Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés
À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit ce mois-ci, le point sur la retained EU law (devenue Assimilated EU Law), le scandale de l’entreprise Post Office, un aperçu de biographie juridique de Keir Starmer et un suivi du Safety of Rwanda (Asylum and Immigration) Bill.
Par Alexandre Guigue, Professeur de droit public, Université Savoie Mont Blanc. Centre de recherche en droit Antoine Favre – Membre de la Chaire Droit et politique comparés – Université Jean Monnet Saint-Étienne
NB : Ce billet prolonge une étude publiée à la Revue française de finances publiques, “Le financement de la transition écologique au Royaume-Uni”, RFFP, n° 163, p. 159-169.
Depuis la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, le gouvernement britannique conçoit sa politique de lutte contre le changement climatique et de transition écologique en marge des autres pays européens. Les décisions prises à Londres sont suivies avec d’autant plus d’attention qu’elles se trouvent aux prises avec des contingences politiques parfois bien éloignées des enjeux environnementaux. C’est ainsi que les annonces de Rishi Sunak le 19 septembre 2023 ont suscité un certain émoi[1]. En annonçant une approche plus pragmatique, proportionnée et réaliste, le Premier ministre a semblé s’adresser plus à ses compatriotes-électeurs qu’aux citoyens d’un monde aux prises avec le changement climatique. La perspective des élections législatives en 2024 a modifié les termes du débat et déborde la sphère conservatrice. Le 22 décembre 2023, le journal The Guardian s’est fait l’écho du projet du parti travailliste de revoir à la baisse sa proposition d’emprunter 28 milliards de livres sterling par an pour investir dans les emplois et les secteurs industriels verts[2]. Keir Starmer et la direction du parti craindraient que les conservateurs n’en fassent un argument de campagne et que les électeurs britanniques rechignent aux efforts financiers nécessaires. Dans ce billet, nous proposons de revenir sur un automne 2023 au cours duquel le Royaume-Uni a fait pas un en arrière dans sa politique de lutte contre le changement climatique et de transition écologique.
En 2008, le Parlement britannique a adopté une loi sur le changement climatique (Climate Change Act) avec l’objectif de diminuer sur les émissions de gaz à effet de serre en dessous de leur niveau de 1990. Pour atteindre cet objectif, il est prévu entre autres l’adoption de budgets carbone tous les cinq ans (article 1), la publication de rapports annuels sur les émissions (article 4), la création d’un Comité sur le changement climatique en charge de conseiller le gouvernement (article 16), un dispositif d’échange de quotas d’émission (article 32) et la publication de rapports annuels sur le changement climatique (article 56). Dix ans plus tard, les efforts réalisés ne sont pas à la hauteur des espoirs suscités par le texte et la crise économique de 2010 a pu être pointée du doigt comme l’une des causes des retards pris. L’accord de Paris a relancé la dynamique et une série de mesures ont été prises par le gouvernement sur fond de négociation du Brexit : la publication d’un plan sur 25 ans (2018)[3], des modifications apportées à la loi de 2008 (2019), la publication d’un plan en dix points pour une révolution industrielle verte (2020)[4] complété par une feuille de route portant sur « une reconstruction plus verte » (2021)[5]. Avec un tel arsenal, le gouvernement conservateur a pu se targuer d’avoir placé le pays à l’avant-garde de la lutte contre le changement climatique. En 2023, le bilan est contrasté.
Alors que le Bureau pour la responsabilité budgétaire (Office for Budget Responsibility), le Bureau national d’audit (National Audit Office), le Comité sur le changement climatique et divers Instituts n’ont eu de cesse de mettre en garde le gouvernement sur l’ampleur de l’effort financier nécessaire pour atteindre les objectifs affichés, voire de critiquer la faiblesse des décisions budgétaires et fiscales prises, le gouvernement conservateur s’est lancé dans un pas de danse décourageant : après deux pas en avant, il fait un pas en arrière. En 2024, le prochain pas risque encore d’être fait dans la mauvaise direction. Les raisons invoquées pourraient être les diverses crises qui affectent l’économie britannique (les effets de la pandémie de covid-19, la guerre en Ukraine, la guerre dans la bande de Gaza). On pourrait même imaginer que les conservateurs mettent en avant la difficulté de coordonner les politiques environnementales avec des autorités dévolues parfois politiquement hostiles, comme en Écosse. La raison est, cependant, ailleurs : le gouvernement s’adresse aux électeurs britanniques. L’année 2024 va, en effet, être marquée par des élections législatives à fort enjeu. Après 13 ans de domination des conservateurs à Westminster, la possibilité d’une alternance politique avec les travaillistes est la piste privilégiée des sondages. Dans un tel contexte, rien ne résiste à la démagogie ou, dit autrement, l’environnement ne fait pas le poids face au niveau de vie des électeurs britanniques. Nous proposons de revenir sur les annonces de Rishi Sunak (I.) avant d’aborder la relative impuissance des organes de contrôle (II.).
Les annonces de Rishi Sunak en matière de politique environnementale.
Le 19 septembre 2023, le Premier ministre Rishi Sunak a annoncé vouloir infléchir une politique environnementale qu’il avait pourtant contribué à définir lorsqu’il était déjà chancelier de l’Échiquier, tout en maintenant l’objectif du zéro net en matière d’émissions de gaz à effet de serre. Les reculs portent sur trois points principaux :
Ces annonces s’accompagnent de mesures présentées comme plus positives. Le gouvernement souhaite modifier la procédure d’examen des bilans carbone. Jugé trop rapide et pas à la hauteur des enjeux, le dernier débat a duré 17 minutes à la Chambre des Communes. Il entend aussi accélérer la construction de nouvelles centrales nucléaires et lancer des concours pour financer des projets de recherche dans le domaine de la recherche verte.
Lors de la COP 28, Rishi Sunak a fait une apparition de quelques heures à Dubaï et s’est défendu de renier les engagements pris par son pays. Vu de l’étranger, le message envoyé par Londres est très négatif. Dans le discours d’automne sur le budget[6], l’infléchissement se confirme. Quelques paragraphes sont consacrés à l’objectif du zéro net en matière d’émissions de gaz à effet de serre dans lesquels sont seulement mis en avant le dispositif d’échange de quotas et les investissements pour accompagner la transition. Le dernier paragraphe porte sur l’accentuation du développement des éoliennes en mer. Il faut dire qu’en 2020, un concours de 17,5 millions de livres sterling pour soutenir les projets en matière d’éoliennes flottantes s’était soldé par un échec cuisant. Aucune entreprise n’a répondu à l’appel que le gouvernement avait maintenu en dépit des nombreuses critiques qui avaient été émises sur les montants promis jugés trop faibles[7].
Cet épisode pose la question des organes de contrôle au Royaume-Uni dans un contexte où l’Union européenne n’exerce plus qu’un soft power atténué.
La relative impuissance des organes de contrôle en matière environnementale.
Avec une majorité absolue indiscutable et une volonté forte, rien n’empêche un gouvernement conservateur de souffler le chaud et le froid en matière budgétaire et fiscale en fonction des chances que les sondages lui prêtent lors des prochaines échéances électorales. Il n’existe aucun contre-pouvoir institué pour le contraindre dans telle ou telle direction.
En matière environnementale, l’organe principal appelé à jouer un rôle est le Comité sur le changement climatique. Il s’agit d’un organisme public non ministériel créé en 2008 dont le président est nommé par le gouvernement. Ce dernier en nomme les six autres membres sur avis du Président en tenant compte d’une liste de compétences. Il se compose ainsi d’enseignants-chercheurs, d’ingénieurs, d’économistes et de chefs d’entreprise. Actuellement présidé par Piers Forster, professeur spécialisé dans le changement climatique à l’Université de Leeds, le Comité conseille le gouvernement sur les budgets carbone qui ont une durée de cinq ans et transmet un rapport au Parlement de Westminster avant le 15 juin de chaque année ainsi qu’aux assemblées dévolues. Une modification à la loi de 2008 a ajouté une fonction supplémentaire. Le Comité produit une étude d’impact sur le risque climatique sur laquelle le gouvernement s’appuie pour produire sa propre étude publiée tous les cinq ans. Il doit également analyser les progrès réalisés en matière d’adaptation au changement climatique. Généralement, le gouvernement suit les recommandations du Comité, en particulier s’agissant des budgets carbone et des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Toutefois, certaines propositions ne sont pas reprises, comme celle de réduire la consommation de viande[8]. Le rapport du Comité publié le 28 juin 2023[9] est pratiquement sans appel puisqu’il affirme que les progrès sont pratiquement à l’arrêt, que le gouvernement est en voie de manquer ses objectifs et qu’il a même amorcé un recul.
En dehors du Comité sur le changement climatique, le Bureau pour la responsabilité budgétaire joue un rôle non négligeable. Placé dans le giron de l’Exécutif, cet autre organisme public non ministériel qui appartient à la catégorie des QUAsi Non Governmental OrganisationS (QUANGOS) a été créé officiellement en 2010 avec une garantie d’indépendance. Il est composé d’un comité exécutif de trois membres nommés pour cinq ans par le Chancelier de l’Échiquier sur avis conforme de la Commission du Trésor de la Chambre des Communes. Le Bureau est dirigé par un président (chairman) et doté d’une administration de 45 fonctionnaires. Il a cinq missions : effectuer des prévisions économiques et budgétaires, évaluer la performance du gouvernement au regard de ses objectifs budgétaires et financiers, analyser la soutenabilité de l’équilibre des finances publiques, évaluer les risques de la politique budgétaire et contrôler le coût de la politique fiscale et de la politique sociale du gouvernement. C’est dans le cadre de sa mission portant sur les risques de la politique budgétaire que l’OBR a analysé la politique du gouvernement en matière de changement climatique. Dans son rapport de juillet 2021[10], il a émis des recommandations portant essentiellement sur l’imposition des activités polluantes, le dispositif d’échange de quotas d’émissions de gaz à effet de serre, les incitations fiscales mises en place et les choix du gouvernement en matière d’investissement et de transition énergétique. Son rapport de juillet 2023[11] ne porte pas prioritairement sur le sujet, mais l’OBR a souligné l’importance de son coût. Il estime que l’augmentation des acquisitions de véhicules électriques va s’accompagner d’une perte de recettes fiscales de 13 milliards de livres sterling par an au titre de la taxe sur les produits pétroliers (§ 1.2, 3.31 et 5.55) alors que le besoin en investissement pour soutenir la décarbonisation des ressources énergétiques, des bâtiments et des entreprises se situe à 17 milliards de livres sterling par an (§ 1.2, 3.31). Le 22 novembre 2023, le Trésor britannique a publié une réponse gouvernementale[12] à ce rapport en rappelant notamment que les propriétaires de voitures électriques paieront un droit d’accise sur les véhicules comme les propriétaires des autres voitures (§ 66). Dans sa réponse, le gouvernement tente de justifier sa volonté de protéger les consommateurs et son changement d’approche. Sur le report de la date de l’interdiction des appareils de chauffage polluants, il se défend en mettant avant sa décision d’augmenter les aides pour soutenir les acquisitions de pompes à chaleur.
À l’instar du Comité sur le changement climatique, l’OBR exerce une influence sur le gouvernement, mais n’est pas en mesure de le contraindre juridiquement. Alors que le gouvernement est censé construire sa politique budgétaire sur les prévisions économiques et budgétaires du Bureau, le gouvernement conserve la possibilité de s’en écarter à condition des s’en expliquer devant le Parlement.
Au Parlement, justement, le contrôle de la politique du gouvernement est principalement mené par la Commission des comptes publics avec l’appui du Bureau national d’audit. Créé par une loi de 1993 (National Audit Act), cet organe du Parlement prolonge des fonctions plus anciennes. La réforme a principalement visé à donner au NAO les moyens de mener l’audit des comptes des organismes publics. Dirigé par le Contrôleur & Auditeur général, il est, depuis une réforme de 2011, doté d’un conseil de direction dirigé par un président (chair). Il emploie près de 1000 employés permanents et 1000 employés temporaires. Étant donné le champ très large des enquêtes que le NAO mène, les questions environnementales ne peuvent lui échapper. En 2021, il a ainsi consacré un rapport sur les autorités locales anglaises et l’objectif du zéro net (16 juillet)[13]. En 2023, il a consacré pas moins de trois rapports sur le sujet : un rapport sur la décarbonisation du secteur de l’énergie (1er mars)[14], un rapport sur le soutien à l’innovation pour atteindre l’objectif du zéro net (19 mai)[15] et un rapport sur les différentes manières d’atteindre l’objectif du zéro net en matière d’émissions de gaz à effet de serre (15 septembre)[16]. Dans le dernier rapport, il insiste notamment sur la nécessité de coordonner les politiques des quatre nations et sur les enseignements que chaque nation peut retirer de l’expérience des autres (§7). En matière d’analyse critique, le NAO s’appuie souvent sur les analyses du Comité sur le changement climatique (par exemple aux § 34 et s. du dernier rapport). Mais il n’hésite pas à se montrer critique aussi. Dans les conclusions de son rapport sur l’innovation du 19 mai 2023, il pointe le flou qui entoure la responsabilité de l’évaluation des progrès effectués en la matière (§21). La même remarque est faite pour la mesure de l’efficacité des sommes dépensées (§22). Dans les conclusions de son rapport sur la décarbonisation du secteur de l’énergie du 1er mars 2023, il salue les efforts du ministère en charge de la sécurité énergétique, mais il rappelle l’importance de l’établissement d’une stratégie de long terme qui anticipe l’arrivée de potentiels chocs externes (§16).
Outre les organismes publics, de nombreux Instituts et Think tanks jouent un rôle et proposent des analyses qui nourrissent la réflexion des parlementaires. Parmi les plus écoutés, l’Institute for Government commente systématiquement les annonces du gouvernement et informe le public d’éventuelles incohérences. Mais l’élément de contrainte le plus fort réside dans le Parlement lui-même. Le système de Westminster repose essentiellement sur le principe de l’attribution de larges pouvoirs au gouvernement tant qu’il est en mesure de s’appuyer sur la majorité sortie des urnes. La seule remise en cause possible provient de la désintégration de cette majorité ou sur la constitution d’une majorité différente lors de nouvelles échéances électorales. Entre deux scrutins, les possibilités qui existent à l’intérieur du Parlement pour peser sur les choix gouvernementaux sont limitées. Il n’est pas besoin de faire la démonstration de la faiblesse de la Chambre des Lords ou d’expliquer comme la logique du fait majoritaire place l’Opposition dans une situation de critique sans portée effective et d’attente des prochaines élections. Avec une majorité absolue confortable, le gouvernement conservateur dirigé par Rishi Sunak peut même faire passer une loi qui reverrait à la baisse l’ensemble des politiques environnementales, sans qu’aucun juge ne puisse, par exemple, conclure à l’inconstitutionnalité de cette loi. À l’automne 2023, si le gouvernement est sous le feu des critiques, c’est en raison d’un jeu d’influence complexe. Outre celle qui provient de la scène internationale (les autres États, les organisations internationales et les organisations non gouvernementales), les tractations au sein du parti majoritaire ont des conséquences tangibles, comme le montre la politique controversée dite du « Rwanda » en matière d’immigration. Quant à l’Opposition de Sa Majesté, elle joue inlassablement son rôle en prenant l’opinion publique à témoin. Elle fait pression sur le gouvernement, commente et critique chaque politique tout en proposant des alternatives. Mais les interrogations du parti travailliste, comme d’ailleurs le recul décidé par Rishi Sunak, montrent surtout que la souveraineté du Parlement de Westminster n’a qu’un seul maître : le corps électoral et ce que les partis croient devoir faire pour lui plaire.
[1] P. Crerar, F. Harvey, K. Stacey, Rishi Sunak announces U-turn on key green targets, The Guardian, 20 sept. 2023. https://www.theguardian.com/environment/2023/sep/20/rishi-sunak-confirms-rollback-of-key-green-targets (consulté le 26 décembre 2023).
[2] P. Crerar, K. Stacey, Keir Starmer considers scaling bacl Labour’s £28bn greens plans, The Guardian, 22 déc. 2023. https://www.theguardian.com/politics/2023/dec/22/keir-starmer-considers-scaling-back-labour-28bn-pounds-green-plans (consulté le 26 décembre 2023).
[3] HM Government, 25 Year Environment Plan, 11 janvier 2018. https://www.gov.uk/government/publications/25-year-environment-plan (consulté le 26 décembre 2023).
[4] HM Government, Ten Point Plan for a green Industrial Revolution, 18 novembre 2020, 38 p. https://www.gov.uk/government/publications/the-ten-point-plan-for-a-green-industrial-revolution (consulté le 26 décembre 2023).
[5] HM Government, Net Zero Strategy: BuildBack Greener, octobre 2021, 368 p. https://www.gov.uk/government/publications/net-zero-strategy (consulté le 26 décembre 2023).
[6] The Chancelor of the Exchequer, Autumn Statement 2023, 22 novembre 2023. https://www.gov.uk/government/publications/autumn-statement-2023 (consulté le 26 décembre 2023).
[7] J. Ambrose, ‘Biggest clean energy disaster in years’: UK auction secures no offshore windfarms, 8 septembre 2023. https://www.theguardian.com/environment/2023/sep/08/biggest-clean-energy-disaster-in-years-uk-auction-secures-no-offshore-windfarms (consulté le 26 décembre 2023).
[8] J. Rutter, The Committee on Climate Change, Institue for Government, 29 juin 2023. https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainer/committee-climate-change#footnoteref4_h5qedsn (consulté le 26 décembre 2023).
[9] The Committee on Climate Change, Progress in reducing emissions, 2023 Progress Report to Parliament, 28 juin 2023. https://www.theccc.org.uk/publication/2023-progress-report-to-parliament/ (consulté le 26 décembre 2023).
[10] Office for Budget Responsibility, Fiscal risks report – July 2021, CP 453, 6 juillet 2021, 242 p. https://obr.uk/frs/fiscal-risks-report-july-2021/ (consulté le 26 décembre 2023).
[11] Office for Budget Responsibility, Fiscal risks rand sustainability – July 2023, CP 870, 13 juillet 2023, 162 p. https://obr.uk/frs/fiscal-risks-and-sustainability-july-2023/ (consulté le 26 décembre 2023).
[12] HM Treasury, Policy paper, Government response to the 2023 Fiscal Risks and Sustainability Report, 22 novembre 2023, 26 p. https://www.gov.uk/government/publications/government-response-to-the-2023-fiscal-risks-and-sustainability-report (consulté le 26 décembre 2023).
[13] National Audit Office, Report – Value for money, Local government and net zero in England, HC 304, 16 juillet 2021, 60 p. https://www.nao.org.uk/reports/local-government-and-net-zero-in-england/ (consulté le 26 décembre 2023).
[14] National Audit Office, Report – Value for money, Decarbonising the power sector, HC 1131, 1er mars 2023, 51 p. https://www.nao.org.uk/reports/decarbonising-the-power-sector/ (consulté le 26 décembre 2023).
[15] National Audit Office, Report – Value for money, Support for innovation to deliver net zero, HC 1321, 19 mai 2023, 52 p. https://www.nao.org.uk/reports/support-for-innovation-to-deliver-net-zero/ (consulté le 26 décembre 2023).
[16] National Audit Office, Report – Value for money, Approaches to achieving net zero, HC 1785, 15 septembre 2023, 50 p. https://www.nao.org.uk/reports/approaches-to-achieving-net-zero-across-the-uk/ (consulté le 26 décembre 2023).
Nos plus fidèles lectrices et lecteurs qui nous ont suivis depuis les débuts de l’Observatoire du Brexit en janvier 2017 avaient été habitués à recevoir chaque mois une lettre d’informations rapides sur le Brexit, et ce, durant deux années. La production de ces quelques pages avait cessé en 2019 en raison de la richesse des événements liés au Brexit qui ne permettaient plus de multiplier les publications, aussi brèves soient-elles.
La création de la Chaire de Droit public et politiques comparés au sein delà Faculté de Droit de Saint-Étienne dont l’une des missions est de contribuer à la poursuite du développement de l’Observatoire, permet de fixer et de remplir de nouveaux objectifs favorables à la relance du projet de newsletter. Elle paraîtra une fois par mois et sera disponible directement sur le site via le menu, onglet “Actualités”, rubrique “Éditoriaux”. Son autrice en est Camille Bordère, postdoctorante de la Chaire et membre du comité de rédaction de l’Observatoire.
L’arrivée de Camille Bordère est une grande chance pour la Chaire et l’Observatoire. Docteure de l’Université de Bordeaux (qui a soutenu sa thèse fin novembre 2023 sous la direction de la professeure Marie-Claire Ponthoreau), elle est spécialiste de droit comparé et adopte des méthodes de recherche parfaitement en phase avec la pluridisciplinarité promue par la Chaire. Nous profitons donc de la publication de cette 24e newsletter particulièrement riche pour lui souhaiter la bienvenue au sein de l’équipe de la Chaire et de l’Observatoire et lui adresser nos remerciements pour son engagement déjà indispensable.
Par Aurélien Antoine
Alors qu’en France la conjonction des oppositions d’une assemblée difficilement maîtrisable a emporté un échec cuisant du ministre de l’Intérieur, Gérald Darmanin, du fait d’une motion préalable de rejet du texte sur l’immigration, la discipline partisane au Royaume-Uni a permis l’adoption en deuxième lecture d’un projet inique prévoyant l’expulsion vers le Rwanda des migrants demandeurs d’asile en situation irrégulière (Safety of Rwanda (Asylum and Immigration) Bill).
Outre l’atteinte aux droits des migrants qu’il provoque, ce projet de loi est également en complet porte-à-faux avec deux principes essentiels de la Constitution britannique : la séparation des pouvoirs et la prééminence du droit.
Le texte vise à contourner l’arrêt de la Cour suprême du Royaume-Uni qui avait bloqué la mise en œuvre par le gouvernement d’un protocole d’accord conclu avec le Rwanda qui acceptait, moyennant finances, d’accueillir les individus déplacés. Les juges ont considéré à l’unanimité que ce pays n’assurait pas la sûreté des sujets de droit au regard de la législation nationale et des traités internationaux ou européens ratifiés par le Royaume-Uni. La juridiction suit en cela la Cour européenne des droits de l’Homme qui avait empêché qu’un premier avion ne décolle durant l’été 2022 en raison d’un risque imminent de refoulement des migrants vers un État qui ne protège pas suffisamment les droits et libertés fondamentaux. La très droitière ministre de l’Intérieur de l’époque, Suella Braverman, et l’aile droite du parti conservateur avaient alors multiplié les invectives à l’encontre des juges et du droit européen en continuant de soutenir qu’il faudrait adopter un texte emportant la sortie au moins partielle du système de la Convention européenne des droits de l’Homme. Malgré l’éviction de Suella Braverman à l’occasion du remaniement de la mi-novembre, le gouvernement a déposé un projet de loi visant à surmonter les critiques des ultraconservateurs. Le Safety of Rwanda (Asylum and Immigration) Bill prévoit la non-application de plusieurs dispositions de la Convention. Sur le fondement d’un traité conclu de façon express avec le Rwanda le 6 décembre 2023, il précise surtout que la situation qui y prévaut est sûre pour les migrants. Ce texte viole frontalement la Convention et d’autres traités internationaux préservant les droits humains. De surcroît, en affirmant péremptoirement que le Rwanda est un État sûr, le projet de loi empêche les juridictions de vérifier le bien-fondé des décisions ministérielles d’expulsion. En effet, la souveraineté de l’appréciation des faits par le Parlement de Westminster induit qu’aucune juridiction ne peut en prendre le contre-pied. Dans des démocraties où le gouvernement émane d’une majorité solide au Parlement, les erreurs manifestes potentiellement commises par l’Exécutif, même sur le fondement d’une loi, sont souvent contrôlées par le juge via le contrôle de constitutionnalité. Au Royaume-Uni un tel contrôle n’existe pas, mais la culture parlementaire, les usages, l’éthique et la morale politiques pallient efficacement et depuis des siècles les conséquences extrêmes de la souveraineté du Parlement. La loi sur les droits humains de 1998 (qui transpose la Convention européenne des droits de l’Homme dans l’ordre juridique interne et qui permet au juge de faire cesser les violations législatives aux droits et libertés garantis) est venue parfaire les progrès de la prééminence du droit et de la protection des minorités dans le respect de la tradition juridique britannique.
Avec le Safety of Rwanda Bill, le gouvernement dirigé par Rishi Sunak n’est finalement pas plus vertueux que ses prédécesseurs. Perçu comme modéré par rapport à Boris Johnson ou Liz Truss, l’actuel Premier ministre est en train de faire valider un texte qui préjudicie de façon inédite aux droits et libertés des personnes en état de faiblesse. Le parti conservateur qui est censé être le garant des valeurs traditionnelles de la société britannique se range une fois de plus derrière un leader obnubilé par la prochaine échéance électorale au point de sacrifier par pertes et profits l’acquis multiséculaire du libéralisme politique et constitutionnel du Royaume-Uni. Après les errements de la gestion de la pandémie de Covid-19 par Boris Johnson et l’invraisemblance de la gestion des affaires publiques par Liz Truss, l’actuel Premier ministre et son équipe poursuivent l’entreprise délétère d’un retour du nasty party (« parti des vilains ») né sous l’ère Thatcher et vis-à-vis duquel les conservateurs avaient su, un temps, prendre leurs distances.
