Archives de catégorie : Actualités

L’annonce surprise des élections législatives : un pari très risqué pour Rishi Sunak

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite des Universités en civilisation britannique.

Rishi Sunak était tenu de convoquer des élections législatives d’ici décembre 2024, afin qu’elles puissent avoir lieu un mois après. Il avait déjà exclu l’éventualité d’élections en 2025 et s’était engagé à les organiser au cours du 2e semestre 2024. L’annonce de la convocation des élections le 4 juillet prochain a surpris de nombreuses personnalités du parti conservateur, qui, à l’exception de Michael Gove[1], ont exprimé leur étonnement, leur désarroi et même leur consternation. La plupart des collaborateurs du Premier ministre jugeaient le moment tout à fait inopportun, convaincus qu’attendre octobre ou novembre donnerait le temps à l’économie de se stabiliser[2].

La cote personnelle du Premier ministre est médiocre, le parti conservateur est très impopulaire et continue à se diviser après 14 ans au pouvoir, tandis que le pays est toujours enlisé dans une crise du coût de la vie, avec des taux hypothécaires beaucoup plus élevés qu’il y a quelques années.

Sunak n’a pas été en mesure de faire évoluer les sondages en sa faveur depuis qu’il est devenu leader du parti conservateur. L’avance de 20 points, à la date du 22 mai, dont disposait dans les sondages, le parti travailliste sur les conservateurs, est la plus importante jamais enregistrée par un parti d’opposition depuis 1997. L’ampleur du défi que s’est lancé le Premier ministre est manifestement telle qu’aucun parti au pouvoir n’a réussi à rattraper un tel retard dans un délai aussi court avant les élections. Comment Sunak pourrait-il en six semaines inverser la tendance et remporter une étonnante victoire à l’arraché ?

La plupart des médias ont mis en exergue le pari que représente le scrutin, qui, pour la première fois depuis 1945, où le travailliste Clement Attlee l’avait emporté sur le conservateur Winston Churchill, se tiendra en juillet. Ils sont unanimes quant à la défaite assurée des conservateurs, les divergences ne portant que sur l’étendue de cette défaite.

L’image du Premier ministre, qui s’est exprimé devant le 10 Downing street, sous une pluie battante, sans une main secourable pour lui tendre un parapluie, a suscité divers sarcasmes et railleries. Trempé jusqu’aux os, réussirait-il à maintenir le cap contre vents et marées et même à redresser la barre, comme il s’engageait à le faire ou, à l’inverse, le déluge qui s’est abattu sur lui serait-il prémonitoire d’un naufrage à ‘Drowning street[3] ?

Un grand nombre d’hypothèses ont commencé à circuler quant aux motivations qui ont conduit le Premier ministre à défier les mauvais sondages et hâter la tenue du scrutin, une décision prise avec une poignée d’initiés[4] parmi lesquels le vice-Premier ministre Oliver Dowden.

Sunak a pu penser que le moment lui était plutôt favorable, dans un contexte de légère reprise économique et d’une baisse de l’inflation[5] qui, après avoir été dangereusement élevée, est redescendue juste au-dessus de l’objectif de 2 % fixé par la Banque d’Angleterre, ce qui donne au Premier ministre l’occasion d’affirmer que l’économie est sur la bonne voie. Il a pu également tabler sur les voix des indécis qui lui permettraient de limiter la casse à moins de 200 sièges à Westminster.

Certains experts ont également suggéré que les récentes élections locales pouvaient laisser envisager une victoire plus limitée des travaillistes que ne le prédisent les sondages, bien que ce soit très difficile d’extrapoler des prévisions à l’échelle nationale à partir de votes locaux dans seulement quelques parties du pays (nous renvoyons ici à la publication d’Aurélien Antoine à la suite de ce scrutin).

En outre, plusieurs exemples historiques récents prouvent que les sondages peuvent se tromper comme, lors des élections de 2017 où Theresa May perdit la faible majorité dont elle disposait. Tel fut aussi le cas en1992 : le scrutin s’était soldé par la quatrième victoire consécutive des Conservateurs, alors que le travailliste Niel Kinnock était bien en tête dans les sondages.

Le sort des conservateurs sous de mauvaises augures

L’annonce du Premier ministre a inauguré une campagne de six semaines. Les chefs de parti sont immédiatement partis en campagne, mais le Parlement a été officiellement dissous le 30 mai, soit 25 jours avant le jour du scrutin.

La principale priorité des responsables politiques sera de parcourir le pays pendant six semaines selon un calendrier extrêmement serré, où ils chercheront à se faire photographier en train de démarcher les électeurs et de rencontrer des membres de la société civile et du public. Une série de débats télévisés sera organisée, au cours desquels Rishi Sunak et Keir Starmer s’affronteront dans un face à face de nature quasi-présidentielle.

Le jeudi 4 juillet, les Britanniques voteront entre 7 heures et 22 heures, heure locale, et dès la fermeture des bureaux de vote, les voix seront comptabilisées. Le vainqueur est généralement déclaré aux premières heures du vendredi matin. Il est sans doute superflu de rappeler qu’au Royaume-Uni, les électeurs n’élisent pas directement le Premier ministre. Ils élisent un membre du parlement (MP) pour représenter leur circonscription. Le chef du parti qui remporte la majorité des 650 circonscriptions britanniques, soit 326 sièges, devient automatiquement Premier ministre et peut former un gouvernement. Le roi Charles III devra décider formellement la formation du nouveau gouvernement tout comme il a approuvé et décidé la décision d’organiser des élections et de dissoudre du parlement sur le conseil du Premier ministre.

S’il n’y a pas de majorité absolue, les Premiers ministres issus du parti arrivé en tête du scrutin doivent chercher le soutien d’autres formations de façon à pouvoir fonctionner en tant que gouvernement minoritaire (comme l’a fait Theresa May en 2017 avec le parti unioniste démocratique (DUP)), ou former une coalition, comme l’a fait David Cameron avec les libéraux démocrates en 2010.

L’hypothèse d’un Parlement sans majorité issu des prochaines élections a été jugée la plus probable par Rishi Sunak qui s’appuyait sur un sondage donnant une avance de 12 points seulement aux travaillistes.[6] 

Après la succession de cinq Premiers ministres conservateurs aux prises avec le Brexit, cinq Chanceliers de l’Echiquier et une série de scandales parmi lesquels le “Partygate” sous le mandat de Boris Johnson, suivi du mandat chaotique de six semaines de Liz Truss, dont le programme fiscal a plongé les marchés dans la tourmente, l’image de marque du parti conservateur a été gravement écornée.

Le raz de marée des conservateurs en décembre 2019 semble loin, et les électeurs britanniques, désabusés, paraissent largement disposés à se détourner vers d’autres partis. Cela implique que des changements radicaux peuvent se produire d’une élection à l’autre, une évolution qui, selon Stephen Bush, s’apparente à un scénario à la canadienne[7].

Les sondages donnent 45% des intentions de vote pour le Labour et seulement 25% pour les Tories. Convertis en projections de sièges au Parlement, les intentions de vote peuvent, selon les pronostics, soit déboucher sur une victoire confortable des travaillistes, soit sur une victoire si écrasante qu’elle entraînerait une quasi-disparition des conservateurs.

Les tories devront se battre sur plusieurs fronts. Outre le parti travailliste, ils sont sous la menace du parti nationaliste Reform UK , crédité de 10% à 12 % d’intentions de vote, qui pourrait leur ravir des sièges clés. La percée de parti qui tente de déborder le parti conservateur sur son aile droite, en particulier sur la question de l’immigration[8] rend le part conservateur très vulnérable et lui inspire des choix stratégiques. À sa gauche, il doit aussi se garder des Libéraux-démocrates, un groupe centriste et pro-européen qui a grignoté le soutien des conservateurs dans les régions aisées du sud de l’Angleterre.

Lors de son premier déplacement de campagne, Rishi Sunak n’a cessé de marteler ses objectifs en se posant comme le responsable politique qui sait prendre des mesures audacieuses afin d’assurer la sécurité des Britanniques, à l’inverse d’un parti travailliste adepte du retour à une politique laxiste. Rishi Sunak tentera sans doute de placer la question du leadership au centre du débat, en mettant en avant, dans ses discours, la période où il était ministre des Finances lors de la pandémie.

Les premiers ratés de la campagne

À peine entamée, la campagne des conservateurs a subi quelques ratés, à commencer par l’annonce intempestive du Premier ministre, le  26 mai, d’un retour au service militaire national[9] pour les jeunes britanniques, garçons et filles, âgé de 18 ans, alors que, deux jours avant, son ministre de la Défense, Andrew Murrison, avait vigoureusement rejeté cette idée qui, selon lui, porterait lourdement atteinte au moral des armées et, de surcroît, ne s’appuyait sur aucun véritable plan pour être mise en œuvre[10]. Pourquoi annoncer un projet qui s’avère très impopulaire auprès des jeunes britanniques et qui ne tient pas compte de la dimension nord-irlandaise où il aurait inévitablement une résonnance historique très conflictuelle[11] ?

Outre le fait que l’Irlande du Nord n’a jamais été un enjeu important pour les Conservateurs, on peut supposer que la démarche du Premier ministre a obéi au souci de se concilier les électeurs les plus âgés, tentés par le Reform party et qui se sont déclarés déçus de la politique de Sunak, en particulier dans le domaine de l’immigration.

Le parti conservateur est confronté à un exode massif d’élus qui ont choisi de ne pas se représenter. Près de 80 d’entre eux ont décidé de jeter l’éponge, parmi lesquels des personnalités clefs du parti comme l’ancienne Première ministre Theresa May[12], l’ancien ministre Michael Gove, et l’ancien secrétaire d’État à la Santé, Matt Hancock.

Quant au leader travailliste, engagé à lutter contre le courant antisémite qui s’était développé au sein du Labour sous la direction de Jeremy Corbyn, il n’a pas non plus été épargné par les critiques et les controverses. Au moment où le parti devait dresser la liste des candidats à l’élection, une demi-douzaine d’anciens corbynistes ont été suspendus ou menacés de suspension[13], ce qui a conduit les détracteurs de Keir Starmer à l’accuser de procécer à des « purges ». Parmi les élus en cause, la députée de Hackney North, Diane Abbott a déclenché une controverse, il y a un an, en déclarant dans une lettre à l’Observer du 23 avril 2023 que les Juifs, les Irlandais et les gens du voyage n’étaient pas victimes de racisme, mais de préjugés[14]. Après avoir laissé entendre que ses propos étaient antisémites, et qu’elle ne pourrait pas être candidate aux prochaines élections, Keir Starmer, sous la pression, a fait volte-face, et l’a réintégrée au sein du parti.

Les questions majeures au cœur de la campagne

Les deux leaders s’efforcent de valoriser et corriger l’image de leur parti en prenant le contrepied des idées reçues. Le Premier ministre qui s’est présenté comme le « candidat du changement », tente difficilement de prendre ses distances avec les années de gouvernements conservateurs, tout en affirmant que l’expérience de son parti au sein du gouvernement le rend plus apte que le parti travailliste à mettre en place un plan sûr pour l’avenir.

Depuis l’arrivée de Keir Starmer à la tête du parti travailliste, l’héritage très contesté du New labour a relativement cessé de faire débat, même si le leader actuel s’est montré initialement résolu à s’en démarquer. Il s’est au fil des ans rapproché de Tony Blair et de son groupe de réflexion le Tony Blair Institute for Global Change et entend faire apparaitre le Labour comme le parti de l’avenir[15], celui à qui on peut faire confiance en matière d’économie et de sécurité.

Parmi les questions majeures au cœur de la campagne figure l’économie en première place puis les services de santé et l’immigration.

  • L’économie et la crise du coût de la vie

Après le choc de la pandémie du Covid-19 et une crise du coût de la vie si profonde et si longue que des ménages relativement aisés se sont retrouvés dans une situation d’insécurité financière, il n’est pas étonnant que l’économie figure au premier plan des préoccupations des citoyens britanniques et constitue l’enjeu majeur des élections. Les électeurs attendent des leaders des deux partis de gouvernement un projet clair, qui puisse améliorer leur qualité de vie et leur pouvoir d’achat.

À la suite des perturbations provoquées par le mini budget de Liz Truss, il est difficile pour le parti conservateur de s’ériger en parti fiable et artisan de l’équilibre budgétaire. Sunak a, toutefois, fait de la stabilité économique un objectif majeur. Il a promis le retour de la croissance et une inflation diminuée de moitié, deux objectifs dont il s’est sensiblement rapproché. Il tentera de convaincre les électeurs que l’économie a pris un tournant favorable et qu’un changement de gouvernance pourrait rompre un équilibre laborieusement mis en place. Selon le groupe de réflexion More in Common, 65% des électeurs continuent, cependant, à penser que les conservateurs s’adressent aux plus riches[16].

Le parti travailliste s’est efforcé de redresser son image de parti dépensier et s’est engagé à apparaitre comme l’apôtre de la prudence budgétaire et d’une politique favorable aux entreprises. L’économie sera au cœur de la campagne, a déclaré Rachel Reeves, qui est pressentie pour être la future chancelière de l’Échiquier et entend, après « les années de chaos » des gouvernements conservateurs, reconstruire le Royaume-Uni conformément à la mission que s’est donnée le Labour d’assurer la stabilité économique, des finances saines[17], le respect des règles fiscales ainsi que de lutter contre la corruption. Keir Starmer s’attaquera au problème du coût de la vie, qui a pesé lourdement sur la classe ouvrière, à la question des bas salaires à l’inflation ainsi qu’à la dette nationale qui reste à des niveaux exceptionnellement élevés depuis 1960. De récents sondages ont indiqué que le parti travailliste est le plus représentatif des familles ouvrières et le mieux à même de prendre en compte les intérêts de plus démunis[18].

Les services de santé

Les enquêtes d’opinion révèlent que, après l’économie, ce sont les services de santé qui constitueront l’enjeu majeur pour les électeurs. Le NHS (Service de santé national) est sous tension par suite des pénuries de main d’œuvre, un personnel surchargé, de longues listes d’attente pour les patients, des infrastructures vieillissantes et un manque d’investissement. Autant d’éléments qui concourent à donner l’image d’un secteur dégradé et à bout de souffle.

Les disparités en matière de soins de santé maternelle et infantile concernent essentiellement les électeurs des zones urbaines, tandis que les problèmes liés aux soins de santé en milieu rural sont apparus dans les circonscriptions traditionnelles des conservateurs, où les personnes âgées ont du mal à accéder aux services. Dans toutes les circonscriptions, les hôpitaux manquent de fonds et n’ont pas la capacité de s’adapter à l’évolution des besoins du pays en matière de soins médicaux.

Les conservateurs, qui insistent sur le financement record de près de 165 milliards de livres sterling, fournis au cours de la législature, pour aider à réduire l’arriéré en matière de soins, ont cherché à attribuer la responsabilité des longues listes d’attente à la pandémie et au long conflit salarial des jeunes médecins, qui n’ont cessé de se mettre en grève de façon intermittente depuis près d’un an. Les négociations n’ont donné aucun résultat et la British Medical Association a annoncé une nouvelle grève du 27 juin au 2 juillet, à l’avant-veille des élections, qui risque de provoquer des perturbations massives très dommageables pour l’image du gouvernement[19].

Le parti travailliste, qui souligne l’échec du gouvernement concernant la réduction des listes d’attente s’est engagé, une fois arrivé au pouvoir, à résorber, dans les cinq prochaines années, l’arriéré des patients qui attendent un traitement ou une intervention depuis plus de 18 semaines. Il a réitéré sa promesse en avril 2024 de mettre en place deux millions de rendez-vous supplémentaires grâce aux heures supplémentaires le soir et les week-ends, qui seraient financées par la suppression des niches fiscales et la répression de l’évasion fiscale[20], du statut fiscal des non domiciliés au Royaume-Uni[21]. Il promet également de doubler le nombre de scanners pour diagnostiquer les patients plus rapidement, d’utiliser les capacités disponibles dans le secteur privé sans faire payer les patients, et de créer des listes d’attente partagées afin que les hôpitaux puissent mettre leurs ressources en commun[22].

Dans l’éventualité d’une victoire des travaillistes, Wes Streeting, secrétaire d’État à la Santé du cabinet fantôme, s’est déclaré prêt à négocier sur les salaires, sans toutefois accepter la demande d’augmentation de 35 % des jeunes médecins. Les responsables des soins de santé ont toutefois averti que les projets des deux partis ne vont pas assez loin pour assurer l’avenir à long terme du NHS.

L’immigration

La question de l’immigration, qui arrive généralement en troisième position des préoccupations des citoyens britanniques, est centrale du côté du « mur rouge » du nord de l’Angleterre, (favorable au Brexit), ainsi que dans le Yorkshire ou l’Humber, où les habitants ont une vision très négative de l’immigration. Tout porte à croire qu’elle fera l‘objet d’un affrontement important au cours de la campagne entre les deux chefs de file.

Rishi Sunak a largement fondé sa mission sur le contrôle de l’immigration, et sa politique phare à l’égard du Rwanda comme destination des immigrés clandestins qui ne seront plus éligibles au droit d’asile, a fait l’objet d’une loi votée au Parlement qui continue à faire débat et peut donner lieu à de nouvelles contestations juridiques[23].

Le Premier ministre, qui a accusé le labour d’offrir l’amnistie aux immigrés clandestins, a mis en jeu une grande partie de son capital politique dans sa promesse d’empêcher les demandeurs d’asile de traverser le Royaume-Uni à bord de petits bateaux. Il n’a pas hésité à parier 1000 livres avec le journaliste Piers Morgan que des avions décolleraient pour le Rwanda avant les élections, un pari perdu récemment puisque Rishi Sunak a dû reconnaitre qu’aucun avion ne pourrait décoller pour Kigali avant le 4 juillet[24].

Force est de constater que le nombre de migrants qui ont traversé la Manche à bord de petites embarcations dépassait déjà en mai 2024 la barre des 9000[25] comme l’indique le graphique ci-dessous. De surcroît, les mois plus chauds de l’été peuvent être très propices à de nouvelles arrivées, qui pourraient largement porter atteinte à la politique migratoire du Premier Ministre et entamer une crédibilité déjà bien écornée.

L’attitude du chef de l’opposition vis-à-vis de la question migratoire se caractérise par un mélange de prudence et de fermeté. Soucieux de reconquérir l’électorat pro Brexit du mur rouge il a déclaré que les traversées devaient être réduites « matériellement » sans fixer d’objectif chiffré.[26] Il a en outre réitéré son engagement à abroger « immédiatement » la loi sur la sûreté au Rwanda[27], tout en promettant d’être intraitable avec les gangs de passeurs. Il a également promis la mise en place d’un nouvel organisme pour la sécurité des frontières, afin de réduire le nombre de traversées de la Manche. Le parti travailliste s’est également déclaré favorable à l’introduction d’un système d’immigration à points qui, selon lui, « fonctionnerait pour les travailleurs et les entreprises »[28].

Parmi les objectifs du parti travailliste[29] en matière d’emploi, figurent la volonté de réduire la dépendance à l’égard des travailleurs étrangers, celle de remédier à la pénurie d’emplois qualifiés et de garantir que le travail soit récompensé à sa juste valeur par des salaires adéquats et des conditions satisfaisantes.

Le nombre de personnes qui ont traversé la Manche à bord de petites embarcations de 2022 à 2024

La crise du logement

La crise du logement au Royaume-Uni est aussi une préoccupation majeure pour de nombreux électeurs, en particulier chez les plus jeunes qui sont confrontés à un marché locatif précaire et un accès difficile à la propriété. Au moins 1,5 million de Britanniques ont ressenti les effets négatifs du mini-budget de 2022, avec la hausse des taux d’emprunt sur leurs projets immobiliers.

Dans leur manifeste électoral de 2019, les conservateurs s’étaient engagés à construire 300 000 nouveaux logements par an d’ici le milieu des années 2020, mais ce chiffre n’a jamais été atteint et, en décembre 2022, il a été revu à la baisse après une levée de boucliers de la part des députés d’arrière-ban, inquiets des conséquences indésirables au niveau des communautés locales[30].

Le Labour a promis d’être « du côté des constructeurs et non des bloqueurs »[31] et a annoncé son ambition de créer 1,5 million de nouveaux logements grâce à la création de « villes nouvelles », affirmant que les sites seraient identifiés d’ici la fin de leur première année au pouvoir. Le leader travailliste a insisté sur le fait que la fourniture de logements abordables faisait partie intégrante de sa mission, comme en atteste son plan visant à garantir que 50 % des nouveaux logements soient accessibles aux plus défavorisés, tout en protégeant les espaces verts[32].

Le parti travailliste a soutenu les deux textes législatifs introduits par les conservateurs, la loi sur la réglementation des logements sociaux (Social Housing Regulation Act) et le projet de loi sur la réforme des propriétaires bailleurs (Renters reform bill) qui n’a pas été voté, mais il veut aller plus loin et interdire aux propriétaires les résiliations de baux sans motif légitime, une mesure qui figurait dans le manifeste électoral des conservateurs de 2019, mais qui n’a cessé d’être reportée.

Pour le Reform party, qui a fondé sa stratégie sur les conséquences sociales des flux migratoires, l’impact des niveaux actuels de migration nette rendent le logement inabordable pour les citoyens britanniques,[33] tout comme ils compromettent le bon fonctionnement et la qualité des services de santé. L’ancienne députée conservatrice Ann Widdecombe, qui fait désormais campagne pour Reform UK, a déclaré que son parti donnerait la priorité à la construction de nouveaux logements sur des friches industrielles.

