Quand le gouvernement britannique oppose son veto au Parlement écossais : Retour sur la première utilisation de la section 35 du Scotland Act 1998

Par Claire Saunier, Maître de conférences à l’Université Paris-Est Créteil

Parmi le flot de questions juridiques charriées ou, tout du moins, renouvelées par le Brexit, celle des relations entre l’Angleterre et les autres nations du Royaume-Uni occupe une place centrale. L’automne dernier a par exemple été marqué par un contentieux relatif à la légalité du projet de référendum consultatif d’indépendance dévoilé par le gouvernement écossais en juin 2022[1]. La décision de la Cour suprême rendue le 23 novembre dernier, à la faveur du gouvernement britannique[2], n’a vraisemblablement pas épuisé l’épineuse question de la répartition des compétences entre les palais de Westminster et de Holyrood. En effet, il y a quelques jours de cela, l’adoption par le Parlement écossais d’un texte de loi, en apparence dénué de tout enjeu constitutionnel, a une nouvelle fois souligné les tensions entre Londres et Édimbourg. La controverse a débuté à la suite de l’adoption du Gender Recognition Bill dont l’objectif est de faciliter le changement de genre à l’état civil. Plus précisément, le texte prévoit d’assouplir les conditions d’obtention du certificat de reconnaissance de genre (Gender Recognition Certificate), en abaissant à 16 ans l’âge à partir duquel les individus peuvent faire une demande en ce sens, en réduisant de deux ans à trois mois la période de latence entre le moment où la personne a débuté sa transition et celui où elle fait sa demande de reconnaissance et, enfin, en supprimant l’obligation de fournir la preuve d’un diagnostic médical attestant d’une dysphorie de genre. Opposé à ce texte, le gouvernement britannique a fait usage d’un mécanisme de veto prévu par la section 35 du Scotland Act 1998. Ce mécanisme permet au secrétaire d’État pour l’Ecosse, dans certaines hypothèses définies par le législateur, d’empêcher un texte adopté par le Parlement écossais de recevoir la sanction royale (Royal Assent) et, par là même, d’entrer en vigueur. S’il peut être intéressant de revenir sur ce mécanisme et le contexte dans lequel il a ici été utilisé pour la première fois (I), force est de constater qu’une fois encore, ce seront certainement les juridictions qui devront trancher cette controverse entre les organes de gouvernement britannique et écossais (II).

I – L’usage inédit de la section 35 par le gouvernement britannique

La question de la répartition des compétences entre le Parlement britannique et le Parlement écossais a suscité de nombreuses interrogations, comme en témoignaient encore récemment les débats relatifs au projet de référendum d’indépendance. La délimitation exacte du domaine des « questions réservées » (« reserved matters »)[3], qui relèvent de la seule compétence de Westminster, semblait devoir se dessiner au gré des décisions de la Cour suprême du Royaume-Uni. Toutefois, c’était oublier qu’en 1998, lors de l’adoption du Scotland Act, le législateur avait en réalité d’ores et déjà envisagé de tels imbroglios et prévu, en conséquence, un mécanisme de veto permettant au gouvernement britannique de contrer un texte de loi voté par les parlementaires écossais. En ce sens, la section 35 prévoit que le secrétaire d’Etat en charge des relations avec l’Ecosse peut décider d’interdire au Président de l’Assemblée de soumettre le texte adopté au monarque pour qu’il puisse faire l’objet d’une promulgation. Concrètement, la procédure doit ainsi permettre au gouvernement britannique d’empêcher l’entrée en vigueur d’un texte voté par le législateur écossais. Une telle possibilité existe dans deux hypothèses distinctes : dès lors que le texte contient des dispositions dont le Secrétaire d’État pour l’Ecosse a des motifs raisonnables de croire « qu’elles seraient incompatibles avec une obligation internationale ou les intérêts en matière de défense ou de sécurité nationale » (1) ou « qu’elles auraient un effet négatif (adverse effect) sur l’application de la loi telle qu’elle s’applique aux questions réservées »[4] (2).

En l’espèce, le Secrétaire d’État, Alister Jack, a considéré que la modification législative prévue par le Gender Recognition Bill entrait dans ce second cas de figure. Comme l’y oblige la section 35(2), il a précisé, dans un document rendu public, quelles étaient les dispositions qui, selon lui, posaient problème et justifiaient, par conséquent, l’enclenchement du mécanisme de veto[5]. Ce document affirme qu’en assouplissant les conditions d’obtention d’un certificat de reconnaissance de genre, le texte créerait ainsi un régime de reconnaissance du genre en Ecosse, alternatif à celui applicable à l’heure actuelle sur l’ensemble du territoire du Royaume-Uni, et régi par un texte de 2004, le Gender Recognition Act. Par suite, le projet de loi écossais mettrait à mal le fonctionnement d’une autre loi, l’Equality Act 2010, laquelle porte sur des questions réservées et, plus spécifiquement ici, sur la garantie de l’égalité des chances (« equal opportunities »). Plus précisément, la création d’un régime assoupli de reconnaissance de genre aboutirait à créer des différences de traitement entre les citoyens, ce que cherchait explicitement à combattre le législateur britannique en adoptant le texte de 2010. Le Secrétaire d’Etat identifie plusieurs situations concrètes dans lesquelles la coexistence de ces deux régimes concurrentiels, l’un applicable en Ecosse seulement et, l’autre, sur le reste du territoire britannique, pourrait mettre à mal le fonctionnement de l’Equality Act. Il mentionne par exemple les difficultés que pourrait engendrer le texte du point de vue des associations qui réservent leur accès à l’un des deux sexes uniquement ou encore, dans la mise en œuvre des exigences en matière d’égalité salariale. De surcroît, l’assouplissement des conditions d’accès au changement d’état civil pourrait conduire, si on en croit Alister Jack, à une augmentation du nombre de demandes frauduleuses qui pourraient elles-mêmes mettre en péril la sécurité des femmes et des filles.

Si les médias ont avant tout relayé les réactions des militants mobilisés en faveur du projet de loi[6], les responsables politiques ont, quant à eux, surtout critiqué la méthode du gouvernement britannique. Il est vrai que l’usage, inédit, de la section 35, a de quoi surprendre. Plusieurs commentateurs se sont en ce sens étonné que le gouvernement britannique ait recours à l’ « option nucléaire »[7] que constitue le veto, alors même que le Scotland Act lui permet d’agir sans s’opposer aussi frontalement à la volonté du législateur écossais. En effet, il est prévu, à la section 33, que le Procureur général puisse déférer à la Cour suprême tout projet de loi adopté par le Parlement écossais, s’il considère que le texte empiète sur les questions réservées. Cet instrument, en apparence plus diplomatique, a fréquemment été utilisé par le gouvernement britannique[8]. A l’instar de la Première ministre écossaise, Nicola Sturgeon, on peut dès lors s’interroger sur les raisons qui ont conduit Londres à faire usage de ce mécanisme de veto, dans un contexte déjà marqué par les tensions entre le gouvernement britannique et la majorité indépendantiste au Parlement écossais.

II – Le contrôle juridictionnel de l’usage de la section 35

Dès l’annonce du recours par le gouvernement britannique à la section 35, la Première ministre écossaise a insisté sur la volonté de son gouvernement de « défendre vigoureusement » le texte contesté. Comme elle l’avait déjà fait concernant le projet de référendum d’indépendance, Nicola Sturgeon semblait déterminée à donner un tournant contentieux à l’affaire, affirmant que la controverse « finira[it] inévitablement devant les juridictions »[9]. Convaincue que les motivations réelles du gouvernement britannique ne sont pas celles qu’il invoque, la cheffe du gouvernement écossais semble considérer, à l’instar d’ailleurs d’un certain nombre de députés travaillistes et indépendantistes, que le texte sujet à controverse ne serait en réalité qu’un prétexte pour masquer une « attaque frontale »[10] à l’égard du pouvoir législatif du Parlement écossais. Le recours au judicial review devrait permettre de clarifier les conditions dans lesquelles le veto peut légalement être opposé, afin que le gouvernement britannique ne puisse y faire recours, selon les mots de la Première ministre écossaise, « sur un coup de tête au moindre désaccord politique »[11].

Est-il envisageable que les juges acceptent un tel recours et, le cas échéant, censurent la décision du secrétaire d’Etat pour l’Ecosse d’avoir fait usage de la section 35 ? Pour l’heure, l’absence de précédent en la matière nous oblige à la prudence. Il est toutefois possible, sans trop s’avancer, de penser que les juges ne devraient pas avoir trop de difficultés à accepter de se prononcer sur le litige, au regard de l’ouverture croissante du prétoire, ces dernières années, à des questions politiquement très sensibles. Cette extension en matière de recevabilité des recours n’est pas uniquement symbolique puisqu’elle a pu conduire le juge à reconnaître l’illégalité de plusieurs de décisions importantes du gouvernement. A titre d’exemples, rappelons que les juges n’ont pas hésité à sanctionner la décision du gouvernement de proroger le Parlement ou encore, celle d’octroyer des licences d’exportation d’armes[12].

Au-delà même de cette tendance à l’extension croissante du contrôle effectué par les juridictions, il y a fort à parier que la problématique soulevée par les faits d’espèce pourrait engendrer un contrôle poussé de la part du juge. Une telle intuition n’a certes rien d’évident à la lecture des termes de la section 35. En effet, en 1998, le législateur a semble-t-il voulu laisser une marge de manœuvre conséquente au gouvernement en imposant au secrétaire d’Etat, simplement, qu’il ait et qu’il expose des « motifs raisonnables » de penser que le texte adopté engendre des effets négatifs. La notion peut ainsi renvoyer à un contrôle de rationalité auquel le juge britannique a accepté de se livrer depuis la jurisprudence bien connue Wednesbury[13] de 1948. Si les modalités exactes du contrôle de rationalité ne sont pas clairement arrêtées, le juge anglais a, de longue date, affirmé le caractère circonstanciel que revêtait l’examen de cette exigence de rationalité, le juge prenant en considération, notamment, l’autorité de l’organe à l’origine de la décision contestée[14]. Il apparaît, plus généralement, que les juridictions demeurent relativement réticentes à l’idée de censurer une décision sur ce fondement, sauf à ce que celle-ci soit « tellement absurde qu’aucune personne sensée ne pourrait la considérer comme rentrant dans les pouvoirs de l’autorité »[15].

Au regard de ces premiers éléments, il semblerait que si le recours était recevable, il y a fort à croire qu’il ne saurait mener à un contrôle approfondi et, par conséquent, à une censure du gouvernement. Pour autant, une telle analyse n’est possible qu’à condition d’ignorer l’attitude relativement déférente à l’égard du législateur écossais dont a, par le passé, fait preuve le juge britannique. En effet, la jurisprudence n’a pas manqué de souligner que la légitimité démocratique dont bénéficie le Parlement écossais justifiait, sous couvert bien sûr du respect des règles de dévolution, que ce dernier puisse déterminer librement où se trouvent les « meilleurs intérêts de la nation »[16]. A cette déférence affichée devrait s’ajouter une certaine réticence du juge à l’égard d’un mécanisme particulièrement radical tel que le veto. Déjà confrontée à l’usage d’un tel instrument par le gouvernement mais, en l’espèce, à l’encontre d’une décision de l’Upper Tribunal, la Cour suprême avait déclaré l’usage du veto illégal dans une décision Evans[17]de 2015. Précisant qu’il s’agissait là d’un mécanisme d’une particulière gravité, la Cour avait jugé que le pouvoir de veto, pourtant octroyé au gouvernement par le biais de la loi, ne pouvait être utilisé que dans des circonstances exceptionnelles. A défaut, son usage constituerait une grave remise en cause de la rule of law. Cette censure, mise en parallèle avec l’affirmation constante de la légitimité démocratique du législateur écossais, pourrait signifier que la Cour se montre particulièrement scrupuleuse dans l’examen des raisons invoquées par le Secrétaire d’Etat pour motiver le recours à la section 35. Quoi qu’il en soit, les tensions politiques entre Londres et Edimbourg donneront l’occasion au juge, une nouvelle fois, de préciser son rôle dans la définition du système constitutionnel britannique.


[1] Àce sujet, cf. not. : ANTOINE A., « L’audience à la Cour suprême relative au projet de loi du Gouvernement écossais organisant un nouveau référendum d’indépendance : quelques éléments d’analyse », Observatoire du Brexit, 1er novembre 2022, consultable en ligne : https://brexit.hypotheses.org/6349.

[2] ANTOINE A., « Projet de référendum consultatif sur l’indépendance de l’Écosse : Fin de partie contentieuse », Blog Jus Politicum, 28 novembre 2022, consultable en ligne : https://blog.juspoliticum.com/2022/11/28/projet-de-referendum-consultatif-sur-lindependance-de-lecosse-fin-de-partie-contentieuse-par-aurelien-antoine/.

[3] Ces questions réservées sont énumérées dans le texte du Scotland Act 1998, Annexe 5, Partie I.

[4] Sect. 35, Scotland Act 1998 : « If a Bill contains provisions—(a) which the Secretary of State has reasonable grounds to believe would be incompatible with any international obligations or the interests of defence or national security, or (b) which make modifications of the law as it applies to reserved matters and which the Secretary of State has reasonable grounds to believe would have an adverse effect on the operation of the law as it applies to reserved matters,he may make an order prohibiting the Presiding Officer from submitting the Bill for Royal Assent. »

[5] Ces justifications sont accessibles sur le site du gouvernement britannique : https://www.gov.uk/government/publications/statement-of-reasons-related-to-the-use-of-section-35-of-the-scotland-act-1998/html-version.

[6] Une manifestation de grande ampleur a ainsi eu lieu à Edimbourg le 21 janvier dernier, manifestation à laquelle se sont d’ailleurs joints certains élus du Parlement écossais, cf. not. : https://www.heraldscotland.com/news/23267308.glasgow-hundreds-gather-rally-protest-gender-reform-bill-block/

[7] « nuclear option ». Le terme a notamment été employé par Shona Robinson, la secrétaire d’Etat écossaise aux Affaires sociales, au Logement et aux Collectivités territoriales, à l’origine du projet de loi.

[8] Pour une analyse plus approfondie des différents instruments prévus par le Scotland Act afin de garantir les limites de la dévolution, cf. GUIGUE A., « L’impossibilité pour l’Ecosse d’organiser unilatéralement un référendum consultatif portant sur son indépendance », Le club des juristes, 29 novembre 2022, consultable en ligne : https://blog.leclubdesjuristes.com/limpossibilite-pour-lecosse-dorganiser-unilateralement-un-referendum-consultatif-portant-sur-son-independance-par-alexandre-guigue/.

[9] « vigorously defend » ; « inevitably end up in court ». Ces propos ont été tenus par Nicola Sturgeon dans une interview télévisée donnée à la BBC dont une partie ont été retranscrits ici : https://www.bbc.com/news/uk-scotland-scotland-politics-64264063.

[10] « This is a full-frontal attack on our democratically elected Scottish Parliament and it’s ability to make it’s own decisions on devolved matters. » (Tweet de Nicola Sturgeon en date du 16 janvier 2023).

[11] « this is a power than can be used pretty much on the whim of the UK Government any time they have a political disagreement with the Scottish Government on a piece of legislation and they can find a spurious ground to invoke Section 35 – that seems to be what can happen. ».

[12] Voir Miller (No 2) v The Prime Minister [2019] UKSC 41; R (on the application of Campaign Against the Arms Trade) (Appellant) v Secretary of State for International Trade [2019] EWCA Civ 1020.

[13] Associated Provincial Pictures Houses Ltd. v Wednesbury Corporation [1948] 1 KB 223.

[14] Cf. R (Smith) v Ministry of Defence [1996] QB 517, 556.

[15] Associated Provincial Pictures Houses Ltd. v Wednesbury Corporation [1948] 1 KB 223, 299 (Lord Greene): “something so absurd that no sensible person could ever dream that it lay within the powers of the authority”.

[16] Axa General Insurance v. Lord Advocate [2011] UKSC 46, 49 : « (…) the elected members of a legislature of this kind are best placed to judge what is in the country’s best interests as a whole. » (Lord Hope).

[17] R (Evans) v. Attorney General [2015] UKSC 21.

Deux ans après le Brexit effectif, un Royaume-Uni exsangue

Par Aurélien Antoine

Il y a tout juste deux ans, la phase de transition aménagée par l’accord de retrait conclu à la fin de l’année 2019 s’achevait. Le Brexit effectif était lancé sur la base de l’accord de commerce et de coopération, complété par deux autres textes. Après 24 mois et des crises violentes de nature diverse, le Royaume-Uni est au plus mal. Il est incontestable que la sortie de l’UE joue un rôle important dans ce marasme. Les médias insistent beaucoup sur la dimension économique du Brexit. Les études se multiplient pour caractériser l’impact du départ britannique dans la baisse des échanges commerciaux, la contraction de la croissance du PIB, les pénuries de main-d’œuvre et la hausse des prix. L’Office for Budget Responsibility a, depuis longtemps, alerté sur les effets néfastes du Brexit. Ils sont indéniables et il ne s’agit pas de les remettre en cause. Toutefois, il convient, de ne pas les isoler d’autres facteurs. Avec toute objectivité qu’impose un travail de recherche sérieux, il faut prendre en compte des éléments souvent omis pour saisir convenablement la situation tragique que connaissent nombre de Britanniques depuis plusieurs mois.

Tout d’abord, rappelons que tout retrait d’un processus intégrateur de libre-échange aussi puissant que celui initié par les Communautés européennes, puis l’Union européenne, ne saurait amener de façon immédiate des résultats positifs. C’est la grande tromperie de brexiters que d’avoir laissé penser aux citoyens que, dès le lendemain du référendum du 23 juin 2016, le Royaume-Uni allait être libéré de chaînes qui auraient soi-disant enfreint sa souveraineté, sa croissance économique et son influence politique dans le monde. Non seulement les Britanniques sont partis à un moment où l’UE correspondait sans doute le plus à leur conception de l’intégration communautaire, mais les tories auraient dû expliquer aux électeurs que le Brexit était un projet à long terme dont les potentiels bénéfices ne seront perçus que bien des années après 2016. Toute chose égale par ailleurs, lorsque que les Britanniques ont rejoint le marché commun le 1er janvier 1973, la crise violente à laquelle leur pays devait faire face ne s’est pas envolée simultanément. Il a fallu attendre bien des années pour que l’économie britannique, encore dépendante de la préférence impériale par exemple, s’adapte aux règles des Communautés. À tout bien considérer, ce n’est qu’entre le milieu des années 1980 et la fin de la crise monétaire de 1992 que le Royaume-Uni a véritablement commencé à se sentir à son aise dans une Union européenne de plus en plus en phase avec les exigences des gouvernements britanniques (v. sur ces aspects, notre ouvrage Le Brexit. Une histoire anglaise, Dalloz, 2020).

