait maintenu en dépit des nombreuses critiques qui avaient été émises sur les montants promis jugés trop faibles[7].

Cet épisode pose la question des organes de contrôle au Royaume-Uni dans un contexte où l’Union européenne n’exerce plus qu’un soft power atténué.

La relative impuissance des organes de contrôle en matière environnementale.

Avec une majorité absolue indiscutable et une volonté forte, rien n’empêche un gouvernement conservateur de souffler le chaud et le froid en matière budgétaire et fiscale en fonction des chances que les sondages lui prêtent lors des prochaines échéances électorales. Il n’existe aucun contre-pouvoir institué pour le contraindre dans telle ou telle direction.

En matière environnementale, l’organe principal appelé à jouer un rôle est le Comité sur le changement climatique. Il s’agit d’un organisme public non ministériel créé en 2008 dont le président est nommé par le gouvernement. Ce dernier en nomme les six autres membres sur avis du Président en tenant compte d’une liste de compétences. Il se compose ainsi d’enseignants-chercheurs, d’ingénieurs, d’économistes et de chefs d’entreprise. Actuellement présidé par Piers Forster, professeur spécialisé dans le changement climatique à l’Université de Leeds, le Comité conseille le gouvernement sur les budgets carbone qui ont une durée de cinq ans et transmet un rapport au Parlement de Westminster avant le 15 juin de chaque année ainsi qu’aux assemblées dévolues. Une modification à la loi de 2008 a ajouté une fonction supplémentaire. Le Comité produit une étude d’impact sur le risque climatique sur laquelle le gouvernement s’appuie pour produire sa propre étude publiée tous les cinq ans. Il doit également analyser les progrès réalisés en matière d’adaptation au changement climatique. Généralement, le gouvernement suit les recommandations du Comité, en particulier s’agissant des budgets carbone et des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Toutefois, certaines propositions ne sont pas reprises, comme celle de réduire la consommation de viande[8]. Le rapport du Comité publié le 28 juin 2023[9] est pratiquement sans appel puisqu’il affirme que les progrès sont pratiquement à l’arrêt, que le gouvernement est en voie de manquer ses objectifs et qu’il a même amorcé un recul.

En dehors du Comité sur le changement climatique, le Bureau pour la responsabilité budgétaire joue un rôle non négligeable. Placé dans le giron de l’Exécutif, cet autre organisme public non ministériel qui appartient à la catégorie des QUAsi Non Governmental OrganisationS (QUANGOS) a été créé officiellement en 2010 avec une garantie d’indépendance. Il est composé d’un comité exécutif de trois membres nommés pour cinq ans par le Chancelier de l’Échiquier sur avis conforme de la Commission du Trésor de la Chambre des Communes. Le Bureau est dirigé par un président (chairman) et doté d’une administration de 45 fonctionnaires. Il a cinq missions : effectuer des prévisions économiques et budgétaires, évaluer la performance du gouvernement au regard de ses objectifs budgétaires et financiers, analyser la soutenabilité de l’équilibre des finances publiques, évaluer les risques de la politique budgétaire et contrôler le coût de la politique fiscale et de la politique sociale du gouvernement. C’est dans le cadre de sa mission portant sur les risques de la politique budgétaire que l’OBR a analysé la politique du gouvernement en matière de changement climatique. Dans son rapport de juillet 2021[10], il a émis des recommandations portant essentiellement sur l’imposition des activités polluantes, le dispositif d’échange de quotas d’émissions de gaz à effet de serre, les incitations fiscales mises en place et les choix du gouvernement en matière d’investissement et de transition énergétique. Son rapport de juillet 2023[11] ne porte pas prioritairement sur le sujet, mais l’OBR a souligné l’importance de son coût. Il estime que l’augmentation des acquisitions de véhicules électriques va s’accompagner d’une perte de recettes fiscales de 13 milliards de livres sterling par an au titre de la taxe sur les produits pétroliers (§ 1.2, 3.31 et 5.55) alors que le besoin en investissement pour soutenir la décarbonisation des ressources énergétiques, des bâtiments et des entreprises se situe à 17 milliards de livres sterling par an (§ 1.2, 3.31). Le 22 novembre 2023, le Trésor britannique a publié une réponse gouvernementale[12] à ce rapport en rappelant notamment que les propriétaires de voitures électriques paieront un droit d’accise sur les véhicules comme les propriétaires des autres voitures (§ 66). Dans sa réponse, le gouvernement tente de justifier sa volonté de protéger les consommateurs et son changement d’approche. Sur le report de la date de l’interdiction des appareils de chauffage polluants, il se défend en mettant avant sa décision d’augmenter les aides pour soutenir les acquisitions de pompes à chaleur.

À l’instar du Comité sur le changement climatique, l’OBR exerce une influence sur le gouvernement, mais n’est pas en mesure de le contraindre juridiquement. Alors que le gouvernement est censé construire sa politique budgétaire sur les prévisions économiques et budgétaires du Bureau, le gouvernement conserve la possibilité de s’en écarter à condition des s’en expliquer devant le Parlement.

