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Quatre ans après le Brexit : un bilan qui fait débat

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite des Universités en civilisation britannique.

Marie-Claire Considère-Charon revient sur quatre ans de Brexit en synthétisant le produit de plusieurs recherches et rapports économiques. Ainsi qu’elle le rappelle « les mécanismes, et en conséquence les impacts du Brexit, se sont avérés beaucoup plus complexes que ce qu’avaient envisagé les économistes, en fonction de modèles macro-économiques ou commerciaux fondés sur des hypothèses jugées trop simples. » Un article qui permet d’y voir plus clair et de dépasser des analyses souvent partiales.


 

 Introduction

Le Royaume-Uni a quitté l’Union Européenne le 31 janvier 2020, mais elle est restée dans le marché unique et l’union douanière de l’Union Européenne pendant la période de transition de onze mois qui a suivi. Le Premier ministre, Boris Johnson s’était félicité de ce départ, qui, selon lui, permettrait au pays de réaliser son potentiel, en reprenant la main sur ses lois, ses flux migratoires et sa politique commerciale. Il avait salué la date du 31 janvier 2020 comme la venue d’un nouvel âge d’or pour la Grande-Bretagne.

Quatre ans après le départ du RU de l’UE, dresser un bilan de l’impact économique et commercial du Brexit, qui soit lucide, objectif et équilibré, paraît difficile et sujet à contestation, à plusieurs titres. Le caractère émotionnel du débat, dès la campagne référendaire, qui a scindé de façon radicale la société britannique, fait que certains partisans du Brexit persistent encore à n’y voir que des effets positifs, actuels ou à venir, tandis que ses détracteurs ont beau jeu d’en pointer les nombreux dommages.

La rupture des multiples liens qui unissaient le Royaume-Uni à l’Union Européenne s’est avérée extrêmement fastidieuse, autant qu’il a été difficile de définir les nouvelles relations qui puissent s’y substituer. Comme le soulignait dans son rapport très détaillé, Marcello Minenna en 2021, les liens commerciaux entre les deux zones, le Royaume-Uni et l’Union Européenne, reposaient sur un équilibre entre deux spécificités propres à chacune d’elles, l’important excédent commercial de l’Union Européenne dans le commerce des biens, d’une part, et, d’autre part, la position dominante du Royaume-Uni dans le domaine des échanges de services, qu’ils soient juridiques, commerciaux ou financiers[1].

Si certains observateurs jugent qu’il est encore trop tôt de procéder à un état des lieux de l’économie britannique post-Brexit, d’autres ne manquent pas de rappeler que le processus de dissociation du Royaume-Uni de l’Union Européenne s’est inscrit dans une période de fortes turbulences, marquée par d’autres événements et crises d’importance majeure et mondiale, dont les conséquences ont été également dommageables pour l’économie britannique.

Outre la crise financière et les séquelles des politiques d’austérité, pratiquées par les gouvernements conservateurs à partir de 2010, d’autres facteurs exogènes ont eu un impact sévère sur l’économie britannique pendant le processus de retrait et après la sortie effective du Royaume-Uni. Le Royaume-Uni a été percuté de plein fouet par la pandémie du Covid 19 et la flambée des prix de l’énergie par suite de la guerre en Ukraine. La présence conjointe de ces deux chocs d’une grande ampleur a fortement ébranlé l’économie britannique au même titre que les autres économies occidentales. Alors que la pandémie a été, dans un premier temps déflationniste, l’invasion de l’Ukraine par la Russie a largement contribué à l’inflation galopante.

Pour Stephen Hunsaker[2], l’état de l’économie britannique au printemps 2024 tient à une combinaison de facteurs spécifiques au Royaume-Uni, et de tendances européennes plus larges, et il s’avère très difficile de dissocier l’impact du Brexit des autres chocs qui ont marqué la dernière décennie.

Le gouvernement et les experts

Le quatrième anniversaire du Brexit est passé quasi inaperçu, au grand dam de Peter Lilley[3], membre du parti conservateur à la Chambre des Lords qui, dans les colonnes du Telegraph s’est interrogé sur le silence du gouvernement. Parmi les rares responsables politiques à avoir rappelé l’événement historique, Kemi Badenoch, secrétaire d’État aux Affaires et au Commerce, a publié un rapport de 24 pages où elle se félicite de la bonne tenue de l’économie britannique post-Brexit[4] : “Face à l’instabilité mondiale, aux vents contraires du Covid et à l’invasion de l’Ukraine, les performances du Royaume-Uni ont défié toutes les attentes’’. 

Le rapport détaille les avantages de la sortie du Royaume-Uni de l’Union Européenne, que ce soit en termes de croissance, d’exportations de services, ou de performances industrielles, notamment dans l’industrie automobile, ainsi que pour l’agilité du pays à conclure de nouvelles relations commerciales.

D’après Peter Lilley, cette publication montre simplement qu’il faut rejeter le discours défaitiste des adversaires du Brexit, leur erreur, d’après Lilley, étant d’avoir cru que la perte de l’adhésion au marché unique ne pourrait jamais être compensée par des accords commerciaux avec le reste du monde.

Toutefois, la rhétorique et le ton triomphaliste de Kemi Badenoch n’ont pas trouvé grâce auprès des chefs d’entreprise ni des spécialistes de l’économie qui n’ont pas ménagé leurs critiques en s’efforçant de démonter, une à une, les affirmations avancées par la ministre, parmi lesquelles l’idée que le Brexit avait aidé le Royaume-Uni à surmonter la pandémie avec le déploiement de plans de vaccinations les plus rapides en Europe[5].

En mars 2017, l’ancien ministre de la Justice, Michael Gove, s’était insurgé contre les économistes, et les groupes de recherche de renom, qui remettaient en question les arguments en faveur du retrait du Royaume-Uni de l’Union Européenne. Invité à Chatham House, il justifiait son commentaire, selon lequel « les gens en avaient assez des experts », en expliquant que ses propos avaient été sortis du contexte et surtout que les experts s’étaient lourdement trompés dans le passé, comme par exemple à l’occasion de la crise financière, qu’ils n’avaient pas été capables d’anticiper[6] . À la question ‘’Mais si les experts posent problème, où les gens doivent ils se tourner, pour y trouver des informations fiables ?’’, il avait rétorqué ‘les voix dissidentes’.

On se souvient que les prévisions des experts et des milieux économiques sur les conséquences du Brexit étaient en général assez sombres. Il y avait lieu de s’attendre, selon eux, à une perte de vitesse de l’économie britannique, qui se traduirait par une réduction de son ouverture commerciale, c’est-à-dire la place des importations et exportations par rapport au PIB, à cause des nouvelles contraintes administratives et douanières subies par les entreprises. Mais les chefs de gouvernement qui se sont succédé au 10 Downing street ont, de toute évidence, ignoré délibérément les recommandations et avertissements de la fonction publique, des milieux d’affaires et de la banque d’Angleterre[7]. Leur discours ne pouvait tolérer aucune réserve, quant aux promesses de liberté et de prospérité économique que garantirait l’ère post-Brexit

En ce début d’année 2024, on a pu assister à un foisonnement d’études, d’analyses et de rapports sur la situation économique du pays, quatre ans après la sortie de l’Union Européenne, la question étant de voir dans quelle mesure les prévisions des experts se sont confirmées en termes de croissance, d’exportations et d’investissements étrangers.

Divers groupes de recherche et d’études tels que le Center of European Research, le Center for Economic Policy Research, UK in a Changing Europe, l’Institute for Government et Resolution Foundation ont tenté de quantifier l’impact du Brexit sur l’économie britannique. Ils nous livrent leur lecture et leur interprétation des indicateurs économiques et commerciaux, fournis par les organismes de statistiques comme l’Office for National Statistics[8], l’Office for Budget Responsibility, Statista[9], Oxford Econometrics[10], ou encore Eurostat.

Les mauvais chiffres de l’économie britannique

Au cours des deux dernières décennies, les données économiques du Royaume-Uni ont beaucoup fluctué dans un climat d’incertitude et de tensions sur les marchés. Depuis le référendum, les pronostics les plus pessimistes prévoyaient un effondrement de l’économie britannique. Ces pronostics ne se sont pas avérés, bien que l’année 2020 ait été marquée par une chute vertigineuse du PIB de 10,4%, essentiellement due aux retombées économiques de la pandémie du Covid19. Cette baisse record rappelait la contraction de l’économie britannique au plus fort de la crise financière et pouvait laisser présager une entrée en récession.

L’économie a toutefois réussi à se remettre du choc sanitaire assez rapidement et une reprise a eu lieu en 2021 de 8,7% qui s’est stabilisée à la hauteur de 4,3% en 2022[11]. Le marché du travail a rebondi très fortement, avec des niveaux de chômage très bas en 2022.

En revanche l’année 2023 n’a pas été faste : après un taux de croissance entre 0,1% et 0,2% au cours de la première moitié de l’année, l’économie britannique a enregistré deux trimestres consécutifs de croissance négative au cours de la deuxième moitié de l’année 2023 ce qui indique qu’elle est entrée techniquement en récession.

En termes de production au quatrième trimestre 2023, des baisses ont été enregistrées dans les trois principaux secteurs, avec des reculs de 0,2% dans les services, de 1,0% dans la production et de 1,3% dans la construction.

Comme l’indiquent les chiffres fournis par le bureau des statistiques nationales (Office for national statistics)[12], à la fin de l’année 2023, le commerce des biens s’est contracté pour chuter à des niveaux les plus bas depuis 2015.

Selon cet organisme, la valeur des biens exportés, au quatrième trimestre 2023, par le Royaume-Uni vers l’Union européenne s’élevait à près de 45,4 milliards de livres sterling, contre 79,8 milliards de livres sterling de biens importés, ce qui se traduit par une balance commerciale négative avec l’Union Européenne d’environ 34,2 milliards de livres sterling[13].

Valentina Romei du Financial Times observe que la valeur totale des exportations de marchandises a baissé de 4,4% entre 2022 et 2023 soit la plus forte baisse depuis le début des relevés comparables en 1997[14]. Cette baisse a touché essentiellement les exportations à destination de pays de l’Union Européenne, mais également celles à destination des pays hors Union Européenne, dans une moindre mesure. Si ce phénomène a frappé les économies à l’échelle mondiale, le cas est particulièrement sévère au Royaume-Uni où les exportations de marchandises se sont contractées de 13,2 % et les importations de 7,4 % depuis 2019, soit bien plus que tout autre pays du G7.

Selon Marcus Brookes, Directeur Général de Quilter Investors, « la contraction du PIB britannique en décembre et au quatrième trimestre 2023 est principalement due à la persistance d’une inflation élevée, aux faiblesses structurelles du marché du travail et à la faible croissance de la productivité, mais aussi à des conditions météorologiques défavorables ».[15]

L’inflation a longtemps été plus élevée, notamment dans les services, que dans les autres pays du G10. Elle a, souligne M. Brookes, fortement affecté les performances des services et de la construction qui comptent parmi les principaux moteurs de l’économie britannique ainsi que celui de la vente au détail qui a enregistré une chute sévère en décembre 2023. Si elle a grimpé au niveau de 11% en octobre 2022, elle est retombée au cours de l’année 2023 et se situerait selon les estimations à environ 4% en février 2024, l’objectif de la Banque d’Angleterre étant de la ramener au niveau de 2%. Brookes ajoute que “L’indicateur clé à surveiller est l’inflation dans le secteur des services, qui représente la majeure partie de l’activité économique et de l’emploi au Royaume-Uni et qui a toujours été la plus élevée parmi les pays du G10.

L’inflation n’est pas spécifique à la Grande-Bretagne,mais elle s’est maintenue à des niveaux particulièrement élévés[16], et pèse très lourdement sur les ménages et les sociétés. Répondant aux questions des députés avant la déclaration budgétaire de l’automne, le gouverneur de la Banque d’Angleterre, Andrew Bailey, a mis en garde contre les attentes d’une baisse rapide de l’inflation au Royaume-Uni pour ouvrir la voie à des réductions de taux d’intérêt. Les marchés financiers « sous-estiment » le risque de voir l’inflation se maintenir à des niveaux plus élevés que prévu, a-t-il averti[17].

Si l’on revient sur les chiffres de 2023, outre le ralentissement général du commerce des biens, qui peut laisser supposer que le Brexit en soit la cause majeure, on constate parmi les autres résultats négatifs une baisse régulière et sensible du niveau des investissements par rapport à leur niveau d’avant le référendum. Seul chiffre satisfaisant dans ce tableau médiocre la montée en flèche des exportations de services, que n’a pas manqué de souligner la ministre Kemi Badenoch.

Des appréciations largement convergentes à quelques nuances près

Les deux dernières années ont donné lieu à une série de rapports indiquant que le Royaume-Uni, depuis le début de la pandémie, en mars 2020, n’a pas obtenu les mêmes résultats que les autres pays européens aux économies similaires. Les études réalisées visent à évaluer la part du Brexit, parmi l’ensemble des facteurs qui ont contribué à la contre-performance du Royaume-Uni.

On constate d’emblée que les appréciations sont largement convergentes, mais peuvent quelque peu diverger, quant à la mesure de l’impact du Brexit sur l’économie britannique, en fonction des méthodes d’analyse et des outils d’évaluation utilisés.

La grande majorité convient d’une part, que les chiffres ne sont pas bons et tout particulièrement le commerce des marchandises qui a subi une chute spectaculaire en cinq ans à la fois vers et hors du Royaume-Uni et que, d’autre part, s’il n’est pas toujours aisé de dissocier ses effets d’autres facteurs qui ont impacté l’économie britannique, le Brexit parait le principal responsable de la contre-performance du pays.

Parmi les analyses les plus pessimistes, figure celle de la banque Goldman Sachs qui, dans une note publiée le 14 février 2024, intitulée « les coûts structurels et cycliques du Brexit » estime que la décision des Britanniques de sortir de l’Union Européenne lui a fait perdre 5% de son PIB au cours des huit dernières années par rapport à d’autres économies comparables[18].

Selon les estimations de la banque, les échanges de marchandises du Royaume-Uni ont été inférieurs d’environ 15% à ceux des autres économies avancées tandis que les investissements des entreprises ont été sensiblement inférieurs aux niveaux d’avant le référendum. C’est bien sûr entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord que les échanges ont été le plus difficiles à préserver.

Tout en reconnaissant qu’il est difficile d’isoler l’impact du Brexit des deux autres chocs exogènes survenus au cours de la même période, la pandémie du Covid-19 et la crise de l’énergie de 2022 provoquée par la guerre en Ukraine, la banque de Wall Street explique le déficit par la réduction des échanges commerciaux, la baisse des investissements et la chute de l’immigration en provenance de l’Union Européenne.

La maitrise des flux migratoires était aussi un objectif majeur pour les gouvernements conservateurs mais, malgré les engagements pris pour juguler l’inflation de façon efficace, elle a atteint un niveau record, tout en changeant de nature. La population britannique a augmenté de près de 750 000 personnes en 2022, soit plus du double de l’année qui a précédé le referendum. Avant le Brexit, les immigrants avaient des taux de participation élevés au marché du travail. Depuis les quatre dernières années, de nombreux arrivants sont étudiants, et l’immigration est appelée à jouer un rôle moins important dans l’offre de main d’œuvre.

Le modèle du doppelgänger

En juin 2022 John Springford du Center for European Reform[19] posait déjà un constat de l’impact du Brexit sur le PIB, l’investissement et le commerce du Royaume-Uni. L’analyste soulignait le caractère inhabituel des faibles performances commerciales du Royaume-Uni, parmi les économies dites avancées.

En se fondant sur le modèle contrefactuel du doppelgänger, c’est-à dire une comparaison entre la performance réelle du Royaume-Uni après le Brexit et celle que le Royaume-Uni aurait pu avoir sans le Brexit, à l’image d’un pays européen à l’économie similaire, l’économiste observait qu’au dernier trimestre 2021, un écart de -2,9% du PIB s’était creusé entre le Royaume-Uni et son dopplegänger. Le PIB du Royaume-Uni était inférieur de 5,2% à celui de son doppelgänger, l’investissement inférieur de 13,7% et le commerce des marchandises de 13,6%. Il reconnaissait en outre que seul le commerce des services était supérieur de 7,9%.

II tentait alors d’expliquer ce qu’il appelait les deux paradoxes commerciaux que présentaient les données récentes : d’une part pourquoi les exportations des biens à destination des pays de l’Union européenne étaient comparables à celles destinées au reste du monde et, d’autre part, pourquoi les exportations de services s’étaient largement renforcées à l’inverse des exportations de marchandises.

La réponse au premier paradoxe est qu’après la pandémie le commerce intracommunautaire a repris beaucoup plus vigoureusement que les exportations à destination de pays tiers, mais le Royaume-Uni n’a pu participer à ce rebond commercial et le Brexit est vraiment responsable de l’absence d’un impact différentiel quant à la destination des exportations.

Alors que la plupart des pays avaient vu leur commerce de marchandises progresser après la pandémie, le Royaume-Uni, constatait John Springford, n’avait connu aucune croissance du fait des barrières commerciales qu’il s’était imposées et tout comme le commerce des marchandises, l’investissement avait commencé à prendre du retard au moment du referendum. De surcroît, Springford soulignait que l’Union Européenne disposait de chaînes d’approvisionnement très complexes, avec des composants fabriqués dans un pays et assemblés dans d’autres, pour être ensuite vendus à la fois en Europe et dans le monde. Le Royaume-Uni a manifestement été exclu des chaînes d’approvisionnement européennes à la suite du Brexit, ce qui signifie qu’il a importé moins de composants de l’UE et de ce fait moins vendu de produits à la fois à l’Union Européenne et au reste du monde.

La différence entre le rebond de l’Union Européenne et la stagnation du Royaume-Uni était particulièrement évidente dans les secteurs de l’alimentation, des boissons, du tabac, des produits chimiques et des matériaux (tels que les objets en plastique, en pierre ou en caoutchouc). Cette différence est commune aux exportations britanniques vers la plupart des États membres de l’UE. Le Royaume-Uni n’a pas pu profiter d’une forte augmentation du commerce européen en raison des coûts frontaliers imposés par le Brexit.

Quant au second paradoxe, il est manifeste que les entreprises britanniques dans le secteur des services, en particulier le conseil, la comptabilité, les télécommunications et l’informatique, ont été confrontées à des obstacles beaucoup moins importants que celles qui exportent des marchandises. Si tous les services cités ont connu une croissance plus rapide au Royaume-Uni que dans la moyenne des économies avancées, c’est bien parce qu’ils étaient déjà très développés avant le Brexit et représentaient une part importante du commerce dans son ensemble. Une fois le Brexit voté, les services ont été infiniment moins entravés dans les échanges que les marchandises.

John Springford ajoutait que, si la fin de la libre circulation des personnes avait réduit l’offre de la main d’œuvre, en revanche le nombre de travailleurs britanniques devenus inactifs à cause de la pandémie avait eu un effet beaucoup plus important.

Mais si la pandémie pouvait être rendue partiellement responsable de la faiblesse du PIB, John Springford soulignait que la campagne de vaccination précoce avait permis au Royaume-Uni de mettre fin aux restrictions plus tôt que ses homologues européens. Il en concluait que le grand responsable des piètres performances commerciales du Royaume-Uni, était donc le Brexit et observait qu’entre le referendum et la pandémie un écart assez considérable s’était creusé entre le Royaume-Uni et son dopplegänger.

À l’instar du Bureau pour la Responsabilité budgétaire (OBR), John Springford se déclarait convaincu que les effets dévastateurs du Brexit étaient plus importants que ceux de la pandémie, mais la pandémie faisait qu’il était difficile de dissocier l’impact du Brexit sur les trois indicateurs clés, le PIB, le commerce des services et l’investissement. Il s’insurgeait à cet égard contre l’avis des conseillers politiques qui avaient déclaré que le coronavirus provoquerait l’effondrement du commerce et des voyages dans le monde et éclipserait tout changement que le Brexit pourrait apporter.

À l’issue de son analyse, John Springford parvenait à la conclusion que le Royaume-Uni avait subi une perte de 4,5% de son PIB, comparé à ce qui se serait passé si le Brexit n’avait pas eu lieu.

L’importance des barrières non tarifaires

Le professeur Jonathan Portes du Center for Economic Policy research a également livré son analyse en juillet 2023. En partant de l’idée que l’introduction de barrières importantes au commerce entre le Royaume-Uni et son principal partenaire commercial, l’Union Européenne, ne pouvait qu’impacter négativement l’économie britannique, il souligne que l’ouverture commerciale du Royaume-Uni (soit les échanges commerciaux en proportion du PIB) a chuté de manière significative. Il insiste sur l’impact négatif, sévère et continu, du Brexit qui a particulièrement touché les petites entreprises.

Le départ du Royaume-Uni du marché unique et de l’union douanière de l’UE s’est accompagné de nouvelles formalités frontalières et de nouveaux contrôles réglementaires. L’Union Européenne avait signalé que ces mesures entraîneraient une augmentation des formalités administratives (red tape) et des délais de livraison, un avertissement largement ignoré par les autorités britanniques mais qui s’est vérifié depuis.

L’importance des barrières non tarifaires mises en place dans le sillage du Brexit ont rendu particulièrement difficile le maintien des petites entreprises dans les chaines d’approvisionnement manufacturières.

Jonathan Portes constate toutefois que les données commerciales du Bureau des statistiques nationales indiquent qu’il n’y a pas eu de chute vertigineuse des échanges avec l’Union Européenne, tant pour les biens que pour les services, et ne manque pas de souligner le très bon niveau du Royaume-Uni dans le commerce des services, qui a très bien résisté et s’est même renforcé. Il évoque à cet égard diverses raisons.

La vigueur des exportations de services illustre, selon l’universitaire, d’une part la position dominante du Royaume-Uni dans des secteurs à forte valeur ajoutée, tels que le conseil, où il existe peu d’obstacles au commerce, et, d’autre, part le fait que la pandémie ait contribué à normaliser la prestation des services à distance.[20]

Il aborde également la question de l’immigration, qui a joué un rôle essentiel dans le choix des Britanniques, lors du referendum de 2016. L’enjeu étant de mettre un terme à la libre circulation des personnes. Il ne fait aucun doute, selon lui, que le Brexit a réduit l’offre de main d’œuvre en provenance de l’Union Européenne, qui avait culminé au moment du referendum à 200 000 personnes.

Le Royaume-Uni est le seul grand pays européen où la main d’œuvre n’a pas retrouvé son niveau prépandémique[21]. La pénurie de main d’œuvre en provenance de l’Union Européenne a eu des répercussions très négatives à la fois sur des secteurs spécifiques, tels que le secteur hospitalier, la restauration, et les transports ainsi que dans l’administration et l’éducation[22]. La flexibilité du marché du travail dans son ensemble est aussi touchée par ce phénomène. L’impact s’est traduit par une augmentation des prix et une réduction de la production et de l’offre dans les secteurs concernés. Il ajoute que s’il y avait eu des hausses de salaires, elles concernaient bien davantage des secteurs comme la finance que les secteurs plus directement touchés par la réduction des flux migratoires.

Tout comme John Springford, Jonathan Portes souligne que la promesse de la reprise en main des flux migratoires, brandie lors de la campagne du Vote Leave, ne s’est pas réalisée. En outre, ce qui n’avait pas été anticipé, c’était la forte augmentation de l’immigration extracommunautaire, tant pour le travail que pour les études qui, en termes numériques a plus que compensé la réduction de l’immigration en provenance de l’Union Européenne. Le départ des salariés européens, soumis à de multiples restrictions d’accès, a fait place à une cohorte de migrants non européens, parmi lesquels moins d’actifs économiquement, mais beaucoup d’étudiants.

Quant à la baisse des investissements des entreprises, elle était, souligne l’universitaire, antérieure au Brexit, mais ce dernier a aggravé la tendance depuis 2016 avec des investissements qui peuvent être de 10% inférieurs à ce qu’ils auraient été en l’absence de Brexit.

Le Professeur Jonathan Portes juge que la meilleure estimation de l’impact du Brexit sur l’économie britannique est une baisse de 2 à 3% du PIB. Quant à l’impact sur les échanges commerciaux, il a été largement conforme aux prévisions des experts qui avaient à plusieurs reprises averti les autorités britanniques. Le même constat est dressé par le gouverneur adjoint de la Banque d’Angleterre, Dave Ramsden, qui a déclaré aux membres de la commission du trésor de la Chambre des Communes que les retombées du référendum avaient contribué à faire baisser la vitesse de croissance de l’économie britannique et que le Brexit avait ’jeté un froid’’ sur les investissements des entreprises au Royaume-Uni, dont les niveaux étaient inférieurs à ceux d’autres nations de premier plan[23].

Toutefois, selon Jonathan Portes, les mécanismes, et en conséquence les impacts du Brexit, se sont avérés beaucoup plus complexes que ce qu’avaient envisagé les économistes, en fonction de modèles macro-économiques ou commerciaux fondés sur des hypothèses jugées trop simples.

Le secteur des services en progression

Dans son analyse du 28 février 2024, Emily Fry du groupe Resolution Foundation, souligne, tout comme l’a fait Portes, que les mauvais résultats commerciaux du Royaume-Uni en 2023 correspondent à ce que l’on peut attendre d’une économie qui s’adapte à de nouvelles barrières commerciales, et connait par conséquent une perte de vitesse notable. Elle observe que, si la pandémie et la flambée des prix de l’énergie sont à prendre en compte, les chiffres de 2023 sont un signe tangible de l‘impact du Brexit

 Elle trouve particulièrement fâcheuse la réduction de l’ouverture commerciale du Royaume-Uni mais, en matière d’exportations, et elle observe que la ministre Kemi Badenoch, ne met l’accent que sur le commerce des services. Il y a selon elle de deux évolutions parallèles, mais tout à fait distinctes, avec un commerce de marchandises considérablement ralenti et, en revanche, un commerce de services étonnamment vigoureux avec une croissance de 14% entre 2019 et 2023, plus rapide que celle de la France, des Etats-Unis ou du Japon.

 Force est de constater que quatre ans après le Brexit, le secteur des services financiers, qui était un des fleurons de l’économie britannique, n’a pas été impacté aussi fortement qu’on aurait pu le prévoir[24]. La grande crainte était que ce secteur, qui représente environ 8% du PIB, ne connaisse un déclin irréversible[25]. Selon les prévisions les plus sombres, 75 000 postes dans les services financiers risquaient d’être transférés sur le continent. Les inquiétudes exprimées en particulier par les remainers avaient été alors qualifiées de faussement alarmistes.

À l’approche de la sortie du Royaume-Uni de l’Union Européenne, 44% des plus grandes entreprises de services financiers et 37% des entreprises de fintech avaient déclaré leur intention de transférer une partie de leurs activités dans l’Union Européenne. Plus de quatre cinquièmes d’entre elles ont effectivement déménagé au lendemain du Brexit selon les conclusions du rapport des chercheurs d’Anglia Ruskin University. Quant aux emplois que l’on pensait voir disparaitre, le chiffre réel a été estimé à 7000[26]. Emily Fry observe qu’un changement significatif dans les relations avec l’Union Européenne s’impose dans le domaine des marchandises pour éviter que les chaines d’approvisionnement des secteurs manufacturiers s’affaiblissent au fil du temps.

L’inflation en cause

Le rapport sur l’état de l’économie britannique du 31 janvier 2024, publié par l’organisme UK in a Changing Europe se veut d’emblée rassurant, en déclarant que le Brexit ne doit pas être jugé comme « le trou noir de l’histoire récente des méfaits et erreurs des dirigeants ». Son ambition est de fournir un cadre de réflexion plus constructif à la fois sur ce qu’est la situation actuelle et ce qui pourrait être fait pour y remédier.

Les auteurs prennent acte du recul de l’ouverture commerciale du Royaume-Uni qui a chuté de façon significative et est inférieure à son niveau de 2019, ainsi que du glissement des exportations de biens vers les services, ainsi que du fait combien surprenant que la part du commerce britannique avec l’Union Européenne a augmenté. Si le ralentissement des échanges de marchandises avec l’Union Européenne était prévisible, on ne s’attendait pas à ce que les échanges hors Union Européenne soient tout autant impactés.

La perturbation des chaines d’approvisionnement, les pénuries de main d‘œuvre dans certains secteurs et la forte hausse de prix de l’énergie, exacerbée par la guerre en Ukraine ont entrainé une poussée de l’inflation, mais l’expérience postpandémique du Royaume-Uni est jugée largement similaire à celle des grandes économies européennes.

Les avis divergent quant à la mesure de l’impact du Brexit sur le taux d’inflation élevé du Royaume-Uni, mais la plupart des auteurs conviennent que le Brexit a largement contribué à la hausse des prix des denrées alimentaires. La poussée de l’inflation a été le résultat de la perturbation des chaines d’approvisionnement, des pénuries de main d’œuvre provoquées par le Brexit, mais aussi des fortes hausses des prix de l’énergie. Elle a conduit la Banque d’Angleterre à augmenter sensiblement les taux d’intérêt qui se situent actuellement au niveau de 5,25%.

La contraction du PIB britannique en décembre et au quatrième trimestre 2023 est, selon Marcus Brookes, Directeur des investissements chez Quilter Investors,due principalement à « la persistance d’une inflation élevée, aux faiblesses structurelles du marché du travail et à la faible croissance de la productivité, mais aussi à des conditions météorologiques défavorables »[27]. Ces facteurs ont « affecté les performances des secteurs des services et de la construction, qui sont les principaux moteurs de l’économie britannique ».

Parmi les rares voix discordantes, Roger Bootle estime qu’il est absurde de prétendre que le Brexit ait été un désastre[28]. L’ancien fervent partisan du Brexit n’a pas changé d’avis. Tout en admettant que le pays n’a pas encore pleinement saisi toutes les opportunités du Brexit, il cite les bons chiffres du chômage et des prix de l’immobilier et table sur l’avenir qui permettra à son pays de se démarquer avec succès d’une Union Européenne défaillante et profondément anti-démocratique.

Une économie plus résiliente que prévu

Un certain nombre d’économistes, y compris chez Goldman Sachs, reconnaissent que l’économie britannique, en butte aux coups de boutoir conjugués du Brexit, de la pandémie et de la crise de l’énergie, s’est montrée plus solide que prévu[29]. Cette résilience lui a permis d’échapper au risque d’une longue récession[30] et malgré le peu d’attention que lui ont accordé les responsables britanniques, la place financière de Londres reste l’une des plus importantes au monde. La production du secteur de l’énergie est importante grâce aux gisements de pétrole en mer du Nord. Le système juridique et fiscal britannique est perçu comme étant favorable aux entreprises et le droit du travail réputé pour sa flexibilité est un facteur d’attractivité.

Selon Marcus Brookes, les chiffres indiquent très probablement que la récession sera « potentiellement peu profonde et de courte durée, et qu’elle pourrait ne pas refléter l’état réel de l’économie », qui devrait connaître une « reprise modérée » tout au long de 2024.[31] Il note que certains obstacles, tels que le taux d’inflation, sont temporaires et ont déjà commencé à se résorber. D’autres analystes relativement optimistes soulignent le fait qu’il y a une grande marge de manœuvre pour réduire les taux d’intérêt, si la tendance à la baisse de l’inflation s’accélère. Neil Birrell, directeur des investissements chez Premier Miton Investors se déclare toutefois plus inquiet sur la solidité de l’économie en 2024[32].

Le chancelier de l’Échiquier, Jeremy Hunt, se satisfait d’entrevoir des signes encourageants pour l’économie britanniques et relève que les prévisionnistes s’accordent à penser que la croissance se renforcera au cours des quelques prochaines années, compte tenu du fait que les salaires augmentent plus que les prix, les taux d’intérêt commencent à baisser et le chômage se maintient à un niveau bas[33].

Dans leur analyse de l’état actuel de l’économie britannique, Jonathan Portes et Sarah Hall conviennent que le bilan n’est pas réjouissant mais qu’il n’est pas irrémédiablement négatif. Il importe de tirer les leçons des deux dernières décennies en identifiant, par la méthode SWOT les forces, les faiblesses, les opportunités et les menaces[34].

Les deux économistes soulignent, parmi les points forts de l’économie, le capital humain, le marché du travail très souple, le niveau de l’enseignement supérieur et la qualité des institutions qui ont résisté aux très fortes turbulences politiques, en particulier au cours du mandat éphémère de Liz Truss, grâce à des organes économiques indépendants tels que le Trésor, la Banque d’Angleterre et le Bureau pour la responsabilité budgétaire. A l’inverse, des faiblesses structurelles de longue date ont entravé la croissance, telles que les faibles niveaux d’investissement tant publics que privés, des niveaux insuffisants de qualifications et des inégalités bien ancrées dans plusieurs secteurs.

Jonathan Portes et Anand Menon dénoncent également les politiques à court-terme qui ont marqué la dernière décennie ainsi qu’une approche peu réaliste[35].

L’Irlande du Nord et le casse-tête des échanges

L’Irlande du Nord a concentré sur son territoire toutes les difficultés et complexités du Brexit dur qui a été le choix des gouvernements britanniques, contraire aux enjeux géopolitiques liés à la province britannique. Le départ du Royaume-Uni exigeait la présence d’une frontière avec le bloc européen mais l’histoire récente et l’évolution des relations entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande excluaient le retour d’une frontière physique entre les deux parties de l’île. Si la frontière entre les deux îles de Grande-Bretagne et d’Irlande a été exclue dans un premier temps, elle s’est finalement imposée comme la seule solution au trilemme irlandais. Ce faisant, elle a donné un statut hybride à l’Irlande du Nord qui, au niveau des échanges, a créé un véritable casse-tête douanier sous la forme du Protocole nord-irlandais, aménagé et amendé à plusieurs reprises. En vertu du Protocole de l’Irlande du Nord, les dispositions commerciales relatives à la circulation des marchandises diffèrent entre l’Irlande du Nord et le reste du Royaume-Uni.

La mise en place d’une frontière post Brexit a entrainé des couts supplémentaires pour les entreprises du Royaume-Uni et également de l’Union Européenne. Le Royaume-Uni a dû mettre en place un processus d’adaptation au nouveau contexte douanier et commercial qui n’a pu se faire que sur une période relativement longue, par suite des nombreux blocages et délais de mise en place ainsi que par la recherche de nouveaux partenaires commerciaux.

 Le 24 décembre 2020 en annonçant la signature de l’Accord de commerce et de coopération Boris Johnson avait affirmé qu’il n’y aurait pas de barrières tarifaires au 1er janvier 2021 ni d’obstacles non tarifaires au commerce[36]. C’était oublier que l’Accord de commerce et de coopération exigeait que les marchandises échangées à la frontière entre l’Union Européenne et le Royaume-Uni respectent un ensemble détaillé de règles d’origine, qui entrainerait inévitablement une réduction des activités commerciales. Les fabricants et exportateurs de marchandises ont dû se conformer aux nouvelles règles d’origine de leurs produits. Pour bénéficier de l’exonération des droits de douane et des quotas, et se voir accorder un traitement préférentiel dans l’acheminement de leurs marchandises, l’Accord de commerce et de coopération exige que les opérateurs commerciaux s’acquittent de formalités douanières, jusqu’alors absentes, qui peuvent les amener à modifier leurs chaines d’approvisionnement de façon à pouvoir satisfaire aux règles d’origine.

Selon Joel Reland de UK in a Changing Europe l’avenir des échanges est très incertain et dépend du degré de divergence que retiendra le gouvernement britannique par rapport aux normes européennes. Dans la mesure où l’Irlande du Nord peut diverger à la fois des règlementations européennes et des réglementations britanniques il utilise le terme de trivergence qui renvoie à la création de trois ensembles de règles distincts qui ne feraient qu’ajouter à la confusion et risqueraient également d’exacerber les tensions entre les trois juridictions. Néanmoins, si difficile et complexe que soit son application, l’Accord de commerce et de coopération a permis d’éviter le pire, qui aurait été une sortie sans accord.

La nouvelle politique commerciale de la Grande-Bretagne : du mythe à la réalité

L’objectif majeur des autorités britanniques favorables à la sortie de l’Union Européenne, était de conclure des accords de libre-échange à l’échelle mondiale, qui pourraient, non seulement compenser la perte de l’accès au marché unique, mais, également, permettre à la Grande-Bretagne d’accéder à une nouvelle prospérité, en se rapprochant des économies à forte croissance, en Asie et aux États-Unis.

Le 17 janvier 2017, dans son discours de Lancaster House, Theresa May avait déclaré ouverte l’ère de la Grande-Bretagne mondiale (Global Britain), un pays libre de fixer ses propres tarifs, d’établir ses propres règles commerciales et de conclure ses propres accords commerciaux, un pays capable d’élargir ses horizons et son champ d’action[37] .

Le 3 février 2020, à l’occasion de son discours de Greenwich, le Premier ministre Boris Johnson reprenait cette vision d’un avenir prospère grâce à une politique commerciale indépendante, plus ambitieuse et plus rentable, qui ferait du Royaume-Uni un champion mondial du libre-échange

Dans son rapport de janvier 2024, Kemi Badenoch rendait hommage à l’électorat pro-Brexit en déclarant que « la conviction du peuple britannique que le Royaume-Uni excellerait en tant que maître de son propre destin a porté ses fruits ». Le Brexit avait, selon la ministre, ouvert de nouvelles perspectives et opportunités pour les exportateurs britanniques en levant 500 obstacles et en débloquant 20 milliards de livres pour les entreprises britanniques, dans divers secteurs, pharmaceutique, esthétique ainsi que celui de la viande bovine, grâce à 73 accords de libre-échange avec des pays qui vont du Mexique à la Malaisie.

Comme l’affirme Thomas Sampson[38] de UK in a changing Europe, le Brexit n’a pas fait de la Grande-Bretagne une superpuissance commerciale mondiale et la vision de Theresa May s’est avérée un mirage. L’Accord de commerce et de coopération avec l’Union Européenne, qui régit actuellement les échanges entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, a entraîné la réintroduction de formalités douanières et de barrières réglementaires et provoqué une hausse des coûts commerciaux.

La majorité des nouveaux accords signés par le Royaume-Uni après le Brexit ne sont que des reconductions d’accords signés avec l’Union Européenne. Quant aux autres, ils concernent souvent des pays avec lesquels le Royaume-Uni commerce peu, compte tenu de la distance qui l’en sépare.

Un certain nombre d’accords restent également en suspens. Il s’agit tout particulièrement de l’Accord de libre-échange avec les États-Unis, la plus grande économie du monde, que le Royaume-Uni souhaitait le plus ardemment conclure. Quatre ans après, l’accord tant espéré avec le deuxième partenaire commercial du Royaume-Uni après l’Union Européenne, ne s’est pas concrétisé, pour diverses raisons, parmi lesquelles la question de l’Irlande du Nord et la politique américaine de plus en plus protectionniste.

Depuis l’arrivée de Rishi Sunak, d’origine indienne, au 10 Downing street, on pouvait supposer que les pourparlers lancés avec l’Inde en janvier 2022, sous le mandat de Boris Johnson, ne tarderaient pas à déboucher sur un accord. Outre l’accord de libre-échange qui comporterait 26 chapitres incluant les marchandises, les services, les investissements et les droits de la propriété intellectuelle, un aspect clé des négociations porte sur un traité bilatéral d’investissement. Les négociations, sont entrées dans leur 14ème cycle, le 10 janvier 2024. Plusieurs points litigieux ont émergé au cours des négociations dans divers secteurs tels que l’industrie automobile, le whisky, les produits laitiers et la viande où le Royaume-Uni cherche à obtenir des droits préférentiels. Quoi qu’il en soit, d’après les pronostics des experts, tout accord qui verrait le jour aurait une portée limitée. Il pourrait augmenter le PIB du Royaume-Uni de 0,12% à 0,22% d’ici 2035 en fonction des termes de l’accord[39].

L’Accord de libre-échange signé avec l’Australie en décembre 2021 a été le premier accord de libre-échange post-Brexit et est entré en vigueur le 31 mai 2023. Il supprime la plupart des droits de douane sur le commerce entre le Royaume-Uni et l’Australie. Des dispositions portent sur le commerce des services, le commerce numérique, les marchés publics et la propriété intellectuelle. Des chapitres sont également consacrés aux petites entreprises, à l’environnement, au bien-être des animaux et à la résistance aux antimicrobiens.

Il existe un contraste saisissant entre la rhétorique gouvernementale post-Brexit sur la « Global Britain » et les propres évaluations d’impact du gouvernement. Le gouvernement estime que l’accord entre le Royaume-Uni et l’Australie donnera un coup de pouce à long terme au PIB de 0,08 % d’ici 2035 et de 0,03 % pour l’accord avec la Nouvelle-Zélande Le faible effet de l’Accord avec l’Australie sur l’économie britannique, tient au fait que l’Australie ne représente qu’une faible proportion des échanges commerciaux du Royaume-Uni. Il a été par ailleurs sévèrement critiqué par plusieurs organisations agricoles et associations environnementales qui dénoncent les risques qu’il fait peser sur l’agriculture, et en particulier les produits alimentaires semi-transformés, la sylviculture et la pêche. De même, l’accord conclu en février 2022 avec la Nouvelle-Zélande sur le modèle de l’accord avec l’Australie a été très mal reçu par les éleveurs de viande bovine au Royaume-Uni qui craignent d’être concurrencés par des importations moins chères.

Le 16 juillet 2023 le Royaume-Uni a adhéré au Partenariat transpacifique CPTPP, en signant un accord de libre-échange avec le bloc indo-pacifique, qui comprend le Canada et le Japon, membres du G7, ainsi que l’Australie et la Nouvelle-Zélande, alliées de longue date du Royaume-Uni, aux côtés du Brunei, du Chili, de la Malaisie, du Mexique, du Pérou, de Singapour et du Viêt Nam. Kemi Badenoch a déclaré dans une interview accordée à Sky News que l’accord montrait que le Royaume-Uni « se tournait vers le monde ». Elle a salué cet Accord en déclarant qu’il s’agissait de “l’accord commercial le plus important depuis que nous avons quitté l’Union européenne”.[40]

Mais ces économies sont, soit trop petites, soit trop éloignées pour peser sur le commerce britannique. En ce qui concerne l’impact du CPTPP, on estime une augmentation du commerce de 2 milliards de livres d’ici 2040, ce qui représente moins de 0,07 % du PIB du Royaume-Uni.

L’adhésion du Royaume-Uni au CPTPP, qui succède à un précédent pacte commercial transpacifique, dont les États-Unis se sont retirés en 2017, sous l’égide de l’ancien président Donald Trump, a reçu un accueil mitigé au Royaume-Uni. Pour les partisans du Brexit, il a été perçu comme une chance pour le Royaume-Uni de rejoindre d’autres blocs commerciaux avec des économies à croissance plus rapide que celles plus proches de chez lui – et de renforcer le poids géopolitique et économique international du pays. Mais ses détracteurs ne manquent pas de souligner que cet Accord aura bien du mal à compenser les dommages économiques subis en quittant l’UE des 27, le plus grand bloc commercial et la plus grande économie collective du monde.

Après un premier accord de reconnaissance mutuelle (ARM) pour les marchandises, appliqué à partir du 1er janvier 2023, qui permet à un ensemble spécifique de marchandises qui, lorsqu’elles sont testées au Royaume-Uni par rapport aux réglementations suisses, peuvent être vendues en Suisse sans tests supplémentaires dans ce pays, le Royaume-Uni et la Suisse ont signé, le 21 décembre 2023, un accord sur les services financiers, qualifié avec enthousiasme de « premier du genre » par le chancelier britannique Jeremy Hunt. Cet accord permettra aux entreprises britanniques de certains secteurs des services financiers – notamment la banque et la gestion d’actifs – d’opérer en Suisse tout en continuant à respecter les règles réglementaires du Royaume-Uni. Il en ira de même pour les entreprises suisses opérant en Grande-Bretagne.

Les négociations en vue de cet accord avaient été lancées en 2020 par Rishi Sunak lorsqu’il était chancelier de l’Échiquier. Elles s’inscrivent dans le cadre des efforts déployés par le Royaume-Uni pour renforcer la compétitivité mondiale de la City de Londres à la suite de la sortie du pays de l’Union européenne, efforts qui ont également consisté à réformer en profondeur les règles régissant les services financiers du pays. L’accord donne également aux compagnies d’assurance britanniques un accès unique au marché suisse, puisqu’elles seront exemptées des nouvelles règles qui obligeront les assureurs étrangers à avoir une base physique dans le pays. Cet accord n’aurait certes pu être signé lorsque le Royaume-Uni était dans l’Union Européenne.  Il s’avère que nombre d’accords ne produiront que peu d’avantages compte-tenu des échanges commerciaux limités entre les deux États, en raison principalement de la distance géographique[41]. Même l’analyse du gouvernement suggère que les avantages économiques de ces accords seront mineurs, chacun d’entre eux devant augmenter le PIB britannique de moins d’un dixième de 1 %.

En dépit de la mondialisation et des prodigieuses avancées techniques des dernières décennies, il apparait en effet que l’espace joue encore un rôle déterminant dans les flux d’échanges internationaux et la répartition des activités économiques et commerciales. La vision de la Grande-Bretagne mondiale n‘a manifestement pas pris en compte ce qu’on a appelé ‘’la tyrannie de la distance’’. Le Royaume-Uni est indiscutablement appelé à commercer beaucoup plus avec le bloc européen parce que son économie est à la fois grande et très proche, et beaucoup moins avec la Nouvelle-Zélande parce qu’elle est très éloignée et que son économie est de petite taille.

Conclusion

Il ne fait aucun doute que le Brexit a eu des effets négatifs sur la vie économique du pays mais son impact, contrairement à ce que certains avaient prédit, n’a pas été catastrophique. Le Brexit a compliqué la reprise post-endémique du pays après une très forte contraction du PIB. Les performances décevantes de l’économie britannique au cours de la dernière décennie, ont eu pour effet de renforcer les inégalités existantes qu’elles soient sociales, culturelles ou géographiques et même, à bien des égards, de les exacerber.

En revanche l’économie britannique s’est révélée plus solide que prévu et la perte d’influence du Royaume-Uni dans le domaine de la finance et des activités bancaires, au profit d’autres plateformes financières, n’est peut-être pas totalement irréparable comme le prouvent les dernières tendances.

Le gouvernement britannique a réussi à transformer rapidement le vaste réseau d’accords de libre-échange de l’Union Européenne, dont il bénéficiait en tant qu’État membre, en une trentaine d’accords bilatéraux avec les pays concernés, qui, pour la plupart, sont entrés en vigueur en 2021.

Mais il a eu beau déployer tous ses efforts pour établir de nouvelles relations commerciales prometteuses dans le monde entier après le Brexit, les résultats resteront limités, L’avenir de du Royaume-Uni a bien peu de chances de ressembler à la vision de la Global Britain des gouvernements conservateurs, libérée du joug communautaire et championne mondiale du libre-échange. Si l’utilité des accords de libre-échange pour le commerce des marchandises reste réduite compte-tenu de sa position géographique, qu’il le veuille ou non, le Royaume-Uni continuera à dépendre des chaînes d’approvisionnement de l’Union Européenne.

Quatre ans après la sortie, un certain nombre de questions se posent, quant à l’avenir constitutionnel du pays. Le Brexit a provoqué un risque d’implosion du Royaume-Uni en donnant un coup d’accélérateur à deux dynamiques à confirmer, l’une en faveur de l’indépendance de l’Écosse et l’autre favorable à l’unité irlandaise. D’après les derniers chiffres publiés par statista, les Britanniques semblent toujours très partagés sur le caractère positif ou non de leur choix politique de 2016. 56% d’entre eux pensent que ce fut une erreur, tandis que 32% jugent encore que cela a été une bonne décision.[42] Quant au pourcentage d’indécis il a augmenté et se situe à présent autour de 16%.


[1] M. Minenna, ‘’A Look at EU-UK Trade Relations in Light of Brexit, Pandemic and the Trade and Cooperation Agreement’’, University San Raffaele Roma, SSRN, 9 April 2021. https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3823333.

[2] Stephen Hunsaker, ‘’The UK economy since the global financial crisis’’, in The state of the UK economy 2024, UK in a Changing Europe, 31 January 2024. https://ukandeu.ac.uk/reports/the-state-of-the-uk-economy-2024/.

[3] Lord Lilley a exercé plusieurs fonctions de 1987 à 1997 sous les gouvernements de Margaret Thatcher et de John Major avant après avoir occupé plusieurs postes au sein du Cabinet fantôme. Il a participé à la négociation du cycle d’Uruguay de 1986 à 1994.

[4] Brexit 4th anniversay update, Department for Business and Trade, 31 January 2024

[5] L’affirmation selon laquelle le Brexit a permis d’accélérer la campagne de vaccination contre le Covid-19 a été démentie par nombreux organismes dont l’Agence britannique de règlementation des médicaments, Full Fact, Institute for Government, les chaines de la BBC et Channel 4. En décembre 2020, le Secrétaire d’état à la santé, Matt Hancock s’était déjà prononcé de la même façon sur le sujet A. Tolhurst, ‘’The Boss Of The UK’s Vaccine Regulator Has Contradicted Matt Hancock’s Claim We Approved A Covid Jab Before The EU Due To Brexit’’, Politics Home, 2 December 2020.

[6] A.-P. Bonnet, ‘’Dealing with the crisis : The Brexit Spin’’, Observatoire de la Société Britannique, 27, 2021. https :://doi.org/10.4000/osb.5365

[7] J. Richardson & Berhold Rittberger, ‘’Brexit : simply an omnishambles or a major policy fiasco?’’, Journal of European Public Policy, Volume 27, 2020-Issue 5 : Special Issue : The Brexit Fiasco, 649-665. https://doi.org/10.1080/13501763.2020.1736131.

[8] UK trade in goods trends in 2023, Office for National Statistics, January 2024

[9] UK trade figures 2023s, Statista, March 2024.

[10] « L’économie de Londres après le Brexit, impacts et implications », commandé par la Greater london Authority (GLA) et faisant suite à une première étude en 2018 « Se préparer au Brexit ».

[11] Seule exception, le troisième trimestre 2022 a enregistré une croissance négative.

[12] UK trade in goods, year review, 2023, Office for national statistics, January 2024.

[13] D. Clark, Value of UK -EU trade in goods 1997-2023, Statista, 1 March 2024.

[14] V. Romei, ‘’Official data confirms UK economy slipped into recession last year’’, Financial Times , 28 March 2024.

[15] J.-B. Andrieux, ‘’The UK slips into a technical recession’’, Trustnet, 15 February 2024.

[16] Dans la zone euro la vague inflationniste en zone euro est passée d’un pic de 10,6% en octobre 2022 à 2,6% en février 2024

[17] R. Partington, L. Elliott, ‘’Bank of England governor dampens hopes of interest rate cut’’, The Guardian, 14 February 2024.

[18] Valentina Romei estime qu’il s’agit de la plus forte baisse dans le commerce des marchandises sur cinq ans, depuis le début des relevés comparables depuis 1997. V. Romei, “UK trade volumes suffer record five-year decline, Drop in goods imports and exports attributed to Brexit by economists”, Financial Times, 1 March 2024.

[19] Brexit, four years on:  Answers to two trade paradoxes, Center for European Reform, 25 January 2024.

[20] Voir l’analyse de E. Fry et S Hale, ‘’The Impact of Brexit on the UK Economy: An Evidence-Based Analysis’’, The Finance Association, 2023. https://thefinanceassociation.ch/the-impact-of-brexit-on-the-uk-economy-an-evidence-based-analysis/.

[21] D. Houston, S. Hunsaker, ‘’What is behind the UK’s labour shortage’’, UK in a Changing Europe, 7 February 2024.

[22] House of Commons Library, Skills and Labour shortages, Research briefing, 10 January 2023.

[23] R. Partington, ‘’Brexit has ‘chilled’ business investment, says Bank of England deputy governor’’, The Guardian, Tue 21 Nov 2023.

[24] M.-C. Considère-Charon, “La Défense, grande gagnante du Brexit”, Dossiers spéciaux : n°168 : Les Hauts de Seine, un département monde, Politique internationale, Été 2020.

[25] ”Brexit revisited : the outlook for financial services four years on”, Leasing Life, January 31 2024.

