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Brexit, dix ans après : regards de chercheurs français

Le 23 juin 2016, les électeurs britanniques votaient à 51,9 % en faveur de la sortie de leur pays de l’Union européenne. Dix ans plus tard, l’Observatoire du Brexit entend marquer cet anniversaire en donnant la parole aux experts.

À l’occasion de ce dixième anniversaire, l’Observatoire publiera une série d’entretiens vidéo réalisés en collaboration avec des universitaires français spécialistes du Royaume-Uni. Le choix de faire appel à des voix françaises n’est pas dû au hasard. Il s’agit de promouvoir un regard à la fois informé et relativement extérieur : celui de chercheurs qui consacrent leurs travaux à la société, à la politique et au droit britanniques, et qui observent ces évolutions depuis le continent. À l’image du Brexit, donc, qui a fait de plus d’un européen un observateur attentif des tribulations britanniques. Ce regard n’est d’ailleurs pas exactement le même que celui des universitaires britanniques eux-mêmes. Ceci est particulièrement vrai au regard des passions qui continuent de traverser le débat public outre-Manche.

Nos intervenants abordent le Brexit sous l’angle de leur expertise propre. Les conséquences politiques et constitutionnelles, la politique étrangère et de défense, les transformations du droit public britannique. Ensemble, ces entretiens que nous dans les prochaines semaines proposent un bilan pluridisciplinaire d’une décision qui a durablement reconfiguré les équilibres du Royaume-Uni et de l’Europe.

Aujourd’hui Lundi 15 juin 2026

Pauline Schnapper, professeure de civilisation britannique contemporaine à l’Université Sorbonne Nouvelle et membre de l’Institut universitaire de France, auteure notamment de La Politique au Royaume-Uni (La Découverte, 2022) et, avec Emmanuelle Avril, de Où va le Royaume-Uni ? (Odile Jacob, 2019).

Lien disponible ici 


 

 

Programme de diffusion

Lundi 22 juin 2026Thibaud Harrois, maître de conférences en civilisation britannique contemporaine à l’Université Sorbonne Nouvelle, spécialiste de la politique étrangère et de défense britannique, coauteur avec Pauline Schnapper de From Cool Britannia to Brexit : A History of Britain since 1997 (Routledge, 2026).

Lundi 29 juin 2026Aurélien Antoine, professeur de droit public à l’Université Jean Monnet Saint-Étienne, directeur de l’Observatoire du Brexit, auteur de Droit constitutionnel britannique (LGDJ, 3e éd., 2023) et de Brexit. Une histoire anglaise (Dalloz, 2020, Prix Edouard Bonnefous de l’Institut de France).

Lundi 6 juillet 2026Juliette Ringeisen-Biardeaud, maîtresse de conférences en langues à l’Université Paris-Assas, spécialiste de l’Écosse et plus généralement des dynamiques dévolutionnaires au sein du Royaume-Uni.

La série se poursuivra à la rentrée de septembre avec de nouveaux entretiens.

Parutions : Deux nouvelles publications du directeur de l’Observatoire

L’actualité éditoriale de ce printemps 2026 est riche du côté de la Chaire et de l’Observatoire.

Aurélien Antoine publie aux éditions Odile Jacob Le Royaume-Uni, une société libérale en péril (27 mai 2026, 240 p.), dans lequel il pose une question aussi simple qu’inconfortable : le berceau du parlementarisme et de l’État de droit est-il en train de trahir son propre héritage ? Son diagnostic est sévère. La révolution conservatrice thatchérienne a, selon lui, rompu l’équilibre patiemment construit entre libertés économiques et libertés politiques, ouvrant une brèche dans laquelle se sont engouffrées les évolutions les plus inquiétantes de la période récente : creusement des inégalités, dérive autoritaire de l’exécutif, montée des revendications identitaires des nations composantes du Royaume. Le Brexit, loin d’avoir constitué le remède promis, n’a fait qu’aggraver le mal : en détruisant le cadre européen, il n’a pas endigué les flux migratoires qui en étaient le prétexte principal, tout en fragilisant davantage les institutions. C’est donc une société libérale structurellement en péril que décrit Aurélien Antoine, et non simplement une démocratie traversant une mauvaise passe. La question qu’il laisse ouverte est celle du renouveau : si les solutions démagogiques ont échoué, quelles voies reste-t-il ?

Royaume-Uni, une société libérale en péril (Le)

Disponible ici sur le site des éditions Odile Jacob.

 

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Ces interrogations font directement écho aux actes du colloque Le référendum en France et au Royaume-Uni. Enjeux contemporains, qui paraissent simultanément sous la direction conjointe d’Aurélien Antoine et d’Aristide Lévi. Ce volume réunit les contributions de juristes et de politistes à l’occasion d’un colloque international tenu le 7 avril 2025 au Palais du Luxembourg, sous le haut patronage du Président du Sénat Gérard Larcher. Son objet est d’examiner, dans une perspective comparée, les ambivalences du procédé référendaire dans les deux pays. Le constat de départ est paradoxal : régulièrement présenté comme l’antidote à la crise de représentation, le référendum a produit en France comme au Royaume-Uni des effets souvent inverses à ceux escomptés. Le « non » français au traité constitutionnel européen en 2005 a creusé des fractures politiques qui ne se sont jamais refermées. Le référendum sur l’indépendance de l’Écosse en 2014, censé trancher définitivement la question, n’a fait que la rouvrir. Quant au Brexit de 2016, ses conséquences institutionnelles et politiques continuent de se faire sentir une décennie plus tard. L’ouvrage interroge ainsi les conditions dans lesquelles le référendum peut légitimement s’articuler avec les principes de la démocratie représentative, les risques de manipulation d’un scrutin sollicitant directement les citoyens à l’ère des réseaux sociaux, et la place que le juge doit occuper dans le contrôle de ces procédures. Il a été réalisé avec le soutien de la Chaire Droit public et politique comparés, de la Faculté de droit de l’Université Jean Monnet Saint-Étienne, de la Société de Législation Comparée, du CERCRID, de l’Association Française de Droit Constitutionnel, de l’Observatoire du Brexit et de l’Association des Juristes Franco-Britanniques. 

Disponible ici.

SO What ? n°46

 

Ce nouveau numéro de So What ? revient sur un mois de mai 2026 particulièrement agité outre-Manche. Sur la scène internationale, la question d’un éventuel retour du Royaume-Uni dans l’Union européenne s’invite dans le débat public, tandis que la déclaration de Chișinău illustre un durcissement collectif à l’égard de la Cour de Strasbourg. Sur le plan intérieur, les élections locales ont infligé un camouflet historique au gouvernement Starmer, dont la survie tient désormais autant aux règles internes du Labour qu’à l’issue d’une élection partielle à Makerfield. Le numéro revient également sur un arrêt de la Cour suprême en matière de droits fondamentaux en Irlande du Nord, vivement critiqué par la doctrine, avant d’examiner les conséquences constitutionnelles des scrutins dévolus, qui voient pour la première fois les trois nations du royaume gouvernées par des forces indépendantistes.

So What ? n°46

So What ? n°45

Ce nouveau numéro de So What ? revient sur une séquence britannique marquée par la fragilisation accélérée de la « relation spéciale » transatlantique : refus de Keir Starmer de s’engager dans la guerre américaine contre l’Iran, gel définitif du projet de loi sur les Chagos. La visite d’État de Charles III à Washington s’inscrit ainsi dans un climat inédit. Sur le plan intérieur, l’affaire Mandelson connaît un nouveau rebondissement, qui place le Premier ministre en mauvaise posture, tandis que la montée des Verts se double d’une crise interne préoccupante. Le numéro aborde également un arrêt remarqué de la Cour suprême sur les sanctions russes ainsi que les élections du 7 mai en Écosse et au pays de Galles, dont l’issue pourrait redessiner durablement la carte constitutionnelle du royaume.

So What ? n°45

So What ? n°44

Ce nouveau numéro de So What ? revient sur une séquence particulièrement dense de l’actualité britannique. Entre tensions géopolitiques autour des bases militaires de Chypre et des Chagos, négociations encore inachevées sur Gibraltar, et retombées politiques de l’affaire Epstein, plusieurs dossiers sensibles se télescopent. Le numéro aborde également les difficultés politiques du gouvernement de Keir Starmer, une décision marquante de la High Court, ainsi que le retour du débat sur l’indépendance écossaise.

So What ? n°44

So What ? n°43

À la une ce mois-ci, pour le premier éditorial de l’année, une actualité internationale chargée. Alors que l’on célébrera dans quelques mois les dix ans du vote de sortie de l’UE, on assiste à un rapprochement manifeste du Royaume-Uni avec ses voisins européens. Parallèlement, sa « relation spéciale » avec les États-Unis paraît s’étioler. La droite parlementaire connaît elle aussi une recomposition tout à fait spectaculaire, tandis que les partis indépendantistes sont donnés favoris aux prochaines élections au Pays de Galles et en Écosse. L’année 2026 annonce ainsi de profondes reconfigurations.