Il faut espérer que les contre-pouvoirs au gouvernement réussissent à ralentir les sombres desseins de Rishi Sunak. Dans la mesure où le projet de loi n’était pas explicitement annoncé dans le programme électoral de 2019 des tories, la Chambre des Lords pourrait s’y opposer durablement. En outre, malgré les restrictions majeures apportées à l’office des juges dans leur capacité à contrôler les actes administratifs adoptés en application de la loi, ils seront certainement saisis par des migrants afin d’accéder à la Cour européenne des droits de l’Homme au terme de l’épuisement des voies de recours nationales. Rishi Sunak sait sans doute que la montre joue contre lui. Il pourra néanmoins tirer électoralement profit des obstacles à la mise en œuvre de la loi. Il aura beau jeu, à l’instar de Boris Johnson, d’opposer « le peuple » dont le gouvernement se prétendrait le porte-voix, aux juges non élus déconnectés des réalités. Dans ce marasme, ce n’est pas sans ironie que, une fois encore, ce soit le monarque qui, par une visite aux Royal Courts of Justice qui est tombée à point nommé le 14 décembre, a insisté sur l’importance du respect du principe de rule of law et de l’indépendance des juges…
Au Royaume-Uni comme ailleurs en Europe et en Occident, l’exploitation cynique des plus faibles et de « l’étranger » continue de prospérer au risque d’approfondir encore un plus les fractures sociales et de renier l’héritage humaniste européen.
Professeur des Universités, directeur de l’Observatoire du Brexit, titulaire de la Chaire Droit public et politique comparés
Aurélien Antoine est professeur agrégé des Facultés de droit à l’Université Jean-Monnet Saint-Étienne / Université de Lyon. Il est vice-doyen en charge des Relations internationales et de la Communication dans son établissement et directeur de plusieurs formations. Il intervient également à l’Institut d’Études politiques de Lyon. Spécialiste du droit et des institutions britanniques, il a créé l’Observatoire du Brexit en janvier 2017. Il est l’auteur du “Brexit. Une histoire anglaise », paru aux éditions Dalloz en septembre 2020, honoré du prix Édouard Bonnefous-Institut de France (Académie des Sciences morales et politiques) en 2022 et du 10e prix August Debouzy en 2021. En 2023, la 3e édition de son ouvrage de référence “Droit constitutionnel britannique” paraît aux éditions LGDJ (préfaces de Lord Mance et avant-propos de feu Anthony Bradley). Aurélien Antoine est titulaire, depuis 2023, de la chaire Droit public et politique comparée de son Université. Il contribue régulièrement auprès des médias sur le sujet. Consulté par plusieurs institutions (ambassades, ordres professionnels) et par de nombreux médias nationaux et internationaux, il est également intervenu auprès de plusieurs associations savantes et organismes privés sur les négociations et le processus relatifs au Brexit.
Professeure émérite en civilisation britannique
Marie-Claire Considère-Charon est Professeur honoraire à l’Université de Franche-Comté. Spécialiste des îles britanniques, elle est l’auteur de Irlande une singulière intégration européenne paru en 2002 chez Economica, et a co-dirigé un ouvrage sur les célébrations en Irlande (M-C Considère-Charon, Ph. Laplace, M. Savaric, (eds), The Irish Celebrating. Festive and Tragic Overtones, 2008. Elle s’est beaucoup intéressée au processus d’intégration européenne de l’Irlande et de Malte ainsi qu’aux relations entre le Royaume-Uni et l’Europe. Ses travaux ont également porté sur le conflit nord-irlandais, l’évolution politique de la province britannique depuis les Accords du Vendredi Saint ainsi que la coopération transfrontalière. Elle est membre de plusieurs groupes de recherche.
Lucien Carrier
Post-doctorant de la Chaire Droit public et politique comparés
Lucien Carrier est docteur en droit public, diplômé de l’Université de Bordeaux et de McGill University (doctorat en cotutelle), et chercheur post-doctoral rattaché à la Chaire de droit public et politique comparés. Ses travaux, situés au croisement du droit comparé, de la théorie constitutionnelle et de l’anthropologie du droit, interrogent la manière dont les traditions juridiques façonnent la pensée de l’État, de la souveraineté et du territoire. Sa thèse, “Nommer le Royaume-Uni”, explore la classification des formes politiques à travers les regards croisés des traditions britannique, française et canadienne. Il enseigne le droit public et le droit comparé en français et en anglais
Professeur des Universités, Université Savoie-Mont Blanc (Finances publiques et droit constitutionnel britanniques)
Alexandre Guigue est maître de conférence HDR en droit public à l’Université Savoie Mont Blanc. Auteur d’un ouvrage intitulé “Les finances publiques du Royaume-Uni” paru chez Bruylant en 2020, il s’intéresse tout particulièrement au droit constitutionnel et aux finances publiques britanniques ainsi qu’au droit public comparé de manière générale. Il est membre de plusieurs centres de recherche et d’associations scientifiques et co-directeur de Jurisprudence Revue critique. De nationalité française et britannique, il est traducteur (EN-FR) avec une spécialisation juridique et institutionnelle.
Maître de conférences, Université Paris 3 Sorbonne-Nouvelle (Civilisation britannique) : thibaud.harrois@sorbonne-nouvelle.fr
Thibaud Harrois est ancien élève de l’Ecole Normale Supérieure de Lyon, agrégé d’anglais et docteur en civilisation britannique. Maître de conférences en civilisation britannique contemporaine à l’Université Sorbonne Nouvelle, ses travaux portent sur la relation bilatérale franco-britannique, la politique étrangère et de défense du Royaume-Uni, et la relation entre le Royaume-Uni et l’UE dans le contexte du Brexit.
Maître de conférences, Université Lyon 3 Jean-Moulin (Droit de l’Union européenne)
Loïc Robert est maître de conférences en droit public à l’Université Lyon III depuis 2016. Il est directeur adjoint du Centre d’études européennes et co-directeur du Master de droit européen des droits de l’homme. Il en enseigne le droit de l’Union européenne, le droit de la CEDH et les libertés fondamentales. Ses recherches portent principalement sur l’action extérieure de l’Union européenne, le système de la CEDH et les interactions entre les systèmes juridiques international, européens (UE et CEDH) et nationaux.
En partenariat avec le Club des Juristes
Par Aurélien Antoine
David Cameron a été Premier ministre de 2010 à 2016 après 13 années de gouvernement travailliste. Son passage au 10 Downing Street a été marqué par la coalition qu’il a formée avec les libéraux-démocrates entre 2010 et 2015, partage du pouvoir entre deux partis qui n’était jamais advenu depuis 1945. L’autre événement le plus important de son mandat, lui aussi inédit, fut sa démission à la suite d’un référendum national, celui de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne du 23 juin 2016.
Bien que peu commune, l’arrivée de l’ancien leader conservateur n’est, en revanche, pas sans précédent. En 1970, Alec Douglas-Home passe par le Foreign Office après avoir conduit le gouvernement en 1963-1964. C’est le seul exemple en tout point similaire au cas de David Cameron depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Avant 1945, il faut remonter à 1859 avec John Russel, qui redevint même Premier ministre en 1865. Au-delà du portefeuille de la diplomatie, le retour d’un ancien Premier ministre comme simple membre du gouvernement est plus fréquent. Neville Chamberlain, l’un des acteurs des accords de Munich de 1938, et James Ramsay Macdonald, premier chef de gouvernement travailliste, furent maintenus au gouvernement, respectivement en 1940 et 1935, en tant que Lord Presidents of the Council. Stanley Baldwin, le Premier ministre qui contribua à l’abdication d’Édouard VIII, fut Premier ministre à trois reprises, mais avant de revenir à la direction du Cabinet pour la dernière fois en 1937, il fut aussi nommé Lord President of the Council en 1931. Quant à Arthur Balfour, le célèbre auteur de la déclaration éponyme, il fut ministre à plusieurs reprises entre 1916 et 1929, bien après avoir pris en charge la fonction ministérielle suprême de 1902 à 1905.
Une convention de la Constitution britannique veut que tout membre du gouvernement appartienne au Parlement. Rien dans les textes de nature constitutionnelle ne prescrit une telle règle, mais nous savons que la Constitution britannique a pour source principale des normes de nature politique qui englobent des coutumes, pratiques, ou maximes qui, bien que ne pouvant être sanctionnées par un juge (v. R (Miller) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5, § 136 et s.), forment un ensemble de principes de morale constitutionnelle et politique (v. A. V. Dicey, Introduction to the Law of the Constitution, Palgrave Macmillan, 10th ed., 1959, 3e partie) qui s’imposent aux personnalités assumant des fonctions institutionnelles, au risque de voir leur responsabilité politique engagée.
L’exigence d’être parlementaire pour faire partie du gouvernement est un levier essentiel du parlementarisme britannique et du respect du principe d’accountability (R (Miller) v The Prime Minister et Cherry v Advocate General for Scotland [2019] UKSC 41), c’est-à-dire de l’obligation de rendre des comptes devant les deux chambres afin qu’elles puissent exercer convenablement le contrôle de l’action du gouvernement. Ce lien ontologique entre le Parlement et le cabinet a conduit Walter Bagehot à affirmer que « la secrète efficience de la Constitution anglaise peut être décrite comme l’union étroite, voire la fusion presque complète, des pouvoirs exécutif et législatif » (The English Constitution, OUP, 1867, rep. 2009, p. 11).
C’est la raison pour laquelle la situation de David Cameron posait un problème avant que soit envisagée sa nomination. Ayant abandonné son siège de député (Member of Parliament, MP) en septembre 2016 à la suite de la débâcle du Brexit, et n’ayant jamais été fait Lord à la demande de l’un de ses successeurs au 10 Downing Street, il ne faisait pas partie du Parlement. Par conséquent, quelques heures avant qu’il ne rejoigne le Foreign Office en vertu du Life Peerage Act de 1958, le roi Charles III l’a fait Lord par lettre patente sur recommandation de Rishi Sunak après que la House of Lords Appointments Commission créée en 2000a examiné la demande. Ce type d’anoblissement exprès est qualifié de direct ministerial appointment.
L’obstacle de la non-appartenance à l’une des deux assemblées étant levé, le fait qu’un Lord créé selon la procédure du direct ministerial appointment occupe l’une des places les plus éminentes au sein du Cabinet (les Secretaries of State) a aussi emporté des critiques (qui ne se retrouvent pas pour des postes moins importants). Si une telle configuration n’est pas un cas d’école (il suffit d’évoquer Nick Morgan, Lord secrétaire d’État dans un court laps de temps en 2019-2020, Lord Mandelson de 2008 à 2010 ou Lord Adonis de 2009 à 2010) et s’impose même pour le ministre en charge des Relations avec la Chambre des Lords (Leader of the House of Lords), elle est exceptionnelle pour un ministre des Affaires étrangères. Le dernier à avoir été placé dans cette situation est Lord Carrington entre 1979 et 1982. La rareté de ce contexte tient au poids du principe démocratique qui veut que les principaux ministres qui conduisent la politique de la nation soient directement contrôlés par l’émanation la plus démocratique du Parlement, c’est-à-dire la Chambre des Communes. Plusieurs voix, dont celle du Speaker de la Chambre des Communes, Lindsay Hoyle, se sont ainsi élevées pour critiquer le fait que la personnalité chargée de la diplomatie dans la conjoncture actuelle ne puisse pas être directement confrontée aux questions des MPs.
Selon Lindsay Hoyle, le gouvernement devrait prévoir une procédure spécifique pour rendre le Foreign Secretary directement comptable de sa politique devant la Chambre des Communes. Le Cabinet lui a opposé une fin de non-recevoir motivée, à laquelle nous souscrivons. Le cas de David Cameron, bien qu’exceptionnel, n’est pas inédit. Lindsay Hoyle le sait fort bien puisqu’il était député à l’époque des nominations de Lord Adonis et de Lord Mandelson. C’est d’ailleurs en 2009 que la Haute Assemblée a adopté des règles temporaires devenues définitives en 2011 afin d’accentuer le contrôle sur les Lords secrétaires d’État, notamment par la confrontation régulière aux questions écrites et orales des membres de la Chambre. Les commissions ont aussi tout loisir de convoquer n’importe quel Lord pour qu’il vienne s’expliquer sur un sujet donné.
La Chambre des Communes n’est pas non plus sans pouvoir. Dans la mesure où le Foreign Office comprend plusieurs membres du gouvernement au sens large (sept en tout), il est de coutume de désigner parmi eux les MPs (Andrew Mitchell et Anne-Marie Trevelyan principalement)qui répondront aux questions orales des députés et du ministre des Affaires étrangères du cabinet fantôme de l’Opposition travailliste. En outre, David Cameron a accepté de devoir être convoqué par une commission des Communes si la demande est pertinente. Dans les faits, c’est évidemment le cas et il est peu probable qu’un Lord ministre ne fasse pas droit à une requête émanant d’une commission des Communes.
Il est toujours envisageable qu’une réforme des procédures parlementaires soit mise en œuvre pour rendre les Lords secrétaires d’État plus directement responsables devant la chambre basse. L’option avait été évoquée en 2009, mais n’a pas été suivie d’effet. Quoi qu’il en soit, Lindsay Hoyle sera des plus vigilants pour garantir les droits des Communes dans leur fonction de contrôle des membres du gouvernement, en particulier ceux qui ont obtenu une place à vie au sein de la chambre haute.
Par Aurélien Antoine
Le 14 juin 2022, la Cour européenne des droits de l’Homme avait adopté des mesures conservatoires d’urgence à l’encontre du Royaume-Uni dans le cadre de la mise en œuvre d’un protocole d’accord avec le Rwanda sur les demandeurs d’asile dont la demande n’a pas été accueillie par les autorités britanniques. La Cour a imposé le respect d’un délai d’au moins « trois semaines », afin que soit rendue « la décision nationale finale (de la) procédure de contrôle juridictionnel en cours » outre-Manche[1]. Cinq mois plus tard, la Cour suprême du Royaume-Uni a mis un terme au versant interne de ce contentieux. Après un jugement de la High Court favorable au gouvernement et un arrêt contraire de la Court of Appeal, le sort des migrants demandeurs d’asile au Royaume-Uni était entre les mains des Supreme Justices qui ont en fin de compte confirmé la position de la juridiction d’appel. Cet échec contentieux pour le gouvernement dont il faut présenter l’économie générale a provoqué une réaction du gouvernement qui pourrait s’avérer pertinente politiquement à défaut de l’être juridiquement.
1. Économie générale de la décision de la Cour suprême
Les cinq juges confirment la conclusion de la Court of Appeal. Cette dernière avait fait droit à l’appel des plaignants sur le fondement des carences du système d’asile du Rwanda qui recèlerait des risques réels de refoulement des personnes concernées vers leur pays d’origine où ils pourraient faire face à des persécutions ou des traitements inhumains (autant d’arguments légitimes à la demande d’asile). La Cour d’appel estimait sur la base de faits peu discutables que le Rwanda n’était pas un État tiers sûr. Par conséquent, tant que les carences du processus d’asile ne seront pas corrigées, la déportation des demandeurs d’asile vers le Rwanda sera considérée comme illégale en vertu de la section 6 du Human Rights Act de 1998 (loi qui transpose la Convention européenne des droits de l’Homme et des libertés fondamentales en droit interne). Le dispositif prévu par le gouvernement viole en particulier l’article 3 de la Convention qui prohibe la torture et les traitements inhumains et dégradants.
La Cour suprême parvient à la même conclusion par une décision de cinq juges rédigés par Lord Reed (le président de la juridiction) et Lord Lloyd-Jones, à laquelle les trois autres juges ont souscrit. Il n’y a donc pas d’opinion dissidente. Par rapport à l’arrêt de la Court of Appeal, la Cour suprême ajoute que le principe de non-refoulement de sujets de droits vers leur pays d’origine où ils risquent d’être victimes de traitements inhumains et dégradants n’est pas que protégé par la Convention européenne des droits de l’Homme, mais également et surtout par le droit interne et d’autres instruments internationaux auxquels le Royaume-Uni est partie.
Nous remarquerons aussi que la Cour donne une véritable leçon de droit à la High Court qui avait validé l’approche du ministère de l’Intérieur sans prendre la mesure suffisante des atteintes aux droits humains au Rwanda. En particulier, la Cour suprême lui reproche d’avoir jugé que l’Exécutif pouvait considérer le Rwanda comme un territoire sûr pour les demandeurs d’asile, sans que les juridictions aient à procéder à leur propre appréciation, et alors même que des preuves concrètes incontestables (notamment les rapports du Haut commissaire aux droits humains de l’ONU) confirmaient que le Rwanda n’apportait pas de garanties suffisantes dans le cadre d’autres accords, notamment avec Israël (§ 95 et s.). Lord Reed et Lord Lloyd-Jones soulignent que, en vertu d’une jurisprudence constante, les juridictions ont le devoir « de produire leur propre évaluation afin de déterminer s’il existe des motifs sérieux de penser qu’il y a un risque de refoulement » illégal (§ 52). À titre accessoire, nous notons que les juges rappellent que les ministres disposent des moyens pour mesurer justement la situation des droits humains dans tel ou tel État. Leurs équipes juridiques ont sans nul doute mis en garde les ministres des écueils encourus du point de vue du droit. La Cour reconnaît dans une phrase assez redoutable pour le gouvernement que « les ministres n’ont pas, cependant, agi nécessairement en conformité avec les recommandations de leurs fonctionnaires » (§52).
La Cour estime finalement que le Rwanda peut évidemment améliorer son accueil et le traitement des demandeurs d’asile (§ 105). C’est justement cette remarque que compte exploiter le Premier ministre pour passer en force sur le dossier de la déportation des demandeurs d’asile, quand bien même l’évolution souhaitée par les cinq juges implique vraisemblablement de longues réformes structurelles.
2. La réaction du gouvernement à la décision de la Cour
Les solutions qui se présentent au Premier ministre pour contourner la décision de la Cour suprême sont peu nombreuses. La première d’entre elles, guère envisageable, consisterait à dénoncer un nombre important de conventions ou de leurs dispositions auxquelles le Royaume-Uni est lié, au premier rang desquels la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales. Lors du débat relatif à l’Illegal Migration Act de 2023, plusieurs parlementaires conservateurs ont proposé partiellement cette option radicale en tentant de lever les obstacles internationaux à la déportation des demandeurs d’asile vers le Rwanda. Cette idée est saugrenue, tant elle ruinerait un peu plus la réputation internationale des Britanniques, mettrait en péril leur relation avec l’UE (la sortie du système de la Convention violerait l’Accord de commerce et de coopération) et tendrait les rapports avec les États-Unis de Joe Biden.
La seconde possibilité est plus crédible. C’est celle qui a la préférence du gouvernement. Elle se divise en deux branches : la conclusion d’un traité avec le Rwanda intégrant les exigences en matière de droits humains pour garantir aux personnes déplacées qu’elles ne seront pas victimes de traitements inhumains et dégradants. S’en suivrait l’adoption d’une loi qui autoriserait le ministre de l’Intérieur à organiser l’expulsion des demandeurs d’asile en situation irrégulière. L’autre branche de l’alternative serait de faire voter la loi nationale avant que le traité n’entre en vigueur en prévoyant une clause suspensive dans le texte législatif. Cette option est la plus porteuse politiquement. Elle permettrait d’afficher le volontarisme du gouvernement en matière d’immigration illégale auprès des électeurs sensibles à cette question. Toutefois, du point de vue du délai de mise en œuvre, cela ne changerait pas grand-chose, car il faudra laisser s’écouler le temps de la négociation, de la signature et de la ratification pour que le dispositif d’ensemble soit applicable. C’est la raison pour laquelle Rishi Sunak compte immédiatement soumettre au Parlement une loi en urgence garantissant que le Rwanda est sûr, mais un tel texte, dans son exécution, pourra être à nouveau discuter devant les juridictions s’il ne s’appuie pas sur un traité apportant les assurances du respect du droit international humanitaire.
Dans les deux cas, si le gouvernement s’expose à des risques contentieux, les procédures ne devraient pas aboutir avant les prochaines élections générales prévues en janvier 2025 au plus tard. Les négociations en vue de la conclusion d’un éventuel traité seraient longues et il est peu probable qu’une loi d’application soit complètement opérationnelle avant le début de la campagne électorale. De surcroît, d’un point de vue procédural, trois contraintes temporelles s’ajoutent. Tout d’abord, la ratification d’un traité n’est acquise qu’au terme de 21 jours de session parlementaire (sauf si le gouvernement considère que des circonstances exceptionnelles justifient le recours à une procédure d’urgence, v. le Constitutional Reform and Governance Act de 2010). Ensuite, dans la mesure où un tel texte ne figurait pas dans le programme des conservateurs en 2019, la Chambre des Lords pourra s’y opposer durablement (convention Salisbury). Enfin, la dissolution du Parlement interviendra en amont des élections à la mi-décembre (le 17 au plus tard).
En conclusion, le gouvernement engagera sans nul doute des négociations avec le Rwanda et soumettra un projet législatif aux chambres, mais il sait qu’il n’y a presque aucune chance qu’un avion décolle avant les prochaines élections en raison des contraintes procédurales ou des recours juridictionnels. Rishi Sunak aura alors beau jeu d’opposer le gouvernement du peuple contre les élites juridiques durant la campagne électorale, discours qui séduira une partie de l’électorat du mur rouge de l’Angleterre et de l’aile droite du parti. D’un certain point de vue, la décision de la Cour suprême n’est pas qu’une mauvaise nouvelle pour le Premier ministre…
[1] Cour eur. dr. h., 14 juin 2022, N.S.K. v. the United Kingdom (application no. 28774/22).
Par Aurélien Antoine
Depuis environ un an, l’actualité politique britannique semblait suivre un cours plus apaisé. L’arrivée de Rishi Sunak au 10 Downing Street le 25 octobre 2022 marquait le retour aux affaires d’une personnalité pondérée et jugée plutôt compétente par rapport à ses prédécesseurs que furent Liz Truss et Boris Johnson[1]. Sa volonté de renouer avec le professionnalisme, de mettre fin à des affrontements passablement inutiles avec l’Union européenne et de ne pas gouverner à coup de polémiques répétées pour détourner l’attention des citoyens des sujets sensibles est sans doute réelle. Cependant, Rishi Sunak a, dès son entrée en fonction, cumulé six handicaps majeurs :
– faire face à une crise économique sans précédent dans un contexte international particulièrement dégradé ;
– sa qualité de take-over Prime minister c’est-à-dire un leader du parti majoritaire qui accède au 10 Downing Street sans avoir obtenu un succès à une élection générale – emportant un déficit de légitimité aussi bien au sein du parti que par rapport aux électeurs ;
– la recherche d’une synthèse des différents courants du parti conservateur qui implique de faire une place à ses membres les plus extrémistes comme Suella Braverman, la ministre de l’Intérieur sortante ;
– la difficulté d’incarner un changement après 12 années de gouvernements dominés par les tories ;
– continuer de parler au « mur rouge » du nord de l’Angleterre conquis par Boris Johnson tout en étant l’un des Premiers ministres de l’histoire récente dont le patrimoine est l’un des plus riches ;
– et la gêne constante qu’occasionne l’enquête publique relative à la gestion de la pandémie de Covid-19 par le gouvernement conduit par Boris Johnson et dont il faisait partie à l’époque.
Par conséquent, si l’actuel Premier ministre apparaît plus apte à la fonction qu’il exerce par rapport à ses deux prédécesseurs, il n’en demeure pas moins fort affaibli et sans toutes les qualités nécessaires pour faire face aux défis qui se multiplient. Il semble peiner à restaurer la confiance avec les citoyens. Ses bévues de langage régulières ont démontré qu’il était l’archétype de l’apparatchik richissime du parti tory, coupé des réalités du quotidien de la population britannique. Bien qu’ayant apaisé les tensions en Irlande du Nord liées au Brexit grâce à la conclusion de l’accord de Windsor avec l’Union européenne, les relations avec les nations celtes en général restent problématiques (en particulier avec l’Écosse sur fond de batailles juridiques incessantes). Il a fait face à des accusations constantes sur ses déclarations de patrimoine et l’évasion fiscale à laquelle a procédé sa compagne, polémique du plus mauvais effet dans un contexte d’appauvrissement réel de la société britannique en raison de l’inflation galopante. Cédant à une logique court-termiste de la gestion de la crise économique, il a mis entre parenthèses les ambitions du Royaume-Uni en matière de protection de l’environnement en relançant la production nationale de pétrole et en arrêtant non sans risque le projet HS2 entre Londres, Manchester et Leeds (également gage d’un meilleur maillage ferroviaire du territoire). La dimension sociale du programme conservateur qui avait attiré les électeurs travaillistes du nord de l’Angleterre (le levelling up) semble abandonnée en rase campagne, malgré le maintien d’un poste ministériel dévolu à cette problématique. Enfin, le Brexit et les déclarations radicales de plusieurs membres du gouvernement sur la question migratoire n’ont pas empêché la hausse des nouveaux entrants sur le sol britannique. C’est ainsi que l’ensemble des objectifs annoncés dans le manifeste du parti en 2019 sont loin d’être atteints. Pire encore, les fractures internes au pays (sociales et territoriales) ne cessent de s’approfondir alors que la situation économique et les crises internationales nécessiteraient une concorde nationale similaire à celle que le Royaume-Uni a connue à plusieurs reprises dans le courant du XXe siècle[2].
