Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite des Universités en civilisation britannique.

Le 23 janvier 2024, l’Exécutif nord-irlandais a été restauré avec à sa tête Michelle O’Neill. Issue du Sinn Féin, la nouvelle Première ministre fait face à de multiples défis : institutionnels, sociaux, économiques et juridico-politiques avec la mise en oeuvre du Protocole nord-irlandais amendé par le cadre de Windsor.

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Le nouvel accord conclu entre le gouvernement britannique et le Parti unioniste démocratique (DUP) en janvier 2024 a enfin conduit au rétablissement des institutions nord-irlandaises, suspendues depuis deux ans. Le 3 février 2022, Paul Givan, alors Premier ministre unioniste de l’exécutif nord-irlandais, avait remis sa démission, en signe de protestation contre le Protocole nord-irlandais. Le dispositif commercial, mis en place pour réglementer les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, compromettait, selon lui, la place de l’Irlande du Nord au sein du Royaume-Uni.

Si la grande majorité des parties prenantes se sont félicitées de l’entente qui a permis la sortie du marasme politique, dans lequel était plongée l’Irlande du Nord, de nombreuses questions subsistent quant à la pérennité de cet accord et la viabilité d’un mode de gouvernance bicommunautaire, fragilisé par le Brexit.

De l’impasse politique à la crise sociale

Le Protocole nord-irlandais annexé à l’Accord de retrait du Royaume-Uni en octobre 2019 et ratifié par le Parlement britannique le 20 décembre 2019 avait pour but d’éviter le retour d’une frontière terrestre en Irlande, et tous les risques et dommages politiques et économiques qu’elle pourrait entraîner. Il s’agissait d’éviter les pires effets du Brexit pour les zones frontières en préservant les multiples liens tissés entre les deux parties de l’île forgés au cours des deux dernières décennies, sans pour autant reproduire les conditions d’une pleine adhésion pour la totalité de l’île d’Irlande.

Lorsque la Grande-Bretagne a signé l’Accord de retrait avec l’Union européenne, elle a accepté le déplacement de la frontière douanière en mer d’Irlande, de façon à pouvoir laisser l’Irlande du Nord au sein du marché unique européen des marchandises.

Il s’agissait, en effet, de prendre en compte l’ouverture de sa frontière avec la République d’’Irlande, indispensable à la coopération politique et économique entre les deux parties de l’île, prévue par le deuxième volet de l’Accord du Vendredi saint du 10 avril 1998.

En février 2022, au moment où les contrôles qui sous-tendent l’Accord de retrait ont commencé à être mis en œuvre, de sérieux problèmes d’acheminement des marchandises entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord se sont produits. Les formalités et les contrôles douaniers dans les ports ont occasionné des blocages et des retards de livraison qui ont pénalisé les entreprises nord-irlandaises confrontées à un véritable mur bureaucratique[1].

Le DUP et l’ensemble du mouvement unioniste ont alors rejeté le dispositif des échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. Le profond malaise des unionistes, qui jugeaient la province nord-irlandaise coupée du reste du Royaume, a ainsi débouché sur une nouvelle suspension des institutions.

Après les élections du 5 mai 2022 à l’Assemblée de Stormont[2], qui ont permis au parti nationaliste Sinn Fein d’arriver en tête des résultats, le leader du DUP, devenu le second parti du gouvernement, a refusé de prendre part à l’élection du Président de l’Assemblée, indispensable au fonctionnement des institutions et de participer à la formation du nouvel exécutif[3].

Près d’un an après, le 27 février 2023, l’Accord-cadre de Windsor a été conclu entre le Premier ministre Rishi Sunak et la Commission européenne, pour remédier aux dispositions les plus contraignantes du Protocole nord-irlandais par des concessions majeures. Un double système d’acheminement des marchandises, de la Grande-Bretagne à l’Irlande du Nord, assoupli et simplifié, a été mis en place, en introduisant le principe d’une voie verte pour les produits destinés à rester exclusivement en Irlande du Nord, et d’une voie rouge pour les produits susceptibles d’être dirigés ensuite vers la République d’Irlande, porte d’entrée du marché unique.[4]

Mais ces aménagements, destinés à assouplir et simplifier les échanges, n’ont pas suffi à satisfaire les revendications du DUP, qui a jugé que l’ensemble des mesures ne protégeaient pas suffisamment la place de la province au sein du Royaume-Uni, et obligeraient les sociétés britanniques à commercer différemment avec l’Irlande du Nord. L’autre grief du DUP concernait l’idée que les règles européennes continueraient à s’appliquer en Irlande du Nord.

La crise politique provoquée par le DUP, qui a privé la province britannique de son gouvernement, s’est prolongée, malgré les multiples appels et pressions émanant des autorités britanniques et irlandaises, des autres partis nord-irlandais et aussi de la Maison-Blanche[5], jusqu’à ce qui peut apparaître comme son dénouement le 30 janvier 2024.

La pression de l’opinion publique s’est accentuée au cours du mois de janvier 2024. Environ 80% des salariés du secteur public d’Irlande du Nord se sont mis en grève le 18 janvier[6] pour réclamer une revalorisation de leurs salaires[7] et de meilleurs services publics[8], un mouvement social d’une ampleur inédite en Irlande du Nord.

Le Secrétaire d’État à l’Irlande du Nord avait proposé en décembre 2023 un paquet de mesures, “équitable et généreux”, pour répondre aux revendications salariales, et avait déclaré qu’il restait disponible à l’égard du prochain gouvernement d’Irlande du Nord. Sans toutefois nommer le Parti unioniste démocratique, il avait observé qu’il était regrettable que les discussions n’aient pas encore abouti au rétablissement de l’exécutif, malgré l’offre très généreuse de son gouvernement[9]. Il terminait en déclarant qu’il “est maintenant temps, pour les habitants d’Irlande du Nord, de voir ceux qu’ils ont élus reprendre leurs fonctions et prendre les décisions qui leur tiennent le plus à cœur”.