C’est ainsi que toute analyse sérieuse devrait partir du postulat que l’appréciation des conséquences du Brexit devra se faire sur le temps long. Il est, à ce jour, un pari évidemment risqué, dont il est difficile de prédire les répercussions économiques à long terme dans un monde qui change et alors que le Royaume-Uni reconstruit sa politique commerciale dans le cadre d’accords qui restent à conclure ou qui commencent à peine à s’appliquer. S’il appartient en tout premier lieu aux responsables politiques britanniques d’assumer ce constat, les commentateurs doivent aussi le conserver à l’esprit afin d’intégrer un peu plus de complexité dans leur présentation du Brexit.

Ensuite, il est également ardu de trouver des études économiques qui permettent d’isoler complètement la part du Brexit dans le marasme dans lequel se trouve le Royaume-Uni. Le très sérieux Centre for Economic Performance de la London School of Economics a établi un tableau négatif du Brexit qui, au-delà des équations, est tout à fait convaincant. Les lourdeurs administratives, les échanges ralentis et les hausses des prix sont notables. Il convient pourtant de les mettre en rapport avec les conséquences plus violentes de la Covid-19 et de la guerre en Ukraine. Or, il n’est pas évident de le faire. Les publications accessibles en ligne du Center for Economic Performance ne le permettent pas. Par exemple, les mises à jour précises des effets de la Covid-19 sur l’économie britannique (qui a perduré après les confinements de 2021 puisque la Chine a poursuivi une politique “zéro Covid” qui a limité la production et les échanges jusqu’à récemment) ne sont pas disponibles. Nous avons eu les plus grandes difficultés à trouver une analyse claire étudiant les conséquences du Brexit, de la Covid-19 et de la guerre en Ukraine de concert. Comme l’avait souligné l‘Office for Budget Responsibility, le Brexit n’a pas confirmé le “Project fear” de ceux qui souhaitaient que le Royaume-Uni demeure au sein de l’UE, mais ses répercussions négatives se prolongeront sur le long terme, au-delà de crises conjoncturelles comme la pandémie de Covid-19. Quoi qu’il en soit, il convient une fois encore d’instiller un peu de subtilité dans la réflexion et d’admettre que, vraisemblablement, le Brexit approfondit et aggrave les crises successives depuis 2020 (voire les faiblesses déjà identifiées avec la crise financière de 2008), mais il est sans doute inexact d’en faire le principal responsable de la situation actuelle. Cette affirmation peut être étayée par le cas de l’inflation galopante des prix outre-Manche. La hausse des prix la plus mal vécue par les Britanniques est celle de l’énergie. Or il est difficile de prétendre que le Brexit y soit pour beaucoup. Une récente note du centre de documentation de la Chambre des Communes permet d’ailleurs, au-delà des tarifs des énergies, de le vérifier.

Enfin, la concentration des accusations sur le Brexit occulte les motifs structurels et anciens qui expliquent selon nous assez largement la débâcle britannique. Le Royaume-Uni paye aujourd’hui les conséquences de décennies de désinvestissements dans la politique sociale et les services publics. Le New labour n’a pas fondamentalement remis en cause cette évolution. Juste après la crise de 2008-2010, le redoublement de la rigueur budgétaire sous le gouvernement de David Cameron, poursuivie en partie par Theresa May, n’a fait qu’aggraver la déconstruction de l’État social britannique. Face à la violence des effets de la pandémie, puis de la guerre en Ukraine, les Britanniques se sont retrouvés sans filet de sécurité du fait de la privatisation de pans entiers de la solidarité sociale (avec la domination des fonds de pension en matière de retraite) ou d’un sous-investissement chronique dans la plupart des services publics (santé, transport, et éducation notamment). À cela se sont ajoutées une dérégulation des échanges et une libre circulation des travailleurs qui a entraîné une baisse du coût de la main-d’œuvre accompagné d’un ressentiment puissant, en particulier dans le nord de l’Angleterre. Le Brexit fut aussi une conséquence de tout cela chez des électeurs votant traditionnellement à gauche et qui ont rejoint Boris Johnson en 2019. Si le Brexit est une chimère dans la mesure où il est loin de remplir les promesses de ceux qui l’ont promu, il convient de ne pas omettre ce qui l’a motivé en partie. Force est d’admettre que rien n’a été fait outre-Manche pour répondre à ces préoccupations. Il aurait été finalement intéressant de voir ce qu’aurait donné le levelling up soutenue par Boris Johnson (qui consiste à réinvestir dans les régions désindustrialisées du nord du pays) et passé au second plan depuis son départ. L’idée reste d’ailleurs pertinente si elle n’était pas, pour l’heure, qu’un affichage politique occulté par les turpitudes de Boris Johnson puis la domination des conservateurs qui s’inscrivent dans la poursuite des orientations initiées sous Thatcher. Le Premier ministre, Rishi Sunak, paraît ainsi pour le moins peu en phase avec la réalité des inégalités et de la pauvreté outre-Manche, laissant l’hypothèse d’un retour de Boris Johnson plausible. À titre subsidiaire, il n’est pas anodin de rappeler que l’UE et ses États membres, bien inspirés par le Royaume-Uni, n’ont guère empêché la privatisation des politiques sociales en continuant de prioriser l’ouverture des marchés. Les États qui semblent s’en sortir un peu mieux (comme la France) le doivent sans doute à des facteurs de résistance et du maintien, tant bien que mal, d’un droit social qui a au moins le mérite de préserver un droit de grève indispensable à la liberté d’expression, mais surtout à toute négociation avec l’État et le patronat. C’est à l’aune de l’importance de ce droit méprisé et conspué par les conservateurs qu’il convient d’apprécier l’étendue des grèves actuelles outre-Manche. Le fait qu’elles aient pu se développer massivement alors que le droit britannique depuis les réformes de Margaret Tharcher l’a presque annihilé est un signe majeur de la gravité de la situation. La réaction de Liz Truss, puis de Rishi Sunak à l’endroit des grévistes est inquiétante et de nature à approfondir la scission entre la classe politique londonienne et le reste du Royaume-Uni.

Pour conclure, le Brexit continue d’exacerber et d’accélérer les problèmes structurels du Royaume-Uni tout en en étant la conséquence. L’économie et la question sociale sont loin d’être les seules en cause. Le Brexit, et plus sûrement l’attitude des responsables qui l’ont défendu, a d’abord ébranlé le système politique et l’union territoriale du royaume, au risque d’affaiblir sa Constitution. Cette appréciation ne vaut pas que pour le Royaume-Uni. Le Brexit ne doit pas être analysé comme un sujet exclusivement britannique (quid, d’ailleurs, des enseignements tirés par l’UE de ce départ ?). Les derniers mots de ce long éditorial reviennent à Pauline Schnapper dans son ouvrage paru en octobre 2022 : ” de nombreuses questions restent donc en suspens, qui touchent à la résilience des institutions, à la capacité des partis à se renouveler pour répondre aux aspirations des citoyens, bref à la possibilité de renouvellement de la vie démocratique. Les réponses à ces questions éclaireront l’avenir du système politique outre-Manche, mais aussi celui des autres démocraties libérales occidentales” (La politique au Royaume-Uni, La Découverte, p. 106).


En complément de cet éditorial, nous renvoyons à trois interviews (certaines en accès abonnés) :

Une synthèse avant la publication de la décision de la UKSC sur le projet de référendum d’indépendance en Écosse (prévue le 23 novembre)

Les lecteurs des articles de notre site savent que l’une de nos lignes éditoriales est de promouvoir les analyses relatives à l’Irlande du Nord et à l’Écosse, ces deux nations qui sont pour nous au cœur des défis qui se dressent face aux Anglais dominant l’Union et aux Britanniques en général.

En ce qui concerne l’Écosse, nous avions récemment publié deux articles sur la question de l’indépendance. Alors que la Cour suprême vient d’annoncer de façon surprenante que sa décision sera rendue le 23 novembre (le président de la juridiction, Lord Reed, ayant pourtant indiqué au début des audiences des 11 et 12 octobre qu’aucun jugement ne sera prononcé avant plusieurs mois), nous avons jugé utile de proposer un rappel synthétique de ces audiences ainsi que des enjeux politiques. C’est Mme Adèle Louise Martin, étudiante de master 2 en Droit public fondamental de l’Université Jean-Moulin Lyon III qui propose ce billet fort bien construit. Même si nos lecteurs retrouveront dans ce billet des réflexions déjà produites dans les articles sus mentionnés, nous avons souhaité promouvoir un travail de qualité pour un tel niveau d’étude.


Un coup de poker du gouvernement écossais ?

En parallèle du jeu de chaises musicales qui a agité le gouvernement britannique sur fond de grave crise économique, les 11 et 12 octobre 2022 s’est tenue une audience à l’importance constitutionnelle déterminante pour l’avenir du Royaume-Uni. La Cour suprême britannique entendait cette semaine-là deux parties respectivement représentées par Dorothy Bain, Lord Advocate écossaise, et Sir James Eadie, avocat du gouvernement britannique, dans le cadre de la saisine de la Cour suprême par la Lord Advocate sur la question de la compétence du Parlement écossais pour organiser un référendum sur l’indépendance de l’Écosse.

La Première ministre écossaise, Nicola Sturgeon, avait annoncé le 28 juin 2022 le souhait du gouvernement écossais d’organiser un tel référendum le 19 octobre 2023, par la publication du Scottish Independence Referendum Bill, projet de loi recelant la même question posée aux Écossais lors du référendum de 2014 : Should Scotland be an independent country ?

Le référendum de 2014, mené par le Premier ministre écossais d’alors, Alex Salmond, avait été tenu avec l’aval du gouvernement britannique. L’accord d’Édimbourg de 2012, fondé sur la section 30 du Scotland Act 1998, reconnaissait temporairement au Parlement écossais la compétence d’organiser un référendum sur l’Union entre les royaumes d’Écosse et d’Angleterre.

Depuis ce premier référendum, le gouvernement britannique n’a plus accepté de revenir sur le sujet. Face à cette impasse, le gouvernement écossais qui considère être tenu par un mandat depuis les élections du printemps 2021 en faveur de l’organisation d’un nouveau référendum a fait évoluer stratégie en juin dernier, faisant fi des refus répétés du gouvernement britannique pour plutôt demander au juge suprême britannique si le Parlement écossais n’avait pas, en réalité, la compétence autonome d’organiser un référendum consultatif sur l’indépendance de l’Écosse. La Lord Advocate écossaise a ainsi saisi la Cour suprême de la question de savoir si la tenue par le Parlement écossais d’un référendum consultatif sur l’indépendance de l’Écosse empiétait sur les compétences réservées du Parlement britannique, et notamment sur l’Union entre les royaumes d’Écosse et d’Angleterre[1] et sur le Parlement britannique[2].

Lord Keith Stewart, Advocate General for Scotland, a ensuite saisi, au nom du gouvernement britannique, la Cour suprême d’une demande de rejet de la question de la Lord Advocate. Il dénonçait une absence de compétence de la Cour à contrôler la conformité au Scotland Act 1998 d’un projet de loi n’ayant pas encore été présenté au Parlement écossais.

La Cour suprême avait rejeté la demande de l’Advocate General et a préféré étudier du même coup les deux questions suivantes :

(1) La Cour suprême a-t-elle la compétence à se prononcer sur la conformité d’un projet de loi n’ayant pas encore été présenté au Parlement écossais ?

(2) Si tel est le cas, les dispositions visées relèvent-elles de la sphère des compétences réservées du Parlement britannique, et en particulier ont-elles trait à l’Union entre les royaumes d’Écosse et d’Angleterre, et au Parlement britannique ?

Les arguments des parties ont été entendus les 11 et 12 octobre 2022 devant cinq juges de la Cour suprême, présidée par Lord Reed. Cette formation de cinq membres indique une certaine importance, mais toujours moindre que celle des affaires Miller 1 et 2 [3] pour laquelle une formation de onze juges avait siégé (ce qui fut tout à fait exceptionnel).

Le gouvernement écossais prenait part au procès en tant que partie intervenante, sans être autorisé à y exprimer oralement ses arguments. Ce compte-rendu se concentre sur les moyens des deux parties, et revient sur les observations transmises par le gouvernement écossais, dont les moyens empruntent un chemin bien distinct de ceux de la Lord Advocate, recoupant parfois l’interprétation extensive du Scotland Act telle que la défend l’Advocate General for Scotland.

Pour ce qui est de la décision de la Cour suprême, Lord Reed avait prévenu en début d’audience que l’importance historique de cette décision et les 8000 pages constituant le dossier nécessiteront quelques mois d’étude. Non sans surprise, le service des relations publiques de la Cour a finalement annoncé que le jugement serait rendu le 23 novembre prochain. Peut-être faut-il y voir une solution plus simple que prévue et dans la continuité de ce qui a déjà été décidé en défaveur du gouvernement écossais.

La compétence juridictionnelle de la Cour suprême en question, face à la requête portée par la Lord Advocate

La requête de la Lord Advocate visant à l’étude par la Cour suprême de la compétence du Parlement écossais à décider la tenue d’un référendum sur l’indépendance de l’Écosse se fonde sur l’annexe 6, paragraphe 34 du Scotland Act de 1998. Celui-ci prévoit que la Lord Advocate peut renvoyer à la Cour suprême toute question de dévolution qui n’est pas sujette à des procédures juridictionnelles. Si l’annexe 6, paragraphe 34 n’avait jamais été utilisée de la sorte, deux requêtes portant sur le Northern Ireland Act 1998 se fondaient sur une disposition équivalente et avaient été admises par la Cour suprême[4]. Toutefois, le contexte est ici bien distinct, car est en cause un projet de texte non encore déposé au Parlement.

Selon la Lord Advocate, la nécessité de ce renvoi émane directement du Scotland Act. Le texte fondateur de la dévolution écossaise impose que les porteurs de projets de loi déclarent leurs textes dans la compétence législative du Parlement écossais, préalablement à leur introduction devant celui-ci[5]. Parallèlement, le code ministériel écossais rappelle l’obligation d’obtenir l’approbation des officiers de la Couronne chargés des questions juridiques (law officers) avant toute déclaration sur le respect du champ de compétences[6]. Cette procédure de déclaration de confiance préalable du porteur de projet de loi et d’aval des law officers a notamment été reconnue par la Cour suprême[7] qui y voyait un « garde-fou ». La validation par la Lord Advocate serait ainsi nécessaire à la présentation du Scottish Independence Referendum Bill au Parlement écossais.

Du point de vue de la Lord Advocate, en plus d’être nécessaire, ce renvoi est légitime. Le problème de droit crucial relatif à la compétence du Parlement écossais en matière de référendum consultatif sur l’indépendance ne pourrait être résolu par un contrôle de légalité postérieur à l’introduction du texte au Parlement écossais : les law officers, incapables d’affirmer la compétence du Parlement écossais du fait du vide législatif laissé par le Scotland Act en matière de référendums, ne donneraient pas au porteur du projet de loi l’aval nécessaire à l’introduction du Scottish Independence Referendum Bill au Parlement. Il lui semble ainsi peu probable que les conditions de la section 33 ne soient jamais réunies, malgré l’intérêt constitutionnel et politique de la question.

Lord Keith Stewart, l’Advocate General for Scotland a, quant à lui, demandé à la Cour qu’elle statue sur sa propre compétence juridictionnelle à connaître du renvoi de la Lord Advocate écossaise, avant d’examiner la requête au fond. Ses observations réfutent le fondement dont se prévaut la Lord Advocate, considérant que le recours au mécanisme de renvoi des questions de dévolution prévu à l’annexe 6 paragraphe 34 était une manière de contourner le contrôle de légalité prévu par la section 33 du Scotland Act.

La section 33 offre un mécanisme de saisine de la Cour suprême d’un contrôle de légalité des actes du Parlement écossais avant leur Royal Assent. Dans un arrêt de la Court of Session[8], le juge avait estimé que la section 33 était la seule voie de contrôle possible d’un acte législatif préalablement au Royal Assent. Cette section 33 prévoit toutefois des délais stricts, la saisine ne pouvant s’effectuer qu’à partir de l’introduction du projet de loi au Parlement écossais[9].

S’appuyant sur la décision Imperial Tobacco Ltd [10], l’Advocate General rappelait qu’il manquait au brouillon du Scottish Independence Referendum Bill les rapports parlementaires et les dispositions finales qui permettraient au juge d’identifier son objet réel et d’évaluer sa légalité. Le mécanisme de la section 33 constitue déjà une exception, puisque le contrôle de légalité devrait normalement ne s’opérer qu’une fois l’acte en vigueur, mais garantit que le projet a atteint un stade avancé. Admettre de contrôler la légalité d’un projet de loi en dehors du mécanisme de la section 33 reviendrait à ajouter de l’exception à l’exception.

Cet été, la Cour suprême avait rejeté la demande de l’Advocate General for Scotland visant à étudier séparément la question de la compétence juridictionnelle avant d’accepter d’examiner celle du champ des compétences réservées : elle préfère étudier ces questions lors d’une seule et même audience. Ce rejet ne signifie toutefois pas qu’elle ne donnera pas raison à l’Advocate General sur la question de la compétence juridictionnelle.

La divergence d’interprétation du champ des compétences réservées au Parlement britannique

Sur le second volet traité par la Cour suprême, à savoir le caractère réservé ou dévolu de la compétence de tenue d’un référendum consultatif, la Lord Advocate adopte une conception en opposition à l’argumentation présentée sur le premier volet. Si elle invitait volontiers à interpréter de manière extensive le paragraphe 34 de l’annexe 6 du Scotland Act, et à considérer l’intérêt constitutionnel et politique qu’aurait l’étude par le juge de ce second volet, elle préfère une interprétation restreinte de la définition des compétences réservées. Il ne s’agit plus alors de voir l’intérêt politique ni les conséquences au sens large d’une inclusion du référendum consultatif dans le champ des compétences dévolues, mais seulement d’appliquer le droit et rien que le droit.

C’est la section 29 du Scotland Act de 1998 qui confie au Parlement écossais la compétence de légiférer sur les matières dites dévolues. Celles-ci ne sont pas listées formellement, à l’inverse des compétences réservées au Parlement britannique qui sont, elles, listées dans l’annexe 5 de l’acte. Cet espace permet une liberté d’interprétation et d’inclusion de toute matière n’étant pas strictement listée à l’annexe 5. Ainsi, la Lord Advocate commence sa plaidoirie par souligner que les référendums ne sont pas des matières réservées[11], tout en concédant que tout acte aboutissant à la fin de l’union des royaumes relèverait des compétences réservées[12].