[26] D. Katanich, “Brexit four years on : What did it cost for the financial sector,” Euronews business, 31 January 2024.

[27] J.-B. Andrieux, op. cit.

[28] R. Bootle, ‘’No Brexit was not a terrible mistake’’, The Telegraph, 28 January 2024.

[29] T. Martin, « L’économie britannique se porte bien mieux que l’UE ne voudrait le penser », La Tribune, 18 octobre 2023.

[30] W. Shomberg, A. Bruce, “UK economy fails to grow but sidesteps start of a recession”, Reuters, November 10 2023.

[31] E. Smith, “UK economy slipped into technical recession at the end of 2023”, CNBC, 15 February 2024.

[32] Ibid.

[33] ‘’UK economy ‘turning a corner’ says Hunt after news of recession’’, Reuters, 15 February 2024.

[34] J. Portes, S. Hall, “The current state of the UK economy: a SWOT analysis”, in The state of the UK economy 2024, op.cit.

[35] J. Portes, A. Menon, op. cit.

[36] “Boris Johnson’s Brexit trade des speech in full”, Financial News London, 24 December 2020. On s’interroge encore aujourd’hui sur l’attitude de l’ancien Premier ministre. Ce déni signifiait-il qu’il n’avait pas lu avec attention l’accord qu’il avait signé ou pensait-il déjà s’affranchir unilatéralement des contraintes imposées au Royaume-Uni ?

[37] Theresa May’s speech à Lancaster House, 17 January 2017.

[38] T. Sampson, op.cit.

[39] P.-C. De Bernier, Proposed UK-India free trade Agreement, Mayer/ Brown, 19 April 2023.

[40] A. Culbertson, J. Scott, “CPTPP : UK accepted into Indo-Pacific trade bloc in biggest trade deal since Brexit”, Sky News, 31 March 2023.

[41] L’équation de gravité, un terme utilisé par les économistes renvoie à un modèle de la science économique qui stipule que le volume d’échanges commerciaux entre deux pays est proportionnel à leur PIB et inversement proportionnel à la distance qui les sépare et aux barrières commerciales. Jugée empiriquement solide, cette équation, a été formulée pour la première fois par l’économiste néerlandais Jan Tinbergen, en 1962. Jan Tinbergen s’est inspiré de la loi de gravité énoncée par le physicien Newton pour décrire la dynamique des échanges internationaux. Toutefois, la relation potentielle entre le volume des échanges et la distance ainsi que le rôle des barrières commerciales, auraient été en fait déjà établie par Adam Smith, dans la Richesse des Nations. V. Bruce Elmslie, “Retrospectives, Adam Smith’s Discovery of Trade Gravity”, Journal of Economic Perspectives, 2018, vol. 32/2, p. 209.

[42] Pourcentage de personnes qui pensent que le Brexit était une bonne ou une mauvaise décision 2020-2024. La question posée était : « Rétrospectivement, pensez-vous que le Royaume-Uni a eu raison ou tort de voter pour quitter l’Union européenne ? » (https://www.statista.com/search/?q=Brexit+2024&Search=&p=1).

Rishi Sunak parviendra-t-il à régler les dossiers les plus épineux de l’après Brexit ?

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite à l’Université de Franche-Comté

Si le gouvernement de Liz Truss, à peine formé, a pu très vite paraitre condamné à l’échec, la lune de miel de son successeur, Rishi Sunak, aura été de courte durée.

Après qu’un bon nombre de députés tories ont caressé l’idée d’un retour de Boris Johnson, le parti conservateur s’est résolu à emprunter  la voie médiane incarnée par Rishi Sunak. La composition du nouveau cabinet est révélatrice de la stratégie du chef de gouvernement qui a compris qu’il lui fallait s’inscrire dans la continuité de celui qui est encore très populaire auprès d’un bon nombre d’élus et d’électeurs. Hormis l’exclusion de certaines figures comme Jacob Rees-Mogg, plus connu pour ses gesticulations que pour son efficacité, on y retrouve beaucoup d’anciens ministres des gouvernements de Boris Johnson et de Liz Truss tels que Dominic Raab, Michael Gove, Nadim Zahawi, Ben Wallace, Steve Barclay, Mark Harper, Gavin Williamson[1], Alister Jack, Simon Hart ou encore Chris Heaton-Harris.  

En revanche, la reconduction de Suella Braverman au poste de ministre de l’Intérieur, très peu de temps après avoir été écartée par Liz Truss pour avoir divulgué des informations confidentielles à des parlementaires non autorisés[2], continue à susciter de très vives critiques de l’opposition[3].

 Un Premier ministre à la peine

Rishi Sunak sait qu’il doit en partie son élection à l’aile droite de son parti, celle composée des brexiteurs les plus acharnés, et de personnalités comme Suella Braverman qui a su habilement persuader ses proches d’opter pour l’ancien Chancelier de l’Échiquier de Boris Johnson. Le retour au Home Office de cette manœuvrière, apparemment contre l’avis des hauts fonctionnaires qui l’entourent, est contraire à l’engagement du Premier ministre de restaurer « intégrité, professionnalisme et responsabilité » au cœur de l’État. C’était sans doute le prix à payer pour maintenir l’unité du parti. Il montre à quel point la marge de manœuvre du Premier ministre est réduite et combien il devra ménager la droite de son parti qui reste très influente. La question de l’avenir de la ministre de l’Intérieur a été ravivée par la polémique autour de sa gestion de la crise migratoire, après la nouvelle qu’un groupe de demandeurs d’asile d’un camp de migrants à Manston[4] dans le Kent ont été laissés dans le dénuement le plus complet au cœur de Londres. Lors de la séance de questions au Premier ministre Keir Starmer a accusé Rishi Sunak d’avoir conclu “un accord sordide” avec Suella Braverman pour la reconduire dans ses fonctions, mettant ainsi en péril la sécurité nationale et exacerbant la crise des demandeurs d’asile.

Le refus initial du Premier ministre de se rendre au sommet de la COP27, qui aura lieu à Charm-el-Cheikh du 6 au 17 novembre, a été si mal perçu par l’opinion publique et un grand nombre d’élus, qu’il a finalement décidé, le lundi 31 octobre, qu’il conditionnerait sa venue à l’avancement du nouveau budget.

Il y a lieu de s’interroger sur sa capacité à concilier, d’une part, les impératifs économiques de discipline et de rigueur financière qu’attendent les marchés financiers et les investisseurs et, d’autre part, les exigences de la droite du parti en faveur des plus riches, exigences qu’il a provisoirement écartées. Le risque politique le plus grave que court Rishi Sunak, compte tenu de la fébrilité de son groupe parlementaire, serait de vouloir faire passer des mesures fiscales douloureuses au Parlement sans préserver, ne serait-ce que de façon symbolique, les idées de réformes avancées par Liz Truss et l’ancien Chancelier, Kwasi Kwarteng.

L’interminable question du Protocole nord-irlandais

Parmi les dossiers les plus épineux dont le nouveau Premier ministre a hérité, figure la question du Protocole nord-irlandais qui est toujours sans réponse, et qui a, de surcroit, provoqué indirectement une crise institutionnelle en Irlande du Nord. Depuis les élections législatives de mai 2022, qui ont désigné le parti nationaliste du Sinn Fein comme le premier parti de la province, le DUP (parti unioniste démocrate) refuse de participer à la mise en place du nouvel exécutif, où il doit nommer le vice-Premier ministre, tant que les problèmes associés à l’application du Protocole ne seront pas résolus. Il estime par la voix de son leader, Sir Jeffrey Donaldson, que le Protocole qui place une frontière maritime entre les deux îles, remet en cause la place de l’Irlande du Nord au sein du Royaume-Uni.

En conséquence, l’Irlande du Nord n’a pas de gouvernement opérationnel depuis six mois[5].

La date limite du 28 octobre avait été fixée par le secrétaire d’État à l’Irlande du Nord, Chris Heaton-Harris, pour que de l’exécutif nord-irlandais  soit rétabli. Passée cette date, il se verrait contraint de convoquer de nouvelles élections à l’Assemblée de Stormont avant Noël. Mais la date a bien été franchie et l’impasse se prolonge. D’après certains observateurs les élections seraient reportées à Pâques 2023, de façon à les faire coïncider avec la visite d’État du président Joe Biden à l’occasion des célébrations du 25e anniversaire de l’Accord de paix dit Accord du vendredi Saint[6], signé à Belfast le 10 avril 1998. Cela signifierait pour la province britannique sept mois de plus sans gouvernement.

Ces rumeurs, qui se fondent sur les propos échangés entre la Première ministre Liz Truss et le Président Biden lors de leur rencontre à New York, le 21 septembre 2022[7], ont suscité l’indignation de nombreux observateurs qui dénoncent une nouvelle tentative d’instrumentalisation de la question irlandaise à des fins de politique internationale, au moment où les Britanniques n’ont pas perdu l’espoir de sceller un accord de libre-échange avantageux avec les États-Unis. La question du Protocole nord-irlandais pourrait également servir de monnaie d’échange dans les tractations à venir avec les Européens. Pour l’ancien Taoiseach (Premier ministre de la République d’Irlande) Bertie Ahern, le Royaume-Uni serait disposé à utiliser le Protocole nord-irlandais comme levier dans les négociations, de façon à obtenir des concessions dans d’autres domaines comme celui de la finance ou de la recherche scientifique. Nombreux sont ceux qui s’insurgent contre le cynisme du gouvernement britannique, qui veut faire trainer les choses, alors que la crise du coût de la vie requiert des mesures urgentes de la part des autorités nord-irlandaises.

On se souvient que le 13 juin 2022 le gouvernement de Boris Johnson avait déposé le projet de loi sur le Protocole de l’Irlande du Nord à la Chambre des Communes (Northern Ireland Protocol bill). S’il était adopté, un bon nombre de dispositions du Protocole de l’Irlande du Nord seraient vidées de leur substance. Les principaux domaines concernés sont les douanes et la circulation des marchandises et sa réglementation ou encore les les aides d’État. Le 15 juin, l’Union Européenne, en réponse au projet de loi, a relancé la procédure d’infraction contre le Royaume-Uni pour défaut de mise en œuvre du Protocole, qu’elle avait interrompue en 2021.

Le projet de loi est maintenant soumis à l’examen de la Chambre des Lords, après avoir franchi la dernière étape à la Chambre des Communes en juillet, malgré les tentatives du SDLP (Parti social-démocrate et travailliste), de l’Alliance et des députés travaillistes de le diluer.

Bien qu’elle ait été à l’origine du projet de loi, Liz Truss, lorsqu’elle a succédé au négociateur du Brexit, David Frost,  au début de l’année 2022, s’est montrée disposée à trouver un compromis avec Bruxelles concernant les modalités des échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. La question cruciale qui se pose désormais à Bruxelles, tout comme à Dublin, est quelle sera l’attitude du nouveau Premier ministre.

Rishi Sunak, est sans doute conscient de devoir s’atteler à une tâche extrêmement ingrate, mais il est encore bien malaisé de prédire le type d’approche qu’il adoptera.

Ce soutien au Brexit de la première heure, qui a su se montrer très critique à l’égard du Protocole a reçu le soutien des ardents brexiteurs à la Chambre des Communes. Après s’être initialement déclaré favorable au retour de Boris Johnson, le secrétaire d’État à l’Irlande du Nord, Chris Heaton-Harris, fervent partisan du Brexit, a soutenu la candidature de Rishi Sunak au poste de Premier ministre et a été reconduit dans ses fonctions de Secrétaire d’État à l’Irlande du Nord. Rishi Sunak a également obtenu le soutien de l’eurosceptique de premier plan, Steve Baker[8], ancien président du Groupe de recherche européen (ERG), à présent ministre délégué au Bureau de l’Irlande du Nord.

Parmi les prises de position sur le Protocole, Rishi Sunak déclarait le 13 mai 2022, à la chaine de télévision Bloomberg, que le mode de fonctionnement du Protocole posait d’énormes problèmes pour “la stabilité de la situation” en Irlande du Nord et qu’il était devenu un obstacle au rétablissement du partage du pouvoir à Stormont[9].

Toutefois, le 17 décembre 2021, le Telegraph  rapportait que M. Sunak avait exhorté Boris Johnson et son ancien négociateur en chef pour le Brexit, Lord Frost, à ne pas “faire capoter” les discussions avec l’Union Européenne sur le Protocole[10]. D’après le quotidien, Rishi Sunak s’était alors inquiété de l’impact potentiel que cela aurait eu sur l’économie et avait  déclaré qu’il n’éprouvait pas “le même sentiment d’urgence” que d’autres membres du cabinet à l’égard du Protocole. Cette attitude plus conciliante a également marqué l’entretien téléphonique que le Premier ministre a eu dernièrement avec son homologue irlandais, Michael Martin, le 28 octobre 2022. Rishi Sunak a réitéré son souhait de voir émerger une issue négociée aux problèmes causés par le Protocole nord-irlandais. Les deux chefs de gouvernement se sont également déclarés favorables à une relation forte entre la Grande-Bretagne et la République d’Irlande et se sont engagés à renforcer leur amitié au cours des prochains mois[11].

Malgré l’espoir de voir en Rishi Sunak un interlocuteur plus pragmatique que ses prédécesseurs, sa venue n’a pas été accueillie à Bruxelles avec un élan d’optimisme et de confiance. Les responsables européens savent à quel point le dossier du Protocole peut être impacté par des questions de politique interne. S’il rejette résolument l’idée d’une escalade dans les relations entre le Royaume-Uni et l’Union Européenne, pouvant dériver vers une forme de guerre commerciale, Sunak devra également, pour sa survie politique, poursuivre une ligne dure, du moins en façade, tant sur les échanges avec les responsables européens que sur l’avancement du projet de loi.

Si un accord finit par être trouvé, le Premier ministre pourra, en toute logique, retirer le projet de loi comme ce fut le cas de celui qui portait sur le marché interne le 8 décembre 2020, mais il lui faudra faire accepter le nouvel accord, quel qu’il soit comme une victoire diplomatique auprès du groupe parlementaire. Il y aurait sans doute moyen de reprendre comme base de travail les propositions d’aménagement de la Commission Européenne du 13 octobre 2021[12], auxquelles les Britanniques, sous la direction de l’intransigeant David Frost, sont restés sourds. Les mesures proposées, qui offraient des solutions spécifiques aux problèmes causés par le Protocole, portaient sur quatre domaines clés des échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, une réduction d’environ 80% des contrôles sanitaires et phytosanitaires, des formalités douanières et administratives très assouplies, un dialogue renforcé entre toutes les parties prenantes et la sécurité ininterrompue de l’approvisionnement en médicaments expédiés de la Grande-Bretagne en Irlande du Nord.

Un projet de loi visant à « sécuriser le Brexit »

Un autre projet de loi controversé également issu du Brexit, introduit par Jacob Rees-Mogg le 22 septembre 2022, vise à « révoquer ou réformer » de toute urgence l’ensemble de la législation européenne. En vertu de la législation publiée le 22 septembre 2022 Retained EU Law (Revocation and Reform bill) toutes les lois découlant de l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union Européenne doivent être soit révisées et transférées dans le droit britannique, soit supprimées d’ici la fin 2023. En vertu du European Union (Withdrawal) Act 2018, ce droit européen, qui a été provisoirement aspiré dans le droit britannique afin de garantir la continuité juridique, est essentiel pour de vastes domaines de réglementation, notamment les protections sur le lieu de travail et les normes environnementales.

Dans une déclaration annonçant le projet de loi en question, le gouvernement avait déclaré qu’il s’engageait à maintenir “des normes élevées dans des domaines tels que les droits des travailleurs et l’environnement” et que le changement pourrait même permettre au Royaume-Uni “d’être plus audacieux et d’aller plus loin que l’Union Européenne dans ces domaines”.

Toutefois, tout porte à croire que l’inverse risque bien de se produire, notamment dans le domaine de la législation sociale. Les trois premières clauses du projet de loi annoncent l’extinction de la législation subordonnée, dérivée de l’Union Européenne d’ici la fin 2023, qui inclut les règlements sur le temps de travail. Un ministre peut repousser cette date, mais pas au-delà du 23 juin 2026, soit 10 ans après le référendum. D’autres dispositions visent à éliminer toute trace persistante de droit de l’UE, notamment en le renommant “droit assimilé”.

Parmi les multiples problèmes que présente le projet de loi, certains, selon la Hansard society, sont particulièrement graves.

Il s’agit d’abord de l’expiration automatique (sunset clause) de la législation européenne conservée dite retained EU law (REUL) qui représenterait une abdication du rôle de contrôle et de surveillance du Parlement[13].

En vertu de la législation proposée qui a fait l’objet d’une deuxième lecture à la Chambre des Communes, toutes les lois européennes seraient « désactivées » par le gouvernement le 31 décembre 2023. Cette échéance arbitraire comporte un risque important si des erreurs sont commises – directement par la perte d’un élément de la loi REUL qui crée une lacune réglementaire, involontaire ou indésirable.

La loi introduirait également, selon les experts, une incertitude inutile – juridique, économique et politique – dans le processus de révision des REUL.

Le projet de loi fournirait aux ministres une sorte de “chèque en blanc” pour modifier ou remplacer les REUL – y compris pour prendre des “dispositions alternatives” qu’ils “considèreraient appropriées” – dans des domaines aussi divers que le bien-être animal, les droits des consommateurs, la protection des données, l’emploi, la protection de l’environnement, la santé et la sécurité, et la TVA, le tout soumis à un contrôle parlementaire limité.

Il existe enfin des implications potentiellement graves pour la dévolution et l’avenir de l’Union. Des conflits relatifs à la répartition des compétences dévolues risque de porter atteinte à l’Union du Royaume. Il existe des formulations complexes et ambiguës, notamment en ce qui concerne la divergence et le fonctionnement du marché intérieur britannique.

Le projet de loi concerne au moins 2400 lois conservées, qui couvrent une multitude de domaines fort divers tels que, outre les droits des travailleurs et la protection de l’environnement, l’égalité de rémunération pour les hommes et les femmes, les normes alimentaires et les règles de sécurité aérienne.

Si le discours officiel consiste à répéter que le gouvernement s’est engagé à tirer profit des bénéfices du Brexit et à en finir avec le droit de l’UE, l’empressement à passer à l’acte est moins vif. Selon le Financial Times, le Premier ministre a été informé qu’il faudrait pas moins de 400 personnes au Foreign Office pour examiner 300 textes législatifs résultant de directives, de décisions et de règles européennes au cours des cinquante dernières années et 570 autres textes de loi devraient être examinés par le ministère de l’Environnement, de l’Alimentation et des Affaires rurales,  d’ici la fin 2023, ce qui représenterait une charge énorme et difficilement gérable pour la fonction publique

Le retrait des lois européennes a été une des priorités de Rishi Sunak et de Liz Truss lors de la campagne pour la présidence du parti de l’été 2022. Rishi Sunak avait promis de « sécuriser » le Brexit et de passer les lois européennes au broyeur, mais les experts juridiques l’ont averti que le calendrier prévu pour le faire était tout à fait irréaliste. De ce fait, il semblerait que cette décision ne figure plus en tête de l’agenda du Premier ministre.

Conclusion

Dans ses « Observations sur l’état actuel de la nation » un discours prononcé à Lisbonne le 12 octobre 2021, Lord Frost déclarait :

 « Je viens de dire que notre influence sur l’Union Européenne passe désormais par le pouvoir de l’exemple, et donc aussi par un sain degré de concurrence. Le Brexit consiste à faire les choses différemment – non pas pour le plaisir, mais parce-que cela nous convient et parce-que cela crée une plus grande variété d’avenirs alternatifs. C’est pourquoi ce que certains appellent « Brexit dur » dans son sens premier de quitter l’Union Européenne et le marché unique de l’Union Européenne – était essentiel. C’était la seule forme de Brexit qui nous offrait la liberté d’expérimenter et la liberté d’agir. »

La démarche des gouvernements conservateurs, depuis le referendum de 2016, a consisté à vouloir se démarquer le plus possible de l’Union Européenne en reprenant le contrôle de leurs frontières, de leurs lois, de leurs échanges et de leurs flux migratoires. S’affranchir des lois européennes jugées contraignantes et imposées par des institutions dites non démocratiques a toujours été l’aspiration des Brexiteurs. Quant au Brexit dur qu’évoquait Frost, il s’est révélé incompatible avec la géopolitique du Royaume-Uni, dont fait partie l’enclave britannique d’Irlande du Nord, d’où la tension entre le désir de reconquête de liberté des conservateurs et le besoin de continuité et de stabilité de l’Irlande du Nord. Si Rishi Sunak a embrassé très vite la cause du Brexit, on ose espérer qu’il l’ait fait davantage par opportunisme que par conviction idéologique.

[1] Gavin Williamson a été renommé ministre par Rishi Sunak après avoir été démis de ses fonctions par Liz Truss pour avoir adressé des messages insultants  à la Chief Whip Wendy Morton, qui a  décidé de déposer plainte. Rishi Sunak sera sans doute contraint d ‘exiger une enquête indépendante sur les agissements de son ministre auprès de l’équipe en charge de l’éthique au Cabinet office.

[2] Suella Braverman avait été démise de ses fonctions de ministre de l’Intérieur par la première ministre Liz Truss, le 19 octobre , après avoir envoyé un document gouvernemental sur l’immigration à un député conservateur à partir de son adresse électronique personnelle, en violation des règles ministérielles. Le document que la ministre de l’intérieur a partagé avec le député conservateur concernait une proposition de nouvelle de politique gouvernementale, visant à augmenter l’immigration, dans le but de stimuler la croissance économique.

[3] Yvette Cooper, ministre de l’Intérieur du Cabinet fantôme, a déclaré que “outre les nombreuses questions en suspens concernant d’autres violations présumées de la sécurité… cela soulève également des questions sur l’exactitude de la réponse de Suella Braverman et sur le sérieux avec lequel elle prend ces questions”.

“Rishi Sunak a promis ‘intégrité, professionnalisme et responsabilité’ – choisir de renommer Suella Braverman à l’un des postes les plus importants du gouvernement six jours seulement après que cette violation ait eu lieu est un échec sur ces trois points”, a-t-elle ajouté. Jessica Elgott, Aubrey Allegretti et Rowena Mason, “Sunak vows to bring ‘integrity to No 10 but gambles by restoring Braverman, The Guardian, 25 Oct. 2022.

[4] Le camp a été prévu pour héberger 1500 personnes alors que le nombre d’occupants avoisine actuellement les 4000. De nombreux rapports dénoncent les conditions épouvantables dans lesquelles sont entassés les migrants et le sentiment général que le gouvernement, et en particulier la ministre de l’Intérieur, ne maitrise absolument pas la situation.

[5] Il s’avère qu’au cours du quart de siècle qui s’est écoulé depuis l’Accord du Vendredi Saint de 1998, qui a jeté les bases du partage de pouvoir entre les communautés unionistes et nationaliste, l’exécutif issu de la dévolution a été paralysé presque aussi souvent qu’il a pu fonctionner.

[6] La Première ministre Liz Truss aurait formellement invité le Président Biden à assister aux célébrations du 25ème anniversaire de l’Accord du Vendredi Saint en 2023.

[7]  Lors de leur échange, le Président Biden avait affirmé : « Nous sommes tous deux déterminés à protéger les acquis de l’Accord du Vendredi Saint en Irlande du Nord « Il s’était également déclaré impatient de savoir comment les deux Etats pouvaient continuer à coopérer. Remarks by President Biden and Prime Minister Liz Truss of the United Kingdom before Bilateral Meeting, United Nations Headquarters New York 21 September 2022, whitehouse.gov.

[8] De manière totalement inattendue, le 2 octobre 2022, Steve Baker, un des plus ardents militants pro-Brexit, présentait ses excuses à la République d’Irlande et à Bruxelles pour n’avoir pas fait preuve de respect à l’égard des intérêts légitimes de l’Irlande et de l’Union Européenne pendant les négociations du Brexit. Il ajoutait qu’il était temps de reconstruire les relations entre le Royaume-Uni et l’Irlande et faire en sorte que les deux pays aillent de l’avant en tant que partenaires et amis les plus proches. Lisa O’Carroll, Tory MP Steve Baker apologizes to Ireland and EU for behaviour during Brexit, The Guardian, 2 Oct 2022.

[9] Sunak says Brexit deal causing harm, urges EU to be flexible, by Joe Mayes and Stephanie Flanders, Bloomberg, 13 mai 2022, https://www.bloomberg.com/news/articles/2022-05-13/sunak-says-brexit-deal-causing-harm-urges-eu-to-be-flexible?leadSource=uverify%20wall

[10] “Rishi Sunak urged Boris Johnson not to ‘blow up’ talks with EU on NI protocol before Christmas” , Harry Yorke, Whitehall editor, James Crisp, Europe editor, Joe Barns, Brussels correspondent, The Telegraph,  17 December 2021. https://www.telegraph.co.uk/politics/2021/12/17/rishi-sunak-urged-boris-johnson-not-blow-talks-eu-ni-protocol/

[11]“New British PM Rishi Sunak tells Taoiseach he wants ‘negotiated outcome to Northern Ireland Protocol”, the journal.ie, 26 October 2022.

[12] Protocole sur l’Irlande/l’Irlande du Nord : la Commission propose des arrangements sur mesure en faveur de l’Irlande du Nord, Commission Européenne, 13 octobre 2021.ec.europa.eu.

[13] Rees-Mogg qui n’a pas été reconduit par  Sunak quittait le banc du gouvernement  le 27 octobre après avoir déclaré dans un discours passionné que le but de son projet de loi était de restaurer la souveraineté parlementaire.

Comment un « mini budget » a déclenché une tempête politique en Grande-Bretagne ….qui pourrait être fatale au gouvernement Truss

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite à l’Université de Franche-Comté

Le calendrier du nouveau gouvernement britannique a été bouleversé par la nouvelle de la disparition de la Reine, qui, deux jours avant sa mort, avait formellement intronisé Liz Truss comme Première ministre. Après le départ de Boris Johnson, contraint de démissionner à la suite d’une nouvelle affaire de favoritisme et de l’implosion de son gouvernement, il y avait lieu d’espérer de la nouvelle équipe au pouvoir plus de discernement et de stabilité, d’’autant que des mesures urgentes s’imposaient pour répondre aux difficultés économiques et au malaise social.

Depuis l’été, à un rythme qui n’avait pas été vu dans le pays en plus de 30 ans, les mouvements de grèves se sont multipliés pour protester contre la montée des prix de l’alimentation et de l’énergie et réclamer des revalorisations salariales. Les débrayages ont eu lieu au sein de plusieurs corporations, celles des cheminots et des salariés de la Poste, rejoints par les éboueurs et les dockers.

Un mini-budget en deux temps 

Le 8 septembre, la nouvelle cheffe du gouvernement annonçait devant les Communes son plan, à hauteur de 150 milliards de livres, contre les effets désastreux de la crise énergétique. Elle avait au préalable renvoyé le Secrétaire permanent au Trésor, Tom Scholar[1] sans motif apparent. Le paquet énergie était destiné à protéger la Grande-Bretagne de la flambée des prix de l‘énergie et à aider les ménages et les sociétés à faire face à la crise. Il comprenait une « garantie des prix de l’énergie »  plafonnée au prix unitaire de 34,O p/kWh pour l’électricité et 10,3p/kWh pour le gaz, pour les personnes bénéficiant d’un tarif variable standard à partir du 1er octobre[2],  et  un programme d’allégement du coût de l’énergie qui fixait la facture moyenne annuelle des ménages à 2500£ sur deux ans,  soit une remise d’au moins 1.000 £[3]. Les entreprises, confrontées au même problème de trésorerie, bénéficieraient d’une prise en charge de 50% de leurs factures, mais pour six mois seulement[4].

Cette intervention spectaculaire de l’État s’est accompagnée de la promesse d’augmenter la production nationale de pétrole et de gaz. Jacob Rees-Mogg, le secrétaire d’État au commerce, annonçait la reprise de l’exploitation du gaz de schiste[5], ainsi que l’octroi d’une centaine de licences pour effectuer des forages en mer du Nord à la recherche de pétrole.

Il était également décidé de créer 38 « zones d’investissement dérégulées », qui bénéficieraient d’une fiscalité réduite et de règles de planification très limitées. Cette dernière disposition, destinée également à attirer les investisseurs dans le secteur de l’énergie, allait dans le même sens que le projet de création de ports francs du gouvernement Johnson, qui visait à libérer les potentialités du Brexit.

Dans un échange très vif à l’occasion de la séance de questions au Premier ministre du 8 septembre, le Chef de l’opposition, Sir Keir Starmer, avait aussitôt vivement critiqué le mode de financement par l’emprunt qui, selon lui, alourdirait la charge qui pèse sur les ménages en laissant les producteurs d’énergie engranger des bénéfices excédentaires à hauteur de 170 milliards de livres au cours des deux prochaines années[6].  Le parti travailliste ainsi que le parti des Verts ont demandé à plusieurs reprises la mise en place, pour couvrir le coût de l’aide, d’une taxe exceptionnelle pour les producteurs d’énergie, qui pourrait prendre en charge le coût de l’aide aux ménages et aux entreprises.

Quelques instants après l’annonce de son plan, la Première ministre apprenait que la Reine était au plus mal, ce qui l’obligeait à remettre l’ensemble de son projet à une date ultérieure où il serait confirmé et détaillé.

Après la période de deuil national, le nouveau Chancelier de l’Échiquier, Kwasi Kwarteng, s’est empressé, le 23 septembre, de dévoiler l’ensemble du « mini budget » – qui n’en est pas véritablement un d’un point de vue juridique strict, et appelé ainsi car, contrairement à la règle, il n’a pas été soumis à l’avis de l’OBR (Office pour la responsabilité budgétaire), qui veille au respect de la discipline budgétaire et financière.

Outre le volet énergie, dont les Britanniques avaient déjà été informés, un volet fiscal était détaillé par le Chancelier à la Chambre des Communes.

Si le paquet énergétique, qui est entré en application le samedi 1er octobre, avait été très vivement critiqué, le plan du Chancelier destiné à rompre avec le “cercle vicieux de la stagnation”, allait l’être bien davantage.

Un « événement fiscal » qui s’apparentait à un pari très risqué

La série de mesures fiscales exceptionnelles, annoncées par le Chancelier de l’Echiquier le 23 septembre 2022 dans le cadre de ce qui avait été qualifié d’« événement fiscal », visait à renouer avec la croissance et atteindre le taux de  2,5%, un niveau qui n’avait jamais été atteint depuis la période qui avait précédé la crise financière. Ce programme audacieux devait sortir le pays d’une décennie de croissance atone et éviter la récession qui, selon la Banque d’Angleterre, avait déjà commencé.

Devant la chambre des Communes au grand complet, tout en blâmant la guerre en Ukraine et les lois européennes pour les difficultés économiques du Royaume-Uni, Kwarteng a rappelé que le gouvernement avait promis « une nouvelle approche pour une nouvelle ère ».

L’événement fiscal était certes conforme aux choix économiques, énoncés par la candidate à la direction du parti conservateur. Il s’agissait de mettre en œuvre la plus importante réduction de taxes et d’impôts depuis 1972[7] avec, outre le refus d’augmenter les cotisations sociales des familles et des entreprises de 1,25 point[8], la réduction du taux de base de l’impôt sur le revenu qui passerait de 20% à 19%,  le refus d’augmenter l’impôt sur les bénéfices des sociétés[9],  la baisse de la tranche maximale de l’impôt sur le revenu, de 45% à 40%[10], la baisse de la taxe sur les transactions immobilières, et enfin la suspension des prélèvements dédiés à l’écologie.

Dans le but de rendre à la City toute son attractivité et de faire à nouveau de Londres une place financière de premier ordre, le gouvernement décidait également de mettre un terme au plafonnement des bonus des banquiers, qui avaient été bridés à un maximum de 200% du salaire annuel sur décision de l’Union Européenne après la crise financière de 2008.

Dans le domaine de l’emploi, le chancelier entendait également “remettre la Grande-Bretagne au travail” en réponse aux nombreux emplois non pourvus. Pour cela, il souhaitait durcir les règles d’indemnisation des travailleurs à temps partiel, en les incitant à travailler jusqu’à 15 heures par semaine, ou à souscrire à de nouvelles mesures pour augmenter leurs revenus, sous peine de voir leurs prestations réduites[11].

Le gouvernement annonçait également son intention d’encadrer davantage le droit de grève, pour “garantir que les grèves ne puissent être déclenchées que lorsque les négociations sont vraiment rompues” et en assurant un service minimal en cas de grève déclarée.

L’impact dévastateur du « mini-budget »

De l’avis quasi unanime des experts, ce « mini-budget » qui donnait dans la démesure, était un énorme pari économique, qui misait sur le financement par l’emprunt et l’espoir du retour de la croissance.

La très grande majorité des économistes, à l’exception de Patrick Minford, dont se réclame Liz Truss tout comme l’avait fait Margaret Thatcher[12], ont exprimé leurs inquiétudes quant au mélange de fortes baisses d’impôts pour les plus aisés, et d’aides massives aux ménages et aux entreprises, sans expliquer comment elles pourraient être financées autrement que par l’emprunt. Ils ont mis en garde le gouvernement contre le risque d’endettement sur les marchés et estimé que le fardeau de la dette, déjà considérable, pourrait devenir ingérable.

La série de mesures fiscales a été très vivement dénoncée par l’opposition travailliste, qui y voyait le retour de la doctrine ultra-libérale des années 1980 des gouvernements Thatcher. Selon les partis d’opposition, les mesures étaient bien trop généreuses à l’égard des plus riches et entraineraient inévitablement la hausse des taux d’intérêt, mettant ainsi en péril les budgets des millions de ménages, aux prises avec la hausse du coût de la vie et à celle des prix de l’énergie. Rachel Reeves, chancelière du cabinet fantôme, a qualifié les mesures de Kwasi Kwarteng d’« économie-casino » qui consiste à parier sur les emprunts et les finances de toutes les familles du pays. La décision de revenir sur l’augmentation des cotisations sociales, destinée à financer par centaines de milliers de livres les services de santé, tout comme la reprise de la fracturation hydraulique, ont été très mal accueillies.

La Chancelière du cabinet fantôme, Rachel Reeves a ainsi déclaré que « les producteurs de pétrole et de gaz vont porter un toast au Chancelier au moment où nous parlons alors que les travailleurs devront payer la facture. Les emprunts sont plus élevés qu’il le faut alors que les taux d’intérêt augmentent[13] ».

Quant au leader adjoint du parti des Verts, Adrian Ramsey, il prédisait que le coût des réductions fiscales des conservateurs se traduirait par une hausse des taux d’intérêt, une suppression d’emplois et de services publics vitaux.

« Les gens et la planète paieront le prix fort pour ce vandalisme économique et environnemental »[14],  a-t-il martelé.

L’annonce des mesures fiscales a immédiatement provoqué de fortes turbulences sur les marchés qui, soucieux de se dégager de la dette britannique, ont délaissé la livre au profit de la devise américaine. Certains, parmi les plus grands prêteurs du pays, ont également suspendu leurs prêts hypothécaires en raison de l’incertitude. Depuis l’annonce du « mini-budget », jugé inconsidéré et imprudent par les milieux financiers, les rendements des gilts (gilt-edged securities)[15], ont bondi tandis que les banques se sont empressées de retirer leurs produits hypothécaires.

Le mercredi 28 septembre, la Banque d’Angleterre est intervenue en urgence pour soutenir le marché des gilts alors que les fonds de pension étaient confrontés à des demandes urgentes de liquidités. Après avoir été alertée d’une “grande vente imminente d’actifs à prix cassés » concernant les fonds de pension, la Banque d’Angleterre a annoncé une “mesure très inhabituelle” de la part de la banque centrale, l’achat, pour 65 milliards de livres sterling, d’obligations d’État de façon à éviter un marasme économique,

Le coût du plan gouvernemental de 161 milliards de livres sur les cinq prochaines années, a provoqué une chute de la livre qui s’échangeait le lundi 26 septembre dans la nuit à 1,0350 dollar, soit son niveau le plus bas depuis 1985 face à la devise américaine. Les experts jugeaient que la dépréciation de la monnaie risquait de renforcer l’inflation, déjà très élevée au Royaume-Uni[16], compte tenu de la dépendance énergétique du pays et de la lenteur de la transition écologique que la Première ministre, adepte de la déréglementation, semblait peu disposée à mettre en œuvre.

Le FMI, dont l’un des rôles essentiels est de stabiliser l’économie mondiale et d’intervenir en tant que système d’alerte économique, a lancé une attaque cinglante contre les plans de réduction d’impôts du Royaume-Uni  et a appelé le gouvernement de Truss à les reconsidérer pour éviter d’aggraver les inégalités. Le message était clair : tout en comprenant que le paquet de mesures visait à stimuler la croissance, l’organisme jugeait que les réductions fiscales pourraient accélérer le rythme de la hausse des prix, et si l’inflation, que la Banque centrale tentait de réduire, grimpait encore la crise du cout de la vie ne ferait que s’aggraver. L’institution financière a demandé formellement au Chancelier de retirer son projet de réductions fiscales massives et de réévaluer les mesures, en particulier celles qui bénéficiaient aux hauts revenus[17] d’ici le 23 novembre. Les patrons de la City ont également demandé au Chancelier d’avancer son prochain budget – et de publier un rapport de l’OBR pour éviter de nouvelles turbulences.

Toutefois,  beaucoup d’experts s’accordaient à dire que les pressions des marchés auraient sans doute d’ici là obligé Liz Truss à changer de cap et à retirer certains aspects du paquet fiscal. On s’attendait à ce que le gouvernement agisse rapidement et de manière décisive pour restaurer la confiance avant que la liste des dégâts politiques et financiers ne s’allonge encore.

Le parti conservateur en déroute

L’annonce du « mini budget » a provoqué stupeur et fureur dans les rangs des députés conservateurs qui, dans leur très grande majorité, n’approuvent pas les options économiques du gouvernement, qualifiées de libertaires.

Dès le mercredi 28 septembre, un petit nombre de députés envisageaient d’adresser une lettre de défiance au Président du comité 1922, tandis que, le lendemain, d’autres prenaient contact avec les travaillistes sur la façon dont le plan Truss/Kwarteng pourrait être corrigé. Bien d’autres envisageaient de ne pas voter ces réformes – tout en étant avertis par le responsable de l’administrations du parti, Jake Berry, que ce geste provoquerait immédiatement leur exclusion.

Le malaise concernant les plans fiscaux de Kwarteng (surnommé « KamiKwasi », c’est-à-dire « Kasi le suicidaire »), manifestement contraires à l’engagement du gouvernement à réduire les inégalités et à tenir ses promesses en matière de  levelling up (rattrapage des régions économiquement à la traîne), ne cessait de grandir dans les rangs des Tories. Il était particulièrement palpable parmi les députés qui avaient remporté des sièges dans le “mur rouge” en 2019 et qui craignaient que des coupes sévères soient désormais inévitables dans les projets d’infrastructure de leur région, ce qui signifierait bien la fin du levelling up..

La révolte grondait dans les rangs des élus tandis que Liz Truss semblait de jour en jour perdre de sa crédibilité et les spéculations commençaient déjà à porter sur un remplaçant éventuel. De toute évidence, les mécontents étaient en nombre suffisant pour renverser la majorité des Tories, si importante soit-elle, et bloquer de grandes parties du budget de Kwarteng. Le sondage de Yougov montrait une avance de 33 points des travaillistes, la plus grande jamais enregistrée.

Parmi les grandes figures du parti, l’ancien ministre Michael Gove lançait une attaque en règle contre les plans économiques du gouvernement en déclarant que ce n’était pas « conservateur » de financer des réductions d’impôts en empruntant ou en taillant dans le budget de la protection sociale. Il demandait instamment à la Première ministre de renoncer à son projet  car, si elle persistait, elle courait le risque de voir son budget rejeté à la Chambre.

Quant au Chancelier, même si une poignée d’entre eux pensaient qu’il fallait le remplacer, le ressentiment était surtout dirigé contre la Première ministre, qu’ils jugeaient la principale responsable du fiasco[18]. Ils lui tenaient également grief, d’avoir écarté du gouvernement les partisans de son rival, Rishi Sunak, et avoir nommé tous ceux qui l’avaient soutenue ou en étaient proches idéologiquement à des postes de premier plan[19].

Le recul de Liz Truss

Liz Truss et Kwasi Karteng ont pris conscience qu’il fallait changer la politique économique, mais selon la très grande majorité des experts, ils n’ont pas pris la bonne décision en faisant passer la discipline budgétaire après la relance de l’économie. Ils sont allés à l’encontre de la tradition d’une économie saine jugée essentielle aux conservateurs et, ce faisant, ont manifestement compromis la réputation du parti comme de bons gestionnaires de l’économie et des finances publiques.

Le Congrès du parti conservateur, qui s’est ouvert à Birmingham le 2 octobre aurait dû être pour la Première ministre l’occasion de resserrer les rangs et de conforter sa position auprès des élus à deux ans des prochaines élections, mais les chaises vides près de la tribune montraient l’état chaotique du parti. L’ambiance était morose, bien différente de celle qui avait prévalu un mois auparavant, lorsque le parti conservateur avait très largement soutenu la candidate à la direction du parti contre son rival Rishi Sunak. 

Le 3 octobre, Liz Truss décidait de renoncer à la mesure la plus impopulaire, le projet d’abolition de la tranche maximale de l’impôt sur le revenu à 45 % après que cette mesure extrêmement controversée[20]. Mais ce geste n’avait pas suffi à apaiser la situation. Plus les jours passaient, plus l’instabilité des marchés semblait s’aggraver. 

Si la Première ministre disposait d’un bon nombre d’alliés dans son cabinet, les ministres du gouvernement commençaient toutefois à se diviser sur la question de savoir si le Chancelier devait tenir bon ou “faire volte-face” et abandonner ses promesses de réduction de l’impôt sur le revenu ou bien encore s’il devait partir.

Malgré les critiques et mises en garde quasi unanimes, le Trésor britannique a d’abord continué à défendre son plan budgétaire en expliquant le besoin d’agir rapidement pour protéger les ménages et les entreprises. La Première ministre, qui déclarait également vouloir mettre en œuvre son projet, semblait toutefois de plus en plus prendre ses distances avec son Chancelier qu’elle finirait par renvoyer le 14 octobre[21] sans donner d’explication[22].

Le même jour, après trois semaines de crise politico-financière, marquées par l’effondrement de la livre, le renflouement des fonds de pension par la Banque d’Angleterre et une hausse des taux hypothécaires, la Première ministre, Liz Truss s’est adressée à la nation lors d’une très courte conférence de presse pour annoncer qu’elle faisait marche arrière sur une partie essentielle des 43 milliards de livres de réductions d’impôts non financées promises dans le mini-budget du 23 septembre. Elle avait déjà, au début du mois, abandonné l’abolition de la tranche maximale de l’impôt sur le revenu à 45 %. Liz Truss admettait que “certaines parties de notre “mini-budget” sont allées plus loin et plus vite que ce que les marchés attendaient”, ajoutant que le gouvernement devait “agir maintenant pour rassurer les marchés sur notre discipline fiscale”. Au changement de cap s’est ajouté un changement de ministre de l’Échiquier. Kasi Kwarteng ne sera donc resté en poste qu’un peu plus d’un mois, ce qui est inédite dans la vie politique britannique depuis 1945.

Sur le fond, l’impôt sur les bénéfices des sociétés[23] devait passer, avant que des réductions ne soient annoncées dans le cadre du « mini-budget », de 19 % à 25 % au printemps – une décision  qui, selon Liz Truss, permettrait de lever 18 milliards de livres par an. Cette mesure avait été initialement prévue par l’ancien chancelier Rishi Sunak sous le gouvernement de Boris Johnson. La baisse sur les transactions immobilières serait également maintenue de façon à encourager les primo-accédants à la propriété et bénéficier de l’ascenseur social selon les mots du gouvernement. Après avoir exclu la réduction des dépenses publiques, Liz Truss admis que les dépenses se mettraient en place moins rapidement que prévu.

Par ailleurs, la garantie des prix de l’énergie est maintenue ainsi que l’aide aux ménages et aux sociétés à faire face à la crise énergétique.

L’annulation de la hausse de 1,25% des cotisations sociales aura lieu, comme prévu, le 6 novembre, et la hausse d’impôt destinée à financer le système de santé sera bien supprimée. La promesse de réduire l’impôt sur le revenu de 1% devrait également être tenue et le taux de base de l’impôt sur le revenu serait ramené à 19% en avril 2023. La réduction des droits sur les transactions financières est confirmée.

Ces annonces constituent, selon la Première ministre, un “acompte” sur le budget du 31 octobre, date à laquelle le nouveau Chancelier, Jeremy Hunt, mettra en œuvre le vaste plan de relance qui serai annoncé en même temps que l’avis de l’Office pour la responsabilité budgétaire (OBR). Il s’agirait de devancer la décision de la Banque d’Angleterre sur les taux d’intérêt, le 3 novembre, selon une demande clé de la commission du Trésor aux Communes, présidée par Mel Stride.

Le choix de Jeremy Hunt, qui sera le quatrième Chancelier de la Grande-Bretagne depuis 2019 à la suite de Rishi Sunak, Nadhim Zahawi et Kwasi Karteng,  est apparu judicieux pour de nombreux commentateurs. Ancien ministre des Affaires étrangères, ancien, ministre de la Santé, élu aux Communes depuis 2005, il est jugé sérieux et compétent malgré son manque d’expérience de la finance.

S’il se situe à la gauche du parti conservateur, dans la mouvance économique opposée à celle de Liz Truss, il reste dans la tradition du parti conservateur en étant adepte des faibles taux d’imposition. Il semble donc à même de concilier les divers courants du parti.

Si la mission de Hunt sera de calmer les marchés et de réduire la pression sur les taux d’intérêt qui pèsent sur les emprunts de millions de propriétaires, sa nomination n’a pas encore apporté plus de stabilité, en particulier sur le marché des obligations d’État. Il lui sera sans doute très difficile d’établir un nouveau budget à partir du « mini-budget » partiellement modifié.

Conclusion

Malgré ses renoncements, la Première ministre s’est engagée à mener à bien son programme de réduction des impôts, affirmant que sa mission restait la poursuite d’une “économie à faible taux d’imposition, à salaires élevés et à forte croissance[24]“.

Bien qu’elle ait exclu de démissionner, elle a déclaré : “Je veux être honnête, c’est difficile, mais nous allons traverser cette tempête. Et nous obtiendrons la croissance forte et soutenue qui peut transformer la prospérité de notre pays pour les générations à venir.”

D’après les règles du comité de1922 elle est assurée de conserver son poste pendant un an, mais si la pression se fait de plus en plus forte à Westminster, et que, selon la procédure, la moitié des députés écrivent une lettre de défiance à Sir William Brady[25], les règles pourraient être changées. Au moment où certains vont jusqu’à dire que, si elle est encore en fonction, elle n’est plus aux commandes, sa marge de manœuvre est considérablement réduite et son sort est entre les mains des élus conservateurs qui décideront, en fonction de ce qui est le plus dommageable au parti, de la conserver ou de s’en séparer.

L’effondrement soudain de la crédibilité du gouvernement Truss est un événement qui définira la politique britannique pour les années à venir, tout comme l’enchainement de crises politiques chez les tories depuis 2016. Il y a un risque réel que les investisseurs internationaux perdent confiance dans le gouvernement britannique.

Cette nouvelle crise politique repose le problème de la désignation du chef du parti conservateur par une tranche infime et non représentative de la population, les 160 000 adhérents du parti conservateur. Truss a été choisie par les membres du parti, alors que moins d’un cinquième des députés conservateurs ne l’ont soutenue au premier tour[26].

À l’inverse de Boris Johnson qui, il y a quelques mois, était en butte à la fronde parlementaire et aux appels à la démission pour sa malhonnêteté et les nombreux scandales de favoritisme qui avaient entaché son mandat, Liz Truss, qui n’a jamais été très populaire, est mise en cause pour son incompétence et son approche simpliste de l’économie. S’il n’est pas toujours judicieux de s’en tenir strictement aux orthodoxies fiscales en temps de crise, l’audace doit être tempérée par la nécessité de maintenir la confiance des marchés et de préserver la crédibilité économique du Royaume-Uni et de ses dirigeants.

Le nouveau chancelier, Jeremy Hunt est désormais considéré comme le personnage le plus influent du gouvernent, car il a la charge de remettre les finances publiques sur les rails, de restaurer la crédibilité et la réputation du pays, tout en rassurant les citoyens et les marchés, et de redonner confiance aux investisseurs.


[1]  La décision brutale de se séparer d’un haut fonctionnaire du Trésor, salué par son prédécesseur, Nicolas Macpherson, comme « le meilleur de sa génération », avait été aussitôt dénoncée comme insensée par nombre d’économistes qui estimaient que son degré de compétence aurait été précieux dans les temps difficiles que traversait le Royaume-Uni. Tom Scholar, en poste depuis 2016 avait travaillé étroitement avec les deux anciens Premiers ministres, Gordon Brown et David Cameron, avant d’assumer ses fonctions au Trésor. Mais le geste de Liz Truss était conforme à ses convictions. Elle avait, lors de sa campagne de candidature à la présidence du parti, exprimé son hostilité à l’égard du Trésor jugé frileux et responsable d’avoir freiné la croissance du pays. Voir M.C. Considère Charon, « Liz Truss accède au pouvoir dans un contexte de crise et de malaise social », Observatoire du Brexit, https://brexit.hypotheses.org/category/actualites.

[2] Pour les personnes bénéficiant d’un tarif fixe supérieur au nouveau gel des prix, en raison des récentes hausses des prix de l’énergie,  leurs prix unitaires seraient réduits de 17p/kWh pour l’électricité et de 4,2p/kWh pour le gaz à partir du 1er octobre.

[3] Cela représente une baisse importante par rapport au plafonnement à 3,549£ initialement annoncé par le Bureau des marchés du gaz et de l’électricité (OFGEM).

[4] Ces mesures étaient toutefois conditionnelles à la conjoncture climatique ainsi qu’au taux de consommation d’énergie, ce qui signifie que seuls « les bons élèves » qui réduiraient leur consommation d’énergie y auraient droit.

[5] La levée de l’interdiction de l’exploitation du gaz de schiste a été vigoureusement dénoncée et contraire aux engagements de la COP26.

[6] Katie Neame, “Truss energy plans loading burden onto working people”, Starmer declares, labourlist.org

[7] Ce plan fiscal que Paul Johnson de l’Institut des études fiscales est décrit comme le plus grand événement fiscal depuis celui de 1972, au moment où le conservateur Edward Heath était Premier ministre et Anthony Barber, Chancelier de l’Echiquier. Ce plan fiscal était intitulé « la ruée vers la croissance ». Quelques mois après l’introduction du budget, le chancelier était contraint de laisser flotter la livre, ce qui avait entraîné une forte baisse de sa valeur et une énorme pression inflationniste sur l’économie à hauteur de 20%, ainsi qu’une montée du chômage. La croissance qu’il avait promise et que ses mesures de réduction des impôts étaient censées stimuler ne s’est jamais matérialisée. Après une série de conflits sociaux, Ted Heath convoquait des élections générales au début de 1974 et Barber quittait son poste de chancelier. Les travaillistes revinrent au pouvoir  avec le Premier ministre Harold Wilson (v. Patrick Hosking, “The man whose ‘dash for growth’ predated Kwarteng by 50 years,” The Times, Friday September 23, 2022).

[8] Les mesures consistant à réduire les contributions sociales des ménages et des entreprises allaient à rebours des projets de l’ancien Chancelier Rishi Sunak, qui voulait augmenter les cotisations sociales dans le but de contribuer à la modernisation du système de santé et à faire passer l’impôt sur les bénéfices des sociétés de 19 à 25%.

[9] La baisse de 5 points de la tranche maximale de l’impôt concernait les revenus supérieurs à 150 000 livres par an et aurait couté 2 milliards de livre par an à l’État, financé par l’emprunt.

[10] Liz Truss et son ancien Chancelier Kwasi Kwarteng sont adeptes de la théorie économique du trickle down (ruissellement) selon laquelle les revenus des plus riches sont réinjectés dans l’économie et rejaillissement’ ainsi sur l’ensemble de la société par le biais de la consommation et de l’investissement. Ils contribuent ainsi à la croissance de l’activité économique et à la création d’emplois.