Au Parlement, justement, le contrôle de la politique du gouvernement est principalement mené par la Commission des comptes publics avec l’appui du Bureau national d’audit. Créé par une loi de 1993 (National Audit Act), cet organe du Parlement prolonge des fonctions plus anciennes. La réforme a principalement visé à donner au NAO les moyens de mener l’audit des comptes des organismes publics. Dirigé par le Contrôleur & Auditeur général, il est, depuis une réforme de 2011, doté d’un conseil de direction dirigé par un président (chair). Il emploie près de 1000 employés permanents et 1000 employés temporaires. Étant donné le champ très large des enquêtes que le NAO mène, les questions environnementales ne peuvent lui échapper. En 2021, il a ainsi consacré un rapport sur les autorités locales anglaises et l’objectif du zéro net (16 juillet)[13]. En 2023, il a consacré pas moins de trois rapports sur le sujet : un rapport sur la décarbonisation du secteur de l’énergie (1er mars)[14], un rapport sur le soutien à l’innovation pour atteindre l’objectif du zéro net (19 mai)[15] et un rapport sur les différentes manières d’atteindre l’objectif du zéro net en matière d’émissions de gaz à effet de serre (15 septembre)[16]. Dans le dernier rapport, il insiste notamment sur la nécessité de coordonner les politiques des quatre nations et sur les enseignements que chaque nation peut retirer de l’expérience des autres (§7). En matière d’analyse critique, le NAO s’appuie souvent sur les analyses du Comité sur le changement climatique (par exemple aux § 34 et s. du dernier rapport). Mais il n’hésite pas à se montrer critique aussi. Dans les conclusions de son rapport sur l’innovation du 19 mai 2023, il pointe le flou qui entoure la responsabilité de l’évaluation des progrès effectués en la matière (§21). La même remarque est faite pour la mesure de l’efficacité des sommes dépensées (§22). Dans les conclusions de son rapport sur la décarbonisation du secteur de l’énergie du 1er mars 2023, il salue les efforts du ministère en charge de la sécurité énergétique, mais il rappelle l’importance de l’établissement d’une stratégie de long terme qui anticipe l’arrivée de potentiels chocs externes (§16).

Outre les organismes publics, de nombreux Instituts et Think tanks jouent un rôle et proposent des analyses qui nourrissent la réflexion des parlementaires. Parmi les plus écoutés, l’Institute for Government commente systématiquement les annonces du gouvernement et informe le public d’éventuelles incohérences. Mais l’élément de contrainte le plus fort réside dans le Parlement lui-même. Le système de Westminster repose essentiellement sur le principe de l’attribution de larges pouvoirs au gouvernement tant qu’il est en mesure de s’appuyer sur la majorité sortie des urnes. La seule remise en cause possible provient de la désintégration de cette majorité ou sur la constitution d’une majorité différente lors de nouvelles échéances électorales. Entre deux scrutins, les possibilités qui existent à l’intérieur du Parlement pour peser sur les choix gouvernementaux sont limitées. Il n’est pas besoin de faire la démonstration de la faiblesse de la Chambre des Lords ou d’expliquer comme la logique du fait majoritaire place l’Opposition dans une situation de critique sans portée effective et d’attente des prochaines élections. Avec une majorité absolue confortable, le gouvernement conservateur dirigé par Rishi Sunak peut même faire passer une loi qui reverrait à la baisse l’ensemble des politiques environnementales, sans qu’aucun juge ne puisse, par exemple, conclure à l’inconstitutionnalité de cette loi. À l’automne 2023, si le gouvernement est sous le feu des critiques, c’est en raison d’un jeu d’influence complexe. Outre celle qui provient de la scène internationale (les autres États, les organisations internationales et les organisations non gouvernementales), les tractations au sein du parti majoritaire ont des conséquences tangibles, comme le montre la politique controversée dite du « Rwanda » en matière d’immigration. Quant à l’Opposition de Sa Majesté, elle joue inlassablement son rôle en prenant l’opinion publique à témoin. Elle fait pression sur le gouvernement, commente et critique chaque politique tout en proposant des alternatives. Mais les interrogations du parti travailliste, comme d’ailleurs le recul décidé par Rishi Sunak, montrent surtout que la souveraineté du Parlement de Westminster n’a qu’un seul maître : le corps électoral et ce que les partis croient devoir faire pour lui plaire.

[1] P. Crerar, F. Harvey, K. Stacey, Rishi Sunak announces U-turn on key green targets, The Guardian, 20 sept. 2023. https://www.theguardian.com/environment/2023/sep/20/rishi-sunak-confirms-rollback-of-key-green-targets (consulté le 26 décembre 2023).

[2] P. Crerar, K. Stacey, Keir Starmer considers scaling bacl Labour’s £28bn greens plans, The Guardian, 22 déc. 2023. https://www.theguardian.com/politics/2023/dec/22/keir-starmer-considers-scaling-back-labour-28bn-pounds-green-plans (consulté le 26 décembre 2023).

[3] HM Government, 25 Year Environment Plan, 11 janvier 2018. https://www.gov.uk/government/publications/25-year-environment-plan (consulté le 26 décembre 2023).

[4] HM Government, Ten Point Plan for a green Industrial Revolution, 18 novembre 2020, 38 p.  https://www.gov.uk/government/publications/the-ten-point-plan-for-a-green-industrial-revolution (consulté le 26 décembre 2023).

[5] HM Government, Net Zero Strategy: BuildBack Greener, octobre 2021, 368 p. https://www.gov.uk/government/publications/net-zero-strategy (consulté le 26 décembre 2023).

[6] The Chancelor of the Exchequer, Autumn Statement 2023, 22 novembre 2023. https://www.gov.uk/government/publications/autumn-statement-2023 (consulté le 26 décembre 2023).