Elle adopte une conception restreinte du champ réservé des compétences dans son interprétation des termes « it relates to reserved matters »[13], en particulier du verbe “to relate to”, qui peut être traduit par « concerner » ou « avoir trait à », plutôt que d’y voir une relation au sens large. Dorothy Bain s’appuie sur la jurisprudence[14] qui rappelle notamment que « to relate to » ne s’interprète pas par la simple existence d’un lien qui serait lâche ou consécutif[15]. Ainsi le projet de loi ne concernerait pas juridiquement l’Union des royaumes ni le Parlement britannique dans la mesure où aucun d’entre eux ne serait juridiquement affecté par ce projet de loi. Cette approche restreinte s’appuie aussi sur une application littérale du Scotland Act retenue dans la décision Martin[16] qui précise que le Scotland Act a “son propre dictionnaire”. La section 101(2) prévoit notamment que l’interprétation des dispositions relatives à la compétence du Parlement écossais soit suffisamment resserrée pour assurer la légalité de ses actes.

De plus, puisque le projet de loi établit lui-même son objet (la consultation du peuple écossais), une interprétation extensive du verbe « to relate to » serait préjudiciable aux accords de dévolution en ce qu’elle lui prêterait des intentions poltiques qui ne sont pas couvertes par le Scotland Act.

Évidemment, pour l’Advocate General ces intentions « autres » ne font pas de doute. Refusant de croire que le résultat du référendum n’aurait pas davantage de conséquences qu’un sondage d’opinion[17], il voit dans l’hypothétique attribution de la compétence le feu vert donné à la création d’un outil allant conduire à la fin de l’Union, matière indéniablement réservée.

Cette conception extensive du champ des compétences réservées s’appuie sur une distinction entre objet et effet. Il est prévu dans la section 29(3) du Scotland Act que le lien entre une disposition et les matières réservées soit étudié « en référence à l’objet de cette disposition, considérant (entre autres choses) ses effets en toutes circonstances ».

Malgré la nécessité d’une interprétation du Scotland Act en ses termes propres, la Cour suprême a rappelé par le passé[18] que le champ réservé des compétences devait être étudié à la lumière de la volonté qui animait le processus de dévolution : les questions intéressant le Royaume-Uni dans son ensemble devaient demeurer de la responsabilité du Parlement de Westminster. Selon l’Advocate General certains domaines doivent rester hors d’atteinte des pouvoirs dévolus, et un droit à se prononcer sur ces sujets est déjà une ingérence, même si l’objet de ce droit n’était pas strictement la fin de l’Union[19].

La Cour suprême a par le passé pu reconnaître la légalité de l’objet d’un acte sans pour autant admettre la légalité de l’acte dans son ensemble. Dans l’affaire Imperial Tobacco Ltd [20] , Lord Hope distinguait un « objet parfaitement légal » et les « méthodes invalides » par lequel cet objet est réalisé, et rappelait qu’un acte pouvait aussi avoir plusieurs objets, parmi lesquels des objets légaux et d’autres illégaux. La légalité de l’un de ces objets ne suffit pas à prouver la légalité de l’acte dans son ensemble.

Il est possible que la Cour suprême reconnaisse la légalité théorique d’une consultation du peuple écossais sans que celle-ci ne suffise à y voir une compétence dévolue, dès lors que cet objet implique des effets sur l’union des royaumes qui relève de la seule compétence de Westminster.

De plus, à la lecture des observations transmises par le gouvernement écossais, il paraît difficile d’ignorer les motivations politiques qui animent cet objet, selon la Lord Advocate, purement juridique. On peut se demander si ces observations n’aideront pas les juges à identifier les effets illicites qui pourraient accompagner le référendum, et justifier le possible rejet par la Cour de la requête de la Lord Advocate.

La plaidoirie politique du gouvernement écossais

Si la Lord Advocate a pris garde de ne parler que de droit et à nier l’intérêt de l’analyse des effets « en tout genre » du référendum sur l’indépendance de l’Écosse, le gouvernement écossais donne du grain à moudre aux partisans d’une interprétation extensive des effets d’un référendum consultatif. Il précise que ces observations ne viennent qu’en complément de la plaidoirie de la Lord Advocate qui, bien que membre du gouvernement écossais elle-même, se tient devant la Cour indépendamment de celui-ci.

Ainsi, les observations écrites soumises par le gouvernement indépendantiste se concentrent sur la défense du droit des peuples à l’autodétermination, quand le terme d’autodétermination n’apparaissait que deux fois dans la requête écrite de la Lord Advocate. L’angle de droit international adopté ne laisse que peu de doutes sur la nature de l’objet politique du projet de loi référendaire, malgré l’insistance de la Lord Advocate à n’y voir qu’un objet de consultation du peuple écossais. Le gouvernement écossais, lui, fonde ce droit à la consultation sur le droit des peuples à l’autodétermination, pilier du droit international moderne[21]. Il en appelle, dans ses observations, à un droit fondamental et inaliénable[22], défendu par la communauté internationale, notamment à travers la Charte des Nations Unies, mais ne définit pas ce droit des peuples à l’autodétermination.

Une confusion plane entre droit des peuples à l’autodétermination et droit à l’indépendance. Le droit des peuples à l’autodétermination, bien que fondamental, ne peut être pensé de manière à mettre en péril l’intégrité des États, notamment l’intégrité des États « dotés d’un gouvernement représentant la totalité de la population appartenant au territoire, sans distinction aucune »[23]. En fonction des contextes et des peuples, il peut aussi être un droit à l’autonomie et à la représentation, ce dont l’Écosse bénéficie déjà par son gouvernement et son Parlement chargés de compétences dévolues concrètes, tout en participant à la vie politique nationale. L’analogie faite entre l’Écosse et les peuples auxquels a été reconnu un droit à l’autodétermination est à manier prudemment, ce qui explique notamment que ce ne soit pas le terrain sur lequel se soit aventurée la Lord Advocate.

Le professeur Nikos Skoutaris voit dans ces impasses le terreau d’une crise constitutionnelle constante[24]. Cette revendication écossaise du droit des peuples à l’autodétermination s’appuie sur des spécificités écossaises qui distinguent les Écossais d’autres peuples, notamment des Catalans, puisque l’Union entre les royaumes d’Écosse et d’Angleterre est fondée en 1707 sur une volonté mutuelle. Ce consentement originel est reconnu du côté anglais comme écossais puisque c’est notamment dans la doctrine de souveraineté populaire de l’Écosse, apparue avec la déclaration d’Arbroath en 1320, que le projet de dévolution prend ses sources[25].

Pourtant, l’union consentie entre l’Écosse et l’Angleterre ne prévoit pas de mécanisme légal de sécession, à l’inverse du Northern Ireland Act de 1998. La section 1 et l’annexe 1 de cette loi permettent, en effet, la tenue d’une consultation s’il semble au Secrétaire d’État nord-irlandais que les votants montrent une volonté de faire sécession du Royaume-Uni pour former une Irlande unie, dans la limite d’une consultation tous les sept ans. L’Écosse, en revanche, ne bénéficie pas d’une telle clause. La clause du Northern Ireland Act est cependant très spécifique et résulte d’un besoin clairement exprimé par une partie importante du peuple irlandais à l’époque, là où le peuple écossais demeurait très indécis en 1998. Cette incertitude demeure aujourd’hui : malgré une majorité indépendantiste au Parlement écossais, le soutien populaire en faveur de l’indépendance n’est pas clairement marqué et les sondages démontrent une hésitation constante des citoyens.

Enfin, l’idée que la décision de la Cour suprême serait utile aux indépendantistes quelle qu’elle soit, laisse perplexe : Nicola Sturgeon a déclaré vouloir utiliser les prochaines élections législatives comme référendum de facto sur le référendum en cas de refus d’affirmation de compétence par la Cour suprême, mais un parti seul ne peut pas transformer des élections législatives en référendum.

Soutenir l’argument d’un référendum de facto engage le SNP sur la pente catalane. En 2015, les leaders indépendantistes catalans avaient aussi soutenu que des élections générales vaudraient référendum sur le référendum s’ils en sortaient vainqueurs. C’est sur cette victoire qu’ils ont ensuite organisé la consultation de 2017. Pourtant, Nicola Sturgeon répète qu’elle n’envisage l’indépendance que par la voie de légalité. Force est d’admettre que sa position, subtile mais amboguë, est difficile à tenir.

Sources

[1] Scotland Act 1998 Schedule 5, Section 30, Part I (1)(b)

[2] Scotland Act 1998 Schedule 5, Section 30, Part I (1)(c)

[3] R (Miller & others) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5 ; R (Miller& others) v The Prime minister ; Cherry and others v Advocate General for Scotland [2019] UKSC 41

[4] Reference by the Lord Advocate of devolution issues under paragraph 34 of Schedule 6 to the Scotland Act 1998, para. 5

[5] Scotland Act 1998 s.31(1)

[6] Scottish Ministerial Code 2018 para 3.4

[7] The United Nations Convention on the Rights of the Child (Incorporation) (Scotland) Bill Reference [2021] UKSC 42 para. 12 ; 2022 SC (UKSC) 1 para. 73

[8] Martin James Keatings v (First) Advocate General for Scotland and (Second) the Lord Advocate [2021] CSIH 25 ; 2021 SC 329 para. 60

[9] Scotland Act 1998 s.33(2)

[10] Imperial Tobacco Ltd V Lord Advocate [2012] UKSC 61

[11] Reference by the Lord Advocate of devolution issues under paragraph 34 of Schedule 6 to the Scotland Act 1998, para. 83

[12] idem para. 102

[13] Scotland Act 1998 s.29(2)(b)

[14] Martin (Appellant) v Her Majesty’s Advocate (Respondent) (Scotland) [2010] UKSC 10 [49] ; Imperial Tobacco Ltd c/ Lord Advocate [2012] UKSC 61; 2013 SC (UKSC) 153 [16]

[15] The UK withdrawal from the European Union (Legal Continuity) (Scotland) Bill [2018] UKSC 64 para. 27

[16] Martin (Appellant) v Her Majesty’s Advocate (Respondent) (Scotland) [2010] UKSC 10 para. 15

[17] Written case on behalf of Her Majesty’s Advocate General for Scotland para. 78

[18] The Christian Institute and others v The Lord Advocate (Scotland) [2016] UKSC 51 para. 65

[19] Written case on behalf of Her Majesty’s Advocate General for Scotland para. 81

[20] Imperial Tobacco Limited v Lord Advocate (Scotland) [2012] UKSC 61 para. 13 et para. 43

[21] Reference by the Lord Advocate of devolution issues under paragraph 34 of Schedule 6 to the Scotland Act 1998, para. 35

[22] Application by the Scottish National Party for permission to intervene, in the reference by the Lord Advocate under paragraph 34 of Schedule 6 of the Scotland Act 1998, para. 38

[23] Déclaration et programme d’action de Vienne 1993 article I.2(3)

[24] Nikos Skoutaris, Scottish Indyref 2 : towards another constitutional crisis http://www.skoutaris.eu/blog/2022/6/30/scottish-indyref-2-towards-another-constitutional-crisis

[25] Edwige Camp-Pietrain, Le référendum d’autodétermination en Écosse. Revue française de droit constitutionnel, 2013 https://doi.org/10.3917/rfdc.094.0259

 

Rishi Sunak parviendra-t-il à régler les dossiers les plus épineux de l’après Brexit ?

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite à l’Université de Franche-Comté

Si le gouvernement de Liz Truss, à peine formé, a pu très vite paraitre condamné à l’échec, la lune de miel de son successeur, Rishi Sunak, aura été de courte durée.

Après qu’un bon nombre de députés tories ont caressé l’idée d’un retour de Boris Johnson, le parti conservateur s’est résolu à emprunter  la voie médiane incarnée par Rishi Sunak. La composition du nouveau cabinet est révélatrice de la stratégie du chef de gouvernement qui a compris qu’il lui fallait s’inscrire dans la continuité de celui qui est encore très populaire auprès d’un bon nombre d’élus et d’électeurs. Hormis l’exclusion de certaines figures comme Jacob Rees-Mogg, plus connu pour ses gesticulations que pour son efficacité, on y retrouve beaucoup d’anciens ministres des gouvernements de Boris Johnson et de Liz Truss tels que Dominic Raab, Michael Gove, Nadim Zahawi, Ben Wallace, Steve Barclay, Mark Harper, Gavin Williamson[1], Alister Jack, Simon Hart ou encore Chris Heaton-Harris.  

En revanche, la reconduction de Suella Braverman au poste de ministre de l’Intérieur, très peu de temps après avoir été écartée par Liz Truss pour avoir divulgué des informations confidentielles à des parlementaires non autorisés[2], continue à susciter de très vives critiques de l’opposition[3].

 Un Premier ministre à la peine

Rishi Sunak sait qu’il doit en partie son élection à l’aile droite de son parti, celle composée des brexiteurs les plus acharnés, et de personnalités comme Suella Braverman qui a su habilement persuader ses proches d’opter pour l’ancien Chancelier de l’Échiquier de Boris Johnson. Le retour au Home Office de cette manœuvrière, apparemment contre l’avis des hauts fonctionnaires qui l’entourent, est contraire à l’engagement du Premier ministre de restaurer « intégrité, professionnalisme et responsabilité » au cœur de l’État. C’était sans doute le prix à payer pour maintenir l’unité du parti. Il montre à quel point la marge de manœuvre du Premier ministre est réduite et combien il devra ménager la droite de son parti qui reste très influente. La question de l’avenir de la ministre de l’Intérieur a été ravivée par la polémique autour de sa gestion de la crise migratoire, après la nouvelle qu’un groupe de demandeurs d’asile d’un camp de migrants à Manston[4] dans le Kent ont été laissés dans le dénuement le plus complet au cœur de Londres. Lors de la séance de questions au Premier ministre Keir Starmer a accusé Rishi Sunak d’avoir conclu “un accord sordide” avec Suella Braverman pour la reconduire dans ses fonctions, mettant ainsi en péril la sécurité nationale et exacerbant la crise des demandeurs d’asile.

Le refus initial du Premier ministre de se rendre au sommet de la COP27, qui aura lieu à Charm-el-Cheikh du 6 au 17 novembre, a été si mal perçu par l’opinion publique et un grand nombre d’élus, qu’il a finalement décidé, le lundi 31 octobre, qu’il conditionnerait sa venue à l’avancement du nouveau budget.

Il y a lieu de s’interroger sur sa capacité à concilier, d’une part, les impératifs économiques de discipline et de rigueur financière qu’attendent les marchés financiers et les investisseurs et, d’autre part, les exigences de la droite du parti en faveur des plus riches, exigences qu’il a provisoirement écartées. Le risque politique le plus grave que court Rishi Sunak, compte tenu de la fébrilité de son groupe parlementaire, serait de vouloir faire passer des mesures fiscales douloureuses au Parlement sans préserver, ne serait-ce que de façon symbolique, les idées de réformes avancées par Liz Truss et l’ancien Chancelier, Kwasi Kwarteng.

L’interminable question du Protocole nord-irlandais

Parmi les dossiers les plus épineux dont le nouveau Premier ministre a hérité, figure la question du Protocole nord-irlandais qui est toujours sans réponse, et qui a, de surcroit, provoqué indirectement une crise institutionnelle en Irlande du Nord. Depuis les élections législatives de mai 2022, qui ont désigné le parti nationaliste du Sinn Fein comme le premier parti de la province, le DUP (parti unioniste démocrate) refuse de participer à la mise en place du nouvel exécutif, où il doit nommer le vice-Premier ministre, tant que les problèmes associés à l’application du Protocole ne seront pas résolus. Il estime par la voix de son leader, Sir Jeffrey Donaldson, que le Protocole qui place une frontière maritime entre les deux îles, remet en cause la place de l’Irlande du Nord au sein du Royaume-Uni.

En conséquence, l’Irlande du Nord n’a pas de gouvernement opérationnel depuis six mois[5].

La date limite du 28 octobre avait été fixée par le secrétaire d’État à l’Irlande du Nord, Chris Heaton-Harris, pour que de l’exécutif nord-irlandais  soit rétabli. Passée cette date, il se verrait contraint de convoquer de nouvelles élections à l’Assemblée de Stormont avant Noël. Mais la date a bien été franchie et l’impasse se prolonge. D’après certains observateurs les élections seraient reportées à Pâques 2023, de façon à les faire coïncider avec la visite d’État du président Joe Biden à l’occasion des célébrations du 25e anniversaire de l’Accord de paix dit Accord du vendredi Saint[6], signé à Belfast le 10 avril 1998. Cela signifierait pour la province britannique sept mois de plus sans gouvernement.

Ces rumeurs, qui se fondent sur les propos échangés entre la Première ministre Liz Truss et le Président Biden lors de leur rencontre à New York, le 21 septembre 2022[7], ont suscité l’indignation de nombreux observateurs qui dénoncent une nouvelle tentative d’instrumentalisation de la question irlandaise à des fins de politique internationale, au moment où les Britanniques n’ont pas perdu l’espoir de sceller un accord de libre-échange avantageux avec les États-Unis. La question du Protocole nord-irlandais pourrait également servir de monnaie d’échange dans les tractations à venir avec les Européens. Pour l’ancien Taoiseach (Premier ministre de la République d’Irlande) Bertie Ahern, le Royaume-Uni serait disposé à utiliser le Protocole nord-irlandais comme levier dans les négociations, de façon à obtenir des concessions dans d’autres domaines comme celui de la finance ou de la recherche scientifique. Nombreux sont ceux qui s’insurgent contre le cynisme du gouvernement britannique, qui veut faire trainer les choses, alors que la crise du coût de la vie requiert des mesures urgentes de la part des autorités nord-irlandaises.

On se souvient que le 13 juin 2022 le gouvernement de Boris Johnson avait déposé le projet de loi sur le Protocole de l’Irlande du Nord à la Chambre des Communes (Northern Ireland Protocol bill). S’il était adopté, un bon nombre de dispositions du Protocole de l’Irlande du Nord seraient vidées de leur substance. Les principaux domaines concernés sont les douanes et la circulation des marchandises et sa réglementation ou encore les les aides d’État. Le 15 juin, l’Union Européenne, en réponse au projet de loi, a relancé la procédure d’infraction contre le Royaume-Uni pour défaut de mise en œuvre du Protocole, qu’elle avait interrompue en 2021.