Rishi Sunak n’ayant guère de prise sur l’évolution d’une crise économique mondiale et la multiplication des conflits sur la planète, il ne lui reste plus qu’à tenter de parvenir à prouver qu’il est l’homme apte à remporter les prochaines élections générales qui auront lieu au plus tard en janvier 2025. Lors de la convention du parti conservateur du début de l’automne, il avait ouvert la voie à la constitution d’une équipe préparée et compétente pour aborder le futur scrutin. Souhaitant toujours incarner une forme de renouveau par sa jeunesse, ses origines et ses prises de distance avec Boris Johnson et l’amateurisme de ses prédécesseurs, il a pourtant adopté une stratégie déroutante le 13 novembre à l’occasion d’un remaniement qui était attendu.
En propulsant David Cameron au ministère des Affaires étrangères et en écartant Suella Braverman, Rishi Sunak a renoué avec un conservatisme plus classique (et ce, malgré l’entrée d’Esther McVey au Cabinet, personnalité anti-woke et à droite du parti). En somme, il a « fait du neuf avec du vieux ». Avant de revenir sur quelques aspects constitutionnels de la nomination de David Cameron dans un autre billet, cet article a vocation à répondre à plusieurs questions de nature politique sur la portée de ce remaniement, sur le moment choisi et les objectifs poursuivis par Rishi Sunak.
1. La portée du remaniement
Les changements survenus le 13 novembre ne sont pas anecdotiques. Si Suella Braverman était sur la sellette depuis quelques mois, rien ne présageait d’un remaniement aussi symbolique et favorable à un tel recentrage du Cabinet, porté par le recours surprise à l’ancien Premier ministre, David Cameron (qui fut, avant Rishi Sunak, le plus jeune chef du gouvernement depuis Robert Jenkinson, nommé le lendemain de ses 42 ans en 1812).
a. Un remaniement favorable à un nouveau recentrage du Cabinet
Le fait générateur des évolutions de cet automne est la multiplication des positionnements critiqués de la ministre de l’Intérieur. Déjà écartée du gouvernement de Liz Truss en 2022 pour ne pas avoir respecté le code ministériel qui régit le fonctionnement de Whitehall, Suella Braverman n’a cessé d’émailler sa gestion de la question migratoire de propos polémiques dignes de dirigeants d’extrême droite. Son initiative qui a consisté à prévoir une déportation des demandeurs d’asile indésirables par avion vers le Rwanda a concentré les attaques des associations de protection des droits humains et d’une partie de l’aile modérée des conservateurs. Elle a dû affronter plusieurs contentieux sur ce dossier, la Cour suprême du Royaume-Uni y ayant donné un point final en invalidant la décision, tandis que la Cour européenne des droits de l’Homme avait empêché qu’un premier avion ne soit affrété pour procéder au premier déplacement des populations concernées. Malgré les attaques, Rishi Sunak lui a longtemps accordé sa confiance dans la mesure où elle apparaissait comme un gage de la préservation de l’unité du parti. En effet, la présence de Suella Braverman (pro-Brexit, contemptrice de la Convention européenne des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, « anti-woke » et globalement réactionnaire sur les sujets de sociétés) avait de quoi rassurer l’aile droite des tories inquiets de la coloration plus centriste du cabinet Sunak. De surcroît, l’ancienne ministre de l’Intérieur était, selon ses amis, un moyen de préserver plusieurs circonscriptions du mur rouge en 2024-2025 dans la mesure où l’électorat de cette partie de l’Angleterre se révèle hostile aux immigrés.
La tribune que Suella Braverman a publiée dans le quotidien conservateur The Timesa été la goutte d’eau qui a fait déborder le vase. Dans ce texte, elle a accusé la Metropolitan Police de Londres de faire deux poids deux mesures dans sa façon de gérer les manifestations à risque. Après avoir fustigé les militants favorables aux Palestiniens, elle les a désignés comme des « marcheurs de la haine » plutôt que souhaitant la paix pour Gaza (« hate marchers », expression qui fait référence à celle qui était utilisée pour qualifier les cortèges en Irlande du Nord lors des troubles). Mais elle a surtout prétendu que les autorités de police avantageaient les groupes d’extrême gauche par rapport à ceux d’extrême droite à l’occasion de l’autorisation d’une nouvelle manifestation de soutien aux Palestiniens le jour du Remembrance Day du 11 novembre. Les appels à la démission ou au limogeage se sont multipliés dans la foulée.
Par un simple coup de téléphone (ce qui est assez rare), le Premier ministre a donc remercié sa ministre et entrepris un remaniement qui devait être assez cosmétique selon les dernières rumeurs (et quand bien même nous apprenions de source sûre issues des Communes que les discussions avec David Cameron avaient débutées dans le courant de la semaine précédente sous l’influence de William Hague, ancien chef du parti et ministre à de nombreuses reprises).
Trois changements majeurs sont à signaler : la nomination de Esther McVey (ministre du Cabinet sans portefeuille) déjà évoquée, le passage des Affaires étrangères à l’Intérieur de James Cleverly et le retour de David Cameron aux affaires. Trois autres évolutions concernent les principaux ministres : Therese Coffey et Jeremy Quin ont démissionné, tandis que Greg Hands est rétrogradé. Parmi les portefeuilles moins courus, sept départs ont été actés. Chez les arrivants, il faut souligner le retour de la très expérimentée Andrea Leadsmon et la présence de plusieurs eurosceptiques convaincus ou de conservateurs réactionnaires (Paul Maynard opposé au mariage des personnes de même sexe en 2013, lorsque David Cameron était Premier ministre, Lee Rowley, proche du European Research Group, ou Gareth Bacon, du Common Sense Group auquel appartient aussi Esther McVey), et d’anciens soutiens de Liz Truss (Saqib Bhatti). Au sein des personnalités plus au centre, on retrouve Anthony Browne, ou encore Guy Opperman qui était en faveur du maintien du Royaume-Uni dans l’UE.
Rishi Sunak n’a pas renoncé à préserver les équilibres entre les diverses orientations des membres du parti tory. Cependant, il le fait sur un mode mineur dans la mesure où les ministres senior du Cabinet (de nouveau dominé par la gent masculine au demeurant) sont considérés comme modérés, en particulier David Cameron, James Cleverly, Steve Barclay, Richard Holden, Victoria Atkins, Laura Trott ou John Glen. Ces changements dessinent donc un recentrage manifeste qui est surtout symbolisé par le retour de David Cameron.
b. Le retour inattendu de David Cameron
Nous étions habitués, depuis quelques années aux rebondissements et aux surprises presque incessants qui émaillaient la vie politique britannique. Rishi Sunak, symbole du retour d’un certain sérieux à défaut d’un sérieux certain, a indubitablement étonné les experts et les observateurs en faisant appel à David Cameron. Il n’est guère contestable que l’ancien Premier ministre puisse se targuer d’une grande expérience gouvernementale pour avoir dirigé le Cabinet de 2010 à 2016. Nous aborderons plus loin dans cet article les motifs du recours à une option qui n’en était pas une il y a encore quelques jours, non sans logique. David Cameron demeure un responsable clivant et décrié au bilan peu reluisant.
Celui qui vient sans doute de céder à ce que nous appellerons le syndrome de Churchill dont les personnalités politiques britanniques en perdition sont souvent saisies[3], avait pris ses quartiers au 10 Downing Street à la suite des élections générales de 2010. Le parti travailliste, usé par 13 ans de pouvoir, tributaire de l’héritage contesté de Tony Blair et victime de la crise des surprimes de 2008 n’avait alors que peu de chances de conserver sa majorité. Les sondages prédisaient toutefois une montée en puissance du parti libéral démocrate plutôt qu’un soutien clair et net en faveur des premiers opposants au Labour. Après des débats télévisés où David Cameron ne brilla pas, les conservateurs, bien que de nouveau premier parti du Royaume-Uni, ne parvinrent pas à obtenir une majorité de sièges à la Chambre des Communes. Ils durent se résoudre à une coalition avec les libéraux-démocrates[4]. Les manipulant habilement, David Cameron mena une politique d’austérité inédite depuis Margaret Thatcher malgré un prétendu attachement au « conservatisme compassionnel ». Inquiet de la montée en puissance du UKIP anti-EU et certain de la future débâcle électorale de son partenaire de gouvernement, le Premier ministre a lancé en 2013, lors d’un discours à l’entreprise Bloomberg, l’idée d’un référendum sur l’appartenance de son pays à l’UE. En faisant figurer le référendum sur le Brexit dans son programme électoral de 2015, les conservateurs déjouèrent les pronostics en remportant la majorité des sièges au Parlement[5]. Ce succès inespéré n’allait pas être fêté bien longtemps. Après avoir porté difficilement le courant du remain dans son camp, David Cameron a démissionné à la suite de la victoire du leave le 23 juin 2016. Cet échec allait ouvrir l’une des périodes de crise politique la plus importante que le Royaume-Uni ait connue depuis la Seconde Guerre mondiale.
S’en remettre à celui qui est directement à l’origine de l’un des facteurs majeurs du marasme dans lequel le Royaume-Uni et surtout le parti conservateur lui-même se trouvent aujourd’hui ne manque pas de sel. C’est d’autant plus surprenant qu’il est, de surcroît, nommé au poste de ministre des Affaires étrangères, domaine dans lequel son leadership fut loin d’être convaincant. Le Guardian a dressé un bilan bien peu flatteur sur ce terrain. Outre la Bérézina du Brexit, l’engagement des forces britanniques au côté de celles de la France en Libye est jugé, avec le recul, comme une erreur qui a facilité la progression de l’islamisme radical dans la région. Sa volonté de normaliser les relations avec la Chine confinait parfois à la naïveté ou, à tout le moins, fut motivé par ses affaires personnelles. Quant à ses positions sur le Moyen-Orient, elles n’ont pas souvent été très équilibrées, lui qui déclarait en 2011 que, « en moi, vous avez un Premier ministre dont la croyance en Israël est indestructible. Je serai toujours un ardent défenseur du peuple juif, un soutien de l’État d’Israël et je ne demeurerai jamais passif pendant que la communauté juive en Grande-Bretagne est sous la menace »[6]. Désormais, son appréhension du conflit opposant Israël au groupement terroriste du Hamas est attendue avec impatience alors que les manifestations propalestiniennes à Londres se sont déroulées sans incident majeur, avec seulement quelques arrestations.
Il a enfin dû faire face à des accusations de conflits d’intérêts, en particulier du fait de la place qu’il a occupée au sein de la firme Greensill Capital en tant que lobbyiste auprès du Gouvernement. Il existe des soupçons selon lesquelles il aurait favorisé cette société financière qui a fait faillite en 2021 lorsqu’il était au 10 Downing Street.
Tablant sur l’amnésie des électeurs quant au passé et au passif de David Cameron dans une époque où une polémique en chasse une autre à la vitesse des échanges d’informations sur les réseaux sociaux, Rishi Sunak prend néanmoins des risques à un an du scrutin général au Royaume-Uni.
2. Le moment choisi
Plusieurs voix se sont élevées pour s’étonner du timing retenu par le Premier ministre pour procéder à un remaniement notable de son équipe. Lui qui prétendait incarner le changement dès 2022, pourquoi a-t-il jugé utile de ne pas faire ces choix immédiatement ? Les raisons qui ont animé Rishi Sunak paraissent relativement simples à comprendre. Il a envisagé sa prise de fonction dans la seule perspective d’être en mesure de mener la campagne électorale de 2024 pour son camp. Parfaitement conscient des scissions qui gangrènent le parti tory et de la légitimité limitée dont il dispose, le Premier ministre a d’abord apaisé ses troupes en accueillant au sein du Cabinet des représentants des différents courants conservateurs. Il s’est ensuite ingénié, par sa politique plus conciliante, notamment à l’égard de l’Union européenne, à prouver que la rationalité avait, en moins en partie, regagné le 10, Downing Street après la gestion anarchique de Boris Johnson et le dogmatisme déplacé de Liz Truss. Il a détourné temporairement l’aile droite du parti de son obsession eurosceptique en se focalisant sur la question migratoire, malgré des résultats qui ne convainc guère. Il a su aussi profiter des moindres écarts de membres du Gouvernement dont il n’était pas réellement proche, mais dont il avait accepté la présence en conformité avec sa ligne initiale de réconciliation. Dominic Raab, vice-Premier ministre, adversaire résolu de la Convention européenne des droits de l’Homme[7], n’aura tenu que 6 mois au sein du Cabinet Sunak à la suite des conclusions à charge de la commission d’enquête indépendante ayant fait la lumière sur des faits de harcèlement moral.
La troisième phase du plan, la plus délicate, a donc consisté à évincer les personnalités les plus clivantes de la droite du parti. En patientant un an avant d’opérer le recentrage évoqué, Rishi Sunak met au pied du mur ses opposants du parti. Il serait suicidaire à moins d’un an de la campagne électorale de lancer un énième processus de changement de dirigeant. Si Andrea Jenkyns a bien adressé une lettre à la Commission 1922 en vue de l’organisation improbable d’un vote de défiance contre Rishi Sunak en tant que leader du parti et que plusieurs MPs ont vertement condamné le virage centriste (notamment au sein du jeune groupe New Conservative structuré autour des députés du red wall attachés à la lutte contre l’immigration), le Premier ministre n’est pas réellement menacé. Suella Braverman s’est retirée, certes furieuse, mais sans que cela occulte l’événement que constitue le come-back de David Cameron. Elle prend date pour le futur en cas de défaite majeure des tories lors du prochain scrutin. Le Premier ministre en a bien conscience et, en plaçant James Cleverly au ministère de l’Intérieur après l’expérience qu’il a engrangée au Foreign Office, il en fait, le cas échéant, un sérieux candidat du camp modéré à sa succession contre Suella Braverman.
La tactique de Rishi Sunak recèle finalement une cohérence temporelle d’élimination progressive de personnalités politiques qui ont brillé par un manque de respect des institutions et qui ont terni la réputation internationale du Royaume-Uni. Il laissera ainsi David Cameron gérer les dossiers diplomatiques pour se concentrer sur les défis internes qui préoccupent en tout premier lieu ses concitoyens.
3. Les objectifs poursuivis
Véritable Cabinet de campagne, sans doute le plus expérimenté et le plus cohérent depuis quelques années, la nouvelle équipe vise à rassurer la base conservatrice du sud de l’Angleterre. Le Premier ministre fait sien le classique de la stratégie politique qui consiste, d’abord, à réunir sa base électorale avant de l’élargir. À ce stade, les électeurs du mur rouge du nord de l’Angleterre sont en partie considérés comme presque perdus, contrairement aux électeurs traditionnels du parti conservateur attirés par les candidats libéraux-démocrates. Lors du discours du Trône, l’annonce de projets législatifs favorables à l’industrie pétrolière au mépris des engagements environnementaux du Royaume-Uni ou la poursuite de la promotion de lois sécuritaires visent le même but.
La nomination de David Cameron est le symbole du retour d’une forme de normalité au sein du parti conservateur. Victime des « ingénieurs du chaos »[8] qui ont construit une campagne algorithmique en faveur du leave, l’ancien Premier ministre fait figure du monde d’avant, d’une époque où le débat politique classique avait encore sa place, sans les excès, les mensonges assumés et les fraudes constantes de mercenaires comme Boris Johnson. Ce « retour vers le futur » est un signal en direction de l’électorat âgé qui vote massivement et qui a sans doute été déboussolé par la pratique du pouvoir de Boris Johnson.
Le « coup » que constitue l’appel à David Cameron est, plus formellement, un procédé efficace pour étouffer les cris d’orfraie de l’aile droite du parti. Force est d’admettre que la presse s’est bien plus étendue sur l’arrivée de l’ancien locataire du 10 Downing Street que sur la mise à l’écart de la ministre de l’Intérieur.
Sur la scène internationale, plusieurs personnalités ont salué la nomination de David Cameron, ce qui consolide un peu plus la position diplomatique de Rishi Sunak déjà en grâce dans les chancelleries européennes depuis l’accord de Windsor et l’abandon du projet de British Bill of Rights qui visait à limiter la portée de la Convention européenne des droits de l’Homme en droit interne.
Il n’en demeure pas moins qu’un remaniement, aussi inattendu soit-il, ne saurait suffire à restaurer complètement la confiance des électeurs à l’égard des conservateurs. Les sondages leur sont encore bien peu flatteurs et David Cameron est loin d’avoir l’étoffe d’un Churchill pour paraître comme le grand sauveur de son pays et de son parti. Le camouflet adressé à l’aile droite des tories pourrait, par ailleurs, se retourner contre Rishi Sunak, malgré les prévenances dont il a tenté de faire preuve en nommant Esther McVey sans portefeuille au sein du Cabinet. Les réactions globalement mitigées à l’opération menée le 13 novembre pourraient alors confirmer ce que le Guardian a résumé par un fin jeu de mot dans la présentation de son courrier des lecteurs : « David Cameron is more joke than joker in Rishi Sunak’s reshuffled pack ».
[1] V. pour un écho en France du jugement porté sur Rishi Sunak, C. Ducourtieux, « Au Royaume-Uni, la bataille décisive de Rishi Sunak », Le Monde, 1er octobre 2023.
[2] V. B. Harrison, “The Rise, Fall and Rise of Political Consensus in Britain since 1940”, History, 1999, vol. 84, n° 274, p. 301.
[3] Après avoir été détesté et considéré comme fini politiquement, le Bulldog avait réalisé un come back inespéré en 1940 avec le succès que l’on sait. Plusieurs personnalités ont, depuis lors, nourri des espoirs de triomphe tardif ou de retour réussi, comme Tony Blair. Dans une certaine mesure, tel était le cas également de Boris Johnson qui, après le succès du référendum du Brexit, s’était retiré avant de revenir en 2019 sur le devant de la scène comme Premier ministre. Liz Truss est convaincue qu’elle pourrait aussi réussir un jour un come-back.
[4] V. notre article, « L’avenir de la Chambre des Communes à la suite des élections du 6 mai 2010 », Rev. française de droit constitutionnel, 2011, n° 4, p. 733 (disponible ici).
[5] T. Bale, P. Webb, “The Conservatives: Their Sweetest Victory?”, Parliamentary Affairs, 2015, vol. 68, p. 41 (disponible ici).
[6] Discours au Community Security Trust, The Jewish Chronicle, “Cameron : Israel ’within its rights’ to search Gaza ships”, 2 mars 2011.
[7] Sur cet épisode, v. notre article, « Menace sur les droits humains au Royaume-Uni », RDLF, 202, chron. 32 (disponible ici).
[8] Nous reprenons ici le titre du livre de Giuliano da Empoli (Gallimard, 2023, 240 p.) dans lequel il décrit de façon limpide la façon dont plusieurs personnalités politiques ont accédé au pouvoir, non pas sur la base de programmes politiques classiques soumis aux électeurs, mais grâce à la maîtrise des algorithmes des réseaux sociaux afin de diffuser auprès des citoyens des informations vraies ou fausses qui correspondent à leurs attentes. En somme, le message politique se construit en temps réel et en fonction des désirs de chaque individu, hors de toute volonté de cohérence et dans la seule perspective de remporter une élection en flattant les égos et réactions primaires des citoyens (tel fut en partie le cas pour le Brexit, la victoire de Donald Trump, ou pour le succès du Mouvement 5 étoiles en Italie).
Par Aurélien Antoine, en collaboration avec Le Club des Juristes
Le jeudi 15 juin, la commission des Privilèges parlementaires de la Chambre des Communes a rendu un rapport particulièrement sévère à l’encontre de l’ancien Premier ministre, Boris Johnson. Après un an d’enquête, les conclusions de la commission étaient attendues avec impatience. Elles permettent de revenir sur une procédure essentielle au bon fonctionnement du parlementarisme britannique et aux mécanismes d’engagement de la responsabilité de l’Exécutif.
Quelle est la procédure qui est à l’origine de la démission de Boris Johnson en tant que membre du Parlement ?
Parmi les nombreuses enquêtes auxquelles l’ancien Premier ministre a dû se soumettre dans le cadre du partygate (scandale né de la révélation de fêtes organisées durant les périodes de confinement en 2020-2021), celle lancée par la Chambre des Communes le 21 avril 2021 et conduite par la commission des Privilèges est l’une des plus importantes. Composée majoritairement de députés conservateurs et présidée par une travailliste, Harriet Harman, elle a rendu son rapport définitif ce jeudi 15 juin (). Les omissions et l’interprétation des faits par Boris Johnson devant les parlementaires ont été qualifiées d’outrage au Parlement (contempt of Parliament) sur le fondement de tromperies à l’égard de l’institution (misleading Parliament).
Pour parvenir à cette conclusion, la commission a caractérisé dans les détails le comportement de Boris Johnson, et ce n’était pas simple. Selon le traité d’Erskine May qui compile les règles d’organisation et de fonctionnement du Parlement, les outrages doivent, de façon directe ou indirecte, « empêcher ou gêner » les travaux des chambres ou de celui d’un ou plusieurs MPs. Aucune liste d’actes ou de faits n’est établie par le traité qui qualifie les contempts de « concept vivant » (leaving concept) dont il faut rappeler que, à l’origine, il relevait de compétences pénales du Parlement aujourd’hui tombées en désuétude.
La commission n’a, toutefois, pas eu à déterminer la réalité des infractions commises par Boris Johnson qui sont avérées depuis les enquêtes menées par la Metropolitan Police de Londres (qui ont conduit à condamner M. Johnson et d’autres ministres, dont Rishi Sunak, l’actuel Premier ministre, à des peines d’amendes), et par Sue Grey dont les conclusions ont été particulièrement sévères à l’encontre des contrevenants
Si la commission sur les Privilèges n’a pas à qualifier les actes sur la base de dispositions pénales et du common law, elle s’est fondée sur des déclarations devant le Parlement qui auraient porté atteinte à l’exercice de sa fonction de contrôle du gouvernement selon les règles et les usages parlementaires. Le souci de la transparence et celui de ne pas tromper les MPs sont des obligations dont la stricte observance assure la conformité à l’accountability dont la Cour suprême a rappelé en 2019 qu’il s’agissait d’un principe essentiel de la Constitution britannique. Le seul point commun qui s’impose entre les procédures d’enquête pénales et parlementaires tient à leur caractère contradictoire et équitable. Boris Johnson a déposé devant la commission le 22 mars 2023. Bien que les conseils juridiques n’aient pu participer à l’audition, ils ont pu soumettre des argumentaires écrits. À la suite de son témoignage, Boris Johnson a fourni un compte-rendu détaillé de ses arguments et des gages de sa bonne foi.
Les démentis de l’intéressé n’auront pas permis d’éviter le constat de l’outrage. La commission en a évalué la gravité en vue de requérir une sanction appropriée. Pour Boris Johnson, la question s’est posée de savoir s’il avait sciemment omis des éléments et menti aux Communes lors de ses déclarations, ou s’il avait simplement fait preuve d’une forme de négligence en agissant sans avoir l’intention de violer les règles de confinement. Le rapport d’étape de mars 2023 soulignait qu’il fallait vérifier que les déclarations de l’ancien Premier ministre étaient vraies ou fausses, « involontaires, imprudentes, ou non intentionnelles » et « dans quelle mesure elles ont été corrigées promptement et de façon exhaustive ». C’est à la lumière des réponses à ces interrogations qu’elle a conclu que le fonctionnement et les missions du Parlement avaient été perturbés. Dans son rapport final qui fut publié plus tard que prévu en raison des attaques violentes dont elle a fait l’objet par Boris Johnson le 9 juin, la commission relève qu’il a été coupable d’avoir délibérément trompé la Chambre et la commission, d’avoir abusé de la confiance des institutions, d’avoir contesté la légitimité de la commission (notamment par ses déclarations du 9 juin) et, en conséquence, d’avoir tenté de saper un processus parlementaire démocratique, et d’avoir multiplié les intimidations contre la commission.
Jamais un ancien Premier ministre à l’époque contemporaine n’avait connu un tel opprobre parlementaire. La sanction est en rapport avec la gravité des qualifications retenues par la commission : 90 jours d’exclusion et l’interdiction faite à Boris Johnson d’entrer dans l’enceinte du Parlement. Il appartient désormais aux MPs d’approuver le texte lors d’un scrutin prévu le jour de l’anniversaire de Boris Johnson, le 19 juin. Ils seront libres de leur vote sans que les whips imposent la discipline partisane comme lors de l’adoption des lois.