[7] J. Ambrose, ‘Biggest clean energy disaster in years’: UK auction secures no offshore windfarms, 8 septembre 2023. https://www.theguardian.com/environment/2023/sep/08/biggest-clean-energy-disaster-in-years-uk-auction-secures-no-offshore-windfarms (consulté le 26 décembre 2023).

[8] J. Rutter, The Committee on Climate Change, Institue for Government, 29 juin 2023. https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainer/committee-climate-change#footnoteref4_h5qedsn (consulté le 26 décembre 2023).

[9] The Committee on Climate Change, Progress in reducing emissions, 2023 Progress Report to Parliament, 28 juin 2023. https://www.theccc.org.uk/publication/2023-progress-report-to-parliament/ (consulté le 26 décembre 2023).

[10] Office for Budget Responsibility, Fiscal risks report – July 2021, CP 453, 6 juillet 2021, 242 p. https://obr.uk/frs/fiscal-risks-report-july-2021/ (consulté le 26 décembre 2023).

[11] Office for Budget Responsibility, Fiscal risks rand sustainability – July 2023, CP 870, 13 juillet 2023, 162 p. https://obr.uk/frs/fiscal-risks-and-sustainability-july-2023/ (consulté le 26 décembre 2023).

[12] HM Treasury, Policy paper, Government response to the 2023 Fiscal Risks and Sustainability Report, 22 novembre 2023, 26 p. https://www.gov.uk/government/publications/government-response-to-the-2023-fiscal-risks-and-sustainability-report (consulté le 26 décembre 2023).

[13] National Audit Office, Report – Value for money, Local government and net zero in England, HC 304, 16 juillet 2021, 60 p. https://www.nao.org.uk/reports/local-government-and-net-zero-in-england/ (consulté le 26 décembre 2023).

[14] National Audit Office, Report – Value for money, Decarbonising the power sector, HC 1131, 1er mars 2023, 51 p. https://www.nao.org.uk/reports/decarbonising-the-power-sector/ (consulté le 26 décembre 2023).

[15] National Audit Office, Report – Value for money, Support for innovation to deliver net zero, HC 1321, 19 mai 2023, 52 p. https://www.nao.org.uk/reports/support-for-innovation-to-deliver-net-zero/ (consulté le 26 décembre 2023).

[16] National Audit Office, Report – Value for money, Approaches to achieving net zero, HC 1785, 15 septembre 2023, 50 p. https://www.nao.org.uk/reports/approaches-to-achieving-net-zero-across-the-uk/ (consulté le 26 décembre 2023).

So What ?, la newsletter de l’Observatoire du Brexit relancée en cette fin d’année 2023

Éditorial

Nos plus fidèles lectrices et lecteurs qui nous ont suivis depuis les débuts de l’Observatoire du Brexit en janvier 2017 avaient été habitués à recevoir chaque mois une lettre d’informations rapides sur le Brexit, et ce, durant deux années. La production de ces quelques pages avait cessé en 2019 en raison de la richesse des événements liés au Brexit qui ne permettaient plus de multiplier les publications, aussi brèves soient-elles.

La création de la Chaire de Droit public et politiques comparés au sein delà Faculté de Droit de Saint-Étienne dont l’une des missions est de contribuer à la poursuite du développement de l’Observatoire, permet de fixer et de remplir de nouveaux objectifs favorables à la relance du projet de newsletter. Elle paraîtra une fois par mois et sera disponible directement sur le site via le menu, onglet “Actualités”, rubrique “Éditoriaux”. Son autrice en est Camille Bordère, postdoctorante de la Chaire et membre du comité de rédaction de l’Observatoire.

L’arrivée de Camille Bordère est une grande chance pour la Chaire et l’Observatoire. Docteure de l’Université de Bordeaux (qui a soutenu sa thèse fin novembre 2023 sous la direction de la professeure Marie-Claire Ponthoreau), elle est spécialiste de droit comparé et adopte des méthodes de recherche parfaitement en phase avec la pluridisciplinarité promue par la Chaire. Nous profitons donc de la publication de cette 24e newsletter particulièrement riche pour lui souhaiter la bienvenue au sein de l’équipe de la Chaire et de l’Observatoire et lui adresser nos remerciements pour son engagement déjà indispensable.

SO WHAT 24

 

La faillite morale du Parti conservateur britannique

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Par Aurélien Antoine

Alors qu’en France la conjonction des oppositions d’une assemblée difficilement maîtrisable a emporté un échec cuisant du ministre de l’Intérieur, Gérald Darmanin, du fait d’une motion préalable de rejet du texte sur l’immigration, la discipline partisane au Royaume-Uni a permis l’adoption en deuxième lecture d’un projet inique prévoyant l’expulsion vers le Rwanda des migrants demandeurs d’asile en situation irrégulière (Safety of Rwanda (Asylum and Immigration) Bill).

Outre l’atteinte aux droits des migrants qu’il provoque, ce projet de loi est également en complet porte-à-faux avec deux principes essentiels de la Constitution britannique : la séparation des pouvoirs et la prééminence du droit.