Le projet de loi est maintenant soumis à l’examen de la Chambre des Lords, après avoir franchi la dernière étape à la Chambre des Communes en juillet, malgré les tentatives du SDLP (Parti social-démocrate et travailliste), de l’Alliance et des députés travaillistes de le diluer.

Bien qu’elle ait été à l’origine du projet de loi, Liz Truss, lorsqu’elle a succédé au négociateur du Brexit, David Frost,  au début de l’année 2022, s’est montrée disposée à trouver un compromis avec Bruxelles concernant les modalités des échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. La question cruciale qui se pose désormais à Bruxelles, tout comme à Dublin, est quelle sera l’attitude du nouveau Premier ministre.

Rishi Sunak, est sans doute conscient de devoir s’atteler à une tâche extrêmement ingrate, mais il est encore bien malaisé de prédire le type d’approche qu’il adoptera.

Ce soutien au Brexit de la première heure, qui a su se montrer très critique à l’égard du Protocole a reçu le soutien des ardents brexiteurs à la Chambre des Communes. Après s’être initialement déclaré favorable au retour de Boris Johnson, le secrétaire d’État à l’Irlande du Nord, Chris Heaton-Harris, fervent partisan du Brexit, a soutenu la candidature de Rishi Sunak au poste de Premier ministre et a été reconduit dans ses fonctions de Secrétaire d’État à l’Irlande du Nord. Rishi Sunak a également obtenu le soutien de l’eurosceptique de premier plan, Steve Baker[8], ancien président du Groupe de recherche européen (ERG), à présent ministre délégué au Bureau de l’Irlande du Nord.

Parmi les prises de position sur le Protocole, Rishi Sunak déclarait le 13 mai 2022, à la chaine de télévision Bloomberg, que le mode de fonctionnement du Protocole posait d’énormes problèmes pour “la stabilité de la situation” en Irlande du Nord et qu’il était devenu un obstacle au rétablissement du partage du pouvoir à Stormont[9].

Toutefois, le 17 décembre 2021, le Telegraph  rapportait que M. Sunak avait exhorté Boris Johnson et son ancien négociateur en chef pour le Brexit, Lord Frost, à ne pas “faire capoter” les discussions avec l’Union Européenne sur le Protocole[10]. D’après le quotidien, Rishi Sunak s’était alors inquiété de l’impact potentiel que cela aurait eu sur l’économie et avait  déclaré qu’il n’éprouvait pas “le même sentiment d’urgence” que d’autres membres du cabinet à l’égard du Protocole. Cette attitude plus conciliante a également marqué l’entretien téléphonique que le Premier ministre a eu dernièrement avec son homologue irlandais, Michael Martin, le 28 octobre 2022. Rishi Sunak a réitéré son souhait de voir émerger une issue négociée aux problèmes causés par le Protocole nord-irlandais. Les deux chefs de gouvernement se sont également déclarés favorables à une relation forte entre la Grande-Bretagne et la République d’Irlande et se sont engagés à renforcer leur amitié au cours des prochains mois[11].

Malgré l’espoir de voir en Rishi Sunak un interlocuteur plus pragmatique que ses prédécesseurs, sa venue n’a pas été accueillie à Bruxelles avec un élan d’optimisme et de confiance. Les responsables européens savent à quel point le dossier du Protocole peut être impacté par des questions de politique interne. S’il rejette résolument l’idée d’une escalade dans les relations entre le Royaume-Uni et l’Union Européenne, pouvant dériver vers une forme de guerre commerciale, Sunak devra également, pour sa survie politique, poursuivre une ligne dure, du moins en façade, tant sur les échanges avec les responsables européens que sur l’avancement du projet de loi.

Si un accord finit par être trouvé, le Premier ministre pourra, en toute logique, retirer le projet de loi comme ce fut le cas de celui qui portait sur le marché interne le 8 décembre 2020, mais il lui faudra faire accepter le nouvel accord, quel qu’il soit comme une victoire diplomatique auprès du groupe parlementaire. Il y aurait sans doute moyen de reprendre comme base de travail les propositions d’aménagement de la Commission Européenne du 13 octobre 2021[12], auxquelles les Britanniques, sous la direction de l’intransigeant David Frost, sont restés sourds. Les mesures proposées, qui offraient des solutions spécifiques aux problèmes causés par le Protocole, portaient sur quatre domaines clés des échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, une réduction d’environ 80% des contrôles sanitaires et phytosanitaires, des formalités douanières et administratives très assouplies, un dialogue renforcé entre toutes les parties prenantes et la sécurité ininterrompue de l’approvisionnement en médicaments expédiés de la Grande-Bretagne en Irlande du Nord.

Un projet de loi visant à « sécuriser le Brexit »

Un autre projet de loi controversé également issu du Brexit, introduit par Jacob Rees-Mogg le 22 septembre 2022, vise à « révoquer ou réformer » de toute urgence l’ensemble de la législation européenne. En vertu de la législation publiée le 22 septembre 2022 Retained EU Law (Revocation and Reform bill) toutes les lois découlant de l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union Européenne doivent être soit révisées et transférées dans le droit britannique, soit supprimées d’ici la fin 2023. En vertu du European Union (Withdrawal) Act 2018, ce droit européen, qui a été provisoirement aspiré dans le droit britannique afin de garantir la continuité juridique, est essentiel pour de vastes domaines de réglementation, notamment les protections sur le lieu de travail et les normes environnementales.

Dans une déclaration annonçant le projet de loi en question, le gouvernement avait déclaré qu’il s’engageait à maintenir “des normes élevées dans des domaines tels que les droits des travailleurs et l’environnement” et que le changement pourrait même permettre au Royaume-Uni “d’être plus audacieux et d’aller plus loin que l’Union Européenne dans ces domaines”.

Toutefois, tout porte à croire que l’inverse risque bien de se produire, notamment dans le domaine de la législation sociale. Les trois premières clauses du projet de loi annoncent l’extinction de la législation subordonnée, dérivée de l’Union Européenne d’ici la fin 2023, qui inclut les règlements sur le temps de travail. Un ministre peut repousser cette date, mais pas au-delà du 23 juin 2026, soit 10 ans après le référendum. D’autres dispositions visent à éliminer toute trace persistante de droit de l’UE, notamment en le renommant “droit assimilé”.

Parmi les multiples problèmes que présente le projet de loi, certains, selon la Hansard society, sont particulièrement graves.

Il s’agit d’abord de l’expiration automatique (sunset clause) de la législation européenne conservée dite retained EU law (REUL) qui représenterait une abdication du rôle de contrôle et de surveillance du Parlement[13].

En vertu de la législation proposée qui a fait l’objet d’une deuxième lecture à la Chambre des Communes, toutes les lois européennes seraient « désactivées » par le gouvernement le 31 décembre 2023. Cette échéance arbitraire comporte un risque important si des erreurs sont commises – directement par la perte d’un élément de la loi REUL qui crée une lacune réglementaire, involontaire ou indésirable.

La loi introduirait également, selon les experts, une incertitude inutile – juridique, économique et politique – dans le processus de révision des REUL.

Le projet de loi fournirait aux ministres une sorte de “chèque en blanc” pour modifier ou remplacer les REUL – y compris pour prendre des “dispositions alternatives” qu’ils “considèreraient appropriées” – dans des domaines aussi divers que le bien-être animal, les droits des consommateurs, la protection des données, l’emploi, la protection de l’environnement, la santé et la sécurité, et la TVA, le tout soumis à un contrôle parlementaire limité.

Il existe enfin des implications potentiellement graves pour la dévolution et l’avenir de l’Union. Des conflits relatifs à la répartition des compétences dévolues risque de porter atteinte à l’Union du Royaume. Il existe des formulations complexes et ambiguës, notamment en ce qui concerne la divergence et le fonctionnement du marché intérieur britannique.

Le projet de loi concerne au moins 2400 lois conservées, qui couvrent une multitude de domaines fort divers tels que, outre les droits des travailleurs et la protection de l’environnement, l’égalité de rémunération pour les hommes et les femmes, les normes alimentaires et les règles de sécurité aérienne.

Si le discours officiel consiste à répéter que le gouvernement s’est engagé à tirer profit des bénéfices du Brexit et à en finir avec le droit de l’UE, l’empressement à passer à l’acte est moins vif. Selon le Financial Times, le Premier ministre a été informé qu’il faudrait pas moins de 400 personnes au Foreign Office pour examiner 300 textes législatifs résultant de directives, de décisions et de règles européennes au cours des cinquante dernières années et 570 autres textes de loi devraient être examinés par le ministère de l’Environnement, de l’Alimentation et des Affaires rurales,  d’ici la fin 2023, ce qui représenterait une charge énorme et difficilement gérable pour la fonction publique

Le retrait des lois européennes a été une des priorités de Rishi Sunak et de Liz Truss lors de la campagne pour la présidence du parti de l’été 2022. Rishi Sunak avait promis de « sécuriser » le Brexit et de passer les lois européennes au broyeur, mais les experts juridiques l’ont averti que le calendrier prévu pour le faire était tout à fait irréaliste. De ce fait, il semblerait que cette décision ne figure plus en tête de l’agenda du Premier ministre.

Conclusion

Dans ses « Observations sur l’état actuel de la nation » un discours prononcé à Lisbonne le 12 octobre 2021, Lord Frost déclarait :

 « Je viens de dire que notre influence sur l’Union Européenne passe désormais par le pouvoir de l’exemple, et donc aussi par un sain degré de concurrence. Le Brexit consiste à faire les choses différemment – non pas pour le plaisir, mais parce-que cela nous convient et parce-que cela crée une plus grande variété d’avenirs alternatifs. C’est pourquoi ce que certains appellent « Brexit dur » dans son sens premier de quitter l’Union Européenne et le marché unique de l’Union Européenne – était essentiel. C’était la seule forme de Brexit qui nous offrait la liberté d’expérimenter et la liberté d’agir. »

La démarche des gouvernements conservateurs, depuis le referendum de 2016, a consisté à vouloir se démarquer le plus possible de l’Union Européenne en reprenant le contrôle de leurs frontières, de leurs lois, de leurs échanges et de leurs flux migratoires. S’affranchir des lois européennes jugées contraignantes et imposées par des institutions dites non démocratiques a toujours été l’aspiration des Brexiteurs. Quant au Brexit dur qu’évoquait Frost, il s’est révélé incompatible avec la géopolitique du Royaume-Uni, dont fait partie l’enclave britannique d’Irlande du Nord, d’où la tension entre le désir de reconquête de liberté des conservateurs et le besoin de continuité et de stabilité de l’Irlande du Nord. Si Rishi Sunak a embrassé très vite la cause du Brexit, on ose espérer qu’il l’ait fait davantage par opportunisme que par conviction idéologique.

[1] Gavin Williamson a été renommé ministre par Rishi Sunak après avoir été démis de ses fonctions par Liz Truss pour avoir adressé des messages insultants  à la Chief Whip Wendy Morton, qui a  décidé de déposer plainte. Rishi Sunak sera sans doute contraint d ‘exiger une enquête indépendante sur les agissements de son ministre auprès de l’équipe en charge de l’éthique au Cabinet office.

[2] Suella Braverman avait été démise de ses fonctions de ministre de l’Intérieur par la première ministre Liz Truss, le 19 octobre , après avoir envoyé un document gouvernemental sur l’immigration à un député conservateur à partir de son adresse électronique personnelle, en violation des règles ministérielles. Le document que la ministre de l’intérieur a partagé avec le député conservateur concernait une proposition de nouvelle de politique gouvernementale, visant à augmenter l’immigration, dans le but de stimuler la croissance économique.

[3] Yvette Cooper, ministre de l’Intérieur du Cabinet fantôme, a déclaré que “outre les nombreuses questions en suspens concernant d’autres violations présumées de la sécurité… cela soulève également des questions sur l’exactitude de la réponse de Suella Braverman et sur le sérieux avec lequel elle prend ces questions”.

“Rishi Sunak a promis ‘intégrité, professionnalisme et responsabilité’ – choisir de renommer Suella Braverman à l’un des postes les plus importants du gouvernement six jours seulement après que cette violation ait eu lieu est un échec sur ces trois points”, a-t-elle ajouté. Jessica Elgott, Aubrey Allegretti et Rowena Mason, “Sunak vows to bring ‘integrity to No 10 but gambles by restoring Braverman, The Guardian, 25 Oct. 2022.

[4] Le camp a été prévu pour héberger 1500 personnes alors que le nombre d’occupants avoisine actuellement les 4000. De nombreux rapports dénoncent les conditions épouvantables dans lesquelles sont entassés les migrants et le sentiment général que le gouvernement, et en particulier la ministre de l’Intérieur, ne maitrise absolument pas la situation.

[5] Il s’avère qu’au cours du quart de siècle qui s’est écoulé depuis l’Accord du Vendredi Saint de 1998, qui a jeté les bases du partage de pouvoir entre les communautés unionistes et nationaliste, l’exécutif issu de la dévolution a été paralysé presque aussi souvent qu’il a pu fonctionner.

[6] La Première ministre Liz Truss aurait formellement invité le Président Biden à assister aux célébrations du 25ème anniversaire de l’Accord du Vendredi Saint en 2023.

[7]  Lors de leur échange, le Président Biden avait affirmé : « Nous sommes tous deux déterminés à protéger les acquis de l’Accord du Vendredi Saint en Irlande du Nord « Il s’était également déclaré impatient de savoir comment les deux Etats pouvaient continuer à coopérer. Remarks by President Biden and Prime Minister Liz Truss of the United Kingdom before Bilateral Meeting, United Nations Headquarters New York 21 September 2022, whitehouse.gov.

[8] De manière totalement inattendue, le 2 octobre 2022, Steve Baker, un des plus ardents militants pro-Brexit, présentait ses excuses à la République d’Irlande et à Bruxelles pour n’avoir pas fait preuve de respect à l’égard des intérêts légitimes de l’Irlande et de l’Union Européenne pendant les négociations du Brexit. Il ajoutait qu’il était temps de reconstruire les relations entre le Royaume-Uni et l’Irlande et faire en sorte que les deux pays aillent de l’avant en tant que partenaires et amis les plus proches. Lisa O’Carroll, Tory MP Steve Baker apologizes to Ireland and EU for behaviour during Brexit, The Guardian, 2 Oct 2022.

[9] Sunak says Brexit deal causing harm, urges EU to be flexible, by Joe Mayes and Stephanie Flanders, Bloomberg, 13 mai 2022, https://www.bloomberg.com/news/articles/2022-05-13/sunak-says-brexit-deal-causing-harm-urges-eu-to-be-flexible?leadSource=uverify%20wall

[10] “Rishi Sunak urged Boris Johnson not to ‘blow up’ talks with EU on NI protocol before Christmas” , Harry Yorke, Whitehall editor, James Crisp, Europe editor, Joe Barns, Brussels correspondent, The Telegraph,  17 December 2021. https://www.telegraph.co.uk/politics/2021/12/17/rishi-sunak-urged-boris-johnson-not-blow-talks-eu-ni-protocol/

[11]“New British PM Rishi Sunak tells Taoiseach he wants ‘negotiated outcome to Northern Ireland Protocol”, the journal.ie, 26 October 2022.

[12] Protocole sur l’Irlande/l’Irlande du Nord : la Commission propose des arrangements sur mesure en faveur de l’Irlande du Nord, Commission Européenne, 13 octobre 2021.ec.europa.eu.

[13] Rees-Mogg qui n’a pas été reconduit par  Sunak quittait le banc du gouvernement  le 27 octobre après avoir déclaré dans un discours passionné que le but de son projet de loi était de restaurer la souveraineté parlementaire.

Comment un « mini budget » a déclenché une tempête politique en Grande-Bretagne ….qui pourrait être fatale au gouvernement Truss

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite à l’Université de Franche-Comté

Le calendrier du nouveau gouvernement britannique a été bouleversé par la nouvelle de la disparition de la Reine, qui, deux jours avant sa mort, avait formellement intronisé Liz Truss comme Première ministre. Après le départ de Boris Johnson, contraint de démissionner à la suite d’une nouvelle affaire de favoritisme et de l’implosion de son gouvernement, il y avait lieu d’espérer de la nouvelle équipe au pouvoir plus de discernement et de stabilité, d’’autant que des mesures urgentes s’imposaient pour répondre aux difficultés économiques et au malaise social.

Depuis l’été, à un rythme qui n’avait pas été vu dans le pays en plus de 30 ans, les mouvements de grèves se sont multipliés pour protester contre la montée des prix de l’alimentation et de l’énergie et réclamer des revalorisations salariales. Les débrayages ont eu lieu au sein de plusieurs corporations, celles des cheminots et des salariés de la Poste, rejoints par les éboueurs et les dockers.

Un mini-budget en deux temps 

Le 8 septembre, la nouvelle cheffe du gouvernement annonçait devant les Communes son plan, à hauteur de 150 milliards de livres, contre les effets désastreux de la crise énergétique. Elle avait au préalable renvoyé le Secrétaire permanent au Trésor, Tom Scholar[1] sans motif apparent. Le paquet énergie était destiné à protéger la Grande-Bretagne de la flambée des prix de l‘énergie et à aider les ménages et les sociétés à faire face à la crise. Il comprenait une « garantie des prix de l’énergie »  plafonnée au prix unitaire de 34,O p/kWh pour l’électricité et 10,3p/kWh pour le gaz, pour les personnes bénéficiant d’un tarif variable standard à partir du 1er octobre[2],  et  un programme d’allégement du coût de l’énergie qui fixait la facture moyenne annuelle des ménages à 2500£ sur deux ans,  soit une remise d’au moins 1.000 £[3]. Les entreprises, confrontées au même problème de trésorerie, bénéficieraient d’une prise en charge de 50% de leurs factures, mais pour six mois seulement[4].

Cette intervention spectaculaire de l’État s’est accompagnée de la promesse d’augmenter la production nationale de pétrole et de gaz. Jacob Rees-Mogg, le secrétaire d’État au commerce, annonçait la reprise de l’exploitation du gaz de schiste[5], ainsi que l’octroi d’une centaine de licences pour effectuer des forages en mer du Nord à la recherche de pétrole.

Il était également décidé de créer 38 « zones d’investissement dérégulées », qui bénéficieraient d’une fiscalité réduite et de règles de planification très limitées. Cette dernière disposition, destinée également à attirer les investisseurs dans le secteur de l’énergie, allait dans le même sens que le projet de création de ports francs du gouvernement Johnson, qui visait à libérer les potentialités du Brexit.