La vacance du pouvoir a signifié que la fonction publique nord-irlandaise a dû assumer la charge de la gestion des affaires courantes, dans un contexte de crise budgétaire, de paralysie des services publics, de grèves et d’incertitude quant au retour du gouvernement décentralisé.

Vers le rétablissement des institutions nord-irlandaises

En vertu de la législation régissant la formation d’une administration décentralisée à Belfast, le gouvernement a l’obligation légale de convoquer une élection anticipée de l’Assemblée de Stormont une fois que la date limite pour la formation d’un exécutif ministériel est dépassée. Le Secrétaire d’État pour l’Irlande du Nord, Chris Heaton-Harris, a d’abord fixé la date limite du retour de l’exécutif au 27 octobre 2022[10]. Cette date butoir a ensuite été reportée au 18 janvier 2023[11]. L’année 2023 s’est écoulée sans l’espoir d’un accord, à même de débloquer la situation. Après que la date limite a été reportée au 23 janvier 2024, un nouveau délai de deux semaines, soit le 8 février 2024, a été consenti par une loi du Parlement de Westminster[12]. En cas de poursuite du blocage, de nouvelles élections au Parlement de Stormont devaient être impérativement convoquées.

Après de longs mois, les négociations entre le gouvernement britannique et le Parti unioniste démocratique sous la direction de Jeffrey Donaldson, ont fini par aboutir. Le DUP a exigé des garanties sur la gestion des échanges entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne afin de rassurer son camp sur l’application des règles post-Brexit et la frontière en mer d’Irlande.

Le mardi 30 janvier, l’annonce de l’imminence d’un accord bilatéral entre le gouvernement britannique et le DUP a mis fin au boycott de ce dernier et ouvert la voie à la formation de l’exécutif de partage du pouvoir entre les deux partis éligibles au poste de Premier ministre et de Vice-Premier ministre. Le Sinn Fein, qui a dépassé le DUP aux élections de 2022, peut, pour la première fois, revendiquer le poste de Premier ministre, en la personne de sa vice-Présidente Michelle O’Neill. Le DUP, arrivé second dans les urnes, a nommé la juriste Emma Little Pengelly au poste de vice-Première ministre. Il s’agit d’un précédent historique, essentiellement symbolique, dans la mesure où le Premier ministre et le vice-Premier ministre sont censés avoir le même poids au sein de l’exécutif nord-irlandais.

Le Protocole des échanges révisé pour la troisième fois

Depuis le Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, annexé à l’Accord de retrait conclu en 2018 par Theresa May, mais non ratifié par le Parlement, le dispositif gérant les échanges entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne a été modifié à trois reprises, par le Protocole révisé de l’Accord de retrait conclu par Boris Johnson en 2019, puis par l’Accord-cadre de Windsor conclu par Rishi Sunak en 2023, et enfin par l’Accord entre le DUP et le gouvernement britannique de 2024, visant à “sauvegarder l’Union”.

Le nouvel Accord, négocié sur la demande des unionistes du DUP, que le gouvernement a tenu à rassurer, montre, avec force dispositions et garanties supplémentaires que l’Irlande du Nord conserve toute sa place au sein du Royaume-Uni. L’ensemble des mesures, approuvées par le comité conjoint Union européenne-Royaume-Uni figurent dans le document explicatif de 76 pages, intitulé “Sauvegarder l’Union”[13]. Elles se répartissent en trois volets :

Une première série de mesures, destinées à répondre aux préoccupations du Parti unioniste démocratique concernant l’Accord de Windsor, visent à fluidifier les échanges et à promouvoir le commerce entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord[14]. Concrètement, pour faciliter le fonctionnement du cadre de Windsor, les contrôles de routine et les formalités douanières seront supprimés pour les marchandises qui satisferont aux critères requis. Il s’agit également d’encourager les échanges entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne. Un nouvel organisme Intertrade UK, établi sur le modèle Intertrade Ireland, aura pour vocation de promouvoir le commerce dans les deux sens entre la Grande-Bretagne et l’Irlande tandis qu’un Conseil britannique Est-Ouest, composé de représentants du gouvernement, de la société civile et des entreprises, sera mis en place pour stimuler les échanges entre toutes les composantes du Royaume-Uni. Il sera mis fin à la mention « non disponible en Irlande du Nord » qui a empêché les Nord-Irlandais d’acquérir des produits commercialisés en Grande-Bretagne[15]. Les sociétés britanniques pourront bénéficier d’un soutien logistique pour acheminer leurs produits en Irlande du Nord, qui est par ailleurs assurée de bénéficier pleinement des accords commerciaux britanniques.

Une deuxième série de mesures juridiques, comme le réclamaient les unionistes, visent à renforcer le statut constitutionnel de l’Irlande du Nord au sein de l’Union, définie comme autant économique que politique, et à consolider certains engagements antérieurs y compris ceux qui figurent dans les Actes de l’Union de 1800[16].