Le texte vise à contourner l’arrêt de la Cour suprême du Royaume-Uni qui avait bloqué la mise en œuvre par le gouvernement d’un protocole d’accord conclu avec le Rwanda qui acceptait, moyennant finances, d’accueillir les individus déplacés. Les juges ont considéré à l’unanimité que ce pays n’assurait pas la sûreté des sujets de droit au regard de la législation nationale et des traités internationaux ou européens ratifiés par le Royaume-Uni. La juridiction suit en cela la Cour européenne des droits de l’Homme qui avait empêché qu’un premier avion ne décolle durant l’été 2022 en raison d’un risque imminent de refoulement des migrants vers un État qui ne protège pas suffisamment les droits et libertés fondamentaux. La très droitière ministre de l’Intérieur de l’époque, Suella Braverman, et l’aile droite du parti conservateur avaient alors multiplié les invectives à l’encontre des juges et du droit européen en continuant de soutenir qu’il faudrait adopter un texte emportant la sortie au moins partielle du système de la Convention européenne des droits de l’Homme. Malgré l’éviction de Suella Braverman à l’occasion du remaniement de la mi-novembre, le gouvernement a déposé un projet de loi visant à surmonter les critiques des ultraconservateurs. Le Safety of Rwanda (Asylum and Immigration) Bill prévoit la non-application de plusieurs dispositions de la Convention. Sur le fondement d’un traité conclu de façon express avec le Rwanda le 6 décembre 2023, il précise surtout que la situation qui y prévaut est sûre pour les migrants. Ce texte viole frontalement la Convention et d’autres traités internationaux préservant les droits humains. De surcroît, en affirmant péremptoirement que le Rwanda est un État sûr, le projet de loi empêche les juridictions de vérifier le bien-fondé des décisions ministérielles d’expulsion. En effet, la souveraineté de l’appréciation des faits par le Parlement de Westminster induit qu’aucune juridiction ne peut en prendre le contre-pied. Dans des démocraties où le gouvernement émane d’une majorité solide au Parlement, les erreurs manifestes potentiellement commises par l’Exécutif, même sur le fondement d’une loi, sont souvent contrôlées par le juge via le contrôle de constitutionnalité. Au Royaume-Uni un tel contrôle n’existe pas, mais la culture parlementaire, les usages, l’éthique et la morale politiques pallient efficacement et depuis des siècles les conséquences extrêmes de la souveraineté du Parlement. La loi sur les droits humains de 1998 (qui transpose la Convention européenne des droits de l’Homme dans l’ordre juridique interne et qui permet au juge de faire cesser les violations législatives aux droits et libertés garantis) est venue parfaire les progrès de la prééminence du droit et de la protection des minorités dans le respect de la tradition juridique britannique.

Avec le Safety of Rwanda Bill, le gouvernement dirigé par Rishi Sunak n’est finalement pas plus vertueux que ses prédécesseurs. Perçu comme modéré par rapport à Boris Johnson ou Liz Truss, l’actuel Premier ministre est en train de faire valider un texte qui préjudicie de façon inédite aux droits et libertés des personnes en état de faiblesse. Le parti conservateur qui est censé être le garant des valeurs traditionnelles de la société britannique se range une fois de plus derrière un leader obnubilé par la prochaine échéance électorale au point de sacrifier par pertes et profits l’acquis multiséculaire du libéralisme politique et constitutionnel du Royaume-Uni. Après les errements de la gestion de la pandémie de Covid-19 par Boris Johnson et l’invraisemblance de la gestion des affaires publiques par Liz Truss, l’actuel Premier ministre et son équipe poursuivent l’entreprise délétère d’un retour du nasty party (« parti des vilains ») né sous l’ère Thatcher et vis-à-vis duquel les conservateurs avaient su, un temps, prendre leurs distances.

Il faut espérer que les contre-pouvoirs au gouvernement réussissent à ralentir les sombres desseins de Rishi Sunak. Dans la mesure où le projet de loi n’était pas explicitement annoncé dans le programme électoral de 2019 des tories, la Chambre des Lords pourrait s’y opposer durablement. En outre, malgré les restrictions majeures apportées à l’office des juges dans leur capacité à contrôler les actes administratifs adoptés en application de la loi, ils seront certainement saisis par des migrants afin d’accéder à la Cour européenne des droits de l’Homme au terme de l’épuisement des voies de recours nationales. Rishi Sunak sait sans doute que la montre joue contre lui. Il pourra néanmoins tirer électoralement profit des obstacles à la mise en œuvre de la loi. Il aura beau jeu, à l’instar de Boris Johnson, d’opposer « le peuple » dont le gouvernement se prétendrait le porte-voix, aux juges non élus déconnectés des réalités. Dans ce marasme, ce n’est pas sans ironie que, une fois encore, ce soit le monarque qui, par une visite aux Royal Courts of Justice qui est tombée à point nommé le 14 décembre, a insisté sur l’importance du respect du principe de rule of law et de l’indépendance des juges…

Au Royaume-Uni comme ailleurs en Europe et en Occident, l’exploitation cynique des plus faibles et de « l’étranger » continue de prospérer au risque d’approfondir encore un plus les fractures sociales et de renier l’héritage humaniste européen.