La crise climatique

Si l’environnement préoccupe une grande majorité d’électeurs, sur la totalité de l’échiquier politique, la question ne serait une priorité politique que pour un électeur sur cinq. En 2023, l’organisme de surveillance du changement climatique, a qualifié de « lenteur inquiétante » les efforts déployés pour intensifier l’action en faveur du climat, les décisions du gouvernement allant à l’encontre du rôle de pionnier assumé par le Royaume-Uni en la matière.

La cause environnementale a été l’une des principales divergences entre les deux principaux partis. L’hostilité de Sunak à l’égard de l’objectif zéro émissions de carbone était contraire à l’approche du parti travailliste qui a fait valoir que la lutte contre la crise du coût de la vie et la campagne contre l’impact du réchauffement climatique étaient indissociables.

Malgré les quelques progrès réalisés au Royaume-Uni en matière de réduction des émissions, les conservateurs ont irrité de nombreux écologistes en accordant de nouvelles licences pour l’exploitation du pétrole et du gaz[34].

Le parti travailliste qui entend relever les défis dans le domaine de l’environnement, insiste sur le fait que les politiques qui réduisent les émissions de gaz à effet de serre, telles que l’isolation des maisons et la promotion des énergies renouvelables, font également baisser les factures d’énergie. La croissance verte attire en outre les investissements et les nouveaux emplois. Mais la décision de Keir Starmer, en février 2024, de réduire son plan de prospérité verte, de 28 à 15 milliards de livres par an, a été fortement critiquée par les groupes de défense de l’environnement ainsi que par les syndicats[35].

D’autres questions seront vraisemblablement abordées au cours de la campagne telles que l’éducation, le leadership et les « guerres culturelles ». L’offre gouvernementale de places en structures d’accueil des jeunes enfants est très inférieure aux besoins des familles, qui se trouvent souvent dans l’obligation d’adapter leurs horaires de travail pour pouvoir s’occuper de leurs enfants.

Le Premier ministre a annoncé son intention de créer 100 000 postes d’apprentis par an d’ici à la fin de la prochaine législature, en mettant fin à ce qu’il appelle les « diplômes bradés ». Il a été en outre vivement critiqué pour ne pas avoir procédé à un bilan en matière d’éducation, au moment où que les taux d’analphabétisation augmentent en Angleterre.

Quant aux « guerres culturelles » le mandat de Rishi Sunak a été dominé par les polémiques sur les questions des droits des transgenres, la santé mentale[36] et les universités dites woke. Ces polémiques ont été entretenues par un certain nombre de députés conservateurs, soucieux de se concilier les voix des électeurs traditionnels de ce qu’on a appelé le « mur bleu ».

Les quatre régions emblématiques ciblées par les travaillistes

Keir Starmer devance Rishi Sunak dans les sondages sur la question de savoir qui ferait un meilleur Premier ministre, mais son avance est bien plus faible que l’écart de voix entre les partis. Les résultats des élections seront vraisemblablement déterminants dans quatre régions emblématiques où les travaillistes entendent lancer leur reconquête : l’ancien mur rouge, l’Écosse, les West Midlands et le sud-ouest.

1. La reconstruction du mur rouge

L’objectif crucial de Starmer est de reconstruire le mur rouge qui désigne les anciens bastions travaillistes situés pour beaucoup sur un axe est-ouest reliant Leeds à Liverpool.

Lors de l’élection de 2019 Boris Johnson s’était emparé de ces fiefs travaillistes en promettant de faire aboutir le Brexit (get Brexit done). Les électeurs de ces régions qui se sont très largement exprimés en faveur du Brexit, ont rejeté la perspective de gauche proposée par Jeremy Corbyn, alors leader du parti travailliste[37]. Le succès retentissant de la stratégie de Boris Johnson, qui a donné aux conservateurs une « inclinaison nordique » reposait également sur la promesse de niveler par le haut (levelling up) les circonscriptions les plus déshéritées, principalement dans le nord de l’Angleterre, mais son vaste projet ne s’est pas matérialisé. Désenchantés par les conservateurs, certains déplorent l’éviction de M. Johnson de son poste de Premier ministre. Une des premières mesures de Rishi Sunak de la campagne électorale a été de transférer 1,5 milliard de livres aux zones défavorisées pour financer le service militaire obligatoire.

Les travaillistes espèrent récupérer une quarantaine de sièges du mur rouge, dont beaucoup sont situés à proximité de l’autoroute M62, le principal axe est-ouest. Des villes comme Leigh, Warrington, Bury, Dewsbury et Burnley figurent en bonne place sur la liste de Keir Starmer. Redfield et Wilton Strategies ont réalisé des sondages dans 40 circonscriptions du mur rouge et ont constaté en avril 2024 que les travaillistes devançaient les conservateurs de 20 points[38].

2. L’Écosse

À l’occasion de sa visite à Glasgow[39], le 24 mai 2024, Keir Starmer a souligné : « Il n’y a pas de changement sans l’Écosse, il n’y a pas de parti travailliste sans l’Écosse, l’Écosse est au cœur de la mission du prochain gouvernement travailliste ». L’Écosse[40] était naguère le socle de toute majorité travailliste à Westminster.  Cependant, le Parti national écossais  est parvenu à bouleverser le paysage politique écossais lors des dernières élections britanniques. En misant sur l’ appel à l’indépendance, il a emporté le recul du soutien au Labour, à qui on a pu reprocher d’avoir pris son rôle de premier parti en Écosse pour acquis depuis fort longtemps.

La mission de Keir Starmer est de mettre fin à la domination du Parti national écossais (SNP), en profitant d’une période difficile dans l’histoire récente du parti, qui a vu la démission de deux de ses dirigeants, Nicola Sturgeon et Humza Yousaf, en à peine plus d’un an. Le leader travailliste estime que les récents scandales et crises au sommet du SNP, conjugués avec les faibles perspectives d’un vote précoce en faveur de l’indépendance, peuvent lui donner l’occasion de remporter 30 sièges sur un total de 57.

Il devra affronter le nouveau chef du SNP et Premier ministre écossais, John Swinney, qui a déclaré au premier jour de sa campagne que « nous avons eu 14 ans d’austérité avec les Conservateurs …le parti travailliste ne propose pas la fin de l’austérité ».[41]

3. Les circonscriptions des West-Midlands

Les Midlands de l’Ouest, centrés autour de Birmingham où Johnson a fait de grandes percées lors des élections de 2019, seront l’une des régions les plus disputées du pays. Nichée entre le pays de Galles et les East Midlands, la région est très diverse et comprend des villes post-industrielles pauvres, des banlieues tantôt prospères, tantôt édifiées à l’intersection de plusieurs autoroutes, reflétant les diverses facettes du Royaume-Uni contemporain.

Lorsque Marcus Jones, député conservateur de Nuneaton, a conservé son siège en 2015, l’ancien Premier ministre David Cameron a su qu’il avait gagné les élections législatives. Comme d’autres villes des Midlands, elle était considérée comme le baromètre de l’opinion du pays[42].

Lors des dernières élections de 2019, le parti de Boris Johnson a remporté 44 sièges dans la région, contre 15 pour le parti travailliste, en réalisant des gains importants dans les villes du Black Country[43]. Lors de la victoire de Tony Blair en 1997, ces chiffres étaient largement inversés.

l y a 57 sièges à pourvoir dans la région géographique des West Midlands et le parti travailliste espère en regagner plusieurs dizaines pour accéder au pouvoir. Le 3 mai, Andy Street, maire conservateur des West Midlands, a été battu de justesse par les travaillistes à l’issue d’un recomptage des voix, ce qui laisse présager une lutte acharnée au prochain scrutin du 4 juillet.

4. Le Sud-Ouest

Le Sud-Ouest est une région, qui recèle un lot de sièges généralement prospères, principalement ruraux ou suburbains, est le cœur du soutien traditionnel aux conservateurs. La carte électorale actuelle révèle que la majeure partie du sud, en dehors de Londres, apparait comme une vaste zone en bleu.

Si les travaillistes espèrent gagner des sièges dans toute la région, ils sont en rivalité avec les libéraux-démocrates, qui ont leurs propres traditions dans le Sud-Ouest. Ce parti pro-européen, pour qui le sud-ouest sera déterminant, n’a remporté que 11 sièges lors des élections de 2019, mais, en 2024 son dirigeant, Sir Ed Davey, espère remporter au moins 30 sièges si le vote conservateur s’effondre.

Les sièges ciblés par Ed Davey s’étendent de la banlieue sud-ouest de Londres, à des endroits comme Esher et Wimbledon, et des villes de banlieue comme Wokingham et Godalming, cette dernière étant le siège du chancelier Jeremy Hunt.

Les récents succès aux élections locales dans le Somerset et le Dorset ont également montré une résurgence des libéraux-démocrates plus à l’ouest, soutenue par l’arrivée de membres des professions libérales, en provenance de Londres, chassés de la capitale par les prix élevés et qui peuvent assurer leur activité en télétravail.  

En juillet 2023, après la victoire des libéraux-démocrates aux élections partielles de Somerton et Frome, Sir Ed.Davey a déclaré : « Cette victoire éclatante montre que les libéraux-démocrates sont fermement de retour dans le pays de l’Ouest »[44]. S’ils ambitionnent de gagner davantage de sièges plus à l’ouest, dans le Devon et dans les Cornouailles, ce parti pro-européen aura sans doute plus de difficultés à convaincre un électorat qui a très largement voté pour le Brexit[45].

Conclusion

Alors que la campagne présidentielle américaine s’étale sur près de dix mois, la campagne des législatives britanniques peut paraitre extrêmement courte. Elle n’en sera pas moins très polémique et éventuellement chaotique. Il est manifeste que les performances individuelles de Rishi Sunak et de Keir Starmer au cours de la campagne électorale seront cruciales.  

L’aspiration au changement est très forte et Il sera sans doute bien difficile pour les conservateurs d’affirmer que la situation politique et économique pourrait être pire avec le retour des travaillistes. Les rares succès que les tories peuvent revendiquer sont d’avoir su gérer le plan de vaccination contre le covid 19 et d’avoir ramené l’inflation à 2,3% .

En revanche, « la faillite morale du parti conservateur »[46] est profonde. Elle s’est illustrée par la tentative illégitime de prorogation du Parlement par Boris Johnson et, sous le mandat de Rishi SunaK par la loi inique d’expulsion des immigrés clandestins vers le Rwanda, pays jugé sûr en dépit des décisions de justice et des avis contraires des experts.

Il ne fait pas de doute que l’issue du scrutin déterminera l’avenir du parti conservateur. Depuis deux décennies les tories ont tenté d’enrayer la menace que représente pour eux le parti du Brexit devenu le Reform party qui a réussi à grignoter leur aile droite. L’évolution factieuse du parti conservateur, noyauté par les éléments les plus intransigeants et sectaires, a donné lieu à des dérives extrêmement dommageables pour son image et sa cohésion. Le risque d’éclatement est réel et personne ne saurait prévoir ce qui en découlera.

Au terme des huit dernières années où l’impact négatif du Brexit s’est fait ressentir sur de multiples domaines, y compris la recherche universitaire, le développement scientifique et l’enseignement supérieur, il faut espérer que le prochain chef du gouvernement rapproche le Royaume-Uni de ses proches voisins européens et restaure la coopération dans un grand nombre de domaines, dans l’intérêt des Britanniques comme des Européens.


[1] Lorsqu’après de longues semaines de tergiversations, le Premier ministre a annoncé à son cabinet, qu’il organiserait des élections générales le 4 juillet, il a obtenu le soutien enthousiaste de son ministre du logement, Michael Gove, convaincu que la fortune sourit aux audacieux. Ce dernier n’a pas hésité à se référer à la devise de l’unité d’élite de l’armée de l’air britannique (SAS) selon laquelle « Qui ose gagne ». Outre qu’il ait été un des Brexiters les plus acharnés, Michael Gove s’est toujours exprimé contre l’Accord du Vendredi Saint qui n’était selon lui qu’« un referendum truqué ». Auteur d’un pamphlet en 2000 intitulé Irlande du Nord : le prix de la paix, il compare l’accord de Belfast à la politique britannique d’apaisement à l’égard des nazis dans les années 1930. Voir P. Geoghan, « Michael Gove a “fanatic” who would damage peace process », The Irish Times, 5 July 2016.Il convient de rappeler que Michael Gove a décidé de ne pas se représenter aux élections de 2024.

[2] L’ancienne Ministre d’État au Logement et à la Planification, Esther McVey, a observé que le Premier ministre aurait dû attendre plus longtemps pour laisser les fruits de la reprise économique se répercuter sur les électeurs.

[3] Parmi les gros titres des journaux on pouvait lire ‘’Drowning street » (City A.M.) « Drown and out » (DailyMirror), « For how long will he rain over us over us » (The Northern Echo), ou encore « Himalayan mountain to climb » (Telegraph). Après avoir fait son annonce Rishi Sunak s’est rendu à Belfast où il a visité la grande exposition sur le Titanic à Belfast, de quoi filer la métaphore du naufrage.

[4] La grande majorité des membres du Cabinet étaient favorables à une date en automne, autour de la fête d’Halloween.

[5] Voir M.C. Considère-Charon, « Le Brexit quatre ans après : un bilan qui fait débat », Observatoire du Brexit’, mai 2024.

[6] P. Whiteley,  . Rishi Sunak claims the UK is heading for a hung parliament-let’s check his maths », The Conversation, 7 May 2024.

[7] Au Canada les conservateurs sont passés de la victoire en 1988 à l’extinction en 1993, et les libéraux de la troisième à la première place entre 2011 et 2015. Dans l’hypothèse où les conservateurs sauveraient moins de 200 sièges et que le parti travailliste se verrait crédité d’une majorité de 350 à 400 élus, on pourrait alors conclure que la messe est dite pour les tories.

[8] Le parti de la Réforme pourra compter sur la participation de son président honoraire Nigel Farage, dont l’éloquence a naguère fait recette, mais n’a pas suffi pour lui assurer une élection à Westminster. En revanche, il a été député européen de 1999 à 2020.

[9] Le service militaire national a été définitivement aboli au Royaume-Uni en 1960.

[10] N. Simmons, « Just three days ago a tory defence minister slammed the idea of National Service », Huffpost, 26 May 2024.

[11] Le leader du parti social- démocrate et travailliste a qualifié de complètement fou l’idée de réintroduire un service national obligatoire au Royaume-Uni en ajoutant que, « si on essayait de le mettre en œuvre en Irlande du Nord, ce serait le chaos ». « Chaos to bring UK mandatory service plan to NI – Eastwood », RTE, 27 May 2024.

[12] En annonçant sa décision, Theresa May a observé avec humour qu’être membre du Parlement était le plus beau métier du monde, malgré les frustrations, en particulier lorsque vous êtes à la Chambre et que les gens de votre camp ne votent pas pour votre législation, trois fois de suite (O. Bentley, « Is it 1997 all over again as Tory MPs head for the exit? », BBC news, 24 May 2024).

[13] Un certain nombre d’entre eux siègent déjà aux Communes en tant qu’indépendants et d’autres ont l’intention de le faire au cas où ils seraient exclus du parti.

[14] Cette lettre était en fait une réaction à un article du journaliste Nigérien Tomiwa Olowade, qui, en se fondant sur un rapport concernant la discrimination et les insultes raciales, avait affirmé que le racisme en Grande-Bretagne n’était pas qu’une question de blancs et de noirs et que les Irlandais, les Juifs et les gens du voyage étaient les premières victimes de la discrimination et du racisme en Grande-Bretagne.

[15] « After struggling with its past, is the labour party looking to the future? », The Conversation, 1 May 2024.

[16] « Economy, health, migration : key battlegrounds in the UK election », More in Common, 23 May 2024.

[17] Les conservateurs ont cherché à entretenir la crainte que les projets de gouvernement des travaillistes n’aient pas été comptabilisés et qu’ils nécessiteraient un recours accru à l’emprunt et des hausses d’impôts probables. « Rachel Reeves speech to business leaders at Rolls Royce », 28 May 2024, labour.org.uk.

[18] K. Neame, « Revealed: Poll finds most managers back Labour’s New Deal for Working People », Labour list, https://labourlist.org/2024/04/labour-new-deal-working-people-what-policies-mean-manifesto/

[19] A. Gregory, R. Mason, J. Elgot, « Junior doctors’ strike could delay care for 100,000 NHS patients in England », The Guardian, 29 May 2024.

[20] Labour will deliver two million more NHS appointments a year, as waiting lists hit record levels under Rishi Sunak. Labour.org.uk

[21] Le terme « non-dom » fait référence aux résidents britanniques qui ont choisi d’établir leur domicile fiscal en-dehors du Royaume -Uni. Ils ne paient l’impôt que sur les revenus perçus au Royaume-Uni. Parmi eux, l’épouse du Premier ministre, Askhata Murty, qui après que son statut fiscal a été révélé, s’est engagée à payer l’impôt sur la totalité de ses revenus.

[22] « Build an NHS fit for the future. 5 missions for a better Britain », labour.org.uk.

[23]  Safety of Rwanda Act (Asylum and Immigration) 2024

[24] Voir C. Bordère, So what ?, mars 2024, n°26, Observatoire du Brexit.

[25] International migration research, progress update, Office for national statistics, May 2024, ons.gov.uk.

[26] « Starmer will not set small boats target but pledges hostile territory for gangs », The Irish News, 10 May 2024.

[27] A. Singh, « Labour plans to scrap Channel migrants deportation law in first 100 days in power », inews, 25 April 2024.

[28] Why Keir Starmer wants a points-based immigration system, Open Democracy, 22 November 2022.

[29] « How we’ll create a fair system and stop the small boats crossings. Labour’s plan for immigration », labour.org.uk

[30] Les autorités locales jouent un rôle clé dans la fourniture de logements, par le biais du système de planification et en facilitant leur développement. Mais l’état critique des finances de certains conseils, parmi lesquels certains se sont déjà déclarés en faillite, ont eu un impact très négatif sur la politique du logement. Les plans de dépenses actuels du gouvernement, auxquels le parti travailliste a déclaré qu’il s’en tiendrait dans une large mesure s’il formait un gouvernement, indiquent que le financement des collectivités locales continuera d’être limité, tout comme celui d’autres services publics clés tels que les prisons et le système de justice pénale.

[31] S. Jenkins, « Labour’s plan for the builders not the blockers is a capitulation to developers », The Guardian, 10 October 2024.

[32] Rayner says Labour will deliver « biggest boost to affordable housing for a generation », 7 October 2023, Labour.org.uk

[33] Les chiffres de l’ONS publiés jeudi montrent que l’immigration nette a diminué de 10 %, mais qu’elle s’élève toujours à plus de 600 000 personnes par an. Dans le même temps, le Royaume-Uni n’a construit qu’un peu plus de 20 000 logements au cours du premier trimestre 2024.

[34] « Hundreds of new North sea oil and gas licences to boost British energy », Prime minister’s office, department of Energy and Secuity and Net zero, 21 July 2023, Gov.UK

[35] « The Observer view: Labour’s green U-turn has threatened its plan for growth », The Guardian, 10 February 2024.

[36] Dans un discours au Centre de Justice Sociale le 19 avril 2024, Rishi Sunak a déclaré qu’il envisageait de supprimer une aide financière au profit des personnes souffrant de problèmes de santé mentale et de la remplacer par des traitements. R. Mason, P. Butler, « Sunak accused of making mental illness another front in the culture wars », The Guardian, 19 April 2024.

[37] D. Wainwright, « General Election 2019: How labour’s red wall turned blue », BBC, 13 December 2019

[38] « Latest Red Wall Voting Intention (13-14 April 2024) », Redfield and Wilton Strategies, 17 April 2024. redfieldandwiltonstrategies.com.

[39] K. Scott, « Scotland central to Labour mission for government – Starmer », BBC Scotland News, 24 May 2024.

[40] Le syndicaliste écossais Keir Hardie, dont Starmer porte le prénom, a été l’un des fondateurs du parti travailliste, qui a de profondes racines au nord de la frontière.

[41] L. Garcia, « John Swinney warns of austerity on steroids from Labour », The National Scot, 31st May 2024.

[42] T. Bale, P. Webb, « The Conservatives: Theie sweetest victory », Parliamentary Affairs; vol. 68, Issue suppl 1, 2015, p.41.

[43] Il s’agit entre autres des circonscriptions de Wolverhampton South-West, Dudley North et West Bromwich East.

[44] S. Gecsoyler, P. Walker, « Ed Davey: byelection win shows Lib Dems are firmly back in south-west England », The Guardian, 21 July 2023.

[45] E. Davey, « Voters in south-west England know tha-it’s the Lib Dems who can get the tories out », The Guardian, 21 July 2023.

[46] A. Antoine, « La faillite morale du parti conservateur », Observatoire du Brexit, https://brexit.hypotheses.org/7071

So What ? n° 29

Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit ce mois-ci, la décision de la Haute Cour d’Irlande relative à l’Illegal Migration Act 2023, la débâcle électorale du parti Conservateur, l’annonce surprise de la date des prochaines élections générales et les conséquences des tensions du Parlement d’Holyrood sur l’exécutif écossais.

So What n° 29

Les élections locales de 2024 : analyses et perspectives

Par Aurélien Antoine

Les élections locales en Angleterre et au pays de Galles qui se sont déroulées le jeudi 2 mai dernier se sont une nouvelle fois soldées par une défaite retentissante du parti conservateur après celles de 2023 et de 2022. Les précédents scrutins ne leur avaient pas été favorables, mais celui qui s’est déroulé en ce début de printemps était attendu avec intérêt dans la mesure où il s’agissait de la dernière campagne électorale avant celle prévue pour les sièges du Parlement de Westminster. L’autre spécificité de ce scrutin tient au fait que les plus importantes métropoles anglaises désignaient leur maire, dont le Grand Londres[1]. Avant de tirer les enseignements de la défaite des tories, il convient au préalable d’en déterminer l’étendue qui a été minimisée par leur leader et Premier ministre, Rishi Sunak.