Il a été, à cet égard, clairement indiqué que la législation de l’Union européenne, qui s’applique en Irlande du Nord, a été réduite au minimum possible pour continuer à permettre l’accès au marché britannique. En outre il est réaffirmé que l’accord de Belfast (ou du Vendredi saint) n’envisage que deux options constitutionnelles pour l’Irlande du Nord : son maintien au sein du Royaume-Uni ou son intégration dans une Irlande unie. [17]

Enfin, pour accompagner le retour de l’exécutif et répondre aux problèmes qui pèsent sur le secteur public nord-irlandais, une enveloppe financière de 3,3 milliards de livres sterling a été allouée à la province, mais conditionnée au rétablissement de Stormont. Il s’agit d’un des éléments qui a sans doute largement contribué au déblocage de la situation. L’enveloppe inclut des fonds destinés aux augmentations de salaire du secteur public, dans le but de calmer le malaise social. Le 1^er février 2024, les changements apportés aux dispositions sur les échanges post-Brexit, qui figurent dans le document explicatif « sauvegarder l’Union », ont donné lieu à l’introduction, en procédure accélérée, de deux textes juridiques, soumis à l’approbation du Parlement de Westminster, l’un pour garantir la vente des produits britanniques en Irlande du Nord, l’autre pour réaffirmer la place de l’Irlande du Nord au sein du Royaume-Uni.

Un accord qui ne fait pas l’unanimité

Le nouvel Accord a été présenté comme un succès incontestable par le leader du Parti unioniste démocratique, Jeffrey Donaldson. L’occasion lui était fournie de renforcer son autorité et de montrer que le boycott de l’exécutif de Belfast avait, tout compte fait, prouvé son utilité.  Lors de son annonce à la presse devant le Parlement de Stormont, Jeffrey Donaldson a affirmé que ‘’cet accord présentera des mesures qui sont bonnes pour l’Irlande du Nord et qui rétabliront notre place au sein du Royaume-Uni et de son marché intérieur’’[18]. Il a ajouté qu’il “supprimera les contrôles sur les marchandises acheminées depuis la Grande-Bretagne et destinées à rester en Irlande du Nord, et mettra fin à l’application automatique des futures lois de l’UE par l’Irlande du Nord”.

Le Secrétaire d’État de l’Irlande du Nord, Chris Heaton-Harris, qui a présidé à des mois de négociations tortueuses avec le DUP, s’est félicité de cette nouvelle et a assuré que Londres respecterait ses engagements. Lors de sa visite à Belfast le 4 février 2024, le Premier ministre Rishi Sunak a salué “une opportunité spéciale pour l’Irlande du Nord qui permettra aux responsables politiques de se consacrer désormais à leurs missions au service des familles et des entreprises”[19].

La présidente du Sinn Fein, Mary Lou Macdonald, s’est déclarée “optimiste […] à l’idée de voir que les institutions locales pourraient fonctionner à nouveau avant le 8 février”[20]. Le gouvernement irlandais, par la voix de son ministre des affaires étrangères, Micheal Martin, s’est joint au concert de félicitations au DUP et déclaré que le retour des unionistes au gouvernement était « une bonne nouvelle pour le peuple irlandais et les accords du Vendredi saint ».

Si le leader du DUP s’est félicité d’avoir pu lever l’impasse politique en obtenant l’aval d’une assemblée houleuse de 130 membres, il n’y est pas parvenu sans difficulté et n’a pas précisé la taille du soutien qu’il a recueilli. Au cours des cinq heures de discussions, il s’est heurté, en effet, à une vive opposition au sein de son parti, formée par les partisans de la ligne dure, qui persistent à penser que le compromis ne peut qu’affaiblir le parti et l’unionisme de façon générale.

À Westminster, Jeffrey Donaldson n’a pas non plus bénéficié d’un soutien unanime, dans la mesure où deux de ses huit députés ont exprimé leur inquiétude, quant au fait que l’accord n’empêcherait pas l’Irlande du Nord d’être liée par la législation de l’UE. Le plus virulent d’entre eux, Sammy Wilson s’est insurgé contre les conservateurs qu’il a traités de traîtres et de lâches[21]. Le parti unioniste d’Ulster a accueilli favorablement l’Accord mais Jim Allister, le leader de La Voix Traditionnelle Unioniste (TUV), a déclaré que l’Irlande du Nord ne ferait jamais pleinement partie du Royaume-Uni, et a réclamé la poursuite du boycott. Selon ses propos, en acceptant la frontière en mer d’Irlande, le chef du DUP faisait de la Grande-Bretagne un pays étranger, dans les termes du code des douanes européen et que l’Irlande du Nord serait dirigée par des lois étrangères[22]. Quant au militant loyaliste Jamie Bryson, il a déclaré que l’Accord ne supprimait pas la frontière en mer d’Irlande, mais qu’en réalité il la renforçait[23]. Il s’agissait pour lui d’une capitulation qui porterait gravement atteinte à l’Union.

Le retour à l’« ambiguïté constructive » ?

Si l’Accord du Vendredi saint a pu être perçu comme un exploit, celui de concilier les intérêts et points de vue divergents, voire opposés, des deux communautés nationaliste et unioniste c’est au prix de ce qu’on a appelé l’« ambiguïté constructive ».

L’ambiguïté constructive, un terme attribué à l’ancien Premier ministre Tony Blair, est manifeste dans l’Accord du Vendredi saint[24], où le processus de dévolution a pu être interprété différemment par les nationalistes et les unionistes. Pour les unionistes modérés (Parti unioniste d’Ulster), il s’agissait d’un moyen d’obtenir des pouvoirs d’autonomie régionale au sein d’un nouvel État reconstruit, tout en maintenant la province sous l’autorité de la Couronne, tandis que les nationalistes se voyaient assurés de voir leur identité reconnue et de pouvoir contribuer à la politique régionale[25].