Comité éditorial

Contributeurs

Aurélien ANTOINE

Professeur des Universités, directeur de l’Observatoire du Brexit, titulaire de la Chaire Droit public et politique comparés

Aurélien Antoine est professeur agrégé des Facultés de droit à l’Université Jean-Monnet Saint-Étienne / Université de Lyon. Il est vice-doyen en charge des Relations internationales et de la Communication dans son établissement et directeur de plusieurs formations. Il intervient également à l’Institut d’Études politiques de Lyon. Spécialiste du droit et des institutions britanniques, il a créé l’Observatoire du Brexit en janvier 2017. Il est l’auteur du “Brexit. Une histoire anglaise », paru aux éditions Dalloz en septembre 2020, honoré du prix Édouard Bonnefous-Institut de France (Académie des Sciences morales et politiques) en 2022 et du 10e prix August Debouzy en 2021. En 2023, la 3e édition de son ouvrage de référence “Droit constitutionnel britannique” paraît aux éditions LGDJ (préfaces de Lord Mance et avant-propos de feu Anthony Bradley). Aurélien Antoine est titulaire, depuis 2023, de la chaire Droit public et politique comparée de son Université. Il contribue régulièrement auprès des médias sur le sujet. Consulté par plusieurs institutions (ambassades, ordres professionnels) et par de nombreux médias nationaux et internationaux, il est également intervenu auprès de plusieurs associations savantes et organismes privés sur les négociations et le processus relatifs au Brexit.

Marie-Claire CONSIDÈRE-CHARON

Professeure émérite en civilisation britannique

Marie-Claire Considère-Charon est Professeur honoraire à l’Université de Franche-Comté. Spécialiste des îles britanniques, elle est l’auteur de Irlande une singulière intégration européenne paru en 2002 chez Economica, et a co-dirigé un ouvrage sur les célébrations en Irlande (M-C Considère-Charon, Ph. Laplace, M. Savaric, (eds), The Irish Celebrating. Festive and Tragic Overtones, 2008. Elle s’est beaucoup intéressée au processus d’intégration européenne de l’Irlande et de Malte ainsi qu’aux relations entre le Royaume-Uni et l’Europe. Ses travaux ont également porté sur le conflit nord-irlandais, l’évolution politique de la province britannique depuis les Accords du Vendredi Saint ainsi que la coopération transfrontalière. Elle est membre de plusieurs groupes de recherche.

Camille BORDÈRE

Post-doctorante en droit public, Chaire droit public et politique comparés

Docteure depuis l’automne 2023 après avoir bénéficié d’un contrat doctoral et d’un contrat d’ATER au sein de l’Université de Bordeaux, Camille Bordère a obtenu un contrat post- doctoral offert par la Chaire Droit public et politique comparés de l’Université Jean-Monnet de Saint-Étienne après une sélection de haut-niveau par le comité scientifique de la Chaire. Elle est entrée en fonction le 1er décembre 2023.

Son cursus universitaire est marqué par le droit étranger et le droit comparé. Diplômée d’une licence sélective « Droit et langue anglaise » au sein de l’Université de Bordeaux, elle a soutenu sa thèse le 28 novembre 2023 intitulée La justice algorithmique. Analyse comparée (France/Québec) d’un phénomène doctrinal sous la direction de la professeure Marie-Claire Ponthoreau,

Spécialiste des méthodes et recherches quantitatives et empiriques, elle a partagé les résultats de ses recherches en droit comparé en mai 2023 dans le cadre d’un postgraduate workshop organisé par l’Association britannique de droit comparé. Elle est également intervenue au Sidney Sussex College de l’Université de Cambridge pour discuter de l’impact doctrinal, systémique et constitutionnel de la révolution de la diffusion des décisions de justice que vit actuellement le Royaume-Uni.

Alexandre GUIGUE

Professeur des Universités, Université Savoie-Mont Blanc (Finances publiques et droit constitutionnel britanniques)

Alexandre Guigue est maître de conférence HDR en droit public à l’Université Savoie Mont Blanc. Auteur d’un ouvrage intitulé “Les finances publiques du Royaume-Uni” paru chez Bruylant en 2020, il s’intéresse tout particulièrement au droit constitutionnel et aux finances publiques britanniques ainsi qu’au droit public comparé de manière générale. Il est membre de plusieurs centres de recherche et d’associations scientifiques et co-directeur de Jurisprudence Revue critique. De nationalité française et britannique, il est traducteur (EN-FR) avec une spécialisation juridique et institutionnelle.

 

Thibaud HARROIS

Maître de conférences, Université Paris 3 Sorbonne-Nouvelle (Civilisation britannique) : thibaud.harrois@sorbonne-nouvelle.fr

Thibaud Harrois est ancien élève de l’Ecole Normale Supérieure de Lyon, agrégé d’anglais et docteur en civilisation britannique. Maître de conférences en civilisation britannique contemporaine à l’Université Sorbonne Nouvelle, ses travaux portent sur la relation bilatérale franco-britannique, la politique étrangère et de défense du Royaume-Uni, et la relation entre le Royaume-Uni et l’UE dans le contexte du Brexit.

Loïc ROBERT

Maître de conférences, Université Lyon 3 Jean-Moulin (Droit de l’Union européenne)

Loïc Robert est maître de conférences en droit public à l’Université Lyon III depuis 2016. Il est directeur adjoint du Centre d’études européennes et co-directeur du Master de droit européen des droits de l’homme. Il en enseigne le droit de l’Union européenne, le droit de la CEDH et les libertés fondamentales. Ses recherches portent principalement sur l’action extérieure de l’Union européenne, le système de la CEDH et les interactions entre les systèmes juridiques international, européens (UE et CEDH) et nationaux.

Come-back de David Cameron au Gouvernement : un impensé constitutionnel ?

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En partenariat avec le Club des Juristes

Par Aurélien Antoine

Le come-back de David Cameron comme ministre des Affaires étrangères est-il inédit pour un ancien Premier ministre ?