[11] Jessica Elgot, “Kwasi Kwarteng to shrink part-time work benefits to grow labour supply”, The Guardian, 21 September 2022

[12] On se souvient que Liz Truss et Kwasi Kwarteng  ont coécrit avec d’autres conservateurs en 2014 un ouvrage intitulé « La Grande-Bretagne libérée » (Britannia unchained) où ils accusent les travailleurs anglais d’être les plus paresseux du monde.

[13]  “Rachel Reeves response to the Chancellor’s fiscal statement”, 23 September 2022, Labour .org.uk

[14] 2022 Mini Budget -The political reaction, 23 September 2022, Throne Lancaster Parker.

[15] Ces valeurs mobilières « dorées sur tranche », qui sont les emprunts d’Etat émis par le Royaume-Uni, sont considérées comme des aux placements dits « de père de famille », c’est-à-dire sans risque. L’origine du terme tient au papier utilisé qui était autrefois doré sur tranche.

[16] La chute de la livre sterling a entraîné une hausse des prix à l’importation, tandis que la flambée des prêts hypothécaires a suscité des mises en garde contre un effondrement du marché immobilier et des inquiétudes quant à la montée en flèche des coûts d’emprunt.

[17] Philip Inman et Richard Partington,  « IMF urges the UK government to reconsider tax-cutting plans », The Guardian, 27 September 2022.

[18] La crise prenait un tour tragi-comique lorsqu’on apprenait que le nom de code de l’événement fiscal était Opération Rolling thunder (Opération roulement de tonnerre) rebaptisée par des députés facétieux Operation Rolling Blunder (Opération avalanche de gaffes)…

[19] La colère des députés est encore montée lorsque le courrier des électeurs a commencé à rapporter la nouvelle de la flambée des coûts des prêts hypothécaires.

[20] Kwasi Karteng avait alors déclaré que cette mesure avait mobilisé l’attention au détriment de l’engagement du gouvernement à répondre aux difficultés que connaissent le pays. Peter Walker, “Liz Truss abandons plan to scrap 45p top rate of income tax amid tory revolt”, The Guardian, 3 October 2022.

[21] Sommé de rentrer au plus vite du sommet annuel du FMI à Washington, Kwarteng avait déclaré la veille qu’il mènerait à bien le plan de croissance de la Royaume-Uni et préparait son paquet fiscal pour Halloween. Son mandat de seulement 38 jours, serait l’un des plus courts de l’histoire du Royaume-Uni.

[22] À la brève conférence de presse du vendredi 14 octobre, où elle a insisté sur son désir d‘assurer la stabilité économique, la première ministre n’a pas expliqué les raisons du limogeage de Karteng

[23] Le refus d’augmenter le taux d’imposition des bénéfices des sociétés était la pierre angulaire du programme de la Première ministre lorsqu’elle était candidate à la présidence du parti.

[24] Dans son discours au Congrès du parti conservateur, Liz Truss a prononcé le mot croissance 28 fois.

[25]  Alors que les rumeurs de complots visant à chasser Liz Truss du pouvoir abondent, il semblerait qu’un certain nombre de lettres aient déjà été adressées au Président de la Commission 1922 au moment où nous écrivons.

[26] Des députés conservateurs rebelles auraient encouragé leurs collègues à les rejoindre dans leur démarche pour obtenir le changement des règles de désignation du chef du parti.

 

Liz Truss accède au pouvoir dans un contexte de crise et de malaise social

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite à l’Université de Franche-Comté

L’annonce du décès d’Elizabeth II a plongé le pays dans la tristesse et la sidération, ajoutant encore au désarroi, aux doutes et aux inquiétudes de toute une nation aux prises avec des difficultés croissantes. Une des dernières images de la Reine fut celle de sa rencontre avec la nouvelle première ministre qu’elle a formellement intronisée, accomplissant jusqu’au tout dernier moment les devoirs de sa charge. Si tout s’est arrêté quelques jours pour permettre aux Britanniques, unis dans le deuil, de rendre hommage à leur souveraine, le retour à la dure réalité et aux controverses politiques ne tardera pas à venir et pour Liz Truss la tâche sera incontestablement rude.

En annonçant sa démission dans une courte allocution devant Downing Street, le jeudi 7 juillet 2022, trois ans après son élection à la tête du parti, Boris Johnson avait déclaré qu’il restait à son poste jusqu’à la désignation de son successeur, sans faire aucune allusion à la crise ouverte au sein de son gouvernement qui mettait en cause, une fois de plus, son honnêteté[1]. Lors d’un Conseil des ministres dans l’après-midi du 7 juillet, le Premier ministre précisait qu’il laisserait les “décisions budgétaires majeures” à son successeur, avant d’annoncer une série de nominations pour regarnir les rangs d’un gouvernement décimé par une soixantaines de démissions. Outre les vacances prolongées du Premier ministre, l’été 2022 a été marqué par la procédure de désignation du responsable politique qui serait appelé à lui succéder.

Pour les conservateurs, le choix du nouveau leader était crucial. L’heure était grave car les sondages d’opinion plaçaient les Conservateurs nettement derrière les travaillistes.

Il s’agissait donc de désigner celui ou celle qui serait le mieux à même de les mener à la victoire lors des prochaines élections législatives, qui auront lieu au plus tard en janvier 2025.

La procédure de sélection des candidats

Les conservateurs n’ont pas manqué de candidats pour prendre la tête du parti et entrer au 10 Downing Street. Des 11 candidats pressentis, 3 renonçaient le 12 juillet à briguer la succession de Boris Johnson avant même le début de la sélection : Grant Shapps, ancien Secrétaire d’Etat aux transports, Sajid Javid, ancien Secrétaire d’Etat à la santé et  Rehman Chisti, Sous-Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères et au Commonwealth.

Parmi les candidats qui restaient en lice, certains étaient des proches du Premier ministre, ayant fait partie de son cabinet, tels que l’ancien Chancelier de l’échiquier Rishi Sunak[2], la

Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères, Liz Truss ainsi que Nadim Zahawi qui avait au préalable piloté avec succès le programme de vaccination anti-covid, et avait été nommé au poste de Chancelier de l’échiquier en remplacement de Rishi Sunak, et enfin Suella Braverman, la procureure générale pour l’Angleterre et le Pays de Galles

D’autres s’étaient éloignés du Premier ministre comme le député Jeremy Hunt, candidat malheureux à l’investiture en 2019, battu par Boris Johnson en fin de course.

Parmi les moins connus du grand public on pouvait également citer Kemi Badenoch, ancienne Ministre d’Etat à la Croissance régionale et aux Collectivités locales, Penny Mordaunt, Ministre d’Etat au commerce extérieur et figure de la campagne en faveur du Brexit, ou encore le député Tom Tugendhat, président de la commission des Affaires étrangères au Parlement.

C’est au cours de la semaine du 11 juillet que le comité 1922, présidé par Sir William Brady, a lancé officiellement la course à la Présidence du parti conservateur. La procédure de sélection à deux niveaux est expliquée dans un document officiel remis à jour[3] établi par le comité 1922 en relation avec le Conseil d’administration du parti conservateur.

Le premier niveau concerne les députés conservateurs qui doivent parvenir à éliminer tous les candidats sauf deux. Après avoir fixé un seuil pour le premier tour de scrutin en dessous duquel tout candidat est éliminé, la règle consiste, à chaque nouveau tour de scrutin, à éliminer celui qui obtient le moins de voix jusqu’à ce qu’il n’en reste plus que deux. Dans un second temps les deux finalistes doivent être départagés par les adhérents du parti, à l’issue de leurs votes par correspondance à bulletin secret.

La sélection des candidats

Les votes des députés se sont étalés sur une semaine, du 13 au 20 juillet 2022, ce qui a permis de dégager assez rapidement les deux finalistes et de donner assez de temps aux 160 000 adhérents pour se prononcer avant la rentrée de septembre.

Premier tour de scrutin mercredi 13 juillet

Lors du premier vote qui avait lieu le 13 juillet le seuil requis était 30 voix. Chaque candidat devait obtenir les voix d’au moins 30 députés. En dessous de ce seuil un ou plusieurs candidats pouvait être éliminé dès le premier tour. Les huit candidats  obtenaient dans l’ordre :

Rishi Sunak  : 88 voix

Penny Mordaunt  : 67 voix

 Liz Truss : 50 voix

Kemi Badenoch : 40 voix

Tom Tugendhat : 37 voix

Suella Braverman : 32 voix

Nadhim Zahawi : 25 voix, éliminé

Jeremy Hunt : 18 voix, éliminé

Deuxième tour de scrutin jeudi 14 juillet 2022

A partir du deuxième tour la personne ayant obtenu le moins de suffrages était éliminée d’office.

Rishi Sunak  : 101 voix

Penny Mordaunt  : 83 voix

 Liz Truss : 64 voix

Kemi Badenoch : 49 voix

Tom Tugendhat : 32 voix

Suella Braverman : 27 voix, éliminée

Troisième tour de scrutin  lundi 18 juillet

Rishi Sunak  : 115 votes

Penny Mordaunt  : 82 votes

 Liz Truss : 71 votes

Kemi Badenoch : 58 votes, éliminé

Quatrième  tour de scrutin 19 juillet

Rishi Sunak : 118 voix  (+3) 

Penny Mordaunt : 92 voix (+10)

Liz Truss : 86 voix  (+15)

Kemi Badenoch :  59 voix (+1), éliminé

Cinquième tour de scrutin mercredi 20 juillet 2022

Rishi Sunak :    137 voix

Liz Truss:           113 voix

Penny Mordaunt : 105 voix, éliminée

Le 22 juillet marquait le coup d’envoi de la campagne à l’adresse des adhérents du parti appelés à départager les deux candidats. Selon la règle en vigueur, le vainqueur élu au poste de leader du parti, devient le chef du gouvernement, et exerce ses fonctions pendant toute la durée de son mandat jusqu’aux prochaines élections législatives

Dès le début, la campagne auprès des élus conservateurs a pris une tournure agressive tant la lutte interne était rude pour se hisser au-dessus de la mêlée et figurer parmi  les deux finalistes[4]. Elle s’est vite envenimée par des attaques et insultes sur les réseaux sociaux, des propos désobligeants voire insultants et des opérations de dénigrement systématique, visant à salir la réputation des concurrents qui tentaient de s’attirer les faveurs des partisans des candidats éliminés. Les marchandages, les trahisons, les sombres manœuvres et les coups bas, ont été dénoncés par nombre d’observateurs comme l’ancien ministre conservateur Ian Duncan Smith. Il est également apparu que le soutien apporté à un candidat n’était souvent pas motivé par l’estime qu’on avait pour lui mais par le désir de faire chuter un rival pour lequel on avait de l’aversion.

A partir 4ème tour de scrutin les enjeux étaient désormais au plus haut et, pour les candidats exclus de la course, il s’agissait de miser sur celui ou celle qui avait le plus de chances de l’emporter dans l’espoir d’obtenir un poste intéressant dans le futur cabinet. A l’issue du 5ème tour de scrutin un duel sans merci s’est engagé entre Liz Truss et Rishi Sunak.

Le duel Truss-Sunak

Les échanges entre les deux candidats furent vifs, centrés comme depuis le début de la campagne à la mi-juillet, sur la crise du pouvoir d’achat, Rishi Sunak persistant à défendre la nécessité de lutter en priorité contre l’inflation (désormais à plus de 9 % au Royaume-Uni), Liz Truss insistant sur son programme « audacieux », fondé sur des baisses d’impôts massives « dès le premier jour ». S’ils se sont affrontés à plusieurs reprises sur leurs visions de l’économie et le type de soutien à apporter aux Britanniques pour les aider à surmonter la crise du coût de la vie, nombreux sont les sujets graves et urgents qu’ils ont à peine abordés ou, s’ils l’ont fait, ce fut de manière sommaire ou indirecte. La crise énergétique, le dérèglement climatique, le levelling up (un vaste projet ambitieux visant à redresser les inégalités entre régions et à mettre en œuvre le rattrapage des zones économiquement à la traine) le système de santé, le Brexit, le Protocole nord-irlandais ou encore le referendum sur l’indépendance de l’Ecosse ont été très largement absents du débat.

Au regard de l’écologie, les deux candidats se sont engagés à atteindre l’objectif zéro émission carbone mais leurs politiques environnementales ont été occultées par les questions économiques. Quant au traitement de la crise énergétique, Sunak a promis de rendre le pays indépendant sur le plan énergétique en investissant dans de nouvelles technologies vitales tandis que Truss optait pour plus de forages pétroliers et plus d’exploitation de gaz de schiste. La situation très alarmante du système de santé national a été à peine évoquée.. Quant au Brexit, qui a fait perdre entre 4 à cinq points de son  PIB à la Grande-Bretagne, on a pu constater que ce n’était plus  une vision politique, mais désormais un badge identitaire et un ciment censé  rassembler la majorité des conservateurs.

Sur les questions afférentes à l’Irlande du Nord ou à l’Ecosse, Liz Truss tout comme Rishi Sunak se sont déclarés très attachés à l’intégrité de l’Union du Royaume sans soulever les points sensibles.

En octobre prochain, la Cour suprême du Royaume-Uni doit se prononcer sur la question de savoir si le referendum en Ecosse (Indyref2) peut être organisé sans le consentement de Downing Street. Les deux candidats se sont clairement prononcés contre l’idée d’un second vote écossais sur l’indépendance.

L’ancien Chancelier de l’échiquier, dont l’ascension politique a été très rapide[5], paraissait encore, il y a quelques semaines, le successeur naturel de Boris Johnson. Au 5ème tour de scrutin il avait conservé une bonne annonce sur sa concurrente. Brexiter de la première heure, devenu très populaire pendant la pandémie pour avoir distribué 350 milliards d’aides en subventions et prêts aux compagnies britanniques -avec le slogan whatever it takes[6]– il était incontestablement le plus  compétent et le plus expérimenté pour traiter des questions politiques et économiques complexes, avec de surcroît une approche plus pragmatique que Liz Truss..Face au choc fiscal proposé par sa rivale et supposé restaurer la croissance, -qu’il a qualifié de conte de fée- il a opposé la prudence budgétaire et la nécessité de maîtriser en priorité l’inflation qui a atteint un niveau  historique et plombe les ménages britanniques.

Malgré son aisance à l’oral, ce fils d’immigré indien ayant fait fortune dans la finance, n’a pas réussi sa communication, entachée par une série de maladresses qui l’ont rendu peu crédible[7]. Il est apparu, dès le premier duel télévisé, à la fois condescendant et timoré dans son approche budgétaire[8] et aussi très éloigné des préoccupations de la population.  Ce conservateur fiscal orthodoxe n’a pas réussi à s’imposer comme un responsable moderne et l’importance qu’il  a accordé à la finance[9] a paru excessive. Très vite perçu par les électeurs conservateurs comme un modéré, son discours n’a pas fait mouche auprès d’un parti qui s’est très sensiblement droitisé. Mais, surtout, il a été catalogué comme le traitre par excellence qui, par sa démission, a provoqué la chute de Boris Johnson. Le Premier ministre, qui lui en tient grief, a œuvré activement pour lui barrer la route avec pour mot d’ordre ‘Back anyone but Rishi’ (Soutenez n’importe qui sauf Rishi !).

Liz Truss, quant à elle, était loin d’apparaitre comme la candidate idéale au poste de leader du parti. Diplômée d’Oxford, elle y a laissé le souvenir d’une étudiante ordinaire, aux opinions très arrêtées, qui n’acceptait ni d’être contredite, ni d’être corrigée. Ancienne libérale démocrate, elle s’est d’abord alignée sur les positions centristes de David Cameron et a fait campagne pour le remain en 2016. Après une dizaine d’années dans le privé, elle a été conseillère locale dans le sud-est de Londres puis élue  à la Chambre des Communes en 2010, pour la circonscription de South West Norfolk (est de l’Angleterre).En 2014 elle entre au gouvernement et enchaîne les portefeuilles, d’abord Secrétaire d’Etat à l’Environnement, l’Alimentation et aux Affaires rurales,  puis en  2016 Secrétaire d’Etat à la Justice, puis en 2017 Secrétaire en chef du Trésor, Liz Truss était depuis 2021 Ministre des Femmes et des Egalités ainsi que Secrétaire d’Etat aux Affaires étrangères, chargée des négociations avec Bruxelles sur le problématique protocole nord irlandais. Malgré sa longue expérience ministérielle elle n’a, toutefois, rien de notoire à son actif.

Sa nomination au Foreign Office, où elle s’est affichée comme une ardente partisante du Brexit, a aidé Boris Johnson à remplir deux objectifs : satisfaire l’électorat tory – et projeter à l’étranger son concept de “Global Britain”, une Grande-Bretagne influente à l’échelle mondiale et libérée des chaînes européennes.

Après le vote du Brexit et l’influence grandissante à Westminster des ultra Brexiters, membres du groupe ERG (European Research Group)  elle a non seulement changé d’avis mais a plaidé pour un Brexit très dur. Avec le soutien de Johnson, elle a endossé le rôle de candidate de la continuité, ce qui lui a valu le ralliement des fidèles de l’ancien Premier ministre.

Après une entrée difficile en campagne, où elle était apparue comme une piètre oratrice[10], elle est parvenue de justesse à se hisser en seconde place. Travailleuse acharnée, elle s’est appliquée à corriger sa communication et son positionnement, à la droite du parti, a fini par payer. Elle a su habilement ajuster son discours au groupe d’adhérents du parti conservateur constitué majoritairement d’hommes blancs, âgés des classes moyennes, très peu représentatif de la nation dans son ensemble.

Fervente adepte du libre-échange et chantre du nationalisme économique, elle a fait campagne en voulant incarner l’essence même du conservatisme britannique et s’est forgé l’image d’une responsable politique, résolue et qui n’a pas peur des mots. L’ancienne Première ministre Margaret Thatcher lui inspire la vision nostalgique de la Grande-Bretagne qu’elle espère restaurer. A l’instar de la dame de fer, elle veut repousser les frontières de l’Etat et libérer les entreprises de la paperasse et des contraintes administratives[11] .

“Nous avons été l’un des premiers pays à vraiment réformer la réglementation et à créer des services publics privatisés – nous avons fait de grandes choses dans les années 1980”, a-t-elle déclaré. “Mais de nombreux autres pays nous ont depuis rattrapés et, en fait, nous ont dépassés en termes de simplicité de leur système réglementaire, du système fiscal. Nous ne pouvons pas permettre que notre système soit figé dans l’aspic.”

Liz Truss, qui accuse l’administration britannique d’être trop prudente et d’avoir entravé la croissance par son approche comptable, a fait du Trésor public[12] un bouc émissaire commode pour les problèmes économiques de la Grande-Bretagne, et le tient pour partie responsable  du déclin du pays. Dans une interview accordée au Financial Times[13], elle s’est montrée intransigeante dans sa détermination à renverser ce qu’elle estime être l’orthodoxie économique défaillante du Trésor et de la Banque d’Angleterre. Selon elle, le Trésor représente une façon de penser qui a imprégné négativement tout Whitehall.

“Il y a un désir de compliquer les choses…. et je pense qu’il y a une aversion au risque dans certaines parties de Whitehall – pour pouvoir faire avancer les choses.”

*S’exprimant au siège londonien du groupe d’assurance Aviva, Liz Truss a parlé de réduire les impôts, de “relever les niveaux de croissance dans ce pays, de libérer les investissements” ainsi que de lever les entraves réglementaires de la City .Ce n’est qu’en fin de campagne qu’elle a promis de s’attaquer de façon concrète à la crise du coût de la vie tout en se défendant de “prendre de l’argent aux gens par le biais des impôts pour ensuite le redonner sous forme d’allocations” et en insistant sur l’erreur qui consiste à voir la politique économique à travers le prisme de la redistribution.

La nouvelle Première ministre à la tâche

Le 5 septembre la victoire de Liz Truss sur son rival Rishi Sunak était annoncée.  Avec 81 326 voix soit 57% elle prenait la tête du parti conservateur et devenait la 56ème au poste de chef de gouvernement, et aussi la quatrième élue du parti conservateur en guère plus de six ans.

Le résultat était toutefois plus serré que beaucoup d’analystes n’avaient prévu[14]. En outre cette victoire aura déclenché peu d’enthousiasme comme l’indique l’Institut de sondage Yougov[15] pour qui seulement 22 % des Britanniques sont satisfaits de la victoire de Truss contre 50% qui se déclarent déçus. Parmi les conservateurs 41% sont contents et 34% déçus.

Par ailleurs 67% déclarent ne pas faire beaucoup confiance au gouvernement de Liz Truss et doutent qu’elle ait les bonnes idées pour s’attaquer à l’escalade du coût de la vie. Ces chiffres témoignent de l’ampleur de la tâche qui attend Liz Truss dont un des engagements de campagne était de rassembler le parti.

Après la passation de pouvoir et la visite à Balmoral où la Reine lui a officiellement demandé de former le prochain gouvernement, Liz Truss a prononcé son discours de victoire en remerciant tous ceux qui l’ont aidée et soutenue pendant le long parcours qui l‘a menée à la victoire. Elle a rendu hommage au Premier ministre sortant, son ami, pour avoir mis en œuvre le Brexit, écrasé Jeremy Corbyn, déployé avec succès le programme de vaccination et aussi tenu tête à Vladimir Poutine.

À l’instar de son prédécesseur la nouvelle première ministre n’a pas manqué de récompenser ses plus proches alliés ainsi que ceux et celles dont elle est idéologiquement proche en leur attribuant des postes de responsabilité dans son gouvernement. La composition du cabinet peut donner quelques indications sur les orientations politiques qui seront les siennes dans un certain nombre de domaines.

Composition de cabinet de Liz Truss :

Chancelier de l’échiquier : Kwasi Kwarteng

Secrétaire d’Etat à l’intérieur : Suella Braveman

Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères : James Cleverly

Vice Première ministre : Therese Coffey

Secrétaire d’Etat à la santé : Therese Coffey

Secrétaire d’État à l’éducation : Kit Malthouse

Secrétaire d’État à la défense : Ben Wallace

Chancelier du Duché de Lancastre et Directeur du Cabinet : Nadhim Zahawi

Secrétaire d’État au commerce, à l’énergie et à la stratégie industrielle : Jacob Rees-Mogg

Secrétaire d’État à la culture : Michelle Donelan

Secrétaire d’État en charge du rattrapage des régions (levelling up) :  Simon Clarke

Secrétaire d’État au commerce international : Kemi Badenoch

Secrétaire d’État à l’environnement : Ranil Jayawardena

Secrétaire d’État au travail  et aux pensions : Chloe Smith

Secrétaire d’État aux transports : Anne-Marie Trevelyan

Secrétaire d’État à la justice : Brandon Lewis

Secrétaire d’État à l’Ecosse : Alister Jack

Secrétaire d’État à l’Irlande du Nord : Chris Heaton-Harris

Secrétaire d’État au Pays de Galles : Sir Robert Buckland

Secrétaire d’État à la sécurité : Tom   Tugendhat

Secrétaire d’État aux forces armées et aux anciens combattants : James Heappey

Secrétaire d’État au climat : Graham Stuart

Ministre chargée des relations avec les Communes (Leader of the House of Commons) : Penny Mordaunt

Ministre chargée des relations avec les Lords (Leader of the House of Lords) : Lord True

Parmi les nouveaux nommés figurent un certain nombre de membres qui appartiennent ou ont appartenu au groupe ERG (European Research Group) à qui elle doit largement sa victoire. Partisans d’une rupture totale avec l’Union Européenne, le groupe ERG est parvenu à obtenir le Brexit dur qu’il  souhaitait, après avoir contribué à la défaite de Teresa May. Suite aux trois tentatives infructueuses de faire ratifier l’Accord de sortie qui contenait, dans le cadre du Protocole nord-irlandais, le dispositif du backstop, qu’elle avait négocié avec les Européens elle fut contrainte de démissionner de son poste et céda la place à Boris Johnson.

Dans le nouveau gouvernement formé par Liz Truss le poste de Secrétaire d’Etat au commerce, à l’énergie et à la stratégie industrielle a été confié au très nationaliste et europhobe Jacob Rees-Mogg. Quant au secrétariat à l’Irlande du Nord il revient à Chris Heaton-Harris, également membre de l’ERG, dont on peut redouter le rôle qu’il risque de jouer dans les démêlés qui opposent les Britanniques aux Européens sur l’application du Protocole nord-irlandais. Un autre poste essentiel a été attribué à Penny Mordaunt, celui de leader de la Chambre des Communes et présidente du Conseil. Brandon Lewis a hérité du poste important de Lord Chancellor et Secrétaire d’Etat à la Justice où il pourra certainement influencer la législation. La cinquième nomination pour le compte de l’ERG est celle de Suella Braveman,  au poste de Secrétaire d’Etat à l’intérieur. Elle sera en charge de l’immigration, des réfugiés et du contrôle des frontières. Elle poursuivra sans doute la ligne dure appliquée par Priti Patel qui l’a précédée dans cette fonction .Enfin James Cleverly a été nommé Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères, au Commonwealth et au développement.

Force est de constater qu’avec autant de postes importants, le groupe ERG a la part belle dans ce gouvernement que certains ont désigné comme un bastion de l’ERG. Dans ce contexte, il paraissait peu probable que Liz Truss puisse infléchir sensiblement sa ligne politique[16] et se rapprocher d’un conservatisme plus modéré. Quant aux relations avec l’Union Européenne, il était permis de douter qu’elles ne puissent se détendre dans un avenir proche.

La première ministre, qui hérite d’une situation de crise d’une acuité inédite depuis la fin des années 1970, s’est toutefois vue forcée de revenir sur les principes qu’elle s’était fixés. Après s’être insurgée contre la culture de l’assistanat et se refuser à accorder des subventions, le 8 septembre, elle annonçait aux Communes, en réponse à la flambée des prix de l’énergie, une enveloppe d’environ 150 milliards de livres pour soutenir les ménages, avec une couverture de deux ans mais seulement de six mois pour les entreprises. Cette mesure spectaculaire était assortie d’un bouclier tarifaire qui limitera la facture annuelle moyenne des ménages à 2500, mais la garantie du prix de l’énergie varierait en fonction de la consommation de gaz et d’électricité. À cela s’ajoutait la promesse d’augmenter la production de pétrole et de gaz, notamment par la décision très controversée de revenir à l’exploitation du gaz de schiste.

Concernant les échanges post-Brexit entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord,  et la fin des délais de grâce programmée au 15 septembre, l’intransigeance de Liz Truss, qui s’était déclarée prête à déclencher la sauvegarde de l’article 16, pouvait laisser craindre une collision avec les Européens aux conséquences néfastes pour les deux parties. Mais, contre toute attente, le Royaume-Uni s’annonçait disposé à faire auprès de la Commission Européenne une demande de prolongation de l’application « allégée » du Protocole nord-irlandais[17] à la quelle Bruxelles n’opposerait vraisemblablement aucune objection. En réponse aux bonnes intentions du Royaume-Uni, en vue, semble-t-il, d’une solution négociée sur les échanges avec l’Irlande du Nord, le responsable européen du Brexit, Maros Sefcovic, a déclaré qu’il pourrait limiter les contrôles physiques, à la frontière en mer d’Irlande, à quelques camions par jour[18]. Dans un entretien avec le Financial Times, il affirmait que la frontière serait invisible d’après les plans de la Commission Européenne, à condition que le Royaume-Uni fournisse aux fonctionnaires européens les données, en temps réel, sur les mouvements des marchandises. Dans un même esprit de conciliation Liz Truss a retiré, dès son arrivée au pouvoir, le projet de promulgation d’une nouvelle déclaration des droits[19], dont l’ancien Secrétaire d’état à la justice, Dominic Raab avait été l’artisan, en déclarant que son gouvernement allait réexaminer les moyens de réaliser le projet. Ce projet de loi dénoncé comme une menace à l’encontre des droits humains au Royaume-Uni[20] visait à limiter l’autorité du droit de la Convention européenne des droits de l’homme en droit britannique.

Conclusion

Si on pouvait gager que le tempérament de Liz Truss ne la portât pas autant aux volte-face et aux revirements que son prédécesseur, force est de constater que son idéologie s’est très vite heurtée au principe de réalité. A l’inverse de Boris Johnson, artisan du Brexit et crédité d’une victoire éclatante aux élections de 2019, elle hérite d’un parti désuni, traversé par différents courants qu’il est impossible de réconcilier. Elle devra gérer les diverses composantes du groupe parlementaire et ne pas laisser croitre le malaise et le sentiment d’injustice au sein de la nation si elle veut éviter de connaitre le même sort que Theresa May. Si son adversaire travailliste ne ménagera pas ses attaques, il est également fort à prévoir qu’elle soit critiquée plus ou moins ouvertement au sein de son camp où certains anciens responsables politiques tels que son prédécesseur Boris Johnson, qui compte bien revenir au pouvoir, et son rival Rishi Sunak qui mise sans doute sur l’échec de sa politique fiscale, seront à l’affut du moindre faux pas et de la moindre bévue.

Il revient également à Liz Truss de tout mettre en œuvre pour éviter une défaite cuisante à son parti lors des prochaines élections. Les députés du « mur rouge », qui redoutent fort de perdre leur siège, seront très attentifs à l’opinion publique. Certains évoquent déjà des élections anticipées qui surviendraient en 2023 ou même avant mais on sait à quel point la décision de Theresa May en juin 2017 a été contreproductive.

Les 30 premiers jours de la Première ministre seront décisifs dans la mesure où elle se trouvera souvent aux prises avec des choix difficiles, partagée entre le souci de satisfaire ses alliés au gouvernement ainsi que l’aile droite du parti, et la crainte, d’une part, d’accroitre les divisons des tories et d’autre part de s’aliéner encore davantage un pays profondément meurtri par une crise multiple, politique, économique, financière et sociale.


[1] La nouvelle affaire de favoritisme impliquait un membre du gouvernement, Chris Pincher, whip en chef adjoint, accusé de s’être livré, devant témoins, à des attouchements sur deux hommes, dont un député, dans un club privé de Londres, le Carlton club le 30 juin 2022. En 2017 Pincher avait déjà été accusé d’agression sexuelle mais après avoir démissionné de son poste de whip, il avait été blanchi par une enquête interne, et réintégré par Theresa May au ministère des Affaires étrangères comme Secrétaire d’Etat. Boris Johnson l’avait nommé aux fonctions de Chief whip adjoint le 8 février 2022.. Face aux nombreux appels à son exclusion du parti, Chris Pincher avait fini par démissionner de ses fonctions. Johnson a tout d’abord assuré qu’il n’était pas au courant de son comportement répréhensible, puis déclaré qu’il ne se souvenait pas en avoir été informé, jusqu’à ce qu’un ancien haut responsable, Lord McDonald, révèle qu’il avait bien été informé de l’inconduite de Chris Pincher mais n’en avait pas tenu compte.

[2] Le mot d’ordre lancé à l’adresse des autres candidats par Boris Johnson, qui rend Rishi Sunak responsable de sa chute, a été : ‘n’importe qui sauf Rishi !’.

[3] House of Commons library, Leadership elections : Conservative party, https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/SN01366/SN01366.pdf

[4] Aubrey Allegretti & Peter Walker, “Dark arts and betrayal : one week in the tory leadership race”, The Guardian,  15 juillet 2022. Si le vainqueur était nommé Premier ministre, son rival ne pouvait espérer obtenir un poste dans le nouveau gouvernement mais plutôt redouter la fin de sa carrière politique.

[5] A un journaliste qui voulait tester son niveau de proximité avec la population il n’a pas su nommer son menu préféré chez McDonald’s. «Rishi Sunak ridiculed for answer after being asked what his favourite McDonald’s meal is », ladbible 19 August 2022.

[6] Chancellor of the Exchequer, Rishi Sunak speech on Covid-19 response, 17 march 2020 www.go.uk

[7] Dans une vidéo publiée par la BBC il est apparu sous le costume de Superman, la cape rouge au vent, distribuant des indemnités salariales à une file de bénéficiaires en gris et se vantant d’avoir pu aider 11 millions de personnes. La vidéo a suscité tellement de critiques que la BBC a fini par la retirer.

[8] Il devait aussi faire oublier les révélations de la presse en avril 2022 sur le statut fiscal de sa femme, héritière d’une des plus grandes fortunes d’Inde, qui ne payait pas d’impôts en Angleterre mais dans son pays de naissance. La fille du géant indien de la technologie, Infosys, a fini par modifier son statut mais cette révélation a beaucoup nui à la réputation de son mari. Rishi Sunak n’est pas non plus ressorti indemne du Partygate. Il a dû payer une amende pour avoir participé au pot d’anniversaire de son Premier ministre pendant la pandémie.

[9] Ce diplômé d’Oxford, où il a suivi le même cursus que Liz Truss en étudiant la politique, la philosophie et l’économie (PPE), a travaillé chez Goldman Sachs et fondé sa propre société d’investissement avant d’entrer en politique.

[10] Sean O’Grady, ‘There’s no doubt who lost the first Tory leadership debate-Boris Johnson must be fuming, The Apprentice episode from hell couldn’t finish soon enough for Truss’, Friday 15 July 2022, independent.co.uk

[11] Sur son site internet on peut lire «Liz n’a pas peur de dire ce qu’elle pense, et croit que délivrer les gens d’une paperasserie pesante pour lancer et faire croître des entreprises est la clé de notre avenir économique».www.elizabethtruss.com

[12] Le fait que son rival ait été Chancelier lui a fourni une bonne occasion de s’attaquer au Trésor.

[13] Robert Shrimsley, ’Truss attacks on the Treasury highlights Tories’ deeper failure’, Financial Times, 3 August 2022.

[14] Une enquête de YouGov publiée deux jours auparavant l’avaient créditée de 69%.

[15]Snap poll : By 50% to 22% Britons are disappointed that Liz Truss will be the next PM. YouGov Daily, Monday 5 September 2022.

[16] En 2012 elle a publié  avec Kwasi Karteng, Dominic Raab, Priti Patel et Chris Skidmore, un ouvrage intitulé Britannia unchained où elle dénonce un Etat pléthorique, des impôts trop élevés et une réglementation excessive. Elle n’hésite pas à qualifier les travailleurs britanniques, qui, selon elle, travaillent très peu d’heures et prennent tôt leur retraite comme  « les plus fainéants du monde ».Britannia Unchained, Global  lessons for growth and prosperity, Palgrave Macmillan, September 2012, 152p.

[17] “UK and EU stepback from confrontation over Northern Ireland”, Financial Times, 12 September 2022.

[18] “Brussels offers to reduce Northern Ireland border checks”, Financial Times, 12 September 2022.

[19] Jessica Elgot, “Liz Truss halts Dominic Rabb’s bill of rights plan”, The Guardian, Wed 7 September 2022.

[20] Voir Aurélien Antoine, Menaces sur les droits humains au Royaume-Uni, RDLF, 2022 chron. n°32. www.revuedlf.com

Le retour du Partygate : va-t-on vers un épilogue ?

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite des Universités en civilisation britannique

Le 12 avril 2022 le Premier ministre reconnaissait avoir dû s’acquitter d’une amende forfaitaire de 50 £ pour avoir enfreint les règles sanitaires en vigueur, en assistant à une réunion dans la salle du Conseil des ministres, le jour de son anniversaire, le 19 juin 2020. Il ajoutait qu’il s’était empressé de payer l’amende et présentait à la nation ses excuses complètes. Pressé à plusieurs reprises de préciser quelles mesures seraient prises à l’encontre de ceux qui avaient enfreint les règles, il a esquivé la question en déclarant qu’il fallait attendre le retour des députés à la Chambre des Communes, après les congés de Pâques pour connaitre son avis.

Depuis les révélations en décembre 2021, dans le cadre de ce qui deviendrait le scandale du Partygate, le chef du gouvernement s’est toujours efforcé de gagner du temps en tentant de dédramatiser, minimiser et banaliser les faits qui lui sont reprochés. Il a ainsi insisté, à propos de son anniversaire, sur le fait que sa présence n’avait pas dépassé dix minutes, juste le temps de prendre une part de gâteau ou qu’il s’agissait d’un simple malentendu quant à la nature des réunions. Pour ce qui est de l’amende, dont le montant peut certes paraitre ridiculement bas, elle serait comparable à une contravention routière, un simple excès de vitesse. Sa ligne de défense n’a certes pas été claire ni cohérente dans la mesure où initialement il a observé qu’il n’avait pas enfreint la loi[1], puis qu’il n’était pas conscient de commettre une infraction en participant à des pots de départ ou des apéritifs, dans le jardin du 10 Downing street[2], sur son lieu de travail, pour enfin admettre ses torts sans toutefois reconnaitre son entière responsabilité.

Chaque fois qu’on a voulu l’interroger sur ses intentions, après qu’il a été sanctionné par la police métropolitaine, il a éludé de nouvelles questions sur l’avenir de son mandat. Tout en déclarant comprendre la colère des citoyens il a écarté toute idée de démission.

Colère et indignation dans les rangs de l’opposition et une partie de la majorité

La nouvelle selon laquelle plus de cinquante personnes, dont le Premier ministre et le Chancelier, ont été condamnées à des amendes pour avoir participé à des rassemblements pendant la pandémie a fait ressurgir la colère et l’indignation. Le plus gros reproche qu’il lui soit fait, comme l’a martelé le leader travailliste, c’est qu’il ne regrette pas sincèrement sa conduite et que la seule raison qu’il ait eu de présenter ses excuses à la Chambre est d’avoir été pris la main dans le sac ! Les travaillistes et les libéraux démocrates ont vigoureusement multiplié les appels à la démission du Chef du gouvernement et du Chancelier de l’échiquier, lui aussi impliqué dans le Partygate. Il importe de souligner que la réponse des autorités britanniques à la crise sanitaire a été marquée par une intransigeance morale et juridique. Or, le gouvernement, qui s’est félicité de sa politique draconienne d’isolement du pays pour une durée indéterminée, a nonobstant laissé se multiplier des fêtes dans l’enceinte du pouvoir au mépris des règles qu’il a imposées à la nation avec une grande rigueur. La sanction qui lui est infligée signifie aussi que Boris Johnson est le premier chef de gouvernement en exercice au Royaume-Uni à être sanctionné pour avoir commis une infraction au droit pénal. D’après Lord Peter Hennessy[3] qui s’exprimait à la BBC, il s’agit de la plus grave crise constitutionnelle qu’il ait en mémoire[4].

Il n’avait pas jusqu’alors fait l’objet de beaucoup de critiques ouvertes de la part de son propre camp. Une poignée de députés conservateurs avaient fait part publiquement de leur indignation vis-à-vis d’un gouvernement qui avait systématiquement dédaigné des règles qu’il était chargé de faire respecter. Mais la sanction rendue publique a réactivé la dynamique de rejet d’un chef de gouvernement dont l’autorité morale était sévèrement remise en cause. La démission de Lord Wolfson, sous-secrétaire d’état à la justice[5] en charge de la constitution et des droits de l’homme, a semé l’embarras et de doute au sein du parti conservateur.  Ce membre du cabinet justifiait sa décision en soulignant non seulement la conduite du Premier ministre mais aussi sa réponse officielle à ce qui s’était passé. La porte-parole libérale démocrate pour la justice, Wera Hobhouse, déclarait alors que cette démission renvoyait se faisait l’écho du sentiment largement partagé par les électeurs en avaient “assez que Boris Johnson agisse comme s’il était au-dessus des lois”[6].

L’excuse de la guerre

Après l’affaire Paterson[7] la nouvelle affaire, dite du partygate promettait d’être fatale au Premier ministre, dans la mesure où elle revêtait une dimension dramatique à l’échelle nationale, eu égard aux privations et aux sacrifices vécus par de nombreux citoyens britanniques au plus fort de la crise sanitaire. De multiples protestations contre le comportement indigne du Premier ministre avaient jailli à la Chambre des Communes y compris de la part d’anciens ministres et vétérans du parti, de députés de l’arrière-ban (backbenchers), d’élus de longue date attachés à l’orthodoxie conservatrice ainsi que nouveaux élus du « mur rouge ». On pouvait présager que la colère ne ferait que s’amplifier au fur et à mesure des nouvelles révélations, photos et vidéos à l’appui, et que, contrairement à ses affirmations devant le Parlement, le Premier ministre en personne avait bien participé aux réunions clandestines, à trois reprises au moins. Une dynamique semblait en marche qui pouvait renforcer la conviction que le Premier ministre s’acheminait immanquablement vers sa chute.

Mais dès la fin février la dynamique de rejet du Premier ministre avait marqué le pas sous la pression des événements tragiques qui se déroulaient aux portes de l’Europe. Le psychodrame du Partygate allait être éclipsé par la tragédie ukrainenne que Boris Johnson saurait exploiter sans vergogne afin de se racheter une conduite auprès de la nation et de son parti. A la faveur des circonstances il a en effet endossé le rôle de chef de guerre contre l’agresseur russe et celui de défenseur de la démocratie bafouée.

Le Premier ministre était pleinement conscient que l’état d’esprit des députés conservateurs de l’arrière-ban était crucial et que son sort en dépendait. Il faut un minimum de 54 lettres adressées au président du Comité 1922, présidé par Sir John Brady, pour déclencher un vote de défiance à l’égard du Premier ministre. Jusqu’au lendemain de Pâques rien ne laissait à penser qu’il y aurait autant d’élus prêts à le désavouer. Force est de constater qu’il a réussi, des mois durant, à garder le contrôle de la grande majorité des députés conservateurs qui se sont abrités derrière l’excuse commode du conflit en Ukraine pour écarter l’idée d’évincer le Premier ministre. Ce n’était pas le moment, selon eux, de se débarrasser de Boris Johnson alors qu’une guerre terrible était en cours, accompagnée d’accusations de crimes de guerre, d’une crise croissante des réfugiés et de menaces plus ou moins distantes de calamité nucléaire.

En outre, les tractations qui s’étaient amorcées dans le but d’identifier un successeur potentiel avaient tourné court. Après la révélation que son épouse[8] n’était pas domiciliée fiscalement en Grande-Bretagne Rishi Sunak[9], pressenti comme le prochain chef du parti conservateur, voyait ses chances de devenir Premier ministre fortement compromises, d’autant qu’il avait dû également s’acquitter d’une amende au même titre que Boris Johnson.

Le fait que son rival le plus dangereux pût sembler écarté ne pouvait que conforter Johnson et renforcer sa confiance en sa capacité à sauver son poste. En persistant à refuser toute idée de démission, le Premier ministre, qui avait fait l’objet de critiques nourries, pouvait également encore compter sur de multiples soutiens[10].

Boris Johnson a-t-il menti à la Chambre ?

Le retour des députés après les congés de Pâques, le 18 avril, a été marqué par de longues séances houleuses à la Chambre. Le Premier ministre se voyait accusé d’avoir enfreint les règles du covid et d’avoir trompé le Parlement en affirmant à plusieurs reprises qu’il n’avait enfreint aucune règle. Le code ministériel[11], qui porte la signature de Boris Johnson, stipule qu’un Premier ministre sanctionné pour avoir menti au Parlement doit démissionner[12]. Les travaillistes et les libéraux-démocrates ont réclamé au Speaker de la Chambre des Communes un débat et un vote sur le renvoi de l’affaire à la commission des privilèges, un groupe multipartite de sept députés à majorité conservatrice. Fondée en janvier 2013, la commission a été décrite comme un organe parlementaire dont le rôle est de veiller aux questions spécifiques relatives aux privilèges des Communes et de pouvoir statuer sur d’éventuels outrages au Parlement.

Après avoir observé qu’il ne lui appartenait pas de décider si le Premier ministre avait commis ou non un outrage, le Speaker de la Chambre des Communes, Lindsay Hoyle, a accédé à la demande de l’opposition en autorisant le leader du parti travailliste, Sir Keir Starmer, à déposer une motion le jeudi 21 avril 2022[13]. Il s’agissait de décider de l’opportunité d’ouvrir ou non une enquête parlementaire pour déterminer si le Premier ministre avait menti aux députés au sujet des fêtes illégales en déclarant qu’il n’avait enfreint aucune règle à Downing street pendant le confinement puis qu’il n’était pas conscient que ces fêtes étaient illégales. Cette motion se voulait conciliante à l’égard des conservateurs qui avaient exprimé des critiques vis-à-vis du Premier ministre en promettent de retarder le renvoi à la commission après les conclusions de l’enquête de la police.

Si les députés conservateurs ont été exhortés par le leader libéral-démocrate, Ed Davey, à “faire leur devoir patriotique” et à évincer Johnson de Downing Street[14], on pouvait s’attendre à ce que le gouvernement, en s’appuyant sur les whips conservateurs, parvienne à persuader les députés, avec force arguments et pressions, de s’opposer à la motion. Il suffisait, à cet égard, de les avertir que tout rebelle risquerait l’exclusion du groupe. Les élus tories auraient été à nouveau confrontés à un dilemme, tiraillés entre la discipline du parti et les dangers que représentait un « lâchage » du Premier ministre d’une part et l’hostilité à l’encontre de Boris Johnson qui se répandait dans leurs circonscriptions d’autre part.

Mais le soir du 20 avril le gouvernement proposait un amendement qui retarderait le vote sur toute enquête jusqu’à ce que celles qui sont menées par la police et la haute fonctionnaire Sue Gray soient terminées[15]. Toutefois le jeudi 21 avril, par un revirement tout à fait inattendu, les whips conservateurs retiraient l’amendement qui aurait bloqué la motion. Le Premier ministre renonçait ainsi à retarder le vote sur l’éventualité d’une enquête de la commission des privilèges et ouvrait la voie à des investigations sur sa conduite devant le Parlement.

Le même jour les Communes approuvaient la motion sans même recourir au vote. L’enquête, dont l’objet sera de de déterminer si la conduite du Premier ministre constitue un outrage au Parlement, permettra à la commission des privilèges d’obtenir des précisions, de convoquer des témoins et de recommander une sanction, telle que la suspension ou le renvoi du Premier ministre.

On peut spéculer sur les raisons de ce revirement spectaculaire au moment où le Premier ministre se rendait en visite officielle en Inde. Il y a lieu de croire qu’il ait été informé de l’évolution de l’état d’esprit au sein de son groupe parlementaire. Plusieurs députés conservateurs, et pas des moindres, se sont en effet retournés contre leur leader, parmi lesquels un de ses plus fidèles soutiens, le Brexiteur Steve Baker qui s’est écrié « il y a longtemps que le Premier ministre aurait dû partir »[16] et le Président de la commission des affaires constitutionnelles, William Wragg qui affirmait que le Premier ministre n’était pas apte à gouverner[17].

Toutefois rien n’est encore joué et on peut s’attendre à de longues semaines et peut-être de longs mois avant que le Partygate trouve son épilogue. Dans l’attente du verdict de la commission des privilèges, une deuxième tranche d’amendes forfaitaires a été mise en place le mardi 12 avril par l’équipe de l’opération Hillman de la police métropolitaine et Boris Johnson risque d’être passible de trois autres amendes pour avoir enfreint les règles de confinement. Selon une source policière, le montant de l’amende augmenterait chaque fois qu’il serait établi que Johnson a enfreint, ou qu’il a accepté d’enfreindre, les règles qu’il a introduites.

Mais il y a également un autre verdict que le Premier ministre est en droit de craindre, celui des urnes qui sera rendu le 5 mai prochain à l’occasion des élections locales. Le mécontentement de l’électorat est de plus en plus palpable vis-à-vis des mensonges du Premier ministre et de son mépris des règles. Le parti travailliste, à cet égard, a entrepris en préparation de ces élections, une campagne[18] intitulée « à vos côtés », visant à cibler tout particulièrement les électeurs des circonscriptions qui avaient basculé dans le camp conservateur en 2019, et dont les élus voteraient probablement contre la motion du Labour. Il s’agit pour l’opposition, de les convaincre d’adresser un message clair au gouvernement sur leurs difficultés liés à la hausse du coût de la vie et leur colère quant aux infractions répétées de Downing Street aux règles sanitaires.

Vers une forme de paralysie politique ?

On a pu s’étonner au soir du 21 avril du peu de députés conservateurs présents à la Chambre. Que personne ne se soit levé pour défendre le Premier ministre est symptomatique de l’état d’esprit des tories. A l’indignation provoquée par le comportement désinvolte du Premier ministre s’ajoute la crise du coût de la vie et le peu de confiance en un chef de gouvernement qui se montre incapable de gérer de façon cohérente des questions essentielles comme l’inflation, la pression fiscale ou l’immigration. Cette situation qui se prolonge risque fort de plonger le pays dans une forme de paralysie politique. 

Depuis la loi sur le marché intérieur de septembre 2020, le gouvernement semble accumuler des dossiers encombrants et potentiellement explosifs. Le Premier ministre a laissé entendre le 21 avril que les contrôles des denrées alimentaires en provenance de l’Union Européenne seraient reportés pour la quatrième fois. Le protocole nord-irlandais continue à susciter la controverse au point que, dans le but de supprimer les contrôles entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, il envisage d’en retirer unilatéralement les articles 5 à 10.Il  a de surcroit observé qu’i n’abandonnait pas l’espoir de replacer la frontière, actuellement en mer d’Irlande, sur le territoire irlandais entre la République d’Irlande et l’Irlande du Nord, une option qui a été rejetée par les deux parties au cours des quatre années de négociation du Brexit et que Boris Johnson a constamment exclue[19].

Le projet de loi sur le transfert des clandestins au Rwanda, qui vise à dissuader les migrants de traverser la Manche, expose le gouvernement à des poursuites judiciaires car, selon le Haut-Commissariat de l’ONU aux réfugiés, la loi, si elle était adoptée enfreindrait la Convention de Genève pour les réfugiés, que le Royaume-Uni a transposée en droit interne en 1957[20].Des organisations de défense des droits de l’homme en ont dénoncé l’inhumanité.

De même le projet de loi sur les libertés du Brexit qui vise à en finir avec la législation imposée par Bruxelles et à remplacer les lois héritées de l’Union Européenne par des lois britanniques, est sévèrement critiqué par les entreprises qui ont dû faire face à de lourdes tracasseries administratives qui ont entravé leur fonctionnement. Enfin le projet de loi sur les élections, dénoncé par nombre de groupes d’action comme une tentative de museler l’opposition tout en dissuadant la participation, a suscité une tempête de protestations et la mobilisation des Lords contre ce qui est perçu comme une ingérence dans le processus démocratique.

Conclusion

L’affaire du Partygate risque de trainer encore de longues semaines, voire de longs mois avant de trouver son épilogue, mais il y a, semble t-il, peu de chances que la dynamique de rejet, amorcée à la fin de l’année 2021, marque à nouveau le pas. Elle pourrait au contraire s’intensifier malgré les multiples freins institutionnels qui retarderont son aboutissement. Le Premier ministre est désormais soumis à trois enquêtes dont les procédures semblent s’entraver mutuellement mais peuvent finir par se renforcer et concourir au même résultat.

Le contraste est saisissant entre le parti du gouvernement en proie au doute, aux dissensions et à la confusion et l’opposition unie et resserrée derrière son leader, Keir Starmer, dont la diatribe du 21 avril particulièrement percutante contre le Premier ministre n’a quasiment suscité aucune protestation parmi les conservateurs. Elle a été suivie par le réquisitoire implacable de son adjointe à la direction du parti, Angela Rayner, qui a également frappé les esprits par son appel au sursaut des tories contre « l’affaiblissement des piliers de notre démocratie ».

Il est difficile de prévoir quel impact le Partygate aura sur le vote aux élections locales. Selon les derniers sondages deux tiers du public ne font plus confiance au Premier ministre et souhaitent qu’il parte s’il reçoit une nouvelle amende[21].


[1] Lorsque les premiers rapports sur la tenue de fêtes à Downing Street pendant les périodes de confinement sont apparus en décembre 2021, Boris Johnson a insisté sur le fait que “les directives ont été suivies à tout moment”.

[2] Il a pourtant été signalé qu’à sa fête d’anniversaire à laquelle participait sa femme Carrie et sa décoratrice d’intérieur Lulu Lytle, une ambiance de fête régnait avec des chants et de l’alcool à profusion.