Quant à l ’architecture de l’Accord, à trois volets, elle a été conçue de telle façon que, d’une part, les unionistes puissent y voir un ensemble de dispositions destinées à consolider l’Union et, les nationalistes, une sorte de tremplin vers la réunion de la province à l’Irlande du Sud[26], certes conditionnelle à un soutien majoritaire. C’est ainsi que, comme l’affirme le Professeur John Nagle, de l’Université de Queen’s Belfast, les deux camps ont pu se représenter la décentralisation comme le moyen d’assurer ou d’accroître la représentation démocratique de leur groupe, tout en renforçant leurs aspirations ethnonationales[27].

Mais lorsque le Brexit s’est imposé en Irlande du Nord, il s’est heurté de plein fouet aux dispositions constitutionnelles ambiguës de l’Accord et, dans l’urgence, des interprétations divergentes se sont révélées. Il en est ainsi du statut de la frontière irlandaise, de l’avenir constitutionnel de la province, tout comme de la mise place des contrôles à effectuer entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, où les messages confus et contradictoires des gouvernements conservateurs qui se sont succédé, y compris celui de Rishi Sunak, ont aggravé le sentiment d’insécurité éprouvé par la population.

L’application des contrôles

En 2024 le Secrétaire d’État à l’Irlande du Nord a déployé beaucoup d’ardeur à convaincre les unionistes des mérites du nouvel Accord, dont la vocation affichée est de « sauvegarder l’Union ». Mais les nouvelles dispositions ont manifestement donné lieu à diverses interprétations et un certain nombre de questions restent en suspens, que certains responsables unionistes n’ont pas manqué de pointer. Il s’agit de la nature et de la mise en œuvre des contrôles des marchandises, de l’application des lois européennes et du degré de divergence possible par rapport aux normes européennes.

La décision du gouvernement de Boris Johnson de sortir le reste du Royaume-Uni du marché unique et de l’union douanière nécessitait la création d’une frontière « dure » avec l’UE. Pour maintenir la frontière ouverte entre la province britannique et la République d’Irlande, prévue dans l’accord du Vendredi saint, la frontière a été tracée dans la mer d’Irlande et rend les contrôles indispensables.

Le Premier ministre a assuré que l’Accord supprimait toutes les restrictions sur la circulation des marchandises au sein du Royaume-Uni. Le leader du DUP a rendu le même avis en affirmant que la suppression des restrictions sur la circulation des marchandises au sein du Royaume-Uni était « notre principal objectif et je pense que ce que nous avons obtenu représente un véritable changement que tout le monde pourra constater par lui-même. Il a promis à son parti zéro contrôle et paperasserie douaniers pour les marchandises circulant au Royaume-Uni ».

L’ancien ministre conservateur, Sir Jacob Rees-Mogg, a, quant à lui, dans la droite ligne stratégique du déni pratiquée par l’ancien Premier ministre Boris Johnson, maintenu contre toute logique, que les contrôles étaient inutiles, et qu’il s’agissait même d’un acte d’auto sabotage[28]. Il a été cité dans le Telegraph comme ayant déclaré qu’un tel accord signifierait “que nous ne divergerons pas du tout”[29].

La situation est indiscutablement beaucoup plus complexe. Les propositions nouvellement publiées comprennent un engagement à permettre la libre circulation des marchandises au sein du marché intérieur britannique, à l’exception de celles qui nécessiteront des contrôle par les autorités britanniques, dans le cadre d’une approche fondée sur la lutte contre la criminalité, la fraude, la contrebande, les risques de maladie ou la surveillance territoriale, mais le document indique également que les contrôles seront introduits progressivement pour les marchandises qui ne rempliront pas les conditions requises[30]. Les marchandises acheminées de l’Irlande du Nord vers la Grande-Bretagne dans le cadre de la loi sur le marché intérieur bénéficieront d’un accès sans entraves au marché britannique. Toutefois, ce libre accès ne s’appliquera qu’aux marchandises qualifiées Irlande du Nord[31].

En ce qui concerne les marchandises acheminées de Grande-Bretagne en Irlande du Nord, si elles sont destinées exclusivement au marché nord-irlandais, elles ne seront soumises à aucun contrôle de routine. La voie verte du cadre de Windsor sera remplacée par le système du marché intérieur du Royaume-Uni (UKIMS). Mais les règles d’accès au nouveau système sont les mêmes que pour l’accord-cadre de Windsor.

D’après les dispositions antérieures, les contrôles étaient nécessaires aux points d’entrée en Irlande du Nord, s’il s’agit d’aliments tels que les végétaux, les produits laitiers ou à base de viande (POAO)[32], soumis à des contrôles SPS dans le cadre de la politique sanitaire et de la protection de la santé animale. Toutefois, en vertu du nouvel accord, une gamme assez large gamme de produits de consommation courante (26 variétés de viande et de produits végétaux du reste du monde) pourra désormais être utilisée dans le cadre du l’UKIMS (United Kingdom Internal Market System) et certains produits carnés pourront être importés directement en Irlande du Nord sur la base de conditions tarifaires britanniques et non plus européennes (comme le prévoyait l’accord-cadre de Windsor). L’objectif est de permettre à l’Irlande du Nord de mieux tirer parti des accords commerciaux du Royaume-Uni avec le reste du monde.

Quant à la réduction des formalités administratives et des contrôles physiques des marchandises, elle apparaît très limitée. On se souvient que la signature du Cadre de Windsor avait été largement facilitée par l’accord préalable du 10 janvier 2023, entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, qui a ouvert l’accès des Européens à la nouvelle base de données sur la circulation des marchandises de Grande-Bretagne en Irlande du Nord.