So What ? n°43

Hommage à Patrick Birkinshaw

Le 23 novembre 2025, nous apprenions avec une grande tristesse le décès de notre éminent collègue, Patrick Birkinshaw. Professeur émérite à l’Université de Hull, il était une figure reconnue du droit public, dont les travaux ont marqué le droit de l’Union européenne, le droit comparé ainsi que le droit administratif et constitutionnel britanniques. Il est l’auteur de plusieurs ouvrages de référence, au premier rang desquels  Government and Information: the Law Relating to Access, Disclosure and their Regulation (5e éd., 2019, coécrit avec Mike Varney) et European Public Law: The Achievement and the Brexit Challenge (3e éd., 2020).

Animé par une curiosité intellectuelle constante pour le droit « en action », Patrick Birkinshaw a également été un observateur engagé et incisif de l’actualité politico-juridique britannique. Ses éditoriaux publiés notamment dans la European Law Review qu’il a dirigée, ont marqué son lectorat par leur ton sans concession.

L’ouverture d’esprit de Patrick l’a conduit, dans son ouvrage de droit public européen, à s’intéresser à de nombreux systèmes juridiques européens. Pour lui, l’étude du droit de l’Union européenne et du droit du Conseil de l’Europe ne devait pas conduire les juristes à ignorer les droits nationaux, à la fois fondements et réceptacles des normes européennes. Parmi les États qu’il aimait mettre en exergue, la France occupait une place de choix. Il fut régulièrement invité dans les universités françaises. Il y noua des relations étroites, notamment avec les professeurs Jean-Bernard Auby et Thomas Perroud. Nous avons également eu la chance de faire partie de ses amis francophones. Les contacts étaient constants depuis sa participation à un colloque qui fit date en 2014 sur le droit public britannique, à Saint-Étienne. Par la suite, il avait vivement soutenu la création de l’Observatoire du Brexit en y publiant plusieurs éditoriaux. La mise à jour régulière de son ouvrage sur le droit public européen le conduisait à nous solliciter pour se tenir au courant des évolutions majeures du droit public français. C’était l’occasion d’échanges riches et passionnants pour le plus grand bénéfice de nos connaissances réciproques en droit comparé franco-britannique. Ce fut ainsi un honneur que de pouvoir contribuer à ses mélanges, dirigés par Katarzyna Gromek-Broc en 2023 sous le titre Public Law in a Troubled Era.

En hommage à Patrick, nous reproduisons ci-après l’une de ses analyses de 2018, intitulée « Les Britanniques “entre deux mondes” », dont la pertinence demeure intacte. Suivent également les liens vers une sélection d’autres articles qui ont, au fil des années, éclairé le public français sur les tensions et les mutations d’une constitution britannique mise à rude épreuve, et même peut-être engagée dans une phase de profonde recomposition.

Pour aller plus loin :

  1. Sur l’affaire Miller I daté 27 janvier 2017
  2. Un autre sur l’affaire Miller I daté du 7 février 2017
  3. Sur l’accord conclu entre les négociateurs britanniques et français le 8 décembre 2017
  4. Sur les écueils d’une période de transition à la suite du Brexit.
  5. Sur la première phase du Brexit le 6 mai 2020

Les Britanniques “entre deux mondes”

It is becoming increasingly obvious that the UK is living between two worlds: one that is far from dead and one that is yet to be born. The presentation of the EU (Withdrawal) Bill[1](the Great Repeal Bill as it is commonly known although ‘Great’ has been dropped officially) in July brought home the enormity of the task facing Mrs May in seeking to turn EU law into UK law and its future adaptation. The previous editorial dealt with the complications of this process.[2] UK public lawyers, and EU lawyers UK or otherwise, are going to be working at full capacity for the ensuing years. The UK Parliament and civil service will be at breaking point. This at a time when the Prime Minister faces splits in her Cabinet and leaks by Cabinet members against the Chancellor of the Exchequer because he is not adopting a policy of hard Brexit ie a complete severance from the EU with no agreement on market access or tariffs. The hard crew wish to de-stabilize his position. The jackals (the hard crew) are gathering for Mrs May’s office in her untenable and seemingly defenceless position. Her reliance upon the Ulster Unionists for anything like a working Commons majority in financial matters and questions of confidence leaves her vulnerable and exposed at the most crucial epoch in British foreign policy since the end of the Second World War.

The prospects for successful negotiation in the Brexit discussions with Michel Barnier’s team seemed remote at the beginning of the second round of discussions. We have seen desperate attempts by some Ministers to invoke the patriotism card (this at a time when the film Dunkirk has been released) and by others to blame the BBC for drawing too pessimistic a picture of Brexit. The key issues of financial compensation to the Union to account for the UK’s present and future obligations under the treaties, the Irish border, the rights of EU and UK citizens post Brexit and the sovereignty of the ECJ after D Day (departure day on 29 March 2019) appeared intractable. The last issue has been a particularly galling bête noire for post imperialists who see the ECJ as a threat to a pristine notion of UK national sovereignty. Sovereignty, that is, of British courts over the CJEU and sovereignty of the British Parliament over the UK courts. An article by Professor Alison Young based on a lecture given at the Institute of European Public Law at the University of Hull in March 2017 published in this issue of European Public Law addresses the wider constitutional significance of the Miller judgment from last January and the judgment’s implications for UK constitutionalism.[3] The obiter dicta qualifications that the UK courts have placed on an overriding EU constitutional sovereignty vis a vis national constitutional fundamentals[4] are lost on these sovereigntists who have brought their Conservative party to its knees and, one fears, the country rapidly in pursuit.

The close of the second round of formal negotiations between the UK and the EU 27 on July 20 occasioned positive statements on progress from both teams.[5] M. Barnier, however, was clear that UK clarification on several points was essential for further progress before the next phase of negotiations on future relationships could be commenced.[6]

The UK general election result has weakened the position of the hard Brexiteers. Support appears to be growing for a transitional phase or ‘implementation phase’ as the UK government describes it. Even Liam Fox the secretary for international trade and a key Brexiteer suggested after the July negotiations such a phase lasting until 2022 covering amongst other items trade, customs and immigration. This was on the eve of his commencing UK/USA preparatory trade deal negotiations in Washington DC. Reports suggest that Chancellor Hammond’s influence on Davis is growing and the latter is becoming more realistic in his expectations as secretary of state for Brexit. Mrs May has opened up regular dialogue with business through the government business advisory group. Their priority seems to be a transitional period to ease the Brexit process avoiding precipitate falls. Could Brexit become Flexit? By early 2018 UK business leaders will wish to see some firm ideas giving body to what a ‘deep and special relationship’ with the European Union means. This was Mrs May’s expression after her meeting with Juncker and Barnier in April 2017. The UK government’s two discussion papers on Future Customs Arrangements and Northern Ireland and Ireland were published in mid August.[7] M. Barnier and the EU 27 have made it clear there can be no cherry-picking by the UK in a future relationship. In the absence of preferred treatment clearer ideas will be demanded within the UK on what will replace our EU membership by way of EU deals and new trade deals with major trading nations and their full implications. M. Barnier will not be the only voice calling for greater clarity on the details of what Brexit actually entails.

In this state of uncertainty it is not surprising that voices have been raised calling for another UK referendum on Brexit. Former Prime Minister Tony Blair has urged a case for stopping Brexit and Vince Cable the new leader of the Liberal Democrats has opined that Brexit may not happen. These are not powerful political voices. The reactions from the usual suspects threatening widespread rioting in the streets on the first sign of any Brexit backtracking have been broadcast with their usual predictability. The leader of the Labour Party appeared ambivalent, indeed indifferent, to the EU arguing that Brexit means we cannot be a member of the single market. He seemed to abandon his own text when the Labour party adopted a policy of a transitional period after Brexit in which the single market and customs union would remain.

Referenda require statutory authorisation.[8] There could be two basic forms of referenda. One to remain in. In effect to reverse the referendum of June 2016. This would simply perpetuate the cack-handed manner in which the whole episode of EU withdrawal has been handled since 2013. Remainers may be over optimistic about the outcome. And a good deal of Art 50 time will have been consumed if the result confirms the outcome of June 2016.

An alternative is a referendum on the eventual terms of exit. If the result is a rejection of the terms what then? The hardliners would be vindicated. We would be up against the clock and leaving without agreement would be a real prospect. As things stand Mrs May has guaranteed the Commons a vote on the terms on a take it or leave it basis. Not an amendment.