Quelle que soit l’issue du vote, la condamnation de la commission a été adoptée pour le principe, car Boris Johnson n’est plus membre du Parlement depuis le 9 juin.
Pour quelle raison Boris Johnson a-t-il démissionné avant la publication officielle du rapport de la commission des Privilèges ?
Dans une lettre de retrait du Parlement particulièrement combative et virulente à l’encontre de la commission qui est qualifiée de tribunal inique (« Kangaroo court »), Boris Johnson a annoncé qu’il quittait immédiatement son siège de Member of Parliament (MP). À cette lettre s’est ajoutée une déclaration en six points qui vise à remettre en cause toutes les accusations portées contre lui. L’anticipation des décisions des parlementaires et la défense acharnée menée depuis des mois par Boris Johnson (et qui n’est pas sans faire penser, toute proportion gardée, à celle d’un Donald Trump face au Congrès et à ses juges) ont pour but de minimiser le caractère infamant des peines prononcées.
De surcroît, l’expulsion au-delà de 10 jours de session aurait emporté la mise en œuvre d’une procédure de rappel de Boris Johnson en vertu du Recall of MPs Act de 2015 (qui peut aussi être mobilisé en cas de sanction pénale ou de violation des règles relatives aux dépenses parlementaires). Selon le texte de 2015, après le vote de l’exclusion, « le Speaker donne une notification à l’officier chargé des pétitions qui est ensuite transmise aux électeurs de la circonscription concernée. La pétition est ouverte pour huit semaines. Au terme de cette période, si 10 % des électeurs inscrits l’ont signée, le siège est déclaré vacant et une élection partielle s’ensuit. Le parlementaire visé a la possibilité de se présenter. La campagne relative à la pétition est encadrée, notamment financièrement »[1]. Quatre rappels ont été lancés depuis 2017 (le dernier est en cours et touche une députée du Parti national écossais qui a violé les règles de confinement en 2020). Deux ont abouti. Bien souvent, les MPs dont les actions condamnables identifiées par la loi de 2015 ne font pas de doute démissionnent avant même que la procédure aille à son terme pour des raisons similaires à celles qui ont motivé la décision de Boris Johnson.
Pour l’heure, cette stratégie de victimisation accusant ses opposants d’avoir fomenté un « assassinat politique » ne paye pas. Elle a braqué un peu plus la commission et nombre de parlementaires, y compris au sein du parti conservateur.
Quel est l’avenir politique de Boris Johnson et quelles conséquences pour les conservateurs dans leur ensemble ?
Dans l’immédiat, Boris Johnson a dû accepter une sinécure d’officier de la Couronne accordée par le chancelier de l’Échiquier (intendant et bailli des Three Hundreds of Chiltern en l’espèce). En application d’une règle qui remonte à 1624, un membre du Parlement ne peut abandonner son siège pendant son mandat qu’en cas de décès, d’expulsion définitive ou d’incompatibilité (ce qui est le cas lorsqu’un MP est nommé à un poste rémunéré au sein de l’administration de la Couronne). Véritable camouflet pour Boris Johnson, les conclusions de la commission ne lui paraissent pas pour autant signifier sa mort politique. Le dernier paragraphe de sa lettre du 9 juin laisse planer un doute sérieux quant à la résignation dont il aurait pu (doit ?) faire preuve puisqu’il quitte le Parlement « pour le moment ». Animal politique blessé à l’origine de triomphes conservateurs à plus d’un scrutin, l’ancien Premier ministre n’exclut pas un retour dans l’arène électorale. La disgrâce de Boris Johnson ne doit pas faire non plus oublier les soutiens dont il dispose encore chez les conservateurs. Deux de ses proches ont démissionné de leur siège de membre du Parlement quelques heures après Boris Johnson. Nadine Dorries et Nigel Adams étaient pressentis pour devenir membres de la Chambre des Lords au bénéfice de la traditionnelle « liste d’honneurs » soumise par tout ancien Premier ministre à son successeur (resignation honors)[2]. Rishi Sunak n’a pas retenu ces deux députés, arguant de l’avis de la commission des nominations de la Chambre des Lords qui a bloqué huit propositions en tout.
Il n’en demeure pas moins qu’un come-back rapide est peu probable, non seulement parce que les enquêtes d’opinion lui sont peu favorables, mais surtout parce que le chef de parti qu’est Rishi Sunak s’y opposera.
La situation actuelle approfondit encore un peu les fractures au sein du parti conservateur. Pendant un temps, les trois démissions évoquées ont même été comprises comme un possible complot des députés proches de Boris Johnson contre Rishi Sunak. Ce dernier est par ailleurs de plus en plus mis en cause par son prédécesseur dans le cadre d’une autre enquête relative au partygate, initiée hors du Parlement. La Public inquiry dirigée par Heather Hallett[3], membre non affiliée de la Chambre des Lords et ancienne juge de la Cour d’appel de Londres, doit évaluer la façon dont a été gérée l’épidémie de Covid-19. Elle doit aussi faire la lumière sur les comportements des ministres et des agents de leur administration durant cette période, ce qui l’a conduit à demander à Boris Johnson de communiquer les échanges de messages qu’ils ont eus avec leurs équipes via l’application WhatsApp, leurs agendas et carnets de notes, sans distinguer entre les propos professionnels et personnels. Boris Johnson a transmis toutes les informations sollicitées au bureau du Cabinet en soulignant qu’il souhaitait que l’administration les fournisse au plus vite à la commission. Certains observateurs y ont vu un moyen pour Boris Johnson de faire pression sur Rishi Sunak (chancelier de l’Échiquier à l’époque des faits) et le mettre en difficulté. Le gouvernement a pour l’instant opposé une fin de non-recevoir à la requête de la commission dans la mesure où il estime que cela porterait atteinte à la vie privée des intéressés et qu’il craint que Heather Hallett finisse par formuler une demande similaire à l’actuel Premier ministre. Toutefois, l’Inquiries Act de 2005 prévoit que la commission d’enquête est justement créée pour faire la lumière sur un sujet d’importance publique majeure en disposant du droit de convoquer des témoins et d’exiger la communication de toute pièce permettant d’établir la réalité des faits (section 21 de la loi). Le gouvernement a contesté la décision de la présidente de la commission par un judicial review initié le 1er juin devant la High Court. Il y a peu de chances que le Cabinet obtienne satisfaction dans la mesure où la sélection des notes et messages pertinents (c’est-à-dire en écartant ceux à caractères privés) ne peut avoir lieu en amont par les intéressés eux-mêmes, au risque que l’impartialité de ladite sélection soit mise en cause. Sur la forme, l’introduction d’un recours devant la High Court a été très mal perçue, y compris par plusieurs membres de la majorité. C’est la première fois que les requêtes d’une commission d’enquête publique sont contestées, tandis que les ministres avaient annoncé qu’ils feraient tout leur possible pour l’aider dans ses travaux.
Finalement, malgré tous les efforts de Rishi Sunak visant à éviter que les scandales internes à son parti n’occultent sa tentative de redresser l’image de la majorité en vue des prochaines élections générales, l’ombre des égarements de Boris Johnson continuera de planer durablement sur le parti conservateur. La commission des Privilèges a ainsi considéré que, dans la mesure où Boris Johnson n’a pas été honnête sur les fêtes gouvernementales de 2020-2021, la question se posait de savoir s’il ne conviendrait pas de lancer de nouvelles actions à l’encontre des ministres de l’époque. Deux conclusions s’imposent après cet énième épisode politique dont l’acteur principal est Boris Johnson. Le courage et la conscience politique des parlementaires de tout bord de faire prévaloir l’intérêt du Parlement sur celui du parti et la nécessité d’une alternance afin que les tories procèdent à un profond examen de conscience auquel ils se refusent depuis trop longtemps.
[1] Nous renvoyons ici à notre ouvrage de Droit constitutionnel britannique, Lextenso-LGDJ, coll. Systèmes, 3e éd., 2023, p. 158.
[2] En principe, Liz Truss aurait dû valider celle de Boris Johnson, mais la brièveté de son passage au 10 Downing Street l’en a empêché.
[3] Public inquiry diligentée par le gouvernement sur le fondement de l’Inquiry Act 2005.
À quelques jours du couronnement de Charles III, Aurélien Antoine, directeur du groupe de recherche, publie chez Lextenso-LGDJ, la 3e édition de son ouvrage “Droit constitutionnel britannique”. Largement enrichi et mis à jour, il est à nouveau préfacé par Lord Mance, ancien vice-président de la Cour suprême du temps de Lady Hale. Cette seconde préface est mise en miroir de la précédente qui avait été écrite avant le référendum sur le Brexit afin d’apprécier le changement majeur que cet événement a provoqué sur la Constitution britannique. Les lecteurs constateront, dans le même esprit, que l’avant-propos de Lord Bradley, décédé en 2021, a été maintenu.
La quatrième de couverture indique :
“Considérée comme l’une des œuvres juridiques qui a le plus apporté au droit constitutionnel et au libéralisme politique, la Constitution britannique n’a plus fait l’objet d’une analyse synthétique et globale depuis de nombreuses années dans la littérature scientifique française.
Malgré une postérité symbolisée par la diffusion du « modèle de Westminster », la Constitution britannique demeure difficile à appréhender pour le juriste continental. Ce livre, qui adopte une présentation plus proche du jardin à l’anglaise que du jardin à la française afin de mieux révéler le pragmatisme de l’esprit qui domine au Royaume-Uni, permet de se familiariser avec des règles constitutionnelles souvent ancestrales. Portant une réflexion sur la lente édification de l’organisation constitutionnelle de cet État si particulier et ses mutations, l’auteur tente également d’apprécier les événements contemporains qui sont à l’origine de profonds changements. Les attaques terroristes des années 2000, le vote des Britanniques du 23 juin 2016 en faveur du retrait de leur pays de l’Union européenne et les violentes crises qui ont succédé à l’épidémie de Covid-19 et au retour de la guerre en Europe au début des années 2020 ont bouleversé les équilibres institutionnels, normatifs et politiques post-Seconde Guerre mondiale. Tous ces événements modifient en profondeur les rapports entre l’ordre juridique britannique et celui des deux Europe (de l’Union européenne et de la Convention européenne des droits de l’Homme). Ils raffermissent les velléités indépendantistes écossaises, exacerbent les tensions en Irlande du Nord et aggravent les fractures sociétales alors que le seul symbole fort de l’unité du Royaume-Uni, la reine Élisabeth II, a fini par quitter ses fidèles sujets en 2022. La Constitution britannique résiste et s’adapte, mais pour combien de temps ? Destiné aux étudiants des facultés de droit et des instituts d’études politiques, cet ouvrage s’adresse également à tous ceux qui veulent élargir leurs connaissances des systèmes juridiques étrangers.”
Aurélien ANTOINE est professeur de droit public à la faculté de droit de l’Université Jean-Monnet – Saint-Étienne. Chercheur au sein du CERCRID-UMR 5137 (Saint-Étienne) et associé au CERSA-UMR 7106 (Paris II Panthéon-Assas), il est titulaire de la Chaire « Droit public et politique comparés » au sein de son Université et directeur de l’Observatoire du Brexit qu’il a créé. Il consacre une grande partie de ses recherches aux droits constitutionnel et administratif britanniques.
Par Aurélien Antoine
Depuis le mois de septembre 2022, le Royaume-Uni vit au rythme d’événements historiques et politiques majeurs qui déterminent en partie son futur.
Son destin monarchique, d’abord. Le couronnement de Charles est un événement historique à la portée juridique symbolique. La transmission de la Couronne et ses conséquences du point de vue du droit avaient été réglées quelques heures après le décès d’Élisabeth II[1]. La consécration religieuse de Charles III le 6 mai – il convient de parler de sacre – a surtout été un moyen de vérifier l’importance d’un rituel qui permet de mieux appréhender les particularités d’une partie du droit constitutionnel britannique relatif à la dévolution du pouvoir. Événement devenu rare en raison de la fin des querelles dynastiques, du pacifisme de l’ère post-Seconde guerre mondiale qui règne en Europe occidentale et de l’augmentation de l’espérance de vie, les deux heures de cérémonies du 6 mai ont aussi été l’occasion d’identifier la prise en compte par les Windsor des changements de la société britannique depuis 1953.
Diversité, souci de la place des femmes et œcuménisme furent les trois maîtres mots qui s’imposèrent au moins formellement durant la célébration à l’abbaye de Westminster. La diversité a été mise en valeur par une représentation équilibrée des nations constituant le Royaume-Uni et par une participation active des minorités ethniques au cérémonial, notamment lors de la remise des insignes de la royauté (ou regalia). La féminisation du rituel s’est manifestée par le rôle central de Penny Mordaunt qui, selon la grande majorité des médias, a « crever l’écran » dans sa fonction de porteuse de l’épée d’État. L’intégration des femmes s’est imposée dans le choix des compositrices et compositeurs (rappelons que Judith Weir est maîtresse de la musique du roi), des cantatrices et chanteurs, mais également par la composition des chœurs d’enfants. Le signe le plus tangible de l’évolution du sort des femmes dans la monarchie reste le sacre de la reine consort, Camilla Parker-Bowles, femme divorcée et dont le statut juridique avait un temps emporté des querelles juridiques sur le caractère morganatique de son union avec le prince Charles. Quant à l’œcuménisme, il est un credo du monarque. À l’époque prince de Galles, il avait promis qu’il serait le défenseur de toutes les fois et non pas seulement de l’Anglicanisme. Malgré la pompe et le maintien de traditions désuètes, le sacre de Charles III valide des changements et des convictions qui, pendant longtemps, n’étaient pas mis en valeur par la monarchie britannique. Il convient ici de souligner que le roi est peut-être mieux armé que sa mère pour affronter les défis contemporains. Plus âgé et lui-même victime du conservatisme d’Élisabeth II (qui dissimulait en fait l’influence considérable d’Élisabeth Bowes-Lyon, l’épouse de Georges VI, sur la marche de la monarchie), il a compris, avant même son accession au trône, qu’il fallait s’inquiéter d’enjeux insuffisamment pris en compte par les autres pouvoirs publics (environnement et solidarité sociale notamment). À l’inverse, Élisabeth II, bien que portant une jeunesse suscitant l’engouement en 1953, aura finalement attendu le décès de Diana en 1997 pour prendre conscience de la nécessité de « dépoussiérer » une monarchie britannique qui ne semblait pas avoir pris le virage de la libéralisation des mœurs depuis les années 1960.
Malgré la réaction tardive d’Élisabeth II, elle aura été efficace et aura réussi à faire en sorte que la monarchie se maintienne. Charles III ne vise pas autre chose, ce qui implique par la recherche constante du rassemblement d’un peuple hétérogène, la poursuite de son engagement social et environnemental ou la poursuite de la réforme du fonctionnement de la monarchie. Plus de transparence dans son rôle de lobbying auprès du gouvernement, sur l’origine et la fiscalité d’une partie de son patrimoine serait la bienvenue.
Ces quelques remarques confirment que la monarchie britannique doit en permanence s’adapter et trouver un délicat équilibre entre une normalisation qui la rendrait banale (et donc inutile) et une exceptionnalité qui, si elle était trop marquée, la couperait totalement de la population. Les enquêtes d’opinion menées à l’occasion du sacre montrent que le républicanisme n’a cessé de progresser tout au long des dernières décennies, même s’il est encore largement minoritaire. Beaucoup de médias ont insisté sur l’adhésion limitée de la jeunesse à la monarchie, ce qui ne signifie pas pour autant qu’elle conservera cette conviction à l’avenir. À tout bien considérer, le maintien de la monarchie tient au fait qu’elle est un élément culturel du Royaume-Uni qui profite à son soft power et que l’avènement d’une République ne modifierait sans doute pas fondamentalement la nature de la relation entre les citoyens et les institutions. La figure du roi fait l’objet d’une adhésion de la population bien supérieure à celle à laquelle les personnalités politiques peuvent prétendre. Plus encore, les événements liés à la monarchie provoquent un sentiment d’unité que les autres institutions ne parviennent pas à susciter. C’est ainsi que, malgré le soutien plus limité à la monarchie aujourd’hui de la part des citoyens britanniques (auquel il faudrait en outre ajouter une espèce de saturation depuis septembre 2022), ce relatif désintérêt est loin de devenir une question clivante du débat politique : la monarchie n’est pas un sujet électoral pour la très grande majorité des partis politiques. C’est plutôt un marronnier éditorial ressorti à chaque événement royal qui fait fi d’une pertinence finalement assez circonscrite.
Si Charles III et la reine Camilla peuvent envisager l’avenir avec une certaine sérénité, tel n’est pas le cas de l’autre tête de l’Exécutif, le Premier ministre Rishi Sunak. Dans notre précédent billet, nous avions insisté sur l’impact des multiples scandales qui ont touché les conservateurs sur les élections locales. Il ne fallait pas être grand devin pour le prévoir, mais les résultats des élections locales du jeudi 4 mai se sont soldés par le scénario le plus défavorable aux tories. Avec la perte d’un peu moins de mille sièges et de 48 conseils locaux, les conservateurs se font désormais dépasser par les travaillistes en nombre d’élus sur l’ensemble du Royaume-Uni. Après la désillusion des élections locales de 2021, le Labour engrange un succès notable. Il faut remonter à 2002 pour retrouver un résultat électoral similaire au niveau local. Notons aussi les progrès des libéraux-démocrates qui remportent 417 sièges. La menace du Lib-dem en Angleterre se précise pour les conservateurs dans la perspective des prochaines élections générales (prévues en décembre 2024 ou en janvier 2025). En effet, les électeurs du « mur bleu » du sud de l’Angleterre pourraient se reporter substantiellement sur ce parti, à l’origine de centre gauche et pro-européen. Keir Starmer, prudent, n’exclut d’ailleurs pas de constituer une coalition avec le Lib-dem en 2025. Enfin, les Verts continuent leur progression initiée en 2019 avec le gain de 200 nouveaux sièges. Ils prennent le contrôle majoritaire d’une autorité locale, celle de Mid Suffolk, une victoire inédite pour cette formation.
Ces élections locales nous enseignent aussi que les travaillistes sont parvenus à reconquérir une part de l’électorat pro-Brexit qui avait permis à Boris Johnson en 2019 de faire tomber le « mur rouge » du nord de l’Angleterre. C’est sur ce point que l’analyse comparée de ces élections locales avec celles de 2021 est instructive. Il y a deux ans, Boris Johnson, déjà en proie à plusieurs polémiques, avait pourtant confirmé son succès de 2019, fait rare pour un Premier ministre en exercice. Le parti conservateur avait même retrouvé des couleurs en Écosse. L’échec de Rishi Sunak, s’il solde le comportement de Boris Johnson et l’incurie de Liz Truss, est préoccupant et laisse toujours courir l’idée chez certains conservateurs que l’hypothèse Johnson est encore plausible pour mener la campagne électorale de 2024-2025. Rishi Sunak ne récolte aucun fruit de l’apaisement relatif qu’il tente de susciter. À plus d’un an et demi des prochaines élections générales, rien ne permet d’identifier les facteurs qui contribueraient à un retour en grâce des conservateurs.
Pour conclure ce post d’actualité, nous souhaitons revenir sur un événement qui réunit le couronnement et la politique conduite par le gouvernement : celle de l’arrestation de manifestants républicains le 6 mai. Elle a suscité l’émoi de nombreuses organisations des droits de l’Homme, à juste titre selon nous. La famille royale n’y est pas pour grand-chose. En revanche, les douzaines d’arrestations ont été fondées sur une loi récemment adoptée par le Parlement, le Public Order Act 2023. Ce texte renforce encore l’arsenal juridique qui vise à encadrer le droit de manifester au Royaume-Uni pour viser en particulier les « écoterroristes », expression choquante qui assimile des défenseurs de l’environnement – certes parfois violents – aux suppôts de Daesh ou à des groupuscules néonazis. Au Royaume-Uni comme dans les autres démocraties occidentales (notamment en France), les atteintes aux droits collectifs (de manifester ou de faire grève) se multiplient depuis plusieurs décennies. La dérive annoncée dès la fin des années 2000 par plusieurs juristes, dont Mireille Delmas-Marty en France, se confirme : justifiés à l’origine par la lutte contre le terrorisme, des dispositifs policiers préventifs sont désormais étendus à des actions qui n’ont plus aucun lien avec le terrorisme de masse. La Commission paritaire sur les droits humains du Parlement britannique a maintes fois marqué son désaccord face à cette évolution. Son rapport relatif au projet de loi de maintien de l’ordre public (devenu le Public Order Act 2023) est édifiant et met en doute sa compatibilité avec les articles 10 et 11 de la Convention européenne des droits de l’Homme[2]. L’accumulation des dispositifs sécuritaires fait désormais du Royaume-Uni un État de plus en plus critiqué par les organismes de protection des droits et libertés individuels, comme le Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits humains ou les associations citoyennes[3].
Pour revivre le couronnement à travers les points de vue historique et constitutionnel par Catherine Marshall, professeure d’histoire et de civilisation britanniques à Cergy Université, et Aurélien Antoine, voici le podcast du direct de Radio France Internationale :
Live audio – Couronnement de Charles III
[1] V. nos deux contributions au Club des Juristes : « Le protocole millimétré du Conseil d’accession au trône de Charles III », Blog du Club des Juristes, 12 septembre 2022 ; « L’accession de Charles III : quel rôle du Parlement et quelles relations avec le gouvernement ? », Blog du Club des Juristes, 13 septembre 2022.
[2] Legislative Scrutiny: Public Order Bill, First Report of Session 2022-23, HC 351 HL Paper 16.
[3] Dans son rapport pour l’année 2022, le groupement Freedom House insiste sur les effets d’un certain nombre de législations sur l’exercice des droits civiques au Royaume-Uni et le sentiment d’hostilité croissant à l’égard des minorités (https://freedomhouse.org/country/united-kingdom). Selon l’organisation Civicus, le Royaume-Uni est désormais considéré comme un État qui fait obstruction à l’exercice des libertés, comparable à l’Afrique du Sud, le Ghana ou la Côte d’Ivoire “Civic space in decline: Restrictions on protests, attacks on migrant rights, and protesters behind bars”, Civicus Monitor, 13 mars 2023 (https://monitor.civicus.org/explore/civic-space-in-decline-restrictions-on-protests-attacks-on-migrant-rights-protesters-behind-bars/).
Par Aurélien Antoine
Depuis l’accord de Windsor, Rishi Sunak bénéficiait d’une forme d’accalmie assez inédite depuis quelques mois au sein du gouvernement et du parti conservateur. Le satisfecit généralisé attribué au Premier ministre britannique par les Occidentaux en raison de sa volonté d’apaisement avec l’Union européenne en des temps plus que troublés lançait enfin son opération de reconquête de l’opinion aujourd’hui largement favorable au parti travailliste.
L’annonce du nouveau budget par Jeremy Hunt, le chancelier de l’Échiquier, avait aussi de quoi surprendre agréablement les Britanniques. Évitant la récession, bénéficiant de prédictions plus flatteuses que prévu sur le front du taux de croissance et des taux d’intérêt après la tempête suscitée par les mesures de Liz Truss à l’automne 2022, Jeremy Hunt a présenté au mois de mars un « budget de mini-relance » avec 22 milliards consacrés à la modération fiscale en particulier (la hausse de l’impôt sur les sociétés est annulée), la poursuite de la défiscalisation des cotisations retraite dans le but de pousser les plus âgés à continuer leur activité, un soutien accru à la garde d’enfant, le maintien des aides à l’énergie, le gel des taxes sur le carburant, et l’accroissement des investissements dans l’économie décarbonée. L’encouragement de l’investissement se traduit également par une déduction fiscale liée aux amortissements des entreprises. Notons, non sans paradoxe avec la ligne dure de Suella Braverman, un assouplissement des règles d’immigration pour permettre le retour de la main-d’œuvre dans certains secteurs en tension comme le bâtiment.
Il est loin d’être acquis que l’apaisement avec l’Union européenne et le nouveau budget suffisent à redorer l’image des tories dans l’opinion, tant s’en faut. Outre le fait que l’accord de Windsor doit être mis à l’épreuve après le refus du DUP de le soutenir, le budget évoqué est d’abord favorable aux entreprises et aux particuliers. De nature principalement conjoncturelle, il ne s’attaque pas aux problèmes structurels du Royaume-Uni. Aucune mesure n’a ainsi été annoncée en faveur des services publics (à l’exception du NHS) et de leurs agents, ou encore contre la pauvreté galopante outre-Manche, ce qui a été vivement critiqué à gauche, en particulier par l’ancien Premier ministre, Gordon Brown. Les grèves se sont poursuivies tout au long de la fin de l’hiver chez les enseignants, les cheminots, les conducteurs de métro, ou les médecins. Par ailleurs, la pression fiscale pour l’essentiel des contribuables devrait s’accroître (préservant les plus aisés parmi les retraités), ce qui signifie pour l’Institute for Fiscal Studies que le budget ne tourne pas le dos à une forme d’austérité.