La mise en place des contrôles frontaliers fin janvier 2024, après avoir été reportée à 5 reprises, a provoqué la panique d’un certain nombre de sociétés, qui redoutent les retards, les coûts supplémentaires et la difficulté des postes-frontière à appliquer les nouvelles mesures, qui peuvent nécessiter des contrôles physiques. Quant à et la délivrance de certificats sanitaires et phytosanitaires pour les végétaux et les produits à base de viande, ce ne sera qu’à la date du 30 avril 2024 que tous les produits devront être contrôlés par des inspecteurs sanitaires et vétérinaires.

L’application de la législation européenne en Irlande du Nord

Avec le Protocole nord-irlandais, l’Irlande du Nord pouvait être soumise à de nouvelles législations, en provenance à la fois de Bruxelles et de Londres, sans qu’elle puisse en examiner la nature de l’impact sur son territoire. Le leader du DUP, Jeffrey Donaldson a déclaré que l’accord mettrait fin à « l’alignement dynamique », selon lequel les modifications futures de la législation de l’UE devraient être respectées en Irlande du Nord. Le déficit démocratique a été partiellement comblé[33]. La section 7A de la loi de 2018 sur l’UE, qui donnait un effet direct aux lois de l’UE au Royaume-Uni après le Brexit, sera amendée pour tenir compte du « frein de Stormont », qui, dans l’Accord-cadre de Windsor, donne aux députés de Stormont un droit d’opposition aux lois de l’UE mises à jour (les lois de l’UE entièrement nouvelles ne pourront en aucun cas s’appliquer à l’Irlande du Nord qu’après un accord au sein du Comité mixte Royaume-Uni-UE). [34]

Cette nouvelle disposition risque toutefois d’être une nouvelle source de difficulté et de confusion. Si ce droit est utilisé avec succès, compte tenu du fait que le cadre de Windsor contient des obstacles assez importants à son utilisation, elle pourrait conduire à une situation où de nouvelles dispositions juridiques de l’UE s’appliqueraient en Irlande du Nord tandis que des règles différentes auraient cours dans le reste du Royaume-Uni.

Le gouvernement s’est également engagé à légiférer de sorte que toutes les nouvelles lois britanniques soient examinées pour déterminer la nature de leur impact sur l’Irlande du Nord, et qu’un ministre fasse une déclaration au Parlement si un tel impact existe[35]. L’Office du marché intérieur de l’Autorité de la concurrence et des marchés (Competition and Markets Authority) verra également son rôle élargi en ce qui concerne le contrôle de l’impact des futurs changements réglementaires.

La question de la divergence

Une autre grande question en suspens est celle de la divergence réglementaire entre les marchandises européennes et les marchandises britanniques, qui ne tardera pas à se poser dans toute son acuité. Le gouvernement britannique est placé dans une situation très délicate à cet égard, et le discours officiel ne paraît pas des plus cohérents.

Parmi les députés conservateurs, un certain nombre, à l’instar de Jacob Rees-Mogg, ou l’ancien ministre Edward Leigh, jugent que la divergence est essentielle à la mise en œuvre du Brexit, dont les ‘opportunités’, à leurs yeux, n’ont pas été suffisamment exploitées. Ils craignent que les nouvelles dispositions puissent limiter la capacité de la Grande-Bretagne à s’écarter des règles de l’UE.

Selon le porte-parole du gouvernement, le Premier ministre Rishi Sunak a proposé, à l’automne 2023, de maintenir l’alignement de la Grande-Bretagne (Angleterre, Pays de Galles et Écosse) sur les normes européennes si le DUP revenait à Stormont, dans le but de réduire les barrières commerciales entre l’Irlande du Nord et le reste du Royaume[36]. Une forme de consensus à ce sujet semblait se dégager après les propos du chef de l’opposition, Keir Starmer, selon lequel le parti travailliste ne voulait pas diverger[37]. En effet, si la divergence se développe, le niveau de contrôle des marchandises, acheminées de Grande-Bretagne en Irlande du Nord, risque de s’accroître avec un impact perturbateur sur les entreprises, déjà soumises à rude épreuve.

En revanche, le 25 janvier 2024, la Secrétaire d’État aux affaires Kemi Badenoch a affirmé à la Chambre des Communes que le Royaume-Uni conservait sa capacité à diverger des règles européennes et le reste du Royaume-Uni. De même, après la signature de l’Accord avec le DUP, Heaton Harris a tenu à rassurer l’aile droite du parti conservateur, en affirmant que le paquet de mesures “ne changera pas les libertés et les pouvoirs que nous avons obtenus par le biais du Brexit ou du cadre de Windsor”.

Il est manifeste que la difficulté à appliquer un système d’échanges extrêmement complexe, compte tenu du statut hybride de la province et de la présence de deux codes douaniers, est due à la décision de l’ancien Premier ministre Boris Johnson de mettre en œuvre la forme de Brexit la plus dure possible, et, en l’occurrence une relation future aussi distante que possible avec l’Union européenne.

La décision du DUP ainsi que celle d’une majorité de conservateurs, de s’opposer vigoureusement au backstop de Theresa May, qui aurait été beaucoup plus favorable aux unionistes, a conduit au déplacement de la frontière en mer d’Irlande, qui a créé un profond malaise au sein de la communauté unioniste. Le Protocole nord-irlandais a été perçu par les unionistes comme l’ultime coup porté à l’Union du Royaume, à la suite d’une lente érosion des liens entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne.[38] Ils ont éprouvé une forme d’éloignement par rapport à leur ancrage, non seulement constitutionnel, mais aussi identitaire vis-à-vis de la Grande-Bretagne. La frontière en mer d’Irlande change la nature des relations entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. Elle modifie le statu quo de l’après-1998, tel qu’il a été convenu dans l’accord du Vendredi saint. Tout comme le Brexit imposé à l’Irlande du Nord malgré une majorité d’électeurs qui s’y sont opposés, elle va à l’encontre du respect du consentement de la population nord-irlandaise qui, en vertu de l’Accord du Vendredi saint, seule est habilitée à déterminer son avenir.