A final prospect of a government withdrawal without a referendum from Art 50 should serious economic downturn bring a realisation of dire social consequences for the UK would involve at least four factors. Art 50 does not address this point and a previous editorial has addressed the question.[9] One presumes that any withdrawal of notice is bona fide and not a delaying tactic to gain more time. The four factors are:

  1. a) To withdraw from the Brexit process the government would at least need Parliamentary consent in legislation. It would require legislation with the assent of both Houses. The Supreme Court ruled that Brexit had to be commenced by legislation and a corollary would be that it will have to be terminated by legislation.
  2. b) In all likelihood such a reversal would lead to a government defeat at the next election.
  3. c) There would undoubtedly be legal challenges in the courts brought under breaches of legitimate expectation in denying the outcome of the 2016 referendum although the Supreme Court ruled that that referendum was not legally binding.[10]
  4. d) There would be a likelihood of serious public dis-order.

 

A request by the UK government for an extension of the period for the operation of the treaties under Art 50 may become a distinct possibility. Art 50 does not explicitly refer to an extension of the negotiating period but Art 50 is a part of the treaties.

The EU Charter of Fundamental Rights (CFR)

It was noted in the previous editorial that the government did not intend to incorporate the CFR into post D Day UK law. The CFR has made its impact felt in UK law.[11] Its rejection is part of a Eurosceptic attack on human rights’ protection that is not sourced in domestic law. Although Conservative Party manifestos from 2010 have promised to repeal the Human Rights Act the manifesto of 2017 stated that the HRA would not be repealed until after Brexit is concluded and that the UK would remain signatories of the European Convention of Human Rights (ECHR) for the duration of the next Parliament.[12] The human rights framework would then be subject to review. The duration of the next Parliament is far from clear and the legislation seeking to ensure Parliament lasts for a fixed term of five years was easily outvoted to allow the 2017 general election and the repeal of the fixed term legislation was promised in the Conservative manifesto.[13] So while change to the HRA and ECHR is still on the Conservative back-burner, the removal of the CFR from UK law will occur on D Day.

The CFR may not be discarded as easily as the White Paper suggests. Even before it was agreed at Lisbon as a document with the same legal value (legally binding) as the EU treaties and when it was still an unincorporated treaty between member states, English judges had consulted the CFR in deciding cases.[14] This was and is consistent with English jurisprudence on international treaties. The newly appointed President of the Supreme Court, Baroness Brenda Hale, has written how the CFR does inform the content of EU rights, patently so, and one may add this will be the case after D Day. CFR (and general principles of law) case law on EU rights before D Day will be binding on UK courts in their interpretation of the EU rights unless modified by UK law or unless EU judgments are departed from as explained in the previous editorial. CFR judgments from the CJEU after D Day will not be binding on UK courts but they could possess persuasive authority. Clause 6(2) of the Withdrawal Bill acknowledges this and gives UK judges a discretion to have regard to EU judgments where ‘appropriate’. Having no role for the CJEU after D Day as the white paper stated[15] cannot remove influence. The CJEU and European Court of Human Rights (CHR) will continue interpreting instruments that are strikingly similar and their jurisprudence will doubtless bear that mutual influence and cross-fertilisation between European jurisdictions which inspired the inauguration of this journal in 1995. UK courts must continue to have regard to the judgments of the CHR (HRA s.2). So far as it is possible to do so, primary legislation and subordinate legislation, whenever enacted, must be read and given effect [by UK courts] in a way which is compatible with the Convention rights (HRA s.3). The outgoing President of the UK Supreme Court, Lord Neuberger, has urged the government to provide greater clarity and precision on how UK judges should treat CJEU judgments after Brexit to prevent the judge-baiting populist press editorials that greeted the Miller judgment at the end of 2016 and early 2017.[16]

Hale also raises the thorny issue of existing EU directives that are wrongly implemented by UK regulations. An additional question concerns multilateral agreements such as the Brussels II revised regulation on jurisdiction, recognition and enforcement of judgments in the family justice sphere.[17] Other parties will have to agree to keep us in the club if the rules are to be mutually enforceable.

Papers on Judicial Cooperation, Dispute Resolution Post Brexit and Data Protection

Towards the end of August the UK government published Providing a cross-border civil judicial cooperation framework agreement covering civil, family and commercial subjects.[18]Its conclusion (para 25) states: ‘The UK is clear that international civil judicial cooperation is in the mutual interest of consumers, citizens, families and businesses in the EU and in the UK. With this in mind, we are seeking a close and comprehensive framework of civil judicial cooperation with the EU. That framework would be on a reciprocal basis, which would mirror closely the current EU system and would provide a clear legal basis to support cross-border activities after the UK’s withdrawal.’ Full of constructive intent but thin in detail.

On the following day the paper on Enforcement and Dispute Resolution was published.[19]This outlines various approaches for dispute resolution and enforcement which have been adopted in treaties between the EU and third countries ‘without the CJEU having direct jurisdiction over those countries’. Nonetheless the paper acknowledges the importance of CJEU interpretations of the treaty provisions both prior to and post the date of agreement and even raises the possibility of a reference to the CJEU. The agreements will seek to ‘maximise certainty’. This is in stark contrast to the UK June paper on EU citizens which stated emphatically there would be no role for the EUCJ. The EUCJ will give the final ruling on the consistency of any such treaties with EU law.

The final UK ‘partnership’ paper before the third round of negotiations began contained the government’s proposals for the Exchange and protection of personal data[20] after Brexit. This states the UK’s new Data Protection Bill … ‘will further strengthen UK [data protection] standards, ensuring they are up to date for the modern age, and it will implement the EU’s new data protection framework in our domestic law.’ [para 2] At the point of exit UK law will be aligned with EU law. UK law will ‘fully implement’ the most up to date EU framework in the data protection regulation and directive [para 45]. Once again, the influence of EU law will continue in our domestic law.

As I wrote above. Between two worlds. One that is far from dead. And one whose content is completely unknown. Interesting times.

 

 

The Editor 25 August 2017

[1] For the Bill as introduced see https://publications.parliament.uk/pa/bills/cbill/2017-2019/0005/cbill_2017-20190005_en_1.htm For the annotated notes see https://publications.parliament.uk/pa/bills/cbill/2017-2019/0005/en/18005en.pdf

[2] Vol 23(3) (2017) European Public Law 437.

[3] See p …. below.

[4] R (HS2 AAL) etc v Secretary of State for Transport [2014] UKSC 3 paras 202-208; Pham v Secretary of State for the Home Department [2015] UKSC [84] and [90]; predicated by Thoburn v Sunderland CC [2003] QB 151.

[5] From the UK https://www.gov.uk/government/news/david-davis-closing-remarks-at-the-end-of-the-second-round-of-eu-exit-negotiations-in-brussels

For EU Commission documents on the negotiations https://ec.europa.eu/commission/brexit-negotiations/negotiating-documents-article-50-negotiations-united-kingdom_en

And the UK https://www.gov.uk/government/collections/article-50-and-negotiations-with-the-eu

[6] http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-17-2108_en.htm

[7] https://www.gov.uk/government/organisations/department-for-exiting-the-european-union Other position and ‘partnership’ papers etc are available on this site including Safeguarding the rights of EU and UK citizens Cm 9464 and Confidentiality and access to documents.

[8] Political Parties, Elections and Referendums Act 2000, Part VII.

[9] Vol 23(1) (2017) European Public Law 1.

[10] HS2 above paras 124 their ‘force is political rather than legal’ unless their governing legislation determines otherwise and para 125. R (Wheeler) v Office of the Prime Minister[2008] EWHC 1409 (Admin) for the difficulties that this challenge would face. This litigation concerned the failure by the previous Labour government to allow a referendum for the Treaty of Lisbon. Tony Blair had promised a referendum for the subsequently aborted EU Constitutional Treaty.

[11] Britain Alone! P.Birkinshaw & A. Biondi eds ch 14 K. Beale (Wolters Kluwer, 2016). See R (UNISON) v Lord Chancellor [2017] UKSC 51 paras 106-117.

[12] Forward, Together: Our Plan for a Stronger Britain and a Prosperous Future. The Conservative and Unionist Party Manifesto 2017, p 37.

[13] Fixed Term Parliaments Act 2011. See Editorial Vol 22(4) (2016) European Public Law 589.

[14] R v Secretary of State for the Home Department ex p Howard League for Penal Reform[2002] EWHC (Admin) 2497: per Munby J paras 46 and 51.

[15] Cm 9446 para 2.13.

[16] Financial Times 9 August 2017 ‘Supreme Court President demands clarity over the ECJ’..

[17] Baroness Hale https://www.supremecourt.uk/docs/speech-170707.pdf

[18] https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/639271/Providing_a_cross-border_civil_judicial_cooperation_framework.pdf

[19] https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/639609/Enforcement_and_dispute_resolution.pdf

[20] https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/639853/The_exchange_and_protection_of_personal_data.pdf

 

So What ? n° 42

Par Lucien Carrier, docteur en droit, postdoctorant de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de ce numéro 42 de la lettre d’information de l’Observatoire, dernier de l’année 2025, ces dernières semaines apparaissent comme un moment charnière pour le Royaume-Uni : recomposition diplomatique sur fond de désengagement américain, fébrilité politique au sein d’un Labour fragilisé, et profondes tensions autour d’un renouveau juridique exceptionnel par son potentiel. Le panorama qui suit revient sur ces dynamiques croisées et annonce des changements déterminants pour la nouvelle année.