I. L’étendue inédite de la défaite conservatrice

Les élections du 2 mai avaient pour objet de renouveler 2600 conseillers locaux dans plus de 100 territoires. En outre, 10 maires métropolitains devaient être désignés parmi les plus grandes villes anglaises. Qu’il s’agisse de la première ou de la seconde dimension du scrutin, les conservateurs avaient bien peu de motifs d’être satisfaits des résultats.

  • L’issue du scrutin renouvelant les conseils locaux et les maires métropolitains

Les travaillistes ont remporté 1158 sièges sur 2600 (soit 186 élus en sus) et contrôlent désormais 51 conseils des 107 qui étaient concernés par ce scrutin (soit un gain de huit conseils). Pour leur part, les libéraux-démocrates sont passés de 104 à 522 élus et, surtout, dirigent 12 conseils contre 2 auparavant. Il convient de noter que les conseillers de petits partis ou sans étiquette ont nettement progressé au point que leurs scores additionnés à celui des libéraux-démocrates sont supérieurs à celui des conservateurs. En effet, avec une augmentation de 184 conseillers, les autres partis ou indépendants comptent 463 conseillers (ce qui fait, avec les libéraux-démocrates, 985 conseillers en tout).

Source : BBC (https://www.bbc.com/news/articles/c8v36l6d54do)

L’énoncé de ces chiffres permet de saisir en négatif l’étendue de la Bérézina électorale pour les conservateurs. En perdant 474 sièges, ils ne disposent plus que de 515 élus sur les 2600 renouvelés. C’est un record depuis 1998 et un reflux majeur de 474 élus et de 10 conseils par rapport au scrutin de 2021 qui portait sur les mêmes territoires. La répartition des conseillers et des conseils se présente désormais de la façon suivante en Angleterre, au pays de Galles et en Écosse[2] :

Sources : http://opencouncildata.co.uk/

Le graphique produit par le quotidien The Guardian permet de matérialiser visuellement la situation critique dans laquelle se trouvent les conservateurs, ce que confirment les résultats pour les maires directement élus.

  • L’élection des maires des aires métropolitaines

Avant d’évoquer précisément l’issue du scrutin de mai 2024, il n’est pas inutile de rappeler que ce sont quelques-unes des principales agglomérations anglaises qui sont concernées. Prévue par une loi de 2000 (Local Government Act), l’élection directe des chefs des exécutifs locaux (mayor) ne pouvait être possible qu’après l’accord des populations par référendum (y compris à la suite d’une pétition depuis le Localism Act de 2011) ou, depuis 2007, par l’adoption d’une résolution des conseils locaux eux-mêmes (Local Government and Public Involvement in Health Act)[3]. Les citoyens se sont, dans un premier temps, majoritairement exprimés contre cette option. En 2006, seules douze villes avaient choisi l’élection directe du maire[4]. En ce qui concerne le Grand Londres et les grandes métropoles anglaises, deux textes spécifiques ont été adoptés par le Parlement : le Greater London Authority Act 1999 et le Cities and Local Government Devolution Act 2016. Pour ces aires métropolitaines, les pouvoirs des autorités locales sont distincts de ceux prévus par le Local Government Act de 2000. À l’heure actuelle, 13 villes et 11 aires métropolitaines, en plus du Grand Londres, choisissent leur maire directement. La première élection en vertu de la loi de 2016 avait vu les conservateurs remporter quatre des six postes de maires en jeu (Cambridgeshire and Peterborough, Tees Valley, West of England, et les West Midlands ; Greater Manchester et Liverpool City Region revenant aux travaillistes). La métropole du South Yorkshire désigna en 2018 et 2022 un maire travailliste.En 2021, les tories ont perdu Cambridgeshire and Peterborough et West England tout en étant largement battus par la candidate du labour lors des toutes premières élections du West Yorkshire. Après la déroute du mois de mai, ils ne conservent plus que Tees Valley (métropole du nord de l’Angleterre), alors que, pour ce scrutin, les citoyens des collectivités de l’East Midlands, de North East (Tyne and Wear), et de York and North Yorkshire votaient pour la première fois pour élire directement leur maire. Les élections du maire du Grand Londres ont plus de retentissement à l’étranger. Inauguré en 2000 avec la victoire de Ken Linvingston en tant qu’indépendant (avant d’être réélu sous l’étiquette travailliste en 2004), ce scrutin fut remporté pour deux mandats par Boris Johnson en 2008 et 2012. Sadiq Khan vient de gagner assez largement sa troisième élection, un record.

Source : https://www.breakingnews.ie/

Quiconque a en tête la géographie électorale et les chiffres mentionnés précédemment peut s’inquiéter du sort des conservateurs lors des deux prochaines échéances électorales, européennes et générales au Parlement. La défaite à l’élection partielle de Blackpool South à la suite d’un scandale qui a touché le député conservateur sortant n’a fait que confirmer une tendance forte depuis plusieurs années. Comme toute personnalité qui se respecte, Rishi Sunak a tenté de relativiser la débâcle de son parti, sans convaincre pour autant.

II. La relativisation sophistique des résultats par le Premier ministre

Au lendemain des élections, Rishi Sunak a tenté de minimiser leur portée en rappelant qu’elles étaient centrées sur l’Angleterre, partielles et dépendantes du contexte local qui n’est pas celui de Westminster. S’il a bien admis que beaucoup restait à accomplir et que les résultats lui laissaient un goût amer, le Premier ministre se veut naturellement combatif : le bilan de sa politique ne devra être évalué que dans quelques mois, lorsque les élections des membres des Communes (dont la date n’est toujours pas fixée) se dérouleront.

Rishi Sunak peut difficilement tenir un discours contraire. Néanmoins, il a soutenu, avec d’autres conservateurs, que rien n’était encore fait malgré des sondages particulièrement défavorables au parti tory. Alors que le parti travailliste continue de se maintenir aux alentours des 40-45% des intentions de vote, les conservateurs plafonnent à 24 %. Cet écart n’empêche pas le Premier ministre de considérer qu’un parlement sans majorité (Hung Parliament) sortira des urnes à l’automne. Depuis la surprise des résultats de 2010 qui ont connu une telle issue alors que les sondages donnaient les conservateurs vainqueurs, l’argument est régulièrement repris. Cependant, Rishi Sunak s’est appuyé sur une analyse de deux chercheurs du Nuffield College d’Oxford qui dirigent le laboratoire The Elections Centre, Colin Rallings et Michael Thrasher, pour démontrer qu’en aucun cas les élections locales ne permettent de déduire une large victoire travailliste à venir cet automne. En transposant les résultats locaux à l’échelle nationale, ils estiment que, si le Labour arrive bien en tête, il n’emportera pas la majorité des sièges. Pour plusieurs journalistes, la rupture entre le parti de gauche et certains de ses électeurs (notamment de confession musulmane) expliquerait le risque de Hung Parliament. Selon les chiffres des deux experts, le parti travailliste réunit 34 % des votes sur l’ensemble du pays contre 25 % pour les conservateurs – ce qui représente, à quelques points près, le partage qui résultait de 2023. Les travaillistes perdent même deux points par rapport au précédent scrutin[5].

Source : BBC

Pour Rishi Sunak, cette interprétation permet d’affirmer que les travaillistes chercheront à conclure une alliance avec d’autres partis (libéraux-démocrates, verts, nationalistes écossais), ce qui mènerait le Royaume-Uni à « un désastre » (alors que les derniers à avoir gouverné avec un Parlement sans majorité en s’alliant avec les libéraux-démocrates entre 2010 et 2015 sont les conservateurs eux-mêmes…).

De nombreuses critiques ont été émises à l’encontre des conclusions de Colin Rallings et Michael Thrasher, notamment de la part d’autres chercheurs ou analystes qui concluent à la difficulté de transposer des résultats locaux à l’échelle nationale et qu’un vote exprimé dans un contexte particulier n’est pas une projection.

Quels que soient les enseignements à tirer du scrutin, les adversaires de Rishi Sunak au sein même du parti conservateur n’ont guère été convaincus par ses arguments. Suella Braverman, qui se voit déjà en successeur de Rishi Sunak dont l’avenir politique demeure sombre, a déclaré que la stratégie du chef tory ne fonctionnait pas. L’ancienne ministre de l’Intérieur a cependant rejeté l’idée de changer de leader seulement quelques mois avant les élections générales alors que des rumeurs laissaient entendre que Penny Mordaunt aurait fait une meilleure candidate pour diriger les tories. Souhaitant sans doute que l’actuel locataire du 10 Downing Street qu’elle apprécie peu boive le calice jusqu’à la lie pour s’en débarrasser, Suella Braverman a souligné que Rishi Sunak conduisait les conservateurs depuis 18 mois et qu’il a fait des choix dont il doit tirer les conséquences en les assumant. Selon elle, la difficulté viendrait du fait que les électeurs conservateurs seraient « en grève » et souhaiteraient une politique véritablement tory, c’est-à-dire encore plus extrémiste en faisant la part belle aux baisses d’impôts, en suivant un traitement toujours plus drastique de la question migratoire et en prévoyant la sortie du système de la Convention européenne des droits de l’Homme. Le positionnement de Suella Braverman n’a rien d’original, non seulement dans l’histoire du parti conservateur, mais également à l’égard du succès actuel en Occident des idéologies d’extrême droite. Hormis la question démagogique de la fiscalité, il n’est pas certain que quelques-uns des thèmes évoqués par l’ancienne membre du Cabinet de Rishi Sunak soient au cœur des préoccupations des citoyens y compris favorables aux tories. Selon une étude d’opinion relayée par le Telegraph en avril dernier, seulement une moitié des électeurs proconservateurs souhaitent un retrait du Royaume-Uni de la Convention européenne des droits de l’Homme. Les sondages de l’organisme YouGov montrent en outre que les citoyens considèrent l’économie et la santé comme les deux dossiers les plus importants, l’immigration n’apparaissant qu’en troisième position et la sécurité au même niveau que l’environnement et le logement.

La diversité des analyses et des opinions émises à la sortie du scrutin démontre deux choses : la difficulté des conservateurs à se réconcilier, ce qui favorise la multiplication des velléités politiques (même Liz Truss rêve d’un retour en créant un mouvement dans le parti, les Popular Conservatives ou PopCons) et les quelques incertitudes qui planent sur l’étendue de la victoire future du parti travailliste qui doit demeurer prudent et mobilisé pour éviter une relative déconvenue à la fin de l’année.

III. Les suites indécises du scrutin

Comme nous l’avons souligné précédemment, il ne faudrait pas tirer des conclusions hâtives des élections locales de 2024 et en faire un tour de chauffe révélateur de ce qui se déroulera ultérieurement. Plusieurs arguments plus pertinents que la projection de Colin Rallings et Michael Thrasher viennent au soutien de la nécessaire relativisation des résultats de ce mois de mai.

Cette remarque s’impose d’abord pour les travaillistes a un quintuple titre :

– le scrutin en plus d’être local, n’a concerné que quelques territoires anglais sans que le score réalisé en nombre de voix rapporté aux précédents scrutins démontre un engouement réel pour le Labour.

– l’électorat, dans un contexte de crises multiples, est volatil. Il faut rappeler, à cet égard, qu’il y a à peine trois ans, les conservateurs avaient réalisé un score leur permettant de dominer les travaillistes en nombre de suffrages exprimés à l’échelle nationale. Cette volatilité peut résulter du contexte (en 2021, le succès anglais de l’un des premiers vaccins contre la Covid-19). Plus récemment, Keir Starmer a favorisé les prises de distance de l’électorat de confession musulmane du fait de ses tergiversations sur le conflit au Moyen-Orient, en particulier lors du débat à Westminster sur la résolution travailliste appelant à un cessez-le-feu (épisode qui a sérieusement mis en difficulté le Speaker, Lindsay Hoyle, accusé de manquer d’impartialité). L’un des éditorialistes du Guardian, Martin Kettle, a sans doute raison d’affirmer que « si Keir Starmer n’y prend pas garde, Gaza pourrait être pour lui ce que la guerre en Irak a été pour Tony Blair » (c’est-à-dire le début de la fin).

– En plus du positionnement sur la guerre israélo-palestinienne, le Labour peine toujours à trouver un équilibre sur ce sujet alors qu’il continue d’avoir maille à partir avec l’antisémitisme d’extrême gauche en son sein. En février, Keir Starmer a tardé à retirer le soutien du parti à son candidat de la circonscription de Rochdale, Azhar Ali, qui avait tenu des propos déplacés à l’encontre d’Israël. Le candidat indépendant, ancien membre du parti, George Galloway, l’a largement emporté malgré ses sorties polémiques également hostiles à l’État juif.

– Les impairs de la direction du parti ne se limitent pas à la gestion chaotique des sujets internationaux. Une députée conservatrice, Natalie Elphicke, a fait défection de son parti pour rallier le Labour, alors même qu’elle est considérée comme étant très à droite et qu’elle siège au Parlement pour la circonscription de son désormais ancien mari qui avait dû démissionner du fait d’une condamnation pour agression sexuelle. Elle-même a fait l’objet d’une suspension de la Chambre des Communes après avoir tenté d’influence le juge qui présidait le procès de son ex-mari. Son soutien aux politiques anti-immigration et ses votes à la Chambre hostiles aux textes visant à lutter contre le changement climatique la rendent peu compatible avec certaines des orientations majeures du programme travailliste. En acceptant cette élue de la circonscription de Douvres, Keir Starmer a sans doute voulu pointer l’incurie du gouvernement conservateur dans la gestion des problèmes migratoires et accentuer l’érosion de la majorité tory aux Communes. La décision du dirigeant travailliste n’en a pas moins suscité l’ire d’une partie de ses troupes.

– Enfin, et il s’agit d’un problème ancien, Keir Starmer n’inspire pas forcément confiance chez les citoyens. S’il venait à devenir Premier ministre, ce serait sans doute par rejet de plus de 14 ans de conservatisme qui correspondent à un indubitable déclin du Royaume-Uni. Selon les sondages de l’institut YouGov, 43 % des personnes interrogées n’accordent pas leur confiance au chef du Labour. Dans une autre étude, 53 % des sondés ont une opinion défavorable à son encontre, quand bien même il est un leader plus apprécié par rapport à ses concurrents et que Rishi Sunak est le plus détesté. Sur le fond, la doctrine de Keir Starmer n’est pas forcément d’une grande limpidité au point que l’hebdomadaire The Newstatesman s’interrogeait sur le point de savoir ce qu’était le « Starmerism ».

Les conservateurs pourraient donc être rassurés à la lecture des vicissitudes qui touchent les travaillistes et qui sont susceptibles de leur faire perdre de précieux points lors des élections générales. Cependant, en plus du rejet dont il fait l’objet, le parti tory doit de nouveau faire face à une formation politique qui le concurrence à sa droite et dont les résultats aux élections locales, là où elle présentait des candidats, sont loin d’être anecdotiques. Reform UK, dirigé par Catherine Blaiklock et soutenu par Nigel Farage, connaît une dynamique qui, si elle ne lui a pas permis de remporter un nombre notable de sièges (deux seulement), lui a permis d’empiéter allègrement sur l’électorat conservateur. En outre, Reform UK devrait tirer un bénéfice indirects des scores des partis européens amis aux élections européennes (la formation conduite par Nigel Farage était arrivée en tête de ce scrutin en 2019). Si le système électoral du first-past-the-post applicable à la désignation des MPs n’est pas favorable aux petits partis, le passage des électeurs tories les plus à droite vers Reform UK est une menace indiscutable qui avantagerait les travaillistes. Lors de l’élection partielle de South Blackpool remportée par les travaillistes le 2 mai, le candidat de Reform UK s’est placé en troisième position à seulement 117 voix de son opposant conservateur. C’est évidemment en prenant en compte cette donnée que Suella Braverman et ses proches multiplient les appels à une droitisation de la politique du Gouvernement.

Source : BBC

Deux autres facteurs, à la portée encore plus indécise, joueront un rôle déterminant lors des prochaines élections générales : le score des libéraux-démocrates et de celui du Scottish National Party. Les premiers ont tendance à réaliser des performances décevantes lors des scrutins nationaux (sauf en 2010), mais ils se maintiennent à un niveau satisfaisant. Il ne faudrait pas exclure l’hypothèse d’un bon score dans des circonscriptions conservatrices du sud de l’Angleterre.

Bien plus au nord, la récente crise politique qui a touché le parti au pouvoir en Écosse (voir So What ? n° 28) s’ajoute à une succession de déconvenues qui devrait se solder par un reflux du nombre de députés envoyés à Westminster par le SNP. Les électeurs de ce parti, dont le programme économique est proche de celui des travaillistes, pourraient donc porter leurs suffrages en faveur du Labour. Selon les dernières études de l’institut IPSOS, les travaillistes progressent nettement depuis 2022 et, selon YouGov, un dernier sondage les place devant le SNP en intentions de vote au Parlement écossais dans un contexte de recul du soutien à l’indépendance (54 % des personnes interrogées s’expriment désormais contre).

Source : IPSOS Scottish Political Monitor

Source : YouGov

Même si les planètes de l’univers politique britannique sont loin d’être complètement alignées pour que les prochaines élections au Parlement se soldent par un triomphe travailliste, l’état des lieux qui vient d’être dressé a de quoi les rendre confiants. Keir Starmer et ses troupes doivent demeurer prudents et surtout garder à l’esprit que, pour l’heure, une éventuelle victoire serait avant tout le résultat d’une volonté de changement et de rejet d’un parti conservateur qui a incontestablement renoué avec le label de nasty party.


[1] Comme à chaque élection locale, un parti des police and crime commissioners ont été renouvelés. Ce corps a été créé par le Police Reform and Social Responsibility Act 2011 afin de remplacer les autorités de police anglaises et galloise (à l’exception de Londres). En Écosse et en Irlande du Nord, ce domaine relève des compétences dévolues. Leurs fonctions sont de cinq ordres : conduire la politique de sécurité publique, fixer le budget de la police locale, déterminer la part des impôts locaux allouée à la police, informer les usagers du travail de la police, et nommer le chief constable (le chef de la police locale).

[2] 112 conseils locaux d’Angleterre ne sont pas contrôlés par un parti majoritaire.

[3] V. M. Sandford, Directly-elected mayors, House of Commons Library, Research Briefing n° 05000, mai 2024, 21 p.

[4] La loi prévoit qu’un maire directement élu peut être également député. Toutefois, ce cas de figure ne s’est jamais présenté puisque lorsque le cumul aurait pu être possible, l’élu concerné q démissionné de son poste de MP (Peter Soulsby, maire de Leicester).

[5] E. Uberoi, Local elections 2023 : Results and analysis, House of Commons Library, Research briefing n° 9798, mai 2023, p. 21-22.

So What ? n° 28

Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit ce mois-ci, le statut de Gibraltar, la deuxième étape de l’entrée en vigueur des contrôles sur les produits agricoles européens, la suite (et la fin provisoire) de la saga rwandaise et les tensions au sein des Parlements de Westminster et Holyrood.

So What n° 28

So What ? n° 27

Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit ce mois-ci, le Northern Ireland Troubles (Legacy and Reconciliation) Act 2023 et le Dillon Case, les suites de la saga du Safety of Rwanda (Asylum and Immigration Bill) et les secousses de la majorité conservatrice, quelques mois avant les prochaines élections générales.

So What n° 27

So What ? n° 26

Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit ce mois-ci, la mise en œuvre des contrôles des marchandises européennes, la re-négociation des accords de commerce avec l’Irlande du Nord, les suites du scandale de l’entreprise Post Office et de la saga du Safety of Rwanda (Asylum and Immigration Bill) et la crise enclenchée par le speaker de la Chambre des Communes, Lindsay Hoyle.

So What n° 26

Quand l’hypothèse improbable d’une régence refait surface

Par Camille Bordère, docteure en droit, post-doctorante Chaire Droit public et politique comparés

“And so live ever – or else swoon to death”[1]

Le 5 février dernier, Buckingham Palace annonçait le cancer du Roi Charles III, diagnostiqué à l’occasion d’une opération chirurgicale subie la semaine précédente. « Sa Majesté », le communiqué précise alors, « poursuivra ses fonctions officielles et le suivi de ses dossiers comme à l’ordinaire »[2]. L’annonce est confirmée deux jours plus tard par Rishi Sunak qui rencontre chaque semaine le monarque. Il a indiqué que leur entretien hebdomadaire se tiendrait par voie téléphonique. De manière assez prévisible, la communication autour de l’état de santé exact du monarque est à la fois feutrée et strictement contrôlée et se limite, à ce stade, aux déclarations successives et plutôt optimistes des différents membres de la famille royale.

Malgré les inquiétudes, la transparence affichée par l’institution royale a été saluée par les médias et appréciée par les sujets de Charles III alors que Kensington Palace avait aussi annoncé quelques jours plus tôt que la belle-fille du roi, Catherine Middleton, avait été hospitalisée durant une dizaine de jours. La démarche des deux palais est inédite et contraste avec les dissimulations qui avaient entouré le mal qui rongeait Georges VI, le grand-père de Charles III décédé d’une thrombose coronaire à la suite d’une intervention liée à un cancer du poumon. De façon générale, plusieurs journalistes avaient, par le passé, critiqué le silence des royals sur leur état de santé. Aujourd’hui encore, malgré la nouvelle politique de communication affichée par la famille royale, les zones d’ombre demeurent, en particulier sur la nature exacte du mal dont souffre Charles III et la princesse de Galles.