[3] Ashley Cowburn, “Partygate : Boris Johnson become ‘great debaser of decency after shredding ministerial code”, historian says, Independent, 17 April 2022. Boris Johnson est aux yeux de l’historien Lord Hennessy « un Premier ministre voyou, indigne de la Reine ».

[4] En référence à l’amende Hennessy a ajouté que « le Premier ministre a scellé sa place dans l’histoire de la Grande-Bretagne comme premier transgresseur de la loi à avoir occupé le poste de Premier ministre. On pourrait toutefois objecter que la tentative du Premier ministre de proroger le Parlement en 2019, pour empêcher les députés de débattre et de voter sur le projet de Brexit, était d’une toute autre gravité.

[5] En tant que membre de la Chambre des Lords, Lord Wolfson ne pourra pas soumettre une lettre de défiance au comité 1922 pour provoquer une élection à la direction du parti Tory.

[6] Emma Elgee, ” Bath MP calls for Somerset tory MPs to vote against Boris Johnson amid partygate fines”, Somerset live, 19 April 2022.

[7] Voir M.C. Considère-Charon, « Vent de révolte au parti conservateur : le Premier ministre en sursis », Observatoire du Brexit, 29 décembre 2021.

[8] Le père d’Ashata Murthy est le milliardaire Narayana Murthy, cofondateur de la société de services informatiques Infosys. Grace à son statut fiscal, qu’elle aurait obtenu pour la somme de 30 000£, Ashata Murthy n’a pas payé d’impôts en Grande-Bretagne sur les dividendes de l’entreprise indienne. Cette nouvelle a été relayée par la presse britannique au moment où le gouvernement décidait d’augmenter la pression fiscale pour des millions de citoyens britanniques, la plus élevée depuis les années 1940.

[9] Sunak  avait essayé de prendre ses distances par rapport au scandale du Partygate et s’était montré réticent à soutenir le Premier ministre.

[10] Marie-Claire Considère-Charon « Partygate, vers une sortie de crise pour Boris Johnson ? » Observatoire du Brexit, 7 mars 2022.

[11] Le Royaume-Uni dispose d’un code ministériel élabpré 1997 sous le mandat de Tony Blair mais Downing street a commencé à fixer des règles pour les ministres dans les années 1980 afin de lutter contre le phénomène du sleaze.

[12] Le 12 janvier 2022 Dominic Grieve, ancien député conservateur et ancien procureur général sous le gouvernement de David Cameron déclarait : » le code ministériel dit très clairement qu’un ministre qui ment au Parlement doit donner sa démission ».Selon Hennessy le Premier ministre a trompé le Parlement et déchiré le code ministériel alors que son rôle est d’en être le gardien. Ministerial code, Government UK, Ministers and Parliament, 9, p.23. assets.publishing.service.gov.uk

[13] Johnson est censé être en voyage en Inde ce jour-là, et n’assistera pas au vote, ce qui lui évitera d’avoir à se défendre à la Chambre.

[14] Il a déclaré : “Le public britannique a déclaré que Boris Johnson était un menteur. Il est maintenant temps pour le Parlement de faire de même. Le pays ne peut pas se permettre d’avoir un Premier ministre qui enfreint la loi et qui ment à ce sujet, surtout lorsque les familles sont confrontées à une crise du coût de la vie ».Il a ajouté : “Johnson a pris les Britanniques pour des imbéciles pendant bien trop longtemps, et il est temps pour les députés conservateurs de montrer leur position.”

[15] Cet amendement n’était pas sans rappeler l’amendement Leadson voté le 3 novembre 2021 à 250 voix contre 232 qui visait à reporter la sanction relative à l’affaire Paterson et à refonder le système des normes de conduite des parlementaires. Voir M.C. Considère-Charon, Vent de révolte au parti conservateur : le Premier ministre en sursis, Observatoire du Brexit, 29 décembre 2021. https://brexit.hypotheses.org/category/actualites

[16] Steve Baker explains why he can no longer forgive Johnson and wants him gone, Guardian, 21 April 2022.

[17] “Boris Johnson not fit to govern says tory MP William Wragg during partygate inquiry debate”, inews, 21 April 2022.

[18]Jessica Elgot, «  Labour to launch ‘on your side’ local elections battle », Guardian, Wed 30 March 2022.

[19] Jacob Rees-Mogg a déclaré que la Grande-Bretagne réformerait le Protocole nord-irlandais si l’Union Européenne refusait de le faire. Ses remarques révèlent un changement d’approche au sein du gouvernement qui consiste à renoncer à activer l’article 16 pour introduire une législation qui suspendrait unilatéralement certains éléments essentiels du Protocole comme l’avait fait le projet de loi sur le marché intérieur. On peut s’attendre à ce que ce projet soit intégré au prochain discours de la Reine le 10 mai 2022.

[20] Geneva Conventions Act 1957. www.legislation.gov.uk

[21] Ivan Levingston, “Two-thirds of Brits want PM to resign if fined again”, poll says, Bloomberg, 16 avril 2022.

Vent de révolte au parti conservateur : le Premier ministre est-il en sursis ?

Par Marie-Claire Considère-Charon

Si le Brexit n’est plus au centre des débats politiques et juridiques outre-Manche, il continue d’en être une toile de fond difficile à occulter. C’est ainsi que la démission récente de Lord Frost, le ministre chargé du suivi de la mise en œuvre des accords de Brexit, bien qu’elle ne s’explique pas seulement par l’imbroglio nord-irlandais, est intimement lié à la difficulté de concilier la posture politique du « taking back control » et les contraintes inhérentes à l’interdépendance entre Britanniques et Européens. Marie-Claire Considère-Charon revient sur les événements de ces dernières semaines qui ont fortement perturbé un Premier ministre qui, rappelons-le, a fondé son leadership sur le succès rapide d’un Brexit qui est illusoire.


 En cette fin d’année 2021, la cote de popularité du Premier ministre britannique n’a jamais été aussi basse. Affaibli par l’enchaînement d’événements dramatiques qui se sont succédé à vive allure au cours des deux derniers mois, il doit à présent faire face à plusieurs fronts dans un contexte d’aggravation de la crise sanitaire. Pour comble d’infortune, la démission de David Frost le prive d’un soutien sûr, qui a loyalement assumé son rôle de négociateur en chef du Brexit puis dénoncé, ensuite, à l’instar du Premier ministre, sa mise en place problématique.

Le renversement de l’opinion vis-à-vis d’un chef de gouvernent désavoué par sa base et empêtré dans de multiples affaires de nature publique comme d’ordre privé peut conduire à s’interroger sur sa survie à la tête du gouvernement. Il a certes réussi jusqu’ici à se sortir des situations les plus difficiles, mais est-ce encore durablement possible ?

Le départ de Lord Frost

Le 18 décembre l’annonce de la démission du négociateur en chef du Brexit, David Frost[1], a fait l’effet d’un coup de tonnerre dans le ciel déjà chargé de Boris Johnson. Les liens étroits qui unissaient le secrétaire d’État au Premier ministre reposaient sur une confiance mutuelle et la volonté partagée d’apparaître comme des négociateurs coriaces, voire inflexibles, auprès des Européens tout comme de l’électorat. Lord Frost semblait même redoubler de zèle en proférant, mois après mois, la menace d’activer le redoutable article 16, qui aurait suspendu unilatéralement le fonctionnement du Protocole nord-irlandais[2] annexé à l’Accord de retrait.

Toutefois, depuis la mi-novembre, son interlocuteur européen, Maros Sefcovic, avait pu, au cours de leurs derniers échanges, remarquer un changement de ton dans la rhétorique du responsable britannique[3], qui pouvait laisser entrevoir un compromis possible sur ce sujet épineux. Il faudrait toutefois attendre un bon mois pour que ce qui n’était qu’une lueur d’espoir se confirme de façon précise. Outre les concessions consenties le 13 octobre par la Commission européenne[4], une mise en garde de l’Échiquier contre les risques économiques d’une guerre commerciale avec l’Union européenne[5] a sans doute incité Boris Johnson à vouloir calmer les ardeurs belliqueuses de son secrétaire d’État.

Le 16 décembre, au grand soulagement des autorités européennes et dublinoises, David Frost se déclarait ouvert à un accord intérimaire, destiné à écarter tout risque d’instabilité politique dans la province nord-irlandaise[6]. Le même jour, le gouvernement britannique annonçait qu’il n’était plus question de formellement rejeter le recours à la compétence de la Cour de Justice pour interpréter les dispositions du droit de l’Union européenne applicable en partie en vertu du Protocole.

La décision de Lord Frost de mettre fin à ses fonctions était sans doute mûrement réfléchie, d’autant que ses griefs à l’égard de Downing street, étaient de plusieurs ordres[7]. Dans sa lettre de démission, publiée le 18 décembre 2021, il observait que maintenant que le Brexit était assuré, il incombait au gouvernement de concrétiser toutes les opportunités qu’il offrait. Dans une critique à peine voilée à l’égard de la politique du gouvernement, il faisait part de sa désapprobation vis-à-vis des mesures sanitaires coercitives instaurées par le plan B du Premier ministre, de son mécontentement à l’égard des hausses d’impôts mises en place par le gouvernement ainsi que des nouvelles politiques environnementales destinées à aboutir à la neutralité carbone d’ici à 2050.

Il convient de rappeler que, même si les deux hommes sont des brexiters acharnés de la seconde heure, ils appartiennent à deux courants idéologiques distincts au sein du parti conservateur. David Frost peut être assimilé à un conservateur de tradition thatchérienne, favorable à une politique néo-libérale du recul de l’État et de réduction d’impôts. Boris Johnson, quant à lui, a, depuis le raz de marée électoral de 2019, embrassé les principes du conservatisme de type « Une nation » (One nation) dans le sillage de l’ancien Premier ministre Disraeli, pour qui le traitement des problèmes sociaux incombait à l’État. Il est bien conscient qu’il doit sa majorité de 80 sièges aux électeurs des anciens fiefs travaillistes des régions désindustrialisées et ce n’est pas tant par compassion que par opportunisme politique qu’il entend préserver leur soutien. L’épidémie de Covid 19 l’amènerait à prendre d’importantes mesures sociales – système de chômage partiel sur le modèle européen, prêts garantis par l’État à plus d’un million de PME et reprise du contrôle des opérateurs ferroviaires – qui peuvent être interprétées comme une illustration de ce conservatisme one-nation.

Son insistance à mettre en place le rattrapage économique (levelling up) des régions défavorisées des Midlands et du nord de l’Angleterre[8], ce qui suppose d’importants efforts de l’État en termes d’infrastructures et de ressources financières, s’inscrit dans cette tendance.

Mais dans son projet de remise à niveau des régions, il ne tarderait pas à se heurter aux élus de l’orthodoxie conservatrice comme David Frost, hostiles à plus d’État et plus d’aides sociales. Tant que le Brexit n’était pas acté, les dissensions au sein du parti conservateur étaient occultées par le projet de sortie que le Premier ministre a habilement réussi à imposer au Parlement (et dont l’immense majorité des élus conservateurs lui savaient gré). Cependant, une fois le Royaume-Uni sorti de l’Union européenne, les divisions ont refait surface au point de déboucher sur une révolte ouverte des élus de son camp, las et déçus de sa gestion erratique de la crise sanitaire et du peu d’égards vis-à-vis des représentants de la nation.

La révolte des tories

Ce qui a commencé par une polémique à Westminster, concernant la sanction d’un ancien secrétaire d’État à l’Irlande du Nord[9], jugé coupable de conflits d’intérêts par la commission indépendante sur le Code de conduite des parlementaires, allait, dans un contexte de malaise croissant, s’acheminer vers une révolte au sein du groupe parlementaire conservateur.

Le 26 octobre 2021, à l’issue d’une enquête initiée en octobre 2019, la présidente de la commission indépendante chargée des règles du Parlement, Kathryn Stone[10], concluait à la violation par le député du Shropshire Nord des règles proscrivant le lobbying rémunéré et proposait qu’il soit suspendu de ses fonctions pour une période de 30 jours[11].

Il était établi, en effet, qu’il était intervenu à plusieurs reprises pour le compte du laboratoire pharmaceutique Randox, et de la société Lynn’s Country Food, spécialisée dans la commercialisation de produits à base de viande, auprès de l’Agence des normes alimentaires, ainsi qu’auprès de ministres du Développement international, en violation du Code de conduite et du guide relatif à l’éthique des parlementaires[12]. Au vu des résultats de l’enquête, il apparaissait également qu’il avait reçu près de 9 000 livres sterling par mois (environ 10 000 euros) pour ses activités menées auprès des deux sociétés[13].

Dans un deuxième temps, les conclusions de la Commission indépendante étaient transmises à la commission parlementaire spécialisée dans les normes de conduite (House of Commons Committee on Standards), qui, dans son rapport remis au Parlement, confirmait l’infraction aux paragraphes 11 ,13 et 15 du Code de conduite en matière de lobbying rémunéré ainsi que la sanction proposée par la commission en charge des règles du Parlement. Selon la commission de la Chambre des Communes, Owen Paterson a porté gravement atteinte à la réputation et à l’intégrité de la Chambre des Communes.

Le 3 novembre 2021, la motion concernant la sanction des activités d’Owen Paterson, qui devait être soumise au scrutin, avait vocation à donner lieu à un vote libre. Mais, par suite d’un amendement proposé par la députée conservatrice Andrea Leadsom, ancienne Leader de la Chambre des Communes[14], les députés étaient appelés à approuver une motion amendée, visant à une refonte du système des normes de conduite et de ce fait à reporter la sanction relative à l’affaire Paterson.

Avant le vote, le gouvernement était intervenu pour enjoindre de façon expresse, sous la forme d’un three-line whip – une consigne de vote soulignée trois fois – les députés conservateurs à voter en faveur de l’amendement. D’après le Financial Times[15], des pressions auraient été exercées sur les élus sous forme de menaces de suspendre les subventions à leurs circonscriptions, au cas où ils ne suivraient pas les injonctions du gouvernement.

Le 3 novembre 2021, le vote de la motion par 250 voix contre 232 révélait clairement les divisions du groupe conservateur : 13 députés s’étaient opposés à l’amendement et 98 s’étaient abstenus, y compris l ’ancien chef whip Mark Harper, l’ex-secrétaire de Cabinet, Simon Hoare, et William Wragg, membre de l’exécutif du Comité 1922[16]

Lors du débat houleux, piloté par le leader de la Chambre des Communes, Jacob Rees-Mogg, les protestations fusèrent à l’encontre des procédés du gouvernement pour épargner un des leurs. Dans un plaidoyer solidement argumenté, la Leader de la Chambre du Cabinet fantôme travailliste, Thangam Debbonaire, rappela les principes éthiques auxquels les parlementaires doivent souscrire[17] et accusa le gouvernement de vouloir détourner le débat démocratique. Elle conclut en s’insurgeant contre le retour du sleaze, la corruption qui sévissait chez les tories dans les années 1990 avec le scandale du « cash for questions » en ajoutant que « l’affaiblissement de nos procédures envoie un terrible message au public et à nos électeurs selon lequel il y a une règle pour certains députés et une autre pour tous les autres gens[18] ».

La tempête médiatique

Cette tourmente à la Chambre des Communes allait immédiatement prendre une dimension nationale. Dès le lendemain, la manœuvre du Premier ministre suscitait les réactions les plus virulentes parmi les médias,[19] y compris les quotidiens jusqu’alors favorables au gouvernement avec des accusations de corruption et d’immoralité. Pressé de s’expliquer devant la Chambre sur les manquements des membres de son parti, Boris Johnson a été contraint de faire marche arrière en admettant sa responsabilité et ses erreurs dans le traitement de l’affaire Paterson et en renonçant à réécrire les règles du Code de conduite des parlementaires. Owen Paterson, quant à lui, démissionna en déclarant qu’il resterait « un serviteur de l’État, mais en dehors du monde cruel de la politique ».

Les révélations explosives allaient toutefois se multiplier sur les manquements éthiques des responsables et élus conservateurs, outrageusement payés pour des missions de conseil, sur la pratique du « cash for access » qu’Owen Paterson n’était pas le seul à exercer. Il s’est avéré que 22 autres députés conservateurs faisaient l’objet d’enquêtes de l’organe de surveillance. Parmi eux, un autre député très influent, Geoffrey Cox[20], ancien procureur général pour l’Angleterre et le pays de Galles, était accusé d’avoir reçu plus de 900 000 livres en tant que conseiller du gouvernement des Îles vierges britanniques, une activité secondaire qui l’avait maintenu à des milliers de kilomètres de sa circonscription. La question des emplois secondaires des députés refit surface. Si elle n’est pas formellement interdite, la règle est que l’engagement politique est prioritaire sur toute autre activité. Les révélations de la presse allaient jeter le discrédit  sur le parti au pouvoir et le gouvernement tant pour les dérives politico-financières que pour le favoritisme à l’égard des généreux donateurs du Parti conservateur qui par le biais du « cash for honours » étaient gratifiés d’un accès à la Paierie.

Le 30 novembre les médias allaient s’emparer d’un autre sujet polémique encore plus dévastateur que les accusations de corruption, celui du comportement indigne du Premier ministre au plus fort de la crise sanitaire. Le Daily Mirror a révélé que Boris Johnson aurait enfreint les règles du confinement en laissant des fêtes de Noël se dérouler à Downing street à la fin de l’année 2020, alors que l’ensemble du pays était placé au stade 3 de gravité de la crise (imposant une interdiction aux Anglais de se rendre au chevet de leurs proches à l’hôpital ou en maison de retraite). Une vidéo fort préjudiciable, datée du 22 décembre 2020, circula. On pouvait y voir l’attachée de presse du gouvernement, Allegra Stratton[21], plaisanter sur la nature de la fête du 18 décembre, qui selon la BBC avait rassemblé des douzaines de personnes, pour finir par déclarer que c’était une simple réunion de travail. La presse ne tarda pas à dévoiler la tenue de plusieurs autres réunions festives en décembre 2020, y compris dans l’appartement du Premier ministre. Les journaux reprenaient la formule qu’avait utilisée Thangam Debbonaire lors de l’affaire Paterson,  « une règle pour eux et une règle pour nous ».

Un chef de gouvernement en échec

Le 14 décembre, quelques jours après l’apparition et la propagation fulgurante du variant Omicron, le Premier ministre s’est retrouvé dans une situation précaire à l’occasion du vote de son plan B dans le traitement de la crise sanitaire. Cette fois, une centaine de députés conservateurs, appartenant à diverses factions du parti, ont refusé de soutenir le passe sanitaire obligatoire à l’entrée des discothèques et pour tout grand rassemblement, ainsi que la vaccination impérative des soignants. Cette révolte, d’une ampleur comparable à celle qu’avait subie Theresa May, démontre que le Premier ministre n’a plus la confiance d’une partie importante de sa base et que sa marge de manœuvre s’est depuis considérablement réduite.

C’est dans ce contexte de défiance qu’une élection partielle, jugée cruciale, a eu lieu dans la circonscription du nord Shropshire, laissée vacante par la démission du député Owen Paterson. Située dans une zone rurale, fidèle au parti conservateur depuis 1832, favorable à 60% au leave lors du referendum de 2016, cette circonscription avait toujours été perçue comme une des plus sûres de l’Angleterre pour les tories.

Les enjeux étaient importants pour le parti conservateur, d’autant qu’une élection partielle, celle de Chersham et Amersham, avait été perdue six mois plus tôt au profit des libéraux démocrates. Malgré la montée en puissance de la candidate libérale démocrate, Helen Morgan, donnée favorite, le parti travailliste avait refusé toute alliance avec le troisième parti et présenté un candidat, Ben Wood, convaincu qu’il s’agirait d’un duel entre conservateurs et travaillistes. Toutefois, à la veille de l’élection, les pronostics donnaient les conservateurs et les libéraux démocrates au coude à coude.

La large victoire des libéraux démocrates est remarquable. Ce petit parti de 13 députés à la Chambre passe ainsi de la troisième place à la première place. Le basculement de 37% en sa faveur, sans doute soutenu par le vote tactique d’un bon nombre de sympathisants travaillistes, fut à la mesure du mécontentement de la population à l’égard du parti conservateur et de son leader.

Les militants libéraux-démocrates ont entendu les griefs de la population locale : celui qui fut le plus cité était le manque de sérieux du Premier ministre. Outre son mépris des mesures sanitaires qu’il imposait à la population, son discours pitoyable du 22 novembre devant les représentants du grand patronat (CBI) dans lequel Boris Johnson vantait les mérites d’un parc d’attractions « le monde de Peppa Pig » et s’emmêlait honteusement dans ses notes, était également évoqué. Celui qui avait tant prôné la reprise de contrôle (take back control) perdit symboliquement le fil de son discours qu’il n’avait manifestement pas préparé ni relu.

La démission de Lord Frost, deux jours après la perte de la circonscription du nord Shropshire, allait l’affaiblir davantage, au point que l’idée d’une démission à court terme refit surface comme à l’automne 2019 lors de la crise paroxystique avec le Parlement liée aux négociations de l’accord de retrait de l’UE.

Confronté à la méfiance et à l’hostilité croissante des différentes factions au sein de son groupe parlementaire, en particulier de l’aile libertaire hostile au renforcement des restrictions, Boris Johnson n’a plus l’autorité politique ni morale qui s’impose pour faire voter de nouvelles mesures contre la propagation du variant Omicron. Pris en étau entre le conseil scientifique et une grande partie de son Cabinet et de son parti, il semble, en quelque sorte, condamné à l’inertie.

Peut-on encore supposer que, comme il l’a fait à maintes occasions par le passé, il puisse se sortir de cette mauvaise passe ? Dans le cas contraire, deux voies sont envisageables pour que le leadership de Boris Johnson soit mis en cause. La première implique le respect d’une procédure partisane et parlementaire. Elle consiste à faire intervenir le Comité 1922 aux Communes. Il doit recevoir au moins 54 lettres signées demandant la démission du chef du parti afin qu’une motion de défiance (motion of no confidence) puisse être introduite. Si elle est adoptée, elle débouchera sur le processus de désignation d’un nouveau leader. Cette procédure avait été engagée contre Theresa May à l’hiver 2018, sans succès. L’autre voie, moins formelle et la plus probable, est que Boris Johnson parte de lui-même comme avait fini par le faire Theresa May[22], sous la pression des parlementaires et du parti, toutefois.

Mais se pose alors le problème de la succession de l’actuel Premier ministre. Les spéculations vont déjà bon train sur le nom de celui ou celle qui lui succédera. Liz Truss, la secrétaire d’État aux Affaires étrangères qui a succédé à David Frost sur le dossier du Brexit semble être une prétendante sérieuse. Elle a l’avantage de participer de l’orthodoxie conservatrice[23] et sa nomination aurait de quoi rassurer les plus eurosceptiques des députés. Elle est, paraît-il, très populaire auprès des nouveaux élus de 2019 des anciens bastions travaillistes, bien que n’étant pas très favorable à l’interventionnisme étatique. Elle a parcouru la planète en quête d’accords commerciaux post-Brexit tout en parvenant à donner une image positive du Royaume-Uni. Toutefois, elle a été critiquée pour afficher son opinion sans concessions à l’égard de la Chine et de la Russie.

Rish Sunak, le Chancelier de l’échiquier, jeune, intelligent et ambitieux, semble également avoir ses chances, d’autant qu’il est considéré comme un vrai « bleu » (a true blue) de la couleur du parti conservateur. Ce serait le premier chef de gouvernement à appartenir à une minorité ethnique. Il s’est vu décerner le titre d’homme politique le plus populaire en 2020 et le plus « premier ministrable » devant Keir Starmer, le leader de l’opposition. Sa situation de numéro 2 au gouvernement, tout comme l’était Gordon Brown avant de remplacer Tony Blair, peut être perçue comme un atout.

Conclusion

Il était communément admis que Boris Johnson, fort de sa majorité de 80 sièges, se maintiendrait, quoi qu’il fasse, à son poste jusqu’aux élections législatives de 2024 et sans doute encore au-delà. Sa stratégie très combative lui donnait une image de battant. Les membres de son parti lui pardonnaient jusqu’alors ses frasques et ses écarts en raison de ses succès électoraux. Pourtant, l’année 2020 a été marquée par la perte des deux élections partielles au profit des libéraux démocrates, de multiples maladresses toujours plus embarrassantes pour le Premier ministre, et une série de scandales qui ont entaché la réputation du parti et installé le doute dans les esprits.

Les députés du « mur rouge » élus grâce au positionnement pro-Brexit de Boris Johnson, ont désormais pris conscience qu’ils risquaient de perdre leur siège à cause de lui.

Avec l’affaire Paterson, le Premier ministre s’est retrouvé pris au piège de la crise qu’il avait provoquée en voulant défendre l’indéfendable, au nom d’un réseau de connivences liées par le copinage, le goût du secret, et une certaine hubris qui peut inciter certains à se considérer au-dessus de la mêlée.

Plus encore que ses mensonges, ce sont ses promesses non tenues qui ont fini par exaspérer l’électorat. Le Brexit a laissé plusieurs problèmes majeurs en suspens, le levelling up n’a pas encore vu le jour, et le take back control est loin d’être devenu une réalité tangible. Quant à la Global Britain, elle peine également à se matérialiser.

Le départ de Boris Johnson prendra sans doute un certain temps. Cela peut être le résultat d’un assez long processus qui dépendra de la conjoncture politique, économique et également sanitaire.

[1] Lord Frost exerçait ses fonctions de négociateur en chef pour la sortie de l’Union Européenne depuis le 29 juillet 20219. Ses prédécesseurs étaient David Davis, du 13 juillet 2016 au 18 septembre 2017 et Olly Robins du 18 septembre 2017 au 24 juillet 2019.

[2] Le Royaume-Uni avait annoncé, le 21 juillet 2021, qu’il entendait bien renégocier des pans entiers du Protocole jugé trop dommageable. Dans son command paper, le gouvernement constatait que les graves perturbations sur les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord justifiaient le déclenchement de l’article 16 et la suspension totale du Protocole, “Northern Ireland Protocol : the way forward”, 23 juillet 2021, assets.publishing.service.gov.uk

[3] “Brexit : ‘Change of tone in NI Protocol talks, says Micheal Martin”, BBC news, 16 novembre 2021.

[4] Les propositions de la Commission visaient à alléger le dispositif mis en place par le Protocole concernant les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord en réduisant de 80% les contrôles sanitaires et phytosanitaires sur une gamme étendue de denrées alimentaires, destinées à la vente et qui bénéficieraient par ailleurs de certifications simplifiées. Voir Marie-Claire Considère Charon, « Il n’y a pas que la pêche : l’avenir du Protocole nord-irlandais toujours incertain », Observatoire du Brexit, 29 octobre 2021, brexit.hypotheses.org

[5] “EU and UK edge closer to trade war over London’s NI protocol demands”, Financial Times, 10 octobre 2021. Les responsables européens avaient également bien fait savoir que si les Britanniques avaient recours à l’article 16, ils envisageaient des mesures de représailles comme celle qui consisterait à dénoncer l’Accord de commerce et de coopération.

[6] Lisa O’Carroll, “UK changes tack over Northern Ireland protocol with push for interim deal”, The Guardian,16 décembre 2021.

[7] Selon certaines sources, la démission de Frost résulterait aussi de rumeurs relayées par le bureau des Affaires étrangères, du Commonwealth et du Développement, selon lesquelles des journalistes européens auraient été informés que le RU renonçait à sa ligne dure (hardline approach).

[8] Boris Johnson a promis dans son manifeste électoral de combler l’écart économique entre les essentiellement en puisant essentiellement dans un fonds spécial de près de 5 milliards de livres ainsi que dans le fonds pour les villes à hauteur de 3,6 milliards répartis entre une centaine de zones pour soutenir la modernisation des régions en souffrance et de favoriser des initiatives locales en matière de transport et de projets culturels. Voir Josh Halliday, “Levelling up : what is it and what has Boris Johnson done so far”, The Guardian, 15 août2021.

[9]. L’une des deux entreprises, le laboratoire pharmaceutique Randox, a obtenu de généreux marchés publics au plus fort de la crise pandémique. La commission parlementaire indépendante estimait qu’il s’agissait d’une violation flagrante des règles encadrant le lobbying ,mais le député qui s’érigeait en lanceur d’alerte objectait que l’enquête n’était pas conforme au droit.

[10] Outre l’affaire Paterson, le Premier ministre a fait l’objet de plusieurs enquêtes de la Commission indépendante et a déjà été sanctionné par pour avoir enfreint les règles parlementaires en ne déclarant pas ses intérêts financiers. Il fait actuellement l’objet d’une enquête concernant les frais de réfection de son appartement de Downing street.

[11] Committee on Standards publish report on the conduct of RT Hon Owen Paterson MP, UK Parliament, Committees, 26 octobre 2021, committees.parliament.uk

[12] The Code of Conduct for Members of Parliament, ww.parliament,uk publications.parliament.uk

[13] En 2015 une affaire similaire était dénoncée par le Daily Telegraph. Le quotidien révélait le trafic d’influence exercé par le député conservateur Malcolm Rifkind qui promettait « un accès utile » à tout Ambassadeur britannique qui le souhaiterait, moyennant une rétribution de 5000 livres par jour. Bien qu’aucune preuve d’activité contraire aux règles parlementaires n’a pu être fournie, le scandale dit du « cash for access » amena Rifkind à décider de démissionner à la fin de la mandature.

[14] Ce poste ministériel se rapproche de celui de ministre des Relations avec le Parlement et ne doit pas être confondu avec le Speaker, président de la Chambre.

[15] “Boris Johnson’s bruising defeat over standards reform angers Tory MPs”, Financial Times, 4 novembre 2021

[16] Le Comité de 1922 réunit les députés ne disposant pas d’une fonction ministérielle (backbenchers) et leur permet d’échanger leurs vues sur la vie du groupe, hors présence des cadres du parti. Il joue également un rôle essentiel dans la désignation du chef de parti.

[17] The Code of Conduct for Members of Parliament, op. cit

[18] Committee on Standards, debated on Wednesday 3 November 2021, House of Commons, Hansard, vol. 702, hansard.parliament.uk

[19] “The Observer view on N° 10’s handling of the Owen Paterson affair”, The Observer, 7 novembre 2021

[20] Nommé conseiller juridique du gouvernement par Theresa May, il a porté un coup fatal à son projet de Brexit en dénonçant les risques juridiques du  backstop destiné à éviter les contrôles sur l’île d’Irlande.

[21] Le 8 décembre la porte-parole du gouvernement, Allegra Stratton, annonçait sa démission après la parution de la vidéo sur ITV news.

[22] Le 15 janvier 2019, une motion de défiance a été déposée à la Chambre des Communes contre le gouvernement de Theresa May, mais elle fut été rejetée par 325 voix contre 306. Ce n’est que 4 mois plus tard, le 24 mai, après trois vaines tentatives de faire voter son projet de retrait de l’Union Européenne, que la Première ministre présenta sa démission.

[23] Le 30 novembre 2021 à l’occasion d’une visite en Estonie, Liz Truss s’est faite photographier à bord d’un tank de l’armée britannique, comme l’avait fait en 1986 Margaret Thatcher.

Protocole nord-irlandais : l’impasse persiste

Par Marie-Claire Considère-Charon

Suite à son retrait de l’union douanière et du marché unique, le Royaume Uni est devenu un pays tiers, ce qui suppose l’instauration de contrôles sur les marchandises en provenance et à destination de l’UE.

Le besoin impérieux d’éviter que ces contrôles aient lieu sur le territoire de l’Irlande s’est exprimé de manière quasi unanime dès le lendemain du referendum. En signant l’Accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union Européenne le gouvernement de Boris Johnson s’est engagé à mettre en place une frontière qui ne soit pas sur le sol irlandais. Mais une fois venu le moment d’appliquer le dispositif de contrôle des échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord prévu par le Protocole d’Irlande et d’Irlande du Nord, les désagréments sous la forme d’embarras portuaires, de blocages des marchandises et de délais de livraison rallongés n’ont pas tardé à apparaître. Ces conséquences, apparemment inattendues du côté britannique, ont suscité l’indignation et la polémique des responsables britanniques et nord-irlandais au point de remettre en cause un accord dûment signé tout en provoquant des heurts et des démêlés juridiques entre Européens et Britanniques.

Quelques rappels

De façon à éviter le retour d’une frontière dure en Irlande, le Protocole a mis en place une frontière de facto entre l’île de la Grande-Bretagne et l’île d’Irlande, l’Irlande du Nord relevant des règles du marché européen pour ce qui est du commerce des marchandises.

Si le Protocole permet aux marchandises de circuler librement entre l’Irlande du Nord, la République d’Irlande et le reste de l’Union Européenne, il stipule, en outre, que pour celles qui pénètrent en Irlande du Nord – véritable porte d’entrée au marché unique – la preuve puisse être fournie qu’elles se conforment à la législation européenne. Elles sont sujettes aux tarifs européens si elles sont jugées « à risque d’être acheminées dans l’Union européenne ».

Depuis janvier 2021 ces dispositions ont porté sur le commerce de bétail, l’agro-alimentaire et tout particulièrement les produits à base de viande réfrigérée, qui supposent des certificats sanitaires d’exportation à l’Union européenne, ainsi que sur produits importés interdits à l’importation comme de la terre et des anguilles.

Le mur bureaucratique

De nouvelles et multiples formalités administrativesont entrainé des contrôles inédits sur le respect du Code des douanes de l’UE, de la législation sur les marchandises, des règles SPS, des normes sur la production et la commercialisation agricole, ou encore de la TVA et des droits d’accise.

Outre les files d’attente aux ports nord-irlandais, ces nouvelles contraintes commerciales ont entrainé de nouveaux processus et de nouveaux coûts pour les entreprises nord-irlandaises confrontées à des problèmes d’acheminement et de livraison, qui ont particulièrement concerné les marchandises transitant entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord.

Une enquête auprès de 190 entreprises de production nord-irlandaises publiée en avril 2021[1] a révélé que les trois quarts d’entre elles ont été impactées de façon négative au cours des trois premiers mois de l’année 2021. 93% ont enregistré des coûts supplémentaires sur l’achat des matières premières et 37% ont déclaré que les perturbations au niveau de leurs chaines d’approvisionnement ont constitué le plus gros obstacle à la reprise de leur activité. La situation semble toutefois s’être améliorée par la suite dans la mesure où un bon nombre de détaillants et de sociétés, soucieux d’éviter les contrôles et les formalités administratives, ont adapté leurs pratiques et planifié différemment leurs chaînes d’approvisionnement en se procurant davantage de produits en République d’Irlande ou encore dans le reste de l’Union Européenne.

Une application controversée

Depuis l’entrée effective du Royaume-Uni dans l’ère post-Brexit, l’application du Protocole nord-irlandais n’a cessé de susciter débats, polémiques et controverses. Dès le début de l’année le Royaume-Uni a montré ses réticences et son désaccord sur la mise en pratique des échanges et des contrôles, en invoquant le besoin pour les entreprises de s’adapter à la nouvelle législation commerciale.

Après avoir affirmé son attachement inconditionnel à un commerce sans entraves au sein de son marché intérieur et décrété qu’il n’y aurait pas de contrôles[2], le Premier ministre a tantôt minimisé leur importance, tantôt réclamé des délais de grâce et des dérogations pour alléger les entraves aux échanges entre la Grande-Bretagne et l’lrlande du Nord, ou encore contesté l’existence même du Protocole pour les barrières jugées ridicules au commerce intérieur. Les autorités britanniques, ainsi que unionistes du DUP qui ont clamé leur hostilité au dispositif instauré par le Protocole en mer d’Irlande, n’ont par ailleurs cessé de déplorer le manque de souplesse des Européens en réclamant que le protocole soit revu et corrigé, voire annulé.

Des discussions sur le mode d’application du Protocole se sont parallèlement poursuivies au niveau du comité conjoint RU-UE, mais des blocages persistent à l’évidence entre les deux parties sur un certain nombre de questions.

Négligence ou mauvaise foi des Britanniques ?

L’impact du Protocole sur les échanges entre la Grande-Bretagne l’Irlande du Nord semble avoir pris par surprise les autorités britanniques. Sous le feu des critiques des unionistes nord-irlandais du DUP qui n’ont pas soutenu l’accord de retrait au Communes, les autorités britanniques ont expliqué qu’il ne leur était pas possible d’estimer l’impact du Protocole au moment des négociations. Pourtant les problèmes potentiels avaient été identifiés à l’origine par les deux parties et les conséquences intégralement prévues, comme en atteste un document adressé par le Premier ministre Boris Johnson au président de la Commission Européenne de l’époque, Jean-Claude Juncker. Si le gouvernement britannique soutient que cela équivaut à une distorsion inacceptable des échanges et requiert des changements majeurs au Protocole, de tels effets étaient prévus par des évaluations lorsque l’Accord de retrait avait été signé.

Dans la proposition britannique du 2 octobre 2019 pour un protocole révisé[3], une note  explicative précisait en effet que la mise en place du Protocole signifierait des contrôles d’identité, des vérifications administratives et des inspections physiques par les autorités britanniques comme l’exigeraient les règles européennes applicables sur tout l’agro-alimentaire entrant en Irlande du Nord depuis la Grande-Bretagne, ainsi que des contrôles réglementaires conformes au droit européen. La proposition demandait également une zone réglementaire sur l’intégralité du territoire irlandais qui couvrirait toutes les marchandises y compris l’agro-alimentaire.

D’après l’ancien directeur du personnel de Theresa May, Gavin Barwell, le Premier ministre Boris Johnson avait parfaitement compris l’impact potentiel des contrôles sur les échanges en mer d’Irlande et bluffait tout simplement lorsqu’il faisait valoir qu’ils avaient été sous-estimés[4].

Manœuvres dilatoires ou recherche sincère de compromis ?

En réponse aux embarras portuaires[5] et aux difficultés de mise en place du Protocole, des délais de grâce ont été consentis sur la demande des Britanniques pour suspendre les contrôles pour plusieurs denrées de façon à permettre aux sociétés nord irlandaises de s’adapter progressivement. Il s’agissait pour elles de de se familiariser avec les nouvelles exigences de certifications et aussi de pouvoir adhérer au projet d’assistance digitale. En décembre 2020, Européens et Britanniques s’étaient accordés sur un report de trois mois de la pleine application de la législation européenne. Ce délai avait été reconnu aux supermarchés et à leurs fournisseurs pour leur éviter les formalités sanitaires et phytosanitaires. De même, l’application des modalités règlementaires qui interdisaient l’importation de certains produits à base de viande animale, y compris les saucisses et la viande réfrigérée depuis la Grande-Bretagne, était repoussée de six mois.

Alors qu’on se rapprochait de la fin de la période d’ajustement fixée au 1er avril, et malgré un certain nombre d’avertissements des Européens depuis janvier 2021, l’inertie des Britanniques empêchait toute avancée dans l’organisation des échanges. Le 3 mars 2021, le Royaume-Uni décrétait alors unilatéralement un nouveau report de 6 mois de la date de l’application effective du Protocole au 1er octobre 2021. L’Union européenne, qui assimilait ce geste à la rupture du traité[6], décidait le 15 mars 20212 d’introduire une procédure en manquement à l’encontre le RU pour son refus de respecter le Protocole nord-irlandais[7].

Après plusieurs semaines de suspense, la Commission européenne est revenue sur sa décision le 28 juillet et a suspendu la procédure en manquement. Selon le porte-parole de la Commission, « en décidant de ne pas passer à l’étape suivante de la procédure d’infraction », l’UE « entendait montrer plus de souplesse afin d’offrir l’espace nécessaire pour réfléchir à une solution durable en vue de la mise en œuvre du Protocole[8]. » Elle espérait ainsi persuader les Britanniques d’appliquer le protocole signé par les deux parties bien que Londres continue à le contester.

Cette décision survenait une semaine après que David Frost, le négociateur en chef du Royaume-Uni pour le Brexit, prenait la parole à la Chambre des Lords pour demander à l’UE de renégocier l’accord signé en 2019. Il indiquait que les deux parties devaient convenir d’une pause et prolonger encore le délai de grâce pour répondre aux questions posées par le Protocole.

La mise en demeure de David Frost

Cette nouvelle offensive des Britanniques a pris la forme d’un document officiel de 27 pages dit command paper[9] qui appelle à la révision de portions importantes de l’Accord, dans le but de parvenir à un « Protocole rééquilibré»[10]. Jugeant le texte “bancal” et “insoutenable”, le négociateur britannique David Frost a déclaré vouloir “réécrire certains points clés de l’accord” conclu par Boris Johnson en octobre 2019. Il justifiait sa démarche en expliquant que le Protocole était sensiblement différent de ce que les Britanniques avaient initialement proposé, et que les problèmes qui surgiraient pourraient être résolus par une mise en œuvre du dispositif qui soit souple et pragmatique.

Partant du constat que le Protocole a failli à un de ses objectifs essentiels (celui de protéger la place de l’Irlande du Nord dans le marché interne du Royaume-Uni et d’éviter des bouleversements dans la vie quotidienne des citoyens[11]), le command paper soutient une refonte profonde du Protocole, avec la suppression de toutes les formalités douanières pour les biens transitant de Grande-Bretagne à l’Irlande du Nord, sauf s’ils sont explicitement destinés à entrer sur le marché unique européen. Londres souhaite mettre ainsi en place un “double régime réglementaire”, qui permette aux produits, qui seraient conformes aux normes britanniques, mais n’appliqueraient pas la législation européenne, de pouvoir circuler en Ulster alors que, d’après les termes du Protocole, de tels produits doivent se conformer aux standards européens. Les entreprises commerciales devraient à cet égard préciser la destination finale des marchandises en transit que ce soit l’Irlande du Nord ou la République d’Irlande[12]. Dans le second cas des contrôles de conformité douaniers et réglementaires seraient alors requis.

Ce système dépend, toutefois, de deux conditions pour être praticable : d’abord, que les entreprises ne manquent pas de déclarer en toute honnêteté l’ultime destination des denrées concernées ; ensuite, qu’elles puissent garantir le choix de la destination jusqu’au terme de l’acheminement. Le document reconnait le risque associé à un système fondé sur des déclarations d’opérateurs, en affirmant qu’il devrait être étayé par un mécanisme de renforcement intelligent fondé sur la transparence totale des chaines d’approvisionnement.

Quant aux SPS, le Royaume-Uni souhaite établir un régime d’équivalence où les deux parties pourraient reconnaître éventuellement leurs standards respectifs, produit par produit, de sorte que les contrôles, à plus ou moins court terme, ne s’avèrent plus nécessaires ou soient considérablement réduits. Il s’agirait d’un accord à l’instar de celui qui a été signé entre l’UE et la Nouvelle Zélande où les deux parties certifient que leurs règles et standards sont équivalents dans le domaine de l’agro-alimentaire[13]. Un accord de ce type éliminerait à la fois le recours à de nombreuses formalités administratives et le besoin de mettre en place des contrôles. Toutefois, des certificats vétérinaires resteraient nécessaires pour les produits à base de viande animale, avec les coûts qui leur sont associés, de même que pour les produits à base de viande réfrigérée qui continueraient à être exclus.

Il est permis de douter que de telles propositions puissent être retenues, car Européens et Britanniques ne semblent pas prêts à s’entendre sur les mécanismes à mettre en place pour accorder les équivalences. On sait combien les règles européennes sont strictes dans le domaine de la sécurité alimentaire et les Européens entendent demeurer particulièrement vigilants sur tous les produits qui pénètrent le marché unique.

La Commission Européenne, ainsi que certains partis nord-irlandais, ont évoqué un accord similaire à celui qui a été signé entre la Suisse et l’Union Européenne qui, selon les Européens, éliminerait 80% des contrôles SPS et les lourdeurs administratives subies par les opérateurs britanniques qui exportent vers l’Union Européenne. Néanmoins, cela exigerait du RU de s’aligner sur la législation européenne et de consentir à une forme de contrôle exercé par l’UE. Cela pourrait donner aux opérateurs commerciaux un sursis apprécié mais on sait à quel point les responsables Britanniques sont hostiles à toute forme d’alignement.

Le Royaume-Uni souhaiterait également s’affranchir de l’article 10 du Protocole, qui lui impose de se soumettre au régime européen des aides d’État pour les décisions affectant l’Irlande du Nord[14].

Enfin, le gouvernement entend dénoncer l’article 12 et mettre un terme à l’autorité à l’autorité de la Cour de justice européenne dans l’application du Protocole nord-irlandais[15]. Il s’agit d’un point de désaccord des plus sérieux dans la mesure où l’Union Européenne entend bien continuer à se référer à la plus haute juridiction européenne en cas de litige dans l’application des dispositions du Protocole qui soumettent l’Irlande du Nord au droit de l’UE (Code des douanes de l’UE et régime des aides d’État, notamment).

Le command paper mentionne enfin la possibilité de déclencher l’article 16 du Protocole, c’est-à-dire les mesures de sauvegarde qui permettent au Royaume-Uni de suspendre temporairement ses obligations vis-à-vis du Protocole, en particulier en cas de distorsions des échanges, tout en concluant que le recours à cet article, en l’état actuel des choses, ne serait pas approprié, contrairement à la voie consensuelle[16].

Des propositions jugées inacceptables et irréalistes par Bruxelles

Les propositions britanniques divergent de façon significative de ce qui a été formulé dans l’accord de retrait, ce qui explique qu’elles aient été aussitôt rejetées par l’Union Européenne. La Commission a rétorqué que Londres devait se conformer au Protocole et respecter les règles européennes sur tous les produits, sans exception[17]. Les produits agro-alimentaires vendus en Irlande du Nord pourraient, en effet, constituer un danger pour l’UE, même s’ils n’y étaient pas vendus ni consommés, à cause du risque de contamination animale ou végétale d’un pays à l’autre et de la nature complexe des chaines d’approvisionnement alimentaires.

Si une renégociation du Protocole ne leur semblait pas envisageable, les responsables européens se disaient disposés à faire quelques concessions sur les mécanismes mis en place et à se mettre en quête de solutions concrètes. L’appel des Britanniques à un moratoire sur l’application du Protocole a également été mal reçue par les Européens qui y ont vu une nouvelle manœuvre dilatoire. En l’état, il est difficile de savoir s’ils consentiront à reporter encore de quelques mois l’application pleine et entière du Protocole au 1er octobre prochain.

L’avenir de la province irlandaise en suspens

Dans la province britannique, l’état d’esprit était fébrile à l’approche de l’été et, compte-tenu de la colère de la communauté unioniste à l’encontre du Protocole nord-irlandais, nombreux étaient ceux qui redoutaient une nouvelle flambée de violence à l’occasion des célébrations loyalistes de juillet. Heureusement, l’été fut relativement calme[18]. Hormis une série de drapeaux britanniques et irlandais brulés par des militants des deux camps, les défilés orangistes se sont déroulés sans incident[19].

L’impasse autour de l’application du Protocole ne peut pourtant qu’accroître l’instabilité de la province. Le secteur industriel nord-irlandais et celui des échanges commerciaux subissent les dommages collatéraux du bras de fer qui oppose Européens et Britanniques. L’inquiétude quant à l’évolution de la situation est palpable parmi les fermiers, les commerçants, les entrepreneurs et les responsables de la grande distribution qui dépendent des échanges avec la Grande-Bretagne.

Aodhan Connolly (qui représente un grand nombre d’entreprises dans la petite et la grande distribution au sein du Consortium nord-irlandais de vente au détail) a déclaré que la filière attendait de la stabilité et la certitude qu’une solution viable à long terme tienne compte de leurs intérêts commerciaux. Il ajoutait que les commerces en Irlande du Nord étaient « en mode pause » dans l’attente fébrile du 1er octobre[20] qui pourrait se solder par un surcroît de formalités et de coûts.

Outre les problèmes commerciaux, le Protocole a également été un facteur d’instabilité politique au point de menacer le fonctionnement des institutions nées de l’accord du Vendredi saint. Européens et Britanniques se reprochent mutuellement de mettre en danger la fragile paix obtenue en 1998 après trois décennies de violences entre unionistes protestants viscéralement attachés à la Couronne et nationalistes catholiques, favorables à une réunification à plus ou moins long terme avec l’Irlande. Si les nationalistes ne se montrent guère enthousiastes vis-à-vis du Protocole et admettent qu’il pose des soucis d’approvisionnement, ils ne voient pas d’alternative possible hormis le retour d’une frontière dure sur le sol irlandais, qui serait un échec majeur et une atteinte directe aux Accords du Vendredi saint. Le Premier ministre Boris Johnson a su habilement exploiter la colère et le malaise des nord-irlandais pour tenter de culpabiliser les Européens, en particulier à l’occasion de la malencontreuse décision de la Commission Européenne de déclencher l’article 16 le 1er février 2021 dans un contexte de pénurie de vaccins sur le Continent. David Frost a également montré qu’il n’hésitait pas à instrumentaliser l’Irlande du Nord et ses problèmes d’approvisionnement pour faire pression sur ses partenaires européens en assimilant le Protocole à une entaille à l’unité du Royaume.

Mais les unionistes, qui doivent actuellement tenter de résoudre la crise profonde que traverse le DUP[21], premier parti de gouvernement, ne sont pas dupes des motivations des responsables britanniques et ne manquent pas de rappeler la trahison de Boris Johnson qui leur avait assuré qu’il n’y aurait jamais de frontière entre les deux îles au congrès du DUP en novembre 2018.

Après la démission d’Edwin Poots qui l’avait emporté sur le nouveau leader du DUP dans un duel éprouvant, Jeffrey Donaldson est encore en quête de la légitimité qui lui permettrait d’assumer cet automne, aux côtés de la vice première ministre nationaliste Michelle O’Neill, ses fonctions de Premier ministre[22]. Il aura pour tâche de préparer l’élection déterminante de 2022 au Parlement de Stormont. Si elle produit une majorité hostile au Protocole, une remise en question de l’emplacement de la frontière en mer d’Irlande pourrait alors avoir lieu. L’option du retour d’une frontière terrestre pourrait refaire surface avec tous les risques politiques, économiques et commerciaux qu’elle recèle. Mais, sauf un coup de tonnerre électoral, les élections nord-irlandaises de 2022 se solderont vraisemblablement par une majorité favorable à la mise en place d’un Protocole qui fonctionne.

Conclusion

Le Brexit a profondément ébranlé le statu quo qui consistait pour l’Irlande du Nord à se rapprocher de la République dans quasiment tous les domaines, sans pour autant remettre en cause son statut juridique.

Comme l’observe Michel Barnier dans son ouvrage la Grande illusion[23], le problème fondamental posé par le substitut du backstop est qu’il place l’Irlande du Nord dans deux espaces douaniers. Ce statut apparemment inédit en fait un casse-tête juridique et logistique.

S’il parait probable qu’une renégociation du Protocole nord-irlandais est à exclure, il est bien difficile de prévoir les tactiques auxquelles Londres aura recours dans les prochains mois et comment Dublin, l’Union européenne et Washington réagiront. Pour Londres la question est d’évaluer quelles concessions l’UE est prête à consentir et comment les obtenir tout en tenant compte de ses intérêts commerciaux dans la perspective d’une global Britain[24].


[1] Tughans, Findings from a survey of businesses in the manufacturing industry,  Perceptive Insight among 190 companies, May 2021 (https://www.tughans.com/wp-content/uploads/2021/05/Manufacturing-NI-Report_2021.pdf)

[2] Skynews, The PM said there would be ‘no checks’ but there will be, Wednesday 20 May 2020, https://news.sky.com/story/johnsons-deal-for-northern-ireland-is-not-what-was-agreed-11991803

Boris Johnson affirmait en mai 2020 qu’i n’y aurait pas de tarifs sur les produits entrant en Irlande du Nord mais toutefois que des tarifs seraient imposables si les marchandises étaient destinées à la vente en Irlande ou plus largement à l’intérieur du marché unique ou s’il y avait un risque important qu’elles y terminent leur trajet. Dans un article de The Atlantic, intitulé The minister of chaos, Tom McTague affirme que Boris Johnson sait parfaitement ce qu’il fait,  ce qui laisse supposer que tout dans son comportement est pour ainsi dire calculé, voire cynique et qu’il suffit de choisir la bonne rhétorique pour rallier l’électorat. Tom McTeague, The Minister of Chaos, The Atlantic, 7 juin 2021. https://www.theatlantic.com/magazine/archive/2021/07/boris-johnson-minister-of-chaos/619010/

[3] HM Government , Explanatory note on UK proposals for an amended Protocol on Ireland/ Northern Ireland, (2) Regulatory compliance for goods, 7-11. assets.publishing.service.gov.uk

Maddy Thimont Jack & Jess Sargeant July 22 2021, Fixing the problems with the Northern Ireland protocol may have just got even harder.