David Cameron a été Premier ministre de 2010 à 2016 après 13 années de gouvernement travailliste. Son passage au 10 Downing Street a été marqué par la coalition qu’il a formée avec les libéraux-démocrates entre 2010 et 2015, partage du pouvoir entre deux partis qui n’était jamais advenu depuis 1945. L’autre événement le plus important de son mandat, lui aussi inédit, fut sa démission à la suite d’un référendum national, celui de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne du 23 juin 2016.

Bien que peu commune, l’arrivée de l’ancien leader conservateur n’est, en revanche, pas sans précédent. En 1970, Alec Douglas-Home passe par le Foreign Office après avoir conduit le gouvernement en 1963-1964. C’est le seul exemple en tout point similaire au cas de David Cameron depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Avant 1945, il faut remonter à 1859 avec John Russel, qui redevint même Premier ministre en 1865. Au-delà du portefeuille de la diplomatie, le retour d’un ancien Premier ministre comme simple membre du gouvernement est plus fréquent. Neville Chamberlain, l’un des acteurs des accords de Munich de 1938, et James Ramsay Macdonald, premier chef de gouvernement travailliste, furent maintenus au gouvernement, respectivement en 1940 et 1935, en tant que Lord Presidents of the Council. Stanley Baldwin, le Premier ministre qui contribua à l’abdication d’Édouard VIII, fut Premier ministre à trois reprises, mais avant de revenir à la direction du Cabinet pour la dernière fois en 1937, il fut aussi nommé Lord President of the Council en 1931. Quant à Arthur Balfour, le célèbre auteur de la déclaration éponyme, il fut ministre à plusieurs reprises entre 1916 et 1929, bien après avoir pris en charge la fonction ministérielle suprême de 1902 à 1905. 

En quoi la nomination de David Cameron a-t-elle posé une difficulté constitutionnelle ?

Une convention de la Constitution britannique veut que tout membre du gouvernement appartienne au Parlement. Rien dans les textes de nature constitutionnelle ne prescrit une telle règle, mais nous savons que la Constitution britannique a pour source principale des normes de nature politique qui englobent des coutumes, pratiques, ou maximes qui, bien que ne pouvant être sanctionnées par un juge (v. R (Miller) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5, § 136 et s.), forment un ensemble de principes de morale constitutionnelle et politique (v. A. V. Dicey, Introduction to the Law of the Constitution, Palgrave Macmillan, 10th ed., 1959, 3e partie) qui s’imposent aux personnalités assumant des fonctions institutionnelles, au risque de voir leur responsabilité politique engagée.

L’exigence d’être parlementaire pour faire partie du gouvernement est un levier essentiel du parlementarisme britannique et du respect du principe d’accountability (R (Miller) v The Prime Minister et Cherry v Advocate General for Scotland [2019] UKSC 41), c’est-à-dire de l’obligation de rendre des comptes devant les deux chambres afin qu’elles puissent exercer convenablement le contrôle de l’action du gouvernement. Ce lien ontologique entre le Parlement et le cabinet a conduit Walter Bagehot à affirmer que « la secrète efficience de la Constitution anglaise peut être décrite comme l’union étroite, voire la fusion presque complète, des pouvoirs exécutif et législatif » (The English Constitution, OUP, 1867, rep. 2009, p. 11).

C’est la raison pour laquelle la situation de David Cameron posait un problème avant que soit envisagée sa nomination. Ayant abandonné son siège de député (Member of Parliament, MP) en septembre 2016 à la suite de la débâcle du Brexit, et n’ayant jamais été fait Lord à la demande de l’un de ses successeurs au 10 Downing Street, il ne faisait pas partie du Parlement. Par conséquent, quelques heures avant qu’il ne rejoigne le Foreign Office en vertu du Life Peerage Act de 1958, le roi Charles III l’a fait Lord par lettre patente sur recommandation de Rishi Sunak après que la House of Lords Appointments Commission créée en 2000a examiné la demande. Ce type d’anoblissement exprès est qualifié de direct ministerial appointment.

L’obstacle de la non-appartenance à l’une des deux assemblées étant levé, le fait qu’un Lord créé selon la procédure du direct ministerial appointment occupe l’une des places les plus éminentes au sein du Cabinet (les Secretaries of State) a aussi emporté des critiques (qui ne se retrouvent pas pour des postes moins importants). Si une telle configuration n’est pas un cas d’école (il suffit d’évoquer Nick Morgan, Lord secrétaire d’État dans un court laps de temps en 2019-2020, Lord Mandelson de 2008 à 2010 ou Lord Adonis de 2009 à 2010) et s’impose même pour le ministre en charge des Relations avec la Chambre des Lords (Leader of the House of Lords), elle est exceptionnelle pour un ministre des Affaires étrangères. Le dernier à avoir été placé dans cette situation est Lord Carrington entre 1979 et 1982. La rareté de ce contexte tient au poids du principe démocratique qui veut que les principaux ministres qui conduisent la politique de la nation soient directement contrôlés par l’émanation la plus démocratique du Parlement, c’est-à-dire la Chambre des Communes. Plusieurs voix, dont celle du Speaker de la Chambre des Communes, Lindsay Hoyle, se sont ainsi élevées pour critiquer le fait que la personnalité chargée de la diplomatie dans la conjoncture actuelle ne puisse pas être directement confrontée aux questions des MPs.