L’annonce du cancer du roi n’a pas manqué de réveiller une question essentielle du fonctionnement d’une monarchie et mise de côté depuis près de soixante ans, celle de la régence et, plus globalement, de la suppléance d’un souverain souffrant. S’il ne s’agit bien sûr pas de souhaiter qu’une telle régence soit mise en place à court ou moyen terme, il s’agit plutôt, comme certains commentateurs et experts britanniques l’ont fait, de se saisir de cette actualité pour revenir sur les mécanismes mis à la disposition du monarque et de ses proches en cas d’incapacité totale ou partielle, définitive ou temporaire qui s’opposerait à l’exercice habituel de ses fonctions. Au-delà du seul cas britannique, l’actualité liée à Charles III est de nature à rappeler que dans tout régime politique, les problèmes de santé pouvant interrompre ou suspendre l’exercice des fonctions soulèvent régulièrement des polémiques. La France est bien placée pour le savoir, elle qui a connu les silences pesants de la présidence de la République concernant les pathologies de Georges Pompidou, François Mitterrand ou Jacques Chirac.

À l’instar du président de la République française, le monarque britannique, au-delà du symbole qu’il représente, est avant tout un chef d’État et constitue, à ce titre, la clé de voûte des institutions du Royaume-Uni. C’est ainsi que la sanction royale donne aux Acts of Parliament leur valeur juridique. C’’est aussi au roi que revient le pouvoir d’approuver (et d’officiellement réaliser) la plupart des nominations aux postes clés du Royaume, dont celle du Premier ministre. En pleine année électorale, ce pouvoir est d’autant moins anodin que c’est aussi au souverain que revient (de nouveau[3]) le pouvoir de dissoudre le Parlement et de convoquer des élections générales. En plus de ses fonctions symboliques, représentatives et religieuses au sein du Royaume-Uni, c’est aussi au monarque que revient l’administration et la représentation du Commonwealth, l’attribution des médailles et honneurs ou la signature de certains actes juridiques (les Orders in Council, c’est-à-dire les actes de nature réglementaire ou législatives adoptés par le Privy Council, ainsi que les chartes royales, royal charters).

Bien que le monarque agisse sous la contrainte des conventions de la Constitution qui lui ont retiré toute faculté de choix dans les décisions sus évoquées, l’intervention formelle du monarque demeure indispensable afin de garantir leur validité. En d’autres termes, la capacité du roi Charles III à exercer ses fonctions n’est pas moins essentielle que celle de n’importe quel autre chef d’État et toute difficulté sérieuse ou incapacité à s’en saisir doit conduire à des aménagements de nature à permettre la continuité de l’État.

Une fois n’est pas coutume, la plupart des mécanismes prévus pour suppléer un monarque souffrant ou absent sont compilés dans le Regency Act de 1937 adopté sous le règne du grand-père de l’actuel souverain, le roi Georges VI. Après un rapide retour sur l’histoire de ce texte et sur les dispositions qui l’ont précédé (I), nous nous pencherons donc sur les trois options que ce texte et la pratique monarchique ouvrent au monarque (II) qui permettent d’identifier des aménagements à la véritable régence[4].

I. Le Regency Act 1937, premier texte d’organisation générale des périodes de régence

Si le Regency Act 1937 organise aujourd’hui les périodes d’indisponibilité et d’incapacité du monarque britannique, il n’est bien sûr pas le premier texte à les avoir prévues. Cette loi, pour autant, est la première à objectiver la régence en ne visant pas le cas intuitu personae d’un monarque.

C’est à partir de la Glorieuse révolution (1688-1689) que les périodes de régence et d’intérim ont systématiquement fait l’objet d’Acts of Parliament. Il importait que la souveraineté monarchique soit transférée au monarque en son Parlement(Crown-in-Parliament) pour qu’il soit possible d’admettre que les règles de succession et de régence puissent lui être imposées. Avant que la souveraineté parlementaire soit reconnue, les règles applicables à la régence et à l’intérim étaient déterminées par chaque monarque, sans nécessairement passer par des Acts formalisés. Pour reprendre deux exemples donnés par un très récent briefing de la bibliothèque de la Chambre des Communes[5], de telles mesures furent mises en place au XIIIe siècle, dans le cadre de la régence du futur roi Henry III suite au décès de son père le roi Jean, puis dans le cadre de l’intérim entre son règne et celui de son fils, le futur roi Édouard Ier (qui était à l’étranger au moment de son décès). Le pouvoir royal avait alors été transféré, dans le premier cas, à un groupe d’évêques et de barons et, dans le second, à l’Archevêque de York (le siège d’Archevêque de Canterbury étant alors vacant).

Depuis la Glorieuse révolution, et au fil des siècles et des successions, une suite de Regency Acts a été adoptée toutes les fois où la situation du nouveau monarque le justifiait, c’est-à-dire dans trois cas distincts :

  • Pour l’essentiel de ces textes, il s’agissait de préparer l’hypothèse du décès du monarque avant qu’au moins un de ses héritiers n’atteigne l’âge de la majorité, c’est-à-dire dix-huit ans. Ce fut ainsi le cas du Minority of Successor to Crown Act 1750 (mis en place pendant le règne de George II), du Minority of Successor to Crown Act 1760 (mis en place pendant le règne de George III), du Regency Act 1830 (mis en place pendant le règne de William II, vis-à-vis de sa nièce et héritière indirecte, la princesse et future reine Victoria), du Regency Act 1840 (mis en place pendant le règne de Victoria) et du Regency Act 1910 (mis en place pendant le règne de George VI). Aucun de ces textes n’a trouvé à s’appliquer, puisqu’aucun de ces monarques n’est décédé avant la majorité de l’un de ses héritiers.
  • Dans certains cas plus spécifiques, il s’agissait plutôt de préparer l’hypothèse du décès d’un monarque accédant au trône sans héritier direct présent sur le sol britannique. Avec le Bill of Rights de 1688-1689 et l’Act of Settlement 1701 prévoyant l’exclusion des non-protestants de l’ordre de succession à la couronne britannique, les héritiers présomptifs de certains des monarques du XVIIIe et XIXe siècles se trouvaient être des souverains du royaume de Hanovre. Il fallait alors prévoir l’hypothèse d’une régence temporaire afin que ces souverains du continent puissent rejoindre le territoire britannique (sur lequel, en toute hypothèse, ils ne se trouveraient pas au moment du décès du souverain). C’était ainsi le cas de la reine Anne dont l’héritier était George Ier de la maison de Hanovre et dont l’intérim fut assuré, conformément au Regency Act 1705 et au Succession to the Crown Act 1707, par le juge en chef d’Angleterre et du pays de Galles (Lord Chief Justice) de l’époque, Thomas Parker. Un texte similaire avait été prévu lors de l’accession au trône de la reine Victoria dans la mesure où elle était mineure et n’était pas encore mariée. Son héritier présomptif était alors son oncle, le roi Ernest-Auguste Ier de Hanovre, et un mécanisme d’intérim au bénéfice de Lords Justices avait été mis en place par le Lords Justices Act 1837. Ce texte n’a pas trouvé à s’appliquer, puisque la reine Victoria est décédée bien après que ses héritiers aient atteint l’âge de majorité.
  • Finalement, un unique texte a été mis en place pour prévoir la régence non d’un héritier, mais d’un monarque en exercice : le Care of King During his Illness etc. Act 1811. Ce texte a permis au prince Georges, futur Georges IV, de prendre en charge les fonctions de son père George III jusqu’à son décès. George III était alors gravement malade, à la fois physiquement et mentalement, et il n’était plus en mesure d’assumer ses fonctions.

Le Regency Act 1937 devait, à l’origine, être adopté suivant la première de ces trois logiques puisque la future reine Élisabeth II était mineure lors de l’accession au trône de son père Georges VI. Il a plutôt été décidé d’adopter un texte de portée générale et fixant un cadre permanent aux trois situations de régence et d’intérim qui avaient précédemment faits l’objet de textes spécifiques. Le Regency Act 1937 réalise par ailleurs quelques aménagements par rapport aux textes précédents et abroge le Lords Justices Act 1837. Il substitue ainsi au conseil qu’il mettait en place en cas d’intérim un groupe permanent de conseillers d’État (Counsellors of State). Ces conseillers d’État étaient à l’origine au nombre de cinq. Ce conseil se composait du consort du souverain et des quatre membres de la famille royale les plus élevés dans l’ordre de succession et ayant atteint l’âge de vingt-et-un an. Le statut de conseiller d’État n’est pas perpétuel : les héritiers directs du souverain ont vocation à y accéder une fois l’âge requis atteint et à remplacer les conseillers d’État les plus éloignés dans l’ordre de succession. Les enfants du monarque écartent donc les cousins et cousines, voire les oncles et les tantes. De même, la perte du statut de consort du souverain (suite à son décès) entraîne la perte du statut de conseiller d’État.

Pour général et permanent que ce texte soit, d’autres Regency Acts sont venus le compléter. Le Regency Act de 1943 a ainsi abaissé à dix-huit ans l’âge d’accession au rang de conseiller d’État pour l’héritier apparent ou présomptif du monarque[6]. Le Regency Act de1953 désignait le prince Philippe comme régent de ses enfants en cas de décès d’Élisabeth II avant leur majorité (en lieu et place de la princesse Margaret, sœur de la reine). La veuve de Georges VI, Élisabeth était aussi maintenue en tant que reine douairière (la « reine-mère ») et conseillère d’État jusqu’à son décès[7]. Une lettre patente du roi Georges VI de 1947 a par ailleurs accordé au Gouverneur général du Canada les pouvoirs nécessaires pour se substituer au monarque dans le cadre de ses fonctions relatives au Canada en cas de régence. Le tout dernier texte en date, le Counsellors of State Act de 2022, a quant à lui ajouté deux nouveaux conseillers d’État aux cinq prévus par le Regency Act 1937.

II. Remplacement ponctuel, soft regency et véritable régence : les hypothèses de remplacement d’un monarque indisponible ou indisposé

Le cas échéant, le Regency Act 1937 a vocation à s’appliquer au roi Charles III, mais il convient toutefois d’indiquer que les monarques britanniques ne se reposent pas systématiquement sur ce texte pour assurer leur remplacement ponctuel dans le cadre de certaines de leurs fonctions. La reine Élisabeth II a ainsi, et à plusieurs reprises, délégué des fonctions à son héritier de l’époque. Alors prince de Galles,Charles s’était ainsi vu confier, par exemple, la cérémonie du Jour du Souvenir (Remembrance Day) de 2017, puis celle du Trooping the Colours de 2022. À la toute fin de son règne, Élisabeth II a aussi délégué à son fils les fonctions de représentation, notamment auprès du Commonwealth à partir de 2013[8].

Dans le cas spécifique du roi Charles III, il est prévu qu’une partie de ses obligations soient déléguées à son héritier et à d’autres working royals. Comme certains observateurs le notent, ce pourrait ainsi être le cas de la Journée du Commonwealth du 11 mars prochain ou lors des commémorations des quatre-vingts ans du Débarquement en juin.

Pour autant, il ne s’agit là que de délégation de fonctions de représentation. Le plus notable des épisodes de suppléance de la reine Élisabeth II s’est tenu sous le fondement d’une lettre patente déléguant officiellement à deux de ses conseillers d’État, le prince Charles et le prince William, duc de Cambridge, l’ouverture du Parlement en 2022. Si le prince Charles siégeait alors sur le trône de la Chambre des Lords, le prince William, quant à lui, était assis en contrebas et à la droite de son père. Il s’agissait alors de la première hypothèse de remplacement d’un monarque en exercice par ses conseillers d’État dans le cadre de cette cérémonie particulièrement importante.

Aujourd’hui, les conseillers d’État sont au nombre de sept : la reine Camilla, le prince William, le prince Harry, le prince Andrew, la princesse Béatrice, la princesse Anne et le prince Edward (ils sont les deux « ajouts » de 2022). De fait, compte tenu du renoncement (non officiel) du prince Harry et du prince Andrew à leurs fonctions officielles et du fait que la princesse Beatrice n’a jamais été une working royal (elle a d’ailleurs vocation à perdre sa place de conseillère d’État dès la majorité du prince Georges), le roi Charles III n’a que quatre « véritables » conseillers d’État à sa disposition. Cette situation permet de comprendre la mise en place de l’Act de 2022, alors que le souverain actuel souhaite en parallèle une monarchie plus « resserrée ».

Au titre de la section 6 du Regency Act 1937, le souverain peut, en cas de maladie ne justifiant pas une véritable régence ou de déplacement en dehors du Royaume-Uni, déléguer à un ou plusieurs de ses conseillers d’État tout ou partie de ses fonctions royales par lettre patente. Il s’agit fondamentalement d’assurer que la sanction royale puisse être accordée aux Acts of Parliament. Les conseillers d’État peuvent néanmoins aussi approuver des nominations, amender des chartes ou recevoir la lettre de créance d’un ambassadeur[9]. Ne sont exclus des fonctions délégables que le pouvoir d’accorder des rangs, titres ou dignités (rank, title or dignity) ainsi que celui de dissoudre le Parlement à moins que le monarque ne l’ait expressément ordonné[10]. Le cas s’est ainsi présenté en 1972 quand, en déplacement en Nouvelle-Zélande, la Reine Élisabeth II a explicitement ordonné à la princesse Margaret et la reine douairière Élisabeth de prononcer la dissolution du Parlement.

Cette voie qualifiée de soft regency pourrait être adoptée par le roi Charles III si ce dernier devait se trouver dans l’incapacité temporaire d’exercer ses fonctions constitutionnelles, au-delà de ses seules fonctions de représentation. Comme l’a souligné Robert Hazell pour le groupe de réflexion Constitution Unit, il serait ainsi possible au monarque de conserver l’exercice de certaines de ses fonctions (notamment celles d’accorder la sanction royale ou d’approuver les nominations) et de déléguer toutes les autres à un ou plusieurs de ses conseillers d’État – et notamment au prince William, qui a repris ses fonctions cette semaine à la suite de l’hospitalisation de la princesse Catherine en janvier dernier. À cet égard, il faut noter que, traditionnellement, les conseillers d’État sont désignés par « paire ». S’il ne s’agit là que d’une survivance des pratiques de common law qui prédatent l’entrée en vigueur du Regency Act de 1937, cette habitude s’est maintenue jusqu’à présent[11] (la représentation de la Reine Élisabeth II par le prince Charles et le prince William lors de l’Ouverture du Parlement en 2022 en est ainsi une illustration). Dans ce contexte, il pourrait donc s’agir pour le roi Charles III de déléguer une partie de ses responsabilités à son fils et héritier ainsi qu’à son épouse la reine Camilla, ou à sa sœur la princesse Anne.

Comme le prévoit le Regency Act 1937, cette délégation de compétences peut trouver son échéance dans la survenue d’un troisième type d’arrangement, plus lourd et impliquant donc une incapacité dite « totale » du souverain : la mise en place d’une régence stricto sensu. C’est la section 2 du Regency Act 1937 qui prévoit cette hypothèse. Il est ainsi nécessaire que, parmi un groupe de personnes composé par le conjoint du monarque (la reine Camilla), le secrétaire d’État à la justice (Lord Chancellor, actuellementAlex Chalk), la juge en chef de l’Angleterre et du pays de Galles (Lady Chief Justice of England and Wales, actuellement Sue Carr),le président de la section civile de la Cour d’appel (Master of the Rolls, actuellement Geoffrey Vos) et du président de la Chambre des Communes (Speaker of the House of Commons, actuellement Lindsay Hoyle), au moins trois d’entre eux déclarent (et justifient) l’incapacité mentale ou physique du monarque à exercer ses fonctions royales. Le régent désigné est alors, au titre de la section 3 du même texte, le deuxième dans l’ordre de succession dans la mesure où il est âgé d’au moins vingt-et-un ans, est citoyen et résident britannique et n’est pas, pour une quelconque raison, exclu de la succession au trône[12]. Dans le cas de Charles III, il s’agirait donc du prince William. Le Regency Act 1937 envisage par ailleurs l’hypothèse d’une régence du régent, réalisée par le troisième dans l’ordre de succession – qui serait donc, en théorie, le prince Andrew à défaut du prince Harry qui ne réside plus au Royaume-Uni. Il est possible, dans les mêmes conditions, de mettre fin à une régence dans le cas où l’état de santé du souverain lui permettrait d’exercer à nouveau ses fonctions.

Dans l’hypothèse d’une régence totale, c’est l’intégralité des pouvoirs royaux qui est transférée au régent après que ce dernier ait prêté serment d’allégeance au monarque régenté, à ses héritiers et ses successeurs. Il ne peut cependant ni modifier l’ordre de succession, ni altérer les statuts de l’Église d’Écosse (section 4). Si une régence devait être mise en place pour Charles III, il s’agirait de la première prononcée au Royaume-Uni depuis celle de George III, les souverains suivants ayant tous officiellement continué de régner jusqu’à leur décès avec l’assistance de leurs conseillers d’État ou non.

Outre qu’elle n’est pas à souhaiter au monarque et à sa famille, il faut admettre que cette option n’est pas sérieusement considérée à ce stade, que ce soit par Buckingham Palace, le Gouvernement, et par la plupart des experts. Il faut dire qu’elle est lourde de symbole et de conséquences juridiques puisqu’une régence enclenche automatiquement la mise sous tutelle (guardianship)du souverain (au bénéfice, lorsqu’il est marié, de son consort). Sous réserve des évolutions de l’état de santé du roi Charles III, c’est plutôt à un mélange des deux premières options (remplacement ponctuel et soft regency), plus ou moins informelles, qu’il faut s’attendre pour les prochains mois. Compte tenu du nombre restreint de conseillers d’État et de working royals autour du monarque, la reine Camilla, le prince William et la princesse Anne se substitueront principalement à Charles III.


[1] J. Keats, « Bright Star (or the Last Sonnet) », The Complete Poetical Works of John Keats, The Riverside Press, 1900, p. 410.

[2] « His Majesty will continue to undertake State business and official paperworks as usual », <https://www.royal.uk/a-statement-from-buckingham-palace-5Feb24>.

[3] On pense ici au Fixed-Term Parliament Act de 2011, qui soustrayait le pouvoir de dissoudre la Chambre des Communes aux prérogatives royales exercées par le monarque sur le conseil de son Premier ministre. Le Dissolution and Calling of Parliament Act de 2022 a finalement restauré cette prérogative.

[4] En sus du passage en revue de ces options que nous proposons ici, nous renvoyons à R. Hazell, « Royal incapacity and constitutional continuity: the Regent and Counsellors of State », Cambridge L. J., vol. 64, no 2, 2005, pp. 352-387 pour une analyse en profondeur des dispositions du Regency Act 1937.

[5] D. Torrance, « Regency and Counsellors of State », The Commons Library, 6 février 2024, p. 8, disponible en ligne à <https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-9374/CBP-9374.pdf>.

[6] Sur un point plus technique, il permet aussi la suspension temporaire (par lettre patente du monarque) du statut de conseiller d’État d’un membre de la famille royale qui ne se trouverait pas sur le territoire britannique, et ce jusqu’à son retour. Il ne permet néanmoins pas sa substitution. Ce type de suspension pourrait être prononcée à l’égard du prince Harry qui réside désormais habituellement aux États-Unis. Sur le contexte d’adoption des Regency Acts de 1943 et de 1953, voir R. Hazell, « Royal incapacity and constitutional continuity: the Regent and Counsellors of State », op. cit., pp. 358-359.

[7] Ni l’une, ni l’autre de ces dispositions n’est de portée générale et elles ont toutes les deux cessé de s’appliquer une fois leurs conditions d’application disparues (la majorité de tous les enfants de la reine Elisabeth II et le décès de la reine douairière Elisabeth). Ce sont donc les règles initiales du Regency Act 1937 qui s’appliquent de nouveau aujourd’hui. La reine Camilla perdrait donc son statut de conseillère d’État si elle devait survivre à son époux, sauf à ce qu’un nouvel Act of Parliament ne la maintienne à cette fonction.

[8] Voir infra note 8.

[9] Voir, sur le type de fonctions qu’ont pu exercer des conseillers d’État, D. Torrance, op. cit.,pp. 26-27.

[10] À noter que l’on retrouve aussi le pouvoir de nommer un Premier ministre et celui d’administrer le Commonwealth parmi les pouvoirs qui ne sont pas délégables aux conseillers d’État, notamment sur le site internet de la Famille Royale (https://www.royal.uk/counsellors-of-state). Concernant la question du Commonwealth, la justification tient au fait que le Regency Act 1937 n’est pas directement applicable au sein des États du Commonwealth, qui ne reconnaissent donc pas automatiquement le transfert de compétences réalisé par lettre patente. Si un conseiller d’État ne peut donc théoriquement pas exercer de compétences en lien avec l’administration du Commonwealth, l’hypothèse s’est néanmoins présentée deux fois vis-à-vis de l’Australie pendant le règne d’Élisabeth II (en 1970 en matière de droit de grâce et en 1977 en matière de révision de la Constitution fédérée du Queensland). À ce sujet et sur les débats quant à la validité de ces actes, voir A. Twoney, « Regency in the Realms – Dealing with an Incapacitated or Under Age Monarch », Legal Research Studies Paper no 17/02, 2017, disponible en ligne (https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2893920).

[11] Sur cette pratique et sur les questionnements qu’elle entraîne quant à l’hypothèse d’un des deux conseillers d’État agissant seul, voir R. Hazell, « « Royal incapacity and constitutional continuity: the Regent and Counsellors of State », op. cit., pp. 379-380.