Dans un échange très vif à l’occasion de la séance de questions au Premier ministre du 8 septembre, le Chef de l’opposition, Sir Keir Starmer, avait aussitôt vivement critiqué le mode de financement par l’emprunt qui, selon lui, alourdirait la charge qui pèse sur les ménages en laissant les producteurs d’énergie engranger des bénéfices excédentaires à hauteur de 170 milliards de livres au cours des deux prochaines années[6].  Le parti travailliste ainsi que le parti des Verts ont demandé à plusieurs reprises la mise en place, pour couvrir le coût de l’aide, d’une taxe exceptionnelle pour les producteurs d’énergie, qui pourrait prendre en charge le coût de l’aide aux ménages et aux entreprises.

Quelques instants après l’annonce de son plan, la Première ministre apprenait que la Reine était au plus mal, ce qui l’obligeait à remettre l’ensemble de son projet à une date ultérieure où il serait confirmé et détaillé.

Après la période de deuil national, le nouveau Chancelier de l’Échiquier, Kwasi Kwarteng, s’est empressé, le 23 septembre, de dévoiler l’ensemble du « mini budget » – qui n’en est pas véritablement un d’un point de vue juridique strict, et appelé ainsi car, contrairement à la règle, il n’a pas été soumis à l’avis de l’OBR (Office pour la responsabilité budgétaire), qui veille au respect de la discipline budgétaire et financière.

Outre le volet énergie, dont les Britanniques avaient déjà été informés, un volet fiscal était détaillé par le Chancelier à la Chambre des Communes.

Si le paquet énergétique, qui est entré en application le samedi 1er octobre, avait été très vivement critiqué, le plan du Chancelier destiné à rompre avec le “cercle vicieux de la stagnation”, allait l’être bien davantage.

Un « événement fiscal » qui s’apparentait à un pari très risqué

La série de mesures fiscales exceptionnelles, annoncées par le Chancelier de l’Echiquier le 23 septembre 2022 dans le cadre de ce qui avait été qualifié d’« événement fiscal », visait à renouer avec la croissance et atteindre le taux de  2,5%, un niveau qui n’avait jamais été atteint depuis la période qui avait précédé la crise financière. Ce programme audacieux devait sortir le pays d’une décennie de croissance atone et éviter la récession qui, selon la Banque d’Angleterre, avait déjà commencé.

Devant la chambre des Communes au grand complet, tout en blâmant la guerre en Ukraine et les lois européennes pour les difficultés économiques du Royaume-Uni, Kwarteng a rappelé que le gouvernement avait promis « une nouvelle approche pour une nouvelle ère ».

L’événement fiscal était certes conforme aux choix économiques, énoncés par la candidate à la direction du parti conservateur. Il s’agissait de mettre en œuvre la plus importante réduction de taxes et d’impôts depuis 1972[7] avec, outre le refus d’augmenter les cotisations sociales des familles et des entreprises de 1,25 point[8], la réduction du taux de base de l’impôt sur le revenu qui passerait de 20% à 19%,  le refus d’augmenter l’impôt sur les bénéfices des sociétés[9],  la baisse de la tranche maximale de l’impôt sur le revenu, de 45% à 40%[10], la baisse de la taxe sur les transactions immobilières, et enfin la suspension des prélèvements dédiés à l’écologie.

Dans le but de rendre à la City toute son attractivité et de faire à nouveau de Londres une place financière de premier ordre, le gouvernement décidait également de mettre un terme au plafonnement des bonus des banquiers, qui avaient été bridés à un maximum de 200% du salaire annuel sur décision de l’Union Européenne après la crise financière de 2008.

Dans le domaine de l’emploi, le chancelier entendait également “remettre la Grande-Bretagne au travail” en réponse aux nombreux emplois non pourvus. Pour cela, il souhaitait durcir les règles d’indemnisation des travailleurs à temps partiel, en les incitant à travailler jusqu’à 15 heures par semaine, ou à souscrire à de nouvelles mesures pour augmenter leurs revenus, sous peine de voir leurs prestations réduites[11].

Le gouvernement annonçait également son intention d’encadrer davantage le droit de grève, pour “garantir que les grèves ne puissent être déclenchées que lorsque les négociations sont vraiment rompues” et en assurant un service minimal en cas de grève déclarée.

L’impact dévastateur du « mini-budget »

De l’avis quasi unanime des experts, ce « mini-budget » qui donnait dans la démesure, était un énorme pari économique, qui misait sur le financement par l’emprunt et l’espoir du retour de la croissance.

La très grande majorité des économistes, à l’exception de Patrick Minford, dont se réclame Liz Truss tout comme l’avait fait Margaret Thatcher[12], ont exprimé leurs inquiétudes quant au mélange de fortes baisses d’impôts pour les plus aisés, et d’aides massives aux ménages et aux entreprises, sans expliquer comment elles pourraient être financées autrement que par l’emprunt. Ils ont mis en garde le gouvernement contre le risque d’endettement sur les marchés et estimé que le fardeau de la dette, déjà considérable, pourrait devenir ingérable.

La série de mesures fiscales a été très vivement dénoncée par l’opposition travailliste, qui y voyait le retour de la doctrine ultra-libérale des années 1980 des gouvernements Thatcher. Selon les partis d’opposition, les mesures étaient bien trop généreuses à l’égard des plus riches et entraineraient inévitablement la hausse des taux d’intérêt, mettant ainsi en péril les budgets des millions de ménages, aux prises avec la hausse du coût de la vie et à celle des prix de l’énergie. Rachel Reeves, chancelière du cabinet fantôme, a qualifié les mesures de Kwasi Kwarteng d’« économie-casino » qui consiste à parier sur les emprunts et les finances de toutes les familles du pays. La décision de revenir sur l’augmentation des cotisations sociales, destinée à financer par centaines de milliers de livres les services de santé, tout comme la reprise de la fracturation hydraulique, ont été très mal accueillies.

La Chancelière du cabinet fantôme, Rachel Reeves a ainsi déclaré que « les producteurs de pétrole et de gaz vont porter un toast au Chancelier au moment où nous parlons alors que les travailleurs devront payer la facture. Les emprunts sont plus élevés qu’il le faut alors que les taux d’intérêt augmentent[13] ».

Quant au leader adjoint du parti des Verts, Adrian Ramsey, il prédisait que le coût des réductions fiscales des conservateurs se traduirait par une hausse des taux d’intérêt, une suppression d’emplois et de services publics vitaux.

« Les gens et la planète paieront le prix fort pour ce vandalisme économique et environnemental »[14],  a-t-il martelé.

L’annonce des mesures fiscales a immédiatement provoqué de fortes turbulences sur les marchés qui, soucieux de se dégager de la dette britannique, ont délaissé la livre au profit de la devise américaine. Certains, parmi les plus grands prêteurs du pays, ont également suspendu leurs prêts hypothécaires en raison de l’incertitude. Depuis l’annonce du « mini-budget », jugé inconsidéré et imprudent par les milieux financiers, les rendements des gilts (gilt-edged securities)[15], ont bondi tandis que les banques se sont empressées de retirer leurs produits hypothécaires.

Le mercredi 28 septembre, la Banque d’Angleterre est intervenue en urgence pour soutenir le marché des gilts alors que les fonds de pension étaient confrontés à des demandes urgentes de liquidités. Après avoir été alertée d’une “grande vente imminente d’actifs à prix cassés » concernant les fonds de pension, la Banque d’Angleterre a annoncé une “mesure très inhabituelle” de la part de la banque centrale, l’achat, pour 65 milliards de livres sterling, d’obligations d’État de façon à éviter un marasme économique,

Le coût du plan gouvernemental de 161 milliards de livres sur les cinq prochaines années, a provoqué une chute de la livre qui s’échangeait le lundi 26 septembre dans la nuit à 1,0350 dollar, soit son niveau le plus bas depuis 1985 face à la devise américaine. Les experts jugeaient que la dépréciation de la monnaie risquait de renforcer l’inflation, déjà très élevée au Royaume-Uni[16], compte tenu de la dépendance énergétique du pays et de la lenteur de la transition écologique que la Première ministre, adepte de la déréglementation, semblait peu disposée à mettre en œuvre.

Le FMI, dont l’un des rôles essentiels est de stabiliser l’économie mondiale et d’intervenir en tant que système d’alerte économique, a lancé une attaque cinglante contre les plans de réduction d’impôts du Royaume-Uni  et a appelé le gouvernement de Truss à les reconsidérer pour éviter d’aggraver les inégalités. Le message était clair : tout en comprenant que le paquet de mesures visait à stimuler la croissance, l’organisme jugeait que les réductions fiscales pourraient accélérer le rythme de la hausse des prix, et si l’inflation, que la Banque centrale tentait de réduire, grimpait encore la crise du cout de la vie ne ferait que s’aggraver. L’institution financière a demandé formellement au Chancelier de retirer son projet de réductions fiscales massives et de réévaluer les mesures, en particulier celles qui bénéficiaient aux hauts revenus[17] d’ici le 23 novembre. Les patrons de la City ont également demandé au Chancelier d’avancer son prochain budget – et de publier un rapport de l’OBR pour éviter de nouvelles turbulences.

Toutefois,  beaucoup d’experts s’accordaient à dire que les pressions des marchés auraient sans doute d’ici là obligé Liz Truss à changer de cap et à retirer certains aspects du paquet fiscal. On s’attendait à ce que le gouvernement agisse rapidement et de manière décisive pour restaurer la confiance avant que la liste des dégâts politiques et financiers ne s’allonge encore.

Le parti conservateur en déroute

L’annonce du « mini budget » a provoqué stupeur et fureur dans les rangs des députés conservateurs qui, dans leur très grande majorité, n’approuvent pas les options économiques du gouvernement, qualifiées de libertaires.

Dès le mercredi 28 septembre, un petit nombre de députés envisageaient d’adresser une lettre de défiance au Président du comité 1922, tandis que, le lendemain, d’autres prenaient contact avec les travaillistes sur la façon dont le plan Truss/Kwarteng pourrait être corrigé. Bien d’autres envisageaient de ne pas voter ces réformes – tout en étant avertis par le responsable de l’administrations du parti, Jake Berry, que ce geste provoquerait immédiatement leur exclusion.

Le malaise concernant les plans fiscaux de Kwarteng (surnommé « KamiKwasi », c’est-à-dire « Kasi le suicidaire »), manifestement contraires à l’engagement du gouvernement à réduire les inégalités et à tenir ses promesses en matière de  levelling up (rattrapage des régions économiquement à la traîne), ne cessait de grandir dans les rangs des Tories. Il était particulièrement palpable parmi les députés qui avaient remporté des sièges dans le “mur rouge” en 2019 et qui craignaient que des coupes sévères soient désormais inévitables dans les projets d’infrastructure de leur région, ce qui signifierait bien la fin du levelling up..

La révolte grondait dans les rangs des élus tandis que Liz Truss semblait de jour en jour perdre de sa crédibilité et les spéculations commençaient déjà à porter sur un remplaçant éventuel. De toute évidence, les mécontents étaient en nombre suffisant pour renverser la majorité des Tories, si importante soit-elle, et bloquer de grandes parties du budget de Kwarteng. Le sondage de Yougov montrait une avance de 33 points des travaillistes, la plus grande jamais enregistrée.

Parmi les grandes figures du parti, l’ancien ministre Michael Gove lançait une attaque en règle contre les plans économiques du gouvernement en déclarant que ce n’était pas « conservateur » de financer des réductions d’impôts en empruntant ou en taillant dans le budget de la protection sociale. Il demandait instamment à la Première ministre de renoncer à son projet  car, si elle persistait, elle courait le risque de voir son budget rejeté à la Chambre.

Quant au Chancelier, même si une poignée d’entre eux pensaient qu’il fallait le remplacer, le ressentiment était surtout dirigé contre la Première ministre, qu’ils jugeaient la principale responsable du fiasco[18]. Ils lui tenaient également grief, d’avoir écarté du gouvernement les partisans de son rival, Rishi Sunak, et avoir nommé tous ceux qui l’avaient soutenue ou en étaient proches idéologiquement à des postes de premier plan[19].

Le recul de Liz Truss

Liz Truss et Kwasi Karteng ont pris conscience qu’il fallait changer la politique économique, mais selon la très grande majorité des experts, ils n’ont pas pris la bonne décision en faisant passer la discipline budgétaire après la relance de l’économie. Ils sont allés à l’encontre de la tradition d’une économie saine jugée essentielle aux conservateurs et, ce faisant, ont manifestement compromis la réputation du parti comme de bons gestionnaires de l’économie et des finances publiques.

Le Congrès du parti conservateur, qui s’est ouvert à Birmingham le 2 octobre aurait dû être pour la Première ministre l’occasion de resserrer les rangs et de conforter sa position auprès des élus à deux ans des prochaines élections, mais les chaises vides près de la tribune montraient l’état chaotique du parti. L’ambiance était morose, bien différente de celle qui avait prévalu un mois auparavant, lorsque le parti conservateur avait très largement soutenu la candidate à la direction du parti contre son rival Rishi Sunak. 

Le 3 octobre, Liz Truss décidait de renoncer à la mesure la plus impopulaire, le projet d’abolition de la tranche maximale de l’impôt sur le revenu à 45 % après que cette mesure extrêmement controversée[20]. Mais ce geste n’avait pas suffi à apaiser la situation. Plus les jours passaient, plus l’instabilité des marchés semblait s’aggraver. 

Si la Première ministre disposait d’un bon nombre d’alliés dans son cabinet, les ministres du gouvernement commençaient toutefois à se diviser sur la question de savoir si le Chancelier devait tenir bon ou “faire volte-face” et abandonner ses promesses de réduction de l’impôt sur le revenu ou bien encore s’il devait partir.

Malgré les critiques et mises en garde quasi unanimes, le Trésor britannique a d’abord continué à défendre son plan budgétaire en expliquant le besoin d’agir rapidement pour protéger les ménages et les entreprises. La Première ministre, qui déclarait également vouloir mettre en œuvre son projet, semblait toutefois de plus en plus prendre ses distances avec son Chancelier qu’elle finirait par renvoyer le 14 octobre[21] sans donner d’explication[22].

Le même jour, après trois semaines de crise politico-financière, marquées par l’effondrement de la livre, le renflouement des fonds de pension par la Banque d’Angleterre et une hausse des taux hypothécaires, la Première ministre, Liz Truss s’est adressée à la nation lors d’une très courte conférence de presse pour annoncer qu’elle faisait marche arrière sur une partie essentielle des 43 milliards de livres de réductions d’impôts non financées promises dans le mini-budget du 23 septembre. Elle avait déjà, au début du mois, abandonné l’abolition de la tranche maximale de l’impôt sur le revenu à 45 %. Liz Truss admettait que “certaines parties de notre “mini-budget” sont allées plus loin et plus vite que ce que les marchés attendaient”, ajoutant que le gouvernement devait “agir maintenant pour rassurer les marchés sur notre discipline fiscale”. Au changement de cap s’est ajouté un changement de ministre de l’Échiquier. Kasi Kwarteng ne sera donc resté en poste qu’un peu plus d’un mois, ce qui est inédite dans la vie politique britannique depuis 1945.

Sur le fond, l’impôt sur les bénéfices des sociétés[23] devait passer, avant que des réductions ne soient annoncées dans le cadre du « mini-budget », de 19 % à 25 % au printemps – une décision  qui, selon Liz Truss, permettrait de lever 18 milliards de livres par an. Cette mesure avait été initialement prévue par l’ancien chancelier Rishi Sunak sous le gouvernement de Boris Johnson. La baisse sur les transactions immobilières serait également maintenue de façon à encourager les primo-accédants à la propriété et bénéficier de l’ascenseur social selon les mots du gouvernement. Après avoir exclu la réduction des dépenses publiques, Liz Truss admis que les dépenses se mettraient en place moins rapidement que prévu.

Par ailleurs, la garantie des prix de l’énergie est maintenue ainsi que l’aide aux ménages et aux sociétés à faire face à la crise énergétique.

L’annulation de la hausse de 1,25% des cotisations sociales aura lieu, comme prévu, le 6 novembre, et la hausse d’impôt destinée à financer le système de santé sera bien supprimée. La promesse de réduire l’impôt sur le revenu de 1% devrait également être tenue et le taux de base de l’impôt sur le revenu serait ramené à 19% en avril 2023. La réduction des droits sur les transactions financières est confirmée.

Ces annonces constituent, selon la Première ministre, un “acompte” sur le budget du 31 octobre, date à laquelle le nouveau Chancelier, Jeremy Hunt, mettra en œuvre le vaste plan de relance qui serai annoncé en même temps que l’avis de l’Office pour la responsabilité budgétaire (OBR). Il s’agirait de devancer la décision de la Banque d’Angleterre sur les taux d’intérêt, le 3 novembre, selon une demande clé de la commission du Trésor aux Communes, présidée par Mel Stride.

Le choix de Jeremy Hunt, qui sera le quatrième Chancelier de la Grande-Bretagne depuis 2019 à la suite de Rishi Sunak, Nadhim Zahawi et Kwasi Karteng,  est apparu judicieux pour de nombreux commentateurs. Ancien ministre des Affaires étrangères, ancien, ministre de la Santé, élu aux Communes depuis 2005, il est jugé sérieux et compétent malgré son manque d’expérience de la finance.

S’il se situe à la gauche du parti conservateur, dans la mouvance économique opposée à celle de Liz Truss, il reste dans la tradition du parti conservateur en étant adepte des faibles taux d’imposition. Il semble donc à même de concilier les divers courants du parti.

Si la mission de Hunt sera de calmer les marchés et de réduire la pression sur les taux d’intérêt qui pèsent sur les emprunts de millions de propriétaires, sa nomination n’a pas encore apporté plus de stabilité, en particulier sur le marché des obligations d’État. Il lui sera sans doute très difficile d’établir un nouveau budget à partir du « mini-budget » partiellement modifié.

Conclusion

Malgré ses renoncements, la Première ministre s’est engagée à mener à bien son programme de réduction des impôts, affirmant que sa mission restait la poursuite d’une “économie à faible taux d’imposition, à salaires élevés et à forte croissance[24]“.

Bien qu’elle ait exclu de démissionner, elle a déclaré : “Je veux être honnête, c’est difficile, mais nous allons traverser cette tempête. Et nous obtiendrons la croissance forte et soutenue qui peut transformer la prospérité de notre pays pour les générations à venir.”

D’après les règles du comité de1922 elle est assurée de conserver son poste pendant un an, mais si la pression se fait de plus en plus forte à Westminster, et que, selon la procédure, la moitié des députés écrivent une lettre de défiance à Sir William Brady[25], les règles pourraient être changées. Au moment où certains vont jusqu’à dire que, si elle est encore en fonction, elle n’est plus aux commandes, sa marge de manœuvre est considérablement réduite et son sort est entre les mains des élus conservateurs qui décideront, en fonction de ce qui est le plus dommageable au parti, de la conserver ou de s’en séparer.