Le difficile partage du pouvoir

Si le Brexit et le Protocole nord-irlandais, qui en est issu, ont provoqué la chute du gouvernement nord-irlandais, il n’est pas seul responsable de l’instabilité des institutions. Après un quart de siècle de partage du pouvoir, il est bien malaisé de faire un bilan positif du processus de dévolution dont il est indissociable. Jusqu’à la date du Brexit, un cycle de crises politiques chroniques s’est interposé entre des épisodes de vie politique plus ou moins longs et stables, où on a tâché d’améliorer le fonctionnement des institutions.

Depuis 1998, date de la signature de l’Accord du Vendredi saint, l’Assemblée et l’Exécutif nord-irlandais ont été suspendus à six reprises, pour un total cumulé de près de dix ans. La seule période de stabilité a eu lieu de 2007 à 2017.L’avant-dernière interruption, dans le sillage du scandale « Cash for Ash », s’est prolongée de janvier 2017 à janvier 2020, et la dernière qui a fait suite à la mise en place en février 2022 du Protocole nord-irlandais et vient de s’achever a duré deux ans. Ces deux interruptions ont été provoquées par le refus, tantôt des nationalistes en 2017, tantôt des unionistes en 2022, de continuer à participer au gouvernement décentralisé nord-irlandais. Un examen plus attentif de l’histoire récente de la province permet de constater que, lorsque la dévolution a fonctionné, les travaux de l’Assemblée et de l’Exécutif ne se sont pas déroulés de façon sereine, mais ont souvent été bloqués par des querelles, des différends et de brèves interruptions.  

Ces multiples dysfonctionnements ont montré combien le partage du pouvoir a été difficile entre les représentants de deux communautés que tout ou presque semble opposer. Alors que la dynamique de coopération avait bien du mal à s’enclencher, les divers épisodes de « tempête » ont donné lieu à une demi-douzaine d’Accords, autant d’avatars de l’Accord de Belfast : St Andrews en 2006, Hillsborough Castle en 2010, Stormont House en 2014, Fresh Start en 2015 et enfin New Decade, New Approach en 2020.

Tous ces accords, destinés à amender, compléter ou corriger les éléments jugés inopportuns de l’Accord de Belfast dans son premier volet, étaient destinés à le rendre plus performant . Cette quête inlassable de progrès dans la mise en œuvre de l’Accord de Belfast n’est toutefois pas parvenue à remédier à l’instabilité institutionnelle inhérente à la province.

Outre des options constitutionnelles divergentes, les partis appelés à gouverner ensemble ont également révélé des divergences marquées quant aux questions sociales et sociétales, qui ont surgi avec le débat sur l’avortement, le mariage homosexuel ainsi que sur la réforme de l’aide sociale. À cela se sont greffées « les guerres culturelles » qui ont vu les deux communautés et leurs représentants s’affronter à propos des rites, des traditions ou emblèmes propres à chacune des deux communautés tels que le drapeau britannique, les défilés orangistes et la protection de la langue irlandaise.

Si certains jugent que l’absence fréquente d’une administration opérationnelle est la conséquence logique des luttes et rivalités politiques au cœur du pouvoir, d’autres l’attribuent au choix spécifique à l’Irlande du Nord du mode de gouvernance. L’Accord du vendredi saint a permis le passage d’une expérience institutionnelle d’inégalité et d’exclusion de la minorité, à un mode de gouvernance fondé sur l’égalité et la reconnaissance mutuelle des deux communautés, en vertu du principe de la parité d’estime.

Le consociationalisme a offert à l’Irlande du Nord un cadre institutionnel de partage du pouvoir, jugé apte à s’adapter à la présence de ses deux communautés ethnonationales, qui a été validé à l’issue d’un referendum dans les deux juridictions de l’île d’Irlande. Lijphart, qui en est le théoricien, a défini les quatre grands principes de la « démocratie consociative » comme étant un gouvernement de grande coalition entre les dirigeants de tous les principaux partis ou communautés, la proportionnalité dans la représentation politique et la distribution des ressources, un degré d’autonomie culturelle de chaque communauté et un droit de veto[39] accordé à chaque communauté à l’Assemblée et au sein de l’Exécutif pour tous les votes clés.

Selon ses partisans, le consociationalisme est une solution réaliste, et le meilleur moyen de gérer, au niveau politique, les divisions profondes des sociétés qui ont vécu une guerre civile, et de contribuer à la démocratie et la paix sociale. Selon ses détracteurs, les accords de partage du pouvoir et l’autonomie locale renforcent les divisions sociales. Ils considèrent le consociationalisme comme un remède transitoire qui peut être utile dans les sociétés post-conflit.

Depuis l’Accord du Vendredi saint, on a pu assister à un calme relatif dans la province. Même si des groupes paramilitaires sont encore présents, ils ont massivement démantelé leur arsenal et les épisodes de violence intercommunautaire sont devenus relativement rares. Mary Murphy évoque une “paix négative”[40], c’est-à-dire une situation où la violence politique a régressé de façon notable, mais où les divisions et les racines du conflit n’ont pas été traitées.

Pour les partisans du partage du pouvoir, il existe “des preuves tangibles que le processus de paix a apporté une plus grande sécurité et une plus grande stabilité parce qu’il était lié à un règlement consociatif inclusif” [41](McGarry et O’Leary, 2006, p. 264).