[12] Parmi d’autres raisons, il ne doit pas s’être marié sans le consentement du monarque si ce dernier devait être obligatoirement recueilli (Succession to the Crown Act 2013, sec. 3) et il doit être protestant (les catholiques ayant été explicitement exclus de la succession royale par l’Act of Settlement 1701, sec. 2).

So What ? n° 25

Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit ce mois-ci, le point sur la retained EU law (devenue Assimilated EU Law), le scandale de l’entreprise Post Office, un aperçu de biographie juridique de Keir Starmer et un suivi du Safety of Rwanda (Asylum and Immigration) Bill.

 

So What n° 25

La politique environnementale du gouvernement britannique : le pas en arrière

Par Alexandre Guigue, Professeur de droit public, Université Savoie Mont Blanc. Centre de recherche en droit Antoine Favre – Membre de la Chaire Droit et politique comparés – Université Jean Monnet Saint-Étienne

NB : Ce billet prolonge une étude publiée à la Revue française de finances publiques, “Le financement de la transition écologique au Royaume-Uni”, RFFP, n° 163, p. 159-169.


Depuis la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, le gouvernement britannique conçoit sa politique de lutte contre le changement climatique et de transition écologique en marge des autres pays européens. Les décisions prises à Londres sont suivies avec d’autant plus d’attention qu’elles se trouvent aux prises avec des contingences politiques parfois bien éloignées des enjeux environnementaux. C’est ainsi que les annonces de Rishi Sunak le 19 septembre 2023 ont suscité un certain émoi[1]. En annonçant une approche plus pragmatique, proportionnée et réaliste, le Premier ministre a semblé s’adresser plus à ses compatriotes-électeurs qu’aux citoyens d’un monde aux prises avec le changement climatique. La perspective des élections législatives en 2024 a modifié les termes du débat et déborde la sphère conservatrice. Le 22 décembre 2023, le journal The Guardian s’est fait l’écho du projet du parti travailliste de revoir à la baisse sa proposition d’emprunter 28 milliards de livres sterling par an pour investir dans les emplois et les secteurs industriels verts[2]. Keir Starmer et la direction du parti craindraient que les conservateurs n’en fassent un argument de campagne et que les électeurs britanniques rechignent aux efforts financiers nécessaires. Dans ce billet, nous proposons de revenir sur un automne 2023 au cours duquel le Royaume-Uni a fait pas un en arrière dans sa politique de lutte contre le changement climatique et de transition écologique.

En 2008, le Parlement britannique a adopté une loi sur le changement climatique (Climate Change Act) avec l’objectif de diminuer sur les émissions de gaz à effet de serre en dessous de leur niveau de 1990. Pour atteindre cet objectif, il est prévu entre autres l’adoption de budgets carbone tous les cinq ans (article 1), la publication de rapports annuels sur les émissions (article 4), la création d’un Comité sur le changement climatique en charge de conseiller le gouvernement (article 16), un dispositif d’échange de quotas d’émission (article 32) et la publication de rapports annuels sur le changement climatique (article 56). Dix ans plus tard, les efforts réalisés ne sont pas à la hauteur des espoirs suscités par le texte et la crise économique de 2010 a pu être pointée du doigt comme l’une des causes des retards pris. L’accord de Paris a relancé la dynamique et une série de mesures ont été prises par le gouvernement sur fond de négociation du Brexit : la publication d’un plan sur 25 ans (2018)[3], des modifications apportées à la loi de 2008 (2019), la publication d’un plan en dix points pour une révolution industrielle verte (2020)[4] complété par une feuille de route portant sur « une reconstruction plus verte » (2021)[5]. Avec un tel arsenal, le gouvernement conservateur a pu se targuer d’avoir placé le pays à l’avant-garde de la lutte contre le changement climatique. En 2023, le bilan est contrasté.

Alors que le Bureau pour la responsabilité budgétaire (Office for Budget Responsibility), le Bureau national d’audit (National Audit Office), le Comité sur le changement climatique et divers Instituts n’ont eu de cesse de mettre en garde le gouvernement sur l’ampleur de l’effort financier nécessaire pour atteindre les objectifs affichés, voire de critiquer la faiblesse des décisions budgétaires et fiscales prises, le gouvernement conservateur s’est lancé dans un pas de danse décourageant : après deux pas en avant, il fait un pas en arrière. En 2024, le prochain pas risque encore d’être fait dans la mauvaise direction. Les raisons invoquées pourraient être les diverses crises qui affectent l’économie britannique (les effets de la pandémie de covid-19, la guerre en Ukraine, la guerre dans la bande de Gaza). On pourrait même imaginer que les conservateurs mettent en avant la difficulté de coordonner les politiques environnementales avec des autorités dévolues parfois politiquement hostiles, comme en Écosse. La raison est, cependant, ailleurs : le gouvernement s’adresse aux électeurs britanniques. L’année 2024 va, en effet, être marquée par des élections législatives à fort enjeu. Après 13 ans de domination des conservateurs à Westminster, la possibilité d’une alternance politique avec les travaillistes est la piste privilégiée des sondages. Dans un tel contexte, rien ne résiste à la démagogie ou, dit autrement, l’environnement ne fait pas le poids face au niveau de vie des électeurs britanniques. Nous proposons de revenir sur les annonces de Rishi Sunak (I.) avant d’aborder la relative impuissance des organes de contrôle (II.).

Les annonces de Rishi Sunak en matière de politique environnementale.

Le 19 septembre 2023, le Premier ministre Rishi Sunak a annoncé vouloir infléchir une politique environnementale qu’il avait pourtant contribué à définir lorsqu’il était déjà chancelier de l’Échiquier, tout en maintenant l’objectif du zéro net en matière d’émissions de gaz à effet de serre. Les reculs portent sur trois points principaux :

  1. L’interdiction de vente de voitures à moteur essence ou diesel est repoussée de 2030 à 2035 tout en permettant la vente de tels véhicules sur le marché de l’occasion après cette date. L’annonce a fait réagir les constructeurs automobiles qui avaient investi des millions de livres sterling ces dernières années pour accélérer la transition vers la vente de voitures électriques. Alors que l’annonce a laissé subsister un certain flou sur les quotas de voitures électriques, le gouvernement a confirmé le maintien des quotas prévus : 22 % en 2024 et 80 % en 2030.
  2. L’interdiction de la vente d’appareils de chauffage à base de pétrole et de charbon déconnectés du réseau de gaz dans les foyers est repoussée de 2026 à 2035. Rishi Sunak a estimé que le coût par foyer (estimé entre 10000 et 15000 livres sterling) était trop important pour que la réforme intervienne dès 2026. Si l’annonce s’est accompagnée du doublement des subventions pour les nouvelles acquisitions de pompes à chaleur, elle s’est aussi accompagnée de la suppression de plusieurs exigences énergétiques.
  3. Les objectifs d’efficacité énergétique et les exigences en matière d’isolation thermique pesant sur les propriétaires sont supprimés. Or, les dispositifs censés améliorer l’isolation et l’efficacité énergétique des foyers sont l’une des conditions de la baisse de consommation énergétique. Le chauffage de maisons mal isolées augmente les émissions de gaz en même temps qu’il pèse durablement sur le pouvoir d’achat des ménages.

Ces annonces s’accompagnent de mesures présentées comme plus positives. Le gouvernement souhaite modifier la procédure d’examen des bilans carbone. Jugé trop rapide et pas à la hauteur des enjeux, le dernier débat a duré 17 minutes à la Chambre des Communes. Il entend aussi accélérer la construction de nouvelles centrales nucléaires et lancer des concours pour financer des projets de recherche dans le domaine de la recherche verte.

Lors de la COP 28, Rishi Sunak a fait une apparition de quelques heures à Dubaï et s’est défendu de renier les engagements pris par son pays. Vu de l’étranger, le message envoyé par Londres est très négatif. Dans le discours d’automne sur le budget[6], l’infléchissement se confirme. Quelques paragraphes sont consacrés à l’objectif du zéro net en matière d’émissions de gaz à effet de serre dans lesquels sont seulement mis en avant le dispositif d’échange de quotas et les investissements pour accompagner la transition. Le dernier paragraphe porte sur l’accentuation du développement des éoliennes en mer. Il faut dire qu’en 2020, un concours de 17,5 millions de livres sterling pour soutenir les projets en matière d’éoliennes flottantes s’était soldé par un échec cuisant. Aucune entreprise n’a répondu à l’appel que le gouvernement avait maintenu en dépit des nombreuses critiques qui avaient été émises sur les montants promis jugés trop faibles[7].

Cet épisode pose la question des organes de contrôle au Royaume-Uni dans un contexte où l’Union européenne n’exerce plus qu’un soft power atténué.

La relative impuissance des organes de contrôle en matière environnementale.

Avec une majorité absolue indiscutable et une volonté forte, rien n’empêche un gouvernement conservateur de souffler le chaud et le froid en matière budgétaire et fiscale en fonction des chances que les sondages lui prêtent lors des prochaines échéances électorales. Il n’existe aucun contre-pouvoir institué pour le contraindre dans telle ou telle direction.

En matière environnementale, l’organe principal appelé à jouer un rôle est le Comité sur le changement climatique. Il s’agit d’un organisme public non ministériel créé en 2008 dont le président est nommé par le gouvernement. Ce dernier en nomme les six autres membres sur avis du Président en tenant compte d’une liste de compétences. Il se compose ainsi d’enseignants-chercheurs, d’ingénieurs, d’économistes et de chefs d’entreprise. Actuellement présidé par Piers Forster, professeur spécialisé dans le changement climatique à l’Université de Leeds, le Comité conseille le gouvernement sur les budgets carbone qui ont une durée de cinq ans et transmet un rapport au Parlement de Westminster avant le 15 juin de chaque année ainsi qu’aux assemblées dévolues. Une modification à la loi de 2008 a ajouté une fonction supplémentaire. Le Comité produit une étude d’impact sur le risque climatique sur laquelle le gouvernement s’appuie pour produire sa propre étude publiée tous les cinq ans. Il doit également analyser les progrès réalisés en matière d’adaptation au changement climatique. Généralement, le gouvernement suit les recommandations du Comité, en particulier s’agissant des budgets carbone et des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Toutefois, certaines propositions ne sont pas reprises, comme celle de réduire la consommation de viande[8]. Le rapport du Comité publié le 28 juin 2023[9] est pratiquement sans appel puisqu’il affirme que les progrès sont pratiquement à l’arrêt, que le gouvernement est en voie de manquer ses objectifs et qu’il a même amorcé un recul.

En dehors du Comité sur le changement climatique, le Bureau pour la responsabilité budgétaire joue un rôle non négligeable. Placé dans le giron de l’Exécutif, cet autre organisme public non ministériel qui appartient à la catégorie des QUAsi Non Governmental OrganisationS (QUANGOS) a été créé officiellement en 2010 avec une garantie d’indépendance. Il est composé d’un comité exécutif de trois membres nommés pour cinq ans par le Chancelier de l’Échiquier sur avis conforme de la Commission du Trésor de la Chambre des Communes. Le Bureau est dirigé par un président (chairman) et doté d’une administration de 45 fonctionnaires. Il a cinq missions : effectuer des prévisions économiques et budgétaires, évaluer la performance du gouvernement au regard de ses objectifs budgétaires et financiers, analyser la soutenabilité de l’équilibre des finances publiques, évaluer les risques de la politique budgétaire et contrôler le coût de la politique fiscale et de la politique sociale du gouvernement. C’est dans le cadre de sa mission portant sur les risques de la politique budgétaire que l’OBR a analysé la politique du gouvernement en matière de changement climatique. Dans son rapport de juillet 2021[10], il a émis des recommandations portant essentiellement sur l’imposition des activités polluantes, le dispositif d’échange de quotas d’émissions de gaz à effet de serre, les incitations fiscales mises en place et les choix du gouvernement en matière d’investissement et de transition énergétique. Son rapport de juillet 2023[11] ne porte pas prioritairement sur le sujet, mais l’OBR a souligné l’importance de son coût. Il estime que l’augmentation des acquisitions de véhicules électriques va s’accompagner d’une perte de recettes fiscales de 13 milliards de livres sterling par an au titre de la taxe sur les produits pétroliers (§ 1.2, 3.31 et 5.55) alors que le besoin en investissement pour soutenir la décarbonisation des ressources énergétiques, des bâtiments et des entreprises se situe à 17 milliards de livres sterling par an (§ 1.2, 3.31). Le 22 novembre 2023, le Trésor britannique a publié une réponse gouvernementale[12] à ce rapport en rappelant notamment que les propriétaires de voitures électriques paieront un droit d’accise sur les véhicules comme les propriétaires des autres voitures (§ 66). Dans sa réponse, le gouvernement tente de justifier sa volonté de protéger les consommateurs et son changement d’approche. Sur le report de la date de l’interdiction des appareils de chauffage polluants, il se défend en mettant avant sa décision d’augmenter les aides pour soutenir les acquisitions de pompes à chaleur.

À l’instar du Comité sur le changement climatique, l’OBR exerce une influence sur le gouvernement, mais n’est pas en mesure de le contraindre juridiquement. Alors que le gouvernement est censé construire sa politique budgétaire sur les prévisions économiques et budgétaires du Bureau, le gouvernement conserve la possibilité de s’en écarter à condition des s’en expliquer devant le Parlement.

Au Parlement, justement, le contrôle de la politique du gouvernement est principalement mené par la Commission des comptes publics avec l’appui du Bureau national d’audit. Créé par une loi de 1993 (National Audit Act), cet organe du Parlement prolonge des fonctions plus anciennes. La réforme a principalement visé à donner au NAO les moyens de mener l’audit des comptes des organismes publics. Dirigé par le Contrôleur & Auditeur général, il est, depuis une réforme de 2011, doté d’un conseil de direction dirigé par un président (chair). Il emploie près de 1000 employés permanents et 1000 employés temporaires. Étant donné le champ très large des enquêtes que le NAO mène, les questions environnementales ne peuvent lui échapper. En 2021, il a ainsi consacré un rapport sur les autorités locales anglaises et l’objectif du zéro net (16 juillet)[13]. En 2023, il a consacré pas moins de trois rapports sur le sujet : un rapport sur la décarbonisation du secteur de l’énergie (1er mars)[14], un rapport sur le soutien à l’innovation pour atteindre l’objectif du zéro net (19 mai)[15] et un rapport sur les différentes manières d’atteindre l’objectif du zéro net en matière d’émissions de gaz à effet de serre (15 septembre)[16]. Dans le dernier rapport, il insiste notamment sur la nécessité de coordonner les politiques des quatre nations et sur les enseignements que chaque nation peut retirer de l’expérience des autres (§7). En matière d’analyse critique, le NAO s’appuie souvent sur les analyses du Comité sur le changement climatique (par exemple aux § 34 et s. du dernier rapport). Mais il n’hésite pas à se montrer critique aussi. Dans les conclusions de son rapport sur l’innovation du 19 mai 2023, il pointe le flou qui entoure la responsabilité de l’évaluation des progrès effectués en la matière (§21). La même remarque est faite pour la mesure de l’efficacité des sommes dépensées (§22). Dans les conclusions de son rapport sur la décarbonisation du secteur de l’énergie du 1er mars 2023, il salue les efforts du ministère en charge de la sécurité énergétique, mais il rappelle l’importance de l’établissement d’une stratégie de long terme qui anticipe l’arrivée de potentiels chocs externes (§16).

Outre les organismes publics, de nombreux Instituts et Think tanks jouent un rôle et proposent des analyses qui nourrissent la réflexion des parlementaires. Parmi les plus écoutés, l’Institute for Government commente systématiquement les annonces du gouvernement et informe le public d’éventuelles incohérences. Mais l’élément de contrainte le plus fort réside dans le Parlement lui-même. Le système de Westminster repose essentiellement sur le principe de l’attribution de larges pouvoirs au gouvernement tant qu’il est en mesure de s’appuyer sur la majorité sortie des urnes. La seule remise en cause possible provient de la désintégration de cette majorité ou sur la constitution d’une majorité différente lors de nouvelles échéances électorales. Entre deux scrutins, les possibilités qui existent à l’intérieur du Parlement pour peser sur les choix gouvernementaux sont limitées. Il n’est pas besoin de faire la démonstration de la faiblesse de la Chambre des Lords ou d’expliquer comme la logique du fait majoritaire place l’Opposition dans une situation de critique sans portée effective et d’attente des prochaines élections. Avec une majorité absolue confortable, le gouvernement conservateur dirigé par Rishi Sunak peut même faire passer une loi qui reverrait à la baisse l’ensemble des politiques environnementales, sans qu’aucun juge ne puisse, par exemple, conclure à l’inconstitutionnalité de cette loi. À l’automne 2023, si le gouvernement est sous le feu des critiques, c’est en raison d’un jeu d’influence complexe. Outre celle qui provient de la scène internationale (les autres États, les organisations internationales et les organisations non gouvernementales), les tractations au sein du parti majoritaire ont des conséquences tangibles, comme le montre la politique controversée dite du « Rwanda » en matière d’immigration. Quant à l’Opposition de Sa Majesté, elle joue inlassablement son rôle en prenant l’opinion publique à témoin. Elle fait pression sur le gouvernement, commente et critique chaque politique tout en proposant des alternatives. Mais les interrogations du parti travailliste, comme d’ailleurs le recul décidé par Rishi Sunak, montrent surtout que la souveraineté du Parlement de Westminster n’a qu’un seul maître : le corps électoral et ce que les partis croient devoir faire pour lui plaire.

[1] P. Crerar, F. Harvey, K. Stacey, Rishi Sunak announces U-turn on key green targets, The Guardian, 20 sept. 2023. https://www.theguardian.com/environment/2023/sep/20/rishi-sunak-confirms-rollback-of-key-green-targets (consulté le 26 décembre 2023).

[2] P. Crerar, K. Stacey, Keir Starmer considers scaling bacl Labour’s £28bn greens plans, The Guardian, 22 déc. 2023. https://www.theguardian.com/politics/2023/dec/22/keir-starmer-considers-scaling-back-labour-28bn-pounds-green-plans (consulté le 26 décembre 2023).

[3] HM Government, 25 Year Environment Plan, 11 janvier 2018. https://www.gov.uk/government/publications/25-year-environment-plan (consulté le 26 décembre 2023).

[4] HM Government, Ten Point Plan for a green Industrial Revolution, 18 novembre 2020, 38 p.  https://www.gov.uk/government/publications/the-ten-point-plan-for-a-green-industrial-revolution (consulté le 26 décembre 2023).

[5] HM Government, Net Zero Strategy: BuildBack Greener, octobre 2021, 368 p. https://www.gov.uk/government/publications/net-zero-strategy (consulté le 26 décembre 2023).

[6] The Chancelor of the Exchequer, Autumn Statement 2023, 22 novembre 2023. https://www.gov.uk/government/publications/autumn-statement-2023 (consulté le 26 décembre 2023).

[7] J. Ambrose, ‘Biggest clean energy disaster in years’: UK auction secures no offshore windfarms, 8 septembre 2023. https://www.theguardian.com/environment/2023/sep/08/biggest-clean-energy-disaster-in-years-uk-auction-secures-no-offshore-windfarms (consulté le 26 décembre 2023).

[8] J. Rutter, The Committee on Climate Change, Institue for Government, 29 juin 2023. https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainer/committee-climate-change#footnoteref4_h5qedsn (consulté le 26 décembre 2023).

[9] The Committee on Climate Change, Progress in reducing emissions, 2023 Progress Report to Parliament, 28 juin 2023. https://www.theccc.org.uk/publication/2023-progress-report-to-parliament/ (consulté le 26 décembre 2023).

[10] Office for Budget Responsibility, Fiscal risks report – July 2021, CP 453, 6 juillet 2021, 242 p. https://obr.uk/frs/fiscal-risks-report-july-2021/ (consulté le 26 décembre 2023).

[11] Office for Budget Responsibility, Fiscal risks rand sustainability – July 2023, CP 870, 13 juillet 2023, 162 p. https://obr.uk/frs/fiscal-risks-and-sustainability-july-2023/ (consulté le 26 décembre 2023).

[12] HM Treasury, Policy paper, Government response to the 2023 Fiscal Risks and Sustainability Report, 22 novembre 2023, 26 p. https://www.gov.uk/government/publications/government-response-to-the-2023-fiscal-risks-and-sustainability-report (consulté le 26 décembre 2023).

[13] National Audit Office, Report – Value for money, Local government and net zero in England, HC 304, 16 juillet 2021, 60 p. https://www.nao.org.uk/reports/local-government-and-net-zero-in-england/ (consulté le 26 décembre 2023).

[14] National Audit Office, Report – Value for money, Decarbonising the power sector, HC 1131, 1er mars 2023, 51 p. https://www.nao.org.uk/reports/decarbonising-the-power-sector/ (consulté le 26 décembre 2023).

[15] National Audit Office, Report – Value for money, Support for innovation to deliver net zero, HC 1321, 19 mai 2023, 52 p. https://www.nao.org.uk/reports/support-for-innovation-to-deliver-net-zero/ (consulté le 26 décembre 2023).

[16] National Audit Office, Report – Value for money, Approaches to achieving net zero, HC 1785, 15 septembre 2023, 50 p. https://www.nao.org.uk/reports/approaches-to-achieving-net-zero-across-the-uk/ (consulté le 26 décembre 2023).

Le Safety of Rwanda (Asylum and Immigration) Bill vu par les experts

La réforme de l’immigration en cours au Royaume-Uni et, en particulier, ses derniers rebondissements décrits dans notre dernière newsletter ont entraîné de vives réactions chez les experts de droit international et de droit constitutionnel britannique. Compte tenu de la richesse des publications de ces experts, des think thanks et des groupes parlementaires, l’Observatoire vous propose ici leur recension (régulièrement mise à jour).