 

SO WHAT 42

So What ? n° 41

Par Lucien Carrier, docteur en droit, postdoctorant de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire de novembre 2025, le Royaume-Uni offre une actualité politique et juridique contrastée, avec de fortes ambitions diplomatiques (parfois contradictoires), des tensions budgétaires, des promesses reniées  et même un prince déchu. Le panorama qui suit revient sur les principaux événements des dernières semaines et en éclaire les enjeux essentiels

SO-WHAT-41

L’étrange avortement d’un procès d’espionnage : retour sur le China spy case.

 

Par Lucien Carrier, chercheur post-doctoral rattaché à la Chaire Droit Public et Politique Comparés de l’Université Jean Monnet.

Il n’y a probablement aucun juriste en France qui ne soit familier du commentaire d’arrêt, exercice juridique par excellence, sans doute. Un nombre bien moins considérable peut en revanche se targuer de maîtriser les codes du commentaire de non-arrêt – tout simplement, car on juge fort rarement qu’un « arrêt-qui-n’est-pas » appelle à ce qu’on le commente. Or, c’est bien là toute l’originalité de l’affaire (inédite) qui bouleverse le milieu politico-juridique outre-Manche. Il s’agit de l’abandon des poursuites à l’encontre de deux espions présumés travaillant pour le compte de la Chine.

Avant même de rappeler les faits, soulignons d’ores et déjà qu’il n’est ici question que d’une courte interrogation portant sur le droit anglais et gallois[1], et non d’un commentaire de géopolitique ou de sécurité internationale. Précisons également que le fond de l’affaire, à savoir si les accusés ont effectivement espionné, n’est pas l’objet de l’analyse. Il s’agit, en l’espèce, de revenir sur les aspects de droit processuel, en ce qu’ils impliquent le gouvernement.

L’affaire commence en mars 2023 lorsque Christopher Cash et Christopher Berry sont arrêtés. Le premier est anciennement chercheur rattaché au Parlement, et le second, consultant en affaires internationales. Ils sont accusés par la Metropolitan Police’s Counter Terrorism Command d’avoir transmis des informations sensibles à des officiels chinois. L’enquête se poursuit ainsi jusqu’au 22 avril 2024, moment où le Crown Prosecution Service (CPS, équivalent du parquet français) décide de formellement les inculper en vertu de l’Official Secrets Act 1911. Il convient de relever que la loi de 1911 ne mentionne pas le terme « d’espionnage ». C’est donc en quelque sorte un abus de langage de le mobiliser systématiquement. L’article 1 de ladite loi sanctionne simplement toute communication d’informations utiles à un ennemi [2].

Or, c’est là tout l’enjeu : la Chine est-elle un ennemi du Royaume-Uni au sens de la loi ? Peut-elle relever d’une autre catégorisation juridique ? Sans la qualification d’ennemi, la transmission d’informations ne peut être réprimée, et les prévenus ne se seraient rendus coupables d’aucune faute. Alors que le procès devait se tenir en octobre 2025, le CPS décide de renoncer aux poursuites en septembre 2025 et classe l’affaire sans suite en l’absence de preuves.

« Sans suite », dans son sens le plus technique, car, depuis, on assiste à de nombreuses répercussions politiques et juridiques de la décision du CPS. D’où une série d’interrogations, somme toute évidentes : pourquoi mettre en examen si les preuves sont ténues ? Et pourquoi annuler à la dernière minute si les preuves étaient jusqu’alors suffisantes ? Qui est légitime pour déterminer si la Chine est ou non un ennemi du Royaume-Uni ? Le gouvernement et le CPS sont dès lors dos à dos dans une affaire qui les unit et les oppose tout à la fois. Chaque protagoniste semble se renvoyer la faute, si faute il y a.

Un procès rendu fantôme pour une divergence sémantique paraît abscons, au mieux, et absurde, au pire. Dans un cas comme dans l’autre, le revirement du parquet, avant même le passage devant un juge, laisse penser qu’il y a eu à un moment ou à un autre un dysfonctionnement de plusieurs autorités publiques : celle qui a renvoyé l’affaire devant un juge, celle qui abandonne les poursuites, celle qui n’a pas apporté les preuves nécessaires ou les garanties exigées.

Avant d’analyser la part de responsabilité de chacun au regard du droit applicable (II), il importe de revenir sur le lien étroit qui, dans cette affaire, associe le CPS et le gouvernement (I), faisant d’eux les protagonistes principaux de ce fiasco.

 

I. Le CPS et le gouvernement, deux acteurs juridiquement liés par l’Official Secrets Act  1911

 

La fonction du CPS mérite ici d’être brièvement présentée. Ce n’est qu’en 1986, avec l’adoption du Prosecution of Offences Act 1985, que l’institution voit le jour[3] en réponse à plusieurs scandales judiciaires à une époque où la police détenait le pouvoir de poursuite (notamment l’affaire Confait de 1977, tristement célèbre pour ses nombreuses errances procédurales). Sa tâche principale est, en ses propres termes, « de porter les criminels devant les tribunaux ». À cette fin, ce service non ministériel est dirigé par le Director of Public Prosecution (DPP), placé sous l’autorité politique et  l’Attorney General, membre du gouvernement et responsable devant le Parlement[4], bien que ce dernier n’intervienne qu’exceptionnellement dans le choix de poursuivre ou non dans un cas d’espèce.

Le CPS est ainsi placé au centre d’un système judiciaire où les fonctions sont bien délimitées afin de prévenir l’arbitraire : la police enquête, le CPS poursuit, l’autorité politique supervise (« superintend » en anglais)[5]. Le DPP dispose donc d’un large pouvoir discrétionnaire lorsqu’il s’agit de décider d’enclencher ou non des poursuites. Discrétion ne veut toutefois pas dire absence de limite : cette liberté d’appréciation reste encadrée[6] par le Code for Crown Prosecutors, qui impose un double test (la probabilité raisonnable de condamnation et la conformité de la poursuite à l’intérêt public[7]).

Dès lors, la répartition des fonctions semble dédouaner par avance le gouvernement. Si le CPS a pris en avril 2024 la décision de poursuivre[8] Christopher Cash et Christopher Berry, c’est que le DPP (ou ses subalternes) étaient satisfaits que les exigences posées par le double test fussent remplies. Or, si l’intérêt public pour une affaire d’espionnage est acquis, la probabilité raisonnable d’une condamnation reste, quant à elle, à démontrer.

Sur ce point, il convient de se tourner davantage vers l’Official Secrets Act de 1911, qui fixe le cadre juridique de l’infraction en question. Elle ne vaut que pour les cas où des informations sont transmises à un « ennemi ». La position jurisprudentielle classique consistait à voir en tant qu’ennemi un pays avec lequel le Royaume-Uni était en guerre, ou pouvait rentrer en guerre dans un futur proche[9]. Rien de tel avec la Chine aujourd’hui. Sauf que la Cour d’appel a élargi son approche dans la décision Roussev en 2024, considérant notamment que la définition du terme d’« ennemi » plus large[10]. Selon la Cour d’appel :

« there is no reason in our view why the term “an enemy” should not include a country which represents a current threat to the national security of the UK ».

Elle concluait :

« [t]hat formulation may well involve issues of fact and degree which the jury would be well-placed to assess, on evidence »[11].

Ce jugement récent doit être, en outre, mis en rapport avec l’affaire Rehman[12], dans laquelle Lord Hoffmann rappela la position constante de l’Appellate Committee de la Chambre des Lords (devenu Cour suprême) depuis Chandler[13] selon laquelle désigner un pays étranger comme ennemi, ou déterminer qu’il y a une menace à la sécurité nationale est une affaire de politique. En ce sens, il revient à l’exécutif en vertu de la séparation des pouvoirs d’identifier l’ennemi. Ce n’est pas une question proprement juridique. Dans le cas qui nous intéresse, le gouvernement a justement été sollicité dans cette affaire pour savoir si la Chine devait être considérée comme une ennemie ou, tout du moins, une menace pour la sécurité nationale. Cependant, le gouvernement, sans doute pour des raisons diplomatiques, s’est jusqu’à ce jour refusé à le faire. Le DPP blâme en conséquence le gouvernement travailliste qui, lui-même, accuse le gouvernement conservateur précédent, tandis que d’autres, comme Mark Elliott, accusent en plus le DPP et le CPS.