L’effondrement soudain de la crédibilité du gouvernement Truss est un événement qui définira la politique britannique pour les années à venir, tout comme l’enchainement de crises politiques chez les tories depuis 2016. Il y a un risque réel que les investisseurs internationaux perdent confiance dans le gouvernement britannique.

Cette nouvelle crise politique repose le problème de la désignation du chef du parti conservateur par une tranche infime et non représentative de la population, les 160 000 adhérents du parti conservateur. Truss a été choisie par les membres du parti, alors que moins d’un cinquième des députés conservateurs ne l’ont soutenue au premier tour[26].

À l’inverse de Boris Johnson qui, il y a quelques mois, était en butte à la fronde parlementaire et aux appels à la démission pour sa malhonnêteté et les nombreux scandales de favoritisme qui avaient entaché son mandat, Liz Truss, qui n’a jamais été très populaire, est mise en cause pour son incompétence et son approche simpliste de l’économie. S’il n’est pas toujours judicieux de s’en tenir strictement aux orthodoxies fiscales en temps de crise, l’audace doit être tempérée par la nécessité de maintenir la confiance des marchés et de préserver la crédibilité économique du Royaume-Uni et de ses dirigeants.

Le nouveau chancelier, Jeremy Hunt est désormais considéré comme le personnage le plus influent du gouvernent, car il a la charge de remettre les finances publiques sur les rails, de restaurer la crédibilité et la réputation du pays, tout en rassurant les citoyens et les marchés, et de redonner confiance aux investisseurs.


[1]  La décision brutale de se séparer d’un haut fonctionnaire du Trésor, salué par son prédécesseur, Nicolas Macpherson, comme « le meilleur de sa génération », avait été aussitôt dénoncée comme insensée par nombre d’économistes qui estimaient que son degré de compétence aurait été précieux dans les temps difficiles que traversait le Royaume-Uni. Tom Scholar, en poste depuis 2016 avait travaillé étroitement avec les deux anciens Premiers ministres, Gordon Brown et David Cameron, avant d’assumer ses fonctions au Trésor. Mais le geste de Liz Truss était conforme à ses convictions. Elle avait, lors de sa campagne de candidature à la présidence du parti, exprimé son hostilité à l’égard du Trésor jugé frileux et responsable d’avoir freiné la croissance du pays. Voir M.C. Considère Charon, « Liz Truss accède au pouvoir dans un contexte de crise et de malaise social », Observatoire du Brexit, https://brexit.hypotheses.org/category/actualites.

[2] Pour les personnes bénéficiant d’un tarif fixe supérieur au nouveau gel des prix, en raison des récentes hausses des prix de l’énergie,  leurs prix unitaires seraient réduits de 17p/kWh pour l’électricité et de 4,2p/kWh pour le gaz à partir du 1er octobre.

[3] Cela représente une baisse importante par rapport au plafonnement à 3,549£ initialement annoncé par le Bureau des marchés du gaz et de l’électricité (OFGEM).

[4] Ces mesures étaient toutefois conditionnelles à la conjoncture climatique ainsi qu’au taux de consommation d’énergie, ce qui signifie que seuls « les bons élèves » qui réduiraient leur consommation d’énergie y auraient droit.

[5] La levée de l’interdiction de l’exploitation du gaz de schiste a été vigoureusement dénoncée et contraire aux engagements de la COP26.

[6] Katie Neame, “Truss energy plans loading burden onto working people”, Starmer declares, labourlist.org

[7] Ce plan fiscal que Paul Johnson de l’Institut des études fiscales est décrit comme le plus grand événement fiscal depuis celui de 1972, au moment où le conservateur Edward Heath était Premier ministre et Anthony Barber, Chancelier de l’Echiquier. Ce plan fiscal était intitulé « la ruée vers la croissance ». Quelques mois après l’introduction du budget, le chancelier était contraint de laisser flotter la livre, ce qui avait entraîné une forte baisse de sa valeur et une énorme pression inflationniste sur l’économie à hauteur de 20%, ainsi qu’une montée du chômage. La croissance qu’il avait promise et que ses mesures de réduction des impôts étaient censées stimuler ne s’est jamais matérialisée. Après une série de conflits sociaux, Ted Heath convoquait des élections générales au début de 1974 et Barber quittait son poste de chancelier. Les travaillistes revinrent au pouvoir  avec le Premier ministre Harold Wilson (v. Patrick Hosking, “The man whose ‘dash for growth’ predated Kwarteng by 50 years,” The Times, Friday September 23, 2022).

[8] Les mesures consistant à réduire les contributions sociales des ménages et des entreprises allaient à rebours des projets de l’ancien Chancelier Rishi Sunak, qui voulait augmenter les cotisations sociales dans le but de contribuer à la modernisation du système de santé et à faire passer l’impôt sur les bénéfices des sociétés de 19 à 25%.

[9] La baisse de 5 points de la tranche maximale de l’impôt concernait les revenus supérieurs à 150 000 livres par an et aurait couté 2 milliards de livre par an à l’État, financé par l’emprunt.

[10] Liz Truss et son ancien Chancelier Kwasi Kwarteng sont adeptes de la théorie économique du trickle down (ruissellement) selon laquelle les revenus des plus riches sont réinjectés dans l’économie et rejaillissement’ ainsi sur l’ensemble de la société par le biais de la consommation et de l’investissement. Ils contribuent ainsi à la croissance de l’activité économique et à la création d’emplois.

[11] Jessica Elgot, “Kwasi Kwarteng to shrink part-time work benefits to grow labour supply”, The Guardian, 21 September 2022

[12] On se souvient que Liz Truss et Kwasi Kwarteng  ont coécrit avec d’autres conservateurs en 2014 un ouvrage intitulé « La Grande-Bretagne libérée » (Britannia unchained) où ils accusent les travailleurs anglais d’être les plus paresseux du monde.

[13]  “Rachel Reeves response to the Chancellor’s fiscal statement”, 23 September 2022, Labour .org.uk

[14] 2022 Mini Budget -The political reaction, 23 September 2022, Throne Lancaster Parker.

[15] Ces valeurs mobilières « dorées sur tranche », qui sont les emprunts d’Etat émis par le Royaume-Uni, sont considérées comme des aux placements dits « de père de famille », c’est-à-dire sans risque. L’origine du terme tient au papier utilisé qui était autrefois doré sur tranche.

[16] La chute de la livre sterling a entraîné une hausse des prix à l’importation, tandis que la flambée des prêts hypothécaires a suscité des mises en garde contre un effondrement du marché immobilier et des inquiétudes quant à la montée en flèche des coûts d’emprunt.

[17] Philip Inman et Richard Partington,  « IMF urges the UK government to reconsider tax-cutting plans », The Guardian, 27 September 2022.

[18] La crise prenait un tour tragi-comique lorsqu’on apprenait que le nom de code de l’événement fiscal était Opération Rolling thunder (Opération roulement de tonnerre) rebaptisée par des députés facétieux Operation Rolling Blunder (Opération avalanche de gaffes)…

[19] La colère des députés est encore montée lorsque le courrier des électeurs a commencé à rapporter la nouvelle de la flambée des coûts des prêts hypothécaires.

[20] Kwasi Karteng avait alors déclaré que cette mesure avait mobilisé l’attention au détriment de l’engagement du gouvernement à répondre aux difficultés que connaissent le pays. Peter Walker, “Liz Truss abandons plan to scrap 45p top rate of income tax amid tory revolt”, The Guardian, 3 October 2022.

[21] Sommé de rentrer au plus vite du sommet annuel du FMI à Washington, Kwarteng avait déclaré la veille qu’il mènerait à bien le plan de croissance de la Royaume-Uni et préparait son paquet fiscal pour Halloween. Son mandat de seulement 38 jours, serait l’un des plus courts de l’histoire du Royaume-Uni.

[22] À la brève conférence de presse du vendredi 14 octobre, où elle a insisté sur son désir d‘assurer la stabilité économique, la première ministre n’a pas expliqué les raisons du limogeage de Karteng

[23] Le refus d’augmenter le taux d’imposition des bénéfices des sociétés était la pierre angulaire du programme de la Première ministre lorsqu’elle était candidate à la présidence du parti.

[24] Dans son discours au Congrès du parti conservateur, Liz Truss a prononcé le mot croissance 28 fois.

[25]  Alors que les rumeurs de complots visant à chasser Liz Truss du pouvoir abondent, il semblerait qu’un certain nombre de lettres aient déjà été adressées au Président de la Commission 1922 au moment où nous écrivons.

[26] Des députés conservateurs rebelles auraient encouragé leurs collègues à les rejoindre dans leur démarche pour obtenir le changement des règles de désignation du chef du parti.

 

Un mois de septembre 2022 historique pour le Royaume-Uni

Depuis 2016, l’actualité politique, économique et juridique outre-Manche a souvent occupé les chercheurs et les médias européens par son intensité. Le feuilleton du Brexit, en passe de devenir une histoire sans fin, la comédie johnsonnienne sur fond de tragédie sanitaire, puis guerrière, et le crépuscule de l’idole que fut la reine Élisabeth II apparaissent déjà comme les jalons d’un long chemin de croix dont il est bien difficile de prédire l’issue pour le Royaume-Uni.

L’un des points culminants de cette succession effrénée d’événements fut sans doute la semaine du 5 au 11 septembre, unique dans l’histoire contemporaine du Royaume-Uni en raison de la nomination d’une Première ministre par une monarque qui allait céder la place sur le trône deux jours plus tard à son fils Charles.

La longue période de deuil national d’une dizaine de jours conclue par des funérailles d’État mémorables aura été une parenthèse à la fois triste, désuète et fastueuse qui aura permis au moins à une large part du peuple britannique de retrouver un semblant d’unité et de mettre un temps de côté la cruauté de leur condition. Le jubilé de la reine au début du mois de juin avait d’ores et déjà donné cette impression.

À peine la reine Élisabeth II avait-elle retrouvé son époux dans la chapelle Saint-Georges du château de Windsor que le tout nouveau gouvernement dirigé par Liz Truss annonça des actions budgétaires fort mal reçues par les milieux d’affaires, la bourse et l’essentiel des économistes. Sur la question du Protocole nord-irlandais, la Première ministre semble vouloir gagner du temps tout en maintenant le projet de loi déposé sous le précédent gouvernement en fixant une dead line au mois d’avril 2023, date des 25 ans de l’Accord du Vendredi saint, pour qu’une solution négociée soit trouvée. Dans la même veine pragmatique, la poursuite de la discussion parlementaire sur le Bill of Rights Bill est désormais écartée au profit de nouvelles propositions dans le futur. Un autre signe d’apaisement s’est manifesté : celui d’une éventuelle participation des Britanniques à un nouveau club de nations européennes dont l’initiative issue d’une idée ancienne revient à la France à l’époque où Emmanuel Macron présidait le Conseil de l’UE. Il devrait se réunir pour la première fois à Prague au début du mois d’octobre. La Première ministre n’a pas encore confirmé sa présence et attend de voir quel va être l’ordre du jour qui devrait logiquement porter sur la guerre en Ukraine et la crise énergétique. Outre les 27, le club réunirait également la Norvège, la Suisse, la Turquie et l’Ukraine. Les États des Balkans seraient aussi représentés.

Mais les tensions restent vives et ce retour officiel du Royaume-Uni dans un forum continental est loin d’être acquis. En outre, les actions contentieuses engagées par les deux parties pour le non-respect des traités de Brexit sur plusieurs dossiers sont toujours pendantes. Elles apparaissent malheureusement comme un reflet fidèle des oppositions durables qui empoisonnent les relations entre les deux parties.

C’est toutefois sur le front interne que la prochaine échéance importante est attendue. Les 11 et 12 octobre prochains, les audiences à la Cour suprême après la saisine de la Lord advocate écossaise intervenue le 28 juin et relative à la validité du projet de loi du gouvernement écossais organisant un nouveau référendum d’indépendance (“Indyref2”). Le gouvernement britannique avait demandé à la Cour d’écarter, à ce stade, le recours de la Lord advocate (par ailleurs membre du gouvernement écossais) qu’il considérait comme prématuré (il aurait fallu, selon Whitehall, attendre l’adoption de la loi par le parlement écossais). La Cour a écarté l’argument, admettant même par la suite les interventions écrites du parti de gouvernement écossais  (le SNP) en sus de celle de la Lord Advocate qui, malgré son statut de membre du cabinet, doit conserver une certaine indépendance. Au début du mois d’août, le gouvernement britannique a, quant à lui, soumis ses arguments par la voix de l’Advocate General pour l’Écosse (membre du gouvernement britannique, il doit être distingué de son homologue écossais).

Toutes ces actualités ont fait l’objet de publications diverses, en particulier du directeur de l’Observatoire du Brexit. Outre celle du site, vous pouvez retrouver ses analyses sur l’arrivée au pouvoir de Liz Truss et les problématiques européennes dans le post du Club des Juristes suivant :

“Liz Truss Première ministre britannique : des espoirs de réchauffement des relations avec l’Union européenne très hypothétiques”

À propos du décès de la reine Élisabeth II et des enjeux pour le Royaume-Uni, vous pouvez réécouter l’interview donnée pour l’émission Tout un Monde de la Radio Télévision Suisse et menée par Éric Guevara-Frey :

“Comment le décès de la reine modifie-t-il la politique britannique”

Retrouvez les premières réactions le lendemain du décès de la Reine dans l’émission de France Culture, Culture Monde :

“Élisabeth II : God meet the Queen”

Nous renvoyons surtout nos lecteurs à la parution du dernier numéro de la revue Pouvoirs consacré à Élisabeth II. Hasard du calendrier, ce numéro spécial qui devait célébrer le jubilé de Platine est sorti des presses quelques heures après l’annonce du décès de la Reine. Vous y retrouverez notamment l’article :

“Élisabeth II, entre résistance et obéissance”

L’intégralité du numéro est disponible en ligne (par abonnement ou abonnement à l’article).

Enfin, pour ceux qui en ont la possibilité, vous pouvez consulter un article du quotidien belge Le Soir sur l’avenir du Commonwealth dirigé désormais par Charles III :

“Charles III, nouveau souverain d’un Commonwealth immuable ?”

Du côté des ouvrages, nous attirons l’attention sur les publications suivantes et un documentaire :

L’une, de vulgarisation scientifique, est consacrée au Royaume-Uni après Boris Johnson. Le numéro de septembre-octobre de la revue Conflits s’intitule “Royaume-Uni. Johnson tombe, le Brexit continue”.

À propos de Boris Johnson, nous recommandons le visionnage du documentaire “Boris Johnson. La fête est finie”, disponible sur le site de France TV.

Du côté des publications scientifiques, notons les deux ouvrages suivants :

The Routledge Handbook on the International Dimension of Brexit (Routledge International Handbooks)

Sous la direction de S. Loussouarn : Brexit and its Aftermath

En dernier lieu, quelques ouvrages plus accessibles et néanmoins dignes d’un grand intérêt.

Nous signalons l’ouvrage  de Niel Archer : Cinema and Brexit, The Politics of Popular English Film.

En France, Judith Perrignon, journaliste, essayiste et écrivaine, a écrit Le jour où le monde a tourné, récit documentaire passionnant sur le Royaume-Uni des années Thatcher.

 

 

 

 

Liz Truss accède au pouvoir dans un contexte de crise et de malaise social

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite à l’Université de Franche-Comté

L’annonce du décès d’Elizabeth II a plongé le pays dans la tristesse et la sidération, ajoutant encore au désarroi, aux doutes et aux inquiétudes de toute une nation aux prises avec des difficultés croissantes. Une des dernières images de la Reine fut celle de sa rencontre avec la nouvelle première ministre qu’elle a formellement intronisée, accomplissant jusqu’au tout dernier moment les devoirs de sa charge. Si tout s’est arrêté quelques jours pour permettre aux Britanniques, unis dans le deuil, de rendre hommage à leur souveraine, le retour à la dure réalité et aux controverses politiques ne tardera pas à venir et pour Liz Truss la tâche sera incontestablement rude.

En annonçant sa démission dans une courte allocution devant Downing Street, le jeudi 7 juillet 2022, trois ans après son élection à la tête du parti, Boris Johnson avait déclaré qu’il restait à son poste jusqu’à la désignation de son successeur, sans faire aucune allusion à la crise ouverte au sein de son gouvernement qui mettait en cause, une fois de plus, son honnêteté[1]. Lors d’un Conseil des ministres dans l’après-midi du 7 juillet, le Premier ministre précisait qu’il laisserait les “décisions budgétaires majeures” à son successeur, avant d’annoncer une série de nominations pour regarnir les rangs d’un gouvernement décimé par une soixantaines de démissions. Outre les vacances prolongées du Premier ministre, l’été 2022 a été marqué par la procédure de désignation du responsable politique qui serait appelé à lui succéder.

Pour les conservateurs, le choix du nouveau leader était crucial. L’heure était grave car les sondages d’opinion plaçaient les Conservateurs nettement derrière les travaillistes.

Il s’agissait donc de désigner celui ou celle qui serait le mieux à même de les mener à la victoire lors des prochaines élections législatives, qui auront lieu au plus tard en janvier 2025.

La procédure de sélection des candidats

Les conservateurs n’ont pas manqué de candidats pour prendre la tête du parti et entrer au 10 Downing Street. Des 11 candidats pressentis, 3 renonçaient le 12 juillet à briguer la succession de Boris Johnson avant même le début de la sélection : Grant Shapps, ancien Secrétaire d’Etat aux transports, Sajid Javid, ancien Secrétaire d’Etat à la santé et  Rehman Chisti, Sous-Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères et au Commonwealth.

Parmi les candidats qui restaient en lice, certains étaient des proches du Premier ministre, ayant fait partie de son cabinet, tels que l’ancien Chancelier de l’échiquier Rishi Sunak[2], la

Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères, Liz Truss ainsi que Nadim Zahawi qui avait au préalable piloté avec succès le programme de vaccination anti-covid, et avait été nommé au poste de Chancelier de l’échiquier en remplacement de Rishi Sunak, et enfin Suella Braverman, la procureure générale pour l’Angleterre et le Pays de Galles

D’autres s’étaient éloignés du Premier ministre comme le député Jeremy Hunt, candidat malheureux à l’investiture en 2019, battu par Boris Johnson en fin de course.

Parmi les moins connus du grand public on pouvait également citer Kemi Badenoch, ancienne Ministre d’Etat à la Croissance régionale et aux Collectivités locales, Penny Mordaunt, Ministre d’Etat au commerce extérieur et figure de la campagne en faveur du Brexit, ou encore le député Tom Tugendhat, président de la commission des Affaires étrangères au Parlement.