Le débat budgétaire reste classique et n’affaiblit donc pas le Premier ministre, contrairement à une successions de faits qui confirment que le respect du droit et de l’éthique au sein du parti conservateur est un problème récurrent. Au-delà des débats de politique substantielle, il faut revenir sur cette relation pour le moins contrariée avec les règles qui implique évidemment l’ancien Premier ministre, Boris Johnson, mais également l’actuel locataire du 10 Downing Street, Rishi Sunak, et le vice-Premier ministre démissionnaire, Dominic Raab.
1/ Retour sur la procédure d’outrage au Parlement initiée contre Boris Johnson
Parmi les nombreuses enquêtes auxquelles l’ancien Premier ministre a dû se soumettre dans le cadre du partygate (scandale naît de la révélation de fêtes organisées durant les périodes de confinement en 2020-2021), celle lancée par la Chambre des Communes le 21 avril 2021 et conduite par la commission des Privilèges[1] est l’une des plus importantes. En effet, les omissions et l’interprétation des faits par Boris Johnson devant les membres du Parlement (MPs) sont suspectées par l’opposition de constituer des mensonges susceptibles d’être qualifiés de tromperies à l’égard du Parlement (misleading Parliament). Si elles étaient avérées, l’accusation d’outrage au Parlement (contempt of Parliament) serait fondée. Plusieurs sanctions pourraient être adoptées par l’ensemble des MPs contre Boris Johnson en fonction de l’évaluation de la gravité de l’outrage par la commission : une période de suspension dont la durée varie de10 jours de session à 14 jours calendaires, ou l’émission d’un rapport permettant de lancer une pétition en faveur du rappel du MP incriminé en vertu du Recall of MPs Act de 2015[2]. Les sanctions doivent être approuvées par une majorité de MPs qui, dans ce type de circonstances, sont libres de leur vote. Autrement dit, les whips n’imposent pas de discipline partisane comme lors de l’adoption des lois.
Avant que l’éventualité d’un scrutin ne se dessine, la commission doit caractériser dans les détails le comportement de Boris Johnson, et ce n’est pas aussi simple qu’il n’y paraît. Selon le traité d’Erskine May qui compile les règles d’organisation et de fonctionnement du Parlement, les outrages doivent, de façon directe ou indirecte, « empêcher ou gêner » les travaux des chambres ou de celui d’un ou plusieurs MPs (§ 15.2). Aucune liste d’actes ou de faits n’est établie par le traité qui qualifie les contempts de « concept vivant » (leaving concept) dont il faut rappeler que, à l’origine, il relevait de compétences pénales du Parlement aujourd’hui tombées en désuétude[3].
L’outrage peut émaner de toute personne physique et organisme public ou privé. Durant le Brexit, c’est l’ensemble du gouvernement de Theresa May qui a été accusé de dissimuler les conclusions d’un avis juridique de l’Attorney General relatif au projet d’accord de retrait. En 2010, une procédure avait été lancée contre un cabinet d’avocats. Dans la majorité des cas, ce sont des individus qui sont concernés.
Si le contempt est constaté, la commission devra en évaluer la gravité pour proposer une sanction appropriée. Pour Boris Johnson, la question se pose de savoir s’il a sciemment omis des éléments et menti aux Communes lors de ses déclarations, ou s’il a simplement fait preuve d’une forme de négligence en agissant sans avoir l’intention de violer les règles de confinement. Le rapport d’étape publié en mars 2023 souligne en ce sens qu’il lui revient de vérifier que les déclarations de l’ancien Premier ministre sont vraies ou fausses, « involontaires, imprudentes, ou non intentionnelles » et « dans quelle mesure elles ont été corrigées promptement et de façon exhaustive »[4]. C’est à la lumière des réponses à ces interrogations qu’il conviendra de prouver que le fonctionnement et les missions du Parlement ont été perturbés.
La commission n’a pas à se déterminer sur la réalité des infractions commises par Boris Johnson qui sont avérées depuis les enquêtes menées par la Metropolitan Police de Londres (qui ont conduit à condamner M. Johnson et d’autres ministres, dont Rishi Sunak, à des peines d’amendes), et par Sue Grey dont le rapport administratif a été particulièrement sévère à l’encontre des contrevenants[5].
Cette observation amène une brève réflexion sur les multiples responsabilités qui sont en jeu dans le partygate. La lecture du rapport de mars 2023 précité permet, en particulier, de distinguer les responsabilités pénale et politique. C’est un signe de la maturité de la démocratie parlementaire britannique alors que, dans les siècles passés, les conflits politiques se réglaient bien souvent sur le terrain pénal pour justifier l’élimination des opposants – phénomène qui prend de nouveau de l’ampleur dans les démocraties occidentales, comme en France et aux États-Unis sous l’expression de « pénalisation de l’action publique ». L’émergence d’un parlementarisme pacifique en Angleterre résulte notamment de la mutation de la procédure d’impeachment, d’essence pénale, en une responsabilité politique des ministres devant les chambres, sanctionnées le cas échéant par la seule démission – et non par une peine de prison ou l’échafaud. Outre les mécanismes classiques de la responsabilité politique, le contempt of Parliament recélait également une dimension pénale qu’il n’a pas perdu formellement cependant (contrairement à la défiance ou la censure)[6]. Jusqu’au XIXe siècle, sa constatation conduisait régulièrement au prononcé d’amandes ou de peines de prison qui pouvaient être effectuées au sein même de Westminster[7]. Les incertitudes juridiques pesant sur l’outrage fait au Parlement justifient que sa fréquence se soit considérablement réduite tout au long du XXe siècle. Son « succès » récent résulte de l’attitude de Premiers ministres qui, depuis 2018, rechignent à se soumettre aux contrôles parlementaires.
La commission sur les Privilèges a donc pour mission, non pas de qualifier des actes à la lumière de dispositions pénales et du common law, mais de faire la lumière sur des déclarations devant le Parlement qui auraient porté atteinte à l’exercice de sa fonction de contrôle du gouvernement selon les règles et les usages parlementaires. Le souci de la transparence et celui de ne pas tromper les MPs sont des obligations dont la stricte observance assure la conformité à l’accountability dont la Cour suprême a rappelé en 2019 qu’il s’agissait d’un principe essentiel de la Constitution britannique[8]. Le seul point commun qui s’impose entre les procédures d’enquête pénales et parlementaires tient à leur caractère contradictoire et équitable[9].
Boris Johnson a déposé devant la commission le 22 mars 2023. Si les conseils juridiques ne sauraient participer à l’audition, ils ont pu soumettre des observations écrites. À la suite de son audition, Boris Johnson devrait fournir un compte-rendu détaillé de ses arguments et des preuves de sa bonne foi en défense. Une fois ces échanges achevés, la commission s’attellera à rédiger son rapport. Aucune date de restitution n’a été fixée à ce jour.
L’examen des débats ne permet pas de dire avec certitude si Boris Johnson fera l’objet d’une sanction et si oui, laquelle. Il a soutenu avec force qu’il n’avait pas menti, mais simplement agi en pensant qu’il respectait les règles de confinement telles qu’il les avait comprises. Ce positionnement nous paraît, néanmoins, fragile, ce qui justifierait une exclusion temporaire de la chambre. Ce serait inédit à l’époque contemporaine. Aucun Premier ministre n’a encore fait l’objet d’un constat d’outrage. En conséquence, toute sanction serait une défaite politique majeure pour Boris Johnson dont le nom circule toujours pour mener la prochaine campagne électorale de conservateurs bien mal en point dans les enquêtes d’opinion. L’ancien locataire du 10 Downing Street s’ingénie, d’ailleurs, à gêner son successeur. Lors des auditions, il n’a pas hésité à rappeler que Rishi Sunak était aussi présent aux fêtes de Whitehall. Force est d’admettre que le Premier ministre actuel ne brille pas non plus par son intégrité.
2/ Rishi Sunak : un Premier ministre régulièrement mis en cause pour des conflits d’intérêts
Rishi Sunak a su redresser la barre après le passage catastrophique de Liz Truss au 10 Downing Street. À force de tomber de Charybde en Scylla depuis plusieurs mois, les conservateurs (mais également les observateurs de leurs exploits) ont pu croire un instant trouver dans leur jeune, fringant et sportif Premier ministre leur nouveau champion. À la fois respectueuse du programme de 2019 et prenant ses distances avec l’héritage de Boris Johnson sur le Brexit, ses premières semaines au pouvoir se sont conclues par le succès de l’accord de Windsor relatif au Protocole nord-irlandais.
Avoir touché le fond ne peut que provoquer un rebond. En l’espèce, celui du leader conservateur est en réalité assez anecdotique. Concrètement, cela se traduit par une cote de popularité toujours peu élevée et des sondages pour le moins préoccupants pour les tories dans la perspective des élections générales dans un peu plus d’un an et demi et des élections locales du jeudi 4 mai. En ce qui concerne l’adhésion à sa personne, Rishi Sunak rivalise d’impopularité avec le président de la République française puisque l’un et l’autre bénéficient seulement de 25 % d’opinions favorables (voire 26 %). Boris Johnson et Theresa May emportent plus l’approbation des sondés (29 % et 26 % respectivement). Dans le camp adverse, Keir Starmer est mieux loti, mais il ne suscite pas un engouement réel de la part des électeurs qui sont partagés sur cette personnalité qui paraît compétente, mais qui ne dispose pas d’un programme clair et qui manque de charisme[10]. Au 28 avril, les intentions de votes favorables aux conservateurs plafonnent à 28 %, tandis que les travaillistes bénéficient de l’appui de 41 % des électeurs interrogés. S’il faut prendre avec précaution ces enquêtes d’opinion qui ne tiennent pas compte de la répartition des forces politiques sur l’ensemble du territoire britannique[11], et que l’on constate une augmentation de 9 points depuis le creux d’octobre 2022 au profit des tories, il est indéniable que ces derniers demeurent en mauvaise posture. Pour deux tiers des Britanniques, la défaite des tories est plus que jamais inéluctable aux prochaines élections générales. Avant cette échéance, ce sera sans nous doute le cas pour les élections locales du 4 mai qui concerneront une bonne partie des collectivités anglaises hors Londres et les conseils locaux d’Irlande du Nord. Selon l’institut YouGov, plusieurs bastions conservateurs pourraient tomber dans l’escarcelle des travaillistes déjà vainqueurs du précédent scrutin local en Angleterre en 2021.
Premier véritable test électoral pour Rishi Sunak, les scrutins locaux du début du mois de mai 2023 surviennent à un assez mauvais moment pour lui. La démission de Dominic Raab après une enquête pour harcèlement moral (voir ci-dessous) et en janvier 2023, le limogeage de Nadhim Zahawi (ancien chancelier de l’Échiquier) du fait de la dissimulation d’une enquête fiscale en complète violation du Code ministériel, renvoient à des comportements répréhensibles récurrents des ministres conservateurs. Rishi Sunak est loin d’en être exempt.
Outre le fait qu’il a été aussi épinglé par la police métropolitaine de Londres pour sa participation aux fêtes de Downing Street et qu’il a été sanctionné pour défaut de port de la ceinture de sécurité, le Premier ministre est accusé de conflits d’intérêts multiples par le truchement de la fortune détenue par sa compagne. En 2022, il avait été révélé que Akshata Murty n’était pas domiciliée au Royaume-Uni, ce qui lui a longtemps permis d’éviter que ses revenus d’origine étrangère relèvent du système fiscal britannique. Si le sujet de l’imposition d’actifs étrangers est des plus ardus et que la famille Sunak ne contrevient pas forcément au droit fiscal national, le Premier ministre doit, quoi qu’il en soit, divulguer l’ensemble de son patrimoine. Or un doute a été émis sur la transparence de ses déclarations par rapport au patrimoine de sa femme et le fait que celle-ci détienne des actions d’une société bénéficiant de contrats publics. Rishi Sunak avait lui-même demandé à ce qu’une enquête soit diligentée afin de faire toute la lumière sur ce point. Lord Geidt, le conseiller en déontologie de Boris Johnson, avait été chargé d’établir le patrimoine de Rishi Sunak. Toutefois, ce proche de Boris Johnson, qui n’avait guère la confiance du Parlement et qui s’était désolidarisé de son mentor lors du partygate, avait démissionné de son poste en juin 2022.
À la mi-avril 2023, c’est finalement le commissaire parlementaire aux Standards de comportements qui s’est saisi d’un autre conflit d’intérêts. Il concerne le coup de pouce budgétaire dont a bénéficié une entreprise du secteur de la petite enfance dans laquelle la femme de Rishi Sunak possède des actions. Bien que le Premier ministre a fini par lister les sociétés dans lesquelles Akshata Murty avait investi lors de son entrée au 10 Downing Street, Koru Kids n’était pas mentionnée. Lors de son audition en mars par la Liaison Committee sur la politique de la petite enfance du gouvernement, Rishi Sunak aestimé ne rien avoir à ajouter à sa déclaration de patrimoine. Pourtant, quelques jours après, il a tout de même jugé utile de dire que les intérêts dans Koru Kids avaient bien été indiqués au Cabinet Office dans le cadre d’une déclaration prévu par le Code ministériel[12] et distincte de celle à laquelle les MPs doivent se soumettre.
Comme membre du gouvernement, Rishi Sunak doit rendre public tout actif dans une société afin d’éviter un potentiel conflit d’intérêts (partie 7 du Code ministériel). En tant que parlementaire, la déclaration qu’il produit doit se conformer aux exigences du paragraphe 6 du Code de conduite des MPs en vertu duquel ceux-ci « doivent toujours être transparents et honnêtes quant aux intérêts personnels qui pourraient être concernés dans le cadre d’une procédure se déroulant à la Chambre ou devant l’une de ses commissions (…) »[13]. Daniel Greenberg, le commissaire chargé des Standards de comportement, mène l’enquête pour le compte de la commission homonyme à propos de l’honnêteté et de la transparence des déclarations de Rishi Sunak en mars 2023 face aux MPs. Ouverts le 13 avril 2023, les travaux du commissaire ont été prolongés le 20 avril.
Bien que l’enquête se poursuive, Rishi Sunak a d’ores et déjà anticipé la demande de publication exhaustive des intérêts de sa femme. Le 19 avril, la liste des intérêts personnels des ministres a été amendée en ce sens[14]. Toutefois, la question se pose de savoir si l’absence de mention de la possession d’actions détenues par une société bénéficiant d’un soutien de l’État britannique par Rishi Sunak révèle une infraction au paragraphe 6. Le cas d’espèce paraît, sur ce point, plus problématique par rapport à des oublis régulièrement relevés par le commissaire (Boris Johnson en avait fait l’objet en 2018 et 2019, tout comme Keir Starmer en 2022). Ces erreurs conduisent dans ce cas à l’obligation de rectifier la déclaration d’intérêts, mais la commission des Standards peut aller jusqu’à la suspension du MP de siéger au Parlement pendant plusieurs jours de session. Si Rishi Sunak a intentionnellement dissimulé la vérité et trompé les parlementaires, une telle sanction n’est pas exclue.
Le coût politique des « oublis » répétés de Rishi Sunak qui dispose d’un patrimoine inédit pour un chef de gouvernement est du plus mauvais effet alors que le pays traverse une crise économique et sociale majeure. Son refus d’augmenter significativement le salaire des fonctionnaires des services publics les plus exposés ou les plus affaiblis par plusieurs décennies de rigueur budgétaire (santé, enseignement, transport…) contraste avec un confort personnel qui le coupe quelque peu des réalités du terrain – ce que plusieurs « bourdes » mémorables de communication ont d’ailleurs démontré. Également réputé pour quelques maladresses et son talent politique limité, Dominic Raab, le vice-premier ministre, s’est récemment illustré pour des plaintes de harcèlement moral qui lui ont finalement coûté son poste.
3/ Le départ du vice-premier ministre, illustration de la gestion préoccupante des personnels ministériels par les conservateurs
Second personnage du gouvernement et gage donné aussi bien aux brexiters qu’aux fidèles de Boris Johnson, Dominic Raab est revenu en haut de l’affiche après sa mise à l’écart par Liz Truss (sans doute sa décision la plus sensée de son cours passage au 10 Downing Street). Son positionnement politique est bien connu : attaché à l’héritage néo-conservateur de Margaret Thatcher (il est l’un des auteurs de Britannia Unchained, manifeste pour une économie toujours moins étatisée), opposé à l’Union européenne et pourfendeur de l’Europe des droits humains. C’est sur ce sujet qu’il s’est fait remarquer ces dernières années en soutenant un Bill of Rights Bill qui a pour objectif principal de limiter la portée des arrêts de la Cour européenne des droits de l’Homme en droit interne[15]. Ses propos hostiles à l’égard des institutions juridictionnelles sont constants. Avant le Bill of Rights bill, il porta la réforme du judicial reviewqui, initialement, devait encadrer drastiquement les pouvoirs des tribunaux de remettre en cause les décisions des autorités publiques. Le Judicial Review and Courts Act de 2022 a heureusement accouché d’une souris, ce qui tend à démontrer que les positionnements souvent caricaturaux de Dominic Raab ne lui permettent pas de parvenir à ses fins.
Dominic Raab fut déjà un avocat sans grande envergure et ses passages dans les différents ministères jusqu’à aujourd’hui confirment la médiocrité du personnage. Il fut brièvement ministre chargé du Brexit sous Theresa May avant d’occuper le prestigieux ministère des Affaires étrangères sous Boris Johnson. À cette époque, il était également First secretary of State (il assura l’intérim lorsque Boris Johnson dut être hospitalisé après avoir contracté la Covid-19). Après le remaniement de septembre 2021, il devint ministre de la Justice. C’est à cette date qu’il déposa son projet de Bill of Rights qu’il reprendra une fois la comète Liz Truss passée. Quel que soit le portefeuille en cause, il est bien difficile de déterminer un quelconque impact positif de sa politique. Il aura fait l’objet de vives critiques à Bruxelles lors des négociations du Brexit et il continue d’être la cible d’attaques récurrentes avec sa nouvelle déclaration des droits qui abrogerait le Human Rights Act de 1998.
Ce bilan politique confirme en outre que les mauvais ministres font souvent de bien piètres meneurs de femmes et d’hommes. Le 11 novembre 2022, le Guardian apprit d’un haut fonctionnaire que l’administration de Whitehall s’était inquiétée d’un retour de Dominic Raab. Le ministre de la Justice était alors accusé d’être particulièrement dur à l’égard des personnels dont une partie non négligeable a demandé une réaffectation. Selon les témoignages recueillis par le quotidien, Dominic Raab aurait instauré une véritable « culture de la peur » dans son ministère. Quelques jours après, le Premier ministre diligenta une enquête indépendante sur l’existence potentielle de comportements pouvant être qualifiés de harcèlement moral. Au fil de l’enquête, la parole s’est libérée au sein des équipes dirigées par Dominic Raab. Le contenu du rapport rédigé par l’avocat spécialiste de droit social, Adam Tolley, est édifiant. Le ministre de la Justice et vice-Premier ministre a été contraint à la démission le 21 avril.
L’affaire pourrait ne pas s’arrêter là. La commission des Standards des Communes pourrait désormais se saisir du dossier, ce qui autoriserait alors les électeurs de la circonscription de Dominic Raab de soutenir une procédure de recall (Recall of MPs Act de 2015). En effet, un membre des Communes peut se voir opposer une pétition populaire remettant en jeu son mandat. Pour être menée à bien, cette action doit viser un MP condamné à de la prison, s’il a fait de fausses déclarations en matière de notes de frais ou s’il a été suspendu de la Chambre pour au moins dix à quatorze jours. Ce dernier cas survient justement à la suite de l’intervention de la Commission parlementaire sur les standards de comportement. La pétition est ouverte pour huit semaines. Au terme de cette période, si 10 % des électeurs inscrits l’ont signée, le siège est déclaré vacant et une élection partielle s’ensuit. Le parlementaire visé a la possibilité de se présenter. La campagne relative à la pétition est encadrée, notamment financièrement. La première mise en œuvre du recall a eu lieu en 2018 pour le député de la circonscription de North Antrim. Après une suspension par la Chambre des Communes, Ian Paisley a dû faire face à une pétition qui n’a, toutefois, pas obtenu le nombre de signatures requises par les textes. Le premier succès date de 2019. Fiona Onasanya (MP de la circonscription de Peterborough) a perdu son siège après une pétition ayant déclenché une nouvelle élection à laquelle elle ne s’était pas représentée. Elle avait été condamnée pénalement quelque temps auparavant. La même année, Chris Davies, accusé d’avoir utilisé frauduleusement le système des notes de frais, a perdu une élection partielle de Brecon and Radnorshire après avoir fait l’objet d’une procédure de révocation fructueuse[16].
Dominic Raab fut l’un des promoteurs d’une procédure de recall dès 2013. Cela ne manquerait pas d’ironie s’il venait à en être victime, d’autant plus que sa circonscription (Esher and Walton) est l’une des plus contestées au sein du « mur bleu » conservateur du sud de l’Angleterre. L’absence complète d’excuses dans sa lettre de démission et sa certitude de ne pas avoir mal agi pourraient braquer son électorat alors que le rapport est tout à fait clair sur les actes qu’il a commis.
L’horizon d’un recall reste, toutefois, encore lointain. Pour l’heure, le cas de Dominic Raab n’est qu’une illustration supplémentaire d’une pratique qui devient par trop monnaie courante chez les ministres conservateurs. En 2022, Gavin Williamson dut se retirer après avoir menacé un fonctionnaire de lui « trancher la gorge ». Plus récemment, c’est le ministre de la Santé, Steve Barclay, qui doit se défendre de plaintes pour harcèlement moral.
En accédant au poste de Premier ministre, Rishi Sunak avait promis « du professionnalisme, de l’intégrité et de la responsabilité » à tous les niveaux. Les mots n’auront pas suffi à changer des comportements qui paraissent structurels chez les conservateurs. Ce constat n’a rien d’étonnant. À exercer depuis trop longtemps le pouvoir, le sentiment d’impunité, voire la corruption, s’installe plus aisément. Les travaillistes s’étaient rendus coupables des mêmes excès dans les années 2000. En Écosse, le Scottish National Party a également été touché par des affaires similaires. Au-delà des partis au pouvoir, les infractions de ministres ou de députés, bien que minoritaires, sont trop fréquentes à une époque où ils sont de moins en moins admissibles. Alors que la démocratie représentative est vilipendée, il serait bon que le personnel politique se remémore ce que disait Montesquieu du principe de vertu qui doit s’imposer à tout régime de type républicain[17] : « Lorsque cette vertu cesse, l’ambition entre dans les cœurs qui peuvent la recevoir, et l’avarice entre dans tous. La république est une dépouille ; et sa force n’est plus que le pouvoir de quelques citoyens et la licence de tous »[18].
[1] Cette commission trans-partisane des Communes est composée de sept membres dont quatre sont conservateurs, deux travaillistes et d’un membre du parti national écossais. Cette commission s’intéresse aux privilèges de la Chambre et de ses membres qui leur permettent d’exercer convenablement leurs missions. Elle doit être distinguée de la commission sur les Standards dont les fonctions sont, notamment, de vérifier que les MPs respectent le Code de conduite des parlementaires. En principe, les deux commissions sont présidées par la même personne. À la suite de propos mettant en doute son impartialité le président Chris Bryant a dû céder sa place à Harriet Harman pour diriger les débats relatifs à l’enquête sur les agissements de Boris Johnson.
[2] L’expulsion n’est plus pratiquée depuis plus d’un demi-siècle. Les pouvoirs de la Chambre sont bien plus réduits. Elle ne saurait, en tout cas, prononcer de sanctions à l’encontre d’un MP. Joint Committee on Parliamentary Privilege, First Report, Session 1998-1999, § 272.
[3] V., toutefois, Joint Committee on Parliamentary Privilege, op. cit., § 264.
[4] Matter referred on 21 April 2022: summary of issues to be raised with Mr Johnson, 4th Report of Session 2022–23, HC 1203, p. 4-5.
[5] Cabinet Office, Findings of second permanent secretary’s investigation into alleged gatherings on government premises during covid restrictions, 25 mai 2022, 60 p.
[6] En théorie, les chambres disposent toujours de prérogatives pénales. Désuètes historiquement, elles paraissent en outre peu compatibles avec l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’Homme transposée en droit interne par le Human Rights Act de 1998, puisque l’exercice d’un pouvoir de nature pénale par le Parlement peut être vu comme un cumul de pouvoirs (législatif et juridictionnel) incompatible avec le principe d’impartialité. V. Joint Committee on Parliamentary Privilege, Report of Session 2013-14, HL Paper 30, HC 100, § 48 et s.
[7] Joint Committee on Parliamentary Privilege, op.cit., § 271. Le dernier « enfermement » à la tour de l’horloge remonte à 1880.
[8] R (Miller) v The Prime Minister [2019] UKSC 41, § 46 et s.