***

ANTOINE A., “La faillite morale du Parti conservateur britannique”, Observatoire du Brexit, 15 décembre 2023, https://brexit.hypotheses.org/7071 ; Note explicative sous la décision R (on the application of AAA (Syria) and others) v Secretary of State for the Home Department [2023] UKSC 42, 16 novembre 2023, https://brexit.hypotheses.org/6806

Bingham Institute for the Rule of Law, “Safety of Rwanda (Asylum and Immigration) Bill: A Preliminary Rule of Law Analysis for House of Commons Second Reading”, British Institute of International and Comparative Law, 11 décembre 2023,https://binghamcentre.biicl.org/publications/safety-of-rwanda-asylum-and-immigration-bill-a-preliminary-rule-of-law-analysis-for-house-of-commons-second-reading

CASH W., JONES D., HOWE M., REYNOLDS B., “Opinion of the Legal Committee on the Safety of Rwanda (Asylum and Immigration) Bill (the Asylum Bill)”, European Research Group, 11 décembre 2023, https://committees.parliament.uk/publications/42515/documents/211416/default/

CRUMMEY C., “The Safety of Rwanda (Asylum and Immigration) Bill and the Judicial ‘Disapplication’ of Statutes”, UKCLA, 26 mars 2024, https://ukconstitutionallaw.org/2024/03/26/conor-crummey-the-safety-of-rwanda-asylum-and-immigration-bill-and-the-judicial-disapplication-of-statutes/ 

DONALD A., GROGAN J., “What are the Rwanda Treaty and the Safety of Rwanda (Asylum and Immigration) Bill?”, UK in a Changing Europe, 8 décembre 2023, https://ukandeu.ac.uk/explainers/what-are-the-rwanda-treaty-and-the-safety-of-rwanda-asylum-and-immigration-bill/

EKINS R., LAWS S., CASEY D., “Safety of Rwanda (Asylum and Migration) Bill”, Policy Exchange, 11 décembre 2023, https://policyexchange.org.uk/publication/safety-of-rwanda-asylum-and-migration-bill/

ELLIOT M., “The Rwanda Bill and its Constitutional Implications”, Public Law for Everyone, 6 décembre 2023, https://publiclawforeveryone.com/2023/12/06/the-rwanda-bill-and-its-constitutional-implications/

ELLIOT M., “Could the Supreme Court reject the Rwanda Bill as Unconstitutional?”, Public Law for Everyone, 11 décembre 2023, https://publiclawforeveryone.com/2023/12/11/could-the-supreme-court-reject-the-rwanda-bill-as-unconstitutional/. Traduction sur le JP Blog par Alexandre GUIGUE (professeur de Droit public à l’Université Savoie Mont-Blanc, membre du Comité éditorial de l’Observatoire du Brexit, membre du Comité scientifique de la Chaire Droit public et politique comparés) : https://blog.juspoliticum.com/2023/12/27/la-cour-constitutionnelle-britannique-pourrait-elle-ecarter-le-projet-de-loi-sur-le-rwanda-en-raison-de-son-inconstitutionnalite-par-mark-elliott-trad-a-guigue-v-sauron/

ELLIOT M., “Are we Headed for a Constitutional Crisis?”, Public Law for Everyone, 12 décembre 2023, https://publiclawforeveryone.com/2023/12/12/could-the-rwanda-bill-provoke-a-constitutional-showdown/

GLEESON M., KONSTADINIDES Th., “The UK’s Rwanda policy and Lessons from Australia”, UKCLA, 14 mars 2024, https://ukconstitutionallaw.org/2024/03/14/madeline-gleeson-theodore-konstadinides-the-uks-rwanda-policy-and-lessons-from-australia/. 

GOODMAN A., BUTLER M., THOMAS J., “Briefing on the Safety of Rwanda (Asylum and Immigration) Bill”, Landmark Chambers, 12 décembre 2023,

HICKMAN T., “What is in the prime minister’s ‘emergency’ asylum legislation?”, Institute for Government, 8 décembre 2023, https://www.instituteforgovernment.org.uk/sites/default/files/2023-12/examining-rwanda-safety-bill_1.pdf

HICKMAN T., “Rwanda Redux”, London Review of Books, Vol. 45, n° 24, 14 décembre 2023, https://www.lrb.co.uk/the-paper/v45/n24/tom-hickman/rwanda-redux

Immigration Law Practitioners Association, JUSTICE, Freedom from Torture, et al., “Safety of Rwanda (Asylum and Immigration) Bill”, 8 décembre 2023, https://www.ecpat.org.uk/Handlers/Download.ashx?IDMF=842320d3-6465-4ebe-b059-662d4e881d7f

Joint Committee on Human Rights, “Chair’s Briefing Paper: Safety of Rwanda (Asylum & Immigration) Bill”, 11 décembre 2023, https://committees.parliament.uk/publications/42515/documents/211416/default/

Joint Committee on Human Rights, “Safety of Rwanda (Asylum & Immigration) Bill”, Second Report of Session 2023-24, 7 février 2024, https://committees.parliament.uk/publications/43292/documents/215535/default/.

JONES J., “What is in the Government’s new Rwanda Asylum Plan?”, Institute for Government, 7 décembre 2023, https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainer/government-rwanda-asylum-bill-treaty

KING J., “The House of Lords, Constitutional Propriety, and the Safety of Rwanda Bill”, UKCLA, 26 janvier 2024, https://ukconstitutionallaw.org/2024/01/26/jeff-king-the-house-of-lords-constitutional-propriety-and-the-safety-of-rwanda-bill/

ROZENBERG J., “What Have we Agreed with Rwanda?”, A Lawyer Writes, 6 décembre 2023, https://rozenberg.substack.com/p/what-have-we-agreed-with-rwanda

ROZENBERG J., “A Triumph of Hope over Experience”, A Lawyers Writes, 7 décembre 2023, https://rozenberg.substack.com/p/a-triumph-of-hope-over-experience

ROZENBERG J., “A Novel and Contentious Policy”, A Lawyer Writes, 12 décembre 2023, https://rozenberg.substack.com/p/a-novel-and-contentious-policy

“Rwanda and the Rule of Law”, SpinningHugo, 7 décembre 2023, https://spinninghugo.wordpress.com/2023/12/07/rwanda-and-the-rule-of-law/

SAGOO R., “The UK’s Safety of Rwanda Bill is a reminder that democracies are not immune from attacks on the rule of law”, Chatham House, 8 décembre 2023, https://www.chathamhouse.org/2023/12/uks-safety-rwanda-bill-reminder-democracies-are-not-immune-attacks-rule-law

La faillite morale du Parti conservateur britannique

Par Aurélien Antoine

Alors qu’en France la conjonction des oppositions d’une assemblée difficilement maîtrisable a emporté un échec cuisant du ministre de l’Intérieur, Gérald Darmanin, du fait d’une motion préalable de rejet du texte sur l’immigration, la discipline partisane au Royaume-Uni a permis l’adoption en deuxième lecture d’un projet inique prévoyant l’expulsion vers le Rwanda des migrants demandeurs d’asile en situation irrégulière (Safety of Rwanda (Asylum and Immigration) Bill).

Outre l’atteinte aux droits des migrants qu’il provoque, ce projet de loi est également en complet porte-à-faux avec deux principes essentiels de la Constitution britannique : la séparation des pouvoirs et la prééminence du droit.

Le texte vise à contourner l’arrêt de la Cour suprême du Royaume-Uni qui avait bloqué la mise en œuvre par le gouvernement d’un protocole d’accord conclu avec le Rwanda qui acceptait, moyennant finances, d’accueillir les individus déplacés. Les juges ont considéré à l’unanimité que ce pays n’assurait pas la sûreté des sujets de droit au regard de la législation nationale et des traités internationaux ou européens ratifiés par le Royaume-Uni. La juridiction suit en cela la Cour européenne des droits de l’Homme qui avait empêché qu’un premier avion ne décolle durant l’été 2022 en raison d’un risque imminent de refoulement des migrants vers un État qui ne protège pas suffisamment les droits et libertés fondamentaux. La très droitière ministre de l’Intérieur de l’époque, Suella Braverman, et l’aile droite du parti conservateur avaient alors multiplié les invectives à l’encontre des juges et du droit européen en continuant de soutenir qu’il faudrait adopter un texte emportant la sortie au moins partielle du système de la Convention européenne des droits de l’Homme. Malgré l’éviction de Suella Braverman à l’occasion du remaniement de la mi-novembre, le gouvernement a déposé un projet de loi visant à surmonter les critiques des ultraconservateurs. Le Safety of Rwanda (Asylum and Immigration) Bill prévoit la non-application de plusieurs dispositions de la Convention. Sur le fondement d’un traité conclu de façon express avec le Rwanda le 6 décembre 2023, il précise surtout que la situation qui y prévaut est sûre pour les migrants. Ce texte viole frontalement la Convention et d’autres traités internationaux préservant les droits humains. De surcroît, en affirmant péremptoirement que le Rwanda est un État sûr, le projet de loi empêche les juridictions de vérifier le bien-fondé des décisions ministérielles d’expulsion. En effet, la souveraineté de l’appréciation des faits par le Parlement de Westminster induit qu’aucune juridiction ne peut en prendre le contre-pied. Dans des démocraties où le gouvernement émane d’une majorité solide au Parlement, les erreurs manifestes potentiellement commises par l’Exécutif, même sur le fondement d’une loi, sont souvent contrôlées par le juge via le contrôle de constitutionnalité. Au Royaume-Uni un tel contrôle n’existe pas, mais la culture parlementaire, les usages, l’éthique et la morale politiques pallient efficacement et depuis des siècles les conséquences extrêmes de la souveraineté du Parlement. La loi sur les droits humains de 1998 (qui transpose la Convention européenne des droits de l’Homme dans l’ordre juridique interne et qui permet au juge de faire cesser les violations législatives aux droits et libertés garantis) est venue parfaire les progrès de la prééminence du droit et de la protection des minorités dans le respect de la tradition juridique britannique.

Avec le Safety of Rwanda Bill, le gouvernement dirigé par Rishi Sunak n’est finalement pas plus vertueux que ses prédécesseurs. Perçu comme modéré par rapport à Boris Johnson ou Liz Truss, l’actuel Premier ministre est en train de faire valider un texte qui préjudicie de façon inédite aux droits et libertés des personnes en état de faiblesse. Le parti conservateur qui est censé être le garant des valeurs traditionnelles de la société britannique se range une fois de plus derrière un leader obnubilé par la prochaine échéance électorale au point de sacrifier par pertes et profits l’acquis multiséculaire du libéralisme politique et constitutionnel du Royaume-Uni. Après les errements de la gestion de la pandémie de Covid-19 par Boris Johnson et l’invraisemblance de la gestion des affaires publiques par Liz Truss, l’actuel Premier ministre et son équipe poursuivent l’entreprise délétère d’un retour du nasty party (« parti des vilains ») né sous l’ère Thatcher et vis-à-vis duquel les conservateurs avaient su, un temps, prendre leurs distances.

Il faut espérer que les contre-pouvoirs au gouvernement réussissent à ralentir les sombres desseins de Rishi Sunak. Dans la mesure où le projet de loi n’était pas explicitement annoncé dans le programme électoral de 2019 des tories, la Chambre des Lords pourrait s’y opposer durablement. En outre, malgré les restrictions majeures apportées à l’office des juges dans leur capacité à contrôler les actes administratifs adoptés en application de la loi, ils seront certainement saisis par des migrants afin d’accéder à la Cour européenne des droits de l’Homme au terme de l’épuisement des voies de recours nationales. Rishi Sunak sait sans doute que la montre joue contre lui. Il pourra néanmoins tirer électoralement profit des obstacles à la mise en œuvre de la loi. Il aura beau jeu, à l’instar de Boris Johnson, d’opposer « le peuple » dont le gouvernement se prétendrait le porte-voix, aux juges non élus déconnectés des réalités. Dans ce marasme, ce n’est pas sans ironie que, une fois encore, ce soit le monarque qui, par une visite aux Royal Courts of Justice qui est tombée à point nommé le 14 décembre, a insisté sur l’importance du respect du principe de rule of law et de l’indépendance des juges…

Au Royaume-Uni comme ailleurs en Europe et en Occident, l’exploitation cynique des plus faibles et de « l’étranger » continue de prospérer au risque d’approfondir encore un plus les fractures sociales et de renier l’héritage humaniste européen.

Come-back de David Cameron au Gouvernement : un impensé constitutionnel ?

En partenariat avec le Club des Juristes

Par Aurélien Antoine

Le come-back de David Cameron comme ministre des Affaires étrangères est-il inédit pour un ancien Premier ministre ?

David Cameron a été Premier ministre de 2010 à 2016 après 13 années de gouvernement travailliste. Son passage au 10 Downing Street a été marqué par la coalition qu’il a formée avec les libéraux-démocrates entre 2010 et 2015, partage du pouvoir entre deux partis qui n’était jamais advenu depuis 1945. L’autre événement le plus important de son mandat, lui aussi inédit, fut sa démission à la suite d’un référendum national, celui de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne du 23 juin 2016.

Bien que peu commune, l’arrivée de l’ancien leader conservateur n’est, en revanche, pas sans précédent. En 1970, Alec Douglas-Home passe par le Foreign Office après avoir conduit le gouvernement en 1963-1964. C’est le seul exemple en tout point similaire au cas de David Cameron depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Avant 1945, il faut remonter à 1859 avec John Russel, qui redevint même Premier ministre en 1865. Au-delà du portefeuille de la diplomatie, le retour d’un ancien Premier ministre comme simple membre du gouvernement est plus fréquent. Neville Chamberlain, l’un des acteurs des accords de Munich de 1938, et James Ramsay Macdonald, premier chef de gouvernement travailliste, furent maintenus au gouvernement, respectivement en 1940 et 1935, en tant que Lord Presidents of the Council. Stanley Baldwin, le Premier ministre qui contribua à l’abdication d’Édouard VIII, fut Premier ministre à trois reprises, mais avant de revenir à la direction du Cabinet pour la dernière fois en 1937, il fut aussi nommé Lord President of the Council en 1931. Quant à Arthur Balfour, le célèbre auteur de la déclaration éponyme, il fut ministre à plusieurs reprises entre 1916 et 1929, bien après avoir pris en charge la fonction ministérielle suprême de 1902 à 1905. 

En quoi la nomination de David Cameron a-t-elle posé une difficulté constitutionnelle ?

Une convention de la Constitution britannique veut que tout membre du gouvernement appartienne au Parlement. Rien dans les textes de nature constitutionnelle ne prescrit une telle règle, mais nous savons que la Constitution britannique a pour source principale des normes de nature politique qui englobent des coutumes, pratiques, ou maximes qui, bien que ne pouvant être sanctionnées par un juge (v. R (Miller) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5, § 136 et s.), forment un ensemble de principes de morale constitutionnelle et politique (v. A. V. Dicey, Introduction to the Law of the Constitution, Palgrave Macmillan, 10th ed., 1959, 3e partie) qui s’imposent aux personnalités assumant des fonctions institutionnelles, au risque de voir leur responsabilité politique engagée.

L’exigence d’être parlementaire pour faire partie du gouvernement est un levier essentiel du parlementarisme britannique et du respect du principe d’accountability (R (Miller) v The Prime Minister et Cherry v Advocate General for Scotland [2019] UKSC 41), c’est-à-dire de l’obligation de rendre des comptes devant les deux chambres afin qu’elles puissent exercer convenablement le contrôle de l’action du gouvernement. Ce lien ontologique entre le Parlement et le cabinet a conduit Walter Bagehot à affirmer que « la secrète efficience de la Constitution anglaise peut être décrite comme l’union étroite, voire la fusion presque complète, des pouvoirs exécutif et législatif » (The English Constitution, OUP, 1867, rep. 2009, p. 11).

C’est la raison pour laquelle la situation de David Cameron posait un problème avant que soit envisagée sa nomination. Ayant abandonné son siège de député (Member of Parliament, MP) en septembre 2016 à la suite de la débâcle du Brexit, et n’ayant jamais été fait Lord à la demande de l’un de ses successeurs au 10 Downing Street, il ne faisait pas partie du Parlement. Par conséquent, quelques heures avant qu’il ne rejoigne le Foreign Office en vertu du Life Peerage Act de 1958, le roi Charles III l’a fait Lord par lettre patente sur recommandation de Rishi Sunak après que la House of Lords Appointments Commission créée en 2000a examiné la demande. Ce type d’anoblissement exprès est qualifié de direct ministerial appointment.

L’obstacle de la non-appartenance à l’une des deux assemblées étant levé, le fait qu’un Lord créé selon la procédure du direct ministerial appointment occupe l’une des places les plus éminentes au sein du Cabinet (les Secretaries of State) a aussi emporté des critiques (qui ne se retrouvent pas pour des postes moins importants). Si une telle configuration n’est pas un cas d’école (il suffit d’évoquer Nick Morgan, Lord secrétaire d’État dans un court laps de temps en 2019-2020, Lord Mandelson de 2008 à 2010 ou Lord Adonis de 2009 à 2010) et s’impose même pour le ministre en charge des Relations avec la Chambre des Lords (Leader of the House of Lords), elle est exceptionnelle pour un ministre des Affaires étrangères. Le dernier à avoir été placé dans cette situation est Lord Carrington entre 1979 et 1982. La rareté de ce contexte tient au poids du principe démocratique qui veut que les principaux ministres qui conduisent la politique de la nation soient directement contrôlés par l’émanation la plus démocratique du Parlement, c’est-à-dire la Chambre des Communes. Plusieurs voix, dont celle du Speaker de la Chambre des Communes, Lindsay Hoyle, se sont ainsi élevées pour critiquer le fait que la personnalité chargée de la diplomatie dans la conjoncture actuelle ne puisse pas être directement confrontée aux questions des MPs.

Quel contrôle le Parlement peut-il opposer à un Lord ?

Selon Lindsay Hoyle, le gouvernement devrait prévoir une procédure spécifique pour rendre le Foreign Secretary directement comptable de sa politique devant la Chambre des Communes. Le Cabinet lui a opposé une fin de non-recevoir motivée, à laquelle nous souscrivons. Le cas de David Cameron, bien qu’exceptionnel, n’est pas inédit. Lindsay Hoyle le sait fort bien puisqu’il était député à l’époque des nominations de Lord Adonis et de Lord Mandelson. C’est d’ailleurs en 2009 que la Haute Assemblée a adopté des règles temporaires devenues définitives en 2011 afin d’accentuer le contrôle sur les Lords secrétaires d’État, notamment par la confrontation régulière aux questions écrites et orales des membres de la Chambre. Les commissions ont aussi tout loisir de convoquer n’importe quel Lord pour qu’il vienne s’expliquer sur un sujet donné.

La Chambre des Communes n’est pas non plus sans pouvoir. Dans la mesure où le Foreign Office comprend plusieurs membres du gouvernement au sens large (sept en tout), il est de coutume de désigner parmi eux les MPs (Andrew Mitchell et Anne-Marie Trevelyan principalement)qui répondront aux questions orales des députés et du ministre des Affaires étrangères du cabinet fantôme de l’Opposition travailliste. En outre, David Cameron a accepté de devoir être convoqué par une commission des Communes si la demande est pertinente. Dans les faits, c’est évidemment le cas et il est peu probable qu’un Lord ministre ne fasse pas droit à une requête émanant d’une commission des Communes.

Il est toujours envisageable qu’une réforme des procédures parlementaires soit mise en œuvre pour rendre les Lords secrétaires d’État plus directement responsables devant la chambre basse. L’option avait été évoquée en 2009, mais n’a pas été suivie d’effet. Quoi qu’il en soit, Lindsay Hoyle sera des plus vigilants pour garantir les droits des Communes dans leur fonction de contrôle des membres du gouvernement, en particulier ceux qui ont obtenu une place à vie au sein de la chambre haute.

Note explicative sous la décision R (on the application of AAA (Syria) and others) v Secretary of State for the Home Department [2023] UKSC 42

Par Aurélien Antoine

Le 14 juin 2022, la Cour européenne des droits de l’Homme avait adopté des mesures conservatoires d’urgence à l’encontre du Royaume-Uni dans le cadre de la mise en œuvre d’un protocole d’accord avec le Rwanda sur les demandeurs d’asile dont la demande n’a pas été accueillie par les autorités britanniques. La Cour a imposé le respect d’un délai d’au moins « trois semaines », afin que soit rendue « la décision nationale finale (de la) procédure de contrôle juridictionnel en cours » outre-Manche[1]. Cinq mois plus tard, la Cour suprême du Royaume-Uni a mis un terme au versant interne de ce contentieux. Après un jugement de la High Court favorable au gouvernement et un arrêt contraire de la Court of Appeal, le sort des migrants demandeurs d’asile au Royaume-Uni était entre les mains des Supreme Justices qui ont en fin de compte confirmé la position de la juridiction d’appel. Cet échec contentieux pour le gouvernement dont il faut présenter l’économie générale a provoqué une réaction du gouvernement qui pourrait s’avérer pertinente politiquement à défaut de l’être juridiquement.