 

II. L’enchaînement des responsabilités : erreur d’appréciation ou défaillance systémique ?

 

Résumons : d’un côté, le CPS, et à sa tête le DPP, détient la responsabilité des poursuites. De l’autre côté, le gouvernement est maître d’une qualification qui est nécessaire pour caractériser l’infraction. Indépendamment de la culpabilité effective des prévenus dans cette affaire, on peut regretter au minimum une entière dépendance de procédures judiciaires à un choix politique. L’abandon des poursuites n’est certes pas inédit – la décision de poursuivre ou pas est complexe et implique de prendre en considération de nombreux facteurs[14]. Démêler l’écheveau des responsabilités de chaque institution dans cette affaire n’est pas simple.

Outre sa fonction institutionnelle, et sa responsabilité afférente, ni le CPS ni le DPP n’ont été irréprochables. Mark Elliott dresse un inventaire cinglant. Il rappelle à juste titre qu’en application de ses propres règles, si le CPS a décidé dès le 22 avril 2024 de poursuivre, c’est qu’il devait avoir des preuves raisonnables. Celles-ci ne pouvaient pas reposer sur l’hypothétique promesse d’un témoignage favorable du gouvernement, puisque c’eût été manifestement déraisonnable. Le CPS avait-il donc d’autres preuves allant en ce sens ? Seules des conjectures sont ici permises. En sus, il lui a fallu 14 mois pour finalement relâcher son étau sur les accusés, faute de preuve justement. Est-ce bien raisonnable, encore ? C’est là aussi la critique que porte David Allan Green.

Mark Elliott pose l’interrogation dans l’autre sens – pourquoi le CPS a-t-il considéré, si tardivement qui plus est, qu’il ne disposait pas de preuves suffisantes pour raisonnablement envisager une condamnation ? C’est d’autant plus frappant au regard du témoignage du Deputy National Security Adviser (que le Premier ministre Keir Starmer a décidé de rendre public). Bien que cette autorité se garde bien de catégoriser la Chine comme ennemi ou même menace pour la sécurité nationale, il emploie néanmoins des termes tout à fait évocateurs (« malicious cyber activity by Chinese state-affiliated organisations » ; « we will increase our national security protections where Chinese state (CCP) actions pose a threat to our people »). Mark Elliott s’interroge ainsi sur les raisons pour lesquelles le CPS n’a pas estimé possible, à la lumière de l’interprétation souple retenue dans l’arrêt Roussev, la voie du procès. Enfin, le DPP, dans une lettre de réponse, semble lui aussi se contredire : il justifie l’abandon des poursuites par le fait que cette décision a été prise par des procureurs expérimentés, tout en refusant de reconnaître que les services ont eu dans ce cas tort en prononçant le renvoi quatorze mois auparavant[15].

La responsabilité du gouvernement, si responsabilité il y a, tient moins à une erreur qu’à un refus d’assumer une décision qui lui incombe pourtant pleinement. Le gouvernement travailliste soutient être lié par l’évaluation portée en 2023 par son prédécesseur conservateur, au motif que les faits s’y rattachaient. Cet argument apparaît toutefois peu convaincant : ce qui est en cause n’est pas la perception passée de la Chine, mais l’appréciation actuelle que le gouvernement choisit d’en donner pour les besoins du procès. Par ailleurs, l’abrogation de l’Official Secrets Act 1911 et l’entrée en vigueur de la nouvelle législation sur la sécurité nationale ne compliquent en rien l’affaire. Le principe de non-rétroactivité de la loi pénale exclut toute incidence sur les faits commis avant la réforme.

Ce refus d’assumer est d’autant plus manifeste qu’il relève moins d’une contrainte juridique que d’un choix politique délibéré. Le gouvernement actuel se retranche derrière l’argument commode de la continuité administrative pour masquer une décision de nature diplomatique : ne pas froisser Pékin. Le gouvernement travaille donc à maintenir une ambiguïté stratégique selon laquelle la Chine n’est « ni amie ni ennemie ». Par une telle position de Normand, le gouvernement fait porter  au CPS (autorité indépendante et non politique) la responsabilité d’une décision qui relève pourtant du champ exclusif de l’exécutif dans l’exercice de fonctions hautement politiques. On assiste ainsi à une inversion des rôles qui devient coutumière dans nombre de démocraties occidentales : faire peser sur des institutions juridictionnelles le soin d’apporter des réponses à des questions qui relèvent de la compétence des institutions politiques. Le CPS est normalement responsable devant l’exécutif, et lui-même se porte garant de ses décisions devant le Parlement, et ce, afin de garantir le bon fonctionnement de la justice dans une société démocratique. C’est finalement l’inverse qui se produit dans cette affaire[16]. D’autant que sous couvert de continuité administrative avec l’ancien gouvernement conservateur[17], l’exécutif se dérobe à l’exercice même de la prérogative royale en matière de sécurité nationale[18], qui lui revient de droit.

Finalement, l’affaire ne met pas tant en lumière une faute isolée qu’un déséquilibre plus profond, inhérent à la structure de hiérarchisation et du découpage des institutions autour de fonctions précises. Cette répartition des compétences, que l’on sait toujours relative, laisse ici apparaître des failles assez criantes : lorsque la décision politique conditionne l’action judiciaire, chacun peut prétendre n’être responsable de rien[19]. Dans le domaine, déjà brumeux, de la sécurité nationale[20], cette interpénétration rend le fonctionnement des institutions plus difficile. Le gouvernement se réfugie derrière l’indépendance du CPS et le CPS derrière celui du gouvernement. Ainsi, au lieu d’assurer une bonne collaboration des institutions, la séparation[21] produit ici son contraire : une dilution des responsabilités au cœur même de l’État et un (assez médiocre) fiasco judiciaire.

Je remercie le Pr. Aurélien Antoine pour ses commentaires sur une version antérieure. Toutes les erreurs restantes sont les miennes.

 

[1] Car l’affaire concerne la juridiction de l’Angleterre et du pays de Galles.

[2] Article 1(1) OSA 1911 : « If any person for any purpose prejudicial to the safety or interests of the State – (a) approaches, inspects, passes over, or is in the neighbourhood of, or enters any prohibited place; or (b) makes any sketch, plan, model, note, document, or information which is calculated to be or might be or is intended to be directly or indirectly useful to an enemy; or (c) obtains, collects, records, or publishes or communicates to any other person any sketch, plan, model, article, note, document, or information which is calculated to be or might be or is intended to be directly or indirectly useful to an enemy – he shall be guilty of a felony. »

[3] Voir Roderick Munday, « The Royal Commission on Criminal Procedure », The Cambridge Law Journal, vol. 40, n°2 (1981), p. 193-198.

[4] Sur la responsabilité devant le Parlement dans le cadre de la constitution britannique, voir Claire Saunier, « Les juges au secours de la responsabilité politique ? Les leçons de la décision Miller No. 2 », Jus Politicum Blog, 2020, disponible ici : https://blog.juspoliticum.com/2020/02/04/les-juges-au-secours-de-la-responsabilite-politique-les-lecons-de-la-decision-miller-no-2-par-claire-saunier/

[5] Voir Andrew Ashworth, « Developments in the Public Prosecutor’s Office in England and Wales », European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, vol. 8, n°3 (2000), p. 257–282.

[6] Le CPS fait aussi l’objet de nombreux de audits. Voir Jacqueline Hodgson, « The Democratic Accountability of Prosecutors in England and Wales and France: Independence, Discretion and Managerialism » in Máximo Langer & David Alan Sklansky (dir.), Prosecutors and Democracy: A Cross-National Study (Cambridge: Cambridge University Press, 2017), p.103.

[7] Andrew Ashworth, « The “Public Interest” Element in Prosecutions », Criminal Law Review, 1987, p. 595.

[8] Voir Andrew Sanders, « Constructing the Case for the Prosecution », The Journal of Law and Society, vol. 14, n° 2, été 1987, p. 219–244.

[9] R v Parrott [1913] 8 Cr App R 186.

[10] Katrin Ivanova & Ors v Roussev [2024] EWCA Crim 808, [58].

[11] Ibid., [61].

[12] Secretary of State for the Home Department v Rehman [2001] UKHL 47, [50].

[13] Chandler v Director of Public Prosecutions [1964] AC 763.

[14] Ben Widdicombe, « Nine Critical Factors in Prosecution Decision-Making », The Journal of Criminal Law, vol. 88, nos 5–6 (2024), p. 374–388.

[15] Sur le management dans le CPS, voir Laurène Soubise, « Professional Identity, Legitimacy and Managerialism at the Crown Prosecution Service », Legal Studies, vol. 43 (2023), p. 425–442.

[16] Voir Laurène Soubise, « Prosecutorial Discretion and Accountability: A Comparative Study of France and England and Wales », thèse de doctorat, University of Warwick, 2016.

[17] Rappelons que ce n’est ici que l’interprétation qu’en fait le gouvernement présent ; nous ne savons rien des considérations réelles de l’administration précédente.

[18] Voir de Keyser’s Royal Hotel Ltd v The King ([1920] AC 508).