C’est au cours de la semaine du 11 juillet que le comité 1922, présidé par Sir William Brady, a lancé officiellement la course à la Présidence du parti conservateur. La procédure de sélection à deux niveaux est expliquée dans un document officiel remis à jour[3] établi par le comité 1922 en relation avec le Conseil d’administration du parti conservateur.

Le premier niveau concerne les députés conservateurs qui doivent parvenir à éliminer tous les candidats sauf deux. Après avoir fixé un seuil pour le premier tour de scrutin en dessous duquel tout candidat est éliminé, la règle consiste, à chaque nouveau tour de scrutin, à éliminer celui qui obtient le moins de voix jusqu’à ce qu’il n’en reste plus que deux. Dans un second temps les deux finalistes doivent être départagés par les adhérents du parti, à l’issue de leurs votes par correspondance à bulletin secret.

La sélection des candidats

Les votes des députés se sont étalés sur une semaine, du 13 au 20 juillet 2022, ce qui a permis de dégager assez rapidement les deux finalistes et de donner assez de temps aux 160 000 adhérents pour se prononcer avant la rentrée de septembre.

Premier tour de scrutin mercredi 13 juillet

Lors du premier vote qui avait lieu le 13 juillet le seuil requis était 30 voix. Chaque candidat devait obtenir les voix d’au moins 30 députés. En dessous de ce seuil un ou plusieurs candidats pouvait être éliminé dès le premier tour. Les huit candidats  obtenaient dans l’ordre :

Rishi Sunak  : 88 voix

Penny Mordaunt  : 67 voix

 Liz Truss : 50 voix

Kemi Badenoch : 40 voix

Tom Tugendhat : 37 voix

Suella Braverman : 32 voix

Nadhim Zahawi : 25 voix, éliminé

Jeremy Hunt : 18 voix, éliminé

Deuxième tour de scrutin jeudi 14 juillet 2022

A partir du deuxième tour la personne ayant obtenu le moins de suffrages était éliminée d’office.

Rishi Sunak  : 101 voix

Penny Mordaunt  : 83 voix

 Liz Truss : 64 voix

Kemi Badenoch : 49 voix

Tom Tugendhat : 32 voix

Suella Braverman : 27 voix, éliminée

Troisième tour de scrutin  lundi 18 juillet

Rishi Sunak  : 115 votes

Penny Mordaunt  : 82 votes

 Liz Truss : 71 votes

Kemi Badenoch : 58 votes, éliminé

Quatrième  tour de scrutin 19 juillet

Rishi Sunak : 118 voix  (+3) 

Penny Mordaunt : 92 voix (+10)

Liz Truss : 86 voix  (+15)

Kemi Badenoch :  59 voix (+1), éliminé

Cinquième tour de scrutin mercredi 20 juillet 2022

Rishi Sunak :    137 voix

Liz Truss:           113 voix

Penny Mordaunt : 105 voix, éliminée

Le 22 juillet marquait le coup d’envoi de la campagne à l’adresse des adhérents du parti appelés à départager les deux candidats. Selon la règle en vigueur, le vainqueur élu au poste de leader du parti, devient le chef du gouvernement, et exerce ses fonctions pendant toute la durée de son mandat jusqu’aux prochaines élections législatives

Dès le début, la campagne auprès des élus conservateurs a pris une tournure agressive tant la lutte interne était rude pour se hisser au-dessus de la mêlée et figurer parmi  les deux finalistes[4]. Elle s’est vite envenimée par des attaques et insultes sur les réseaux sociaux, des propos désobligeants voire insultants et des opérations de dénigrement systématique, visant à salir la réputation des concurrents qui tentaient de s’attirer les faveurs des partisans des candidats éliminés. Les marchandages, les trahisons, les sombres manœuvres et les coups bas, ont été dénoncés par nombre d’observateurs comme l’ancien ministre conservateur Ian Duncan Smith. Il est également apparu que le soutien apporté à un candidat n’était souvent pas motivé par l’estime qu’on avait pour lui mais par le désir de faire chuter un rival pour lequel on avait de l’aversion.

A partir 4ème tour de scrutin les enjeux étaient désormais au plus haut et, pour les candidats exclus de la course, il s’agissait de miser sur celui ou celle qui avait le plus de chances de l’emporter dans l’espoir d’obtenir un poste intéressant dans le futur cabinet. A l’issue du 5ème tour de scrutin un duel sans merci s’est engagé entre Liz Truss et Rishi Sunak.

Le duel Truss-Sunak

Les échanges entre les deux candidats furent vifs, centrés comme depuis le début de la campagne à la mi-juillet, sur la crise du pouvoir d’achat, Rishi Sunak persistant à défendre la nécessité de lutter en priorité contre l’inflation (désormais à plus de 9 % au Royaume-Uni), Liz Truss insistant sur son programme « audacieux », fondé sur des baisses d’impôts massives « dès le premier jour ». S’ils se sont affrontés à plusieurs reprises sur leurs visions de l’économie et le type de soutien à apporter aux Britanniques pour les aider à surmonter la crise du coût de la vie, nombreux sont les sujets graves et urgents qu’ils ont à peine abordés ou, s’ils l’ont fait, ce fut de manière sommaire ou indirecte. La crise énergétique, le dérèglement climatique, le levelling up (un vaste projet ambitieux visant à redresser les inégalités entre régions et à mettre en œuvre le rattrapage des zones économiquement à la traine) le système de santé, le Brexit, le Protocole nord-irlandais ou encore le referendum sur l’indépendance de l’Ecosse ont été très largement absents du débat.

Au regard de l’écologie, les deux candidats se sont engagés à atteindre l’objectif zéro émission carbone mais leurs politiques environnementales ont été occultées par les questions économiques. Quant au traitement de la crise énergétique, Sunak a promis de rendre le pays indépendant sur le plan énergétique en investissant dans de nouvelles technologies vitales tandis que Truss optait pour plus de forages pétroliers et plus d’exploitation de gaz de schiste. La situation très alarmante du système de santé national a été à peine évoquée.. Quant au Brexit, qui a fait perdre entre 4 à cinq points de son  PIB à la Grande-Bretagne, on a pu constater que ce n’était plus  une vision politique, mais désormais un badge identitaire et un ciment censé  rassembler la majorité des conservateurs.

Sur les questions afférentes à l’Irlande du Nord ou à l’Ecosse, Liz Truss tout comme Rishi Sunak se sont déclarés très attachés à l’intégrité de l’Union du Royaume sans soulever les points sensibles.

En octobre prochain, la Cour suprême du Royaume-Uni doit se prononcer sur la question de savoir si le referendum en Ecosse (Indyref2) peut être organisé sans le consentement de Downing Street. Les deux candidats se sont clairement prononcés contre l’idée d’un second vote écossais sur l’indépendance.

L’ancien Chancelier de l’échiquier, dont l’ascension politique a été très rapide[5], paraissait encore, il y a quelques semaines, le successeur naturel de Boris Johnson. Au 5ème tour de scrutin il avait conservé une bonne annonce sur sa concurrente. Brexiter de la première heure, devenu très populaire pendant la pandémie pour avoir distribué 350 milliards d’aides en subventions et prêts aux compagnies britanniques -avec le slogan whatever it takes[6]– il était incontestablement le plus  compétent et le plus expérimenté pour traiter des questions politiques et économiques complexes, avec de surcroît une approche plus pragmatique que Liz Truss..Face au choc fiscal proposé par sa rivale et supposé restaurer la croissance, -qu’il a qualifié de conte de fée- il a opposé la prudence budgétaire et la nécessité de maîtriser en priorité l’inflation qui a atteint un niveau  historique et plombe les ménages britanniques.

Malgré son aisance à l’oral, ce fils d’immigré indien ayant fait fortune dans la finance, n’a pas réussi sa communication, entachée par une série de maladresses qui l’ont rendu peu crédible[7]. Il est apparu, dès le premier duel télévisé, à la fois condescendant et timoré dans son approche budgétaire[8] et aussi très éloigné des préoccupations de la population.  Ce conservateur fiscal orthodoxe n’a pas réussi à s’imposer comme un responsable moderne et l’importance qu’il  a accordé à la finance[9] a paru excessive. Très vite perçu par les électeurs conservateurs comme un modéré, son discours n’a pas fait mouche auprès d’un parti qui s’est très sensiblement droitisé. Mais, surtout, il a été catalogué comme le traitre par excellence qui, par sa démission, a provoqué la chute de Boris Johnson. Le Premier ministre, qui lui en tient grief, a œuvré activement pour lui barrer la route avec pour mot d’ordre ‘Back anyone but Rishi’ (Soutenez n’importe qui sauf Rishi !).

Liz Truss, quant à elle, était loin d’apparaitre comme la candidate idéale au poste de leader du parti. Diplômée d’Oxford, elle y a laissé le souvenir d’une étudiante ordinaire, aux opinions très arrêtées, qui n’acceptait ni d’être contredite, ni d’être corrigée. Ancienne libérale démocrate, elle s’est d’abord alignée sur les positions centristes de David Cameron et a fait campagne pour le remain en 2016. Après une dizaine d’années dans le privé, elle a été conseillère locale dans le sud-est de Londres puis élue  à la Chambre des Communes en 2010, pour la circonscription de South West Norfolk (est de l’Angleterre).En 2014 elle entre au gouvernement et enchaîne les portefeuilles, d’abord Secrétaire d’Etat à l’Environnement, l’Alimentation et aux Affaires rurales,  puis en  2016 Secrétaire d’Etat à la Justice, puis en 2017 Secrétaire en chef du Trésor, Liz Truss était depuis 2021 Ministre des Femmes et des Egalités ainsi que Secrétaire d’Etat aux Affaires étrangères, chargée des négociations avec Bruxelles sur le problématique protocole nord irlandais. Malgré sa longue expérience ministérielle elle n’a, toutefois, rien de notoire à son actif.

Sa nomination au Foreign Office, où elle s’est affichée comme une ardente partisante du Brexit, a aidé Boris Johnson à remplir deux objectifs : satisfaire l’électorat tory – et projeter à l’étranger son concept de “Global Britain”, une Grande-Bretagne influente à l’échelle mondiale et libérée des chaînes européennes.

Après le vote du Brexit et l’influence grandissante à Westminster des ultra Brexiters, membres du groupe ERG (European Research Group)  elle a non seulement changé d’avis mais a plaidé pour un Brexit très dur. Avec le soutien de Johnson, elle a endossé le rôle de candidate de la continuité, ce qui lui a valu le ralliement des fidèles de l’ancien Premier ministre.

Après une entrée difficile en campagne, où elle était apparue comme une piètre oratrice[10], elle est parvenue de justesse à se hisser en seconde place. Travailleuse acharnée, elle s’est appliquée à corriger sa communication et son positionnement, à la droite du parti, a fini par payer. Elle a su habilement ajuster son discours au groupe d’adhérents du parti conservateur constitué majoritairement d’hommes blancs, âgés des classes moyennes, très peu représentatif de la nation dans son ensemble.

Fervente adepte du libre-échange et chantre du nationalisme économique, elle a fait campagne en voulant incarner l’essence même du conservatisme britannique et s’est forgé l’image d’une responsable politique, résolue et qui n’a pas peur des mots. L’ancienne Première ministre Margaret Thatcher lui inspire la vision nostalgique de la Grande-Bretagne qu’elle espère restaurer. A l’instar de la dame de fer, elle veut repousser les frontières de l’Etat et libérer les entreprises de la paperasse et des contraintes administratives[11] .

“Nous avons été l’un des premiers pays à vraiment réformer la réglementation et à créer des services publics privatisés – nous avons fait de grandes choses dans les années 1980”, a-t-elle déclaré. “Mais de nombreux autres pays nous ont depuis rattrapés et, en fait, nous ont dépassés en termes de simplicité de leur système réglementaire, du système fiscal. Nous ne pouvons pas permettre que notre système soit figé dans l’aspic.”

Liz Truss, qui accuse l’administration britannique d’être trop prudente et d’avoir entravé la croissance par son approche comptable, a fait du Trésor public[12] un bouc émissaire commode pour les problèmes économiques de la Grande-Bretagne, et le tient pour partie responsable  du déclin du pays. Dans une interview accordée au Financial Times[13], elle s’est montrée intransigeante dans sa détermination à renverser ce qu’elle estime être l’orthodoxie économique défaillante du Trésor et de la Banque d’Angleterre. Selon elle, le Trésor représente une façon de penser qui a imprégné négativement tout Whitehall.

“Il y a un désir de compliquer les choses…. et je pense qu’il y a une aversion au risque dans certaines parties de Whitehall – pour pouvoir faire avancer les choses.”

*S’exprimant au siège londonien du groupe d’assurance Aviva, Liz Truss a parlé de réduire les impôts, de “relever les niveaux de croissance dans ce pays, de libérer les investissements” ainsi que de lever les entraves réglementaires de la City .Ce n’est qu’en fin de campagne qu’elle a promis de s’attaquer de façon concrète à la crise du coût de la vie tout en se défendant de “prendre de l’argent aux gens par le biais des impôts pour ensuite le redonner sous forme d’allocations” et en insistant sur l’erreur qui consiste à voir la politique économique à travers le prisme de la redistribution.

La nouvelle Première ministre à la tâche

Le 5 septembre la victoire de Liz Truss sur son rival Rishi Sunak était annoncée.  Avec 81 326 voix soit 57% elle prenait la tête du parti conservateur et devenait la 56ème au poste de chef de gouvernement, et aussi la quatrième élue du parti conservateur en guère plus de six ans.

Le résultat était toutefois plus serré que beaucoup d’analystes n’avaient prévu[14]. En outre cette victoire aura déclenché peu d’enthousiasme comme l’indique l’Institut de sondage Yougov[15] pour qui seulement 22 % des Britanniques sont satisfaits de la victoire de Truss contre 50% qui se déclarent déçus. Parmi les conservateurs 41% sont contents et 34% déçus.

Par ailleurs 67% déclarent ne pas faire beaucoup confiance au gouvernement de Liz Truss et doutent qu’elle ait les bonnes idées pour s’attaquer à l’escalade du coût de la vie. Ces chiffres témoignent de l’ampleur de la tâche qui attend Liz Truss dont un des engagements de campagne était de rassembler le parti.

Après la passation de pouvoir et la visite à Balmoral où la Reine lui a officiellement demandé de former le prochain gouvernement, Liz Truss a prononcé son discours de victoire en remerciant tous ceux qui l’ont aidée et soutenue pendant le long parcours qui l‘a menée à la victoire. Elle a rendu hommage au Premier ministre sortant, son ami, pour avoir mis en œuvre le Brexit, écrasé Jeremy Corbyn, déployé avec succès le programme de vaccination et aussi tenu tête à Vladimir Poutine.

À l’instar de son prédécesseur la nouvelle première ministre n’a pas manqué de récompenser ses plus proches alliés ainsi que ceux et celles dont elle est idéologiquement proche en leur attribuant des postes de responsabilité dans son gouvernement. La composition du cabinet peut donner quelques indications sur les orientations politiques qui seront les siennes dans un certain nombre de domaines.

Composition de cabinet de Liz Truss :

Chancelier de l’échiquier : Kwasi Kwarteng

Secrétaire d’Etat à l’intérieur : Suella Braveman

Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères : James Cleverly

Vice Première ministre : Therese Coffey

Secrétaire d’Etat à la santé : Therese Coffey

Secrétaire d’État à l’éducation : Kit Malthouse

Secrétaire d’État à la défense : Ben Wallace

Chancelier du Duché de Lancastre et Directeur du Cabinet : Nadhim Zahawi

Secrétaire d’État au commerce, à l’énergie et à la stratégie industrielle : Jacob Rees-Mogg

Secrétaire d’État à la culture : Michelle Donelan

Secrétaire d’État en charge du rattrapage des régions (levelling up) :  Simon Clarke

Secrétaire d’État au commerce international : Kemi Badenoch

Secrétaire d’État à l’environnement : Ranil Jayawardena

Secrétaire d’État au travail  et aux pensions : Chloe Smith

Secrétaire d’État aux transports : Anne-Marie Trevelyan

Secrétaire d’État à la justice : Brandon Lewis

Secrétaire d’État à l’Ecosse : Alister Jack

Secrétaire d’État à l’Irlande du Nord : Chris Heaton-Harris

Secrétaire d’État au Pays de Galles : Sir Robert Buckland

Secrétaire d’État à la sécurité : Tom   Tugendhat

Secrétaire d’État aux forces armées et aux anciens combattants : James Heappey

Secrétaire d’État au climat : Graham Stuart

Ministre chargée des relations avec les Communes (Leader of the House of Commons) : Penny Mordaunt

Ministre chargée des relations avec les Lords (Leader of the House of Lords) : Lord True

Parmi les nouveaux nommés figurent un certain nombre de membres qui appartiennent ou ont appartenu au groupe ERG (European Research Group) à qui elle doit largement sa victoire. Partisans d’une rupture totale avec l’Union Européenne, le groupe ERG est parvenu à obtenir le Brexit dur qu’il  souhaitait, après avoir contribué à la défaite de Teresa May. Suite aux trois tentatives infructueuses de faire ratifier l’Accord de sortie qui contenait, dans le cadre du Protocole nord-irlandais, le dispositif du backstop, qu’elle avait négocié avec les Européens elle fut contrainte de démissionner de son poste et céda la place à Boris Johnson.

Dans le nouveau gouvernement formé par Liz Truss le poste de Secrétaire d’Etat au commerce, à l’énergie et à la stratégie industrielle a été confié au très nationaliste et europhobe Jacob Rees-Mogg. Quant au secrétariat à l’Irlande du Nord il revient à Chris Heaton-Harris, également membre de l’ERG, dont on peut redouter le rôle qu’il risque de jouer dans les démêlés qui opposent les Britanniques aux Européens sur l’application du Protocole nord-irlandais. Un autre poste essentiel a été attribué à Penny Mordaunt, celui de leader de la Chambre des Communes et présidente du Conseil. Brandon Lewis a hérité du poste important de Lord Chancellor et Secrétaire d’Etat à la Justice où il pourra certainement influencer la législation. La cinquième nomination pour le compte de l’ERG est celle de Suella Braveman,  au poste de Secrétaire d’Etat à l’intérieur. Elle sera en charge de l’immigration, des réfugiés et du contrôle des frontières. Elle poursuivra sans doute la ligne dure appliquée par Priti Patel qui l’a précédée dans cette fonction .Enfin James Cleverly a été nommé Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères, au Commonwealth et au développement.