1. Économie générale de la décision de la Cour suprême

Les cinq juges confirment la conclusion de la Court of Appeal. Cette dernière avait fait droit à l’appel des plaignants sur le fondement des carences du système d’asile du Rwanda qui recèlerait des risques réels de refoulement des personnes concernées vers leur pays d’origine où ils pourraient faire face à des persécutions ou des traitements inhumains (autant d’arguments légitimes à la demande d’asile). La Cour d’appel estimait sur la base de faits peu discutables que le Rwanda n’était pas un État tiers sûr. Par conséquent, tant que les carences du processus d’asile ne seront pas corrigées, la déportation des demandeurs d’asile vers le Rwanda sera considérée comme illégale en vertu de la section 6 du Human Rights Act de 1998 (loi qui transpose la Convention européenne des droits de l’Homme et des libertés fondamentales en droit interne). Le dispositif prévu par le gouvernement viole en particulier l’article 3 de la Convention qui prohibe la torture et les traitements inhumains et dégradants.

La Cour suprême parvient à la même conclusion par une décision de cinq juges rédigés par Lord Reed (le président de la juridiction) et Lord Lloyd-Jones, à laquelle les trois autres juges ont souscrit. Il n’y a donc pas d’opinion dissidente. Par rapport à l’arrêt de la Court of Appeal, la Cour suprême ajoute que le principe de non-refoulement de sujets de droits vers leur pays d’origine où ils risquent d’être victimes de traitements inhumains et dégradants n’est pas que protégé par la Convention européenne des droits de l’Homme, mais également et surtout par le droit interne et d’autres instruments internationaux auxquels le Royaume-Uni est partie.

Nous remarquerons aussi que la Cour donne une véritable leçon de droit à la High Court qui avait validé l’approche du ministère de l’Intérieur sans prendre la mesure suffisante des atteintes aux droits humains au Rwanda. En particulier, la Cour suprême lui reproche d’avoir jugé que l’Exécutif pouvait considérer le Rwanda comme un territoire sûr pour les demandeurs d’asile, sans que les juridictions aient à procéder à leur propre appréciation, et alors même que des preuves concrètes incontestables (notamment les rapports du Haut commissaire aux droits humains de l’ONU) confirmaient que le Rwanda n’apportait pas de garanties suffisantes dans le cadre d’autres accords, notamment avec Israël (§ 95 et s.). Lord Reed et Lord Lloyd-Jones soulignent que, en vertu d’une jurisprudence constante, les juridictions ont le devoir « de produire leur propre évaluation afin de déterminer s’il existe des motifs sérieux de penser qu’il y a un risque de refoulement » illégal (§ 52). À titre accessoire, nous notons que les juges rappellent que les ministres disposent des moyens pour mesurer justement la situation des droits humains dans tel ou tel État. Leurs équipes juridiques ont sans nul doute mis en garde les ministres des écueils encourus du point de vue du droit. La Cour reconnaît dans une phrase assez redoutable pour le gouvernement que « les ministres n’ont pas, cependant, agi nécessairement en conformité avec les recommandations de leurs fonctionnaires » (§52).

La Cour estime finalement que le Rwanda peut évidemment améliorer son accueil et le traitement des demandeurs d’asile (§ 105). C’est justement cette remarque que compte exploiter le Premier ministre pour passer en force sur le dossier de la déportation des demandeurs d’asile, quand bien même l’évolution souhaitée par les cinq juges implique vraisemblablement de longues réformes structurelles.

2. La réaction du gouvernement à la décision de la Cour

Les solutions qui se présentent au Premier ministre pour contourner la décision de la Cour suprême sont peu nombreuses. La première d’entre elles, guère envisageable, consisterait à dénoncer un nombre important de conventions ou de leurs dispositions auxquelles le Royaume-Uni est lié, au premier rang desquels la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales. Lors du débat relatif à l’Illegal Migration Act de 2023, plusieurs parlementaires conservateurs ont proposé partiellement cette option radicale en tentant de lever les obstacles internationaux à la déportation des demandeurs d’asile vers le Rwanda. Cette idée est saugrenue, tant elle ruinerait un peu plus la réputation internationale des Britanniques, mettrait en péril leur relation avec l’UE (la sortie du système de la Convention violerait l’Accord de commerce et de coopération) et tendrait les rapports avec les États-Unis de Joe Biden.

La seconde possibilité est plus crédible. C’est celle qui a la préférence du gouvernement. Elle se divise en deux branches : la conclusion d’un traité avec le Rwanda intégrant les exigences en matière de droits humains pour garantir aux personnes déplacées qu’elles ne seront pas victimes de traitements inhumains et dégradants. S’en suivrait l’adoption d’une loi qui autoriserait le ministre de l’Intérieur à organiser l’expulsion des demandeurs d’asile en situation irrégulière. L’autre branche de l’alternative serait de faire voter la loi nationale avant que le traité n’entre en vigueur en prévoyant une clause suspensive dans le texte législatif. Cette option est la plus porteuse politiquement. Elle permettrait d’afficher le volontarisme du gouvernement en matière d’immigration illégale auprès des électeurs sensibles à cette question. Toutefois, du point de vue du délai de mise en œuvre, cela ne changerait pas grand-chose, car il faudra laisser s’écouler le temps de la négociation, de la signature et de la ratification pour que le dispositif d’ensemble soit applicable. C’est la raison pour laquelle Rishi Sunak compte immédiatement soumettre au Parlement une loi en urgence garantissant que le Rwanda est sûr, mais un tel texte, dans son exécution, pourra être à nouveau discuter devant les juridictions s’il ne s’appuie pas sur un traité apportant les assurances du respect du droit international humanitaire.

Dans les deux cas, si le gouvernement s’expose à des risques contentieux, les procédures ne devraient pas aboutir avant les prochaines élections générales prévues en janvier 2025 au plus tard. Les négociations en vue de la conclusion d’un éventuel traité seraient longues et il est peu probable qu’une loi d’application soit complètement opérationnelle avant le début de la campagne électorale. De surcroît, d’un point de vue procédural, trois contraintes temporelles s’ajoutent. Tout d’abord, la ratification d’un traité n’est acquise qu’au terme de 21 jours de session parlementaire (sauf si le gouvernement considère que des circonstances exceptionnelles justifient le recours à une procédure d’urgence, v. le Constitutional Reform and Governance Act de 2010). Ensuite, dans la mesure où un tel texte ne figurait pas dans le programme des conservateurs en 2019, la Chambre des Lords pourra s’y opposer durablement (convention Salisbury). Enfin, la dissolution du Parlement interviendra en amont des élections à la mi-décembre (le 17 au plus tard).

En conclusion, le gouvernement engagera sans nul doute des négociations avec le Rwanda et soumettra un projet législatif aux chambres, mais il sait qu’il n’y a presque aucune chance qu’un avion décolle avant les prochaines élections en raison des contraintes procédurales ou des recours juridictionnels. Rishi Sunak aura alors beau jeu d’opposer le gouvernement du peuple contre les élites juridiques durant la campagne électorale, discours qui séduira une partie de l’électorat du mur rouge de l’Angleterre et de l’aile droite du parti. D’un certain point de vue, la décision de la Cour suprême n’est pas qu’une mauvaise nouvelle pour le Premier ministre…


[1] Cour eur. dr. h., 14 juin 2022, N.S.K. v. the United Kingdom (application no. 28774/22).

Une départ attendu et une arrivée suprise : le remaniement du gouvernement Sunak, un coup de poker ?

Par Aurélien Antoine

Depuis environ un an, l’actualité politique britannique semblait suivre un cours plus apaisé. L’arrivée de Rishi Sunak au 10 Downing Street le 25 octobre 2022 marquait le retour aux affaires d’une personnalité pondérée et jugée plutôt compétente par rapport à ses prédécesseurs que furent Liz Truss et Boris Johnson[1]. Sa volonté de renouer avec le professionnalisme, de mettre fin à des affrontements passablement inutiles avec l’Union européenne et de ne pas gouverner à coup de polémiques répétées pour détourner l’attention des citoyens des sujets sensibles est sans doute réelle. Cependant, Rishi Sunak a, dès son entrée en fonction, cumulé six handicaps majeurs :

– faire face à une crise économique sans précédent dans un contexte international particulièrement dégradé ;

– sa qualité de take-over Prime minister c’est-à-dire un leader du parti majoritaire qui accède au 10 Downing Street sans avoir obtenu un succès à une élection générale – emportant un déficit de légitimité aussi bien au sein du parti que par rapport aux électeurs  ;

– la recherche d’une synthèse des différents courants du parti conservateur qui implique de faire une place à ses membres les plus extrémistes comme Suella Braverman, la ministre de l’Intérieur sortante  ;

– la difficulté d’incarner un changement après 12 années de gouvernements dominés par les tories ;

– continuer de parler au « mur rouge » du nord de l’Angleterre conquis par Boris Johnson tout en étant l’un des Premiers ministres de l’histoire récente dont le patrimoine est l’un des plus riches ;

– et la gêne constante qu’occasionne l’enquête publique relative à la gestion de la pandémie de Covid-19 par le gouvernement conduit par Boris Johnson et dont il faisait partie à l’époque. 

Par conséquent, si l’actuel Premier ministre apparaît plus apte à la fonction qu’il exerce par rapport à ses deux prédécesseurs, il n’en demeure pas moins fort affaibli et sans toutes les qualités nécessaires pour faire face aux défis qui se multiplient. Il semble peiner à restaurer la confiance avec les citoyens. Ses bévues de langage régulières ont démontré qu’il était l’archétype de l’apparatchik richissime du parti tory, coupé des réalités du quotidien de la population britannique. Bien qu’ayant apaisé les tensions en Irlande du Nord liées au Brexit grâce à la conclusion de l’accord de Windsor avec l’Union européenne, les relations avec les nations celtes en général restent problématiques (en particulier avec l’Écosse sur fond de batailles juridiques incessantes). Il a fait face à des accusations constantes sur ses déclarations de patrimoine et l’évasion fiscale à laquelle a procédé sa compagne, polémique du plus mauvais effet dans un contexte d’appauvrissement réel de la société britannique en raison de l’inflation galopante. Cédant à une logique court-termiste  de la gestion de la crise économique, il a mis entre parenthèses les ambitions du Royaume-Uni en matière de protection de l’environnement en relançant la production nationale de pétrole et en arrêtant non sans risque le projet HS2 entre Londres, Manchester et Leeds (également gage d’un meilleur maillage ferroviaire du territoire). La dimension sociale du programme conservateur qui avait attiré les électeurs travaillistes du nord de l’Angleterre (le levelling up) semble abandonnée en rase campagne, malgré le maintien d’un poste ministériel dévolu à cette problématique. Enfin, le Brexit et les déclarations radicales de plusieurs membres du gouvernement sur la question migratoire n’ont pas empêché la hausse des nouveaux entrants sur le sol britannique. C’est ainsi que l’ensemble des objectifs annoncés dans le manifeste du parti en 2019 sont loin d’être atteints. Pire encore, les fractures internes au pays (sociales et territoriales) ne cessent de s’approfondir alors que la situation économique et les crises internationales nécessiteraient une concorde nationale similaire à celle que le Royaume-Uni a connue à plusieurs reprises dans le courant du XXe siècle[2]

Rishi Sunak n’ayant guère de prise sur l’évolution d’une crise économique mondiale et la multiplication des conflits sur la planète, il ne lui reste plus qu’à tenter de parvenir à prouver qu’il est l’homme apte à remporter les prochaines élections générales qui auront lieu au plus tard en janvier 2025. Lors de la convention du parti conservateur du début de l’automne, il avait ouvert la voie à la constitution d’une équipe préparée et compétente pour aborder le futur scrutin. Souhaitant toujours incarner une forme de renouveau par sa jeunesse, ses origines et ses prises de distance avec Boris Johnson et l’amateurisme de ses prédécesseurs, il a pourtant adopté une stratégie déroutante le 13 novembre à l’occasion d’un remaniement qui était attendu.  

En propulsant David Cameron au ministère des Affaires étrangères et en écartant Suella Braverman, Rishi Sunak a renoué avec un conservatisme plus classique (et ce, malgré l’entrée d’Esther McVey au Cabinet, personnalité anti-woke et à droite du parti). En somme, il a « fait du neuf avec du vieux ». Avant de revenir sur quelques aspects constitutionnels de la nomination de David Cameron dans un autre billet, cet article a vocation à répondre à plusieurs questions de nature politique sur la portée de ce remaniement, sur le moment choisi et les objectifs poursuivis par Rishi Sunak. 

1. La portée du remaniement

Les changements survenus le 13 novembre ne sont pas anecdotiques. Si Suella Braverman était sur la sellette depuis quelques mois, rien ne présageait d’un remaniement aussi symbolique et favorable à un tel recentrage du Cabinet, porté par le recours surprise à l’ancien Premier ministre, David Cameron (qui fut, avant Rishi Sunak, le plus jeune chef du gouvernement depuis Robert Jenkinson, nommé le lendemain de ses 42 ans en 1812). 

a. Un remaniement favorable à un nouveau recentrage du Cabinet  

Le fait générateur des évolutions de cet automne est la multiplication des positionnements critiqués de la ministre de l’Intérieur. Déjà écartée du gouvernement de Liz Truss en 2022 pour ne pas avoir respecté le code ministériel qui régit le fonctionnement de Whitehall, Suella Braverman n’a cessé d’émailler sa gestion de la question migratoire de propos polémiques dignes de dirigeants d’extrême droite. Son initiative qui a consisté à prévoir une déportation des demandeurs d’asile indésirables par avion vers le Rwanda a concentré les attaques des associations de protection des droits humains et d’une partie de l’aile modérée des conservateurs. Elle a dû affronter plusieurs contentieux sur ce dossier, la Cour suprême du Royaume-Uni y ayant donné un point final en invalidant la décision, tandis que la Cour européenne des droits de l’Homme avait empêché qu’un premier avion ne soit affrété pour procéder au premier déplacement des populations concernées. Malgré les attaques, Rishi Sunak lui a longtemps accordé sa confiance dans la mesure où elle apparaissait comme un gage de la préservation de l’unité du parti. En effet, la présence de Suella Braverman (pro-Brexit, contemptrice de la Convention européenne des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, « anti-woke » et globalement réactionnaire sur les sujets de sociétés) avait de quoi rassurer l’aile droite des tories inquiets de la coloration plus centriste du cabinet Sunak. De surcroît, l’ancienne ministre de l’Intérieur était, selon ses amis, un moyen de préserver plusieurs circonscriptions du mur rouge en 2024-2025 dans la mesure où l’électorat de cette partie de l’Angleterre se révèle hostile aux immigrés. 

La  tribune que Suella Braverman a publiée dans le quotidien conservateur The Timesa été la goutte d’eau qui a fait déborder le vase. Dans ce texte, elle a accusé la Metropolitan  Police de Londres de faire deux poids deux mesures dans sa façon de gérer les manifestations à risque. Après avoir fustigé les militants favorables aux Palestiniens, elle les a désignés comme des « marcheurs de la haine » plutôt que souhaitant la paix pour Gaza (« hate marchers », expression qui fait référence à celle qui était utilisée pour qualifier les cortèges en Irlande du Nord lors des troubles). Mais elle a surtout prétendu que les autorités de police avantageaient les groupes d’extrême gauche par rapport à ceux d’extrême droite à l’occasion de l’autorisation d’une nouvelle manifestation de soutien aux Palestiniens le jour du Remembrance Day du 11 novembre. Les appels à la démission ou au limogeage se sont multipliés dans la foulée. 

Par un simple coup de téléphone (ce qui est assez rare), le Premier ministre a donc remercié sa ministre et entrepris un remaniement qui devait être assez cosmétique selon les dernières rumeurs (et quand bien même nous apprenions de source sûre issues des Communes que les discussions avec David Cameron avaient débutées dans le courant de la semaine précédente sous l’influence de William Hague, ancien chef du parti et ministre à de nombreuses reprises). 

Trois changements majeurs sont à signaler : la nomination de Esther McVey (ministre du Cabinet sans portefeuille) déjà évoquée, le passage des Affaires étrangères à l’Intérieur de James Cleverly et le retour de David Cameron aux affaires. Trois autres évolutions concernent les principaux ministres : Therese Coffey et Jeremy Quin ont démissionné, tandis que Greg Hands est rétrogradé. Parmi les portefeuilles moins courus, sept départs ont été actés. Chez les arrivants, il faut souligner le retour de la très expérimentée Andrea Leadsmon et la présence de plusieurs eurosceptiques convaincus ou de conservateurs réactionnaires (Paul Maynard opposé au mariage des personnes de même sexe en 2013, lorsque David Cameron était Premier ministre, Lee Rowley, proche du European Research Group, ou Gareth Bacon, du Common Sense Group auquel appartient aussi Esther McVey), et d’anciens soutiens de Liz Truss (Saqib Bhatti). Au sein des personnalités plus au centre, on retrouve Anthony Browne, ou encore Guy Opperman qui était en faveur du maintien du Royaume-Uni dans l’UE. 

Rishi Sunak n’a pas renoncé à préserver les équilibres entre les diverses orientations des membres du parti tory. Cependant, il le fait sur un mode mineur dans la mesure où les ministres senior du Cabinet (de nouveau dominé par la gent masculine au demeurant) sont considérés comme modérés, en particulier David Cameron, James Cleverly, Steve Barclay, Richard Holden, Victoria Atkins, Laura Trott ou John Glen. Ces changements dessinent donc un recentrage manifeste qui est surtout symbolisé par le retour de David Cameron. 

b. Le retour inattendu de David Cameron 

Nous étions habitués, depuis quelques années aux rebondissements et aux surprises presque incessants qui émaillaient la vie politique britannique. Rishi Sunak, symbole du retour d’un certain sérieux à défaut d’un sérieux certain, a indubitablement étonné les experts et les observateurs en faisant appel à David Cameron. Il n’est guère contestable que l’ancien Premier ministre puisse se targuer d’une grande expérience gouvernementale pour avoir dirigé le Cabinet de 2010 à 2016. Nous aborderons plus loin dans cet article les motifs du recours à une option qui n’en était pas une il y a encore quelques jours, non sans logique. David Cameron demeure un responsable clivant et décrié au bilan peu reluisant. 

Celui qui vient sans doute de céder à ce que nous appellerons le syndrome de Churchill dont les personnalités politiques britanniques en perdition sont souvent saisies[3], avait pris ses quartiers au 10 Downing Street à la suite des élections générales de 2010. Le parti travailliste, usé par 13 ans de pouvoir, tributaire de l’héritage contesté de Tony Blair et victime de la crise des surprimes de 2008 n’avait alors que peu de chances de conserver sa majorité. Les sondages prédisaient toutefois une montée en puissance du parti libéral démocrate plutôt qu’un soutien clair et net en faveur des premiers opposants au Labour. Après des débats télévisés où David Cameron ne brilla pas, les conservateurs, bien que de nouveau premier parti du Royaume-Uni, ne parvinrent pas à obtenir une majorité de sièges à la Chambre des Communes. Ils durent se résoudre à une coalition avec les libéraux-démocrates[4]. Les manipulant habilement, David Cameron mena une politique d’austérité inédite depuis Margaret Thatcher malgré un prétendu attachement au « conservatisme compassionnel ». Inquiet de la montée en puissance du UKIP anti-EU et certain de la future débâcle électorale de son partenaire de gouvernement, le Premier ministre a lancé en 2013, lors d’un discours à l’entreprise Bloomberg, l’idée d’un référendum sur l’appartenance de son pays à l’UE. En faisant figurer le référendum sur le Brexit dans son programme électoral de 2015, les conservateurs déjouèrent les pronostics en remportant la majorité des sièges au Parlement[5]. Ce succès inespéré n’allait pas être fêté bien longtemps. Après avoir porté difficilement le courant du remain dans son camp, David Cameron a démissionné à la suite de la victoire du leave le 23 juin 2016. Cet échec allait ouvrir l’une des périodes de crise politique la plus importante que le Royaume-Uni ait connue depuis la Seconde Guerre mondiale. 

S’en remettre à celui qui est directement à l’origine de l’un des facteurs majeurs du marasme dans lequel le Royaume-Uni et surtout le parti conservateur lui-même se trouvent aujourd’hui ne manque pas de sel. C’est d’autant plus surprenant qu’il est, de surcroît, nommé au poste de ministre des Affaires étrangères, domaine dans lequel son leadership fut loin d’être convaincant. Le Guardian a dressé un bilan bien peu flatteur sur ce terrain. Outre la Bérézina du Brexit, l’engagement des forces britanniques au côté de celles de la France en Libye est jugé, avec le recul, comme une erreur qui a facilité la progression de l’islamisme radical dans la région. Sa volonté de normaliser les relations avec la Chine confinait parfois à la naïveté ou, à tout le moins, fut motivé par ses affaires personnelles. Quant à ses positions sur le Moyen-Orient, elles n’ont pas souvent été très équilibrées, lui qui déclarait en 2011 que, « en moi, vous avez un Premier ministre dont la croyance en Israël est indestructible. Je serai toujours un ardent défenseur du peuple juif, un soutien de l’État d’Israël et je ne demeurerai jamais passif pendant que la communauté juive en Grande-Bretagne est sous la menace »[6]. Désormais, son appréhension du conflit opposant Israël au groupement terroriste du Hamas est attendue avec impatience alors que les manifestations propalestiniennes à Londres se sont déroulées sans incident majeur, avec seulement quelques arrestations. 

Il a enfin dû faire face à des accusations de conflits d’intérêts, en particulier du fait de la place qu’il a occupée au sein de la firme Greensill Capital en tant que lobbyiste auprès du Gouvernement. Il existe des soupçons selon lesquelles il aurait favorisé cette société financière qui a fait faillite en 2021 lorsqu’il était au 10 Downing Street. 

Tablant sur l’amnésie des électeurs quant au passé et au passif de David Cameron dans une époque où une polémique en chasse une autre à la vitesse des échanges d’informations sur les réseaux sociaux, Rishi Sunak prend néanmoins des risques à un an du scrutin général au Royaume-Uni. 