[9] Second Report of Session 2022-23, Matter referred on 21 April 2022: proposed conduct of inquiry, HC 632 ; Third Report of Session 2022-23, Matter referred on 21 April 2022: comments on joint opinion of Lord Pannick KC and Jason Pobjoy, HC 713, 26 September 2022.
[10] Il compte 31 % d’opinions favorables et 38 % de défavorables (25 % des personnes interrogées restent neutres).
[11] C’est ainsi que le Scottish National Party, bien que crédité de seulement 4 % d’intentions de vote à l’échelle nationale, rafle l’ensemble des sièges des circonscriptions écossaises.
[12] La dernière version date de décembre 2022.
[13] House of Commons, The Guide to the Rules relating to the Conduct of Members, février 2023, HC 1083.
[14] Cabinet office, List of Ministers’ interests, avril 2023.
[15] V. notre article, « Menaces sur les droits humains au Royaume-Uni », Revue des Droits et Libertés fondamentaux, 2022, chron. n° 32.
[16] Cet exposé est tiré de notre ouvrage Droit constitutionnel britannique, LGDJ-Lextenso, coll. Systèmes, 3e éd., 2023, p. 158 et s.
[17] La république désigne d’abord un mode de désignation du souverain et permet d’identifier qui détient le pouvoir souverain (le peuple). La république s’oppose ainsi à la monarchie et à l’aristocratie et peut rejoindre la démocratie dans sa forme la plus pure (même démocratie et république ne sont pas synonyme). Montesquieu distingue notamment la république, la monarchie et le despotisme en fonction des principes qui les gouvernent. Le Royaume-Uni allie plusieurs forme de gouvernement : monarchique, aristocratique et républicain-démocratique. C’est, toutefois, ce dernier qui domine. Le Royaume-Uni est donc une monarchie démocratique ou républicaine (v. en ce sens A. Tomkins, Our Republican Constitution, Hart publ., 2005, 156 p.).
[18] De l’Esprit des Lois, Livre III, chp. 3, « Du principe de la démocratie ».
Par Aurélien Antoine (premier article en partenariat avec le Club des Juristes) et Marie-Claire Considère-Charon (second article)
Nos lecteurs retrouveront ici deux analyses du cadre de Windsor convenu entre la Commission européenne et le gouvernement britannique le 27 février dernier. La première se présente comme une rapide synthèse par ailleurs accessible sur le site du Club des Juristes). La seconde, bien plus détaillée, intègre également une présentation des rapports de force politiques qui joueront dans la validation de cet accord. Des liens vers les principales publications scientifiques britanniques en ligne figurent également à la fin de cette page. Apaisant enfin des relations tendues depuis la mise en œuvre des accords de Brexit, les propositions d’amendements du Protocole nord-irlandais doivent encore être adoptées par les institutions de l’UE et britanniques. Légitimement salué, ce pas en avant doit encore être confirmé dans la durée et se concrétiser sur le terrain.
Par Aurélien Antoine
Pourquoi le Protocole sur la République d’Irlande et l’Irlande du Nord a-t-il été révisé ?
L’accord de Windsor signé solennellement le 27 février entre Ursula von der Leyen, présidente de la Commission européenne, et Rishi Sunak, Premier ministre britannique, formule des propositions qui amendent et interprètent le Protocole nord-irlandais annexé à l’accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne (UE). Ce texte n’a jamais été pleinement appliqué depuis son entrée en vigueur au 1er février 2020. Il est à l’origine d’interruptions des échanges commerciaux et de difficultés d’acheminement des marchandises de la Grande-Bretagne vers l’Irlande du Nord. En effet, la solution qui avait été trouvée en octobre 2019 afin d’éviter le rétablissement d’une frontière matérielle et des contrôles douaniers entre les deux Irlande fut de les repousser en mer d’Irlande. Par conséquent, l’Irlande du Nord demeurait au sein de deux unions douanières : celles de l’UE et du Royaume-Uni, mais dans le respect strict de l’ensemble des obligations issues du Code des douanes de l’UE. Il revenait aux autorités britanniques de réaliser l’ensemble des contrôles avant la distribution des marchandises en Irlande du Nord, y compris pour celles qui n’avaient pas vocation à pénétrer le marché européen via la République d’Irlande. Malgré une certaine souplesse de l’UE dans l’exécution du Protocole afin d’éviter des pénuries de produits de première nécessité (notamment de santé), il est rapidement apparu qu’une révision du texte devenait indispensable.
L’exploitation politicienne des écueils du Protocole par Boris Johnson (qui en fut pourtant le premier signataire et promoteur en 2019) et la succession de trois Premiers ministres à l’automne 2022 ont empêché de progresser sur ce dossier de manière satisfaisante. L’arrivée de Rishi Sunak au 10 Downing Street a changé la donne. Favorable au Brexit, il n’en est pas moins une personnalité attachée au libre-échange et à des relations apaisées avec l’UE. En outre, le blocage des institutions nord-irlandaises du fait du refus du Democratic Unionist Party (DUP)[1] de participer à la formation d’un gouvernement tant que le Protocole n’était pas modifié ou abrogé devait connaître une issue. La conclusion du cadre de Windsor vise à résoudre cette crise afin d’assurer la bonne application de l’accord du Vendredi saint de 1998.
Quels sont les apports essentiels de l’accord de Windsor ?
Le nouveau cadre est adopté en vertu de l’article 164, § 5 de l’accord de retrait. Les formalités administratives inutiles sont supprimées pour le commerce de la majorité des biens au sein du marché britannique (nouvel article 6, § 2 du Protocole). Par exemple, les contraintes des règles d’origines ou les déclarations en douane pour les colis sont levées. Les certificats officiels exigés pour le transit de produits agroalimentaires sont allégés. Un système inédit de partage de données dématérialisées afin de contrôler les échanges et d’en gérer les risques est créé. Les inspections physiques n’auront vocation à s’imposer qu’en cas de danger spécifique ou de soupçon d’infraction. Certaines marchandises peuvent de nouveau être exportées de la Grande-Bretagne vers le territoire nord-irlandais, comme les pommes de terre germées ou les saucisses. La TVA et les taxes sur les biens destinés à rester en Irlande du Nord seront alignées sur ceux du Royaume-Uni (modification de l’annexe 3 du Protocole). Ces impôts et taxes seront ainsi supprimés pour les matériels contribuant à la sobriété énergétique (panneaux solaires, pompes à chaleur etc.). Les contrôles de l’Agence européenne de médecine sont écartés pour les produits pharmaceutiques ne sortant pas du marché britannique. En revanche, pour les marchandises à destination du marché européen, les règles qui leur sont applicables sont celles du Code des douanes de l’Union européenne. Dans l’hypothèse d’une difficulté d’interprétation et de mises en œuvre de ces normes, la Cour de justice demeure pleinement compétente.
Le deuxième apport est une innovation puisqu’il renforce le rôle des institutions nord-irlandaises déjà notable dans la première mouture du protocole. À l’origine, il était prévu que l’assemblée d’Irlande du Nord devait renouveler périodiquement son consentement aux arrangements du Protocole selon des modalités passablement complexes (article 18 du Protocole). Le cadre de Windsor ajoute désormais que l’Assemblée de Stormont pourra s’opposer à toute évolution des règles de l’UE relatives aux douanes, aux marchandises, et aux produits agricoles qui sont couverts par le Protocole. Ce frein potentiel à l’alignement réglementaire entre les deux Irlande (Stormont brake introduit à l’article 13, § 3a. du Protocole) pourra être actionné dès lors qu’un changement normatif provoquerait un ralentissement des échanges et perturberait le quotidien des citoyens nord-irlandais. Une pétition motivée sur cette base factuelle devra être portée par 30 députés nord-irlandais issus de deux formations politiques différentes au moins. Le Royaume-Uni signifiera alors à son partenaire européen un veto à l’application du texte qui sera suspendue. Des discussions seront initiées sur le sujet au sein de la commission mixte. En cas de désaccord, le recours à la procédure d’arbitrage est prévu, sans intervention de la Cour de Justice (ce qui n’était pas forcément le cas auparavant puisqu’elle avait vocation à être saisie dès lors que le droit de l’UE était en cause).
Le Royaume-Uni a souligné qu’il s’engagerait à renforcer les contrôles entre le nord et le sud de l’île d’Irlande dans l’optique de prévenir tout détournement de l’arrangement de Windsor. La Commission européenne sera, de surcroît, en droit de diligenter des vérifications si le Royaume-Uni n’exécute pas correctement ses obligations. Des évolutions du dispositif institutionnel de coopération entre les deux parties permettront d’opérer un suivi étroit de la mise en œuvre de l’accord.
L’appréciation qu’il convient de porter à ce nouveau dispositif est contrastée. À son actif, il met fin à près de deux années de conflit entre l’UE et un Royaume-Uni dont le gouvernement conservateur a multiplié les provocations juridiques en violant explicitement le Protocole, notamment par son Northern Ireland Protocol Bill – désormais retiré. Toujours est-il que l’accord de Windsor ne remet pas en cause fondamentalement le Protocole. Il en résultera des modifications limitées, tandis qu’il est surtout complété par des déclarations interprétatives en vue de clarifier ce qui était pressenti depuis des mois et parfois déjà consenti par l’UE (comme pour certains produits pharmaceutiques). En ce qui concerne le Stromont brake, il doit être mis à l’épreuve, car il pourrait s’avérer être un moyen indirect pour le Royaume-Uni de s’immiscer dans l’élaboration de nouvelles règles de l’Union en matière commerciale. Un veto de Stormont relayé par les autorités britanniques entraînerait des négociations dont l’issue pourrait contraindre les institutions européennes à réviser leur législation pour s’assurer de la poursuite de l’alignement du droit nord-irlandais sur celui de son voisin du sud. Le veto ne doit donc être qu’un ultime recours, motivé par des considérations exclusivement concrètes et objectives ainsi que le prévoit l’article 13, § 3a.
Est-ce que cet accord signifie que la question nord-irlandaise est définitivement résolue ?
Le cadre de Windsor est largement fondé sur la coopération de bonne foi et la confiance mutuelle qui doivent régir les relations entre les deux partenaires. Or le déroulement du Brexit depuis 2016 a montré que l’hypocrisie et les tentatives d’exploitation politique n’ont pas manqué, principalement du côté britannique. Les tensions ne disparaîtront donc pas forcément, d’autant que les divergences réglementaires entre les unions douanières européenne et du Royaume-Uni vont s’accroître avec le temps. En outre, le régime juridique applicable à certaines marchandises (l’alcool en particulier) différera progressivement entre le nord et le sud de l’île d’Irlande, ce qui pourrait encourager les fraudes. La coopération et des moyens renforcés actés par les deux partenaires traduisent une forme d’inquiétude sur ce point.
C’est néanmoins la validation de l’accord par la classe politique britannique et nord-irlandaise qui crée de l’incertitude.
Ce « Protocole 2.0 » ne pouvait revenir sur deux aspects critiqués par le DUP et la frange la plus à droite du parti conservateur : le maintien de la juridiction de la Cour de Justice et la préservation de l’essentiel du régime des aides d’État opposable à l’Irlande du Nord. Or le cadre de Windsor impliquera le soutien d’une majorité aux Communes et des discussions fructueuses avec les partis nord-irlandais pour lui donner plein effet en droit interne et modifier la législation existante. Le DUP a annoncé qu’il prononcerait son verdict en avril sur l’accord du 27 février. D’ici là, Rishi Sunak fait la promotion du texte en insistant sur la chance que les Nord-Irlandais auront à appartenir à deux unions douanières, notamment celle de l’UE, ce qui ne manque pas de sel de la part de celui qui s’affiche comme un brexiter de la première heure…
[1] Formation politique hostile à tout régime juridique différencié entre l’Irlande du Nord et le Royaume-Uni qui ne signa pas les accords de paix de 1998.
Par Marie-Claire Considère-Charon
À l’issue de quatre mois de travail acharné et d’intenses négociations au sein de la commission mixte Royaume-Uni / Union européenne sur l’application de l’Accord de retrait, la recherche d’une solution ‘’aux problèmes causés par le Protocole en Irlande du Nord’’, a enfin abouti à un compromis entre les deux parties.
Le 27 février 2023, lors d’une conférence de presse à l’hôtel de ville de Windsor, à une centaine de mètres du Château, le Premier ministre Rishi Sunak, aux côtés de la Présidente de la Commission européenne, Ursula Von der Leyen, annonçait la conclusion d’un accord-cadre, dit « cadre de Windsor ». Ce nouveau texte, qui réorganise les échanges commerciaux entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, amende le Protocole nord-irlandais, annexé à l’Accord de retrait du 12 novembre 2019 et ratifié en janvier 2020…
Hormis quelques voix discordantes, la nouvelle de cette « percée décisive », selon les propres termes du Premier ministre, a été généralement accueillie avec soulagement à Bruxelles et à Londres tout comme à Belfast et à Dublin. Cet accord, qui semblait relever de l’impossible, ouvrait « un nouveau chapitre de la relation entre le Royaume-Uni et l’Union européenne », s’est réjoui le Premier ministre britannique Rishi Sunak.
Un Protocole, source de dysfonctionnement et de discorde
Le Protocole nord-irlandais qui devait s’appliquer au 1er février 2021, n’a jamais effectivement fonctionné, tant il était contesté à la fois par les conservateurs les plus intransigeants, partisans d’un Brexit ‘’dur’’ et les unionistes du Parti unioniste démocratique (DUP).
Les multiples formalités pour les sociétés britanniques exportatrices, mal préparées aux nouvelles démarches administratives, et le déploiement à la frontière des contrôles physiques des marchandises ont frappé de façon brutale le commerce de l’agroalimentaire avec l’Irlande du Nord, et, tout particulièrement, les produits à base de viande acheminés de Grande-Bretagne en Irlande du Nord, provoquant des retards de livraison et des pénuries de produits.
Les responsables britanniques et les unionistes nord-irlandais ont opposé une forte résistance à la mise en place des postes de contrôle aux ports d’Irlande du Nord, qui pouvait faire craindre qu’avec le temps ne se développe une ‘’zone grise’ de marchandises non réglementées, qui entreraient dans le marché unique européen via l’Irlande du Nord[1]. Outre les demandes de périodes de grâce prolongées sur les contrôles de certains produits comme la viande réfrigérée ou les médicaments, Londres, à plusieurs reprises, a menacé de déclencher l’article 16 du Protocole nord-irlandais[2], en violation manifeste du traité de retrait du Brexit dont les dispositions avaient été inscrites dans les systèmes juridiques des deux parties.
L’administration Johnson a également introduit deux projets de loi litigieux à l’encontre du Protocole. Le 9 septembre 2020, le gouvernement publiait le projet de loi sur le marché interne[3] (internal market bill) qui confiait aux ministres du gouvernement le pouvoir d’introduire une législation secondaire, en violation de l’article 5 du Protocole qui porte sur le mouvement des marchandises à destination d’Irlande du Nord et sur le rôle de la commission mixte. Puis deux ans plus tard, le Projet de loi sur le Protocole nord-irlandais[4] (Northern Ireland Protocol Bill) introduit par Liz Truss le 13 juin 2022 visait à annuler unilatéralement l’application de certaines parties du Protocole nord-irlandais.
Le 3 février 2022, en signe de protestation contre une situation jugée intolérable, qui, en termes d’échanges commerciaux, coupait la province britannique du reste du Royaume-Uni, le chef de l’exécutif nord-irlandais Paul Givan, du parti unioniste démocratique (DUP)[5], démissionnait de ses fonctions[6] plongeant ainsi l’Irlande du Nord dans une nouvelle crise institutionnelle.
Suspendus sous le gouvernement de Johnson, les pourparlers sur l’application du Protocole nord-irlandais avaient repris en septembre 2022, après la nomination de Liz Truss comme Première ministre, et se sont poursuivis lorsque Rishi Sunak lui a succédé.
Pour le nouveau Premier ministre, les enjeux étaient élevés. Il y avait urgence à trouver des solutions pratiques aux difficultés de logistique et d’approvisionnement créées par le Protocole nord-irlandais, qui maintient la province dans le marché unique européen pour les marchandises. Outre la nécessité de mettre un terme à une situation commerciale problématique, il s’agissait de lever le blocage institutionnel porteur d’incertitude et d’instabilité créées par le DUP. La décision de celui qui était encore le premier parti de gouvernement privait la province britannique de son exécutif et de son assemblée, au moment où la crise du coût de la vie et celle de l’énergie imposaient des mesures immédiates.
Notre analyse portera d’abord sur les nouvelles dispositions du ’’Cadre de Windsor’’ et les concessions consenties de part et d’autre. Puis nous essaierons de comprendre comment cet accord a pu être possible, quels éléments autant du côté britannique que du côté européen ont permis le rapprochement des deux parties. Nous nous attacherons enfin à mesurer la portée de cet accord, tant sur le plan diplomatique que politique, sans oublier les obstacles à sa mise en œuvre.
Des réponses plus « souples et imaginatives »
Le besoin de « solutions souples et imaginatives » pour relever les défis que le Brexit pose à l’Irlande du Nord s’était exprimé, dès le 29 avril 2017, dans les « Orientations du Conseil européen » (article 50)[7]. Manifestement le Protocole nord-irlandais, introduit le 31 décembre 2020, après la fin de la période de transition, et destiné à éviter une frontière dure sur l’île d’Irlande, n’a pu y répondre, tant par sa lourdeur que par sa complexité.
Le nouvel Accord de 26 pages, intitulé ‘’Une nouvelle voie pour aller de l’avant’’ (A new way forward)[8] destiné à mieux régir les échanges commerciaux post-Brexit entre la Grande-Bretagne et l’Irlande, représente une ‘’percée décisive’’ (selon les propres termes du Premier ministre) en proposant comme l’a affirmé la Présidente de la Commission européenne, ‘’des solutions durables aux problèmes frontaliers de l’Irlande du Nord’’. Il simplifie et allège le dispositif, mis en place auparavant, grâce à trois avancées soulignées par le Premier ministre qui répondent aux problèmes causés par le Protocole.
Une première avancée, et une innovation majeure, permet, selon le Premier ministre, d’assurer “la fluidité des échanges commerciaux au sein du Royaume-Uni”. Il s’agit de la mise en place d’un double système d’accès et de traitement des marchandises à destination de l’Irlande du Nord. La voie express ou la voie verte pourra être empruntée, dans les ports nord-irlandais, par les transporteurs dont les marchandises resteront en Irlande du Nord pour y être disponibles à la vente et consommées sur place. Ces marchandises seront libérées des formalités administratives, des contrôles et des droits de douane, seules des informations commerciales ordinaires étant exigées”, indique la fiche d’information britannique[9], ce qui a fait dire au Premier ministre que le nouvel Accord supprimait tout sentiment de la présence d’une frontière[10]. Les interdictions de vente de certains produits, telles que les saucisses en provenance de Grande-Bretagne seront levées. Les contraintes pour acheminer et vendre des animaux ou certains végétaux en Irlande du Nord seront supprimées. Les particuliers et les entreprises en ligne britanniques qui envoient des colis en Irlande du Nord n’auront pas besoin de documents douaniers.
La voie rouge, en revanche, sera réservée aux marchandises destinées à être transformées en Irlande du Nord et réexportées vers la République d’Irlande, porte d’entrée du marché européen. Elles seront soumises à des contrôles douaniers et des contrôles vétérinaires.
La deuxième avancée consiste à protéger “la place de l’Irlande du Nord dans l’Union” en modifiant “le texte juridique du protocole” de sorte que les décisions en matière de droits de douane et de TVA s’appliquent à l’Irlande du Nord, tout comme dans le reste du Royaume-Uni. Les taux de TVA décidés par Londres sur la vente d’alcool, entre autres, s’appliqueront en Irlande du Nord.
Enfin la troisième avancée, qui est une autre innovation majeure, consiste à « garantir la souveraineté du peuple d’Irlande du Nord » grâce à la mise en place d’un mécanisme appelé « frein de Stormont » (Stormont brake). Il permettra à l’Assemblée de Stormont d’empêcher que des changements apportés aux réglementations de l’Union européenne en matière de marchandises, soient appliqués automatiquement en Irlande du Nord. Le « frein d’urgence « concédé » à Stormont permet aux responsables nord-irlandais, sur la demande d’au moins 30 membres, issus de deux partis, quels qu’ils soient, de déroger au droit européen en bloquant la mise en œuvre de toute nouvelle réglementation européenne, jugée contraire aux intérêts de la province, et pouvant avoir des effets importants et durables sur la vie quotidienne des habitants[11]. Si le frein est tiré, a déclaré Rish Sunak, le gouvernement britannique, dispose alors d’un droit de veto, pour écarter de façon permanente la réglementation en question.
Un compromis équilibré assorti de garanties
Le nouvel Accord de 26 pages ne va pas aussi loin que l’auraient souhaité les conservateurs eurosceptiques du groupe ERG (European Research Group) ni le Parti unioniste démocrate (DUP). Néanmoins, Rishi Sunak a obtenu des négociateurs européens ce qu’ils s’étaient engagés à ne pas faire, revenir sur le Protocole et en modifier partiellement le texte, ce qui implique le passage d’une nouvelle législation à Westminster, qui sera également votée à la majorité qualifiée au Conseil de l’Union européenne et approuvée par le Parlement européen[12].o
Les concessions accordées par Bruxelles portent d’abord sur les règles de circulation et de commercialisation des marchandises entre la Grande-Bretagne et l’Irlande. L’Union européenne a accepté le principe selon lequel la destination finale des marchandises détermine le ‘’niveau de risque’’ de porter atteinte au marché unique, ce qu’elle avait refusé d’accorder à la Première ministre Theresa May en 2018.
Les Européens ont accédé à la demande des Britanniques de mise en place de deux voies d’accès pour les marchandises à destination de l’Irlande du Nord, alors que sous les dispositions du Protocole, tous les produits qui transitent en mer d’Irlande devaient être soumis à des contrôles. L’Union européenne a ainsi accepté de retirer 97 % des règles du marché unique qui s’appliquent aux produits qui empruntent la voie verte. Conformément à la demande des Britanniques, la Commission européenne qui y était initialement opposée a accepté qu’il y ait une double réglementation pour les aliments afin que les produits alimentaires de détail, fabriqués selon les normes britanniques, puissent être vendus en Irlande du Nord. Un accord permet désormais à Westminster et non à Bruxelles de fixer la TVA, les droits d’accises sur l’alcool et d’autres produits de consommation. Un système d’opérateurs agréés sera mis en place qui facilitera le transit des marchandises, et des amendes seront infligées à tous ceux qui ne respecteront pas le système des deux voies d’accès.
Quant à l’acheminement des médicaments, bien que l’Union européenne ait déjà modifié la législation en 2022, la continuité de l’approvisionnement de la population nord-irlandaise en médicaments vitaux tels que les anticancéreux, soumis aux règles et à l’autorisation de l’Agence européenne des médicaments (EMA) n’était pas assurée, ce qui provoquait de l’incertitude pour les patients et le système de santé nord-irlandais. Désormais, c’est l’Autorité britannique de réglementation des médicaments (MHRA) qui sera en mesure d’approuver les médicaments mis sur le marché nord-irlandais [13] qui emprunteront la voie verte, et ainsi les patients d’Irlande du Nord auront automatiquement accès aux mêmes médicaments et dans le même conditionnement que dans le reste du Royaume-Uni..
L’autre innovation majeure est de nature politique et concerne le fonctionnement des institutions nord-irlandaises. Le frein de Stormont, qui autoriserait, de façon tout à fait inédite, l’Assemblée locale à outrepasser le droit européen, a de quoi satisfaire le groupe ERG et le Parti unioniste démocrate (DUP), tout à fait hostiles à l’idée que les lois européennes puissent s’appliquer librement en Irlande du Nord. Ce dispositif a également le mérite d’amener Westminster, très rarement intéressé par ce qui se passe en Irlande du Nord, à collaborer davantage avec Stormont.
Mais, comme l’indique Catherine Barnard[14], Professeur de droit européen à Cambridge, l’application du Stormont brake n’est pas aussi simple qu’il n’y paraît et il y a un certain nombre de caveat. Les députés locaux doivent prouver que la législation soit susceptible d’avoir un impact important sur la vie quotidienne des citoyens. Leur démarche devra être ensuite examinée par la commission mixte qui pourra décider soit de donner son feu vert, soit de la rejeter. C’est seulement en cas de feu vert de la commission que le Royaume-Uni pourra prononcer un veto catégorique afin d’écarter l’application de la loi de façon définitive.
La Commission européenne a posé un autre garde-fou. Selon des sources gouvernementales, le frein de Stormont ne s’appliquerait pas tant que l’assemblée d’Irlande du Nord n’aurait pas été rétablie – la plupart des autres dispositions de l’accord devant être mises en œuvre à l’automne 2023 – ce qui constituerait une pression non négligeable en faveur d’un retour au fonctionnement des institutions.
Du côté britannique, des concessions importantes ont également été consenties. Les concessions consenties par Bruxelles sur les échanges commerciaux sont assorties de solides garanties concernant la construction de postes de contrôle frontalier pour les marchandises qui emprunteront la voie rouge dans les ports nord-irlandais.