[19] Voir notamment Karen Sosa, « In the Public Interest. Reforming the Crown Prosecution Service », Policy Exchange, 2012. Pour une comparaison avec la France, voir Aurélien Antoine, “The Boundaries Between Law and Politics in French Administrative Law: The Case of the ‘Actes de Gouvernement’”, in K. Gromek-Broc (dir.), Public Law in a Troubled Era: A Tribute to Professor Patrick Birkinshaw, Wolters Kluwer, 2023, p. 173

[20] Sarah Kendall, « Espionage Law in the UK and Australia: Balancing Effectiveness and Appropriateness », Cambridge Law Journal, vol. 83, n° 1 (mars 2024), p. 62.

[21] Sur l’intersection entre politique et juridique, voir Claire Sauier, La doctrine des “questions politiques” Étude comparée : Angleterre, États-Unis, France, LGDJ, 2023, 560 p. ; Marie Padilla, « Entre constitution politique et constitution juridique : le rôle du Brexit dans l’évolution de la constitution britannique », Politeïa – les Cahiers de l’Association Française des Auditeurs de l’Académie Internationale de Droit Constitutionnel, vol. 33 (2018), p. 207.

La proscription de Palestine Action : entre lutte antiterroriste et restriction de la dissidence politique

 

Par Lucien Carrier, chercheur post-doctoral rattaché à la Chaire Droit Public et Politique Comparés de l’Université Jean Monnet.

 Le terme de « proscription » devrait sonner au juriste français comme quelque chose d’un peu antique. Après tout, cette expression évoque en premier lieu Rome – Cicéron, le grand orateur, n’a-t-il pas connu sa fin comme proscrit[1], lui qui s’est d’ailleurs évertué préalablement à démontrer l’injustice d’un tel système[2] ? C’est le dictateur Sylla qui s’est auparavant rendu célèbre[3] en dressant une liste de ses ennemis politiques, dont la simple édiction condamnait lesdits noms au ban : tous leurs biens étaient forfaits, leur existence politique et citoyenne, caduque[4]. En droit, les proscrits sont condamnés à une mort sociale, qui en pratique s’accompagne d’une mort tout à fait réelle.

On peut donc s’étonner de lire dans les grands médias britanniques que le groupe de soutien à la cause palestinienne, Palestine Action, est proscrit à partir du 5 juillet 2025. Il s’agit en réalité d’une conséquence de l’héritage juridique de la gestion des Troubles en Irlande du Nord : un mécanisme juridique permettant au gouvernement de pénaliser l’appartenance et, plus généralement, le soutien, à une organisation impliquée dans des activités dites terroristes[5]. La proscription correspond ainsi à un régime juridique d’exception permettant de contrer des manifestations du phénomène terroriste de « faible intensité »[6] (communications, associations, diffusion…). Le plus proche équivalent fonctionnel, en France, correspondrait à l’interdiction ou à la dissolution administratives[7], puisque dans un cas comme dans l’autre, il s’agit d’une décision exécutive d’interdire un groupement pour des questions de sécurité intérieure. Toutefois, le régime de la proscription britannique va au-delà de la dissolution française, car les simples marques de sympathie sont elles aussi pénalisées[8]. On assiste ainsi à des scènes étonnantes, par exemple l’arrestation et la détention de militants pacifiques, assis dans la ville de Londres, pour cause d’un simple vêtement sur lequel est écrit « Palestine Action ». Le juriste français pourra alors s’étonner de la pertinence du recours à un régime juridique antiterroriste pour le cas de l’organisation Palestine Action.

En effet, la proscription du groupe Palestine Action (PA) soulève un doute quant à la proportionnalité d’une telle mesure au regard d’autres libertés garanties par le common law ou la Convention Européenne des Droits de l’Homme – notamment la liberté d’expression, de pensée ou de manifester. Car les actions de PA ne correspondent guère à ce que le sens commun considère spontanément comme du terrorisme, ne serait-ce que du fait de l’absence de terreur ou de coercition. À tel point qu’on en viendrait à se demander si le recours à ce régime n’a pas vocation à contourner les limites habituelles échues à la police et au gouvernement.

 Il convient dès lors, d’abord, d’expliquer en général les subtilités du régime juridique de la proscription (I), puis d’en détailler l’application particulière au groupe PA (II). On pourra alors, enfin, discuter de manière critique du lien éventuel entre proscription terroriste et encadrement de la dissidence politique dans une société démocratique (III).

 

I.              Proscrire : un outil juridique dans la lutte contre le terrorisme

 

D’après Joanna Dawson, le « régime de la proscription a existé au Royaume-Uni sous une forme ou une autre depuis 1887 »[9]. Nathan Rasiah ajoute quant à lui que « depuis sa résurgence à la suite des attentats de Birmingham en 1974, ce régime est resté un élément constant de l’arsenal antiterroriste du gouvernement britannique »[10]. Selon ce dernier, la proscription se définit simplement comme « le processus par lequel des organisations que le gouvernement estime impliquées dans le terrorisme sont criminalisées »[11]. Le Terrorism (Temporary Provisions) Act 1989[12] ainsi que le Northern Ireland (Emergency Provisions) Act 1996 sont ainsi exclusivement concernés par les Troubles Nord-Irlandais[13].

Le régime actuel est pour autant essentiellement dérivé du Terrorism Act 2000 (TA 2000), qui entre en vigueur en 2001, et qui pose les jalons de la lutte antiterroriste pour le Royaume-Uni entier, sans distinction particulière entre les nations[14]. Le régime de la proscription est encadré par les articles 3 à 13 du TA 2000. L’article 3 confère au ministre de l’Intérieur (Home Secretary) le pouvoir discrétionnaire de placer (ou de retirer) une association ou un groupe dans la liste des associations ou groupes proscrits (annexe 2), seulement dans certains cas limitativement énumérés (participation à des actes terroristes, promotion du terrorisme[15] etc.). Le Terrorism Act 2006, en son article 21, élargit les causes justifiant la proscription, l’étendant notamment à « la glorification des actes terroristes ». Bien que les cas de figure soient explicitement limités, l’impératif qu’une association soit ainsi « impliquée dans le terrorisme » reste dépendent de la définition même du terrorisme que pose l’article 1 TA 2000[16], que d’aucuns ont pu qualifier de vague [17].

Lorsque la ou le ministre exerce son pouvoir discrétionnaire, en estimant que les exigences prévues par la loi sont satisfaites, sa décision d’inscrire un groupe ou une association dans la liste des proscrits doit ensuite être entérinée par un vote conjoint des deux chambres du Parlement[18] (affirmative resolution). Les parlementaires n’ont pas le pouvoir d’amender le texte – ils ne peuvent, après débat, que l’approuver ou le rejeter.

Une fois la proscription actée, c’est tout un ensemble de comportements qui est immédiatement pénalisé : les manifestations d’appartenance[19] bien sûr, mais aussi le soutien[20], le financement[21] et, le plus topique en l’espèce, le port d’emblèmes ou d’un uniforme[22]. Sur ce dernier point, la caractérisation de cette infraction a pu, à un moment, sembler anachronique au regard de l’évolution du terrorisme international, qui ne porte plus nécessairement de couleurs distinctes. En tous les cas, la peine encourue va jusqu’à 14 ans d’emprisonnement et une amende illimitée[23]. Ajoutons enfin que la décision de proscrire peut faire l’objet d’une procédure spéciale de révision[24] à partir d’une pétition adressée au ministre de l’Intérieur. Celle-ci doit être motivée. La ou le ministre dispose ensuite d’un délai de 90 jours pour accepter ou refuser la déproscription. En cas de réponse négative, le requérant peut saisir la Proscribed Organisations Appeal Commission (POAC) sous 30 jours, et contester encore la décision sur un point de droit devant la Cour d’Appel[25].

En somme, la proscription opère comme un instrument de pré-criminalisation, permettant à l’État britannique d’agir en amont et d’arrêter la prolifération d’idées associées à une nébuleuse terroriste. En érigeant en infraction l’appartenance, le soutien ou même la simple manifestation de sympathie envers un groupe jugé « concerné par le terrorisme », elle étend le champ du droit pénal au-delà de l’acte pour atteindre la sphère des comportements symboliques et associatifs[26] – autant de pratiques para-terroristes que le régime cherche à neutraliser avant qu’elles ne se traduisent en menace concrète pour la sécurité nationale. Or c’est précisément cet éloignement, cette logique préemptive, qui risque de heurter l’exercice de libertés garanties dans une société démocratique. C’est là tout l’enjeu de la proscription du groupe Palestine Action.