[4] Boris Johnson falsely claiming not to have realized Brexit damage to Northern Ireland, senior tory says, Independent, 9 June 2121, https://www.independent.co.uk/news/uk/politics/johnson-brexit-northern-ireland-barwell-b1862391.html

[5] Dès la fin décembre 2020 des bouchons étaient apparus avec de longues files de camions et le port de Dublin était lourdement congestionné.

[6] En effet, un traité international peut prendre fin à la suite d’une manifestation de volonté de l’un des contractants. Il s’agit de la loi de la dénonciation. Pour avoir valeur juridique, la dénonciation doit se produire en vertu d’une disposition conventionnelle préexistante. https://www.google.com/search?q=rompre+un+trait%C3%A9&rlz=1C5CHFA_enFR857FR857&oq=rompre+un+trait%C3%A9&aqs=chrome..69i57.6521j0j7&sourceid=chrome&ie=UTF-8

[7] Financial Times, EU launches Brexit legal action against UK, https://www.ft.com/content/80670e39-1b23-4714-a945-c3b0e3dd9b2f

[8] Euractiv, « Bruxelles suspend la procédure d’infraction contre Londres sur le protocole irlandais », 29 juillet 20212. https://www.euractiv.fr/section/royaume-uni-en-europe/news/bruxelles-suspend-la-procedure-dinfraction-contre-londres-sur-le-protocole-irlandais/

[9] Northern Ireland Protocol : the way forward, HM government, assets.publishing.service.gov.uk.

[10] N’oublions pas que le Protocole a déjà été révisé par rapport à sa version initiale figurant dans l’Accord de retrait signé en 2018 par Theresa May.

[11] Ibid, Introduction by David Frost and Brandon Lewis, p.8.

[12] Ibid, Section five, Establishing this new balance, Trade in goods within the United Kingdom, 48

[13] Ibid, Sanitary and phytosanitary measures, 49-53.

[14] Op. cit. Northern Ireland Protocol : The way forward, 64.

[15] Op. cit., Northern Ireland Protocol : the way forward, 67. Les Britanniques souhaitent à la place de la Cour de Justice Européenne le recours à  un organe d’arbitrage international pour prendre en charge les problèmes, sans toutefois préciser sa nature et son mode de fonctionnement.

[16] Ibid, Section four, An alternative way forward : finding an agreed new balance, 36.

[17] On peut comprendre la position de l’UE dans la mesure où la mise en place d’un système de reconnaissance mutuelle produit par produit peut paraitre infiniment fastidieuse et tout aussi difficile à maintenir et garantir..

[18] L’été a également été marqué par la polémique autour de la proposition du gouvernement britannique de mettre en place une amnistie de facto pour tous les crimes commis pendant les Troubles. Cette mesure qui interdirait au gouvernement britannique de lancer des poursuites contre les terroristes paramilitaires tout comme les soldats britanniques postés en Irlande du Nord pendant les trois décennies du conflit a réussi à rassembler tous les partis nord-irlandais, unanimement hostiles aux intentions de Londres.

[19] Le Secrétaire général de la grande loge orange d’Irlande, Mervyn Gibson a déclaré à propos des drapeaux irlandais incendiés que même s’il le déplorait il comprenait que de tels choses puissent se produire dans le climat actuel.

[20] Freya McClements, “NI farmers and retailers doubt political will exists to fix protocol issues”, The Irish times, 15 juillet 2021.

[21] M.C.Considère-Charon, « La question du Protocole nord-irlandais est-elle en passe d’être résolue? Observatoire du Brexit, 5 juillet 2021, brexit.hypotheses.org

[22] Le député à Westminster pour Lagan Valley doit en effet renoncer aux fonctions qu’il remplit depuis près d’un quart de siècle, et se faire élire à Stormont où il espère trouver un siège qui lui permette d’être coopté en tant que membre de l’Assemblée locale.

[23] Michel Barnier, La Grande illusion, Gallimard, p.370.

[24] Voir l’article de Thibaud Harrois, « L’Integrated Review de 2021 : une stratégie tous azimuts au service d’une Global Britain à l’ambition vague », Observatoire du Brexit, 25 mai 2021, https://brexit.hypotheses.org/

La question du Protocole nord-irlandais est-elle en passe d’être résolue ?

Par Marie-Claire Considère-Charon

Le sommet du G7 du 11 au 13 juin 2021, qui a rassemblé les chefs d’état et de gouvernement des nations les plus riches, promettait d’être un grand moment pour le Premier ministre britannique dans son nouveau rôle de chef de gouvernement d’un Etat indépendant. C’était en effet l’occasion pour Boris Johnson de prouver que le concept de global Britain n’était pas qu’un vague slogan du style « tout sauf l’Europe », au moment où les démocraties occidentales souhaitaient vivement tourner la page du trumpisme et en finir avec les coups d’éclat de l’ancien Président américain lors des rencontres internationales. Mais les circonstances en ont voulu autrement. Celui qui entendait promouvoir sa vision d’une Grande- Bretagne au rayonnement commercial planétaire a dû s’évertuer à défendre son point de vue sur les échanges post Brexit entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord et  « la guerre de la saucisse » a accaparé une grande partie du temps du sommet. La saucisse est en réalité l’exemple concret d’une nouvelle péripétie du contentieux anglo-européen sur la non-application du protocole nord-irlandais, garant de l’intégrité du marché unique européen.

Un Protocole qui n’en finit pas de faire polémique

   Les dispositions de l’Accord de commerce et de coopération ne régissent pas les échanges de marchandises entre l’Union Européenne et l’Irlande du Nord, pour lesquels le Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, inclus dans l’accord de retrait, est applicable. Dans la mesure où la vocation du dit Protocole est essentiellement d’éviter le retour d’une frontière dure sur l’île d’Irlande[1], la mise en place d’une frontière de facto entre l’Ile de la Grande Bretagne et l’île d’Irlande a été décrétée d’un commun accord et requiert des contrôles multiples et variés sur les échanges d’un territoire douanier à un autre.  Du fait de son statut hybride, l’Irlande du Nord a été dotée de règles post-Brexit légèrement différentes de celles de la Grande-Bretagne, ce qui, assurément, complique l’installation du dispositif douanier entre les deux îles. Conformément à ce qui a été convenu, lors de la signature de l’Accord de retrait, l’acquis de l’Union, y compris le code des douanes, la législation sur les marchandises, les règles sanitaires pour les contrôles vétérinaires et phytosanitaires pour ceux portant sur les végétaux, les règles sur la production et commercialisation agricole ou encore la TVA et les droits d’accise sur les produits, doivent s’appliquer à l’ensemble des marchandises, qui,  à leur entrée en Irlande du Nord,  sont considérées comme des «importations» et doivent respecter les règlementations européennes.

Ce que certains ont assimilé à un véritable « mur bureaucratique » s’est dressé entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, qui oblige les sociétés nord-irlandaises à se conformer à de multiples contraintes administratives pour pouvoir importer et, dans une moindre mesure, exporter leurs marchandises. Des problèmes d’acheminement et de livraisons sont apparus au niveau des échanges entre les deux îles, tout particulièrement dans le commerce des viandes réfrigérées, qui ont privé les citoyens nord-irlandais de leur consommation habituelle de saucisses en provenance de Grande-Bretagne.

 Le protocole n’a cessé, dès lors, de susciter des tensions, parfois très vives, entre le Royaume-Uni et l’Union Européenne, entre l’Irlande du Nord et le République et également au sein de l’appareil politique nord-irlandais. Il est devenu la cible des attaques nourries des autorités britanniques et encore davantage  des responsables unionistes qui en contestent la praticabilité et la légitimité. L’impréparation des autorités britanniques et leur refus de procéder aux aménagements nécessaires à l’application des nouvelles modalités douanières ont provoqué des échanges houleux et des démêlés politico-juridiques avec les Européens, exaspérés par l’inertie et l’animosité des Britanniques. Chaque camp défend en quelque sorte son marché ; les Européens entendent être particulièrement vigilants quant à l’intégrité du marché unique, tandis que les responsables britanniques rejettent les nouvelles entraves à la circulation des marchandises au sein de leur marché interne.

Dans leur rejet du Protocole, un double discours s’est  installé chez ses adversaires qui, tantôt réclament des aménagements pour rendre le Protocole praticable, tantôt en exigent, de façon virulente, le retrait pur et simple jugeant que le texte n’est pas amendable. Or, depuis la sortie effective de l’Union Européenne au 1er janvier 2021 des aménagements consentis par les Européens ont effectivement pris la forme de délais de grâce[2] dans l’application des nouvelles dispositions. Un délai de grâce de 6 mois avait ainsi été consenti par les Européens pour retarder l’application des contrôles dans l’acheminement des marchandises de Grande-Bretagne en Irlande du Nord, qui reste soumise aux règles du marché unique. Ce délai a permis de lever l’interdiction sur l’importation des viandes réfrigérées, qui ne sont pas autorisées à pénétrer le marché unique pour des raisons de santé et de sécurité alimentaire. Mais avec l’expiration du délai, le problème n’étant pas résolu, le Royaume-Uni a demandé un délai supplémentaire de 3 mois et menacé de l’appliquer unilatéralement, en cas de refus de l’UE.

Un délai supplémentaire non reconductible et un accord à trouver

Après un suspense de plusieurs semaines, l’Union Européenne acceptait, le 30 juin 2021, de prolonger le délai de grâce jusqu’au 30septembre, tout en assurant qu’aucune nouvelle dérogation ne serait octroyée, passé ce délai, mettant ainsi un terme, du moins provisoirement, à la « guerre de la saucisse ». Ce délai supplémentaire devrait pouvoir permettre à toutes les parties concernées et surtout les supermarchés de procéder aux ajustements de leur chaîne d’approvisionnement.

Le responsable des négociations post-brexit, David Frost, ne manquait pas toutefois de relever qu’il ne s’agissait pas d’une solution définitive et rappelait que l’Irlande du Nord était partie intégrante du Royaume-Uni et que ses consommateurs devaient pouvoir continuer à apprécier les produits qu’ils achetaient à la Grande-Bretagne depuis des années.

Il importe de souligner que, parallèlement au psychodrame quasi-permanent qui se joue entre l’Union Européenne et le Royaume-Uni, un mode de communication plus discret, à l’abri des médias et manifestement plus favorable à la conciliation est à l’œuvre au sein du comité mixte des relations entre l’Union Européenne et le Royaume-Uni.

D’autres assouplissements ont été mis en œuvre par cet organe de concertation dans le but de faciliter la circulation des chiens guides qui accompagnent leur maitre de Grande-Bretagne en Irlande du Nord, et pour dispenser les automobilistes britanniques circulant dans l’Union Européenne de détenir une carte verte pour l’assurance de leur véhicule[3].

Le droit de l’Union contient également des règles sanitaires et phytosanitaires (SPS) strictes afin de garantir des niveaux élevés de sécurité pour les denrées alimentaires et de réduire sinon éliminer les menaces sanitaires éventuelles pour les consommateurs de l’Union, les animaux et les végétaux dans l’Union. Ces règles sont assorties de normes élevées dans des domaines tels que l’utilisation des hormones ou des organismes génétiquement modifiés (OGM). Les Européens, qui redoutent la complaisance du gouvernement britannique vis à vis de produits d’importation de moindre qualité en provenance d’autres pays tiers, continuent à faire pression pour parvenir à une entente sur les mesures sanitaires concernant la viande et les produits laitiers mais les autorités britanniques ont décidé unilatéralement, le 11 mars 2021, de reporter pour une durée de six mois les contrôles de cet ordre.  L’idée des Européens était de demander aux Britanniques de souscrire un accord vétérinaire sur le modèle suisse qui permettrait de lever la totalité des contrôles sanitaires comme le laissait apparaitre un rapport de la Commission européenne publié le 9 juin 2021[4]. Ce rapport comprend un tableau comparatif de trois types d’accords vétérinaires signés par l’UE avec la Suisse, la Nouvelle Zélande et d’autres pays tiers. De loin, l’accord avec la Suisse s’avère le plus avantageux et laisse apparaitre toutes les rubriques en vert depuis la viande hachée aux poissons et aux produits laitiers aux produits laitiers avec la mention « contrôles douaniers abolis ». Ce type d’accord autoriserait également les animaux de compagnie à voyager entre la Grande Bretagne et l’’Irlande du Nord sans passeport animalier. D’après plusieurs experts, la solution idéale serait en effet le modèle suisse, ne serait-ce que pour un temps défini. Mais le Royaume-Uni a exclu ce choix car il suppose un alignement réglementaire avec l’Union Européenne. Il y aurait également un accord de type néo-zélandais qui lèverait 100% des contrôles sur le bœuf, l’agneau le poulet, le lait et tous les produits laitiers mais ne résoudrait pas la guerre de la saucisse car la viande hachée britannique continuerait à être bannie en Irlande du Nord.

Si le délai supplémentaire consenti par les Européens va provisoirement apaiser les relations entre l’Union Européenne et le Royaume-Uni, la crise politique en Irlande du Nord à laquelle le protocole a largement contribué est loin d’être résolue.

Les unionistes entre colère et désarroi

    Le Protocole a replongé l’Irlande du Nord dans une grande instabilité en creusant les divergences intercommunautaires. Il a également servi de révélateur d’un profond malaise identitaire au parti unioniste démocrate, premier parti de gouvernement, qui pourrait mettre en péril les institutions instaurées par l’Accord du Vendredi Saint. L’acharnement des unionistes nord-irlandais à combattre le Protocole s’inscrit dans  une stratégie identitaire fondée sur l’idée que ses dispositions les coupent de la Grande Bretagne et de ce fait portent atteinte à leur britannicité.

Suite à la démission d’Arlene Foster, l’élection de son successeur, le fondamentaliste Edwin Poots, à la tête du Parti unioniste démocrate, allait provoquer de nouveaux rebondissements politiques internes. Après avoir désigné Paul Givan pour le remplacer comme Premier ministre de l’exécutif nord-irlandais, malgré l’opposition d’une grande majorité des élus du parti, Poots signait un accord avec le Sinn Fein, le second parti du gouvernement et le gouvernement britannique[5] en vue d’un projet de loi sur le statut de la langue irlandaise[6]. Comme le déclarait le Professeur Wesley Hutchinson[7], la langue irlandaise était devenue « un enjeu politique et culturel de première importance ». Michelle O’Neill, vice Première ministre, déclarait que son parti, le Sinn Fein considérait l’octroi de protections légales pour les gaélophones comme un prérequis nécessaire pour le partage du pouvoir avec la nouvelle équipe du DUP.

Cet accord est un compromis négocié entre les deux partis au pouvoir-unioniste et nationaliste- dans le but de relancer le fonctionnement des institutions par des concessions mutuelles. Mais, dans le contexte de crise identitaire qui traverse les unionistes, l’initiative du nouveau chef du DUP allait provoquer la colère et la révolte des membres de son parti, furieux de ne pas avoir été consultés sur des concessions jugées beaucoup trop importantes à l’égard des nationalistes.

Le 18 juin, trois semaines seulement après avoir été élu, Edwin Poots, désavoué par sa base, se voyait contraint de démissionner. Son successeur ne serait autre que son ancien rival malchanceux, Sir Jeffrey Donaldson, député à Westminster pour Lagan Valley, perçu comme plus modéré, qui s’était engagé à restaurer l’unité du parti avec la perspective d’un avenir partagé pour tous en Irlande du Nord. Néanmoins son parti, pendant longtemps un modèle de discipline, est en pleine déroute. Deux démissions intempestives renvoient à de graves dissensions internes qui paralysent son fonctionnement. Mais au-delà de ces luttes intestines c’est la ligne politique du parti et ses choix stratégiques qui sont remis en cause. Le DUP s’est désolidarisé de l’opinion majoritaire en Irlande du Nord en soutenant le Brexit dont les effets pervers au niveau des échanges entre les deux îles sont jugés intolérables. Un sentiment de marginalisation et d’isolement vis-à-vis de la Grande-Bretagne, aggravé par les problèmes liés au Protocole, a débouché sur une contestation très vive et parfois violente.

Le protocole légitimé

   Parmi les initiatives visant à dénoncer l’impraticabilité et l’illégitimité du Protocole, et à en réclamer le retrait, figure le recours déposé le 21 février 2021 par les trois principaux partis unionistes auprès de la Haute Cour d’Irlande du Nord au motif que les nouveaux contrôles sur les marchandises étaient imposés sans le consentement du public et de ce fait contrevenaient à l’Acte d’Union de 1801 dont une des dispositions fondamentales était la mise en place d’un commerce sans entraves sur la totalité du Royaume-Uni. Par ailleurs le principe de consentement au cœur de l’Accord de Belfast de 1998 était, selon les responsables unionistes   littéralement piétiné par le Protocole[8].

    Le 30 juin la Haute Cour rejetait le recours en jugeant que, contrairement à ce qui était avancé par les requérants, le Protocole respectait les droits des Britanniques. Puisque l’Accord de retrait  avait été  validé par le Parlement britannique,  il primait sur les traités préexistants tels que l’Acte d’union  Ce jugement n’allait pas pour autant entamer la détermination des unionistes qui décidaient immédiatement de faire appel de la décision rendue auprès de la Cour Suprême du RU. Pour Jim Allister, député à l’Assemblée locale et leader de la Voix traditionnelle unioniste, la bataille est loin d’être terminée car, selon lui,  le Protocole signifie ni plus moins la fin de l’Union  et il est hors de question de l’accepter .Ce sentiment est partagé par le nouveau leader du parti unioniste démocrate, Jeffrey Donaldson, qui lors de son discours d’investiture devant le parti avait manifestement durci sa position  sur la frontière en mer d’Irlande et réclamé le retrait du protocole nord-irlandais. Il se déclarait alors convaincu que la frontière maritime était la menace la plus grave contre l’intégrité économique du Royaume-Uni que les unionistes de sa génération aient pu ressentir. Ce nouvel épisode a manifestement entretenu la discorde au sein du DUP avec la démission d’un élu de l’assemblée locale, Alex Easton, excédé par deux décennies de luttes et de rivalités internes. A l’autre bout de l’échiquier politique nord-irlandais, la vice-première ministre Michelle O’Neill prenait acte de la décision de la Haute cour en rappelant que le Protocole était la conséquence du Brexit dur voulu par les Conservateurs et le DUP. Elle ajoutait qu’il atténuait l’impact du Brexit et qu’il n’y avait pas d’alternative crédible. Il était donc temps, selon elle, de le faire fonctionner.

Des relations tendues entre les deux juridictions

La situation explosive en Irlande du Nord est suivie avec la plus grande attention par les autorités dublinoises. Au cours de la première décennie du XXIème siècle les responsables politiques au nord et au sud de l’Irlande pouvaient se féliciter de l’amélioration sensible des relations entre leurs gouvernements et la nouvelle ère de coopération à de multiples niveaux, initiée par l’Accord du Vendredi Saint, leur paraissait solide et durable. Mais la belle entente allait se détériorer très vite après le Brexit.  Avant même la tenue du referendum, les autorités dublinoises n’ont pas manqué d’alerter le Conseil européen sur la gravité des menaces que le départ du Royaume-Uni représenterait pour l’Irlande, et d’en convaincre les autres Etats membres. Dans l’espace européen c’est bien l’Irlande, de par sa situation géographique, les drames de son histoire partagée avec la Grande-Bretagne  et les liens économiques puissants qui l’unissent à la province d’Ulster, qui soit appelée à souffrir le plus des effets collatéraux du Brexit.

Les responsables irlandais ont toujours eu la ferme conviction que le processus de paix, si âprement négocié ne peut perdurer qu’avec, à la fois, de solides relations anglo-irlandaises et une bonne entente entre les deux juridictions de l’île[9]. Il est indiqué dans le préambule que, compte tenu des circonstances uniques sur l’île d’Irlande, le Protocole doit répondre à trois enjeux, la poursuite de la coopération nord-sud, l’évitement d’une frontière dure et la protection de l’Accord de 1998 dans toutes ses dimensions.

L’attachement des Irlandais du sud au Protocole est à la mesure des enjeux vitaux qu’il représente. Pour le premier ministre irlandais il est impératif de protéger l’Accord du vendredi saint tout comme il est déraisonnable de réclamer la suppression du Protocole nord-irlandais, la seule alternative plausible étant le rétablissement d’une frontière dure entre les deux Irlande avec les risques dramatiques que cela supposerait. Dans le contexte post-Brexit les difficultés à mettre en place le dispositif douanier prévu par le Protocole ont fortement ravivé les tensions et les craintes des Irlandais du Sud au point de donner lieu à des échanges vifs entre les responsables irlandais et nord irlandais.

Après Arlene Foster, le nouveau leader du DUP, Jeffrey Donaldson, s’en est pris violemment aux autorités dublinoises en leur demandant d’arrêter de faire la propagande du Protocole nord-irlandais. Il accusait l’administration dublinoise de prendre la défense du  camp nationaliste et de ne tenir aucun compte des inquiétudes des unionistes quant à l’imposition de barrières commerciales en mer d’Irlande et ajoutait que les relations nord-sud seraient gravement impactées si les ministres irlandais ne changeaient pas d’ attitude.

Après que le porte-parole du Premier ministre britannique déclarait le jeudi 24 juin que des changements radicaux étaient nécessaires à apporter au Protocole nord-irlandais, le vice Premier ministre irlandais, Simon Coveney rétorquait qu’il y avait un vrai problème et que ces propos signifiaient que les Britanniques ne voulaient pas appliquer le Protocole qui fait partie du droit international.  La seule solution, à ses yeux, était de faire preuve de la souplesse maximale possible, pour réduire l’impact du Protocole en termes de transport des marchandises entre la Grande-Bretagne et d’Irlande du nord.

Un renforcement  des échanges nord-sud

  Si les dispositions du Protocole nord-irlandais, ont rendu plus fastidieux les échanges entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne, on note en contrepartie une intensification des échanges entre le nord et le sud de l’île, qui ne sont pas soumis à des contrôles douaniers. Comme le révèlent les chiffres de l’Office central des statistiques irlandais[10] on assiste en effet  à une baisse de 40% du volume des échanges est-ouest (entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne), et une hausse de 40% des échanges  entre l’Irlande du Nord et la République   nord-sud (entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande). L’Irlande du Nord a manifestement réorienté sa politique commerciale en faveur de l’axe nord-sud. Il convient, toutefois, de relever que la baisse des importations en provenance de la Grande-Bretagne, qui a particulièrement touché l’agro-alimentaire, l’importation d’animaux vivants ainsi que le secteur de l’industrie chimique n’est pas uniquement due au Brexit  résulte, en réalité, d’une concordance de facteurs parmi lesquels la constitution de stocks alimentaires des ménages, en amont du Brexit, ainsi qu’un ralentissement des échanges par suite de la crise sanitaire. Les exportationsnord-irlandaises, ont légèrement augmenté vers la Grande-Bretagne (+7%) et progressé de façon spectaculaire (+61%) à destination de la République. Certaines sociétés, basées en Grande-Bretagne, ont implanté des relais en Irlande du Nord pour faciliter leurs échanges avec la République.

Conclusion

 Au cours des cinq années qui ont suivi le vote du Brexit on a pu constater que les négociations n’ont avancé que sous la pression d’une date, qu’elle soit juridique ou politique et au moment où l’on pouvait penser que tout était perdu et que ressurgissait le spectre du no deal un Accord finissait par se conclure dans la précipitation. A l’ère post-Brexit, les mesures prises jusqu’à présent sur la question du Protocole ont surtout retardé la résolution du problème dont la complexité résulte de ses multiples facettes, commerciale, politique et identitaire. Tout porte à croire que l’irrédentisme unioniste ne peut laisser envisager dans l’immédiat une résolution définitive de la question.  Mais l’imminence de la saison des défilés orangistes appelle toutefois une réponse rapide si les parties en présence veulent éviter une nouvelle flambée de violence. 


[1] L’UE et le Royaume-Uni sont convenus de cette solution afin d’éviter une frontière physique sur l’île d’Irlande, de protéger l’économie de l’ensemble de l’île et l’accord du Vendredi saint (ou accord de Belfast) dans toutes ses dimensions ainsi que de préserver l’intégrité du marché unique.

[2] À la suite des discussions au sein du comité mixte relatif à la mise en œuvre de l’accord de retrait, l’UE et le Royaume-Uni sont convenus de certaines flexibilités pour limiter les perturbations des échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord causées par l’application du protocole. D’autres délais ont été accordés aux Britanniques. L’Union Européenne a, en particulier, fait preuve de beaucoup de souplesse concernant l’industrie pharmaceutique. Une période d’adaptation de 12 mois a été instaurée jusqu’au 31 décembre pour permettre aux sociétés britanniques de pouvoir mettre en place de nouvelles dispositions sur le flux des échanges de médicaments à destination de l’Irlande du Nord.

[3] L’UE s’est également déclarée prête à aller au-delà des assouplissements dans le droit européen existant pour assurer un approvisionnement régulier de médicaments en Irlande du Nord. Les deux parties sont convenues de reconnaître mutuellement leurs programmes. d’opérateurs économiques agréés, (trusted trader schemes) qui permettent aux opérateurs de confiance qui possèdent ce statut de bénéficier de certaines simplifications et/ou facilitations en matière de sûreté et de sécurité dans leurs opérations douanières avec les autorités douanières de l’autre partie. Il n’existe toutefois aucune dérogation à ces déclarations en matière de sûreté et de sécurité, car cela nécessite une mise en correspondance des normes de sécurité entre les parties.

[4] EU import requirements, authorisations and prohibitions for animal products: comparison between different categories of third countries, European Commission, 9 june 2021. ec.europa;eu

[5] Cet accord entre les unionistes du DUP et les nationalistes du Sinn Fein avait été conclu à la suite de vifs débats en présence du ministre britannique en charge de l’Irlande du Nord, Brandon Lewis.

[6] Ce projet de loi donnerait à la langue irlandaise une égalité de statut avec l’anglais, à l’instar de ce qui a été fait au Pays de Galles où le gallois a été reconnu comme langue officielle par la loi sur la langue galloise de 1993.En Irlande du Nord, le projet, qui s’intègre dans un programme plus large intitulé « New Decade, New Approach » (NDNA), est très controversé car une partie des unionistes y voient une tentative des nationalistes de remise en cause de l’identité britannique. Un Bureau de l’identité et l’expression culturelle serait mis en place la nomination d’un commissaire à la langue irlandaise ainsi que d’un autre en charge de la tradition britannique des Ecossais d’Ulster. La loi autoriserait l’usage de la langue irlandaise dans le système judiciaire et à l’Assemblée nord-irlandaise. La procédure convenue avec le Sinn Fein et le représentant du gouvernement britannique consisterait à introduire le projet de loi à Westminster pour éviter aux unionistes d’avoir à se prononcer sur la question. La nouvelle législation paraitrait sous forme d’amendements à la loi sur l’Irlande du Nord de 1998.

[7] Wesley Hutchison, « la langue irlandaise en Irlande du Nord : vers une possible neutralité ? », Hérodote 2002/2, n° 105, p.142-153.

[8] On se souvient de l’outrance des propos tenus par John Larkin, conseil des requérants, qui assimilait le nouveau statut juridique de l’Irlande du Nord à celui du régime de Vichy. Voir article de l’auteur : Quis separabit, l’unionisme en pleine crise existentielle dans l’ère post-Brexit, Observatoire du Brexit, 1er juin 2021.

[9] Malgré l’opposition du DUP a la reprise des rencontres du congrès intergouvernemental irlando-britannique ce dernier s’est réuni le 24 juin en présence du Secrétaire d’Etat à l’Irlande du Nord Brandon Lewis.

[10] Goods Exports and Imports, CSO- Central Statistics Office, 15 June 2021.cso.ie

Quis Separabit : l’unionisme en pleine crise existentielle dans l’ère post-Brexit

Par Marie-Claire Considère Charon, Professeure émérite à l’Université de Franche-Comté

Le regain de violence qui a frappé l’Irlande du Nord en avril 2021 a soulevé une série de questions sur les motivations et l’état d’esprit de la communauté unioniste à l’heure post-Brexit. Ses militants, qui se manifestent en général l’été à l’occasion des célébrations loyalistes[1] autour de la victoire du protestant Guillaume d’Orange sur son adversaire, le roi catholique Jacques II à la bataille de la Boyne le 10 juillet 1690, a voulu faire entendre son rejet du Protocole nord-irlandais, inclus dans l’Accord de retrait de décembre 2019[2] et destiné à réguler les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord.

Si la violence a souvent pu être attribuée aux paramilitaires républicains, l’unionisme s’est également militarisé dès le début du XXe siècle avec la création de la Force Volontaire d’Ulster (UVF) en 1913 et, plus tard, avec l’Association pour la Défense de l’Ulster (UDA) créée en 1971 qui chapeaute un certain nombre de groupes loyalistes comme la Force volontaire loyaliste et les Défenseurs de la main rouge[3]. Depuis les difficultés à mettre en œuvre le nouveau dispositif prévu par le Protocole annexé à l’accord de retrait, le malaise vécu par la communauté unioniste s’accentue et interroge l’avenir de la province. Cela s’est traduit par diverses initiatives visant à dénoncer l’impraticabilité du Protocole et à en réclamer le retrait. Début février 2021, le Parti unioniste démocrate, dirigé par Arlene Foster, publiait alors un plan en cinq points pour la suppression du Protocole[4] dont il dénonçait les dégâts causés aux échanges commerciaux ainsi que les menaces à l’encontre de l’union.

I. Le recours juridictionnel contre le Protocole

Les dispositions prévues par le Protocole, censées être mises en place au 1er janvier 2021, dans le but d’éviter le retour d’une frontière terrestre entre la province d’Ulster et la République d’Irlande, créent, comme nous l’envisagions dans une contribution précédente pour l’Observatoire[5], une frontière douanière de fait en mer d’Irlande. L’Irlande du Nord appartient désormais à deux zones douanières distinctes.

Après avoir demandé l’avis juridique d’experts en droit constitutionnel, le Parti unioniste démocrate, le Parti unioniste d’Ulster et la Voix traditionnelle unioniste, ont déposé le 21 février 2021 un recours auprès de la Haute Cour d’Irlande du Nord, appelée à statuer sur la légalité du Protocole qui, selon la dirigeante du DUP, n’est pas compatible avec l’Acte d’Union de 1801, ni avec l’Accord de Belfast, dit du Vendredi Saint, de 1998.

Les trois chefs des partis unionistes, Arlene Foster, pour le Parti unioniste démocrate, Steve Aiken, pour le Parti unioniste d’Ulster et Jim Allister, pour la Voix Traditionnelle unioniste, rejoints par l’un des principaux architectes de l’Accord de Belfast, David Trimble[6], ont été entendus par la cour le vendredi 14 mai.

1. Le moyen tiré de la rupture d’égalité entre citoyens britanniques

Après avoir rappelé que le Royaume-Uni disposait d’une constitution partiellement écrite et qu’une partie de la Constitution est constituée par l’Acte d’Union, l’ancien conseiller juridique auprès de l’exécutif nord-irlandais, John Larkin, conseil des requérants, a invoqué l’article 6 de l’Acte de 1801[7] qui interdit au Gouvernement de sa Majesté de conclure un accord avec une puissance étrangère, ou d’appliquer une loi interne ou toute autre disposition juridique qui ne place sur le même pied d’égalité les sujets de Sa Majesté de Grande-Bretagne et ceux d’Irlande du Nord vis-à-vis de cette puissance étrangère. Il dispose également que tous les biens échangés entre la Grande-Bretagne et l’Irlande le sont sans taxes ni droits de douane.

Le représentant des unionistes soutint ensuite que, contrairement à ce qui est souligné dans le Protocole[8], le libre accès à la Grande-Bretagne des marchandises en provenance d’Irlande du Nord n’est pas assuré et qu’il s’agit là d’un problème constitutionnel majeur. Les marchandises en provenance d’Irlande du Nord ne sont plus assimilables à celles qui viennent de Liverpool, d’Édimbourg, de Cardiff ou de Londres, car elles ne circulent plus librement au sein du marché interne britannique. Par conséquent, le Protocole est illégal en ne traitant pas également les sujets de Sa Majesté dans leur rapport à l’Union européenne.

John Larkin a ajouté que la situation dans laquelle le Protocole nord-irlandais plongeait l’Irlande du Nord (soumise à des taxes qu’elle n’avait pas votées) était comparable au statut juridique du régime de Vichy, tenu de se conformer aux instructions des occupants en matière de contrôle et d’inspection des échanges de marchandises. Le conseil des unionistes a aussi avancé le slogan politique de la Révolution américaine : « no taxation without representation ». (résumant l’un des principaux griefs des colons contre la mère patrie du fait qu’ils n’avaient pas de représentants à Westminster). Pour l’avocat, l’Irlande du Nord serait, ni plus ni moins, en partie annexée par l’Union européenne[9].

2. La question du consentement à un changement constitutionnel

Le 14 mai, John Larkin (QC) reprenait une déclaration assermentée (affidavit), formulée par l’ancien Premier ministre d’Irlande du Nord et Prix Nobel de la Paix, Lord Trimble. Le 5 février 2019, il s’était officiellement opposé à la création d’un statut distinct pour l’Irlande du Nord tel qu’il figurait dans l’accord de retrait négocié par Theresa May le 14 novembre 2018. Il avait alors menacé de déposer un recours en justice contre ledit traité pour violation de l’accord du Vendredi saint. Le recours aurait porté sur deux points. Le premier était que l’accord de retrait, qui incluait alors le dispositif du backstop ,changeait les compétences de l’administration dévolue et introduisait de nouvelles dispositions institutionnelles. Le second consistait à soutenir que le filet de sécurité menaçait de modifier la place de l’Irlande du Nord dans le Royaume-Uni sans avoir sollicité au préalable le consentement de ses citoyens.

Or, l’accord de Belfast de 1998 précise qu’il ne saurait y avoir de changement de la situation constitutionnelle de la province sans le consentement d’une majorité d’électeurs[10]. De même, dans l’article 18 du Protocole nord-irlandais révisé, inclus dans l’accord de retrait négocié par Boris Johnson le 22 octobre 2019 (« Consentement démocratique en Irlande du Nord »), il est rappelé que, conformément aux accords de paix, les institutions nord-irlandaises seront périodiquement appelées à renouveler leur approbation aux arrangements commerciaux fixés par les articles 5 à 10 du Protocole tant qu’ils seront en place[11]. À chacune de ces occasions, les Nord-Irlandais pourront soit voter sur le maintien de ces arrangements ou au contraire choisir de s’y soustraire et mettre ainsi un terme au Protocole.

Toutefois, le processus de décision n’est pas précisé dans l’accord de retrait, mais dans une déclaration unilatérale du Gouvernement de Sa Majesté[12] dans laquelle il est indiqué que le Parlement d’Irlande du Nord votera une motion en faveur du maintien du Protocole dont l’intitulé exact sera proposé par le Premier ministre nord-irlandais et le vice Premier ministre. Si une décision est prise sur la base d’une majorité simple, l’Assemblée pourra revoter quatre ans plus tard. Si elle s’appuie sur une majorité transcommunautaire, soit une majorité de membres dans les deux communautés ou 60% des membres de l’Assemblée et, au moins 40% dans chacun des deux camps, nationaliste et unioniste, alors l’Assemblée pourra attendre huit ans avant de renouveler son consentement[13]. Le premier vote de consentement est prévu en décembre 2024.

L’application du mécanisme du consentement, qui est d’une assez grande complexité, a suscité diverses contestations de la part des partis nord-irlandais. Le parti unioniste démocrate a dénoncé les modalités du vote qui, selon ses responsables, violent le principe de consentement tel qu’il est spécifié dans l’Accord du Vendredi saint où le vote d’une majorité simple suffit sans nécessairement le soutien des deux communautés.

Mais, le recours déposé par les unionistes se fondait également sur des incompatibilités jugées graves, entre le Protocole et l’Accord du Vendredi Saint[14] et comparables à celles qu’avaient dénoncées Lord Trimble. Non seulement le Protocole isolerait la province du reste du Royaume-Uni en créant une frontière effective entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, mais il maintiendrait également la province en alignement avec le marché unique pour les marchandises, ce qui représenterait une modification fondamentale du statut constitutionnel de l’Irlande du Nord sans qu’elle ait été consultée au préalable.

La mise en œuvre du Protocole, au mépris total du principe de consentement à toute modification constitutionnelle de la province, principe considéré comme le pilier central de l’Accord du Vendredi Saint et consacré par le droit européen, signifierait, aux yeux de l’avocat des requérants, un déni flagrant de démocratie. L’Irlande du Nord, ajoutait-il lors de sa plaidoirie, « ne fait plus pleinement partie du Royaume-Uni. Elle a été partiellement annexée par l’Union européenne ».

3. La violation du droit de l’Union européenne

John Larkin a enfin concentré ses arguments sur les violations supposées du droit de l’Union européenne dont dépend encore partiellement la province. Il invoquait l’article 10 du Traité sur l’Union européenne. En vertu de cette disposition, « Le fonctionnement de l’Union est fondé sur la démocratie représentative. Les citoyens sont directement représentés, au niveau de l’Union, au Parlement européen ». Pour l’avocat, les citoyens nord-irlandais en seraient totalement exclus alors même qu’une partie du droit de l’Union leur est applicable.

De plus, se fondant dans l’article 50[15], John Larkin observait que les traités de l’UE cessaient de s’appliquer à l’Etat concerné dès la mise en application de l’accord de retrait. Or, le fait que l’application des nouvelles dispositions concernant l’Irlande du Nord n’aient pas de limite temporelle quant à leur application entraînerait une incompatibilité avec l’économie générale du § 3 de l’article 50.

Il se référait également à l’article 3 du Protocole n°1 de la Convention européenne des droits de l’homme concernant les droits des citoyens à des élections libres[16] pour dénoncer le fait que les citoyens nord-irlandais étaient soumis à des lois sans avoir de rôle (direct ou par le biais de leur représentants) dans le processus législatif. En reprenant les arguments naguère avancés par Lord Trimble[17], John Larkin dénonce les conséquences juridiques et politiques du Protocole dans de multiples domaines tels que l’économie, l’environnement, l’agriculture, les droits des travailleurs, et une foule de réglementations allant des normes de construction à l’utilisation des herbicides, qui ne relèveraient plus du pouvoir législatif de Westminster, ni de celui de l’Assemblée de Stormont, mais de décisions prises par Bruxelles.

Pour d’autres acteurs de l’action juridictionnelles, c’est bien sur ce sujet que le Protocole pose un problème de droit ab initio : le gouvernement britannique aurait fait preuve d’une carence majeure en ne consultant pas les citoyens nord-irlandais sur un changement constitutionnel essentiel puisqu’il touche à la nature même de l’union avec la Grande-Bretagne[18].

En réponse au réquisitoire de John Larkin, Tony McGleenan, représentant le gouvernement britannique, a souligné, à la surprise générale, que l’article 6 de l’Acte d’Union ne s’appliquait plus, car le gouvernement britannique l’avait abrogé pour assurer la mise en œuvre du Protocole nord-irlandais. Cette nouvelle a causé la consternation chez les unionistes qui y ont vu la fin d’une union en place depuis plus de deux siècles. Par ailleurs, l’avocat du gouvernement a répondu aux unionistes que contester la légalité du Protocole revenait à mépriser la volonté du Parlement, exprimée sous la forme de législation primaire à l’occasion de la ratification de l’Accord et de sa transposition le 23 janvier 2020 en droit britannique (European Union Withdrawal Agreement Act). Les débats ont porté ensuite sur la manière par laquelle le Parlement pouvait abroger des lois de façon explicite ou implicite. L’examen du recours prenait fin le 18 mai et le jugement sera prochainement mis en délibéré. L’importance de cette action contentieuse s’inscrit dans une distanciation progressive entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne.

II. Une lente érosion des liens avec la Grande-Bretagne

Le Protocole nord-irlandais, qui est souvent perçu par les Unionistes comme un ultime coup porté à l’union, survient à la suite d’une lente érosion des liens qui unissent l’Irlande du Nord à la Grande-Bretagne. Avec l’accord de Hillsborough signé par la Première ministre Margaret Thatcher et son homologue irlandais Garret Fitzgerald en novembre 1985, la République d’Irlande obtenait un droit de regard sur les affaires internes de l’Irlande du Nord. C’était alors que l’idée d’un éventuel transfert de souveraineté de la province, si lointain soit-il, commençait à poindre. Malgré les assurances des autorités britanniques, nombre d’unionistes avaient pris conscience qu’ils n’étaient plus tout à fait les maîtres de leur destin et que l’Union était peut-être en sursis, comme l’avait laissé entendre un député du Parti unioniste d’Ulster. Harold McCusker s’était fermement opposé à l’accord de Hillsborough, qui, selon ses mots, plaçait l’Irlande du Nord « sur le rebord de la fenêtre de l’Union[19] ». Moins de dix ans plus tard, la Déclaration de Downing street en 1993, qui affirmait que la Grande-Bretagne n’avait « pas d’intérêt stratégique ou économique personnel en Irlande du Nord », fut perçue par les unionistes comme un renoncement au profit du nationalisme irlandais.

La devise de l’Association pour la défense de l’Ulster, Quis separabit (Qui nous séparera ?), qui figure en haut de cet article, prend sans doute aujourd’hui, pour les unionistes, qui ne sont plus dupes des promesses et des déclarations péremptoires du Premier ministre, une résonnance particulièrement forte. Leur sentiment d’insécurité constitutionnelle n’a jamais été aussi palpable et leur hostilité à l’égard du Protocole nord-irlandais est à la mesure de la terreur qu’ils éprouvent à l’idée d’être coupés de la Grande-Bretagne. Ils craignent de voir leur identité britannique se dissoudre dans la reconfiguration post-Brexit. La contraction programmée du territoire britannique qui, pour les Républicains, représente l’aboutissement du processus de décolonisation avec la disparition du « dernier bastion de l’Empire », revêt aux, yeux des unionistes, l’allure d’une tragédie, d’autant plus grave qu’ils se sont toujours faits les champions de la britannicité[20] en s’opposant ainsi au projet d’autonomie (Home rule) des gouvernements libéraux en Angleterre de la fin du XIXe siècle. Pendant la Seconde Guerre mondiale, Belfast, qui disposait alors d’un potentiel industriel fondé sur la métallurgie et les chantiers navals, fut l’une des grandes villes les plus bombardées par les forces allemandes en étant détruite à 52%. L’ancien Premier ministre Winston Churchill fit l’éloge du « loyal Ulster » qui réussit l’exploit de sauvegarder l’ouverture des passages maritimes entre la Grande-Bretagne et l’Amérique du Nord.

Cette communion paraît aujourd’hui lointaine, alors que, de surcroît, l’Irlande du Nord est en proie à des crises politiques récurrentes.

III. Le changement de leader nord-irlandais

1. Le bilan contesté d’Arlene Foster

Le hasard du calendrier a voulu que le 14 mai 2021, qui a marqué le début de l’examen du recours contre le Protocole, soit aussi celui de l’élection du nouveau dirigeant du Parti unioniste démocrate. C’était la première fois depuis cinquante ans qu’une bataille avait lieu pour la présidence du parti. Arlene Foster, très critiquée par la base militante du parti, a, en effet, décidé de mettre fin à son mandat de chef de parti à la date du 28 mai et à celui de Première ministre du gouvernement nord-irlandais à la fin du mois de juin.

Le parcours de cette dirigeante unioniste est singulier à bien des égards. Née en 1970 dans le comté rural du Fermanagh, après des études de droit à la Queen’s University de Belfast , elle rejoint l’aile dure des avocats unionistes dans les années 1990, qui s’opposent à l’Accord du Vendredi Saint pour sa promesse de libération obligatoire des terroristes nationalistes. Trois ans plus tard, elle quitte le parti unioniste d’Ulster pour le Parti unioniste démocrate fondé par Ian Paisley[21]. Élue le 17 décembre 2015 à la tête du DUP et Première ministre d’Irlande du Nord depuis le 11 janvier 2016, elle est la première femme à accéder à cette fonction et, aussi, la plus jeune. Anglicane et transfuge du Parti unioniste d’Ulster, elle doit composer avec un noyau dur de vieux caciques ultraconservateurs, émules de Ian Paisley et déterminés à ne pas lui faciliter la tâche.

L’appartenance religieuse préfigure, en effet, très souvent l’orientation politique en Irlande du Nord. Cette imbrication a largement déterminé l’évolution politique de la province, même au sein du camp unioniste. Tout comme il est issu de deux courants d’émigration massive au début du XVIIe siècle (l’un constitué par les habitants des Hautes Terres d’Écosse et l’autre par les colons du nord de l’Angleterre), le protestantisme nord-irlandais se répartit en deux branches confessionnelles, le presbytérianisme, majoritaire en Ulster, et l’anglicanisme. Les presbytériens adhèrent à une doctrine calviniste beaucoup plus intransigeante et sectaire que les anglicans dont ils disent que ce qui les sépare du catholicisme romain « a l’épaisseur d’une feuille de papier à cigarette ».

La crise au sein de l’exécutif nord-irlandais de janvier 2017, qui a opposé Arlene Foster à Martin McGuinness, vice-Premier ministre issu du Sinn Fein nationaliste, a débouché sur la démission du représentant nationaliste et la paralysie institutionnelle qui a duré trois ans. Outre un grave scandale politico-financier dit du Cash for Ash[22] qui éclata en novembre 2016 au sein de l’exécutif biconfessionnel, des désaccords profonds ont porté sur plusieurs dossiers comme le soutien financier à la langue gaélique, la question du mariage homosexuel, et le Brexit.

Dix mois seulement après le scrutin du 5 mai 2016, des élections anticipées au Parlement de Stormont ont été organisées le 2 mars 2017. Dans un contexte post-brexit très tendu, la campagne a vu les clivages entre les deux camps, et en leur sein même, se durcir quant aux perspectives d’avenir de la province[23]. Avec 28 élus sur 90, le Parti Démocratique Unioniste n’a pas obtenu la majorité absolue. Il fut talonné par le Sinn Fein qui remporta 27 sièges, une situation inédite dans l’histoire de la province. Personnellement mise en cause dans le scandale du Cash for Ash et très fragilisée par la déroute électorale de son parti en 2017 où le DUP perdit 10 sièges, Arlene Foster a subi de très fortes pressions au sein de son parti. Son abstention lors du vote à Stormont d’une motion appelant à interdire les thérapies de conversion pour homosexuels a mécontenté un bon nombre de ses congénères évangélistes du Parti Unioniste Démocrate, largement inféodé à l’Eglise presbytérienne libre et adeptes d’une ligne dure en matière de mœurs.

Elle s’est vu également reprocher une gestion malhabile et périlleuse du processus du Brexit. En choisissant le camp du leave malgré les enjeux économiques de la province et une opinion majoritairement favorable au maintien dans l’UE, elle perdait la confiance des éléments les plus modérés de son camp. Après la signature, le 26 juin 2017, du pacte de soutien  (Confidence and supply agreement) au gouvernement, son parti bénéficiait d’un large crédit politique, dû à son rôle vital pour le gouvernement britannique, mais elle s’était opposée à l’Accord négocié par Theresa May qui aurait été infiniment plus favorable aux unionistes que son avatar conclu un an plus tard sous le mandat de Johnson. Elle n’avait pas réussi à empêcher l’instauration d’une frontière douanière entre l’Irlande du Nord et l’île de Grande-Bretagne.

Parmi les rares personnalités qui lui rendirent hommage, le Premier ministre irlandais (Taoiseach), Micheal Martin, soulignait que « pour avoir vécu l’expérience de la souffrance que provoque la violence, Arlene Foster sait, plus que bien d’autres, combien il est difficile, mais aussi combien il est important de travailler ensemble pour la paix et la prospérité de tous ». Il faisait allusion aux événements tragiques qui ont marqué son enfance, lorsqu’en 1979 son père, policier au Royal Ulster Constabulary, reçut une balle dans la tête, victime d’une tentative d’assassinat de l’IRA, et elle-même, neuf ans plus tard échappa à une autre action terroriste  de l’IRA avec l’explosion du bus scolaire qui la  conduisait au lycée.

Le bilan d’Arlene Foster est maigre et son successeur pourrait connaître un sort similaire, tant les dossiers problématiques s’amoncellent sur le bureau du nouveau chef du parti nord-irlandais qui ne souhaite pas devenir Premier ministre.

2. Un nouveau chef de file unioniste confronté à de multiples défis

La bataille pour la succession d’Arlene Foster s’est jouée entre deux hommes[24] : Sir Jeffrey Donaldson, député à Westminster pour Lagan Valley, et Edwin Poots, l’actuel ministre de l’Agriculture du gouvernement de Stormont. Jeffrey Donaldson, perçu comme le plus modéré des deux, mettait l’accent sur le besoin d’un leadership positif et s’engageait à restaurer l’unité du parti avec la perspective d’un avenir partagé pour tous en Irlande du Nord. Edwin Poots, qui s’inscrit dans la ligne dure du fondamentalisme religieux et du conservatisme social de Paisley, tout en entendant poursuivre les actions juridiques contre les arrangements post-Brexit pour l’Irlande du Nord, l’emportait sur son rival de deux voix. Il remerciait aussitôt le Dieu tout-puissant de son élection après l’épreuve qu’il avait traversée[25] et évoquait la fierté qu’il éprouvait à vivre dans un endroit aussi merveilleux que l’Irlande du Nord. Il ajouta que, pendant ses cinquante ans d’histoire, le DUP avait été la voix authentique de l’unionisme et qu’il continuerait, une fois président, à porter haut et fort les couleurs de son camp.

Il y a lieu toutefois de s’interroger sur sa décision de ne pas assumer les fonctions de Premier ministre, jugeant que la direction du parti était une affaire plus essentielle que la gouvernance de la province aux côtés de la nationaliste Michelle O’Neill à qui tout l’oppose. La recherche d’un remplaçant a été infructueuse jusqu’à présent.

Les défis qui l’attendent sont multiples et redoutables. La lettre des élus du parti, qui réclamait la démission d’Arlene Foster, contenait un appel au retour des valeurs unionistes et chrétiennes du parti, susceptible d’inciter le nouveau dirigeant à se livrer à une croisade morale, décalée par rapport aux impératifs politiques et culturels.

Le Protocole, en l’état, n’est manifestement pas applicable, mais peut-on dire qu’il soit amendable ? Edwin Poots devra répondre au désarroi des unionistes soumis aux messages souvent contradictoires de Londres et apaiser la colère des loyalistes, sans mener une campagne radicale contre le Protocole qui pourrait provoquer une nouvelle crise institutionnelle puis une élection anticipée.

L’enjeu essentiel pour Edwin Poots sera de limiter le déclin d’un parti dû aux querelles intestines qui ont causé la démission d’Arlene Foster. Il lui faudra veiller à tout prix à ce que davantage d’électeurs unionistes, parmi le plus les plus modérés, ne se tournent pas vers le parti de l’Alliance. La prochaine élection de l’Assemblée de Stormont aura lieu en mai 2022. Le Sinn Fein est donné largement en tête avec 25% de suffrages, soit neuf points de plus que le DUP. Il y a lieu de croire que ces élections pourraient bien hisser Michelle O’Neill, la Vice Première ministre, au rang de chef du gouvernement. Elle sera certainement très attentive, tout comme son partenaire, le nouvel élu, à la publication des chiffres du dernier recensement qui, vraisemblablement, livreront un rééquilibrage démographique en faveur de la communauté catholique. Cependant, il serait imprudent d’en tirer des conclusions politiques hâtives. Le parti transcommunautaire de l’Alliance, qui se situerait au même niveau de suffrages que le DUP (16%), ne souhaite pas de referendum dans l’immédiat.