Quel contrôle le Parlement peut-il opposer à un Lord ?

Selon Lindsay Hoyle, le gouvernement devrait prévoir une procédure spécifique pour rendre le Foreign Secretary directement comptable de sa politique devant la Chambre des Communes. Le Cabinet lui a opposé une fin de non-recevoir motivée, à laquelle nous souscrivons. Le cas de David Cameron, bien qu’exceptionnel, n’est pas inédit. Lindsay Hoyle le sait fort bien puisqu’il était député à l’époque des nominations de Lord Adonis et de Lord Mandelson. C’est d’ailleurs en 2009 que la Haute Assemblée a adopté des règles temporaires devenues définitives en 2011 afin d’accentuer le contrôle sur les Lords secrétaires d’État, notamment par la confrontation régulière aux questions écrites et orales des membres de la Chambre. Les commissions ont aussi tout loisir de convoquer n’importe quel Lord pour qu’il vienne s’expliquer sur un sujet donné.

La Chambre des Communes n’est pas non plus sans pouvoir. Dans la mesure où le Foreign Office comprend plusieurs membres du gouvernement au sens large (sept en tout), il est de coutume de désigner parmi eux les MPs (Andrew Mitchell et Anne-Marie Trevelyan principalement)qui répondront aux questions orales des députés et du ministre des Affaires étrangères du cabinet fantôme de l’Opposition travailliste. En outre, David Cameron a accepté de devoir être convoqué par une commission des Communes si la demande est pertinente. Dans les faits, c’est évidemment le cas et il est peu probable qu’un Lord ministre ne fasse pas droit à une requête émanant d’une commission des Communes.

Il est toujours envisageable qu’une réforme des procédures parlementaires soit mise en œuvre pour rendre les Lords secrétaires d’État plus directement responsables devant la chambre basse. L’option avait été évoquée en 2009, mais n’a pas été suivie d’effet. Quoi qu’il en soit, Lindsay Hoyle sera des plus vigilants pour garantir les droits des Communes dans leur fonction de contrôle des membres du gouvernement, en particulier ceux qui ont obtenu une place à vie au sein de la chambre haute.

Note explicative sous la décision R (on the application of AAA (Syria) and others) v Secretary of State for the Home Department [2023] UKSC 42

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Par Aurélien Antoine

Le 14 juin 2022, la Cour européenne des droits de l’Homme avait adopté des mesures conservatoires d’urgence à l’encontre du Royaume-Uni dans le cadre de la mise en œuvre d’un protocole d’accord avec le Rwanda sur les demandeurs d’asile dont la demande n’a pas été accueillie par les autorités britanniques. La Cour a imposé le respect d’un délai d’au moins « trois semaines », afin que soit rendue « la décision nationale finale (de la) procédure de contrôle juridictionnel en cours » outre-Manche[1]. Cinq mois plus tard, la Cour suprême du Royaume-Uni a mis un terme au versant interne de ce contentieux. Après un jugement de la High Court favorable au gouvernement et un arrêt contraire de la Court of Appeal, le sort des migrants demandeurs d’asile au Royaume-Uni était entre les mains des Supreme Justices qui ont en fin de compte confirmé la position de la juridiction d’appel. Cet échec contentieux pour le gouvernement dont il faut présenter l’économie générale a provoqué une réaction du gouvernement qui pourrait s’avérer pertinente politiquement à défaut de l’être juridiquement.

1. Économie générale de la décision de la Cour suprême

Les cinq juges confirment la conclusion de la Court of Appeal. Cette dernière avait fait droit à l’appel des plaignants sur le fondement des carences du système d’asile du Rwanda qui recèlerait des risques réels de refoulement des personnes concernées vers leur pays d’origine où ils pourraient faire face à des persécutions ou des traitements inhumains (autant d’arguments légitimes à la demande d’asile). La Cour d’appel estimait sur la base de faits peu discutables que le Rwanda n’était pas un État tiers sûr. Par conséquent, tant que les carences du processus d’asile ne seront pas corrigées, la déportation des demandeurs d’asile vers le Rwanda sera considérée comme illégale en vertu de la section 6 du Human Rights Act de 1998 (loi qui transpose la Convention européenne des droits de l’Homme et des libertés fondamentales en droit interne). Le dispositif prévu par le gouvernement viole en particulier l’article 3 de la Convention qui prohibe la torture et les traitements inhumains et dégradants.

La Cour suprême parvient à la même conclusion par une décision de cinq juges rédigés par Lord Reed (le président de la juridiction) et Lord Lloyd-Jones, à laquelle les trois autres juges ont souscrit. Il n’y a donc pas d’opinion dissidente. Par rapport à l’arrêt de la Court of Appeal, la Cour suprême ajoute que le principe de non-refoulement de sujets de droits vers leur pays d’origine où ils risquent d’être victimes de traitements inhumains et dégradants n’est pas que protégé par la Convention européenne des droits de l’Homme, mais également et surtout par le droit interne et d’autres instruments internationaux auxquels le Royaume-Uni est partie.