 

II.           La proscription de Palestine Action à l’épreuve du judicial review.

 

Palestine Action est un réseau de protestation engagé au soutien de la Palestine, fondé en 2020 par Huda Ammori et Richard Barnard. Ils se sont rendus célèbres par une série d’actions qui flirtent entre la désobéissance civile et une forme relativement pacifique de vandalisme : ils ont, par exemple, remplacé le contenu d’extincteurs par du faux sang, procédé à des graffitis multiples dans des lieux particuliers, bloqué des tuyaux extérieurs etc. Pour ne prendre que deux exemples, des activistes de PA ont ainsi couvert les locaux de la BBC de peinture rouge en février 2025 (en cassant quelques vitres) et ont, en mars de la même année, peint « Gaza is not for sale » sur la pelouse d’un club de golf appartenant à Donald Trump. Toutefois, c’est par une action choc du 20 juin 2025 que le groupe s’attire l’ire du gouvernement britannique. Ce jour, des militants s’immiscent dans une base militaire de l’armée de l’air et dégradent deux avions, encore une fois à coup de jets de peinture.

L’affaire enfle au point que la ministre de l’Intérieur d’alors, Yvette Cooper, décide de proscrire PA en application de l’article 3 du TA 2000[27]. Comme nous l’avons souligné en introduction, l’ordre décrété par la ministre est par la suite approuvé les 2 et 3 juillet par un vote quasi unanime des deux chambres du Parlement (385 pour contre 26 contre dans la Chambre des Communes). Pour ces nuisances, PA côtoie alors, dès le 5 juillet et en tant que groupes terroristes proscrits, Al-Qa’ida, Islamic Army of Eden, Al Shabaab ou encore Isis. Notons que la même décision de proscription inclut deux autres groupes, néonazis et partisans violents de la suprématie blanche (les Maniacs Murder Cult et le Russian Imperial Movement). On ne peut guère s’empêcher de relever un décalage certain entre PA et ces deux mouvements.

 L’affaire n’en reste toutefois pas là. Huda Ammori, au nom de PA, saisit le juge et la Haute Cour dès le 4 juillet, c’est-à-dire avant même que la proscription soit définitive, dans l’optique d’obtenir en référé une injonction provisoire. L’affaire est entendue par M. le juge Chamberlain, qui rend sa décision le même jour[28]. Durant l’audition, la requérante souligne que le but de PA est justement « de prévenir de graves violations du droit international commises par Israël à l’encontre du peuple palestinien »[29]. Elle ajoute que « [l]’objectif des terroristes est de tuer et de blesser ; c’est précisément le contraire de ce que défend Palestine Action »[30]. Plus concrètement, elle relève que la proscription de PA, groupe qu’elle a co-fondé, ferait d’elle la co-fondatrice d’une organisation terroriste, ce qu’elle déplore, tout en soulignant les risques importants qu’une telle qualification ferait peser sur sa personne et celle des militants[31].

Nous reviendrons dans la section suivante sur certains arguments juridiques des deux parties. Notons d’ores et déjà que le juge Chamberlain rejette la suspension en référé de l’ordre de proscription, estimant qu’aucun motif ne justifie une telle mesure. Il considère que la ministre de l’Intérieur a exercé un pouvoir légalement conféré par le Parlement dans le cadre du TA 2000[32]. Plus précisément, le juge retient que les actions de Palestine Action à la base de la RAF Brize Norton, destinées à dénoncer le soutien militaire britannique à Israël, visaient à infléchir la politique gouvernementale ; elles satisfont dès lors le critère d’intention politique requis par les articles 1 et 3 du TA 2000 pour établir l’implication terroriste.

Parallèlement, Mme Ammori a déposé une demande de permission[33] d’exercer un recours en judicial review contre la décision de proscription, à laquelle le juge Chamberlain a fait droit le 30 juillet 2025[34]. Bien que Mme Ammori et son conseil aient soumis 8 griefs à l’attention de la Haute Cour, le juge Chamberlain rejette la quasi-totalité de ces moyens, si ce n’est deux : celui de la proportionnalité au regard des articles 10 et 11 de la Convention EDH[35]  et celui, procédural, d’une absence de consultation préalable à la décision de proscrire[36]

Cette décision, si elle ne remet pas en cause la validité formelle de l’acte, marque néanmoins un tournant dans le contentieux de la lutte antiterroriste au Royaume-Uni. En admettant la recevabilité immédiate d’une procédure en judicial review, avant même que le recours devant un tribunal spécialisé soit épuisé, le juge Chamberlain rompt avec la jurisprudence antérieure[37] qui privilégiait d’abord le mécanisme de déproscription prévu aux articles 4 et suivants du TA 2000. Il reconnaît ainsi que la Haute Cour demeure compétente pour apprécier la légalité d’une proscription initiale, notamment lorsque celle-ci soulève des enjeux immédiats de libertés publiques.

Surtout, en retenant les moyens fondés sur la proportionnalité (art. 10-11 CEDH) et sur la régularité procédurale (devoir de consultation), la Haute Cour ouvre la voie à un examen substantiel de la conformité du dispositif de proscription aux standards du Human Rights Act 1998. Le contrôle du juge ne se limiterait ainsi plus à la vérification de la compétence[38] ou du but légal[39]: il s’étendrait désormais à la mise en balance entre la sécurité nationale et la protection de la liberté d’expression politique[40].

 

III.        Du maintien de l’ordre à la criminalisation de la dissidence ?

 

Nous conclurons ici brièvement en discutant le premier grief soulevé par la requérante dans R (Ammori), écarté assez sommairement par le juge Chamberlain. Il reposait sur l’idée que la proscription de PA excédait les pouvoirs conférés à la ministre par le TA 2000. En d’autres termes, il s’agissait d’un grief d’ultra vires, reformulé lors de l’audience du 30 juillet en improper purpose : la requérante soutenait que la ministre aurait usé d’un instrument antiterroriste pour réprimer une forme de dissidence politique, visant non pas la sécurité publique, mais la défense d’un ordre idéologique. Ceci, selon Fatima Ahdash and Safaa Jaber, s’inscrit dans l’histoire d’un effacement durable de la dimension politique des actions au soutien de la Palestine en Occident[41].

Le juge Chamberlain rejette ce moyen. Selon lui, le texte du TA 2000 est clair : il englobe toute action causant un dommage grave à des biens dans l’intention d’influencer le gouvernement, qu’elle s’accompagne ou non de violence physique. S’il en résulte une assimilation contestable entre désobéissance civile et activité terroriste, cela relève, précise-t-il, « du choix du  législateur » et non d’un excès de pouvoir ministériel. L’argument d’un détournement de finalité est donc déclaré non arguable : la ministre n’aurait fait qu’appliquer la lettre du texte.

Cette lecture littérale interroge par sa déférence extrême envers le pouvoir exécutif et le Parlement, dans un domaine pourtant manifestement très politique. Ce point n’a pas échappé à Conor Crummey, qui juge que la conclusion de M. Chamberlain est loin d’aller de soi. Il rappelle à juste titre que la Cour suprême n’a pas hésité, quand la justice le demandait, à simplement ignorer des instructions claires du Parlement, par exemple dans l’affaire Privacy International[42]. Alors que le Parlement avait soustrait, par voie législative, certains contentieux de la juridiction du juge ordinaire, la Cour suprême a décidé de considérer que ce n’est pas là ce que le Parlement avait pu vouloir, et ce quand bien même il eût manifesté très clairement son intention. Ainsi si l’on salue l’admission d’un moyen fondé sur la proportionnalité, le rejet préalable d’un grief sur l’illégalité est discutable. Ce déplacement du contrôle, d’un examen de compétence vers un examen exclusif d’équilibre des intérêts, affaiblit la portée du principe de légalité. Il traduit, plus largement, la réticence persistante des juridictions britanniques à requalifier en abus de pouvoir ce qui se présente comme une mise en œuvre « technique » d’une législation de sécurité nationale.

Comme le souligne Nour Hadar, il n’est pas anodin qu’on qualifie de terroristes des actions qui, au mieux, constituent une simple gêne pour le gouvernement : qu’est-ce donc qu’un terrorisme sans terreur, nous demande-t-elle ? Ce qui mène à une interrogation beaucoup plus profonde – est-on légitime à interdire, en tant que société, ce que l’on tient personnellement pour un extrémisme[43] ? Alors que l’encadrement de la liberté d’expression et du droit de manifester est fortement régulé au Royaume-Uni[44], il apparait clairement que le recours à l’arsenal antiterroriste[45], indépendamment de ses effets directement juridiques, a aussi pour conséquence de diriger « l’aversion du public »[46]vers certaines causes plutôt que d’autres[47].

En définitive, l’affaire Ammori illustre moins un excès ponctuel de la puissance publique[48] qu’un déplacement structurel du droit britannique vers une gouvernance sécuritaire[49] de la dissidence[50]. En refusant d’interroger la finalité politique de la proscription, le juge entérine un glissement où la légalité formelle se substitue au pluralisme démocratique – symptôme d’un antiterrorisme devenu, plus qu’un instrument de sûreté, un langage de gouvernement. Reste à voir ce qu’en dira la Haute Cour lorsqu’elle tranchera finalement sur le fond.

Je remercie le Pr. Aurélien Antoine pour ses remarques sur une version antérieure. Toute erreur restante est mienne entièrement.