Conclusion

Les difficultés liées à la mise en place des échanges commerciaux post-Brexit tiennent, d’une part, à la proximité géographique des deux zones douanières et, d’autre part, à la volonté du Premier ministre britannique de diverger des règles européennes. En effet, la proximité entre le Royaume-Uni et le continent européen signifie inévitablement qu’il y ait des échanges intenses, car il est naturel que le commerce soit intense avec ses voisins. La divergence, en revanche, implique un décalage vis-à-vis des normes et des réglementations communautaires, qui implique des barrières commerciales. Cette problématique, qui fut au cœur des négociations des deux traités du Brexit, n’est toujours pas surmontée, cinq mois après l’entrée en vigueur du traité de commerce et de coopération.

L’intransigeance des Européens, tout comme celle des responsables britanniques, s’explique par le fait que les uns défendent âprement un acquis primordial (le marché unique), tandis que les autres veulent mettre en place un projet commercial pour attirer et (re)conquérir d’autres marchés en se distinguant de l’UE.

La question nord-irlandaise ressurgit dans toute son acuité car, pour intégrer la province dans son projet, Boris Johnson défie à la fois la géographie et l’histoire de l’Ulster, à peine sortie d’un conflit ethno-politico-religieux dévastateur. Il est manifeste que les unionistes traversent actuellement une crise identitaire en prenant conscience que leur attachement indéfectible à la Couronne, tout comme leur soutien au parti conservateur, n’est pas payé en retour. Ils se sentent pris en tenaille entre Londres et Dublin et comprennent que leur province puisse devenir une entrave, voire un boulet, dans la nouvelle stratégie commerciale de Boris Johnson.


[1] Le loyalisme peut être perçu comme la branche militante de l’unionisme. Farouches partisans du maintien de la province comme partie intégrante du Royaume-Uni et en opposition ferme et résolue à tout rapprochement politique avec la République d’Irlande, il s’accompagne d’une forme de nationalisme ethnique des Protestants d’Ulster qui peut s’intégrer dans la perspective plus large d’un nationalisme britannique.

[2] Il n’a pas été confirmé que ces violences, qui ont fait plus de cinquante victimes parmi la police, aient été orchestrées par un groupe organisé, même si elles se sont concentrées dans des quartiers où sévissent des bandes criminelles associées à des organisations paramilitaires loyalistes comme la Force des volontaires d’Ulster (UVF) et plus encore l’Association de défense de l’Ulster (UDA) mise en cause dans de nombreuses affaires criminelles

[3] La main rouge est très présente dans la culture gaélique et héraldique. Elle daterait de l’époque des comtes d’Ulster. Elle aurait été utilisée par les comtes d’O’Neill qui revendiquaient l’ancien Royaume d’Ulster.

[4] Voir M.C. Considère-Charon, « Regain de violence en Irlande du Nord : le Brexit en cause » Observatoire du Brexit, 19 avril 20, https://brexit.hypotheses.org/5139.

[5] Voir notre article :Regain de violence en Irlande du Nord : le Brexit en cause, Marie-Claire Considère-Charon, 19 avril 2021.

[6] Parmi les requérants on compte également l’ancien député européen du parti du Brexit, Ben Habib et la baronne Hoey de la Chambre des Lords.

[7] Act of Union (Ireland 1800, Article Sixth, Subjects of Great-Britain and Ireland on same footing from 1 Jan, 1801, https://www.legislation.gov.uk/aip/Geo3/40/38/data.pdf).

[8] Protocole sur l’Irlande du Nord, Préambule, ….[Observant qu’aucune disposition du présent protocole n’empêche le Royaume-Uni d’assurer le libre accès au marché pour les marchandises qui circulent de l’Irlande du Nord vers le reste du marché intérieur du Royaume-Uni]…..

[9] Il peut paraître surprenant que l’Acte d’Union, qui était tout sauf démocratique, soit invoqué pour dénoncer un déni de démocratie, alors que l’écrasante majorité des catholiques étaient privés de droits civiques à l’époque.

[10] Agreement between the Government of the United Kingdom of Great-Britain and Northern Ireland and the Government of Ireland, Article 1, (i), (ii), (iii), (iv),(v),

[11]  Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, article 18, 2 à 6, Consentement démocratique en Irlande du Nord, Commission Européenne, ec.europa.eu/info/relations-united-kingdom/eu-uk-withdrawal-agreement/protocol-ireland-and-northern-ireland_fr.

[12]  Declaration by Her Majesty’s Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland concerning the operation of the ‘Democratic consent in Northern Ireland’ provision of the Protocol on Ireland/Northern Ireland, Democratic Consent Process, 3 et 4. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/840232/Unilateral_Declaration_on_Consent.pdf.

[13]Si le consentement est suspendu à quelque moment que ce soit, le dispositif cessera de s’appliquer dans les deux ans qui suivront et le Comité conjoint fera alors des recommandations au Royaume-Uni et à l’Union Européenne sur la façon de protéger l’Accord du Vendredi saint. Ces dispositions ne figuraient pas dans l’Accord de retrait négocié par Theresa May qui proposait que l’Assemblée nord-irlandaise puisse voter sur la possibilité de diverger par rapport à la Grande-Bretagne sur des domaines couverts par le Protocole, Mais ces dispositions pouvaient être transcrites en droit britannique et non dans l’Accord de retrait lui-même Brexit deal : the Northern Ireland Protocol, Institute for Government, instituteforgovernment.org.uk

[14] Institute of government, Northern Ireland protocol : consent mechanism, lundi 1er mars 2021, instituteforgovernment.org.uk

[15] Art. 50, § 3 : « les traités cessent d’être applicables à l’État concerné à partir de la date d’entrée en vigueur de l’accord de retrait ou, à défaut, deux ans après la notification visée au paragraphe 2, sauf si le Conseil européen, en accord avec l’État membre concerné, décide à l’unanimité de proroger ce délai. »

[16] « Les Hautes Parties contractantes s’engagent à organiser, à des intervalles raisonnables, des élections libres au scrutin secret, dans les conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif » Rappelons que le Royaume-Uni reste soumis à la Convention Européenne des Droits de l’Homme, destinée à protéger les droits de l’homme et les libertés fondamentales, qui n’est pas une texte émanant de l’Union Européenne mais un traité établi en 1950 par le Conseil de l’Europe.

[17]Larkin rendait hommage à Trimble en saluant les énormes sacrifices politiques et personnels qu’il avait dû faire pour aboutir à la signature de l’Accord du Vendredi saint et comprenait qu’il puisse se sentir trahi personnellement.  

[18] B. Habib, “In a new low, Boris Johnson is claiming the Act of Union no longer exists”, 20 mai 2021, newsletter.co.uk

[19] H. McCusker, « On the window ledge of the Union, Speeches in 1985 (Hansard) the API-UK Parliament, cité in Wesley Hutchinson, “Quis separabit, Comment l’unionisme nord-irlandais gère la menace d’un avenir post-colonial”, Hérodote 2006/1 n° 120.

[20] Les unionistes sont très fortement attachés aux symboles de la Britannicité, qu’il s’agisse de la famille royale, de l’hymne britannique ou du drapeau au point que l’expression de leur nationalisme soit souvent perçue comme une source d’embarras pour Londres.

[21] Le DUP a été fondé par le pasteur Ian Paisley connu pour son intransigeance religieuse et le refus de tout rapprochement avec les nationalistes. Celui qui a également fondé l’Eglise Presbytérienne libre avait été surnommé « Doctor No » car il s’opposait à toute forme d’évolution dans le domaine des mœurs comme en témoigne sa campagne contre la dépénalisation de l’homosexualité sous le slogan « Sauvons l’Ulster de la sodomie ». Elu député européen de 1979 à 2004, il s’était écrié en session plénière du Parlement européen en 1988 que le Pape était l’Antéchrist. Le DUP, toujours viscéralement lié à l’Eglise Presbytérienne libre, s’est démarqué du Parti unioniste modéré (UUP) par ses prises de positions radicales contre le Protocole et sa défense inconditionnelle du lien avec la Couronne.

[22] La Première ministre, Arlene Foster, était gravement gravement compromise dans un programme d’aides financières à la mise en place d’un système de chauffage à l’énergie renouvelable.  A l’usage des fermiers et des patrons de petites entreprises, ce programme avant été avait mis en place en 2012 alors qu’elle était ministre de l’Entreprise, du Commerce et du Développement. Dans la mesure où les aides étaient accordées ad libitum et sans contrôle d’envergure, le programme aurait donné lieu à de graves abus et il aurait pu coûter 400 millions de livres à l’Etat s’il s’était poursuivi jusqu’à 2036. Le terme de “Cash for Ash” en référence aux bénéficiaires implique que plus on brûle d’énergie plus on reçoit d’argent! 

[23] De nouvelles modalités avaient réduit le nombre de députés de 108 à 90 et  redécoupé le territoire en cinq circonscriptions au lieu de six. Une participation en hausse de 10% par rapport  à 2016 témoignait d’une forte mobilisation des électeurs.

[24] Les 17 mai, le Parti unioniste d’Ulster, qui fut celui d’un des anciens négociateurs des Accords de paix, l’ancien Premier ministre David Trimble, se choisissait un nouveau leader, après la démission de Steve Aiken. Doug Beattie, le nouvel élu, un ancien capitaine des Royal Irish Rangers, qui tenait à s’exprimer sur la question du Protocole, déclarait à la BBC que » le dispositif post-Brexit était là pour rester et qu’on ne pourrait pas le retirer par un vote ». Il déclarait par ailleurs qu’il préférait « une solution qui ne place pas de frontière dure en mer d’Irlande ni sur l’île d’Irlande ».

[25] Il avait été traité pour un cancer, diagnostiqué quatre mois auparavant. 

Interview de Malachi O’Doherty : “La priorité du Brexit a d’abord été d’incarner l’indépendance et la souveraineté britannique plutôt que des arrangements commerciaux intelligents et pratiques ; puis le processus s’est avéré si fastidieux qu’il fallait en finir au plus vite.”

 Propos recueillis et traduits par Marie-Claire Considère-Charon

Nous poursuivons notre analyse de la situation en Irlande du Nord avec Marie-Claire Considère-Charon qui a, une nouvelle fois, interviewé Malachi O’Doherty. Ce dernier présente avec beaucoup de clairvoyance les ressentis de la population nord-irlandaise en évitant tout manichéisme. Malachi O’Doherty est journaliste et écrivain à Belfast. Il publiera dans les prochaines semaines l’ouvrage The Year of Chaos chez Atlantic Books. Ce livre retrace les 11 mois entre août 1971 et juillet 1972 marquée par l’opération Demetrius consistant à interner des suspects de l’IRA sans procès sur une liste établie par la police britannique ou RUC (Royal Ulster Constabulary) et l’opération Motorman visant à reprendre le contrôle des zones aux mains des Républicains, sans oublier bien sur le Bloody Sunday du 30 janvier 1972.

Add. : La Première ministre, Arlene Foster, a démissionné le 28 avril, prenant ainsi acte des profondes divisions entre les unionistes et précipitant un peu plus l’Irlande du Nord dans la crise.


Marie-Claire Considère-Charon : Le protocole nord-irlandais a été la cible d’attaques de la part des autorités britanniques et des unionistes nord-irlandais suite aux perturbations qui ont eu lieu aux postes frontière en termes de transport et de procédures douanières. Toutefois, comme le disait Teresa May, « Brexit veut dire Brexit » et de nombreuses inquiétudes et mises en garde se sont exprimées avant la fin de la période de transition. Comment expliquez-vous la prise de conscience tardive des autorités britanniques quant à la complexité du dispositif ?

Malachi O’Doherty : Je pense que cela vient uniquement du besoin de Boris Johnson de démarquer ses objectifs de ceux de Theresa May. Le seul programme qu’il avait à offrir et que personne d’autre que lui ne pouvait faire avancer était un Brexit dur. L’homme est bien souvent vu par les médias les plus sérieux ici comme un bonimenteur et un filou, aussi je doute fort qu’il se soit sérieusement inquiété des dégâts qu’il causerait. La priorité du Brexit a d’abord été d’incarner l’indépendance et la souveraineté britannique plutôt que des arrangements commerciaux intelligents et pratiques ; puis le processus s’est avéré si fastidieux qu’il fallait en finir au plus vite. À la fin, un accord de dernière minute a été expédié, sans laisser de temps pour en débattre et même l’opposition travailliste l’a voté pour s’en débarrasser.

MCC : Il semble que la plupart des entreprises en Irlande du Nord, et au Royaume-Uni dans son ensemble, n’étaient pas préparées aux contrôles qui surviendraient après le Brexit.  D’après le vice-président de la Commission européenne, Maros Sefcovic, les aménagements accordés à Michael Gove, le 7 décembre 2020, n’ont pas été mis en place. Ils comprenaient un programme destiné aux entreprises pré-approuvées, des certificats sanitaires simplifiés pour l’exportation de produits alimentaires, le remplacement des déclarations sommaires d’exportation par des données fournies aux compagnies de ferry et d’autres dérogations sur les échanges de médicaments, qui auraient pu limiter au maximum les perturbations. Pourquoi les autorités britanniques n’ont-elles pas pris en compte ces aménagements ?

MOD : Je n’ai pas la réponse. Peut-être les gardent-t-ils en réserve pour les faire valoir comme une grande avancée dans les négociations à une étape ultérieure. Actuellement, le gouvernement est sous la pression pour trouver des compromis et il se peut qu’il attende tout simplement de les annoncer au bon moment pour un effet maximal en termes de publicité. A dire vrai, je n’exclurais rien de la part de ce clown !

MCC : D’après un certain nombre d’observateurs, il y a eu des pénuries de produits alimentaires, ainsi que des étals vides dans les supermarchés comme Tesco et Sainsbury dans les villes d’Ulster. Certains exportateurs européens hésiteraient à continuer de commercer avec l’Irlande du Nord. Pouvez-vous le confirmer ?

MOD : Oui. Le Guardian rapporte que beaucoup de petites entreprises trouvent les nouvelles procédures dissuasives pour leurs échanges avec l’UE. Certains produits alimentaires ainsi que d’autres types de produits mettent beaucoup de temps à nous parvenir. Un journaliste local a dressé la liste de 300 produits que les supermarchés n’ont pas réussi à se procurer. Depuis le début de l’année je n’ai pas réussi à acheter du lait sans lactose dans le Tesco de mon quartier. Je n’ai pas la moindre idée pourquoi. Certaines commandes par Amazon sont plus lentes et certaines sociétés utilisant la plateforme ne veulent pas livrer en Irlande du Nord.

MCC : Diriez-vous que la situation a été dramatisée par les unionistes qui se sentent coupés de la Grande-Bretagne et poussés en direction d’une Irlande réunifiée ? Est-ce que tout cela ne tient pas à l’idée que l’identité unioniste serait menacée ?

MOD : ll y a des difficultés d’ordre pratique pour les sociétés, qui sont plus graves pour les unionistes, au sens que leur identité en tant que Britanniques leur semble compromise. Un élément à rajouter les concernant, c’est l’impression que les nationalistes ont marqué un point contre eux en persuadant les Britanniques et l’Union Européenne de ne pas imposer de frontière terrestre en Irlande. Dans une société divisée sur des lignes sectaires, cela est vécu comme une humiliation à laquelle il faut répondre.

MCC : Bruxelles, à l’évidence, sent qu’il faut imposer une discipline stricte à un partenaire qui a déjà pris des initiatives illégales et, par conséquent, à qui on ne doit pas faire confiance. Croyez-vous, toutefois, que l’intransigeance bureaucratique de l’Europe concernant les produits alimentaires, les animaux de compagnie ou les chiens guides soit justifiée ? Diriez-vous que l’Union européenne exagère les risques et devrait se montrer plus ouverte au compromis ?

MOD : Il y a le sentiment grandissant, même chez les remainers,que l’Union européenne a mal joué le jeu. La décision de déclencher l’article 16 du Protocole en est un exemple. Nous nous sommes adaptés à l’idée que la Grande-Bretagne n’accorde pas à l’Irlande du Nord la considération qui lui revient. Que l’Union européenne se montre aussi légère eu égard à notre situation, si peu de temps après avoir négocié le Protocole dans le but de nous aider, a causé un choc.

MCC : Dans un entretien, Tony Blair a expliqué qu’il y avait trois conditions au Brexit, maintenir ouverte la frontière irlandaise, protéger l’Accord du Vendredi saint et les institutions nord-irlandaises et, pour le Royaume-Uni, quitter le marché unique et l’union douanière, mais que tout cela ne pouvait être garanti qu’avec un traitement spécial pour l’Irlande du Nord. Les unionistes sont-ils conscients que si les contrôles n’ont pas lieu à la frontière en mer d’Irlande, la seule alternative est le retour de la frontière terrestre ?

MOD : L’argument unioniste consiste à dire « ce n’est pas notre problème, c’est le vôtre ». Ils déclarent : « c’est un droit que nous avons de quitter l’Union européenne. Si cela vous crée des difficultés, alors c’est à vous de les résoudre ». Peu d’unionistes, si tant est qu’il y en ait, diront franchement qu’ils veulent une frontière terrestre. Leur raisonnement, c’est tout simplement que ce que fait l’Union européenne, pour garantir le marché unique, n’est pas leur problème, c’est à l’UE de trouver les solutions. Pourtant la logique du Brexit c’était qu’il devrait y avoir une frontière. Le DUP le savait quand il a voté contre les compromis de Theresa May qui auraient maintenu l’ensemble du Royaume-Uni dans le marché unique. Dans le monde réel ce serait perçu comme une erreur énorme dont le DUP aurait à assumer la responsabilité.

MCC : Le Protocole révisé avec le frontstop est tout autant abhorré par les unionistes que l’était le backstop de l’Accord de Teresa  May. Il ne fait pas de doute, cependant, que le backstop aurait été un moindre mal pour les unionistes. Tony Blair a averti les leaders unionistes que la suppression du Protocole révisé n’était pas une solution et qu’il faudrait juste trouver un autre Protocole. Quelle autre option veulent les unionistes ?

MOD : La déduction logique est qu’ils veulent une frontière terrestre en Irlande. Un autre argument, qu’on entend de temps en temps, est que l’Irlande n’a qu’à suivre la Grande-Bretagne et quitter l’UE elle aussi. Croyez-moi, il n’y a guère de discussions solides sur ce que sont les alternatives. Il y a des divergences au sein de l’unionisme entre ceux qui veulent le retrait complet du Protocole et ceux qui veulent des ajustements pour le rendre plus applicable.

MCC : Lorsqu’il a opté pour la frontière en mer d’Irlande, Boris Johnson n’a pas semblé s’inquiéter du risque de se mettre à dos les unionistes. Puis, en y réfléchissant après coup, il a déposé le projet de loi sur le marché intérieur, dans le but de lever les barrières au commerce dans tout le Royaume-Uni, projet qu’il a ensuite retiré sous la pression de l’Europe et du Président américain fraîchement élu. Il n’a pas pris les mesures nécessaires pour faciliter la mise en place du Protocole, ce qui explique largement les perturbations qui ont eu lieu à la frontière en mer d’Irlande.Alors qu’il y a de multiples signes avant-coureurs d’un possible éclatement du Royaume dans le sillage du Brexit, Boris Johnson peut-il encore prétendre être un unioniste ?

MOD : Boris Johnson est aussi officiellement le ministre pour l’Union, titre qu’il a créé pour son propre compte afin de témoigner sa sympathie à l’égard des unionistes, mais en vertu duquel il n’a rien fait. Les unionistes doivent redouter que Johnson n’ait pas de véritables principes et qu’il puisse être capable d’abandonner l’Irlande du Nord, si cela sert ses propres desseins. Il est également capable de se faire passer pour un ardent unioniste, si cela lui sied, en d’autres circonstances. Mais son plus gros souci à présent est l’Écosse. Il en est venu à proposer des idées bizarres pour renforcer l’Union. Le mois dernier, le gouvernement a décrété que toutes les mairies du Royaume (à l’exception de l’Irlande du Nord) devraient hisser le drapeau britannique tous les jours plutôt que 18 fois par an pour des occasions spéciales. Il a aussi proposé que nous ayons un pont ou un tunnel entre l’Irlande du Nord et l’Ecosse.

MCC : Il y a eu des messages très hostiles et des graffiti dans les ports d’Irlande du Nord tels que « non à la frontière maritime » ou « on sacrifie l’Ulster », ainsi que des menaces à l’encontre du personnel douanier qui procède aux vérifications. Tout cela a entraîné la suspension des contrôles à Belfast et à Larne. D’après vous, ces menaces sont-elles à prendre au sérieux et pourrait-on assister à une reprise de l’activité loyaliste en Irlande du Nord ?

MOD : Je pense que ces petits actes de violence dans un tel contexte peuvent déboucher sur une escalade de violence. On ne peut pas exclure qu’un fanatique puisse attaquer un officier des douanes ou un responsable européen. Le danger serait alors que les mesures de sécurité requises pour renforcer la protection des personnels et poursuivre les suspects n’exacerbe encore davantage les tensions. Actuellement, l’avis de la police est qu’il n’y a pas de menace sérieuse. Dans le passé, lorsque les unionistes se sont insurgés contre les dispositions du gouvernement, ils ont organisé d’énormes protestation ou des grèves, comme après l’accord de Sunningdale en 1973 ou l’accord anglo-irlandais en 1985. Ce qui est en train de se passer  à présent n’a rien de comparable. Un facteur significatif, toutefois, est que les élections à l’assemblée locale ont lieu l’année prochaine et le parti modéré de l’Alliance progresse en force. Cela pourrait être une chance à la fois pour le Sinn Fein et le DUP de confronter leurs  vues sur les problèmes sectaires qui empêchent l’évolution vers une société plus amicale et moins clivée sur le plan confessionnel.

MCC : L’approche très peu conciliante de Lord Frost pendant les négociations commerciales a pu rendre les choses très difficiles. Comment les gens ici perçoivent ils la façon dont les négociations ont été menées ?

MOD : Les gens ici pensent que les négociations à grande échelle sont juste une vitrine. Ils sont très cyniques à l’égard de la politique et assument que les accords sont négociés en secret et simplement formalisés dans les négociations. Ils refusent de croire que des officiels restent vissés à leur table et continuent à se dire les mêmes choses encore et encore.

MCC : Lorsqu’on est enfin parvenu à un accord sur la relation commerciale, l’équipe britannique en charge des négociations a salué l’événement comme un triomphe pour la Grande-Bretagne, largement dû à l’habileté diplomatique et aux tactiques tenaces de Frost. Et pourtant ce dernier n’a pas compris, semble-t-il, que la tactique qui consiste à jouer la montre et à faire pression sur la task force pour parvenir à arracher des concessions de dernière minute ne marche pas toujours. Il a été nommé pour prendre en charge les relations post Brexit entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Pensez-vous que cet homme convient pour ce poste ?

MOD : Je ne sais pas. La grosse question est de savoir si Boris Johnson est capable d’une action politique qui soit créative et productive. Frost est son homme. La compétence de Frost est à la mesure de l’engagement de Johnson.

MCC : La décision de la Commission, le 29 janvier 2021, de déclencher l’article 16 du Protocole en mesure d’urgence, pour contrôler les exportations de vaccins, a été perçue comme une erreur de jugement, d’autant que Bruxelles avait auparavant sermonné le gouvernement britannique sur le respect du Protocole. Même si la Commission a fait marche arrière trois heures après, l’initiative a provoqué un tollé de part et d’autre de la mer d’Irlande. Le Taoiseach (Premier ministre irlandais) Michael Martin s’en est immédiatement ému lui aussi, au point de provoquer des critiques pour s’être rangé aux côtés du Royaume-Uni. Ne pensez-vous pas que la République d’Irlande se trouve dans une situation délicate, à devoir éviter de se fâcher avec son voisin le plus proche tout en entendant bien rester un Etat-membre loyal ?

MOD : Oui. La République a besoin de conserver de bonnes relations avec son voisin et elle le souhaite. Je doute, toutefois, qu’elle soit prête à compromettre son appartenance à l’UE, de quelle que manière que ce soit, pour faire plaisir au Royaume-Uni. Il y a eu un rebondissement intéressant avec la proposition d’Arlene Foster qui permettrait au Royaume-Uni de fournir les vaccins anti-covid directement à l’Irlande, où les vaccinations ont été lentes. Une partie de la logique serait que le confinement pourrait être levé plus vite en Irlande du Nord si le reste de l’Irlande était vaccinée aussi. Ce serait perçu comme un geste de bonne relation entre voisins, mais cela pourrait également faire apparaître d$l’Irlande comme un pays qui veut  « jouer solo », alors que l’UE peine à obtenir des vaccins.

MCC : Parmi les derniers rebondissements d’une querelle qui se durcit, figure la décision unilatérale de Downing street de prolonger jusqu’au 1er  octobre le délai de grâce, supposé prendre fin le 1er avril, pour l’introduction des contrôles sur les marchandises acheminées depuis la Grande-Bretagne en Irlande du Nord. Le Secrétaire d’État pour l’Irlande du Nord, Brandon Lewis, a annoncé que les exemptions sur les certificats sanitaires concerneraient les produits à base de viande animale et de poisson. En riposte à l’initiative britannique, la Commission européenne a annoncé des procédures contre le Royaume-Uni pour contraindre le gouvernement à appliquer le Protocole. Que pensez-vous de l’efficacité de telles actions juridiques ?

MOD : Je ne sais pas. En tout état de cause, les conséquences politiques sont plus immédiates et plus sérieuses. Elles signifient que les unionistes se voient assurés que la Grande-Bretagne affermit sa position en leur faveur et qu’aux yeux des brexiters, Johnson est bien leur homme. Regardez la prochaine élection à l’assemblée. J’ai le sentiment qu’après, s’il tient jusque-là, Johnson deviendra plus conciliant et se donnera moins de peine pour impressionner les unionistes.

MCC : Le point de vue du gouvernement britannique est qu’il y a eu un impact disproportionné de certains aspects du Protocole sur les citoyens nord-irlandais, ce qui explique pourquoi ils ont pris des dispositions techniques temporaires pour donner plus de temps aux sociétés et aux supermarchés à s’adapter aux exigences du protocole. Croyez-vous que les failles du protocole puissent être résolues et que les échanges en mer d’Irlande puissent devenir pleinement opérationnels ?

MOD : À l’évidence, quelques modifications devraient être faciles à mettre en place, comme par exemple concernant le fait que vous ne puissiez pas transporter un chien de Grande-Bretagne en Irlande bien qu’il n’y ait pas de rage dans aucun des deux pays. Beaucoup de choses dépendent de la capacité de l’unionisme à consentir des changements et dans quelle mesure ce qui les contrarie, c’est le fait qu’il y ait une frontière en mer d’Irlande où ce qui en constitue la particularité. J’ai l’intuition que l’unionisme va se fissurer sur ce point à plus ou moins court terme.

MCC : Arlene Foster semble avoir un problème de leadership alors qu’elle s’évertue à vouloir prendre la tête de la protestation contre le Protocole, tout en prenant ses distances par rapport à ses collègues au sein du parti. N’y a-t-il pas un clivage chez les unionistes, certains disant que le protocole révisé signifie qu’il n’y aura pas de frontière dure en Irlande et que les problèmes finiront par se résoudre, et d’autres, comme Forster, qui ne décolèrent pas contre l’Union européenne et entendent bien souligner que la tension n’a cessé de monter au cours des dernières semaines ?

MOD : Le DUP connaît des difficultés internes et certaines grandes figures du parti se montrent tout à fait déraisonnables. Je pense que Foster finira par s’aligner avec ceux qui sont prêts à accepter des changements, plutôt qu’une suppression pure et simple. Sammy Wilson est davantage un libéral. Ian Paisley pense que c’est une question de principe sectaire. Puisque l’unionisme se considère outragé par le Protocole, le nationalisme doit en payer le prix et il suggère de refuser d’entériner le projet de loi sur la langue irlandaise qui a fait l’objet d’un compromis l’an dernier. C’est la réponse la plus toxique. Mais il se peut aussi que le DUP pense pouvoir regagner les voix qu’il a perdues en renouant avec le vieux style de politique qui proclame que l’union est menacée et doit être défendue.

MCC : Le Brexit et son dernier épisode a creusé encore davantage le fossé politique entre les deux communautés d’Irlande du nord. Pensez-vous que les institutions nord-irlandaises survivront aux problèmes post Brexit ?

MOD : Je pense que la tendance la plus intéressante est le développement de la mouvance   non sectaire au centre de l’échiquier. Cela crée aussi des problèmes pour un Accord  (l’Accord du Vendredi Saint) destiné à faire coopérer deux communautés. Qu’est-ce qui se passe lorsqu’une troisième communauté a une chance d’accéder au pouvoir ? Actuellement, le Premier ministre et le Ministre adjoint doivent se désigner comme « unioniste » ou « nationaliste ». Comment l’Accord peut-il évoluer lorsqu’un parti obtient suffisamment de voix pour revendiquer l’une ou l’autre de ces fonctions, mais refuse de s’identifier comme nationaliste ou unioniste ? Cette perspective paraissait fantaisiste en 1998 mais elle ne l’est plus autant à présent. Ce qui paraît, dans l’immédiat, le plus plausible, c’est que le Sinn Fein prenne, pour la première fois, le poste de Premier ministre. Le DUP aura bien du mal à l’accepter. Il va combattre cette élection sur la nécessité d’empêcher que cela se produise et le Sinn Fein se battra en tablant sur l’espoir que cela arrive. Cette élection portera sur le sectarisme contre l’anti- sectarisme et peut déboucher sur un renversement de tendance pour la voie médiane. Ce serait très démoralisant. Qu’il s’agisse d’un regain de sectarisme de la politique ou l’alternative, qui consisterait en un élargissement de la voie médiane, des questions surgiront sur la viabilité future de l’Accord car, dans le premier cas, cela contribuerait à aggraver le problème que cet accord tentait de résoudre et, dans le second, il se révélerait inadapté à l’évolution des circonstances.

MCC : Alors que le gouvernement britannique espérait voir le Brexit renforcer sa suprématie dans les services financiers, la City a été détrônée par Amsterdam comme la plus grande plate-forme financière d’Europe, dès que  les changements des règles de la finance imposés dus au Brexit  sont entrés en vigueur. Avec le désaccord persistant sur le Protocole ne pensez-vous pas qu’il soit peu probable que l’Europe reconnaisse les règles britanniques sur les services financiers comme équivalentes aux leurs ?

MOD : Bien sûr.

MCC : Les implications politiques du centenaire de la partition seront très chargées dans le contexte post-brexit et celui du regain d’intérêt pour l’unité irlandaise. Pensez-vous que les unionistes puissent vouloir encore célébrer cet anniversaire ?

MOD : Les unionistes veulent absolument célébrer le centenaire, mais on a l’impression que le cœur n’y est pas. Ils ont voulu ériger une petite pierre commémorative qui représente une carte de l’Irlande du Nord dans l’enceinte de Stormont  et le Sinn Fein a mis son veto de façon assez mesquine, j’ai trouvé. Il y a un débat qui prend de l’ampleur sur la réunification de l’Irlande mais les unionistes n’y participent pas. L’émergence d’une troisième communauté qui ne veut pas de ce débat sera peut-être décisive Aucune majorité pour l’unité irlandaise, ou certes pour l’union, ne peut se réaliser sans eux.

MCC : L’Accord du Vendredi saint précise que le  secrétaire d’État à l’Irlande du Nord peut organiser un référendum sur la frontière « si à quelque moment que ce soit, il apparaît vraisemblable qu’une majorité de votants exprime le souhait que l’Irlande du Nord cesse d’ être partie intégrante du Royaume-Uni et soit rattachée à la République ». D’après une enquête d’opinion menée en janvier 2021, 51 % des Nord-irlandais soutenaient l’idée du référendum dans les cinq prochaines années. Pensez-vous que les problèmes causés par le Protocole ainsi que la complexité du statut hybride de l’Irlande du Nord puisse faire progresser la cause de l’unité irlandaise ?

MOD : Oui, mais il y a aussi la possibilité que les choses se calment et que la situation de l’Irlande du Nord s’avère avantageuse, avec la possibilité de commercer à l’intérieur du marché unique, mais aussi avec le reste du Royaume-Uni sans restriction. Le changement démographique a deux effets : d’une part, il fait basculer les unionistes dans la situation d’une  minorité, qui peut, en théorie, être évincée du Royaume par les urnes ; d’autre part, il a écarté le risque pour les catholiques d’être opprimés ou discriminés, si bien qu’ils peuvent se sentir moins enclins à voter pour une Irlande unie. Beaucoup de choses dépendront de la façon dont va évoluer le Brexit et de la santé de l’économie.

Regain de violence en Irlande du Nord : le Brexit en cause

Par Marie-Claire Considère-Charon, professeure honoraire de Civilisation britannique et irlandaise

Une fois de plus l’Irlande du Nord est au coeur de l’actualité du Brexit. Le regain de vives tensions dans la province irlandaise du Royaume-Uni a souvent été présenté par les médias qui s’y sont intéressés comme un effet direct du Brexit. Ainsi que nous l’avons souligné dans plusieurs commentaires “à chaud” sur les réseaux sociaux, la situation actuelle est le résultat d’une conjonction de facteurs multiples et structurels. À bien des égards, le Brexit est un prétexte pour raviver des plaies qui  n’ont jamais véritablement cicatrisé. L’Accord du Vendredi saint, aussi important soit-il, n’a toujours pas permis de trouver un équilibre et une stabilité institutionnelle satisfaisante.

Ceci étant précisé, il importait à l’Observatoire du Brexit d’expliquer de façon tout à fait précise l’impact non négligeable du Brexit dans le contexte qui vient d’être rappelé. La mise en oeuvre complexe du Protocole sur l’Irlande du Nord et la République d’Irlande a suscité de vives tensions, en particulier chez les unionistes. Marie-Claire Considère-Charon revient, dans une synthèse remarquable, sur les tenants et les aboutissants de la crise en Irlande du Nord en expliquant par le détail les problèmes posés par le Protocole. La spécialiste de civilisation irlandaise s’attarde aussi sur l’avenir de l’unionisme. Après avoir joué un rôle majeur dans la crise politique entre 2017 et 2019 et pourri les projets de Theresa May, le représentant le plus radical de l’unionisme, le DUP, a été parfaitement ignoré par Boris Johnson pour que les Britanniques parviennent enfin à un accord de retrait avec l’Union européenne en novembre 2019. L’avenir de l’unionisme et, par voie de conséquence, de l’Irlande du Nord est des plus incertains,  même si la réunification avec la république voisine est un horizon crédible sur le long terme comme en conclut Marie-Claire Considère-Charon.


 

Depuis la fin mars, l’Irlande du Nord a connu un regain de tension qui s’est traduit par une série d’émeutes dans les quartiers loyalistes de plusieurs villes de la province. Dès le lundi 29 mars, dans le quartier de Waterside à Derry/Londonderry, des jeunes, et parfois très jeunes émeutiers, armés de bouteilles, de briques, de barres de fer et de cocktails Molotov ont pris pour cible la police nord-irlandaise (PSNI). Ces violences urbaines se sont ensuite très vite propagées et amplifiées, les jours suivants, dans d’autres villes du comté d’Antrim comme Newtonabbey, Carrickfergus, Ballymena ainsi qu’à Belfast où des canons à eau ont dû être utilisés par la police anti-émeute pour disperser les manifestants.

La violence a franchi un stade de gravité dans la nuit du mercredi 31 mars lorsqu’une porte d’un des « murs de la paix », qui cloisonnent la ville de Belfast en quartiers loyalistes à majorité protestante et en quartiers nationalistes à majorité catholique, a été fracturée provoquant un affrontement entre des jeunes des deux communautés.

Il n’a pas été confirmé que ces violences, qui ont fait plus de cinquante victimes parmi la police, aient été orchestrées par un groupe organisé, même si elles se sont concentrées dans des quartiers où sévissent des bandes criminelles associées à des organisations paramilitaires loyalistes comme la Force des volontaires d’Ulster (UVF) et plus encore l’Association de défense de l’Ulster (UDA) mise en cause dans de nombreuses affaires criminelles.

Ces violences ont été condamnées unanimement par les gouvernements de Belfast, Londres, Dublin et Washington qui, par la voix de leurs responsables politiques, ont lancé des appels au calme. Si tous les partis nord-irlandais ont appelé à la cessation immédiate et totale des hostilités, diverses raisons de cette éruption de violence ont été évoquées. Concernant le secteur d’Antrim sud-est, il pourrait s’agir, selon certains analystes, d’une volonté d’en découdre avec la police après une offensive de la PSNI contre le trafic de drogue sur lequel l’UDA a la mainmise dans la région de Carrickfergus.  

Une autre raison pour les loyalistes de s’en prendre à la police tiendrait au fait qu’il n’y ait pas eu de poursuites à l’encontre des vingt-quatre nationalistes catholiques du Sinn Fein qui fin juin 2020, ont assisté, en dépit des restrictions sanitaires, aux obsèques de Bobby Storey, supposé avoir été le chef du renseignement de l’Armée républicaine irlandaise (IRA). La présence aux obsèques de deux responsables nationalistes du Sinn Fein ancienne branche politique de l’IRA, favorable à l’unification de l’Irlande, Michelle O’Neill[1] Première ministre adjointe et Mary Lou McDonald, cheffe de l’opposition en République d’Irlande, a été perçue comme une provocation. Les principaux partis unionistes ont appelé à la démission du chef du service de police d’Irlande du Nord (PSNI), Simon Byrne, en affirmant que les communautés avaient perdu toute confiance en son autorité. Arlene Foster, Première ministre du DUP a affirmé que l’adhésion de la population aux restrictions sanitaires était fortement compromise en raison de l’impunité dont bénéficiaient les dirigeantes nationalistes.

La colère des unionistes

Les violences du printemps 2021 ont surgi plusieurs mois avant la saison des marches orangistes de l’été[2] qui sont l’occasion d’affrontements intercommunautaires mais c’est dans un contexte de tensions politiques post-Brexit, liées aux difficultés à appliquer les dispositions du Protocole nord-irlandais à la frontière en mer d’Irlande, qu’elles ont éclaté. Outre les difficultés à organiser les échanges de part et d’autre de la mer d’Irlande, c’est bien, pour les unionistes viscéralement attachés à la Couronne britannique, la présence même d’une frontière entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord qui suscite leur colère.

Lors du Congrès du Parti unioniste démocrate, le 24 novembre 2018, Boris Johnson avait rejeté toute idée de frontière en mer d’Irlande. Une telle décision ne ferait selon lui « qu’abîmer le tissu de l’Union avec des contrôles réglementaires et même des contrôles douaniers entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, en plus de ces contrôles supplémentaires dont il était déjà question dans l’Accord de retrait ». Il avait ajouté : « À présent je dois vous dire qu’aucun gouvernement conservateur britannique ne pourrait ni ne devrait souscrire à un tel arrangement ». Une fois élu à la tête du parti conservateur le 23 juillet 2019, il avait réitéré la promesse qu’il n’y aurait pas de frontière en mer d’Irlande. Quelques mois plus tard, la volte-face opérée par le Premier ministre, le 17 octobre 2018, après sa rencontre avec le Premier ministre irlandais, a suscité l’indignation et la fureur chez les unionistes. Jim Allister, leader de la Voix Traditionnelle Unioniste (TUV)[3] et élu du Parlement de Stormont avait déclaré que l’étendue d’une telle trahison était choquante. Si le parti conservateur s’était massivement rallié à l’idée de la nouvelle frontière, les dix députés unionistes à Westminster avaient refusé de voter pour le nouvel Accord de retrait. On se souvient qu’Arlene Foster, la dirigeante du DUP avait déclaré qu’en optant pour une frontière, sans raison d’être selon elle, entre la Grande-Bretagne et l’Irlande, le Premier ministre avait franchi une ligne rouge sang (« a blood-red line ») contraire aux intérêts des unionistes et à l’intégrité de l’Union du Royaume.  

Les unionistes du parti unioniste démocrate (DUP) qui, après l’élection de 2017, avaient signé un pacte de confiance et de soutien au gouvernement de Theresa May, ont manifestement le sentiment d’avoir été floués par les promesses non tenues de Boris Johnson et se sentent en quelque sorte abandonnés par Londres.

Ce revirement pouvait paraître d’autant plus choquant que Boris Johnson avait vigoureusement rejeté l’accord de retrait souscrit par Theresa May. Sous la pression des mêmes unionistes du DUP, opposés à toute mesure d’exception pour l’Irlande du Nord, l’ancienne Première ministre avait accepté que le backstop, initialement destiné à maintenir provisoirement l’Irlande du Nord dans un même territoire douanier avec l’UE, s’étende à tout le Royaume-Uni. Toutefois, après une période de concertation, les élus du DUP annonçaient qu’ils ne soutiendraient pas le projet de sortie comportant le backstop au motif qu’il n’y avait pas suffisamment de garanties contre le risque pour le RU de se retrouver piégé, en alignement permanent avec l’UE. S’ils s’étaient finalement opposés au backstop, qui, vraisemblablement, leur aurait été infiniment plus favorable, son substitut, désigné sous le nom de frontstop, avec la frontière dressée entre la Grande-Bretagne et l’Irlande, est perçu comme une menace infiniment plus sévère pour leur avenir constitutionnel.

Les craintes et les protestations exprimées par les unionistes à l’égard du Protocole nord-irlandais portent sur plusieurs aspects économiques, politiques mais aussi identitaires. Alors que l’Irlande du Nord fait face à des problèmes de ravitaillement et de pénurie de marchandises en provenance des autres parties du Royaume, ils soulignent que, la Grande-Bretagne étant le plus gros partenaire commercial de l’Irlande du Nord, le Protocole porte atteinte aux liens commerciaux qui les unissent et menace l’avenir économique de la province.  Ils maintiennent que la barrière dressée par le Protocole compromet l’intégrité du Royaume et isole l’Irlande du Nord, tout en l’emprisonnant partiellement dans des structures européennes. Ils dénoncent également le fait que l’Irlande du Nord n’ait pas quitté l’Union européenne dans les mêmes termes que les trois autres nations. En outre, les dispositions qui figurent dans le Protocole nord-irlandais s’inscrivent, selon eux, dans la longue suite de concessions faites aux nationalistes, depuis les Accords de paix de 1998, et cette ultime concession est jugée la plus grave car elle les place, craignent-ils, dans l’antichambre d’une Irlande unifiée. Ils se sentent ainsi menacés dans leur identité britannique par une dynamique qui risque de les marginaliser à la fois vis-à-vis de la Grande-Bretagne et vis-à-vis d’une majorité de catholiques.

Suite aux violentes émeutes qui ont secoué la province, de vives craintes se sont exprimées sur une possible dérive sectaire. Si on note encore une forte hostilité entre les deux communautés et une stigmatisation de part et d’autre, la colère et la rancœur des unionistes sont actuellement essentiellement dirigées contre le gouvernement britannique qu’ils accusent de les avoir « lâchés ». Il semble improbable que les paramilitaires des deux camps en viennent à embraser la province au point de la replonger dans l’époque des Troubles. Toutefois, le regain de violence risque fort de déstabiliser le fragile équilibre institutionnel créé par les accords de paix de 1998. Si l’été 2021 s’annonce à haut risque, il convient toutefois de souligner que le camp unioniste est loin d’être homogène. Outre la ligne intransigeante incarnée par le DUP, qui réclame la suppression pure et simple du Protocole, d’autres courants au sein de l’unionisme reconnaissent qu’il a le mérite d’éviter une frontière terrestre et que, s’il était aménagé, il pourrait peut-être fonctionner. Si les deux partis le DUP et le Sinn Fein, situés aux deux extrémités du clivage unioniste et nationaliste, continuent à dominer l’échiquier politique,  ils ont enregistré une baisse de popularité alors que le Parti social-démocrate et travailliste (SDLP) qui s’inscrit dans le courant nationaliste modéré, et le parti interconfessionnel de l’Alliance ont opéré une percée remarquée aux élections législatives britanniques de 2019.

Le Secrétaire d’Etat pour l’Irlande du Nord, Brandon Lewis, qui s’adressait aux membres du Parti unioniste démocrate le 24 février a voulu temporiser en affirmant que les problèmes pourraient être résolus grâce à une application raisonnable du protocole. Il s’est déclaré convaincu que les questions soulevées par le DUP pouvaient trouver une réponse en adoptant une approche pragmatique avec l’UE. Il a ajouté cependant qu’il examinerait toutes les options y compris celle qui consisterait le cas échéant à activer l’article 16 et contourner le Protocole si nécessaire.

Des échanges lourdement réglementés

Annexé à l’accord de retrait, signé le 17 octobre 2019, par le gouvernement britannique, dirigé par Boris Johnson, et par les négociateurs de l’Union européenne, conduits par Michel Barnier, et validé par le Parlement le 20 décembre 2019, le Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord est un texte complexe et parfois touffu, précédé d’un long préambule, qui énonce les modalités indispensables à la prise en compte de la situation particulière de l’île d’Irlande, avec le triple objectif de maintenir les conditions nécessaires à la poursuite de la coopération nord-sud, d’éviter la mise en place d’une frontière physique sur l’île d’Irlande et enfin de préserver l’Accord du  Vendredi saint du 10 avril 1998  dans toutes ses dimensions.

Pour les raisons évoquées dans le Préambule, l’Irlande du Nord, tout en faisant partie du territoire douanier britannique, s’est vu accorder un traitement spécifique en conservant un ensemble limité de règles gouvernant le marché unique européen, notamment en matière sanitaire, douanière, fiscale et en ce qui concerne certaines aides de l’État. Elle continuera d’appliquer le Code des douanes européen pour les marchandises entrant sur son territoire à destination du marché unique. Dans l’optique de maintenir la fluidité des échanges, les contrôles n’auront pas lieu à la frontière entre les deux Irlande, mais dans les ports d’entrée nord-irlandais. Les autorités douanières locales seront responsables de la collecte des droits de douane sous l’égide d’un comité conjoint composé de fonctionnaires britanniques et de fonctionnaires européens.

Les contrôles douaniers et réglementaires sont détaillés dans toute leur complexité à l’article 5 du Protocole[4] intitulé « douanes, circulation des marchandises ». Si les échanges des marchandises en provenance de l’Irlande du Nord et à destination du Royaume-Uni sont peu affectés par le Protocole, en revanche, la totalité des contrôles, qu’ils soient douaniers, réglementaires, sanitaires et phyto sanitaires doivent s’appliquer dans le sens inverse, c’est-à-dire de Grande-Bretagne en Irlande du Nord. À cet égard, les formalités administratives relatives aux réglementations techniques, enregistrements, certifications et autorisations sont détaillées dans l’article 7 du Protocole[5]. Pour les unionistes qui revendiquent une identité britannique au même titre que les Anglais, Écossais ou Gallois, de telles entraves aux échanges au sein du Royaume sont inacceptables.

Les marchandises acheminées de Grande-Bretagne en Irlande du Nord doivent être traitées selon deux cas de figure. Celles qui seront exclusivement destinées au marché nord-irlandais seront taxées puis ensuite remboursées par le gouvernement britannique sur la preuve qu’elles ne sortent pas de la province (article 5, par.6 a). En revanche, celles qui auront vocation à être transformées et exportées vers l’Union européenne, notamment en passant par la République d’Irlande, devenue en quelque sorte la porte d’entrée de l’Union Européenne, seront soumises aux droits de douane ainsi qu’à la TVA de l’Union européenne.

A ces contraintes viennent s’ajouter les dispositions figurant dans l’Accord de commerce et de coopération[6] signé le 24 décembre 2020 avec l’Union Européenne. Cet accord de 1246 pages indique que les échanges entre le Royaume-Uni et l’Union européenne se feront sans tarifs ni quotas à condition que les produits concernés respectent les règles d’origine adéquates. Depuis le 31 décembre des prénotifications sont requises pour les denrées alimentaires d’origine animale (DAOA)[7] ainsi que pour les végétaux et produits végétaux réglementés à partir du 1er janvier 2022. Une gamme de contrôles sanitaires d’exportation en matière de santé animale doivent être mis en place avec l’introduction d’inspections physiques pour un certain nombre de marchandises arrivant par fret dans les nouvelles infrastructures portuaires[8].

Les dysfonctionnements du Protocole

Si le choix de mettre en place une frontière commerciale en mer d’Irlande s’est, semble t-il, imposé comme le seul moyen de délimiter deux territoires douaniers distincts, et la seule alternative à une frontière terrestre en Irlande, force est de constater que le Protocole nord-irlandais, censé être mis en œuvre à la fin de la période de transition, continue à poser de sérieuses difficultés au point d’être source incessante de contestation et de discorde. La cohabitation en Irlande du Nord de deux zones de libre-échange, celle du Royaume-Uni et celle du marché unique européen, dont l’Irlande bénéficie encore en matière d’agro-alimentaire, s’avère en effet compliquée et périlleuse.

Depuis son entrée en vigueur, au 1er janvier 202, les échanges commerciaux entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne ont été sévèrement perturbés, par suite des multiples contrôles mis en place sur les produits acheminés de la Grande-Bretagne en Irlande du Nord. Ces contrôles se sont très vite avérés longs, fastidieux, voire problématiques, qu’ils soient douaniers, sanitaires, phytosanitaires ou de conformité et ont provoqué d’énormes embouteillage dans les ports nord-irlandais, avec des centaines de camions temporairement immobilisés en attendant l’autorisation de pouvoir livrer leur cargaison. Les perturbations se sont traduites par des retards de livraison pouvant aller jusqu’à une semaine, des ruptures d’approvisionnement et des rayons vides dans les supermarchés. Les exportateurs britanniques se sont déclarés durement touchés par les nouvelles réglementations et le coût de leurs opérations soumises au régime d’échanges post-Brexit.

Il convient toutefois de rappeler que la Commission européenne avait accordé un délai de grâce de trois mois aux supermarchés et commerces de bouche pour faciliter leur adaptation aux nouvelles réglementations dans l’agro-alimentaire. Mais à la date du 1eravril les dispositions requises n’avaient toujours pas été prises. Comme le montre Aurélien Antoine il y a lieu de s’interroger sur les motivations qui poussent les responsables britanniques à ne pas vouloir se conformer aux exigences que requiert le Brexit, que ce soit pour gagner du temps, pour aggraver les difficultés à assurer le bon fonctionnement du système d’échanges et, d’un délai de grâce à l’autre, d’un incident à l’autre condamner le Protocole à disparaitre de lui-même.

Si les dysfonctionnements du Protocole ont pu être imputés à la lourdeur et la complexité des nouvelles démarches administratives, ils étaient largement prévisibles et l’impréparation des Britanniques aux aménagements, supposés avoir été planifiés pendant la période de transition[9], est aussi à mettre en cause. Leur inertie, qui peut sembler délibérée, traduit bien les réticences, maintes fois exprimées, à instaurer des contrôles au sein du marché intérieur britannique.

Un des premiers pourfendeurs du Protocole n’a t-il pas été le Premier ministre Boris Johnson lui-même qui, après avoir signé l’Accord de retrait le 17 octobre 2019, dont le Protocole est partie intégrante, et l’avoir soumis au Parlement pour approbation le 29 janvier 2020, a le mois suivant décrété qu’il n’y aurait pas de contrôles, ni douaniers ni réglementaires entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord ?

Puis il concédait qu’il y en aurait effectivement sur les marchandises en provenance de Grande-Bretagne et à destination de l’Irlande du Nord mais qu’il s’agirait de légers contrôles (light-touch) de type sanitaire et phyto sanitaire du Nord (SPS), concernant l’agroalimentaire, et qu’ils pourraient être effectués pendant le transport sur le ferry.

Six mois plus tard le 9 septembre 2020, alors que les négociations sur la future relation commerciale entre le Royaume-Uni et l’Union Européenne étaient dans l’impasse, le gouvernement britannique déposait un projet de loi relatif au marché intérieur britannique (Internal market bill) dont certaines dispositions violaient explicitement le traité entré en vigueur le 1er février 2020. À l’issue d’une période très agitée, le 8 décembre 2020, le Président Michael Gove et le vice-Président Maros Sefcovic du comité mixte déclaraient s’être entendus pour rendre « pleinement opérationnel » le Protocole et, compte tenu des solutions apportées le Royaume-Uni décidait de retirer les clauses litigieuses 42, 45 et 47 du projet de loi sur le marché intérieur, mais la contestation ne tarderait pas à ressurgir et les embarras portuaires allaient très rapidement susciter la polémique.