Comme il est souvent rappelé, le modèle consociatif n’a pas vocation à changer la société. Appliqué à l’Irlande, il n’a pas fait émerger une identité partagée au nom d’un intérêt général qui n’a pu être identifié. La logique des partisans de la consociation est que l’instauration de la confiance au niveau de l’élite aurait des retombées au niveau des communautés en conflit, et conduirait progressivement à l’érosion des clivages ethniques. En revanche, le partage du pouvoir a été entravé par des stratégies ethnonationalistes à somme nulle favorisée par le système des vétos communautaires[42].

Les détracteurs du consociationalisme insistent également sur le fait que le partage du pouvoir repose sur une coalition non volontaire. Le caractère coercitif du mode de gouvernance diffère totalement du modèle « adversarial » qui caractérise les démocraties traditionnelles, où l’opposition a pour rôle de remettre en cause les choix politiques de la majorité et de proposer des solutions alternatives. Néanmoins, si le consociationalisme continue à faire débat, d’après les dernières enquêtes en Irlande du Nord, il demeure le choix préféré de la population.

Conclusion

Le Brexit s’est avéré l’événement le plus perturbateur de l’histoire nord-irlandaise depuis les Accords de paix en Irlande du Nord. Il a fait voler en éclat l’ambiguïté qui avait permis un statu quo constitutionnel dont les deux communautés semblaient s’être accommodées.

En politique nord-irlandaise, il semble que rien n’est jamais vraiment réglé. D’un accord à l’autre, l’inlassable quête de la solution optimale a fait de l’Irlande du Nord, un laboratoire d’essais de gouvernance. La dimension géopolitique du Brexit y a ajouté une complexité supplémentaire en introduisant la question des échanges avec l’Union européenne tout comme avec l’île voisine, et l’impossible quête d’un dispositif qui fasse l’unanimité. La série d’accords sur les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord ont donné lieu à une nouvelle contestation politique pacifique, mais qui s’est traduite par des stratégies radicales comme le boycott institutionnel, emportant des effets dommageables sur la population. L’inversion du rapport numérique entre les deux communautés ethnoconfessionnelles s’est répercutée au niveau politique où le vote nationaliste a dépassé le vote unioniste. La nomination de Michelle O’Neill au poste de Première ministre[43], qui s’est engagée à être au service de tous, quelles que soient leurs allégeances, démontre avec force que l’Irlande du Nord n’est plus ‘’un État protestant pour un peuple protestant’’. L’émergence d’une troisième force politique non alignée au plan ethnoconfessionnel, incarnée par le parti de l’Alliance, peut laisser entrevoir de nouvelles perspectives d’aménagement en matière de gouvernance.

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[1] M.C. Considère-Charon, « Protocole nord-irlandais : l’impasse persiste », Observatoire du Brexit, 4 septembre 2021, https://brexit.hypotheses.org/5295.

[2] M.C. Considère-Charon, « Point d’actualité et retour sur la situation en Irlande du Nord après les élections du 5 mai 2022 », Observatoire du Brexit, 7 juin 2022. https://brexit.hypotheses.org/5944.

[3] Rory Carroll, « DUP to block formation of Northern Ireland power-sharing executive », The Guardian, 9 May 2022.

[4] La signature du Cadre de Windsor, le 27 février 2023, a donné lieu à une conférence de presse très médiatisée à Windsor, de la Présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen et du Premier ministre Rishi Sunak, qui a déclaré que l’Accord devait inaugurer un nouveau chapitre des relations entre Londres et Bruxelles. La Présidente de la Commission européenne était ensuite accueillie par le Roi Charles III au château de Windsor. M.C. Considère-Charon, « Rishi Sunak et l’art du compromis : Quelques réflexions sur le sens et la portée du “Cadre de Windsor” », Observatoire du Brexit, 7 mars 2023, https://brexit.hypotheses.org/6576.

[5] Le président américain, Joe Biden, en visite à Belfast en avril 2023 pour le 25^e anniversaire des Accords de paix, avait formulé le souhait de voir « l’assemblée et le gouvernement bientôt rétablis ».

[6] Environ 150 000 personnes, parmi lesquelles des infirmières et des enseignants ont convergé vers les centres-villes de Belfast, Derry, Enniskillen et Omagh, la plus grande manifestation de mécontentement depuis 50 ans, soutenue par 16 syndicats (R. Carroll, « Thousands of public sector workers stage 24-hour strike in Northern Ireland », The Guardian, 18 janvier 2024).

[7] Les employés du secteur public n’avaient pas obtenu d’augmentation de salaire, malgré l’inflation galopante, depuis la suspension des institutions, qui a suivi l’effondrement du gouvernement de partage du pouvoir.

[8] Le service de santé d’Irlande du Nord est régulièrement classé parmi les pires du Royaume-Uni, avec de très longues listes d’attente et des résultats sanitaires médiocres.

[9] Secretary of State for Northern Ireland, Belfast Telegraph, 29 December 2023.

[10] “Northern Ireland election looms as Stormont deadline passes”, BBC News, 27 octobre 2022.

[11] “Stormont election: Further delay suggested as NI Protocol talks continue”. BBC News. 19 January 2023

[12] Ibid.