Si le frein de Stormont, malgré toutes les conditions exigées, va dans le sens des revendications des unionistes, il ne supprimera pas le rôle de la Cour européenne de justice en cas de litige entre les deux parties. Selon les propos de la Présidente de la Commission européenne, cette dernière aurait le dernier mot sur les décisions relatives au marché unique.
Le maintien de la compétence en Irlande du Nord de la Cour de justice européenne en tant qu’arbitre unique et ultime du droit de l’UE était l’un des points d’achoppement majeurs du Protocole pour les unionistes. Il est certain que peu de litiges commerciaux sont portés devant la Cour européenne de justice, mais les critiques s’inquiétaient du fait que l’UE avait techniquement le droit de lancer automatiquement des procédures d’infraction. Bruxelles a fermement maintenu sa position sur le rôle de la Cour européenne de Justice, qui conserve une compétence directe sur les règles communautaires qui s’appliquent à l’Irlande du Nord. Toutefois, un nouveau groupe d’arbitrage impliquant des juges d’Irlande du Nord, devrait être mis en place, notamment en ce qui concerne les contrôles sanitaires et phytosanitaires, limitant ainsi le rôle de la Cour de Justice.
Les règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État continueront à s’appliquer à Irlande du Nord, mais leur champ d’application a été limité par une déclaration commune convenue entre Londres et Bruxelles. Un des bénéfices majeurs de l’accord de Windsor pour les Britanniques est la possible réintégration du Royaume-Uni dans le programme européen très ambitieux de recherche et d’innovation intitulé Horizon Europe[15]. L’Union européenne a accepté que le Royaume-Uni soit un membre associé au programme scientifique phare, et puisse à nouveau être éligible d’ici juin 2023.
Dans ce contexte de bonne intelligence, le Premier ministre britannique a consenti à retirer le projet de loi très controversé sur le Protocole d’Irlande du Nord, introduit par Boris Johnson et destiné à réécrire unilatéralement le Protocole par le biais d’une législation primaire. Il s’agissait d’un point jugé vital pour les Européens.
Une conjoncture favorable au rapprochement
La conclusion du « Cadre de Windsor » nous amène à nous interroger sur les raisons pour lesquelles Rishi Sunak a réussi, là où ses prédécesseurs ont échoué.
Selon Gavin Barwel[16]l il faut reconnaître le mérite du Premier ministre actuel dans son implication, le sérieux de sa démarche, son attention aux détails, et son attitude courtoise à l’égard de ses partenaires européens, si différents de celle de ses prédécesseurs. Il a par ailleurs révélé des talents insoupçonnés en matière de communication et s’est montré très convaincant dans son plaidoyer en faveur du nouveau dispositif, qui non seulement effaçait la frontière en mer d’Irlande, mais, selon lui, plaçait l’Irlande du Nord dans la situation rêvée où elle aurait le plaisir de pouvoir accéder à la fois au marché britannique et au marché unique européen[17]
Son évolution politique paraît tout à fait remarquable, au regard de ses positions initiales, qui pouvaient laisser supposer qu’il ne parviendrait pas à se dégager de l’emprise du groupe ERG dont il était en quelque sorte l’otage. Il a certes pris un grand risque politique en optant pour la conciliation, à rebours des ultra-brexiters, à qui il doit son élection de leader du parti conservateur.
Outre les qualités personnelles du Premier ministre, cet Accord n’aurait jamais vu le jour sans la convergence de divers autres facteurs et circonstances qui ont concouru au déblocage de l’impasse politique. Naguère, le climat de méfiance et de suspicion mutuelles, entretenu par l’attitude hostile, voire agressive, des négociateurs britanniques tels que David Frost, ne pouvait permettre une issue favorable sur la question du Protocole, mais les circonstances ont évolué au cours des quatre dernières années.
Outre une immense lassitude, ressentie très largement au sein de la population, mais aussi dans les milieux politiques et économiques, le Brexit a apporté son lot de désillusions et d’amertumes. Le Royaume-Uni est à la traîne des pays du G7 et la rhétorique belliqueuse du Brexit ne fait plus recette. Les questions prioritaires touchent à présent à la vie quotidienne des Britanniques, confrontés à la crise du coût de la vie, la hausse des prix de l’énergie et les défaillances du système de santé.
Les Européens, très souvent accusés de rigidité au cours des négociations de 2017 à 2020, ne craignent plus comme avant de voir la décision du Royaume-Uni de quitter l’Union européenne faire tache d’huile. Ils ont, dans une certaine mesure, baissé la garde. Le Premier ministre, Rishi Sunak, s’est peu à peu imposé comme un homme sincère, pragmatique et de bonne volonté. Les échanges en haut lieu avec les responsables européens lui ont fait prendre conscience de la toxicité d’une querelle déraisonnable, au moment où le Royaume-Uni et ses voisins du continent avaient besoin de renforcer leurs liens, au regard des enjeux infiniment plus graves sur la sécurité internationale, la crise de l’énergie et les problèmes climatiques.
Depuis son arrivée au 10 Downing street, on avait pu observer un changement de ton dans les pourparlers entre Londres et Bruxelles et plusieurs avancées avaient été constatées au cours des discussions, dans le cadre de la commission mixte co-dirigée par le vice-président de la Commission européenne, Maros Sefcovic et le Secrétaire d’État britannique aux Affaires étrangères, James Cleverly. Les deux responsables se sont fait mutuellement confiance et, dans les coulisses, loin des caméras, ont œuvré sans relâche en vue d’une solution négociée.
La protection du marché unique a toujours été un enjeu essentiel pour l’Union européenne, soucieuse de se garder de toute importation frauduleuse ou non conforme aux normes de sécurité alimentaire ou de santé animale. Le 10 janvier 2023, Le Royaume-Uni a accepté de partager toutes ses données douanières avec l’Union européenne. C’est, sans doute, cette preuve de confiance, qui a ouvert la voie vers le compromis de Windsor et permis à l’Union européenne d’accepter l’allègement très significatif des mesures de contrôles à la frontière.
Des critères spécifiques seront appliqués pour déterminer lesquels de ces biens, qui transitent par la mer d’Irlande, sont jugés ‘’à risque’’ de pénétrer en République d’Irlande, et les Européens pourront désormais avoir accès en temps réel aux informations du HMRC (l’administration britannique pour la fiscalité et les douanes ) pour suivre ces “biens intermédiaires”.
Cet accord, qui garantissait un droit de regard sur les échanges commerciaux entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, en mer d’Irlande, a très certainement ouvert la voie du compromis., dont l’alternative était le risque d’une guerre commerciale aux conséquences désastreuses sur l’économie britannique, qui aurait pu, de surcroît, amener les Européens à revenir sur l’Accord de commerce et de coopération singé le 1er janvier 2021.L’année 2023, marquée par le 25e anniversaire de l’accord du Vendredi saint, semblait souhaitable et propice au dénouement du problème, autant pour les Britanniques que pour les Européens. L’année prochaine, en 2024, les élections européennes auront lieu, et il importait de régler le différend avec les Britanniques pour se concentrer sur les enjeux communautaires.
Le Président américain Joe Biden, dès septembre 2022, s’était engagé à participer aux célébrations du 25e anniversaire des accords de paix, mais sa promesse était, semble-t-il, conditionnelle à la résolution de la question du Protocole nord-irlandais[18] et au rétablissement des institutions de la province. L’annonce de la signature du Windsor Framework a été accueillie chaleureusement par la Maison-Blanche comme ‘’une étape essentielle pour préserver et renforcer la paix et les progrès durement acquis dans le cadre de l’accord du Vendredi saint’’. Le Président américain s’est déclaré convaincu que ‘’les habitants et les sociétés d’Irlande du Nord seront en mesure de tirer pleinement parti des opportunités créées par cette stabilité et cette certitude’’ et il a ajouté que les États-Unis étaient « prêts à soutenir le vaste potentiel économique de la région[19].
Tout comme les groupes d’entreprises nord-irlandaises, qui ont salué la certitude que le nouvel accord UE-Royaume-Uni offrait enfin à la région, pour les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, le Président américain a fait part de son espoir que les institutions politiques de l’Irlande du Nord soient bientôt de nouveau opérationnelles.
Par-delà le consensus ?
Si les réactions à l’Accord de Windsor ont été largement favorables, il n’en demeure pas moins que des obstacles restent à franchir avant la finalisation de l’Accord. Ils ne viendront pas de l’opposition parlementaire dont le chef, Keir Starmer, a assuré à plusieurs reprises que le Premier ministre pouvait, selon toute probabilité, compter sur les voix du Labour pour le vote de la législation à venir[20].
Il y a peu de chances, en revanche, que le nouvel arrangement emporte la pleine adhésion des brexiters du groupe ERG[21]. L’ancien Premier ministre Boris Johnson, qui s’est rangé à leur côté, s’est employé, le 2 mars, de retour à Westminster, à minimiser, voire déprécier, la portée de l’Accord signé par son successeur. Tout en déclarant qu’il aurait beaucoup de mal à voter pour le cadre de Windsor, et en déplorant l’abandon du projet de loi sur le Protocole d’Irlande du Nord qui, selon lui, avait amené l’Union européenne à négocier sérieusement, il a observé que l’accord de M. Sunak était ‘’une version de la solution proposée par Liz Truss lorsqu’elle était ministre des Affaires étrangères[22]’’. Prêt à prendre la tête d’une révolte à l’encontre de son ancien Chancelier, il y a quelques semaines, il n’a plus guère les moyens de le faire, après les nouvelles révélations sur ses agissements liés au scandale du Partygate[23].
Le groupe ERG est manifestement divisé sur la question et un certain nombre de ses membres ou anciens membres, à commencer par Steve Baker[24], ministre d’État à l’Irlande du Nord, ont assoupli leur position. De même, l’ancien Président du groupe ERG, actuellement secrétaire d’État à l’Irlande du Nord, Chris Heaton-Harris expliquait, le 28 février 2023, sur le site du parti conservateur pourquoi il soutenait le Windsor Framework qui, selon lui, apporte des solutions durables aux problèmes des formalités administratives et de l’approvisionnement de l’Irlande du Nord, en particulier en médicaments. Il salue la décision de reprendre le contrôle de la TVA et des droits d’accise ainsi que le mécanisme du Stormont brake qui, selon lui, garantit la souveraineté de l’Irlande du Nord en cas de nouvelle législation dommageable pour la province[25].
La principale pierre d’achoppement demeure la position du Parti démocratique unioniste (DUP) qui a toujours réclamé la réécriture du Protocole. Le parti, qui a estimé que le Protocole portait atteinte à l’économie de la région et à sa place au sein du Royaume-Uni, a mis fin au partage du pouvoir en Irlande du Nord en signe de protestation, provoquant ainsi la paralysie des institutions nord-irlandaises. Son chef, Sir Jeffrey Donaldson, a précédemment refusé de soutenir tout accord qui traiterait l’Irlande du Nord différemment du reste du pays.
Le 15 juillet 2021, il avait posé sept conditions très strictes de son adhésion à tout nouvel arrangement concernant le Protocole nord-irlandais[26]. Selon l’élu du DUP à Westminster, Ian Paisley junior, qui s’exprimait dans le rapport d’un groupe de réflexion du parti, le Windsor framework ne répond pas aux conditions émises par le parti et n’offre aucune base solide qui autorise le DUP à mettre fin à son boycott des institutions. Mais la direction du DUP a aussitôt signalé que Ian Paisley ne parlait pas au nom du parti.
À l’annonce du Windsor Framework, Sir Jeffrey Donaldson ne s’est pas formellement opposé au nouvel arrangement, mais a demandé, par prudence, du temps pour lire soigneusement le texte.et consulter des experts juridiques en particulier sur le rôle de la Cour européenne de Justice. Il s’est donné jusqu’à avril pour arrêter sa position. Il y aura certainement des débats en interne, car le parti est divisé, notamment entre les députés locaux de Stormont (MLAs) plutôt favorables au compromis et à un retour à la normalité et les députés de Westminster, comme Ian Paisley ou Sammy Wilson[27], plus réfractaires aux concessions, dont le rôle a été renforcé en l’absence d’une Assemblée locale opérationnelle.
L’avis du DUP sur le Windsor framework, qui est essentiel dans la mesure où le rétablissement des institutions nord-irlandaises dépend de son bon vouloir, est largement motivé par des raisons électoralistes. Débordé sur sa droite par le parti de la TUV, Voix traditionnelle unioniste[28], le DUP a, en quelque sorte, radicalisé ses positions. Son objectif est de récupérer les quelque quarante mille électeurs séduits par le discours intransigeant du TUV sur la question constitutionnelle de l’Irlande du Nord et sur le Protocole nord-irlandais, dont il réclame la suppression pure et simple[29].
Conclusion
Avec le Windsor Framework le Royaume-Uni semble avoir renoué avec l’art et les codes de la diplomatie qui se joue, en bonne intelligence, entre partenaires et non entre adversaires. Après de longues années de tension et de crise liées au Brexit, le Premier ministre Rishi Sunak a contribué à la mise en place d’une nouvelle dynamique de dialogue et de coopération constructive entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Cet exploit diplomatique ne sera un vrai succès politique, pour le Premier ministre, que s’il débouche sur le rétablissement des institutions nord-irlandaises, indispensable à la stabilité de la province, mais qui ne peut se faire sans l’aval de la communauté unioniste.
En vertu du principe de consentement démocratique inscrit à l’Article 18 du Protocole nord-irlandais[30], l’Assemblée de Stormont devra se prononcer pour ou contre la continuité du dispositif mis en place par le Protocole modifié avant la fin 2024. À cette occasion, la question sensible du droit européen, qui divise la société nord-irlandaise, ressurgira dans le débat politique.
L’avenir du Windsor framework est également tributaire de la politique commerciale britannique. Plus la Grande-Bretagne s’éloignera des normes réglementaires léguées par l’Union européenne – comme le gouvernement actuel envisage de le faire, par le biais du projet de loi controversé sur l’abrogation de la législation héritée de l’Union européenne (Retained EU Law Bill) ” – plus l’arrangement sur les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord sera difficile à maintenir. C’est sans doute le successeur de Rishi Sunak qui en décidera.
Quoi qu’il en soit, la gestion du Protocole nord-irlandais et du cadre de Windsor nécessitera une étroite coopération entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, fondée sur une confiance mutuelle, qui permettra de surmonter d’éventuels désaccords.
[1] Tony Connelly, Why Boris Johnson may legislate to breach NI Protocol, RTE Saturday, 23 April 2022.
[2] L’article 16 du Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord est un mécanisme qui permet à l’une ou l’autre de parties de prendre unilatéralement des mesures de sauvegarde, dans le cas où le protocole entraînerait de sérieuses difficultés économiques, sociétales ou environnementales susceptibles de persister, ou de flux commerciaux détournés.
[3] United Kingdom Market Act 2020, Government Bill. bills.parliament.uk. Le 8 décembre 2020, suite à un accord de principe entre Maros Sefcovic et son homologue Michael Gove à la commission mixte sur l’application de l’Accord de retrait, le gouvernement britannique retirait les dispositions les plus controversées de la partie 5 du projet de loi qui était entré en vigueur le 17 décembre 2020.
[4] Northern Ireland Protocol Bill, Government Bill, UK Parliament, bills, parliament.uk. Le gouvernement avait invoqué la ‘doctrine de la nécessité’ en arguant du fait que le respect du Protocole signifiait des niveaux inacceptables de pression sur les institutions en Irlande du Nord. Après l’avoir suspendu en deuxième lecture en octobre 2022, au moment où reprenaient les pourparlers avec l’Union européenne, le 27 février 2023, le lendemain de l’accord négocié dit ‘Cadre de Windsor’, il annonçait son intention de ne pas poursuivre les travaux sur le projet de loi.
[5] À la suite des élections à l’assemblée nord-irlandaise du 5 mai 2022, le parti unioniste démocratique (DUP) devenait le second parti de gouvernement, derrière le parti nationaliste du Sinn Fein, et refusait de réintégrer l’Accord de partage de pouvoir et de participer à la formation de l’exécutif et à l’élection du nouveau speaker de l’Assemblée.
[6] Il invoquait le principe de consentement, pierre angulaire de l’accord de Belfast de 1998, qui avait ouvert la voie au partage du pouvoir entre les unionistes et les nationalistes nord-irlandais.
[7] ‘’Orientations du Conseil Européen (article 50) à la suite de la notification du Royaume-Uni au titre de l’article 50 du TUE’’, Conseil Européen, 29 avril 2017.consilium.europa.eu
[8] The Windsor Framework : A new way forward, February 2023. assets.publishing.service.gov.uk
[9] Les détaillants alimentaires, y compris les supermarchés, les grossistes et les traiteurs pourront acheminer leurs produits via la voie verte ou les inspections seront réduites de 100% à 5%.
[10] PM speech on the Windsor Framework, 27 February 2023.www.gov.uk.
[11] Ce mécanisme obéit au même principe que celui qui peut conduire au moins 30 députés de Stormont (MLAs) sur un total de 90, à déposer une pétition à l’Assemblée (petition of concern) en faveur d’un projet sur une base intercommunautaire plutôt qu’à la majorité simple. Il se fonde sur une proposition de l’ancien secrétaire d’État à l’Irlande du Nord consistant à s’aligner sur a relation de la Norvège avec l’Union européenne
[12] Les explications sur le fonctionnement du nouveau dispositif ont été publiées en ligne par le gouvernement, sous la forme de huit fiches détaillées sur la circulation des marchandises, et des médicaments, sur l’expédition des colis, les animaux de compagnie, les plantes, la TVA et les accises.
[13] Policy paper, The Windsor Framework sector explainer, ‘’Human medicines, What have we achieved in this agreement?’ 27 February 2023. https://www.gov.uk/government/publications/the-windsor-framework-sector-explainer.
[14] Catherine Barnard, ‘’What will the Protocol agreement mean for trade?’’ The UK in a changing Europe, 20 February 2023.
[15] Au printemps 2021, le Royaume-Uni a été exclu du programme Horizon Europe et n’a plus reçu d’appels sur les projets quantiques sensibles pour des raisons de sécurité. Il est toutefois évident que la dégradation des relations entre le Royaume-Uni et l’Union européenne ainsi que les manquements ou promesses de manquements aux traités bilatéraux ont pesé sur cette décision. Les universitaires britanniques ont déploré que le blocage des Européens nuisît à la réputation internationale du Royaume-Uni et affectait le recrutement de chercheurs et d’étudiants en doctorat dans les universités britanniques. CaterinaTani, “The UK faces exclusion from high-level Horizon calls in quantum’’ Science Business, 15 November 2022,
[16] ‘’Now that’s what I call Brexit 23!’’, Politics weekly UK, presented by John Harris Lisa Carroll, Rafael Behr and Gavin Barwell , The Guardian, 2 March 2023.
[17] Andrew McDonald, 28 February 2023, ‘’Rishi Sunak gives EU ‘Windsor framework’ the hard sell in Belfast’’, Politico, 28 February 2023. Ses propos, qui l’apparentaient plus à un remainer qu’à un partisan du Brexit, ont pu surprendre et faire sourire les observateurs. La position rêvée que le Cadre de Windsor offre à l’Irlande du Nord, n’était-elle pas celle du Royaume-Uni avant le Brexit , à laquelle une majorité d’Anglais et de Gallois ont décidé de se soustraire ?
[18] Le 21 septembre 2022, la Première ministre Liz Truss s’était entretenue avec le Président américain, lors du Sommet des Nations unies à New York. Il lui avait exprimé ses inquiétudes quant au problème du Protocole nord-irlandais et les risques potentiels pour l’Accord du Vendredi saint.
[19]Le 19 décembre 2022, on apprenait la nomination d’un envoyé spécial en Irlande du Nord en charge des affaires économiques, en la personne de Joe Kennedy, petit-fils de Robert Kennedy, pour veiller aux efforts de renouveau économique et au renforcement des liens entre les États-Unis et l’Irlande du Nord. Niall Glynn, ‘’Joe Kennedy III confirmed as US special envoy to Northern Ireland’’, BBC News NI, 19 December 2022.
[20] Nadeem and Andrew Sparrow, ‘’Sunak sets out Northern Ireland deal to MPs as Labour vow to back agreement’, The Guardian, 27 February 2023.
[21] Le vice-président du groupe ERG, David Jones, a compté 500 textes législatifs qui s’appliquent à l’Irlande du Nord et non dans le reste du Royaume-Uni.
[22] Kurtis Reid, ‘’Boris Johnson breaks silence to criticize Windsor Framework’’, Belfast Telegraph, 2 March 2023. https://www.belfasttelegraph.co.uk/news/politics/boris-johnson-breaks-silence-to-criticise-windsor-framework/1318883524.html
[23] Peter Walker and Rowena Mason,’’ Boris Johnson in battle for political future amid fresh evidence he misled MPs’’, The Guardian, 3 March 2023.
[24]Dans une déclaration sur Sky news, Steve Baker, saluait l’accord de Windsor comme une victoire majeure pour le gouvernement. Interrogé sur la conformité de l’Accord aux conditions émises par le DUP et l’ERG, Steve Baker a répondu par l’affirmative et déclaré que l’Accord restaurait la place de l’Irlande du Nord dans l’Union, et grâce au Stormon brake répondait au déficit démocratique de la province. Il s’est réjoui de voir enfin un chapitre de l’histoire nationale se refermer et un autre s’ouvrir dans un nouvel esprit d’amitié et de partenariat avec l’Irlande et l’Union européenne.
‘’Brexiter Steve Baker MP welcomes the Windsor framework deal on the Irish Protocol as a ‘major win’’’, Sky news, 27 February 2023.
[25] Chris Heaton-Harris : I’m a former ERG chairman-and here’s why I back this Agreement, conservativehome 28 February 2023.. https://conservativehome.com/2023/02/28/chris-heaton-harris-as-a-former-erg-chairman-i-can-endorse-this-deal-and-believe-that-my-fellow-eurosceptics-will-come-to-see-its-merits/
[26]D’après les conditions draconiennes posées par Jeffrey Donaldson, les nouvelles dispositions doivent se conformer à la garantie de l’Article 6 de l’Acte d’Union qui exige que tous les Britanniques aient le même droit d’accès aux marchandises et garantir qu’aucune nouvelle barrière réglementaire ne se mette en place entre l’Irlande du Nord et le reste du Royaume-Uni. Les nouvelles dispositions doivent également donner leur mot au peuple d’Irlande du Nord dans l’élaboration des lois qui le régissent, et elles doivent préserver la garantie constitutionnelle énoncée par l’Accord de Belfast qui se fonde sur le consentement du peuple nord-irlandais pour toute modification de son statut. Le nouvel arrangement doit également éviter toute distorsion de marché et ne pas constituer une frontière en mer d’Irlande.
[27] Sammy Wilson s’est insurgé contre le frein de Stormont, qui permet à l’Assemblée locale de rejeter les modifications des règles européennes sur les marchandises, en déclarant que ce n’était pas un véritable frein, mais un ’’retardateur’’. ‘’Stormont brake not really a brake’’ says DUP MP Sammy Wilson””, itv news 1 March 2023. itv.com/news/utv/2023-03-01/wilson-hits-out-at-sunak-deal-and-kings-involvement.
[28] Ce parti qui a été formé en 2007, après la démission de Jim Allister du Parti unioniste démocrate (TUV), en signe de protestation contre l’Accord de Saint Andrews et le consentement du chef du DUP Ian Paisley de siéger à l’exécutif nord-irlandais aux côtés d’un Vice-Premier ministre républicain du Sinn Fein, Martin McGuinness.
[29] Jonathan Tonge, ‘’Voting into a Void? The 2022 Northern Ireland Assembly Election’’, The Political Quarterly, vol. 93, Issue 3 o.524-529, Wiley online Library.
[30] Protocol on Ireland and Northern Ireland, Article 18, Democratic consent in Northern Ireland, par.5.