Le 10 février 2021, la quasi-totalité des eurodéputés irlandais adressait une lettre à la Présidente de la Commission européenne où ils lui demandaient instamment davantage de souplesse dans l’application du Protocole et le prolongement des délais de grâce pour les produits à base de viande et en particulier les saucisses qui risquaient d’être entièrement exclues du marché nord-irlandais à partir du 1er juillet.

Les démêlés politico-juridiques

Le catalogue des incidents et démêlés politiques et juridiques, provoqués par les dysfonctionnements du Protocole, est déjà long et il risque fort de s’allonger encore. Les tensions se sont exacerbées entre Européens et Britanniques lorsque la Commission Européenne, le 29 janvier 2021, a annoncé son intention de déclencher l’article 16 visant à suspendre l’application de certaines dispositions du Protocole[10] dans un contexte de pénurie de doses de vaccin[11]. Cette décision avait été motivée par l’annonce du laboratoire Astrazeneca de ne pas pouvoir honorer son contrat de livraison de 80 millions d’unités de son vaccin d’ici la fin mars. L’annonce avait été très mal reçue dans un contexte de fébrilité quant à l’approvisionnement en vaccins en Europe et, à l’inverse, une campagne vaccinale bien orchestrée et des livraisons conformes aux délais au Royaume-Uni, ce qui pouvait laisser supposer un traitement prioritaire accordé aux Britanniques. Cette initiative, aussitôt abandonnée, n’a fait qu’attiser encore la fureur des unionistes à l’encontre de la Commission, accusée de vouloir prendre des mesures de rétorsion, sans consulter les parties concernées, et elle n’a fait que renforcer leur détermination à réclamer la mort du Protocole.

Le 2 février le DUP annonçait dans un communiqué que les inspections aux postes-frontière des ports de Belfast et de Larne étaient suspendues, suite aux menaces proférées à l’encontre du personnel douanier par des loyalistes déchaînés contre les blocages dus au Protocole. Dès le 3 février le Parti unioniste démocrate lançait un plan d’attaque en 5 points visant à enrayer le Protocole ; il consisterait en une vaste campagne de communication et de mobilisation, le boycott des institutions nord-sud (Conseil ministériel nord-sud) créées par l’Accord du Vendredi Saint, le rassemblement de tous les unionistes pour réclamer le retrait du Protocole, l’obtention d’un large soutien à leur démarche à Westminster, et enfin une pétition en ligne[12], appelant le gouvernement britannique à déclencher l’article 16[13] du  Protocole nord-irlandais, qui recueillerait plus de 100 000 signatures, le seuil nécessaire pour faire l’objet d’un débat à Westminster, prévu le 22 février.

À cette occasion, le Secrétaire d’État à l’Irlande du Nord, Robin Walker, déclarait que le Protocole avait été convenu entre les négociateurs européens et britanniques pour répondre de façon pratique aux circonstances spéciales de l’Irlande du Nord après le Brexit et que les répercussions sur la vie quotidienne des personnes devraient être les plus limitées possible. Il fallait, selon lui, résoudre les questions épineuses comme l’importation de plantes depuis la Grande-Bretagne. Il avait ajouté toutefois que le gouvernement étudierait tous les outils possibles y compris l’Article 16 pour protéger les intérêts des nord-irlandais et la circulation effective des marchandises, services, personnes et capitaux à travers le Royaume-Uni. 

Le 12 février les dirigeants unionistes ont appelé le Premier ministre à déclencher l’article 16 du Protocole nord-irlandais.  Il s’agit d’un dispositif de dernier recours, assez courant dans les accords commerciaux, qui, en l’occurrence autorise, unilatéralement l’une ou l’autre partie, en cas de « graves difficultés économiques, sociétales ou environnementales » à demander la suspension de certains aspects de l’Accord et à rouvrir les négociations avec l’Union européenne pour convenir de de mesures de sauvegarde appropriées.

La veille du débat sur le Protocole, le 21 février 2021, le parti unioniste démocratique lançait une campagne sous le double aspect politique et juridique pour le retrait du Protocole de l’Accord de retrait. Il décidait de s’en remettre à la justice pour statuer sur sa légalité au regard de plusieurs textes fondamentaux, parmi lesquels l’Acte d’union de 1800 conclu avec la Grande-Bretagne et l’Accord du Vendredi Saint de 1998. La dirigeante du parti unioniste démocrate estimait que la création d’une frontière entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne était en violation de l’Acte d’union de 1800 qui avait fondé l’union entre l’Irlande et la Grande-Bretagne et instauré un commerce sans entrave dans tout le Royaume-Uni.

Selon Arlene Foster, le Protocole n’est pas non plus compatible avec l’Accord du Vendredi saint (l’aboutissement du processus de paix que son parti avait refusé de signer) qui spécifie que tout changement de statut pour l’Irlande du Nord ne peut se faire qu’avec le consentement de la population[14]. Pour la Première ministre le Protocole est le grand responsable du chaos qui s’est installé aux portes de la province et il doit être supprimé purement et simplement sans pour autant que soit entrevue une autre solution.Le recours auprès de la Haute Cour d’Irlande du Nord sera examiné en mai.

Le vendredi 26 février, le ministre unioniste de l’Agriculture, Gordon Lyons, demandait l’arrêt de la construction de nouveaux postes douaniers dans les ports, en réponse aux « difficultés pratiques » du Protocole. Cette décision fut jugée irresponsable par l’opposition et le camp nationaliste, qui rappellent que le Protocole doit être respecté dans son intégrité et qu’il s’agit d’une conséquence naturelle du Brexit.

Le 3 mars le gouvernement de Boris Johnson faisait part de sa décision selon laquelle  « le régime actuel de circulation temporaire de produits agroalimentaires vers l’Irlande du Nord serait maintenu jusqu’au 1er octobre » afin de permettre la poursuite des livraisons aux « supermarchés et à leurs fournisseurs, dans le cadre du plan opérationnel que le Royaume-Uni s’est engagé à respecter lors de la réunion du comité mixte Royaume-Uni-UE du 24 février. « Les exigences de certification seront ensuite introduites par étapes, parallèlement au déploiement du programme d’assistance numérique », a-t-il ajouté. Cette décision fait suite aux plaintes des entreprises de la province concernant les nouvelles exigences bureaucratiques onéreuses pour le commerce avec le reste du Royaume-Uni.

Maroš Šefčovič, le vice-président de la Commission européenne chargé des relations UE-Royaume-Uni après le Brexit, a déclaré que cette décision constituait « une violation des dispositions de fond pertinentes » de l’accord de Brexit sur l’Irlande du Nord. Le Royaume-Uni s’est vu accorder un mois pour soumettre ses observations suite à la lettre de mise en demeure. Dans l’absence de réponse, l’Union Européenne peut lancer le mécanisme de règlement des litiges qui, s’il n’aboutit pas, peut donner lieu à l’imposition de sanctions financières ou une suspension de l’Accord de retrait dans tous ses aspects hormis celui qui concerne les citoyens Européens.

Le 4 mars un groupe de représentants des paramilitaires loyalistes sous le nom de Conseil des Communautés Loyalistes (LCC) informait par lettre le Premier ministre qu’ils retiraient temporairement leur soutien à l’Accord du Vendredi saint en signe de protestation contre la frontière maritime qui les isolait de la Grande-Bretagne.

Brexit et unionisme : un rapport problématique

Le Brexit clair et net dont rêvaient les conservateurs anglais, n’a pas eu lieu. Les obstacles tiennent à la fois à l’histoire et la géographie des deux îles. Depuis la plantation d’Ulster l’histoire de l’Irlande s’est étroitement imbriquée dans celle de l’Angleterre et la question irlandaise n’a cessé d’embarrasser la politique britannique. Le choix de la partition, il y a un siècle, supposé régler en termes de rapport numérique, le problème de la cohabitation de deux communautés qui ne partagent ni la même histoire ni la même vision de l’avenir, a donné lieu à un conflit dévastateur, qui a profondément aggravé la fracture entre les deux communautés. Les Accords de paix de 1998, qui ont mis fin à trois décennies de violence intercommunautaire, sans régler définitivement la question irlandaise, ont instauré un modèle de partage de pouvoir, de type consociationnel, qui a survécu à beaucoup de chocs et de crises internes dans un contexte sociétal relativement apaisé. Mais les progrès en Angleterre d’un nationalisme de type défensif ont débouché sur la sortie du RU de l’UE et remis le statu quo en question. Le Brexit a ravivé les rancunes et fait resurgir de nouvelles menaces sur l’avenir de la province.

Aux yeux des unionistes, l’Irlande du Nord se retrouve prise en étau entre les intérêts contraires des Européens et ceux des responsables britanniques. Elle subit de plein fouet les effets pervers du Brexit, qui, loin de la renforcer, l’affaiblit par un afflux de contraintes administratives imposées par le Protocole nord-irlandais, au point de paralyser partiellement ses échanges avec la Grande-Bretagne. Il est manifeste qu’une grande partie des nouvelles contraintes sont dues à la volonté affichée du gouvernement britannique de donner la priorité à la divergence par rapport aux normes européennes plutôt qu’à une forme d’harmonisation plus ou moins étroite. A cela s’ajoute la méfiance que les Européens éprouvent à l’égard d’un partenaire imprévisible qu’ils ont tendance, non sans raison, à soupçonner du pire dans ses choix politiques et commerciaux.

Arlene Foster a appelé le Premier ministre à s’affirmer comme le Premier unioniste du Royaume, mais l’unionisme de Boris Johnson a prouvé ses limites et son épaisseur semble varier au gré de ses considérations politiciennes, sa priorité essentielle étant d’asseoir la popularité de son parti dans les bastions de l’ouest et du centre de l’Angleterre, arrachés au parti travailliste.

Le problème posé par la province, qui, par ailleurs, coûte très cher au Trésor britannique, a considérablement compliqué la stratégie souverainiste des autorités britanniques, axée sur le take back control. Le statut hybride, qui lui a été concédé, pour éviter une frontière commerciale sur le territoire irlandais, est un coup sévère porté à l’ambition du Premier ministre de réorganiser le marché intérieur au sein du Royaume où les échanges sont supposés se faire sans entraves.

Quelles perspectives pour l’Irlande du Nord ?

Dans le contexte de crise politique et de reprise de l’activité paramilitaire, temporairement plus calme depuis l’annonce du décès du Prince Philip, il s’avère urgent, dans l’intérêt de toutes les parties prenantes, d’assurer le bon fonctionnement du Protocole. On peut craindre en effet le risque d’effondrement du fragile édifice institutionnel de gouvernance, issu du premier volet de l’Accord du Vendredi Saint, qui souffre d’instabilité chronique et reste très vulnérable aux chocs, qu’ils soient endogènes ou exogènes.

Si, à en juger d’après les invectives, les menaces et les initiatives intempestives relayées par les media, la situation peut paraitre quasiment impossible à résoudre, il ne faut pas sous-estimer l’intensité au niveau diplomatique des ‘discussions techniques’ qui devraient permettre au comité spécialisé sur l’Irlande du Nord, qui siège sous l’autorité du comité mixte paritaire, de régler les litiges qui opposent Européens et Britanniques.

Plusieurs suggestions de mesures et d’aménagements ont été avancés, que pourraient prendre l’Union européenne comme l’allègement des contraintes sur certaines marchandises ou le prolongement  des délais de grâce.

Le parti nord-irlandais de l’Alliance a ainsi suggéré un accord spécifique sur l’agro-alimentaire, où les formalités sont onéreuses et les contrôles fastidieux, à ajouter à l’Accord de libre échange et de coopération. Il s’agirait d’un arrangement vétérinaire de reconnaissance mutuelle comme celui qui a été négocié entre la Suisse et l’Union Européenne et qui permet au commerce d’animaux vivants ou de produits à base de viande animale de franchir la frontière sans contrôles. Une autre solution recommandée par les membres du même parti consisterait en un alignement avec les règles européennes et une législation en ligne avec l’évolution des normes européennes. Mais de tels arrangements risquent fort de se heurter à la priorité que donne le Royaume-Uni à l’indépendance en matière de réglementation. Enfin la négociation d’un accord sur mesure pourrait avoir lieu pendant la période d’adaptation, qui permettrait aux supermarchés d’utiliser leurs ressources logistiques et leur propre système d’audit pour mettre en place un trusted trader scheme (système de clients accrédités) pour la circulation des marchandises. Il est vrai que le miracle technologique de la frontière intelligente, déjà proposé par Theresa May en mai et juillet 2018[15], et qui a toujours rencontré le scepticisme des Européens, peine à se matérialiser.

Parmi les solutions plus radicales, outre celle tout à fait improbable du retrait de l’État irlandais  du marché unique, la perspective du rattachement de l’Irlande du Nord à la République est à présent plus plausible qu’il y a cinq ans. Les catholiques seraient devenus majoritaires et le recours au referendum (border poll) est inscrit dans l’Accord du Vendredi Saint qui en prévoit les modalités si, à un moment donné, il parait vraisemblable qu’une majorité se dessine en faveur de la réunification. Dans cette hypothèse ce serait au Secrétaire d’Etat à l’Irlande du Nord de lancer la consultation. En se fondant sur les dispositions prévues dans l’Accord du Vendredi Saint, le Conseil Européen a reconnu que, conformément au droit international, le territoire intégral d’une Irlande unie pourrait être intégré à l’Union Européenne.

A l’heure actuelle le projet de l’unité irlandaise est porté par le Sinn Fein et sa responsable Michelle O’Neill, vice-Première ministre, entend le promouvoir en déclarant qu’il est la seule solution au chaos actuel. Mais la plupart des nationalistes ont compris le risque qu’il y avait à agir dans la précipitation, car la perspective d’une Irlande réunifiée soulève une foule de questions, de craintes et d’écueils et appelle à un long dialogue constructif entre toutes les parties prenantes.


[1] Michelle O’Neill a présenté des excuses ultérieurement pour ne pas avoir respecté les règles de distanciation physique.

[2] Ces défilés commémorent la victoire à la bataille de la Boyne du futur roi protestant Guillaume d’Orange sur le roi catholique Jacques II, le 12 juillet 1990.

[3] La Voix unioniste traditionnelle est un parti politique né en 200, issu de la scission au sein du Parti unioniste démocrate, à la suite de l’Accord de Saint Andrews d’octobre 2006. Alors que la quasi-totalité de l’exécutif du DUP votent en faveur de la restauration des institutions issues de la dévolution et d’un gouvernement de coalition formé par le DUP et Sinn Fein, l’eurodéputé Jim Allister, suivi de sept autres membres décident de démissionner en opposition à l’idée de partage du pouvoir avec le Sinn Fein et fonde la Voix traditionnelle unioniste.

[4] Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, article 5, Douanes, circulation des marchandises, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A12020W/TXT#d1e32-102-1.

[5] Ibid., article 7, Réglementations techniques, évaluations, enregistrements, certificats, approbations et autorisation.

[6] Accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et le Royaume-Uni, https://op.europa.eu/fr/web/general-publications/publications

[7] Ibid., Chapitre 2, Règles d’origine

[8] L’Accord commercial contient également des restrictions sur le mouvement des animaux de compagnie entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du nord mais ces restrictions ne seront pas mises en place avant l’été 2021. Les propriétaires de ces animaux devront désormais obtenir un certificat sanitaire international au plus tard dix jours avant leur voyage vers l’Union Européenne. Chaque animal devra être identifié par une puce électronique, posséder un certificat vétérinaire officiel et être vacciné contre la rage dès qu’il aura atteint 12 semaines.

[9] La période de transition de onze mois, en excluant tout prolongement selon le vœu du Premier ministre, était destinée à permettre aux Britanniques, de se préparer au nouveau régime des échanges entre les deux îles.

[10] Concernant le mouvement des médicaments de Grande-Bretagne en Irlande du Nord une période de grâce de 12 mois a été mise en place avec de nouveau processus réglementaires applicables en 2022.

[11] Voir l’article très éclairant d’Aurélien Antoine, Tensions en Irlande du Nord : le Protocole conclu entre le Royaume-Uni et l’Union européenne a-t-il déjà atteint ses limites?,Observatoire du Brexit, 3 mars 2021. https://brexit.hypotheses.org/category/actualites

[12] La pétition, mise en ligne le jeudi 4 février s’intitulait « Activez l’article 16- Nous voulons un commerce sans entraves entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord et appelait au

[13] L’article 16 intitulé Conseil de sécurité stipule que « Si l’application du présent protocole entraîne de graves difficultés économiques, sociétales ou environnementales qui sont susceptibles de perdurer, ou une réorientation des échanges, l’Union ou le Royaume-Uni peuvent prendre unilatéralement des mesures de sauvegarde appropriées ». Accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique

[14] The Agreement, 2. Constitutional issues 1, (iii). https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/136652/agreement.pdf

[15] Il ‘agissait alors du « max fac »qui aurait consisté en des pré-enregistrements électroniques et l’attribution de numéros reliés aux plaques minéralogiques des véhicules de fret. Une solution du même type avait été élaborée à Chequers, lors d’un Conseil des ministres et avait été rejetée par l’UE comme impraticable et susceptible de mettre à mal le marché unique. L’Institut Jacques Delors avait parlé de la « fiction de la frontière sans friction ».

Tensions en Irlande du Nord : une période d’ajustement périlleuse pour l’UE et le Royaume-Uni

Sans surprise pour qui suit le Brexit depuis ses débuts (et ainsi que Marie-Claire Considère Charon l’avait encore rappelé en octobre 2020 dans un billet pour l’Observatoire), l’Irlande du Nord entraîne de vives tensions dans la mise en oeuvre du traité de sortie d’une part, et du traité de commerce et de coopération, d’autre part. La cohabitation de deux zones de libre-échange en Irlande du Nord s’avère des plus complexes. La période d’ajustement qui s’est ouverte le 1er janvier 2020 devrait durer encore plusieurs mois. Elle pourrait avoir des impacts politiques notables, évidemment en Irlande du Nord où les groupes paramilitaires loyalistes viennent de retirer leur soutien à l’Accord du Vendredi saint, mais également en Écosse où des élections locales en Écosse se tiendront au printemps et dont les résultats devraient accentuer la fracture entre Londres et Édimbourg. Les premières conséquences économiques du Brexit pour l’ensemble du pays, négatives, contribueront sans doute à favoriser le vote en faveur des nationalistes écossais à la tête des institutions locales depuis 2007.

Dans le cadre du partenariat que l’Observatoire a noué avec le Club des juristes, vous retrouverez ci-dessous ici in extenso l’éclairage d’Aurélien Antoine (mis à jour des derniers événements du 3 mars) ainsi que le lien vers le billet d’Alexandre Guigue afin de comprendre les tenants et les aboutissants juridiques de la situation en Irlande du Nord et en Écosse. Nous complétons ces analyses substantielles par un renvoi à l’interview du directeur de l’Observatoire donnée au média L’Opinion qui synthétise sur un plan plus politique les tensions actuelles entre l’UE et le Royaume-Uni (article accessible après inscription).

Par ailleurs, grâce à notre collaboration avec le Mouvement européen (sections de l’Isère, de la Loire et du Rhône), nous  mettons en ligne la visioconférence donnée par Catherine Mathieu et Vincent Fromentin qui ont tous deux produit des réflexions sur les prévisions économiques relatives au Brexit (pour la première dans une récente publication à la revue Réalités industrielles ; et pour le second par un article récemment paru sur le site de l’Observatoire). Leurs analyses pourront être utilement comparées à un billet récent de l’organisation UK in a Changing Europe

La conférence est accessible via la page Facebook de l’Observatoire : https://www.facebook.com/observatoiredubrexit/

Vous y retrouverez également la vidéo de la conférence donnée par Aurélien Antoine sur son ouvrage “Le Brexit. Une histoire anglaise”, aux éditions Dalloz, ainsi que celle relative à la Culture et le Brexit.


Tensions en Irlande du Nord : le Protocole conclu entre le Royaume-Uni et l’Union européenne a-t-il déjà atteint ses limites ?

Par Aurélien Antoine

Le 29 janvier, sur fond de crise sanitaire, l’Union européenne a brièvement porté atteinte au Protocole sur l’Irlande du Nord et à l’Accord du Vendredi saint en souhaitant restreindre les échanges vers le Royaume-Uni dans son ensemble. Quant aux Britanniques, ils peinent à respecter leurs engagements afin d’assurer la fluidité du commerce des biens de première nécessité entre la zone de libre-échange de la Grande-Bretagne et celle de l’Irlande du Nord. Le 3 mars, face à l’incapacité de s’adapter rapidement aux changements de ce début d’année et sans doute en raison d’une minimisation du défi de la sortie de l’UE, le gouvernement britannique a décidé unilatéralement de prolonger la période de grâce, au mépris des consultations imposées par le protocole. Quelques semaines après l’entrée en vigueur du traité de commerce et de coopération, les deux parties le soumettent à rude épreuve.

Quelle fut la nature de l’erreur de l’Union européenne dans l’application du protocole relatif à l’Irlande du Nord ?

Souhaitant mieux garantir l’approvisionnement des 27 États membres en vaccins contre la Covid-19, la Commission a adopté le 29 janvier un règlement d’exécution (UE) n° 2021/111 qui subordonne l’exportation de certains produits à la présentation d’une autorisation, sauf dérogation spéciale. Dans sa version initiale, le Royaume-Uni était exclu du bénéfice d’une telle exception. Cette décision a été prise après que certains fabricants de vaccins, dont la société anglo-suédoise AstraZeneka, ont annoncé ne pas être en mesure de fournir à l’UE autant de doses que prévu. Il en a découlé de vifs débats sur l’interprétation du contrat conclu par la Commission au nom des 27 avec le géant pharmaceutique. Ce dernier a finalement accepté de livrer 9 millions de doses supplémentaires dans les prochaines semaines à la suite de fortes pressions de la Commission qui a entrepris deux actions inédites : la publication du contrat (bien que très largement caviardé) et l’adoption du règlement susvisé.

Dans sa première mouture, la décision du 29 janvier, en n’incluant pas le Royaume-Uni dans le régime d’exemption, nécessitait d’invoquer la clause de sauvegarde du Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord adjoint au traité de sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, entré en vigueur le 1er février 2020. En effet, selon le texte, l’Irlande du Nord appartient à l’union douanière britannique, mais aussi à celle de l’Union européenne afin d’éviter toute friction entre les deux Irlande. Exclure tout le Royaume-Uni des dérogations prévues par le règlement d’exécution revenait à en écarter également l’Irlande du Nord. La libre circulation des marchandises entre les deux Irlande n’était plus garantie, ce qui impliquait que l’Union européenne agisse sous l’empire de l’article 16, § 1 du Protocole. Il stipule que, en cas « de graves difficultés économiques, sociétales ou environnementales qui sont susceptibles de perdurer (…), l’Union ou le Royaume-Uni peuvent prendre unilatéralement des mesures de sauvegarde appropriées. » Ces mesures doivent être temporaires, nécessaires et proportionnées. L’annexe 7 indique toutefois que la partie actionnant le mécanisme doit procéder à une notification à l’autre partie ainsi qu’au comité mixte et doit fournir toutes les informations utiles. De plus, des consultations doivent être immédiatement engagées « en vue de trouver une solution mutuellement acceptable ».

Comme l’explique Michael Gove dans sa lettre adressée au vice-président Maroš Šefčovič, la Commission n’a pas respecté les conditions procédurales de l’annexe 7. Le chancelier du duché du Lancastre s’en est vivement ému, tout comme le Premier ministre de la République d’Irlande, à juste titre. Qualifiée de bévue par une grande partie de la presse, la décision de la Commission n’en a pas moins été pensée : il a fallu la rédiger et bien réfléchir à l’application de l’article 16, §1. Ce n’est donc pas qu’une maladresse, mais une faute consciente qui, si elle avait émané du gouvernement britannique, aurait sans doute provoqué beaucoup plus de cris d’orfraie. D’ailleurs, dans la version amendée du règlement d’exécution, la Commission n’a toujours pas jugé utile d’échanger avec le gouvernement britannique.

Que révèle cette passe d’armes des premiers temps de la relation qui se construit entre l’Union européenne et le Royaume-Uni ?

La situation actuelle emporte trois réflexions. Tout d’abord, l’attitude de l’institution de Bruxelles dénote une grande fébrilité dans la gestion de la distribution des vaccins et une volonté de camper sur sa position rigoriste à l’encontre de l’État sorti de l’UE qu’est le Royaume-Uni.

Ensuite, et bien que nous n’en soyons qu’aux premières semaines de l’application du traité de commerce et de coopération, le constat selon lequel cet accord de dernière minute n’était pas une assurance tout risque contre des frictions entre les deux partenaires se vérifie. Il n’est pas étonnant qu’elles se concentrent sur l’Irlande du Nord qui a longtemps posé problème dans les négociations, aussi bien lors de la première phase du Brexit consacrée à la conclusion d’un traité relatif au retrait que lors de la seconde dévolue aux conditions de la relation future. Le sujet du statut de la représentation européenne à Belfast continue de susciter le mécontentement du côté de l’UE. Les difficultés d’approvisionnement des supermarchés d’Irlande du Nord ont conduit Michael Gove à solliciter, par sa lettre du 2 février, une prolongation de la période d’adaptation initialement convenue pour l’agroalimentaire. Les contrôles douaniers prévus par le TCC pour ce secteur devraient s’appliquer pleinement à partir du 1er avril (1er juillet en ce qui concerne l’échange de viande surgelée). Le gouvernement britannique, soutenu par celui de la République d’Irlande, a demandé un report au 1er janvier 2023 au moins. Maroš Šefčovič a répondu que le traité était suffisamment flexible pour surmonter ces obstacles et que, en conséquence, aucune prolongation n’était nécessaire. Par une missive du 10 février, il a exprimé son inquiétude quant au fait que les contrôles aux frontières entre les deux zones de libre-échange auxquelles l’Irlande du Nord appartient soient tout à fait insatisfaisants. Pour le vice-président de la Commission, les carences de l’administration ne permettent pas, pour l’instant, de respecter les termes de l’entente conclue le 17 décembre 2020 entre les deux parties pour mettre pleinement en œuvre le protocole. Le vice-président souligne, de surcroît, que le Royaume-Uni ne s’est pas forcément conformé à ses engagements en publiant des lignes directrices à destination des entreprises qui disposent que le commerce de biens entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord non soumis aux procédures déclaratoires standardisées était exonéré de toute obligation d’information aux autorités douanières.

Les observations de la Commission pointent enfin l’impréparation britannique qui était prévisible en raison de la tardiveté de la conclusion du TCC et des contraintes liées à la crise sanitaire qui a redoublé de vigueur outre-Manche depuis le début de l’année. Sous l’angle politique, il faut relever une fois de plus que le Premier ministre britannique a fait preuve d’un optimisme trompeur le 24 décembre 2020 en annonçant que l’accord allait être profitable à l’ensemble des Britanniques. En revanche, l’UE avait raison, à l’époque, d’afficher sa prudence.

Quelles sont les suites à attendre de cette importante mésentente ?

Les dispositifs institutionnels prévus par les traités sont mobilisés. Le 11 février, les deux personnalités qui animent le conseil de partenariat de mise en œuvre du TCC et la commission spéciale chargée du suivi de l’application du protocole se sont rencontrées pour préparer une réunion du comité mixte paritaire chargé de prendre des décisions relatives au traité de sortie et à ses protocoles. Le comité s’est réuni le 24 février et la déclaration commune qui en est issue ne recèle pas d’avancées significatives. Les deux parties se contentent de réitérer leur volonté de trouver des solutions concrètes pour remédier aux frictions en Irlande du Nord qui portent atteinte à l’Accord du Vendredi saint et aux arrangements convenus le 17 décembre 2020.

Il est indispensable qu’une issue soit rapidement trouvée, alors que les négociations sur les services financiers arrivent à leur terme le 31 mars et que « la période de grâce » consentie aux exploitants de supermarchés britanniques et nord-irlandais dans l’application de procédures douanières strictes s’achèvera également le 31 mars. En outre, plus le protocole peine à être appliqué, plus les dissensions risquent de s’accentuer en Irlande du Nord. La nomination de David Frost à la place de Michael Gove, jugé trop conciliant, en tant que coprésident du conseil de partenariat et du comité mixte confirme que la date du 24 décembre 2020 ne marquait vraiment pas la fin des négociations relatives au Brexit. Cependant, en acceptant un report de la date butoir à la ratification du TCC par le Parlement européen (du 28 février au 30 avril), les Britanniques font preuve d’une certaine pondération, sans doute pour éviter de braquer l’UE et ne pas hypothéquer l’obtention d’équivalences avantageuses pour le secteur financier. Quant à l’UE, l’accord le 24 décembre dernier ne se matérialise pas par une plus grande mansuétude. Après quatre années d’âpres négociations, les Européens ont bien l’intention de continuer de prouver à leur partenaire que la sortie de l’UE aura des effets durablement négatifs. Toute nouvelle période de grâce ne sera donc consentie que si le Royaume-Uni applique strictement et rapidement les promesses de décembre 2020 ou s’il accepte un compromis bilatéral sur les règles vétérinaires et phytosanitaires. Le blocage s’est approfondi le 3 mars, la Commission annonçant vouloir recourir à toutes les voies légales qui lui sont offertes par les traités pour que le Royaume-Uni revienne sur sa décision de s’accorder unilatéralement une période de grâce (compréhensible en pratique mais violant directement le protocole). Le Parlement européen s’oriente quant à lui vers un report de la ratification. Les tensions de ce mois de février marquent le premier véritable « stress test » des accords de 2020 et de 2021, l’une et l’autre partie ayant déjà enfreint avec beaucoup de maladresses les termes de leur contrat de séparation.

Addendum : Le 15 mars, la Commission s’est engagée dans les deux voies juridiques offertes par le protocole pour contrer la décision unilatérale du gouvernement britannique d’étendre la période de grâce :

– saisir le comité mixte afin d’engager des discussions diplomatiques. Le but est parvenir à une solution avant de mettre en oeuvre éventuellement des mécanismes de règlement des différends ;
– engager un recours en manquement qui pourrait aboutir à la saisine de la CJUE. Pour ceux qui se demandent pourquoi la juridiction européenne pourrait être saisie, il convient de rappeler que l’Irlande du Nord fait partie d’une zone de libre-échange avec l’UE. En raison de cette appartenance, elle reste soumise à l’autorité de la Cour quant à l’interprétation des normes applicables aux échanges commerciaux.


Le risque de désunion du Royaume-Uni

Par Alexandre Guigue, maître de conférences HDR en droit public, Centre de recherche en droit Antoine Favre, Université Savoie Mont Blanc, et auteur en 2020 de l’ouvrage “Les finances publiques du Royaume-Uni” aux éditions Bruylant

Le référendum de 2016 sur le maintien du Royaume-Uni dans l’Union européenne a bouleversé les fragiles équilibres sur lesquels repose l’union entre l’Angleterre, l’Écosse, le pays de Galles et l’Irlande du Nord. Belfast et surtout Édimbourg pressent le gouvernement de Boris Johnson en vue de la tenue de référendums qui pourraient désunir le royaume. Pour l’heure, le droit constitutionnel britannique se dresse encore comme un rempart face aux nationalistes.

Retrouvez l’analyse complète ici : https://www.leclubdesjuristes.com/brexit/le-risque-de-desunion-du-royaume-uni/


À propos de l’Écosse et du SNP, la semaine du 1er mars fut éprouvante. L’affaire de harcèlement  qui touche la formation politique et Alex Salmond, l’ancien First minister de l’Écosse et mentor de l’actuelle cheffe de l’Exécutif, Nicola Sturgeon, a profondément divisé le parti qui voit son image fortement ternie. Après avoir été accusé, puis relaxé, de tentative de viol, d’agression sexuelle et de comportements  inappropriés, l’ancien leader charismatique des nationalistes a été de nouveau sur la sellette dans le cadre d’une enquête parlementaire diligentée par le Parlement de Holyrood. Cette enquête vise à faire la lumière sur la façon dont le SNP a géré le cas Salmond. Les auditions de ce dernier ont eu pour conséquences une mise en cause directe de Nicola Sturgeon qui aurait violé le code ministériel en rencontrant l’ancien First Minister à plusieurs reprises et aurait interféré dans l’enquête. Alex Salmond l’accuse d’avoir menti à la représentation nationale, entraînant des appels à la démission. Nicola Sturgeon a nié ces allégations. Cette crise, inédite depuis 1999 et la création des institutions dévolues, doit être suivie de près alors que les élections locales se tiendront en mai prochain.

Poursuite ou reprise des négociations ? Un point d’étape pour comprendre les enjeux des prochaines semaines

Par Marie-Claire Considère-Charon

Les tergiversations de Boris Johnson durant le mois d’octobre ont longtemps empêché d’y voir clair quant à l’évolution des négociations relatives à la future relation ente le Royaume-Uni et l’UE. Marie-Claire Considère-Charon explique les derniers événements et les enjeux des dernières semaines de discussions qui seront intenses. Force est d’admettre que rien ne permet de dire si les deux partenaires parviendront à un accord dans un contexte toujours plus contraint par la pandémie de Covid-19.

La lecture de cet article sera utilement complétée par la lecture de contributions ou d’interviews données par le directeur de l’Observatoire du Brexit :


Négociations post-Brexit: va-t-on vers le dénouement ?

D’aucuns ont pu être surpris, voire déconcertés, par la décision des Britanniques, le mercredi 21 octobre, de revenir à la table des négociations dès le lendemain. Cette décision survenait en effet après un nouvel épisode de brouille entre Londres et Bruxelles, qui pouvait laisser supposer qu’une entente fût impossible et que le processus de négociation s’achèverait sur un échec. La date limite du 15 octobre, que Johnson avait fixée, pour être en mesure de conclure un accord avec les responsables européens, avait été dépassée[1]. Les conclusions du Conseil européen du 15 octobre, où l’annonce d’un accord aurait dû avoir lieu, allaient fortement indisposer les autorités britanniques. Tout en se prononçant pour la poursuite des pourparlers le Conseil invitait le Royaume-Uni à faire les pas nécessaires pour rendre possible un accord et rappelait, eu égard au projet de loi sur le marché intérieur, que l’Accord de Retrait y compris les Protocoles devait être appliqué dans son intégralité, et en temps voulu. Il était clairement formulé que c’était aux Britanniques de bouger sur leurs positions, ce qui avait provoqué la colère de Londres, qui aurait également pris ombrage de l’absence du mot « intensifs » associé aux pourparlers[2]. La riposte du Premier ministre ne tarderait pas.

Le 16 octobre, après avoir expliqué que les Britanniques ne demandaient rien de moins qu’un accord de type canadien, mais que les Européens voulaient continuer à contrôler leur législation ainsi que leurs zones de pêche, le Premier ministre appelait les Britanniques, dans une allocution retransmise à la télévision[3], à se préparer à une sortie sans accord sur la future relation commerciale à la fin de la période de transition. Le 19 octobre, à la suite d’un échange entre Michel Barnier et son homologue David Frost, un porte-parole du gouvernement britannique déclarait qu’il n’y aurait pas de base pour la reprise des discussions sans un changement d’approche fondamental des Européens qui soit conforme à la recherche d’un accord entre deux partenaires égaux et souverains. Michel Barnier qui était attendu à Londres le lundi 19 octobre s’était vu signifier par David Frost qu’il n’était pas le bienvenu, à moins qu’il y ait un changement de stratégie des Européens.

Comment expliquer le revirement des Britanniques ?

L’élément déclencheur semble avoir été l’engagement du négociateur en chef Michel Barnier à rechercher les compromis nécessaires de la part des deux parties. Devant le Parlement européen réuni en séance plénière[4] le mercredi 21 octobre, il affirmait avec force sa conviction qu’un accord était « à notre portée » et que les « Européens étaient résolus à intensifier les discussions sur tous les sujets et à le faire sur la base de textes juridiques…. dans un délai qui doit laisser suffisamment de temps à votre Parlement et au Conseil de s’exprimer ». Il se disait également disposé à rechercher les compromis nécessaires de la part des deux parties et évoquait « le respect de la souveraineté britannique qui est une préoccupation légitime du gouvernement de Boris Johnson ».

Alors que tout espoir d’aboutir à un accord semblait avoir été enterré, son discours aurait été perçu par Londres comme un signal suffisamment recevable pour la reprise des pourparlers.

Un échange téléphonique entre les deux principaux négociateurs fut suivi de l’annonce[5] que l’on entrerait dans une nouvelle étape avec l’intensification des discussions qui seraient sans relâche, y compris les week-ends, à partir du jeudi 22 octobre où l’équipe européenne était attendue à Londres.

Les deux équipes ne disposent que de trois semaines pour sceller un accord qui devra ensuite être soumis au processus de ratification parlementaire. Cette course contre la montre devrait permettre aux deux parties de rapprocher leurs points de vue sur une série de domaines où leurs positions paraissent encore bien éloignées.

La dialectique du deal ou du no deal

Le revirement des autorités britanniques, qui a fait suite à la fausse sortie de leur négociateur, a suscité de nombreux commentaires et conjectures dans les milieux politiques et diplomatiques ainsi que dans la presse britannique. Si le Guardian, sous la plume de Daniel Boffey[6], citait une source officielle française selon laquelle le Royaume-Uni n’aurait jamais eu l’intention de se retirer définitivement des négociations, mais avait eu, une fois de plus, recours au bluff, à l’inverse, Nick Tyrone, dans le Spectator[7], périodique ultra conservateur, expliquait que le no deal était tout à fait probable et même souhaitable pour la Grande-Bretagne ainsi que pour l’Union européenne de façon à régler le débat une fois pour toutes et à découvrir si le retrait de l’Union européenne s’avérerait un désastre ou non.

Étant donné que le Premier ministre n’a pas de ligne directrice clairement définie, mais semble considérer que toute négociation s’apparente essentiellement à un rapport de force, il est certes difficile, dans son discours, de distinguer ce qui relève de la posture politicienne de ce qui peut laisser croire à de réelles intentions à court terme.

Après avoir remporté haut la main les élections législatives de décembre 2019 grâce à l’appui d’un électorat qui a déserté le parti travailliste au profit de celui qui leur promettait un Brexit rapide et sans concessions, il lui importe de conserver ces anciens bastions du labour en leur démontrant qu’il est un négociateur coriace et déterminé.

Il est d’autre part entouré de brexiters inconditionnels et europhobes tels que son conseiller Dominic Cummings, son ministre des Affaires étrangères, Dominic Raab, ou encore le responsable des négociations, David Frost qui se déclarent prêts au no deal pour des raisons politiques et idéologiques et dont l’emprise exercée sur le Premier ministre est incontestable. L’idée d’une rupture totale avec l’Union européenne les séduit, car, selon eux, elle donnerait à la Grande-Bretagne l’entière liberté de disposer de son destin sans être contrainte de trouver un compromis avec ses partenaires européens.

Il est évident, toutefois, qu’un accord commercial bien ficelé, et présenté comme un succès éclatant par le Premier ministre permettrait une sortie honorable d’autant que les sondages laissent à penser que le « mur rouge[8] » serait en train de se reconstruire.

Il faut ajouter que, malgré les déclarations de Boris Johnson, un no deal serait dans un premier temps catastrophique pour l’économie britannique[9]. Le 18 octobre, un conglomérat d’organisations patronales et de décideurs des milieux industriels et financiers lançait un ultime appel à l’adresse des responsables politiques pour tenter de les persuader qu’il fallait absolument trouver un compromis sur les échanges commerciaux. Ils insistaient sur les perturbations et les effets désastreux que l’on pouvait redouter en cas de no deal, que ce soit dans le domaine de l’emploi et celui des investissements ou celui des transports avec le risque de chaos dans les ports, sans compter l’accumulation de formalités administratives subséquente à l’introduction de tarifs et quotas. Il semblerait que de nombreuses sociétés britanniques ne se soient pas préparées à de tels chamboulements. Le pays pourrait, de surcroît, être confronté à plusieurs pénuries notamment dans le secteur de l’alimentation et des médicaments.

La recherche d’un accord de libre-échange ambitieux

Le Royaume-Uni a toujours voulu un accord de libre-échange des plus performants (best-in-class) fondé sur une coopération amicale, sans alignement avec le droit européen, tout en conservant l’accès au marché unique « sans tarifs ni quotas ». Mais après la démission de Theresa May qui aurait accepté une forme de souveraineté réglementée, l’arrivée au pouvoir de Boris Johnson a signifié un changement d’approche, caractérisé par un durcissement du Brexit qui s’est éloigné du cadre de référence européen pour se rapprocher des règles de l’OMC. Le Premier ministre s’est dit résolu à ne négocier « aucun arrangement qui lui ferait perdre le contrôle de ses propres lois » et entend bien s’affranchir des normes et réglementations européennes pour pouvoir appliquer ses propres règles. Il n’a eu de cesse de revendiquer le fait que le Royaume-Uni était un État libre et indépendant tout en accusant ses partenaires européens de le traiter encore comme un État dépendant de la superstructure de l’Union. À cet égard, le discours de Michel Barnier a résonné favorablement avec sa double référence à la souveraineté britannique.

Les Européens souhaitent un partenariat étroit, « sans tarifs ni quotas ni dumping », mais aussi durable, car les choix faits aujourd’hui, comme l’affirme Nathalie Loiseau[10], ne seront pas forcément ceux d’une autre majorité demain au Royaume-Uni. Ils redoutent des distorsions de concurrence et le risque du dumping social, fiscal ou réglementaire. Si partenariat ambitieux il y a, il doit pouvoir assurer des conditions de concurrence équitables (level playing field) concernant les questions sociales, environnementales et fiscales ainsi que pour les aides publiques et la protection des consommateurs. Cela supposerait la mise en place de standards « élevés », modelés sur les standards européens que les Britanniques seraient tenus d’accepter.

Des lignes rouges de part et d’autre

Nous reprenons ici synthétiquement ce que l’Observatoire a déjà expliqué dans plusieurs articles.

Les négociations d’accords de libre-échange visent habituellement à identifier des convergences, alors que, dans le cas de la négociation post-Brexit, l’accord doit permettre de mettre en place des divergences, comme le souhaite Boris Johnson. Le Royaume-Uni et l’Union européenne ont par ailleurs leurs propres lignes rouges, c’est-à-dire tout ce que les deux parties veulent absolument éviter ou à l’inverse sauvegarder.

La stratégie britannique consiste à vouloir s’entendre avec les Européens sur un accord de base (bare bones agreement) qui tracerait les grandes lignes, puis de négocier des partenariats ad hoc, secteur par secteur, en privilégiant les dossiers les plus complexes comme la pêche, le sort des citoyens européens, et les droits de douane. Il leur importe également d’éviter toute implication d’un organe supranational comme la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE)  ou la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH). Quant à l’Union européenne, elle réclame par la voix de son négociateur en chef, Michel Barnier, un accord global qui intègre tous les domaines y compris les plus sensibles, et conditionne la conclusion d’un partenariat commercial à un accord sur la pêche[11], une des pierres d’achoppement les plus redoutables.

Selon le vœu de l’Union européenne, l’accord de partenariat global s’articulerait autour des trois composantes, un volet général, un volet commercial et un volet sur la sécurité avec la possibilité de conclure des accords complémentaires simultanément ou ultérieurement.

Quel modèle d’accord ?

Les Européens auraient souhaité pour le Royaume-Uni un accord identique à celui qui s’applique à la Norvège[12] qui est étroitement associée au bloc européen (avec lequel elle a conclu pas moins de 130 accords individuels). Après le rejet de l’Accord de Theresa May, un accord de type « Norvège plus » avait été brièvement envisagé, puis très vite écarté par les Britanniques comme étant trop contraignant, car la Norvège est restée dans le Marché unique et doit souscrire aux quatre libertés de circulation y compris le mouvement des personnes.

Le Royaume-Uni aimerait un accord semblable à celui qui a été signé par l’Union européenne avec le Canada (CETA) qui a un large accès au marché unique. Cette formule serait très avantageuse pour le Royaume-Uni et pourrait même aller plus loin que le CETA qui assure des échanges sans droits de douane pour les produits industriels, la majorité des produits issus de l’agriculture, à l’exception toutefois de la viande, mais un accès très limité aux services. Par ailleurs, le traité maintient des quotas sur certains produits. Un accord de type Canada suppose également l’établissement d’une liste exhaustive des produits soumis ou non aux tarifs et quotas avec en contrepartie des exigences moindres d’alignement sur les standards européens. Cette formule a été écartée par les Européens compte tenu des délais extrêmement limités imposés par Londres, ainsi qu’en raison du risque de dumping élevé, étant donné la proximité du Royaume-Uni avec le bloc européen[13] et l’imbrication de leurs économies.

Les Britanniques déplorent que les Européens leur offrent des conditions moins favorables que celles accordées au Canada par le CETA. À cela les Européens rétorquent que cet accord de libre-échange ne prévoit pas la levée des contrôles réglementaires sur les marchandises à l’entrée dans l’UE et que le Royaume-Uni ne saurait être traité comme le Canada à cause de sa proximité avec le continent. Ils soulignent à cet égard que le volume d’échanges très important entre le Royaume-Uni et le continent européen[14] n’a rien de comparable avec les échanges entre l’Europe et le Canada, ce qui les incite à être particulièrement vigilants pour assurer une concurrence équitable. Il est clair que les conditions exigées par les Européens incluent la non-régression par rapport aux standards européens, et que ces conditions doivent être ajustables avec le temps conformément à l’évolution de la législation européenne à laquelle le Royaume-Uni devra se conformer.

Il y a quelque temps le Royaume-Uni a commencé à évoquer une relation proche de celle que l’UE entretient avec l’Australie qui, en réalité, s’assimilerait largement à un « no deal », car n’y a pas d’accord de libre-échange entre l’Union européenne et l’Australie. Les deux partenaires opèrent en vertu des règles de l’OMC avec des tarifs qui peuvent être élevés sur les importations et les exportations et un degré très limité de coopération commerciale.

Dans la déclaration politique[15] qui fixe le cadre des relations futures entre l’Union européenne et le Royaume-Uni, il est indiqué que « le niveau d’ambition de notre futur accord de libre-échange sera proportionnel au niveau et à la qualité des règles du jeu économique entre nous ».

 

Les divergences qui opposent Européens et Britanniques

Des divergences assez considérables opposent Européens et Britanniques sur des questions jugées importantes, voire cruciales, comme les aides d’état, les conditions pour des échanges sur une base équitable, le mode de gouvernance et d’arbitrage d’éventuels litiges et les droits de la pêche.

Le concept du level playing field, emprunté au vocabulaire du sport, tout comme l’était le backstop, est sans doute une des questions les plus difficiles à résoudre, dont l’issue déterminera largement le cadre des futures relations commerciales. Le souci des Européens d’assurer la mise en place de règles du jeu équitables est primordial et répond au besoin d’assurer une concurrence non biaisée et de se prémunir contre toute démarche déloyale de la part de leur partenaire. La prudence s’impose aux yeux des négociateurs européens d’autant plus que l’accord commercial qui sortira des négociations fera jurisprudence en vertu de la clause « de la nation la plus favorisée ».

Compte tenu de la proximité géographique et de l’imbrication des économies, la future relation commerciale doit être fondée sur de solides engagements. Pour les Européens, cela suppose l’adoption de normes réglementaires, fiscales, environnementales et sanitaires ainsi que celles concernant le droit du travail, la sécurité alimentaire et la santé animale qui soient les plus proches possibles des normes européennes. Si le Royaume-Uni veut un accord de libre-échange sans tarifs ni quotas, il devra souscrire à des règles plus strictes que celles d’autres accords de libre-échange comme avec le Canada ou le Japon. Les autorités britanniques ont toutefois rejeté l’idée d’engagements juridiques contraignants jugés contraires au libre exercice de leur souveraineté. Un des arguments du Premier ministre a également été d’affirmer que le Royaume -Uni avait des standards plus élevés que ceux des États membres. Il a également ajouté que la Cour de justice européenne, chargée de contrôler le respect par les États membres des obligations qui leur incombent, en vertu du droit de l’Union, n’a engagé que 4 procédures à l’encontre du Royaume-Uni au cours des vingt dernières années, comparées à 29 à l’encontre de la France. Dans un geste de conciliation, l’Union européenne a réduit ses exigences en matière de standards, sans satisfaire pour autant les Britanniques.

Le mode de gouvernance

Concernant l’application des règles les positions divergent tout autant. Les Européens souhaitent mettre en place des garde-fous avec un mécanisme de règlement des différends ainsi que des sanctions au cas où l’une des parties ne respecterait pas ses engagements. Les Britanniques, quant à eux, jugent inacceptable d’instaurer des mécanismes de contrôle et invoquent une confiance mutuelle dans une relation d’égal à égal. La confiance est en effet une condition essentielle à la réussite des négociations, mais les outrances et les contradictions de Boris Johnson peuvent donner des raisons aux Européens de douter de sa bonne foi. On sait qu’en cas de litige, en particulier sur la mise en place des contrôles à la frontière en mer d’Irlande, un mécanisme de règlement des différends est prévu qui passe par la saisine d’un comité conjoint. À cet égard, le dépôt du projet de loi sur le marché intérieur qui, dans ses clauses 41 et 42 contrevient au dispositif prévu par l’article 5 du Protocole nord-irlandais constitue un précédent fâcheux qui n’invite guère les Européens à la confiance, bien au contraire.

Surtout, la place centrale éventuellement dévolue à la Cour de justice (qui pourrait imposer une interprétation de l’accord dès lors que le droit de l’Union européenne est en cause) est rejetée par les farouches partisans du Brexit, car elle est une atteinte de plus à la souveraineté. Le Royaume-Uni a évoqué récemment la création d’une autorité indépendante habilitée à préserver les échanges sur une base équitable sans, toutefois, donner plus de précisions.

Les aides d’état

Il peut paraître surprenant de voir un gouvernement conservateur accorder autant d’importance aux aides d’État. Le parti conservateur a toujours été plutôt hostile à l’intervention de l’État et on se souvient de Margaret Thatcher clamant qu’elle n’avait pas de temps à perdre avec les sociétés en difficulté qu’elle appelait des « canards boiteux » (lame ducks). Cela semble en effet aux antipodes du libéralisme dérégulé que les Européens soupçonnent Boris Johnson de vouloir mettre en place. Toutefois, l’ambition du Premier ministre étant de transformer son pays en champion des technologies innovantes et compétitives peut laisser supposer qu’il souhaite financer ses entreprises les plus en pointe pour réaliser son objectif.

Quelques progrès sont à signaler sur cette question. Le Royaume-Uni a commencé à travailler sur les règles à inclure dans l’accord commercial que les deux parties devraient respecter. Les Européens auraient assoupli leur position en acceptant d’accorder à leur futur partenaire un degré de divergence tout en s’assurant qu’il y ait moyen de sanctionner, ou à défaut de compenser un risque éventuel de distorsion.

Les droits de la pêche

S’il est un sujet sensible à la fois pour le Royaume-Uni et pour une dizaine d’États membres, c’est bien celui de la pêche, qui ne représente pourtant qu’une part très réduite du PIB britannique (0,1%), mais a un poids politique et symbolique important.

Jusqu’à présent les eaux territoriales britanniques, qui sont les plus vastes d’Europe et parmi les plus poissonneuses, ont été régies par le Politique commune de la Pêche, une politique européenne intégrée au même titre que la PAC.

Les Européens souhaiteraient conserver un « accès réciproque aux eaux territoriales des deux parties » avec le maintien des quotas actuels. Le Royaume-Uni, au nom de son futur statut d’« État côtier indépendant » à partir de janvier 2021, entend bien prendre le contrôle de ses eaux territoriales qui entourent les côtes de la Grande-Bretagne et incluent la Manche, la mer Celtique, la mer du Nord et la mer d’Irlande[16].