Nous remarquerons aussi que la Cour donne une véritable leçon de droit à la High Court qui avait validé l’approche du ministère de l’Intérieur sans prendre la mesure suffisante des atteintes aux droits humains au Rwanda. En particulier, la Cour suprême lui reproche d’avoir jugé que l’Exécutif pouvait considérer le Rwanda comme un territoire sûr pour les demandeurs d’asile, sans que les juridictions aient à procéder à leur propre appréciation, et alors même que des preuves concrètes incontestables (notamment les rapports du Haut commissaire aux droits humains de l’ONU) confirmaient que le Rwanda n’apportait pas de garanties suffisantes dans le cadre d’autres accords, notamment avec Israël (§ 95 et s.). Lord Reed et Lord Lloyd-Jones soulignent que, en vertu d’une jurisprudence constante, les juridictions ont le devoir « de produire leur propre évaluation afin de déterminer s’il existe des motifs sérieux de penser qu’il y a un risque de refoulement » illégal (§ 52). À titre accessoire, nous notons que les juges rappellent que les ministres disposent des moyens pour mesurer justement la situation des droits humains dans tel ou tel État. Leurs équipes juridiques ont sans nul doute mis en garde les ministres des écueils encourus du point de vue du droit. La Cour reconnaît dans une phrase assez redoutable pour le gouvernement que « les ministres n’ont pas, cependant, agi nécessairement en conformité avec les recommandations de leurs fonctionnaires » (§52).

La Cour estime finalement que le Rwanda peut évidemment améliorer son accueil et le traitement des demandeurs d’asile (§ 105). C’est justement cette remarque que compte exploiter le Premier ministre pour passer en force sur le dossier de la déportation des demandeurs d’asile, quand bien même l’évolution souhaitée par les cinq juges implique vraisemblablement de longues réformes structurelles.

2. La réaction du gouvernement à la décision de la Cour

Les solutions qui se présentent au Premier ministre pour contourner la décision de la Cour suprême sont peu nombreuses. La première d’entre elles, guère envisageable, consisterait à dénoncer un nombre important de conventions ou de leurs dispositions auxquelles le Royaume-Uni est lié, au premier rang desquels la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales. Lors du débat relatif à l’Illegal Migration Act de 2023, plusieurs parlementaires conservateurs ont proposé partiellement cette option radicale en tentant de lever les obstacles internationaux à la déportation des demandeurs d’asile vers le Rwanda. Cette idée est saugrenue, tant elle ruinerait un peu plus la réputation internationale des Britanniques, mettrait en péril leur relation avec l’UE (la sortie du système de la Convention violerait l’Accord de commerce et de coopération) et tendrait les rapports avec les États-Unis de Joe Biden.

La seconde possibilité est plus crédible. C’est celle qui a la préférence du gouvernement. Elle se divise en deux branches : la conclusion d’un traité avec le Rwanda intégrant les exigences en matière de droits humains pour garantir aux personnes déplacées qu’elles ne seront pas victimes de traitements inhumains et dégradants. S’en suivrait l’adoption d’une loi qui autoriserait le ministre de l’Intérieur à organiser l’expulsion des demandeurs d’asile en situation irrégulière. L’autre branche de l’alternative serait de faire voter la loi nationale avant que le traité n’entre en vigueur en prévoyant une clause suspensive dans le texte législatif. Cette option est la plus porteuse politiquement. Elle permettrait d’afficher le volontarisme du gouvernement en matière d’immigration illégale auprès des électeurs sensibles à cette question. Toutefois, du point de vue du délai de mise en œuvre, cela ne changerait pas grand-chose, car il faudra laisser s’écouler le temps de la négociation, de la signature et de la ratification pour que le dispositif d’ensemble soit applicable. C’est la raison pour laquelle Rishi Sunak compte immédiatement soumettre au Parlement une loi en urgence garantissant que le Rwanda est sûr, mais un tel texte, dans son exécution, pourra être à nouveau discuter devant les juridictions s’il ne s’appuie pas sur un traité apportant les assurances du respect du droit international humanitaire.

Dans les deux cas, si le gouvernement s’expose à des risques contentieux, les procédures ne devraient pas aboutir avant les prochaines élections générales prévues en janvier 2025 au plus tard. Les négociations en vue de la conclusion d’un éventuel traité seraient longues et il est peu probable qu’une loi d’application soit complètement opérationnelle avant le début de la campagne électorale. De surcroît, d’un point de vue procédural, trois contraintes temporelles s’ajoutent. Tout d’abord, la ratification d’un traité n’est acquise qu’au terme de 21 jours de session parlementaire (sauf si le gouvernement considère que des circonstances exceptionnelles justifient le recours à une procédure d’urgence, v. le Constitutional Reform and Governance Act de 2010). Ensuite, dans la mesure où un tel texte ne figurait pas dans le programme des conservateurs en 2019, la Chambre des Lords pourra s’y opposer durablement (convention Salisbury). Enfin, la dissolution du Parlement interviendra en amont des élections à la mi-décembre (le 17 au plus tard).

En conclusion, le gouvernement engagera sans nul doute des négociations avec le Rwanda et soumettra un projet législatif aux chambres, mais il sait qu’il n’y a presque aucune chance qu’un avion décolle avant les prochaines élections en raison des contraintes procédurales ou des recours juridictionnels. Rishi Sunak aura alors beau jeu d’opposer le gouvernement du peuple contre les élites juridiques durant la campagne électorale, discours qui séduira une partie de l’électorat du mur rouge de l’Angleterre et de l’aile droite du parti. D’un certain point de vue, la décision de la Cour suprême n’est pas qu’une mauvaise nouvelle pour le Premier ministre…

[1] Cour eur. dr. h., 14 juin 2022, N.S.K. v. the United Kingdom (application no. 28774/22).