2. Le moment choisi

Plusieurs voix se sont élevées pour s’étonner du timing retenu par le Premier ministre pour procéder à un remaniement notable de son équipe. Lui qui prétendait incarner le changement dès 2022, pourquoi a-t-il jugé utile de ne pas faire ces choix immédiatement ? Les raisons qui ont animé Rishi Sunak paraissent relativement simples à comprendre. Il a envisagé sa prise de fonction dans la seule perspective d’être en mesure de mener la campagne électorale de 2024 pour son camp. Parfaitement conscient des scissions qui gangrènent le parti tory et de la légitimité limitée dont il dispose, le Premier ministre a d’abord apaisé ses troupes en accueillant au sein du Cabinet des représentants des différents courants conservateurs. Il s’est ensuite ingénié, par sa politique plus conciliante, notamment à l’égard de l’Union européenne, à prouver que la rationalité avait, en moins en partie, regagné le 10, Downing Street après la gestion anarchique de Boris Johnson et le dogmatisme déplacé de Liz Truss. Il a détourné temporairement l’aile droite du parti de son obsession eurosceptique en se focalisant sur la question migratoire, malgré des résultats qui ne convainc guère. Il a su aussi profiter des moindres écarts de membres du Gouvernement dont il n’était pas réellement proche, mais dont il avait accepté la présence en conformité avec sa ligne initiale de réconciliation. Dominic Raab, vice-Premier ministre, adversaire résolu de la Convention européenne des droits de l’Homme[7], n’aura tenu que 6 mois au sein du Cabinet Sunak à la suite des conclusions à charge de la commission d’enquête indépendante ayant fait la lumière sur des faits de harcèlement moral. 

La troisième phase du plan, la plus délicate, a donc consisté à évincer les personnalités les plus clivantes de la droite du parti. En patientant un an avant d’opérer le recentrage évoqué, Rishi Sunak met au pied du mur ses opposants du parti. Il serait suicidaire à moins d’un an de la campagne électorale de lancer un énième processus de changement de dirigeant. Si Andrea Jenkyns a bien adressé une lettre à la Commission 1922 en vue de l’organisation improbable d’un vote de défiance contre Rishi Sunak en tant que leader du parti et que plusieurs MPs ont vertement condamné le virage centriste (notamment au sein du jeune groupe New Conservative structuré autour des députés du red wall attachés à la lutte contre l’immigration), le Premier ministre n’est pas réellement menacé. Suella Braverman s’est retirée, certes furieuse, mais sans que cela occulte l’événement que constitue le come-back de David Cameron. Elle prend date pour le futur en cas de défaite majeure des tories lors du prochain scrutin. Le Premier ministre en a bien conscience et, en plaçant James Cleverly au ministère de l’Intérieur après l’expérience qu’il a engrangée au Foreign Office, il en fait, le cas échéant, un sérieux candidat du camp modéré à sa succession contre Suella Braverman. 

La tactique de Rishi Sunak recèle finalement une cohérence temporelle d’élimination progressive de personnalités politiques qui ont brillé par un manque de respect des institutions et qui ont terni la réputation internationale du Royaume-Uni. Il laissera ainsi David Cameron gérer les dossiers diplomatiques pour se concentrer sur les défis internes qui préoccupent en tout premier lieu ses concitoyens.  

3. Les objectifs poursuivis

Véritable Cabinet de campagne, sans doute le plus expérimenté et le plus cohérent depuis quelques années, la nouvelle équipe vise à rassurer la base conservatrice du sud de l’Angleterre. Le Premier ministre fait sien le classique de la stratégie politique qui consiste, d’abord, à réunir sa base électorale avant de l’élargir. À ce stade, les électeurs du mur rouge du nord de l’Angleterre sont en partie considérés comme presque perdus, contrairement aux électeurs traditionnels du parti conservateur attirés par les candidats libéraux-démocrates. Lors du discours du Trône, l’annonce de projets législatifs favorables à l’industrie pétrolière au mépris des engagements environnementaux du Royaume-Uni ou la poursuite de la promotion de lois sécuritaires visent le même but. 

La nomination de David Cameron est le symbole du retour d’une forme de normalité au sein du parti conservateur. Victime des « ingénieurs du chaos »[8] qui ont construit une campagne algorithmique en faveur du leave, l’ancien Premier ministre fait figure du monde d’avant, d’une époque où le débat politique classique avait encore sa place, sans les excès, les mensonges assumés et les fraudes constantes de mercenaires comme Boris Johnson. Ce « retour vers le futur » est un signal en direction de l’électorat âgé qui vote massivement et qui a sans doute été déboussolé par la pratique du pouvoir de Boris Johnson. 

Le « coup » que constitue l’appel à David Cameron est, plus formellement, un procédé efficace pour étouffer les cris d’orfraie de l’aile droite du parti. Force est d’admettre que la presse s’est bien plus étendue sur l’arrivée de l’ancien locataire du 10 Downing Street que sur la mise à l’écart de la ministre de l’Intérieur. 

Sur la scène internationale, plusieurs personnalités ont salué la nomination de David Cameron, ce qui consolide un peu plus la position diplomatique de Rishi Sunak déjà en grâce dans les chancelleries européennes depuis l’accord de Windsor et l’abandon du projet de British Bill of Rights qui visait à limiter la portée de la Convention européenne des droits de l’Homme en droit interne. 

Il n’en demeure pas moins qu’un remaniement, aussi inattendu soit-il, ne saurait suffire à restaurer complètement la confiance des électeurs à l’égard des conservateurs. Les sondages leur sont encore bien peu flatteurs et David Cameron est loin d’avoir l’étoffe d’un Churchill pour paraître comme le grand sauveur de son pays et de son parti. Le camouflet adressé à l’aile droite des tories pourrait, par ailleurs, se retourner contre Rishi Sunak, malgré les prévenances dont il a tenté de faire preuve en nommant Esther McVey sans portefeuille au sein du Cabinet. Les réactions globalement mitigées à l’opération menée le 13 novembre pourraient alors confirmer ce que le Guardian a résumé par un fin jeu de mot dans la présentation de son courrier des lecteurs : « David Cameron is more joke than joker in Rishi Sunak’s reshuffled pack ».


[1] V. pour un écho en France du jugement porté sur Rishi Sunak, C. Ducourtieux, « Au Royaume-Uni, la bataille décisive de Rishi Sunak », Le Monde, 1er octobre 2023.

[2] V. B. Harrison, “The Rise, Fall and Rise of Political Consensus in Britain since 1940”, History, 1999, vol. 84, n° 274, p. 301.

[3] Après avoir été détesté et considéré comme fini politiquement, le Bulldog avait réalisé un come back inespéré en 1940 avec le succès que l’on sait. Plusieurs personnalités ont, depuis lors, nourri des espoirs de triomphe tardif ou de retour réussi, comme Tony Blair. Dans une certaine mesure, tel était le cas également de Boris Johnson qui, après le succès du référendum du Brexit, s’était retiré avant de revenir en 2019 sur le devant de la scène comme Premier ministre. Liz Truss est convaincue qu’elle pourrait aussi réussir un jour un come-back.

[4] V. notre article, « L’avenir de la Chambre des Communes à la suite des élections du 6 mai 2010 », Rev. française de droit constitutionnel, 2011, n° 4, p. 733 (disponible ici).

[5] T. Bale, P. Webb, “The Conservatives: Their Sweetest Victory?”, Parliamentary Affairs, 2015, vol. 68, p. 41 (disponible ici).

[6] Discours au Community Security Trust, The Jewish Chronicle, “Cameron : Israel ’within its rights’ to search Gaza ships”, 2 mars 2011.

[7] Sur cet épisode, v. notre article, « Menace sur les droits humains au Royaume-Uni », RDLF, 202, chron. 32 (disponible ici).

[8] Nous reprenons ici le titre du livre de Giuliano da Empoli (Gallimard, 2023, 240 p.) dans lequel il décrit de façon limpide la façon dont plusieurs personnalités politiques ont accédé au pouvoir, non pas sur la base de programmes politiques classiques soumis aux électeurs, mais grâce à la maîtrise des algorithmes des réseaux sociaux afin de diffuser auprès des citoyens des informations vraies ou fausses qui correspondent à leurs attentes. En somme, le message politique se construit en temps réel et en fonction des désirs de chaque individu, hors de toute volonté de cohérence et dans la seule perspective de remporter une élection en flattant les égos et réactions primaires des citoyens (tel fut en partie le cas pour le Brexit, la victoire de Donald Trump, ou pour le succès du Mouvement 5 étoiles en Italie).

Fin de partie parlementaire pour Boris Johnson

Par Aurélien Antoine, en collaboration avec Le Club des Juristes

Le jeudi 15 juin, la commission des Privilèges parlementaires de la Chambre des Communes a rendu un rapport particulièrement sévère à l’encontre de l’ancien Premier ministre, Boris Johnson. Après un an d’enquête, les conclusions de la commission étaient attendues avec impatience. Elles permettent de revenir sur une procédure essentielle au bon fonctionnement du parlementarisme britannique et aux mécanismes d’engagement de la responsabilité de l’Exécutif.

Quelle est la procédure qui est à l’origine de la démission de Boris Johnson en tant que membre du Parlement ?

Parmi les nombreuses enquêtes auxquelles l’ancien Premier ministre a dû se soumettre dans le cadre du partygate (scandale né de la révélation de fêtes organisées durant les périodes de confinement en 2020-2021), celle lancée par la Chambre des Communes le 21 avril 2021 et conduite par la commission des Privilèges est l’une des plus importantes. Composée majoritairement de députés conservateurs et présidée par une travailliste, Harriet Harman, elle a rendu son rapport définitif ce jeudi 15 juin (). Les omissions et l’interprétation des faits par Boris Johnson devant les parlementaires ont été qualifiées d’outrage au Parlement (contempt of Parliament) sur le fondement de tromperies à l’égard de l’institution (misleading Parliament).

Pour parvenir à cette conclusion, la commission a caractérisé dans les détails le comportement de Boris Johnson, et ce n’était pas simple. Selon le traité d’Erskine May qui compile les règles d’organisation et de fonctionnement du Parlement, les outrages doivent, de façon directe ou indirecte, « empêcher ou gêner » les travaux des chambres ou de celui d’un ou plusieurs MPs. Aucune liste d’actes ou de faits n’est établie par le traité qui qualifie les contempts de « concept vivant » (leaving concept) dont il faut rappeler que, à l’origine, il relevait de compétences pénales du Parlement aujourd’hui tombées en désuétude.

La commission n’a, toutefois, pas eu à déterminer la réalité des infractions commises par Boris Johnson qui sont avérées depuis les enquêtes menées par la Metropolitan Police de Londres (qui ont conduit à condamner M. Johnson et d’autres ministres, dont Rishi Sunak, l’actuel Premier ministre, à des peines d’amendes), et par Sue Grey dont les conclusions ont été particulièrement sévères à l’encontre des contrevenants

Si la commission sur les Privilèges n’a pas à qualifier les actes sur la base de dispositions pénales et du common law, elle s’est fondée sur des déclarations devant le Parlement qui auraient porté atteinte à l’exercice de sa fonction de contrôle du gouvernement selon les règles et les usages parlementaires. Le souci de la transparence et celui de ne pas tromper les MPs sont des obligations dont la stricte observance assure la conformité à l’accountability dont la Cour suprême a rappelé en 2019 qu’il s’agissait d’un principe essentiel de la Constitution britannique. Le seul point commun qui s’impose entre les procédures d’enquête pénales et parlementaires tient à leur caractère contradictoire et équitable. Boris Johnson a déposé devant la commission le 22 mars 2023. Bien que les conseils juridiques n’aient pu participer à l’audition, ils ont pu soumettre des argumentaires écrits. À la suite de son témoignage, Boris Johnson a fourni un compte-rendu détaillé de ses arguments et des gages de sa bonne foi.

Les démentis de l’intéressé n’auront pas permis d’éviter le constat de l’outrage. La commission en a évalué la gravité en vue de requérir une sanction appropriée. Pour Boris Johnson, la question s’est posée de savoir s’il avait sciemment omis des éléments et menti aux Communes lors de ses déclarations, ou s’il avait simplement fait preuve d’une forme de négligence en agissant sans avoir l’intention de violer les règles de confinement. Le rapport d’étape de mars 2023 soulignait qu’il fallait vérifier que les déclarations de l’ancien Premier ministre étaient vraies ou fausses, « involontaires, imprudentes, ou non intentionnelles » et « dans quelle mesure elles ont été corrigées promptement et de façon exhaustive ». C’est à la lumière des réponses à ces interrogations qu’elle a conclu que le fonctionnement et les missions du Parlement avaient été perturbés. Dans son rapport final qui fut publié plus tard que prévu en raison des attaques violentes dont elle a fait l’objet par Boris Johnson le 9 juin, la commission relève qu’il a été coupable d’avoir délibérément trompé la Chambre et la commission, d’avoir abusé de la confiance des institutions, d’avoir contesté la légitimité de la commission (notamment par ses déclarations du 9 juin) et, en conséquence, d’avoir tenté de saper un processus parlementaire démocratique, et d’avoir multiplié les intimidations contre la commission.

Jamais un ancien Premier ministre à l’époque contemporaine n’avait connu un tel opprobre parlementaire. La sanction est en rapport avec la gravité des qualifications retenues par la commission : 90 jours d’exclusion et l’interdiction faite à Boris Johnson d’entrer dans l’enceinte du Parlement. Il appartient désormais aux MPs d’approuver le texte lors d’un scrutin prévu le jour de l’anniversaire de Boris Johnson, le 19 juin. Ils seront libres de leur vote sans que les whips imposent la discipline partisane comme lors de l’adoption des lois.

Quelle que soit l’issue du vote, la condamnation de la commission a été adoptée pour le principe, car Boris Johnson n’est plus membre du Parlement depuis le 9 juin.

Pour quelle raison Boris Johnson a-t-il démissionné avant la publication officielle du rapport de la commission des Privilèges ?

Dans une lettre de retrait du Parlement particulièrement combative et virulente à l’encontre de la commission qui est qualifiée de tribunal inique (« Kangaroo court »), Boris Johnson a annoncé qu’il quittait immédiatement son siège de Member of Parliament (MP). À cette lettre s’est ajoutée une déclaration en six points qui vise à remettre en cause toutes les accusations portées contre lui. L’anticipation des décisions des parlementaires et la défense acharnée menée depuis des mois par Boris Johnson (et qui n’est pas sans faire penser, toute proportion gardée, à celle d’un Donald Trump face au Congrès et à ses juges) ont pour but de minimiser le caractère infamant des peines prononcées.

De surcroît, l’expulsion au-delà de 10 jours de session aurait emporté la mise en œuvre d’une procédure de rappel de Boris Johnson en vertu du Recall of MPs Act de 2015 (qui peut aussi être mobilisé en cas de sanction pénale ou de violation des règles relatives aux dépenses parlementaires). Selon le texte de 2015, après le vote de l’exclusion, « le Speaker donne une notification à l’officier chargé des pétitions qui est ensuite transmise aux électeurs de la circonscription concernée. La pétition est ouverte pour huit semaines. Au terme de cette période, si 10 % des électeurs inscrits l’ont signée, le siège est déclaré vacant et une élection partielle s’ensuit. Le parlementaire visé a la possibilité de se présenter. La campagne relative à la pétition est encadrée, notamment financièrement »[1]. Quatre rappels ont été lancés depuis 2017 (le dernier est en cours et touche une députée du Parti national écossais qui a violé les règles de confinement en 2020). Deux ont abouti. Bien souvent, les MPs dont les actions condamnables identifiées par la loi de 2015 ne font pas de doute démissionnent avant même que la procédure aille à son terme pour des raisons similaires à celles qui ont motivé la décision de Boris Johnson.

Pour l’heure, cette stratégie de victimisation accusant ses opposants d’avoir fomenté un « assassinat politique » ne paye pas. Elle a braqué un peu plus la commission et nombre de parlementaires, y compris au sein du parti conservateur.

Quel est l’avenir politique de Boris Johnson et quelles conséquences pour les conservateurs dans leur ensemble ?

Dans l’immédiat, Boris Johnson a dû accepter une sinécure d’officier de la Couronne accordée par le chancelier de l’Échiquier (intendant et bailli des Three Hundreds of Chiltern en l’espèce). En application d’une règle qui remonte à 1624, un membre du Parlement ne peut abandonner son siège pendant son mandat qu’en cas de décès, d’expulsion définitive ou d’incompatibilité (ce qui est le cas lorsqu’un MP est nommé à un poste rémunéré au sein de l’administration de la Couronne). Véritable camouflet pour Boris Johnson, les conclusions de la commission ne lui paraissent pas pour autant signifier sa mort politique. Le dernier paragraphe de sa lettre du 9 juin laisse planer un doute sérieux quant à la résignation dont il aurait pu (doit ?) faire preuve puisqu’il quitte le Parlement « pour le moment ». Animal politique blessé à l’origine de triomphes conservateurs à plus d’un scrutin, l’ancien Premier ministre n’exclut pas un retour dans l’arène électorale. La disgrâce de Boris Johnson ne doit pas faire non plus oublier les soutiens dont il dispose encore chez les conservateurs. Deux de ses proches ont démissionné de leur siège de membre du Parlement quelques heures après Boris Johnson. Nadine Dorries et Nigel Adams étaient pressentis pour devenir membres de la Chambre des Lords au bénéfice de la traditionnelle « liste d’honneurs » soumise par tout ancien Premier ministre à son successeur (resignation honors)[2]. Rishi Sunak n’a pas retenu ces deux députés, arguant de l’avis de la commission des nominations de la Chambre des Lords qui a bloqué huit propositions en tout.

Il n’en demeure pas moins qu’un come-back rapide est peu probable, non seulement parce que les enquêtes d’opinion lui sont peu favorables, mais surtout parce que le chef de parti qu’est Rishi Sunak s’y opposera.

La situation actuelle approfondit encore un peu les fractures au sein du parti conservateur. Pendant un temps, les trois démissions évoquées ont même été comprises comme un possible complot des députés proches de Boris Johnson contre Rishi Sunak. Ce dernier est par ailleurs de plus en plus mis en cause par son prédécesseur dans le cadre d’une autre enquête relative au partygate, initiée hors du Parlement. La Public inquiry dirigée par Heather Hallett[3], membre non affiliée de la Chambre des Lords et ancienne juge de la Cour d’appel de Londres, doit évaluer la façon dont a été gérée l’épidémie de Covid-19. Elle doit aussi faire la lumière sur les comportements des ministres et des agents de leur administration durant cette période, ce qui l’a conduit à demander à Boris Johnson de communiquer les échanges de messages qu’ils ont eus avec leurs équipes via l’application WhatsApp, leurs agendas et carnets de notes, sans distinguer entre les propos professionnels et personnels. Boris Johnson a transmis toutes les informations sollicitées au bureau du Cabinet en soulignant qu’il souhaitait que l’administration les fournisse au plus vite à la commission. Certains observateurs y ont vu un moyen pour Boris Johnson de faire pression sur Rishi Sunak (chancelier de l’Échiquier à l’époque des faits) et le mettre en difficulté. Le gouvernement a pour l’instant opposé une fin de non-recevoir à la requête de la commission dans la mesure où il estime que cela porterait atteinte à la vie privée des intéressés et qu’il craint que Heather Hallett finisse par formuler une demande similaire à l’actuel Premier ministre. Toutefois, l’Inquiries Act de 2005 prévoit que la commission d’enquête est justement créée pour faire la lumière sur un sujet d’importance publique majeure en disposant du droit de convoquer des témoins et d’exiger la communication de toute pièce permettant d’établir la réalité des faits (section 21 de la loi). Le gouvernement a contesté la décision de la présidente de la commission par un judicial review initié le 1er juin devant la High Court. Il y a peu de chances que le Cabinet obtienne satisfaction dans la mesure où la sélection des notes et messages pertinents (c’est-à-dire en écartant ceux à caractères privés) ne peut avoir lieu en amont par les intéressés eux-mêmes, au risque que l’impartialité de ladite sélection soit mise en cause. Sur la forme, l’introduction d’un recours devant la High Court a été très mal perçue, y compris par plusieurs membres de la majorité. C’est la première fois que les requêtes d’une commission d’enquête publique sont contestées, tandis que les ministres avaient annoncé qu’ils feraient tout leur possible pour l’aider dans ses travaux.

Finalement, malgré tous les efforts de Rishi Sunak visant à éviter que les scandales internes à son parti n’occultent sa tentative de redresser l’image de la majorité en vue des prochaines élections générales, l’ombre des égarements de Boris Johnson continuera de planer durablement sur le parti conservateur. La commission des Privilèges a ainsi considéré que, dans la mesure où Boris Johnson n’a pas été honnête sur les fêtes gouvernementales de 2020-2021, la question se posait de savoir s’il ne conviendrait pas de lancer de nouvelles actions à l’encontre des ministres de l’époque. Deux conclusions s’imposent après cet énième épisode politique dont l’acteur principal est Boris Johnson. Le courage et la conscience politique des parlementaires de tout bord de faire prévaloir l’intérêt du Parlement sur celui du parti et la nécessité d’une alternance afin que les tories procèdent à un profond examen de conscience auquel ils se refusent depuis trop longtemps.

[1] Nous renvoyons ici à notre ouvrage de Droit constitutionnel britannique, Lextenso-LGDJ, coll. Systèmes, 3e éd., 2023, p. 158.

[2] En principe, Liz Truss aurait dû valider celle de Boris Johnson, mais la brièveté de son passage au 10 Downing Street l’en a empêché.

[3] Public inquiry diligentée par le gouvernement sur le fondement de l’Inquiry Act 2005.