À partir du 1er janvier 2020 de nouvelles modalités d’accès pour les bateaux en provenance de l’Union européenne devraient, selon les Britanniques, dépendre d’un accord international qui serait renégocié chaque année en fonction des données les plus récentes sur les stocks de poissons. Dans son livre blanc sur la pêche[17] le Royaume-Uni, qui entend bien défendre les intérêts des pêcheurs britanniques, dont 92% en 2016 ont voté  pour le Brexit[18], prévoit à terme de décider unilatéralement de l’accès de ses eaux aux bateaux européens. Les quotas actuels seraient renégociés annuellement en fonction du lieu auquel la ressource est attachée ainsi que de l’espèce de poisson. Les TACs (taux autorisés de captures) des pêcheurs européens seraient échelonnés entre 2021 et 2024 pour permettre aux communautés côtières européennes de se préparer aux nouvelles dispositions.

Les Européens se sont longtemps opposés à toute forme d’échelonnement, mais semblent avoir récemment consenti à de nouvelles bases de discussions, à condition que des concessions soient également faites par les Britanniques. Les États membres dont les filières sont très menacées souhaitent défendre leurs droits historiques. Peu de temps après le vote du Brexit, l’Alliance européenne des Pêcheries a été lancée en mars 2017 à Bruxelles. Elle regroupe l’Allemagne, la Belgique, le Danemark, l’Espagne, la France, l’Irlande, les Pays-Bas, la Pologne et la Suède. Elle a appelé à ce que la pêche soit une priorité dans le cadre des négociations sur le Brexit.

Parmi ces États, la France est particulièrement concernée avec un quart du total de ses captures prélevé dans les eaux britanniques, et plusieurs ports français, comme Boulogne sur mer, sont très dépendants économiquement de leur accès aux eaux de la Manche[19] où leurs pêcheurs capturent la plus grosse quantité de morues. La France a conseillé à ses pécheurs de se préparer à des changements tandis que le Royaume-Uni se montre plus disposé à discuter sur les chiffres[20].

D’autres questions en suspens

On oublie souvent que les négociations portent également sur la sécurité. Le 19 octobre dernier, une altercation a eu lieu à la Chambre des Communes entre l’ancienne Première ministre et le ministre d’État au Bureau du Cabinet. Theresa May s’est insurgée contre l’idée formulée par Michael Gove que le Royaume-Uni pouvait coopérer en matière de sécurité de façon plus efficace une fois en dehors de l’Union que lorsqu’il en était encore un État membre. Theresa May n’a alors pas hésité à traiter ses propos d’inepties (utter rubbish), puis après avoir accusé le gouvernement de s’être résigné à la perspective d’un no deal, lui a demandé ce qu’il prévoyait en matière d’accès aux bases de données  sur la sécurité sans obtenir de véritable réponse.

Il reste également le problème des contrôles en mer d’Irlande.  Les Européens ont veillé à ce qu’il y ait un contrôle des autorités européennes sur la manière dont les inspections douanières seront faites. Mais le dispositif mis en place par le Protocole nord-irlandais a été en effet brutalement remis en cause par le projet de loi sur le marché intérieur dans son article 5 sur les douanes et la circulation des marchandises. Le Premier ministre s’est engagé en cas d’accord conclu avec les Européens à retirer son projet de loi.

Au vu des dernières discussions sur la future relation commerciale un nouveau désaccord a surgi à propos de la demande des Britanniques d’un passage privilégié aux portiques des aéroports européens pour les détenteurs de passeports britanniques afin de leur éviter de longues files d’attente avant l’embarquement. Il s’avère en effet que la perte de l’accès aux portiques automatiques prolongerait d’une heure les passages dans les aéroports européens, dans l’attente d’un nouveau système électronique qui permette la fluidité des départs et des arrivées des passagers. La Commission a motivé son refus en arguant du fait que cette dérogation porterait atteinte au droit de l’UE. Outre les citoyens européens, l’usage de ces portiques est réservé aux ressortissants des États de l’Espace économique européen ainsi qu’aux citoyens helvétiques.

Conclusion

Selon le ministre irlandais des Affaires étrangères, Simon Coveney, la signature d’un accord commercial entre le RU et l’UE, bien que très difficile, est faisable. L’objectif est bien d’éviter que les échanges tombent sous les règles de l’OMC. Un échec des négociations constituerait un choix potentiellement catastrophique pour l’économie britannique déjà fortement ébranlée par la pandémie ainsi qu’une défaite politique dont les conséquences se feraient sentir pendant de longues années. Le no deal serait une alternative très dommageable qui entraînerait de graves perturbations, le risque de chaos aux ports, beaucoup d’amertume et une dégradation sensible des relations anglo-européennes. L’Union européenne n’en sortirait pas indemne non plus.

Il est évident qu’un accord basique sans tarifs ni quotas sur les échanges entre le Royaume-Uni et l’Union européenne serait le plus bénéfique pour les deux parties. Mais il reste à en fixer le prix avec la résolution de la question du level playing field et celle du mode de gouvernance. L’Union européenne ne signera pas d’accord commercial qui puisse permettre au Royaume-Uni de déréguler son économie pour prendre l’avantage sur le marché unique tout en commerçant librement avec le continent.

Quelle que soit l’issue des négociations, tout ne sera pas réglé, loin de là.  Il faut s’attendre dans les prochaines années à de nouvelles tractations sur nombre de questions restées sans réponse.


[1] Le Premier ministre avait auparavant multiplié les échanges, les 10 et 11 octobre avec des responsables européens comme Ursula von der Leyen, Présidente de la Commission Européenne, ainsi qu’avec le Président Emmanuel Macron et la Chancelière allemande au cours desquels il affirmait que « parvenir à un accord dans les prochains jours serait bénéfique pour les deux parties ».

[2] Dans son rapport au Parlement européen sur l’état des négociations avec le Royaume-Uni, le Président du Conseil européen, Charles Michel ne ménageait pas ses critiques à l’égard des aspirations déraisonnables du Royaume-Uni, en particulier son souhait d’avoir accès au marché unique, « tout en ayant la possibilité de s’écarter de nos normes et de nos réglementations lorsque cela l’arrange ». Il ajoutait : « on ne peut pas avoir le beurre, l’argent du beurre et le sourire de la crémière ». consilium.europa.eu.

[3] Le Premier ministre annonçait que « les pourparlers étaient terminés- l’Union Européenne y mettant effectivement un terme en disant qu’ils ne voulaient pas changer leurs positions dans les négociations » sans toutefois annoncer l’intention du Royaume-Uni de se retirer.

[4] Discours de Michel Barnier en séance plénière du Parlement Européen, 21 octobre 2020, Bruxelles, ec.europa.eu.

[5] Statement on further UK-EU negotiations, Prime minister’s office, 10 Downing Street 21 October 2020, Gov. UK

[6] Daniel Boffey, « Brexit talks to resume after Michel Barnier speech breaks impasse », The Guardian, 21 octobre 2020.L’interlocuteur du journal ajoutait que si le Royaume-Uni avait vraiment eu l’intention de quitter la table des négociations, il l’aurait fait depuis longtemps. Le discours du Premier ministre qui consistait à dire ‘si vous ne me donnez pas ce que je veux je m’en irai et s’il y a un no deal cela m’est complètement égal n’était que pur chantage.

[7] Nick Tyrone, » Boris isn’t bluffing about a no-deal Brexit », The Spectator, 16 octobre 2020.

[8] Le ‘mur rouge’ fait référence aux bastions travaillistes du Nord de l’Angleterre, des Midlands, du Yorkshire et du Nord-est du Pays de Galles. Aux élections législatives du 12décembre 2019, c’est dans ces régions que le parti travailliste perdait 47 de ses sièges et 20% de ses soutiens au profit des Conservateurs. Le Premier ministre pouvait se targuer d’avoir gagné son pari qui consistait à défoncer ce fameux mur rouge à l’issue d’une campagne acharnée essentiellement axée autour du Brexit.

[9] La sortie du Royaume-Uni se soldera par une baisse de son PIB d’au moins 3,5% et sans doute deux fois plus en cas de no deal (voir le rapport de la LSE : .

[10] Entretien avec Nathalie Loiseau, « Il y a un avant et un après Brexit car les choix faits aujourd’hui ne seront pas forcément ceux d’une autre majorité demain au Royaume-Uni », La Croix, 31 janvier 2020.

[11] Le Royaume-Uni et l’Union Européenne s’étaient engagés à conclure et ratifier un accord sur la pêche au 1er juillet 2020, qui réglementerait l’accès des pêcheurs européens aux eaux britanniques et la gestion commune des stocks par le biais des quotas annuels. Mais cette question a largement contribué à bloquer les négociations.

[12] La Norvège fait partie de l’Espace économique européen (EEE) et de ce fait participe au marché unique dont elle doit accepter les règles et la législation sauf lois, celles liées à l’agriculture et la pêche.

[13] Dans son discours du 16 octobre Boris Johnson déclarait qu’étant donné  « qu’ils( les Européens) ont refusé de négocier sérieusement et que ce sommet parait exclure un accord du style du Canada, j’en ai concluque nous devrions nous préparer au 1er janvier avec des arrangements qui ressemblent davantage à ceux de l’Australie, fondé sur des principes simples  libre- échange mondial ». Boris Johnson : we need a fundamental change in the EU’s approach to trade talks, The Telegraph, 16 0ctober 2020. https://www.telegraph.co.uk/politics/2020/10/16/analysis-brexit-trade-talks-still-far/

[14] Le Royaume-Uni est déficitaire par rapport à ses voisins européens. Il importe 51% de ses produits de l’Union Européenne et lui en exporte 43% . Statistics on UK-EU trade, House of Commons library, 15 July, 2020. commonslibrary.parliament.uk

 [15]Déclaration politique fixant le cadre des relations futures entre l’Union Européenne et le Royaume-Uni, XIV, 79, Conditions équitables pour une concurrence ouverte et loyale, 12 novembre 2019. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:12019W/DCL&from=ES

[16] Keynote Address by Michel Barnier at the Institute of International and European Affairs, Institute of Internationa and European Affairs, Dublin, 2 septembre 2020.

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/statement_20_1553

[17] Fisheries white paper : sustainable fisheries for future generations,  Department for Environment, Food an Rural Affairs, 25 0ctober 2018. https://www.gov.uk/government/consultations/fisheries-white-paper-sustainable-fisheries-for-future-generations.

[18] La campagne référendaire avait été marquée par des offensives électoralistes auprès des pêcheurs britanniques, visait à le convaincre que les pêchers étrangers pillaient leurs eaux. Selon un rapport de l’Union Européenne publié en janvier 2020 les pêcheurs européens auraient entre 2010 et 2015 prélevé 760000 tonnes par an en moyenne  de poissons dans les eaux britanniques alors que les pêcheurs britannique n’en ont pêché que 90000 tonnes de poissons dans les eaux d’autres pays européens.

[19] Rapport d’information déposé par la Commission des Affaires Européennes sur la pêche européenne dans le contexte du brexit sur la pêche européenne, Assemblée Nationale, 11 juin 2020.

http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/due/l15b3081_rapport-information

[20] Daniel Boffey, « Britain offers EU fishing concession as part of Brexit sweetener », The Guardian, 30 septembre 2020.

Le point de vue d’un Nord-irlandais au seuil du terme des négociations sur les relations futures : Entretien avec Malachi O’Doherty, journaliste et écrivain à Belfast.

Propos recueillis par Marie-Claire Considère-Charon

Alors que se rapproche à grands pas l’échéance du 15 octobre fixée par Boris Johnson pour parvenir à un accord commercial avec l’Union Européenne, l’avenir de l’Irlande du Nord semble plus que jamais en suspens. Les dispositions inscrites dans le Protocole nord-irlandais, qui figure dans l’Accord de retrait signé avec l’Union Européenne le 17 octobre 2019, visaient à instaurer des règles d’échange des marchandises avec la Grande-Bretagne de part et d’autre de la mer d’Irlande. Elles ont été remises en cause par le projet de loi sur le marché intérieur que le Premier ministre a présenté aux Communes le 9 septembre 2020. Marie-Claire Considère-Charon a interviewé Malachi O’Doherty, journaliste et écrivain à Belfast, afin qu’il nous donne son éclairage sur les récents événements et l’état d’esprit des communautés en Irlande du Nord.

  • Marie-Claire Considère-Charon : On a beaucoup négligé la question de la frontière irlandaise pendant la campagne référendaire de 2016. Il semble que les Anglais se soient ralliés à l’idée du Brexit sans se soucier un seul instant de l’Irlande du Nord. Pensez-vous que la plupart d’entre eux ne se sont pas rendu compte de ce qui est en jeu en Irlande du Nord ?

Malachi O’Doherty : Oui, je pense que la plupart des Anglais ne pensent pas du tout à l’Irlande du Nord. Les nouvelles qui parvenaient d’ici pendant les Troubles étaient mornes et répétitives et on percevait même dans la voix des présentateurs de télévision comme un léger soupir quand ils disaient : « Passons à présent à l’Irlande du Nord ». Même quand la campagne pour le Brexit mettait l’accent sur la nécessité de reprendre le contrôle des frontières, il ne leur est pas venu à l’idée qu’ils ont une frontière terrestre avec l’Union Européenne et qu’elle est en Irlande. Et, dans certaines des discussions qui ont eu lieu ensuite dans les médias, on a semblé quelque peu surpris de constater que la République d’Irlande était un État souverain qui avait le droit de ne pas être d’accord avec les plans de l’Angleterre.

  • MCC : Après sa rencontre, le 10 octobre 2019, avec son homologue irlandais, Léon Varadkar, à Thornton Manor dans le nord-ouest de l’Angleterre, il a semblé y avoir une de prise de conscience, de la part de Boris Johnson : « quelque chose a changé » a déclaré Laura Kuessenberg de la BBC. A présent quelque chose a changé aussi. Diriez-vous que la décision de Johnson de revenir sur l’Accord de Retrait est une tactique pour faire pression ou la prise de conscience soudaine que les implications du Protocole irlandais vont à l’encontre de son idée du Brexit ?

MOD : La difficulté est de savoir si Johnson a un projet clair ou s’il agit de temps à autre selon ses impulsions. On ne croit plus guère, même dans la plupart des médias londoniens, qu’il soit capable d’avoir des plans intelligents qui répondraient à une stratégie. Et son comportement au Parlement, pendant les séances de questions au Premier ministre, montre qu’il n’a pas de ligne directrice claire et qu’il est mal préparé. Il avance que les changements apportés à l’Accord de Retrait sont nécessaires pour protéger l’Accord du Vendredi saint. La logique de cet argument est que cet accord dilue l’union entre l’Irlande du Nord et le reste du Royaume-Uni, mais que selon l’Accord du Vendredi saint, on ne peut mettre un terme à l’Union qu’avec le consentement de la majorité en Irlande du Nord.  Il en découle qu’il ne devrait pas y avoir non plus d’érosion de cet accord. Jusqu’à présent on s’est tellement focalisé sur l’argument qu’une frontière en Irlande porterait atteinte à l’Accord du Vendredi saint -et fait insulte  aux nationalistes, mais on peut pareillement soutenir qu’une frontière en mer d’Irlande fait insulte aux unionistes.

  • MCC : La question de la frontière irlandaise a été le problème le plus difficile à résoudre pour permettre le retrait du Royaume-Uni de l’UE. La solution trouvée en premier a été celle du backstop. Avec cette option il y aurait eu un Brexit moins dur qui aurait préservé une forme de statu quo et maintenu le Royaume-Uni dans une union douanière avec l’UE. Mais cette option, qui a été rejetée par les parlementaires conservateurs et unionistes, était  provisoire et il fallait trouver un autre arrangement. La seconde option choisie par Johnson conserve l’Irlande du Nord en alignement avec l’Union Européenne et introduit une frontière en mer d’Irlande ainsi qu’un double régime douanier qui s’avère très difficile à mettre en œuvre. Laquelle des deux options auriez-vous privilégiée ?

MOD : Personnellement j’ai le sentiment que nous imposer la nécessité de choisir l’une comme l’autre de ces options a été un acte d’hostilité de la part de l’Angleterre, mais je préfère encore une frontière en mer d’Irlande et que l’Irlande du Nord reste dans le marché unique. Il serait impossible de contrôler une frontière terrestre. Cela inviterait de plus à la contrebande et mettrait à mal la liberté de mouvement.

  • MCC : L’Accord du Vendredi saint a changé les relations entre l’Irlande du Nord et la République en rendant la frontière invisible et en suscitant une coopération transfrontalière très réussie. Diriez-vous que cette coopération est davantage menacée qu’il y a deux ans ?

MOD : Je pense qu’il y a quelques problèmes.  L’un d’eux est que les bonnes relations entre la Grande-Bretagne et l’Irlande se sont dégradées et qu’elles pourraient bien empirer si on ne trouve pas d’accord commercial acceptable. L’Accord du Vendredi saint est assis sur trois relations, celle entre le Nord et le Sud, celle entre les deux communautés au Nord et enfin celle entre la Grande-Bretagne et l’Irlande. Toutes ces relations sont à présent menacées. Quand il y a eu des crises au sein de l’exécutif de l’assemblée de Stormont, on a toujours réussi à trouver une solution en réunissant les gouvernements irlandais et britannique pour qu’ils trouvent ensemble un accord. Ce sera beaucoup plus difficile à réaliser si ces deux gouvernements s’affrontent sur la façon de mettre en place le Brexit.  

  • MCC : Comme on a pu le constater au cours des vingt dernières années, les institutions nord-irlandaises constituent un édifice complexe et fragile. Elles ont été rétablies en janvier 2020 après beaucoup de pressions. On voit mal comment elles peuvent fonctionner avec un problème aussi clivant que le Brexit qui a aggravé les tensions entre les deux camps adverses, les Unionistes et les  Nationalistes.  Quoiqu’il arrive, il y aura au bout du compte, des déceptions, des frustrations et de la colère. Pensez-vous que les institutions pourraient s’effondrer d’ici la fin d’année ?

MOD : Non je ne pense pas qu’un effondrement soit imminent et je ne pense pas non plus que la violence soit imminente. Je crains davantage une lente érosion des relations et une mauvaise gestion des nouveaux problèmes au fur et à mesure qu’ils surgiront.

  • MCC : Le projet de loi sur le marché intérieur a provoqué une réaction générale  de choc, de frustration et d’indignation en Europe. Certains à Bruxelles ont dit que « il avait détruit toute la confiance dans les négociations ». Pensez-vous que Johnson savait quelles en seraient les conséquences ?

MOD : Non. Je pense que Johnson n’est pas la hauteur de sa tâche. Peut-être est-il trop manipulé par les ultras brexiters qui ne veulent pas d’accord et qui ne se soucient pas de préserver l’union du Royaume-Uni. Je ne l’affirme pas avec certitude, mais c’est une possibilité.

  • MCC : La Commission a donné au gouvernement britannique jusqu’à la fin du mois pour revenir sur son projet. Des dizaines de députés conservateurs sont mécontents de ce projet de loi.  Pensez-vous que le Premier ministre accepte d’en retirer les dispositions contestées ou seulement de procéder à des changements mineurs ?

MOD : Il a dit qu’il fera voter le Parlement sur les changements apportés à l’Accord de retrait et qu’il tiendra  le projet en réserve pour le cas où il n’y aurait pas d’accord avec l’UE.  C’est un changement par rapport à la position qu’il a prise la semaine précédente où il a voulu faire voter ce projet immédiatement. Mais, à certains égards, cela trahit une incompétence encore plus grave, car il a perdu la confiance de l’Europe sans gagner quoi que ce soit.

  • MCC : Compte -tenu du degré d’hostilité et de défiance mutuelles (on a entendu Johnson aux Communes supposer que l’Union Européenne serait contente de voir le Royaume-Uni échouer et les représentants européens affirmer qu’avec une telle violation du droit international, on ne pouvait plus avoir confiance dans le Royaume-Uni) y a-t-il encore la moindre chance que les deux camps parviennent à un accord ?

MOD : La politique c’est la politique, l’art du possible. Les brexiters croient que l’Union veut et a besoin d’un accord et qu’elle finira par transiger. L’Union Européenne n’a pas encore quitté la table et vraisemblablement continue à croire en la possibilité d’un accord fiable avec Johnson.

  • MCC : Même si Michel Barnier et David Frost continuent à discuter de la future relation commerciale, pensez-vous que la task force se soit finalement rendu compte qu’il leur était impossible de trouver un accord avec le Royaume-Uni ? Si tel est le cas pourquoi maintiennent-ils leur calendrier ? Font-ils simplement semblant d’être ouverts et optimistes ?

MOD  : Il se peut qu’ils voient la possibilité d’ un accord et le souhaitent. Ou ils ont peut-être conclu que la partie était terminée, mais ne veulent pas prendre la responsabilité d’y mettre un terme. C’est une façon de procéder qu’on a vue avec le processus de paix : quand il ne semblait plus y avoir aucun espoir, on a tenu bon alors qu’on ne se faisait plus confiance parce que l’alternative est d’admettre qu’on n’a plus de perspectives ni d’idées. C’est très dur de déclarer la fin d’un processus.

  • MCC : Pensez-vous que l’idéologie du Brexit avec l’importance qu’elle donne à la liberté et à l’idée de reprendre le contrôle, ainsi qu’au rejet des règles et des contraintes venant de l’étranger, soit toujours aussi forte chez les Irlandais du Nord qui ont voté pour le Brexit ? Ne s’est-on pas rendu compte qu’un Brexit dur ou, pire encore, une absence d’accord serait très dommageable pour l’économie nord-irlandaise qui est tellement liée à l’économie de la République ?

MOD : Ici les gens en ont assez de tout cela et sont plus préoccupés par la Covid 19.  L’argument pour le maintien dans l’Union Européenne s’est effondré parce-que le Brexit a eu lieu. Le reste c’est du détail et c’est difficile pour la plupart des gens de les suivre.

  • MCC : On aurait pu penser que Johnson ne se souciait guère de l’Union des quatre nations et que ce qui l’intéressait c’était une Angleterre avec un parti nationaliste fort aux commandes. Sa décision de déplacer la frontière et de la mettre dans la mer d’Irlande, en dépit de l’opposition des Unionistes, semblait le confirmer. Comment expliquez-vous son intérêt soudain pour un gouvernement britannique qui remplace l’Union Européenne comme autorité qui fixe les règles? 

MOD : Son argument est que des conditions spéciales accordées à l’Irlande du Nord auraient des répercussions fâcheuses en Grande-Bretagne et c’est quelque chose qu’il n’avait pas compris quand il a signé l’Accord de Retrait. Il a dit que les règles qui l’inquiètent tout particulièrement sont celles qui portent sur les aides de l’État à l’industrie. Cela semble bizarre dans la mesure où les Conservateurs sont en général opposés à ce que l’État subventionne les entreprises privées. Il s’est mis à dos l’Écosse et le pays de Galles parce que son projet leur retire des pouvoirs. En fait cela n’a pas beaucoup de sens, à moins qu’il n’ait voulu impressionner l’UE en se faisant passer pour un négociateur coriace, en faisant le genre de choses que fait Trump, déchirer les accords. Il se peut aussi qu’il ait voulu faire échouer les négociations et que l’Union Européenne ait déjoué ses manœuvres en maintenant les pourparlers.

  • MCC : Le comité mixte dont la tâche est cruciale pour mettre en œuvre des contrôles aux frontières entre les deux îles, n’a enregistré aucun progrès notable. Il y a eu la semaine dernière une réunion d’urgence. Savez-vous ce qu’a donné cette rencontre ?

MOD : Non.

  • MCC : Si les contrôles à la frontière en mer d’Irlande ne sont pas mis en place, pensez-vous qu’il pourraient s’avérer nécessaires à la frontière terrestre irlandaise ?

Mod : Oui c’est ce que personne ne veut avouer tout haut. Mais si l’Irlande du Nord sort du marché unique alors il faut alors qu’il y ait une frontière et il reviendra alors aux Irlandais, malheureusement pour eux, de l’ériger. On peut laisser les choses évoluer progressivement au fur et à mesure que les normes du Royaume-Uni divergeront de celle du marché unique, mais s’il y a un accord commercial avec qui que ce soit, qui autorise des changements de normes alimentaires, il faudra alors qu’il y ait une frontière.

  • MCC : Beaucoup de gens s’inquiètent du retour de la violence paramilitaire à la frontière irlandaise de la part de dissidents républicains et plus récemment d’activistes loyalistes. Lequel de ces deux groupes est à votre avis le plus dangereux ?  Est-ce que les services de police nord-irlandais (le PSNI)  et la Garda Sochiana de la République se sont entendus sur des mesures pour faire face à ces menaces ?

MOD : La menace paramilitaire est faible. Le danger est que les dissidents républicains attaquent la frontière ou que les loyalistes tirent sur des fonctionnaires qui assurent le fonctionnement d’une frontière maritime. Mais on devrait pouvoir gérer ces menaces à court terme. Il est vrai cependant que cela puisse s’aggraver.

  • MCC : On n’entend pas beaucoup parler de l’opinion des Nord-irlandais sur la façon dont le processus du Brexit a évolué, si ce n’est pour l’appel passionné de la responsable du Parti Unioniste Démocrate (DUP), Arlene Foster, qui ne veut absolument pas d’un traitement spécifique pour l’Irlande du Nord. Elle n’est cependant pas représentative de la population nord-irlandaise puisque 56 % des gens ont voté pour le maintien dans l’Union Européenne. Pourquoi n’y a-t-il pas eu dans la province une voix plus crédible et plus légitime contre le Brexit ?

MOD : Un des problèmes est que le Sinn Fein refuse de siéger à Westminster et qu’il n’a joué aucun rôle dans les débats qui s’y sont déroulés, même lorsqu’il aurait pu faire basculer une étroite majorité. Depuis décembre il y a deux élus qui représentent le parti social-démocrate et travailliste et ils se font bien entendre de façon efficace. Et l’Assemblée nord-irlandaise était tombée avec le retrait du Sinn Fein si bien qu’il n’y avait là non plus aucun débat. Il y a eu beaucoup de discussions dans les médias ici, en Irlande du Nord, mais il y a eu très peu d’écho  dans les médias internationaux.

  • MCC : Le candidat démocrate à la présidence des États-Unis, Joe Biden, a déclaré récemment : « nous ne pouvons pas permettre que l’Accord du Vendredi saint fasse les frais du Brexit ». Nancy Pelosi, la présidente de la Chambre des représentants, a exprimé les mêmes inquiétudes et elle a averti qu’un accord de libre-échange entre  la Grande-Bretagne et les États-Unis était absolument exclu si le Royaume-Uni violait ses accords internationaux. Pensez-vous que leurs déclarations puissent avoir un impact sur le processus de négociations ?

MOD : Il aurait dû s’y attendre, mais je pense que Johnson a dû être très surpris.  Mais je pense aussi que la vision qu’ont les Américains de l’Accord du Vendredi saint est simpliste. C’est pour eux un traité de paix qui pourrait échouer et laisser place à la guerre. Je ne vois pas les choses de cette manière. C’est en fait une constitution pour une forme de gouvernement de dévolution en Irlande du Nord. Ces institutions ne vont pas immédiatement s’écrouler s’il y a une frontière terrestre. Mais le danger couve sous la cendre, c’est l’érosion des relations entre la Grande-Bretagne et l’Irlande et entre le Nord et le Sud et aussi entre les Nationalistes et les Unionistes quand ils prendront parti sur le plan politique, et cela se produira inévitablement, lorsqu’il y aura des dissensions entre la Grande-Bretagne et l’Irlande. De plus : regardez ce qui se passe en Écosse. L’Écosse a aussi voté pour rester dans l’Union Européenne mais à présent elle se retrouve coincée à cause des Anglais qui ont voulu le Brexit, ce qui renforce l’argument en faveur de l’indépendance de l’Écosse. Si l’Écosse quittait le Royaume-Uni, je pense que cela amplifierait en Irlande du Nord la demande de l’unité irlandaise. Si l’Angleterre est perçue comme un problème, comme un pays mal gouverné qui attend de nous qu’on soit dans leur union, mais ne nous traite pas comme un partenaire à parts égales, alors beaucoup de gens, qui n’y pensaient pas avant, commenceront à envisager une Irlande unie. Attendons aussi les résultats du recensement de la population de 2021 : ils confirmeront en toute probabilité que les catholiques sont à peu près aussi nombreux que les protestants et que (s’ils perdaient leur foi en l’Union du Royaume, le peu qu’ils en aient) ils auront aux élections assez de voix pour nous en sortir. Il faut alors se demander si cet intérêt accru pour une Irlande unie pourrait perturber les unionistes au point d’inciter les loyalistes à mener des attaques contre les catholiques ou contre Dublin.

Keir Starmer, le nouveau visage de l’Opposition à la Chambre des Communes, par Marie-Claire Considère-Charon

Contrairement à ce que laissent penser les gros titres des médias depuis quatre mois, le monde ne s’est pas complètement arrêté de tourner avec la crise de la Covid-19 (puisque c’est ainsi que l’Académie française conseille de parler et d’écrire désormais). À part quelques brèves proches des dépêches AFP, l’arrivée de Keir Starmer à la tête du parti travailliste n’a pas suscité beaucoup de commentaires de côté-ci du Continent européen. Il a pourtant été l’un des opposants les plus pertinents face à Theresa May et à Boris Johnson sur le dossier du Brexit. Comme le révèle Marie-Claire Considère-Charon dans son article, le successeur de Jeremy Corbyn a la capacité de gêner un Boris Johnson affaibli. L’article qui suit permet de mieux connaître le nouveau leader travailliste et les défis qu’il doit surmonter qui dépassent ceux du Brexit.


Le 4 avril 2020 les quelque 600 000 votants portaient Keir Starmer à la tête du parti travailliste. La victoire confortable (56,2% des voix) qu’il remportait sur ses deux rivales, Rebecca Long-Bailey et Lisa Nandy, était obtenue au premier tour de scrutin.

Au cours de la campagne, K. Starmer avait tenu à apparaître comme le candidat de l’unité sans remettre en cause l’intégrité de l’héritage du leader précédent. Considéré comme favori dès le mois de janvier après l’annonce du départ de Jeremy Corbyn, il a réussi à rallier les principaux syndicats, des syndicats affiliés ainsi que le soutien de plus de 360 circonscriptions.

Rebecca Long-Bailey, qui incarnait la continuité de la ligne de Jeremy Corbyn[1], semblait pourtant avoir ses chances de gagner grâce au soutien de l’entourage de Corbyn, celui du Comité exécutif du parti (NEC) ainsi que des membres du groupe Momentum [2]. Lisa Nandy élue pour la circonscription du Grand Manchester était très critique vis-à-vis du bilan politique de Corbyn.

Si les électeurs semblent avoir opté pour un recentrage du parti et un nouveau style de leadership ainsi que de nouvelles orientations, Keir Starmer a pris soin de ne pas heurter de front les partisans de l’héritage de l’ancien chef du parti. Il a ainsi décrit la nationalisation de l’eau, de la poste et du rail comme des indicateurs de base de la direction qu’il souhaitait emprunter. Mais il a par ailleurs bien insisté sur la nécessité de faire de son parti une formation ouverte et tolérante (a broad church) dans le respect des divers courants qui le traversent.

Elu chef du second parti politique à la Chambre des Communes en termes d’élus, Keir Starmer devient automatiquement le chef de l’opposition[3]. Dans la tradition politique britannique fondée sur le modèle adversarial, le chef du gouvernement conduit la politique et le chef de la formation la plus importante ne figurant pas au gouvernement, critique les décisions prises et propose une alternative à la politique gouvernementale[4].

Il nous parait utile de revenir sur le parcours de celui qui incarne une alternative crédible à Boris Johnson. La carrière juridique de Keir Starmer est intéressante dans la mesure où elle fournit un éclairage sur sa personnalité et ses convictions. 

Un parcours apparemment irréprochable

Né en à Londres en 1962 d’un père ouvrier métallurgiste et d’une mère infirmière, Keir[5] Starmer, qui grandit pendant les années Thatcher, est le seul des cinq enfants du couple à avoir fait des études supérieures. Après avoir fréquenté le lycée de Reigate dans le Surrey, il poursuit ses études de droit à l’université de Leeds (Yorkshire) où il obtiendra brillamment en 1985 son LLB[6] l’équivalent d’une maîtrise en droit. C’est là qu’il rejoignit le club étudiant du labour. De lui son ancien camarade, John Erskine, dira que sa ligne politique était le non-alignement et le souci de n’écouter que sa conscience, ce qui s’apparentait à une forme de méthodisme politique[7].

À l’université, Keir Starmer, épris par-dessus tout de consensus, n’a jamais accepté de s’impliquer dans les batailles livrées contre Militant, l’organe trotskiste du parti travailliste, en affirmant qu’il n’avait pas d’ennemi à gauche. Après avoir obtenu son diplôme de 3e cycle en droit civil au collège St Edmund Hall d’Oxford, il entre au barreau en 1987 et débute comme avocat stagiaire au centre de formation de Middle Temple puis rejoint le cabinet d’avocats de Doughty street en 1990 où il deviendra plus tard adjoint à la direction. C’est là qu’il va entamer une carrière brillante d’avocat engagé en se consacrant à la défense des plus démunis[8].

À la fin du XXe siècle, il assiste à la disparition de l’industrie minière dont le déclin s’était accéléré à l’époque de Margaret Thatcher[9]. En 1992, il représente le syndicat national des mineurs aux côtés de Arthur Scargill lorsque le gouvernement conservateur de John Major annonce sa décision de fermer 31 des 70 puits de mine qui étaient restés ouverts au Royaume-Uni. Aux yeux du leader syndical, cette décision masquait un plan secret à court terme de fermeture de la totalité des puits[10]. Comme il le redoutait, le sort de l’industrie du charbon en Grande-Bretagne était scellé[11]. Avec ses confrères, Keir Starmer décida de reverser la somme totale de ses honoraires à la caisse de solidarité du Syndicat national des mineurs.

Keir Starmer devient très vite l’avocat spécialisé dans la défense des droits de l’homme qu’il entend inscrire comme priorité au cœur du système juridique. Il collabore avec Amnesty international et participe à des offensives juridiques contre la peine de mort aux Caraïbes et contre le géant de la restauration MacDonald.

Lorsque l’ancien Premier ministre Tony Blair[12] doit transposer les articles de la Convention Européenne des Droits de l’homme en droit interne, il fait appel à Keir Starmer et à ses confrères pour démêler toutes les implications de ce qui deviendrait le Human Rights Act du 9 novembre 1998. C’est à cette occasion que Starmer et ses camarades issus de la gauche « droit-de-l’hommiste » (jusqu’alors jugée assez marginale) sont en quelque sorte admis dans le sérail du labour.

Aux côtés de Conor Foley, avocat international au service des droits de l’homme et travailleur humanitaire, il publie un long rapport qui paraîtra dans la revue Social Policy and Administration[13]  pour le compte d’Amnesty International intitulé “Politique étrangère, Droits de l’homme et Royaume Uni” où il dresse une liste de recommandations qui seront largement reprises par le gouvernement travailliste de Tony Blair. En 2002 il est nommé Queen’s Counsel (QC) le statut le plus élevé dans la profession d’avocat.

Keir Starmer est un des rares responsables politiques anglais à bien connaître les problèmes de l’Irlande du Nord, en particulier ceux de la justice et de la police qui avaient été assujetties, dans le cadre de la lutte antiterroriste pendant les Troubles, à des lois et des procédures d’exception contraires aux droits fondamentaux. L’accord de paix de Belfast, dit Accord du Vendredi saint, du 10 avril 1998 donnait une place essentielle au respect des droits de l’homme qui devaient être le fondement de la justice pénale et des opérations de police[14]. Il s’avérait urgent en Ulster de construire le socle de l’État de droit. C’est pourquoi les signataires de l’Accord du Vendredi saint décidaient de lancer une vaste réforme de la justice pénale et de la police. Le 4 novembre 2001, suite aux conclusions de la commission indépendante sur le fonctionnement de la police ou rapport Patten, était créé le nouveau service de police d’Irlande du Nord (PSNI) qui remplaçait la force constabulaire royale d’Ulster[15](RUC). L’objectif était de rendre la nouvelle force de police représentative de la société en y intégrant à proportions égales catholiques et protestants.

De 2003 à 2008, Keir Starmer participe aux travaux de la Commission en charge du fonctionnement de la PSNI en Irlande du Nord. En sa capacité de juriste, il fait office de conseiller dans le domaine des droits de l’homme, son rôle étant de s’assurer que le nouveau service de police respectât les obligations conformément au Human Rights Act[16] de 1998.

En 2008 Keir Starmer quitte le barreau pour la magistrature. Il est nommé à l’un des postes les plus prestigieux du système pénal (Director of public prosecutions et Head of the Crown prosecutions), poste qu’il occupera jusqu’au 1er novembre 2013 lorsqu’il décide de démissionner pour se tourner vers la politique.

En 2013 il est nommé Chevalier Commandeur de l’Ordre du Bain[17] par la Reine Elizabeth II  pour services rendus dans le domaine du droit et de la justice pénale. Ce titre de chevalerie l’autorise à se faire appeler “Sir”, mais il a toujours refusé qu’on utilise ce prédicat.

Une nouvelle voie

En 2015 Keir Starmer est élu député pour la circonscription de Holborn et Saint Pancras à Londres. Il succède à Frank Dobson. Il rejoint rapidement l’équipe dirigeante du parti travailliste où ses compétences juridiques sont très estimées. Le 14 septembre 2015 il devient Secrétaire d’Etat à l’immigration du Cabinet fantôme. Les tensions avec Jeremy Corbyn, tout comme avec son le ministre des Finances du cabinet fantôme John Mc Donnell, ne vont pas tarder à apparaître. Le 27 juin 2016, K. Starmer se joint à la fronde anti-Corbyn et quitte son poste de secrétaire d’État à l’Immigration. L’hostilité croissante à la ligne politique du chef du parti pousse alors un bon nombre d’élus travaillistes à réclamer sa démission et à déposer une motion de censure qui emportera l’adhésion de 172 députés contre 40. Malgré ce désaveu, Jeremy Corbyn refuse de démissionner et conteste la légitimité constitutionnelle du scrutin.

Dès sa réélection à la tête du part, le 6 octobre 2016, le dirigeant confie à Keir Starmer le rôle de Secrétaire en charge du Brexit, décision qui fut loin de faire l’unanimité. Avant que ne soit activé, le 29 mars 2017, l’article 50 qui mettra en place le processus de sortie du Royaume-Uni, Keir Starmer va prouver son expertise en formulant pas moins de 171 questions aux différents ministres en charge du Brexit. En novembre 2018, par le recours à une ancienne procédure parlementaire dite humble address, il parvient à obtenir la publication des avis juridiques fournis au gouvernement de Theresa May sur la question du backstop[18]

À son poste, Starmer n’aura pas les coudées franches et ses rapports avec Jeremy Corbyn ont été manifestement difficiles, tant les deux hommes divergent sur le fonds et sur la méthode.

Keir Starmer n’était pas favorable à la renationalisation de tous les services publics et à la quasi-suppression des écoles privées qui figuraient dans le programme électoral du parti travailliste.

Au lendemain des élections européennes désastreuses pour le parti travailliste, Jeremy Corbyn consent à opter pour l’idée d’un second referendum sans toutefois donner sa préférence personnelle quant à l’issue du scrutin. Ardent partisan du maintien dans l’Union Européenne, Keir Starmer n’est pas parvenu à le convaincre de clarifier sa position et constatera plus tard que cette ambiguïté fut en partie responsable de la débâcle du parti aux élections législatives du 12 décembre 2019.

Keir Starmer sera également le témoin de la montée au sein du parti d’un courant antisémite qui implique de nombreux élus. Au cours de l’année 2019, un grand nombre de plaintes sont déposées contre des dizaines de députés du Labour, mais la direction du parti tente de minimiser le problème et tarde à y apporter une réponse. Sept élus parmi lesquels Luciana Berger et Chuka Ulmunna décident quitter le parti en dénonçant l’antisémitisme devenu institutionnel ainsi que la mauvaise gestion du Brexit. Tous déplorent une évolution condamnable du parti, qui, selon eux, était pris en otage par l’extrême gauche. Le 18 février 2019, ils décident de fonder un nouveau groupe au Parlement, The Independent Group for Change.

De grands défis

Quel rôle le nouveau chef de l’opposition peut-il jouer à la Chambre des Communes et à la tête de son parti ?

Starmer a toujours rejeté l’étiquette de blairiste tout autant que celle de corbyniste, à la fois par esprit d’indépendance et par aspiration au consensus. Selon Conor Gearty, professeur de droit à la London School of Economics, il a toujours refusé d’être catalogué et pour cette raison n’a jamais pleinement adhéré à un des nombreux groupes associés au parti.

Une fois élu chef de l’opposition, il lui incombe la lourde tâche de relever le parti, considérablement affaibli par une défaite électorale cuisante en décembre 2019[19], miné par les dissensions internes[20], et souffrant d’une image négative, sévèrement entachée par le poison de l’antisémitisme. Keir Starmer est résolu à rassembler et à dépasser les divisions d’une formation qui s’est fracturée sur de lignes idéologiques entre les partisans d’une ligne radicale, emmenés par Jeremy Corbyn sous l’égide du mouvement Momentum, et les plus modérés dont il fait partie.

Certains se demandent qui du juriste ou du politique l’emportera. Pour Angela Smith, la cheffe de file des travaillistes à la Chambre des Lords, Keir Starmer n’est pas le personnage politique machiavélique que l’on pourrait supposer, mais il comprend la dimension politique des choses. Si on peut lui reprocher son manque d’expérience, comparée à celles de tous ses prédécesseurs, Keir Starmer a acquis, à l’extérieur de la sphère politique, une expérience inestimable sur laquelle il peut s’appuyer aux Communes. Que ce soit sur la réouverture des écoles ou les relations avec les chefs de gouvernement des autres composantes du Royaume, il lui est aisé de pointer le manque de cohérence des décisions du gouvernement. Les échanges entre les deux responsables au cours des deux séances de questions au Premier ministre dans leur version hybride, moitié virtuelle, moitié réelle, ont déjà montré à quel point les faiblesses et les insuffisances de la gestion de la crise par le Premier ministre, privé de ses soutiens au premier rang, pouvaient être exposées au grand jour. La décision de revenir aux séances traditionnelles, malgré les risques d’une Chambre bondée et surchauffée, révèle à quel point il semble urgent à la majorité de voler au secours de son chef.

Dans les circonstances exceptionnelles de la crise sanitaire, où il doit assumer son rôle de chef de l’opposition, le nouveau leader doit trouver la juste mesure de sa démarche critique vis-à-vis de l’exécutif. Il s’est d’emblée engagé à collaborer de manière constructive dans l’intérêt national tout en soulignant les failles de la politique gouvernementale.

Sur le front du Brexit, il arrive certes bien trop tard pour pouvoir changer la dynamique en place. Même si la question va encore continuer à agiter les esprits jusqu’à la fin de l’année 2020, la sortie du Royaume-Uni a bien été actée au 31 janvier 2020. La marge de manœuvre de Boris Johnson, qui dispose d’une majorité de 80 sièges, peut paraître considérable. Le terme de “dictature élective” n’a jamais été aussi approprié pour désigner l’ascendant du Premier ministre.

Keir Starmer saura toutefois, en tant que juriste avisé, examiner dans les moindres détails l’accord commercial qui sortira éventuellement des négociations post-Brexit. Il pointera, sans nul doute, les détails litigieux, et les risques potentiels auxquels Boris Johnson a souscrit.

Mais s’il est une tâche infiniment plus ardue et délicate qui attend le chef de l’opposition, c’est bien celle de reconquérir un électorat qui a clairement pris ses distances avec le Labour.  Keir Starmer s’est vu reprocher de ne pas avoir pris suffisamment position contre la dérive sectaire au sein de son parti, même s’il a présenté ses excuses à la communauté juive[21] et s’est engagé à extirper le poison qui a gravement terni l’image du parti[22].

Populaire auprès des centristes du parti, Keir Starmer devra composer avec la base militante et les jeunes générations qui se sont radicalisées dans le sillage de Jeremy Corbyn. Il a quatre ans pour le faire, car, hormis une crise au sein du parti conservateur ou des élections anticipées, il faudra attendre 2024 pour de nouvelles élections.

Conclusion

L’élection de Keir Starmer peut être perçue comme un signe positif pour la démocratie britannique et pour tous ceux qui souhaitent une société plus ouverte et plus tolérante. Celui que l’on désigne comme « le maître du détail » pourra déployer ses talents d’argumentateur aux Communes et démonter méthodiquement et habilement les arguments du gouvernement de Boris Johnson. Tout semble opposer les deux hommes. Le Premier ministre sait habilement séduire son public en ayant recours à tous les outils et les tactiques de la communication politique comme les slogans accrocheurs, les formules à l’emporte-pièce, les raccourcis simplistes, les traits d’humour, l’ironie, et le sarcasme. Malgré toutes ses qualités, Keir Starmer ne sait pas susciter l’enthousiasme qui soulève les foules. Sa voix monocorde, son air concentré et sa tenue toujours impeccable[23] ont pu faire dire à certains qu’il était ennuyeux tout autant qu’il était compétent[24]. D’autres craignent que, par son souci constant du consensus, il ne tarde à prendre les décisions qui s’imposent pour refonder le parti.

L’objectif du nouveau dirigeant est de s’employer à ramener les travaillistes au pouvoir en proposant une alternative crédible à la nation. Il lui faudra reconstruire le fameux mur rouge des régions du centre et du nord de l’Angleterre que Boris Johnson avait réussi à défoncer. Il peut compter sur un nouveau cabinet fantôme plus jeune et plus resserré autour du leader qui a également intégré des personnalités ayant fait leurs preuves telles que Rachel Reeves, Yvette Cooper ou encore Ed Miliband, ancien chef du Labour qui n’avait pas su gérer la succession de Tony Blair et de Gordon Brown. La gestion de la crise sanitaire a déjà écorné la popularité de Boris Johnson qui reste néanmoins soutenu par une bonne partie de la population. Dans une situation politique aussi mouvante, il est difficile de prévoir l’évolution de l’opinion publique dans le contexte d’une crise économique qui s’approfondit et de la forte incertitude qui pèse sur future relation commerciale avec l’UE[25].

[1] Jeremy Corbyn continuait à revendiquer avec fierté le programme de changement radical qu’il avait défendu et soulignait que son parti, malgré la défaite, l’avait emporté sur le débat. Son entourage attribue la défaite du labour à deux causes, le rôle prépondérant du Brexit dans la campagne, qui aurait occulté les autres questions ainsi que l’hostilité des médias à l’égard du parti et de son leader.

[2] Le message que l’on peut lire sur le site de Momentum est qu’il s’agit d’un mouvement vibrant à l’appel du peuple qui a pour objectif de transformer le labour, les communautés et la Grande-Bretagne pour l’intérêt du grand nombre et non pour celui de quelques-uns.

[3] Son titre complet est celui de leader de l’opposition la plus loyale de Sa Majesté (most loyal leader of Her Majesty’s opposition).

[4] C’est en 1937 que la loi votée sur les ministres de la Couronne accordait un statut officiel au chef de l’opposition qui reçoit un salaire à ce titre en plus de son salaire de Membre du Parlement. Aujourd’hui ce salaire annuel s’élèverait à 73 617£.

[5] Le prénom de Keir lui a été donné en hommage à l’Écossais Keir Hardie qui fut en 1892 le premier élu travailliste à la Chambre des Communes, après avoir travaillé à la mine dès l’âge de onze ans.

[6] L’acronyme LLB signifie Latin Legum Baccalaureus

[7] Le méthodisme est une branche du protestantisme qui s’est développée au XVIIIe siècle au sein de l’Église anglicane. Ses adeptes se réclament de l’enseignement de John Wesley qui insistait sur l’étude méthodique de la Bible et l’aspiration à la sainteté grâce à une morale irréprochable et la pratique de la charité.

[8] Il fournit alors une aide juridique aux manifestants arrêtés par la police après les émeutes à Trafalgar Square contre la Poll tax, un impôt locatif calculé en fonction du nombre de personnes par foyer, que Margaret Thatcher tenta d’imposer en Écosse puis en Angleterre. Jugé très inégalitaire, car il frappait les individus et non les foyers, sans tenir compte des revenus ni du capital, cet impôt déclencha de grands mouvements de protestation en mars 1990 et provoqua la chute de Margaret Thatcher.

[9] En Angleterre la grève des mineurs de 1984 à 1985, sous le mandat de Margaret Thatcher, représente un épisode dramatique de l’histoire de l’industrie du charbon. Elle fut déclenchée par le syndicat national des mineurs (NUM) dirigé par Arthur Scargill après la décision de fermer 20 puits jugés déficitaires.

[10] Arthur Scargill, Presidential address, 28/06/1993, http://num.org.uk/wp-content/uploads/2015/11/1993-Presidents-Address-28-06-1993-Arthur-Scargill.pdf

[11] C’est dans ces anciens bastions travaillistes des Midlands que Boris Johnson allait puiser les soutiens indispensables à la victoire des conservateurs en décembre 2019.

[12] Lorsqu’on demande à Keir Starmer s’il se place dans la mouvance de Tony Blair, il ne manque pas de rappeler qu’il a voté contre l’engagement du Royaume-Uni dans la guerre d’Irak. La motion en faveur d’une action militaire fut votée le 18 mars 2003 par 412 voix contre 149. Keir Starmer figurait parmi les 83 députés travaillistes à voter contre le gouvernement.

[13] Conor Foley & Keir Starmer, Foreign policy, Human Rights and the United Kingdom, Social Policy and Administration, Volume 32, Issue 5, 17 décembre 2002.

[14] Christian Mailhes,”La réforme de la justice pénale en Irlande du Nord : des modèles venus d’ailleurs”,

Études irlandaises, année 2004.  

[15] La force constabulaire royale d’Ulster (RUC), très majoritairement composée de protestants, n’était absolument pars représentative de la société nord-irlandaise et continuait, aux yeux de la minorité catholique, d’incarner l’oppression protestante. Elle était également accusée de grande partialité dans sa façon d’exercer ses fonctions.

[16] Le Human Rights Act de 1998 et le Criminal justice and court services Act de 2000 allaient profondément transformer les méthodes utilisées dans les enquêtes policières.

[17] L’Ordre du Bain (Order of the Bath), fondé par Georges 1er en 1725, est le troisième ordre de chevalerie britannique. Cet ancien ordre militaire doit son appellation à une tradition médiévale où le bain était utilisé comme mode de purification pour les nouveaux chevaliers.

[18] Voir l’article de l’auteur dans l’Observatoire du Brexit, « Retour sur la question nord-irlandaise », L’Observatoire du Brexit, 9 mai 2019.

[19] Le parti travailliste ressortait des élections de 2019 profondément amoindri avec seulement 202 élus, le plus faible nombre depuis 1935.Voir l’article d’Aurélien Antoine dans l’Observatoire du Brexit : Le bilan des élections du 12 décembre et les perspectives à court terme, 24 décembre 2019.

[20] Les divisions se sont accusées sur la question du Brexit qui a révélé les divergences entre les partisans du remain et ceux qui pour des raisons diverses souhaitaient le Brexit, ainsi que sur la gestion de l’antisémitisme.

[21] La famille paternelle de sa femme, Victoria Alexander, est juive et ses enfants ont été élevés dans la tradition juive.

[22] Avant les élections de 2019, la communauté juive avait traditionnellement soutenu le parti travailliste. L’appel du grand Rabbin à ne pas voter travailliste a sans doute dissuadé de nombreux électeurs de cette communauté, par ailleurs déroutés par une suite de déclarations pro-palestiniennes et anti-israéliennes du leader travailliste.

YouGov : How Britain voted in the 2019 general election, 17 décembre 2019.

https://yougov.co.uk/topics/politics/articles-reports/2019/12/17/how-britain-voted-2019-general-election

[23] Il aurait inspiré le personnage de Mark Darcy, incarné par Colin Firth un avocat compassé et plutôt inhibé dans le Journal de Bridget Jones.

[24] Un article du Financial Times daté du  23 février 2020 avait pour titre ” l’ennuyeux Starmer cherche à panser le plaies du parti travailliste”.

[25] Voir l’ article d’Aurélien Antoine, dans l’Observatoire du Brexit, Un échange de lettres au vitriol, le no deal plus que jamais possible ?