Viviane Gravey and Lisa Claire Whitten (on goods movement)
Alexander Horne (also for UK in a Changing Europe)
Harry Gillow, for Conservative Home
John Larkin KC, for Centre for the Union
Richard Bullick (thread with links to different analyses)
Graphic on the Windsor Framework, by Simon Usherwood
House of Commons Library analysis
Par Claire Saunier, Maître de conférences à l’Université Paris-Est Créteil
Parmi le flot de questions juridiques charriées ou, tout du moins, renouvelées par le Brexit, celle des relations entre l’Angleterre et les autres nations du Royaume-Uni occupe une place centrale. L’automne dernier a par exemple été marqué par un contentieux relatif à la légalité du projet de référendum consultatif d’indépendance dévoilé par le gouvernement écossais en juin 2022[1]. La décision de la Cour suprême rendue le 23 novembre dernier, à la faveur du gouvernement britannique[2], n’a vraisemblablement pas épuisé l’épineuse question de la répartition des compétences entre les palais de Westminster et de Holyrood. En effet, il y a quelques jours de cela, l’adoption par le Parlement écossais d’un texte de loi, en apparence dénué de tout enjeu constitutionnel, a une nouvelle fois souligné les tensions entre Londres et Édimbourg. La controverse a débuté à la suite de l’adoption du Gender Recognition Bill dont l’objectif est de faciliter le changement de genre à l’état civil. Plus précisément, le texte prévoit d’assouplir les conditions d’obtention du certificat de reconnaissance de genre (Gender Recognition Certificate), en abaissant à 16 ans l’âge à partir duquel les individus peuvent faire une demande en ce sens, en réduisant de deux ans à trois mois la période de latence entre le moment où la personne a débuté sa transition et celui où elle fait sa demande de reconnaissance et, enfin, en supprimant l’obligation de fournir la preuve d’un diagnostic médical attestant d’une dysphorie de genre. Opposé à ce texte, le gouvernement britannique a fait usage d’un mécanisme de veto prévu par la section 35 du Scotland Act 1998. Ce mécanisme permet au secrétaire d’État pour l’Ecosse, dans certaines hypothèses définies par le législateur, d’empêcher un texte adopté par le Parlement écossais de recevoir la sanction royale (Royal Assent) et, par là même, d’entrer en vigueur. S’il peut être intéressant de revenir sur ce mécanisme et le contexte dans lequel il a ici été utilisé pour la première fois (I), force est de constater qu’une fois encore, ce seront certainement les juridictions qui devront trancher cette controverse entre les organes de gouvernement britannique et écossais (II).
I – L’usage inédit de la section 35 par le gouvernement britannique
La question de la répartition des compétences entre le Parlement britannique et le Parlement écossais a suscité de nombreuses interrogations, comme en témoignaient encore récemment les débats relatifs au projet de référendum d’indépendance. La délimitation exacte du domaine des « questions réservées » (« reserved matters »)[3], qui relèvent de la seule compétence de Westminster, semblait devoir se dessiner au gré des décisions de la Cour suprême du Royaume-Uni. Toutefois, c’était oublier qu’en 1998, lors de l’adoption du Scotland Act, le législateur avait en réalité d’ores et déjà envisagé de tels imbroglios et prévu, en conséquence, un mécanisme de veto permettant au gouvernement britannique de contrer un texte de loi voté par les parlementaires écossais. En ce sens, la section 35 prévoit que le secrétaire d’Etat en charge des relations avec l’Ecosse peut décider d’interdire au Président de l’Assemblée de soumettre le texte adopté au monarque pour qu’il puisse faire l’objet d’une promulgation. Concrètement, la procédure doit ainsi permettre au gouvernement britannique d’empêcher l’entrée en vigueur d’un texte voté par le législateur écossais. Une telle possibilité existe dans deux hypothèses distinctes : dès lors que le texte contient des dispositions dont le Secrétaire d’État pour l’Ecosse a des motifs raisonnables de croire « qu’elles seraient incompatibles avec une obligation internationale ou les intérêts en matière de défense ou de sécurité nationale » (1) ou « qu’elles auraient un effet négatif (adverse effect) sur l’application de la loi telle qu’elle s’applique aux questions réservées »[4] (2).
En l’espèce, le Secrétaire d’État, Alister Jack, a considéré que la modification législative prévue par le Gender Recognition Bill entrait dans ce second cas de figure. Comme l’y oblige la section 35(2), il a précisé, dans un document rendu public, quelles étaient les dispositions qui, selon lui, posaient problème et justifiaient, par conséquent, l’enclenchement du mécanisme de veto[5]. Ce document affirme qu’en assouplissant les conditions d’obtention d’un certificat de reconnaissance de genre, le texte créerait ainsi un régime de reconnaissance du genre en Ecosse, alternatif à celui applicable à l’heure actuelle sur l’ensemble du territoire du Royaume-Uni, et régi par un texte de 2004, le Gender Recognition Act. Par suite, le projet de loi écossais mettrait à mal le fonctionnement d’une autre loi, l’Equality Act 2010, laquelle porte sur des questions réservées et, plus spécifiquement ici, sur la garantie de l’égalité des chances (« equal opportunities »). Plus précisément, la création d’un régime assoupli de reconnaissance de genre aboutirait à créer des différences de traitement entre les citoyens, ce que cherchait explicitement à combattre le législateur britannique en adoptant le texte de 2010. Le Secrétaire d’Etat identifie plusieurs situations concrètes dans lesquelles la coexistence de ces deux régimes concurrentiels, l’un applicable en Ecosse seulement et, l’autre, sur le reste du territoire britannique, pourrait mettre à mal le fonctionnement de l’Equality Act. Il mentionne par exemple les difficultés que pourrait engendrer le texte du point de vue des associations qui réservent leur accès à l’un des deux sexes uniquement ou encore, dans la mise en œuvre des exigences en matière d’égalité salariale. De surcroît, l’assouplissement des conditions d’accès au changement d’état civil pourrait conduire, si on en croit Alister Jack, à une augmentation du nombre de demandes frauduleuses qui pourraient elles-mêmes mettre en péril la sécurité des femmes et des filles.
Si les médias ont avant tout relayé les réactions des militants mobilisés en faveur du projet de loi[6], les responsables politiques ont, quant à eux, surtout critiqué la méthode du gouvernement britannique. Il est vrai que l’usage, inédit, de la section 35, a de quoi surprendre. Plusieurs commentateurs se sont en ce sens étonné que le gouvernement britannique ait recours à l’ « option nucléaire »[7] que constitue le veto, alors même que le Scotland Act lui permet d’agir sans s’opposer aussi frontalement à la volonté du législateur écossais. En effet, il est prévu, à la section 33, que le Procureur général puisse déférer à la Cour suprême tout projet de loi adopté par le Parlement écossais, s’il considère que le texte empiète sur les questions réservées. Cet instrument, en apparence plus diplomatique, a fréquemment été utilisé par le gouvernement britannique[8]. A l’instar de la Première ministre écossaise, Nicola Sturgeon, on peut dès lors s’interroger sur les raisons qui ont conduit Londres à faire usage de ce mécanisme de veto, dans un contexte déjà marqué par les tensions entre le gouvernement britannique et la majorité indépendantiste au Parlement écossais.
II – Le contrôle juridictionnel de l’usage de la section 35
Dès l’annonce du recours par le gouvernement britannique à la section 35, la Première ministre écossaise a insisté sur la volonté de son gouvernement de « défendre vigoureusement » le texte contesté. Comme elle l’avait déjà fait concernant le projet de référendum d’indépendance, Nicola Sturgeon semblait déterminée à donner un tournant contentieux à l’affaire, affirmant que la controverse « finira[it] inévitablement devant les juridictions »[9]. Convaincue que les motivations réelles du gouvernement britannique ne sont pas celles qu’il invoque, la cheffe du gouvernement écossais semble considérer, à l’instar d’ailleurs d’un certain nombre de députés travaillistes et indépendantistes, que le texte sujet à controverse ne serait en réalité qu’un prétexte pour masquer une « attaque frontale »[10] à l’égard du pouvoir législatif du Parlement écossais. Le recours au judicial review devrait permettre de clarifier les conditions dans lesquelles le veto peut légalement être opposé, afin que le gouvernement britannique ne puisse y faire recours, selon les mots de la Première ministre écossaise, « sur un coup de tête au moindre désaccord politique »[11].
Est-il envisageable que les juges acceptent un tel recours et, le cas échéant, censurent la décision du secrétaire d’Etat pour l’Ecosse d’avoir fait usage de la section 35 ? Pour l’heure, l’absence de précédent en la matière nous oblige à la prudence. Il est toutefois possible, sans trop s’avancer, de penser que les juges ne devraient pas avoir trop de difficultés à accepter de se prononcer sur le litige, au regard de l’ouverture croissante du prétoire, ces dernières années, à des questions politiquement très sensibles. Cette extension en matière de recevabilité des recours n’est pas uniquement symbolique puisqu’elle a pu conduire le juge à reconnaître l’illégalité de plusieurs de décisions importantes du gouvernement. A titre d’exemples, rappelons que les juges n’ont pas hésité à sanctionner la décision du gouvernement de proroger le Parlement ou encore, celle d’octroyer des licences d’exportation d’armes[12].
Au-delà même de cette tendance à l’extension croissante du contrôle effectué par les juridictions, il y a fort à parier que la problématique soulevée par les faits d’espèce pourrait engendrer un contrôle poussé de la part du juge. Une telle intuition n’a certes rien d’évident à la lecture des termes de la section 35. En effet, en 1998, le législateur a semble-t-il voulu laisser une marge de manœuvre conséquente au gouvernement en imposant au secrétaire d’Etat, simplement, qu’il ait et qu’il expose des « motifs raisonnables » de penser que le texte adopté engendre des effets négatifs. La notion peut ainsi renvoyer à un contrôle de rationalité auquel le juge britannique a accepté de se livrer depuis la jurisprudence bien connue Wednesbury[13] de 1948. Si les modalités exactes du contrôle de rationalité ne sont pas clairement arrêtées, le juge anglais a, de longue date, affirmé le caractère circonstanciel que revêtait l’examen de cette exigence de rationalité, le juge prenant en considération, notamment, l’autorité de l’organe à l’origine de la décision contestée[14]. Il apparaît, plus généralement, que les juridictions demeurent relativement réticentes à l’idée de censurer une décision sur ce fondement, sauf à ce que celle-ci soit « tellement absurde qu’aucune personne sensée ne pourrait la considérer comme rentrant dans les pouvoirs de l’autorité »[15].
Au regard de ces premiers éléments, il semblerait que si le recours était recevable, il y a fort à croire qu’il ne saurait mener à un contrôle approfondi et, par conséquent, à une censure du gouvernement. Pour autant, une telle analyse n’est possible qu’à condition d’ignorer l’attitude relativement déférente à l’égard du législateur écossais dont a, par le passé, fait preuve le juge britannique. En effet, la jurisprudence n’a pas manqué de souligner que la légitimité démocratique dont bénéficie le Parlement écossais justifiait, sous couvert bien sûr du respect des règles de dévolution, que ce dernier puisse déterminer librement où se trouvent les « meilleurs intérêts de la nation »[16]. A cette déférence affichée devrait s’ajouter une certaine réticence du juge à l’égard d’un mécanisme particulièrement radical tel que le veto. Déjà confrontée à l’usage d’un tel instrument par le gouvernement mais, en l’espèce, à l’encontre d’une décision de l’Upper Tribunal, la Cour suprême avait déclaré l’usage du veto illégal dans une décision Evans[17]de 2015. Précisant qu’il s’agissait là d’un mécanisme d’une particulière gravité, la Cour avait jugé que le pouvoir de veto, pourtant octroyé au gouvernement par le biais de la loi, ne pouvait être utilisé que dans des circonstances exceptionnelles. A défaut, son usage constituerait une grave remise en cause de la rule of law. Cette censure, mise en parallèle avec l’affirmation constante de la légitimité démocratique du législateur écossais, pourrait signifier que la Cour se montre particulièrement scrupuleuse dans l’examen des raisons invoquées par le Secrétaire d’Etat pour motiver le recours à la section 35. Quoi qu’il en soit, les tensions politiques entre Londres et Edimbourg donneront l’occasion au juge, une nouvelle fois, de préciser son rôle dans la définition du système constitutionnel britannique.
[1] Àce sujet, cf. not. : ANTOINE A., « L’audience à la Cour suprême relative au projet de loi du Gouvernement écossais organisant un nouveau référendum d’indépendance : quelques éléments d’analyse », Observatoire du Brexit, 1er novembre 2022, consultable en ligne : https://brexit.hypotheses.org/6349.
[2] ANTOINE A., « Projet de référendum consultatif sur l’indépendance de l’Écosse : Fin de partie contentieuse », Blog Jus Politicum, 28 novembre 2022, consultable en ligne : https://blog.juspoliticum.com/2022/11/28/projet-de-referendum-consultatif-sur-lindependance-de-lecosse-fin-de-partie-contentieuse-par-aurelien-antoine/.
[3] Ces questions réservées sont énumérées dans le texte du Scotland Act 1998, Annexe 5, Partie I.
[4] Sect. 35, Scotland Act 1998 : « If a Bill contains provisions—(a) which the Secretary of State has reasonable grounds to believe would be incompatible with any international obligations or the interests of defence or national security, or (b) which make modifications of the law as it applies to reserved matters and which the Secretary of State has reasonable grounds to believe would have an adverse effect on the operation of the law as it applies to reserved matters,he may make an order prohibiting the Presiding Officer from submitting the Bill for Royal Assent. »
[5] Ces justifications sont accessibles sur le site du gouvernement britannique : https://www.gov.uk/government/publications/statement-of-reasons-related-to-the-use-of-section-35-of-the-scotland-act-1998/html-version.
[6] Une manifestation de grande ampleur a ainsi eu lieu à Edimbourg le 21 janvier dernier, manifestation à laquelle se sont d’ailleurs joints certains élus du Parlement écossais, cf. not. : https://www.heraldscotland.com/news/23267308.glasgow-hundreds-gather-rally-protest-gender-reform-bill-block/
[7] « nuclear option ». Le terme a notamment été employé par Shona Robinson, la secrétaire d’Etat écossaise aux Affaires sociales, au Logement et aux Collectivités territoriales, à l’origine du projet de loi.
[8] Pour une analyse plus approfondie des différents instruments prévus par le Scotland Act afin de garantir les limites de la dévolution, cf. GUIGUE A., « L’impossibilité pour l’Ecosse d’organiser unilatéralement un référendum consultatif portant sur son indépendance », Le club des juristes, 29 novembre 2022, consultable en ligne : https://blog.leclubdesjuristes.com/limpossibilite-pour-lecosse-dorganiser-unilateralement-un-referendum-consultatif-portant-sur-son-independance-par-alexandre-guigue/.
[9] « vigorously defend » ; « inevitably end up in court ». Ces propos ont été tenus par Nicola Sturgeon dans une interview télévisée donnée à la BBC dont une partie ont été retranscrits ici : https://www.bbc.com/news/uk-scotland-scotland-politics-64264063.
[10] « This is a full-frontal attack on our democratically elected Scottish Parliament and it’s ability to make it’s own decisions on devolved matters. » (Tweet de Nicola Sturgeon en date du 16 janvier 2023).
[11] « this is a power than can be used pretty much on the whim of the UK Government any time they have a political disagreement with the Scottish Government on a piece of legislation and they can find a spurious ground to invoke Section 35 – that seems to be what can happen. ».
[12] Voir Miller (No 2) v The Prime Minister [2019] UKSC 41; R (on the application of Campaign Against the Arms Trade) (Appellant) v Secretary of State for International Trade [2019] EWCA Civ 1020.
[13] Associated Provincial Pictures Houses Ltd. v Wednesbury Corporation [1948] 1 KB 223.
[14] Cf. R (Smith) v Ministry of Defence [1996] QB 517, 556.
[15] Associated Provincial Pictures Houses Ltd. v Wednesbury Corporation [1948] 1 KB 223, 299 (Lord Greene): “something so absurd that no sensible person could ever dream that it lay within the powers of the authority”.
[16] Axa General Insurance v. Lord Advocate [2011] UKSC 46, 49 : « (…) the elected members of a legislature of this kind are best placed to judge what is in the country’s best interests as a whole. » (Lord Hope).
[17] R (Evans) v. Attorney General [2015] UKSC 21.
Par Aurélien Antoine
Il y a tout juste deux ans, la phase de transition aménagée par l’accord de retrait conclu à la fin de l’année 2019 s’achevait. Le Brexit effectif était lancé sur la base de l’accord de commerce et de coopération, complété par deux autres textes. Après 24 mois et des crises violentes de nature diverse, le Royaume-Uni est au plus mal. Il est incontestable que la sortie de l’UE joue un rôle important dans ce marasme. Les médias insistent beaucoup sur la dimension économique du Brexit. Les études se multiplient pour caractériser l’impact du départ britannique dans la baisse des échanges commerciaux, la contraction de la croissance du PIB, les pénuries de main-d’œuvre et la hausse des prix. L’Office for Budget Responsibility a, depuis longtemps, alerté sur les effets néfastes du Brexit. Ils sont indéniables et il ne s’agit pas de les remettre en cause. Toutefois, il convient, de ne pas les isoler d’autres facteurs. Avec toute objectivité qu’impose un travail de recherche sérieux, il faut prendre en compte des éléments souvent omis pour saisir convenablement la situation tragique que connaissent nombre de Britanniques depuis plusieurs mois.
Tout d’abord, rappelons que tout retrait d’un processus intégrateur de libre-échange aussi puissant que celui initié par les Communautés européennes, puis l’Union européenne, ne saurait amener de façon immédiate des résultats positifs. C’est la grande tromperie de brexiters que d’avoir laissé penser aux citoyens que, dès le lendemain du référendum du 23 juin 2016, le Royaume-Uni allait être libéré de chaînes qui auraient soi-disant enfreint sa souveraineté, sa croissance économique et son influence politique dans le monde. Non seulement les Britanniques sont partis à un moment où l’UE correspondait sans doute le plus à leur conception de l’intégration communautaire, mais les tories auraient dû expliquer aux électeurs que le Brexit était un projet à long terme dont les potentiels bénéfices ne seront perçus que bien des années après 2016. Toute chose égale par ailleurs, lorsque que les Britanniques ont rejoint le marché commun le 1er janvier 1973, la crise violente à laquelle leur pays devait faire face ne s’est pas envolée simultanément. Il a fallu attendre bien des années pour que l’économie britannique, encore dépendante de la préférence impériale par exemple, s’adapte aux règles des Communautés. À tout bien considérer, ce n’est qu’entre le milieu des années 1980 et la fin de la crise monétaire de 1992 que le Royaume-Uni a véritablement commencé à se sentir à son aise dans une Union européenne de plus en plus en phase avec les exigences des gouvernements britanniques (v. sur ces aspects, notre ouvrage Le Brexit. Une histoire anglaise, Dalloz, 2020).
C’est ainsi que toute analyse sérieuse devrait partir du postulat que l’appréciation des conséquences du Brexit devra se faire sur le temps long. Il est, à ce jour, un pari évidemment risqué, dont il est difficile de prédire les répercussions économiques à long terme dans un monde qui change et alors que le Royaume-Uni reconstruit sa politique commerciale dans le cadre d’accords qui restent à conclure ou qui commencent à peine à s’appliquer. S’il appartient en tout premier lieu aux responsables politiques britanniques d’assumer ce constat, les commentateurs doivent aussi le conserver à l’esprit afin d’intégrer un peu plus de complexité dans leur présentation du Brexit.
Ensuite, il est également ardu de trouver des études économiques qui permettent d’isoler complètement la part du Brexit dans le marasme dans lequel se trouve le Royaume-Uni. Le très sérieux Centre for Economic Performance de la London School of Economics a établi un tableau négatif du Brexit qui, au-delà des équations, est tout à fait convaincant. Les lourdeurs administratives, les échanges ralentis et les hausses des prix sont notables. Il convient pourtant de les mettre en rapport avec les conséquences plus violentes de la Covid-19 et de la guerre en Ukraine. Or, il n’est pas évident de le faire. Les publications accessibles en ligne du Center for Economic Performance ne le permettent pas. Par exemple, les mises à jour précises des effets de la Covid-19 sur l’économie britannique (qui a perduré après les confinements de 2021 puisque la Chine a poursuivi une politique “zéro Covid” qui a limité la production et les échanges jusqu’à récemment) ne sont pas disponibles. Nous avons eu les plus grandes difficultés à trouver une analyse claire étudiant les conséquences du Brexit, de la Covid-19 et de la guerre en Ukraine de concert. Comme l’avait souligné l‘Office for Budget Responsibility, le Brexit n’a pas confirmé le “Project fear” de ceux qui souhaitaient que le Royaume-Uni demeure au sein de l’UE, mais ses répercussions négatives se prolongeront sur le long terme, au-delà de crises conjoncturelles comme la pandémie de Covid-19. Quoi qu’il en soit, il convient une fois encore d’instiller un peu de subtilité dans la réflexion et d’admettre que, vraisemblablement, le Brexit approfondit et aggrave les crises successives depuis 2020 (voire les faiblesses déjà identifiées avec la crise financière de 2008), mais il est sans doute inexact d’en faire le principal responsable de la situation actuelle. Cette affirmation peut être étayée par le cas de l’inflation galopante des prix outre-Manche. La hausse des prix la plus mal vécue par les Britanniques est celle de l’énergie. Or il est difficile de prétendre que le Brexit y soit pour beaucoup. Une récente note du centre de documentation de la Chambre des Communes permet d’ailleurs, au-delà des tarifs des énergies, de le vérifier.
Enfin, la concentration des accusations sur le Brexit occulte les motifs structurels et anciens qui expliquent selon nous assez largement la débâcle britannique. Le Royaume-Uni paye aujourd’hui les conséquences de décennies de désinvestissements dans la politique sociale et les services publics. Le New labour n’a pas fondamentalement remis en cause cette évolution. Juste après la crise de 2008-2010, le redoublement de la rigueur budgétaire sous le gouvernement de David Cameron, poursuivie en partie par Theresa May, n’a fait qu’aggraver la déconstruction de l’État social britannique. Face à la violence des effets de la pandémie, puis de la guerre en Ukraine, les Britanniques se sont retrouvés sans filet de sécurité du fait de la privatisation de pans entiers de la solidarité sociale (avec la domination des fonds de pension en matière de retraite) ou d’un sous-investissement chronique dans la plupart des services publics (santé, transport, et éducation notamment). À cela se sont ajoutées une dérégulation des échanges et une libre circulation des travailleurs qui a entraîné une baisse du coût de la main-d’œuvre accompagnée d’un ressentiment puissant, en particulier dans le nord de l’Angleterre. Le Brexit fut aussi une conséquence de tout cela chez des électeurs votant traditionnellement à gauche et qui ont rejoint Boris Johnson en 2019. Si le Brexit est une chimère dans la mesure où il est loin de remplir les promesses de ceux qui l’ont promu, il convient de ne pas omettre ce qui l’a motivé en partie. Force est d’admettre que rien n’a été fait outre-Manche pour répondre à ces préoccupations. Il aurait été finalement intéressant de voir ce qu’aurait donné le levelling up soutenu par Boris Johnson (qui consiste à réinvestir dans les régions désindustrialisées du nord du pays) et passé au second plan depuis son départ. L’idée reste d’ailleurs pertinente si elle n’était pas, pour l’heure, qu’un affichage politique occulté par les turpitudes de Boris Johnson puis la domination des conservateurs qui s’inscrivent dans la poursuite des orientations initiées sous Thatcher. Le Premier ministre, Rishi Sunak, paraît ainsi pour le moins peu en phase avec la réalité des inégalités et de la pauvreté outre-Manche, laissant l’hypothèse d’un retour de Boris Johnson plausible. À titre subsidiaire, il n’est pas anodin de rappeler que l’UE et ses États membres, bien inspirés par le Royaume-Uni, n’ont guère empêché la privatisation des politiques sociales en continuant de prioriser l’ouverture des marchés. Les États qui semblent s’en sortir un peu mieux (comme la France) le doivent sans doute à des facteurs de résistance et du maintien, tant bien que mal, d’un droit social qui a au moins le mérite de préserver un droit de grève indispensable à la liberté d’expression, mais surtout à toute négociation avec l’État et le patronat. C’est à l’aune de l’importance de ce droit méprisé et conspué par les conservateurs qu’il convient d’apprécier l’étendue des grèves actuelles outre-Manche. Le fait qu’elles aient pu se développer massivement alors que le droit britannique depuis les réformes de Margaret Thatcher l’a presque annihilé est un signe majeur de la gravité de la situation. La réaction de Liz Truss, puis de Rishi Sunak à l’endroit des grévistes est inquiétante et de nature à approfondir la scission entre la classe politique londonienne et le reste du Royaume-Uni.
Pour conclure, le Brexit continue d’exacerber et d’accélérer les problèmes structurels du Royaume-Uni tout en en étant la conséquence. L’économie et la question sociale sont loin d’être les seules en cause. Le Brexit, et plus sûrement l’attitude des responsables qui l’ont défendu, a d’abord ébranlé le système politique et l’union territoriale du royaume, au risque d’affaiblir sa Constitution. Cette appréciation ne vaut pas que pour le Royaume-Uni. Le Brexit ne doit pas être analysé comme un sujet exclusivement britannique (quid, d’ailleurs, des enseignements tirés par l’UE de ce départ ?). Les derniers mots de ce long éditorial reviennent à Pauline Schnapper dans son ouvrage paru en octobre 2022 : ” de nombreuses questions restent donc en suspens, qui touchent à la résilience des institutions, à la capacité des partis à se renouveler pour répondre aux aspirations des citoyens, bref à la possibilité de renouvellement de la vie démocratique. Les réponses à ces questions éclaireront l’avenir du système politique outre-Manche, mais aussi celui des autres démocraties libérales occidentales” (La politique au Royaume-Uni, La Découverte, p. 106).
En complément de cet éditorial, nous renvoyons à trois interviews (certaines en accès abonnés) :