[13] Safeguarding the Union, CP 1021, Presented to Parliament by the Secretary of State for Northern Ireland by Command of His Majesty January 2024. https://assets.publishing.service.gov.uk/media/65ba3b7bee7d490013984a59/Command_Paper__1_.pdf

[14] Safeguarding the Union, Chapter 4, Further changes and their impacts on the Windsor Framework, par. 79 à 111, CP 1021, January 2024. Pp. 28-32 https://assets.publishing.service.gov.uk/media/65ba3b7bee7d490013984a59/Command_Paper__1_.pdf

[15] J. Campbell, “DUP deal : What exactly is in the ‘Safeguarding the Union’ paper?’’, BBC Northern Ireland, 31 janvier 2024.

[16] Safeguarding the Union Chapter 2: Summary of New Packages, Statutory guarantee of Northern Ireland’s constitutional position, 65.

[17] Safeguarding the Union -Chapter 3, pp.19-27

[18] Eimear McGovern, “Deal means goods will flow freely into Northern Ireland, claims DUP leader Donaldson’’, Belfast Telegraph, 30 janvier 2024.

[19] Jake Wood, ‘’Rishi Sunak hails ‘special opportunity as he starts Norther Ireland visit’’, BBC Northern Ireland, 5 février 2024.

[20] “Stormont return under Sinn Fein First minister a moment of ‘very great significance”, Irish Examiner, 30 janvier 2024.

[21] A. Kula, “Return to Stormont : Sammy Wilson appears to break ranks with the DUP leadership and criticizes the government’s deal-calling the Tories ‘spineless Brexit-Betrayers”, The News Letter, 31 janvier 2024.

[22] “It could be game over for the Union’ TUV leader Jim Allister gives verdict on DUP agreeing deal with UK government o post-Brexit arrangements’’, The News Letter, 30 janvier 2024.

[23] D. Wilson, “Loyalist Jamie Bryson vows campaign against Irish Sea Border is far from over as hints DUP could be target for protests’’, The Newsletter, 4 février 2024.

[24] L. O’Carroll, “How did the Good Friday Agreement come about and why is it so significant?”, The Guardian, 7 avril 2023.

[25] John Nagle, “Between Conflict and Peace: An analysis of the Complex Consequences of the Good Friday Agreement’’, Parliamentary Affairs, vol. 71, Issue 2, 2018, p. 365-416.

[26] Cette perspective peut paraitre envisageable grâce au deuxième volet de l’Accord du Vendredi Saint et toutes les structures politiques et économiques visant à favoriser le rapprochement avec la République d’Irlande.

[27] J. Nagle, op. cit.

[28] “We need to leave the EU, not to become a mini EU, says Jacob Rees-Mogg”,GBNI news, 29 janvier 2024. https://www.gbnews.com/opinion/jacob-rees-mogg-eu-brexit-sabotage.

[29] J. Crisp and N. Gutteridge, “Rishi Sunak offers to sacrifice Brexit freedoms to reestablish government in Northern Ireland’’, The Telegraph, 24 janvier 2024.

[30] Safeguarding the Union, Chapter 2, Statutory guarantee of Northern Ireland’s unfettered access to the UK’s internal market, 67. Une garantie pour le marché intérieur spécifie qu’au moins 80% des marchandises entre la Grande-Bretagne et l’Irlande emprunteront la voie verte du marché intérieur. A new internal guarantee, 88.

[31] J. Reland, PJurkovic, “The UK’s border with the EU”, UK in a Changing Europe, 30 janvier 2024.

[32] En théorie tous ces produits seront catalogués comme étant à « faible », « moyen » ou « haut risque ».

[33] Chapter 1 Progress to date, New Democratic Safeguards, 17, 30.

[34] Chapter 2, Summary of New Packages 43 d. Strengthening the Union.

[35] Chapter 2, Summary of New Packages, 43, s

[36] J. Reland, “Non-divergence is the new consensus in British politics’’, UK in a Changing Europe, 19 octobre 2024.

[37] B. Quinn, “Keir Starmer: Labour in power would not want to diverge from EU”, The Guardian, 21 septembrer 2024. À l’occasion d’une conférence à Montréal, Keir Starmer expliquait que la divergence signifiait le non-respect des normes environnementales et la baisse des standards alimentaires.

[38] Cette longue érosion amorcée par l’Accord de Hillsborough de 1985, qui, selon les termes d’un député unioniste Harold McCusker, plaçait l’Irlande du Nord « sur le rebord de la fenêtre de l’Union », s’est poursuivie avec la Déclaration de Downing street en 1993, selon laquelle la Grande-Bretagne n’avait « pas d’intérêt stratégique ou économique personnel » en Irlande du Nord. “On the window ledge of the Union’’, Harold McCusker : Speeches in 1985 (Hansard) the API-UK Parliament, cité in W. Hutchinson, « Quis separabit, Comment l’unionisme nord-irlandais gère la menace d’un avenir post-colonial’ », Hérodote 2006/1, n° 120.

[39] A. Lijphart, “Consociational Democracy”, World Politics , 1969, vol.21, n° 2, p. 207.

[40] M. Murphy, J. Evershed, A Troubled Constitutional Future, Northern Ireland after Brexit, Agenda Publishing, 2022.

[41] J. McGarry, B. O’Leary, “Consociational Theory, Northern Ireland’s Conflict, and its Agreement. Part 1: What Consociationalists Can Learn from Northern Ireland”, Government and opposition, 2006, vol.41, n° 1, p. 43.

[42] Le veto du DUP opposé à une législation en faveur de la langue irlandaise en 2017 a révélé un refus de reconnaitre l’identité nationaliste.

[43] Comme le souligne John Nagle, le Sinn Fein a acquis une expérience vitale en dirigeant les deux grands ministères de la santé et de l’éducation, qui lui ont permis de renforcer son image de parti de la performance au gouvernement, mais également de parti proche des préoccupations et des enjeux majeurs de la société nord-irlandaise.