[1] Appien, Bellum Civile, IV, 7–51, in Histoire romaine. Tome IV : Les Guerres civiles. Livres I–IV, éd. Paul Goukowsky, Paris, Les Belles Lettres, Collection Budé, 1997.

[2] Cicéron, Philippiques, XIII, 14–16 ; XIV, 10.

[3] Plutarque, Les Vies des hommes illustres. Tome V : Sylla – Lysandre – Cimon, trad. R. Flacelière, Paris, Les Belles Lettres, Collection Budé, 1975.

[4] François Hinard, Les proscriptions de la Rome républicaine, Rome, École française de Rome, 1985.

[5] Didier Bigo and Emmanuel-Pierre Guittet, « Northern Ireland as Metaphor: Exception, Suspicion and Radicalization in the “War on Terror” », Security Dialogue, vol. 42, n° 6 (2011), p. 483-498.

[6] House of Commons Home Affairs Committee, Roots of Violent Radicalisation, HC 1446 (London: TSO, 2012), Ev w14, 20.

[7] Code de la sécurité intérieure, art. L. 212-1.

[8] Terrorism Act 2000, UK Public General Acts 2000 c. 11.

[9] Joanna Dawson, Proscribed Terrorist Organisations, London, House of Commons Library, Briefing Paper CBP-9310, 2023, p. 13.

[10] Nathan Rasiah, « Reviewing Proscription under the Terrorism Act 2000 », Judicial Review, vol. 13, n° 4, 2008, p. 187.

[11] Ibid.

[12] Voir aussi Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1974.

[13] Laura K. Donohue, Counter-Terrorist Law and Emergency Powers in the United Kingdom, 1922–2000, Dublin, Irish Academic Press, 2000 ; Andrew Lynch, « Northern Ireland and the Rule of Law: The Impact of Emergency Powers », Public Law, 1999, p. 234-257.

[14] Voir Clive Walker, Terrorism and the Law, Oxford, Oxford University Press, 2011. Pour une opinion contraire, Cian Murphy, « Terrorism and the Law », State Crime, vol. 1, n° 2, 2012, p. 159-177.

[15] Article 3(5) TA 2000 : « an organisation is concerned in terrorism if it—

(a)commits or participates in acts of terrorism,

(b)prepares for terrorism,

(c)promotes or encourages terrorism, or

(d)is otherwise concerned in terrorism. ».

[16] « In this Act ‘terrorism’ means the use or threat of action : (a) designed to influence the government or an international governmental organisation or to intimidate the public or a section of the public, and
(b) made for the purpose of advancing a political, religious, racial or ideological cause. ».

[17] Lord Carlile of Berriew, The Definition of Terrorism: A Report by the Independent Reviewer of Terrorism Legislation, London, Home Office, 2007.

[18] Article 3(4) TA 2000.

[19] Article 11 TA 2000.

[20] Article 12 TA 2000.

[21] Article 15 TA 2000.

[22] Article 13 TA 2000.

[23] Article 11(1)-(5), 12(1), 13(1) TA 2000.

[24] Article 4-6 TA 2000.

[25] Article 5 et 6 TA 2000.

[26] Pwr and others v Director of Public Prosecutions [2020] EWHC 798 et Pwr v Director of Public Prosecutions [2022] UKSC 2. En l’espèce, trois manifestants ont été condamnés pour avoir brandi le drapeau du PKK, organisation proscrite, lors d’une manifestation à Londres en 2018. La Cour suprême a décidé que l’infraction était cractérisée [35]-[58] de manière objective, c’est-à-dire en l’absence de toute intention de la part des prévenus (strict liability).

[27] Selon elle « Since its inception in 2020, Palestine Action has orchestrated a nationwide campaign of direct criminal action against businesses and institutions, including key national infrastructure and defence firms that provide services and supplies to support Ukraine, the North Atlantic Treaty Organisation (NATO), “Five Eyes” allies and the UK defence enterprise. Its activity has increased in frequency and severity since the start of 2024 and its methods have become more aggressive, with its members demonstrating a willingness to use violence. ».

[28] [2025] EWHC 1708 (Admin).

[29] Ibid, [1].

[30] Ibid, [8].

[31] Ibid, [9]–[12]. Voir par exemple R v Choudary [2016] EWCA Crim 61 pour des poursuites à l’encontre de ceux qui expriment leur soutien à une organisation proscrite.

[32] Ibid [62]–[79].

[33] Voir R v Inland Revenue Commissioners, ex p National Federation of Self-Employed and Small Businesses Ltd [1982] AC 617 (HL), p. 642-649. Un requérant doit faire la démonstration du caractère suffisamment sérieux de son affaire pour obtenir la permission de poursuivre dans la procédure de judicial review.

[34] R (Ammori) v Secretary of State for the Home Department [2025] EWHC 2013 (Admin).

[35] Ibid, [70].

[36] Ibid, [95]–[96].

[37] R (Kurdistan Workers’ Party and Others) v Secretary of State for the Home Department [2002] EWHC 644

[38] Anisminic Ltd v Foreign Compensation Commission [1969] 2 AC 147 (HL).

[39] Padfield v Minister of Agriculture, Fisheries and Food [1968] AC 997 (HL).

[40] Voir de manière générale R (Daly) v Secretary of State for the Home Department [2001] UKHL 26, [2001] 2 AC 532 ; pour une discussion poussée, voir Aileen Kavanagh, « Proportionality and Parliamentary Debates: Exploring Some Forbidden Territory », Oxford Journal of Legal Studies, vol. 34, n°3 (2014), p. 443-479.

[41] FatimaAhdash et Safaa Jaber, « Counterterrorism and the Question of Palestine: contemporary delegitimisation, historical erasure and the redundancy of international humanitarian law », London Review of International Law, vol. 0, n°0 (2025), p. 5. Voir aussi Brendan Ciarán Browne, Elian Weizman & Jennifer Matchain, « Unpacking the crackdown on Palestine solidarity activism in the UK in a post-7 October reality »,  Third World QuarterlyThird World Quarterly, 2025.

[42] R (Privacy International) v Investigatory Powers Tribunal and others [2019] UKSC 22, [2020] AC 491

[43] John Jupp, « From Spiral to Stasis? United Kingdom Counter-Terrorism Legislation and Extreme Right-Wing Terrorism », Studies in Conflict & Terrorism, vol. 48, n° 7, 2025, p. 763-783. Voir aussi Lucia Zedner, « Countering Terrorism or Criminalizing Curiosity? The Troubled History of UK Responses to Right-Wing and Other Extremism », Common Law World Review, vol. 50, n° 1, 2021, p. 57-75.

[44] Oxford Pro Bono Publico, The Law on Policing Peaceful Protests, Oxford, University of Oxford, septembre 2020, https://www.law.ox.ac.uk/sites/default/files/migrated/opbp_report_on_the_law_on_policing_peaceful_protests_0.pdf ; voir aussi William Downs, « Police powers: Protests », Research Briefing, House of Commons Library (2024), disponible ici : https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/sn05013/ ; Jamie Grace, « A balance of rights and protections in public order policing: A case study on Rotherham », European Journal of Current Legal Issues, vol. 24, n°1 (2018) [en ligne].

[45] Sofia Marques da Silva et Cian C. Murphy, « Proscription of Organisations in UK Counter-Terrorism Law », in Iain Cameron (dir.), EU Sanctions: Law and Policy Issues Concerning Restrictive Measures, Cambridge, Intersentia, 2013, p. 199-222.

[46] Lord Jellicoe, Review of the Operation of the Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1976, Cmd 8803, London, HMSO, 1983.

[47] Paddy Hillyard, Suspect Community: People’s Experience of the Prevention of Terrorism Acts in Britain, London, Pluto Press, 1993.

[48] Voir Helen Fenwick et Gavin Phillispson, « UK counter-terror law post-9/11: initial acceptance of extraordinary measures and the partial return to human rights norms », in Victor V. Ramraj et al. (dir.), Global anti-terrorism law and policy, Cambridge, Cambridge University Press, 2012, p. 481-513.

[49] Voir aussi Alan Greene, « Bringing Facts to a Vibes Fight: Kayfabe and Debates on the UK and the ECHR », UK Constitutional Law Blog, 9 octobre 2025, https://ukconstitutionallaw.org/2025/10/09/alan-greene-bringing-facts-to-a-vibes-fight-kayfabe-and-debates-on-the-uk-and-the-echr/. Sur l’extension des moyens sécuritaires, voir Neil Parpworth, « Suspicionless Stop and Search: You’re Joking, not Another one! », The Journal of Criminal Law, vol. 89, n°1 (2024), p. 3-15.

[50] Milo Comerford et Henry Tuck, « Proscribing Palestine Action: A Blunt Tool for a Complex Challenge », Institute for Strategic Dialogue (ISD) – Digital Dispatches, 10 juillet 2025, https://www.isdglobal.org/digital_dispatches/proscribing-palestine-action-a-blunt-tool-for-a-complex-challenge/.