Force est de constater qu’avec autant de postes importants, le groupe ERG a la part belle dans ce gouvernement que certains ont désigné comme un bastion de l’ERG. Dans ce contexte, il paraissait peu probable que Liz Truss puisse infléchir sensiblement sa ligne politique[16] et se rapprocher d’un conservatisme plus modéré. Quant aux relations avec l’Union Européenne, il était permis de douter qu’elles ne puissent se détendre dans un avenir proche.

La première ministre, qui hérite d’une situation de crise d’une acuité inédite depuis la fin des années 1970, s’est toutefois vue forcée de revenir sur les principes qu’elle s’était fixés. Après s’être insurgée contre la culture de l’assistanat et se refuser à accorder des subventions, le 8 septembre, elle annonçait aux Communes, en réponse à la flambée des prix de l’énergie, une enveloppe d’environ 150 milliards de livres pour soutenir les ménages, avec une couverture de deux ans mais seulement de six mois pour les entreprises. Cette mesure spectaculaire était assortie d’un bouclier tarifaire qui limitera la facture annuelle moyenne des ménages à 2500, mais la garantie du prix de l’énergie varierait en fonction de la consommation de gaz et d’électricité. À cela s’ajoutait la promesse d’augmenter la production de pétrole et de gaz, notamment par la décision très controversée de revenir à l’exploitation du gaz de schiste.

Concernant les échanges post-Brexit entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord,  et la fin des délais de grâce programmée au 15 septembre, l’intransigeance de Liz Truss, qui s’était déclarée prête à déclencher la sauvegarde de l’article 16, pouvait laisser craindre une collision avec les Européens aux conséquences néfastes pour les deux parties. Mais, contre toute attente, le Royaume-Uni s’annonçait disposé à faire auprès de la Commission Européenne une demande de prolongation de l’application « allégée » du Protocole nord-irlandais[17] à la quelle Bruxelles n’opposerait vraisemblablement aucune objection. En réponse aux bonnes intentions du Royaume-Uni, en vue, semble-t-il, d’une solution négociée sur les échanges avec l’Irlande du Nord, le responsable européen du Brexit, Maros Sefcovic, a déclaré qu’il pourrait limiter les contrôles physiques, à la frontière en mer d’Irlande, à quelques camions par jour[18]. Dans un entretien avec le Financial Times, il affirmait que la frontière serait invisible d’après les plans de la Commission Européenne, à condition que le Royaume-Uni fournisse aux fonctionnaires européens les données, en temps réel, sur les mouvements des marchandises. Dans un même esprit de conciliation Liz Truss a retiré, dès son arrivée au pouvoir, le projet de promulgation d’une nouvelle déclaration des droits[19], dont l’ancien Secrétaire d’état à la justice, Dominic Raab avait été l’artisan, en déclarant que son gouvernement allait réexaminer les moyens de réaliser le projet. Ce projet de loi dénoncé comme une menace à l’encontre des droits humains au Royaume-Uni[20] visait à limiter l’autorité du droit de la Convention européenne des droits de l’homme en droit britannique.

Conclusion

Si on pouvait gager que le tempérament de Liz Truss ne la portât pas autant aux volte-face et aux revirements que son prédécesseur, force est de constater que son idéologie s’est très vite heurtée au principe de réalité. A l’inverse de Boris Johnson, artisan du Brexit et crédité d’une victoire éclatante aux élections de 2019, elle hérite d’un parti désuni, traversé par différents courants qu’il est impossible de réconcilier. Elle devra gérer les diverses composantes du groupe parlementaire et ne pas laisser croitre le malaise et le sentiment d’injustice au sein de la nation si elle veut éviter de connaitre le même sort que Theresa May. Si son adversaire travailliste ne ménagera pas ses attaques, il est également fort à prévoir qu’elle soit critiquée plus ou moins ouvertement au sein de son camp où certains anciens responsables politiques tels que son prédécesseur Boris Johnson, qui compte bien revenir au pouvoir, et son rival Rishi Sunak qui mise sans doute sur l’échec de sa politique fiscale, seront à l’affut du moindre faux pas et de la moindre bévue.

Il revient également à Liz Truss de tout mettre en œuvre pour éviter une défaite cuisante à son parti lors des prochaines élections. Les députés du « mur rouge », qui redoutent fort de perdre leur siège, seront très attentifs à l’opinion publique. Certains évoquent déjà des élections anticipées qui surviendraient en 2023 ou même avant mais on sait à quel point la décision de Theresa May en juin 2017 a été contreproductive.

Les 30 premiers jours de la Première ministre seront décisifs dans la mesure où elle se trouvera souvent aux prises avec des choix difficiles, partagée entre le souci de satisfaire ses alliés au gouvernement ainsi que l’aile droite du parti, et la crainte, d’une part, d’accroitre les divisons des tories et d’autre part de s’aliéner encore davantage un pays profondément meurtri par une crise multiple, politique, économique, financière et sociale.


[1] La nouvelle affaire de favoritisme impliquait un membre du gouvernement, Chris Pincher, whip en chef adjoint, accusé de s’être livré, devant témoins, à des attouchements sur deux hommes, dont un député, dans un club privé de Londres, le Carlton club le 30 juin 2022. En 2017 Pincher avait déjà été accusé d’agression sexuelle mais après avoir démissionné de son poste de whip, il avait été blanchi par une enquête interne, et réintégré par Theresa May au ministère des Affaires étrangères comme Secrétaire d’Etat. Boris Johnson l’avait nommé aux fonctions de Chief whip adjoint le 8 février 2022.. Face aux nombreux appels à son exclusion du parti, Chris Pincher avait fini par démissionner de ses fonctions. Johnson a tout d’abord assuré qu’il n’était pas au courant de son comportement répréhensible, puis déclaré qu’il ne se souvenait pas en avoir été informé, jusqu’à ce qu’un ancien haut responsable, Lord McDonald, révèle qu’il avait bien été informé de l’inconduite de Chris Pincher mais n’en avait pas tenu compte.

[2] Le mot d’ordre lancé à l’adresse des autres candidats par Boris Johnson, qui rend Rishi Sunak responsable de sa chute, a été : ‘n’importe qui sauf Rishi !’.

[3] House of Commons library, Leadership elections : Conservative party, https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/SN01366/SN01366.pdf

[4] Aubrey Allegretti & Peter Walker, “Dark arts and betrayal : one week in the tory leadership race”, The Guardian,  15 juillet 2022. Si le vainqueur était nommé Premier ministre, son rival ne pouvait espérer obtenir un poste dans le nouveau gouvernement mais plutôt redouter la fin de sa carrière politique.

[5] A un journaliste qui voulait tester son niveau de proximité avec la population il n’a pas su nommer son menu préféré chez McDonald’s. «Rishi Sunak ridiculed for answer after being asked what his favourite McDonald’s meal is », ladbible 19 August 2022.

[6] Chancellor of the Exchequer, Rishi Sunak speech on Covid-19 response, 17 march 2020 www.go.uk

[7] Dans une vidéo publiée par la BBC il est apparu sous le costume de Superman, la cape rouge au vent, distribuant des indemnités salariales à une file de bénéficiaires en gris et se vantant d’avoir pu aider 11 millions de personnes. La vidéo a suscité tellement de critiques que la BBC a fini par la retirer.

[8] Il devait aussi faire oublier les révélations de la presse en avril 2022 sur le statut fiscal de sa femme, héritière d’une des plus grandes fortunes d’Inde, qui ne payait pas d’impôts en Angleterre mais dans son pays de naissance. La fille du géant indien de la technologie, Infosys, a fini par modifier son statut mais cette révélation a beaucoup nui à la réputation de son mari. Rishi Sunak n’est pas non plus ressorti indemne du Partygate. Il a dû payer une amende pour avoir participé au pot d’anniversaire de son Premier ministre pendant la pandémie.

[9] Ce diplômé d’Oxford, où il a suivi le même cursus que Liz Truss en étudiant la politique, la philosophie et l’économie (PPE), a travaillé chez Goldman Sachs et fondé sa propre société d’investissement avant d’entrer en politique.

[10] Sean O’Grady, ‘There’s no doubt who lost the first Tory leadership debate-Boris Johnson must be fuming, The Apprentice episode from hell couldn’t finish soon enough for Truss’, Friday 15 July 2022, independent.co.uk

[11] Sur son site internet on peut lire «Liz n’a pas peur de dire ce qu’elle pense, et croit que délivrer les gens d’une paperasserie pesante pour lancer et faire croître des entreprises est la clé de notre avenir économique».www.elizabethtruss.com

[12] Le fait que son rival ait été Chancelier lui a fourni une bonne occasion de s’attaquer au Trésor.

[13] Robert Shrimsley, ’Truss attacks on the Treasury highlights Tories’ deeper failure’, Financial Times, 3 August 2022.

[14] Une enquête de YouGov publiée deux jours auparavant l’avaient créditée de 69%.

[15]Snap poll : By 50% to 22% Britons are disappointed that Liz Truss will be the next PM. YouGov Daily, Monday 5 September 2022.

[16] En 2012 elle a publié  avec Kwasi Karteng, Dominic Raab, Priti Patel et Chris Skidmore, un ouvrage intitulé Britannia unchained où elle dénonce un Etat pléthorique, des impôts trop élevés et une réglementation excessive. Elle n’hésite pas à qualifier les travailleurs britanniques, qui, selon elle, travaillent très peu d’heures et prennent tôt leur retraite comme  « les plus fainéants du monde ».Britannia Unchained, Global  lessons for growth and prosperity, Palgrave Macmillan, September 2012, 152p.

[17] “UK and EU stepback from confrontation over Northern Ireland”, Financial Times, 12 September 2022.

[18] “Brussels offers to reduce Northern Ireland border checks”, Financial Times, 12 September 2022.

[19] Jessica Elgot, “Liz Truss halts Dominic Rabb’s bill of rights plan”, The Guardian, Wed 7 September 2022.

[20] Voir Aurélien Antoine, Menaces sur les droits humains au Royaume-Uni, RDLF, 2022 chron. n°32. www.revuedlf.com

Accession au trône de Charles III : quelques remarques

Avec le décès de la reine Élisabeth II, une période hors du temps dans un contexte éprouvant pour les Britanniques s’est ouverte. L’Observatoire du Brexit va revenir sur ces deux aspects : le moment constitutionnel historique de l’accession au trône d’un nouveau monarque et la nomination de la Première ministre Liz Truss à la suite d’une campagne terne et sans grande substance, alors que le pays traverse l’une des crises économiques les plus graves depuis la Seconde guerre mondiale.

La première contribution, en collaboration avec le Club des Juristes et rédigée par Aurélien Antoine, revient sur l’accession au trône de Charles III les 9-10 septembre 2022.

La deuxième portera sur la campagne pour le poste de leader du parti conservateur, écrite par Marie-Claire Considère-Charon.

La troisième production reprendra un certain nombre des publications et émissions produites à l’occasion de ces deux événements.


Ainsi que le rappelle le centre de documentation de la Chambre des Communes dans une analyse que nous synthétisons ici[1], il n’existe pas de texte unique qui compilerait toutes les règles encadrant l’accession au trône. Il faut se référer aux pratiques les plus récentes pour lesquelles des traces précises demeurent. Quelques sources écrites sont tout de même d’un certain secours : quelques lois (Succession to the Crown Act 1707, Coronation  Oath Act de 1688, Demise of the Crown Act 1901, par exemple), le droit de l’Église d’Angleterre, les notes et rapports des institutions concernées (du Privy Council et du Parlement), les commentaires de William Blackstone, le traité d’Erskine May (bible du droit parlementaire), ou le recueil des débats parlementaires (Hansard).

Au-delà du protocole, les qualités substantielles pour accéder au trône et les règles de succession sont principalement fixées par le Bill of Rights de 1689, l’Act of Settlement de 1701 et le Succession of the Crown Act de 2013.

I. Le rôle du Conseil d’accession

En vertu de l’adage Rex nunquam moritur (« le roi ne meurt jamais »), le prince de Galles est devenu roi à l’instant où la reine a rendu son dernier soupir. Rapidement, le nouveau monarque a fait part du titre qu’il a choisi et a rencontré le Premier ministre avant une première adresse à ses sujets. Le Cabinet dévoile le cadre du deuil national et des funérailles d’État (financées par l’État et organisées par le département ministériel du Numérique, de la Culture, des Médias et des Sports).

Les formalités juridiques et protocolaires ont pour objet de prendre acte du changement de monarque et de la transmission de la Couronne (l’expression juridique Demise of the Crown est utilisée). C’est à ce titre que le Conseil d’accession intervient. L’ordonnance en Conseil qui est prise est un acte reconnaissant et confirmant un fait juridique préexistant. Il n’y a jamais eu de recours juridictionnels contre cet acte, mais le monarque a pu saisir le Judicial Committee of the Privy Council, (aujourd’hui émanation de la Cour suprême du Royaume Uni et cour suprême des territoires ultra-marins, des Dépendances de la Couronne et de quelques États appartenant au Commonwealth tels), afin d’obtenir des éclaircissements sur l’obligation de certains corps constitués et des plus hauts fonctionnaires de l’État de renouveler leur serment à la Couronne[2].

II. Les étapes au sein du Conseil avant la proclamation officielle

Dans un premier temps, la réunion du Conseil d’accession au trône au palais de Saint James à Londres se déroule à huis clos. Cette assemblée est une émanation du Conseil privé du monarque (organe original de l’Exécutif disposant d’un pouvoir de conseil et de décision lié à l’exercice de la prérogative royale), convoqué par la présidente (actuellement Penny Mordaunt, en outre ministre chargée des Relations avec la Chambre des Communes). Il est composé des principaux membres du Conseil privé et de plusieurs autorités supplémentaires comme le Lord Mayor de la City of London (et de ses administrateurs élus) ou encore les hauts commissaires des royaumes du Commonwealth dont le monarque britannique est chef d’État. 200 personnes environ assistent au Conseil. Il consent à la proclamation d’accession préparée par le gouvernement et valide le nom du nouveau monarque. Le texte est signé par les membres de la famille royale faisant partie du Conseil privé, les archevêques de Canterbury et de York, le Lord Chancelier, le Premier ministre, et trois grands officiers royaux (le Lord du Sceau privé, le Lord Grand chambellan et le comte Marshal).

Le Conseil approuve ensuite les actes relatifs au deuil national. L’ensemble des représentants des royaumes du Commonwealth signe la proclamation et se dirige vers la salle du trône du palais. Le monarque fait alors son entrée et tient son Premier conseil privé. C’est le second temps. Le roi prononce un court discours et fait le serment de protéger l’Église d’Écosse. Le texte, préparé par le ministère de l’Intérieur, est rendu public. Le serment est signé par le monarque et une copie est envoyée à la Court of Session, la plus haute juridiction d’Écosse qui l’enregistre dans le Books of Sederunt. Les autorités institutionnelles écossaises signent à leur tour les documents officiels concernant leur nation. Les membres du Conseil prêtent allégeance au roi et des copies de la proclamation sont envoyées aux royaumes du Commonwealth (qui suivent eux aussi une procédure spécifique pour prendre acte de l’avènement du roi). Le Conseil privé présidé par le souverain se poursuit afin de régler d’autres détails protocolaires et signer les ordonnances urgentes en vue d’assurer la continuité de l’action de l’État.

Pour Charles III, le Conseil s’est réuni le 10 septembre. La proclamation a été faite par le Garter King of Arms à 11 h, heure de Londres, sur le balcon du Palais donnant sur Friary Court. Elle a aussi été prononcée en d’autres lieux comme la City et le Royal Exchange, puis dans les trois nations celtes (Écosse, Irlande et pays de Galles). Le tout s’est conclu sous les hourras de la foule et des Royals Guards avant que le God Save the King ne soit entonné. Pour la première fois de l’Histoire, la cérémonie a été entièrement télévisée, évolution qui avait été recommandée en 2018 par le think tank universitaire, The Constitution Unit[3].

Après le Conseil d’accession, l’étape finale sera le couronnement à l’occasion duquel le roi prêtera serment de loyauté aux lois et jurera fidélité à l’Église d’Angleterre. À l’époque contemporaine, en raison des délais d’organisation du couronnement, le serment officiel est fait lors de l’ouverture de la nouvelle session parlementaire, ce qui fut le cas pour Élisabeth II.

III. Le rôle du Parlement

La Chambre des Communes et la Chambre des Lords se sont réunies les 9 et 10 septembre pour rendre hommage à la reine. Après ces tributes, la pratique veut que tous les membres du Parlement prêtent allégeance au roi. Si les députés peuvent refuser de le faire (et en pratique, seuls les membres des Communes les plus importants le font, comme les chefs de parti), les Lords en ont l’obligation. Une Humble Address de condoléances est ensuite adoptée par les deux chambres (motions of condolence and loyalty). Durant ces deux jours, le Speaker des Communes, le Lord Speaker de la Chambre des Lords, la Première ministre et les chefs des principaux partis politiques ont prononcé un discours. D’autres élus peuvent intervenir, ce que Boris Johnson fit dans un discours remarqué et même apprécié. Une fois ces séances d’hommage passées, le Parlement suspendra ses travaux jusqu’à deux jours après les funérailles d’État prévues le lundi 19 septembre prochain.

Ce lundi 12 septembre, Charles III s’est rendu à Westminster Hall, où se réunissent les parlementaires pour recueillir les condoléances des Chambres par la voix de leur président. Outre les parlementaires de Westminster, ceux d’Édimbourg, de Cardiff et de Belfast pouvaient être présents. Le roi leur a répondu solennellement.

Le Parlement ne joue donc pas un rôle juridique majeur et il s’agit plus d’une participation active au deuil national par une série d’hommages, puis d’échanges de messages et de serments avec le nouveau monarque. En revanche, rappelons que le Parlement adopte formellement une loi pour donner effet à une abdication, comme ce fut le cas en 1936 pour Édouard VIII (His Majesty’s Declaration of Abdication Act 1936).

Dernier point : Charles III est le premier monarque de l’ère contemporaine à se rendre aux parlements d’Écosse, d’Irlande du Nord et du pays de Galles qui ont été institués par les lois de dévolution de 1998.

IV. Charles III, un monarque interventionniste ?

Lorsqu’il était prince de Galles, Charles était coutumier d’intrusions directes dans plusieurs dossiers, relatifs à l’urbanisme, le patrimoine, l’environnement ou encore la médecine douce. La firm, comme la famille royale se désigne elle-même, exerce une espèce de lobbying auprès du gouvernement ou d’autres autorités publiques. Son interventionnisme avait donné lieu à un contentieux juridictionnel dans les années 2010[4]. La Cour suprême exigea, en effet, la publication des notes princières destinées au gouvernement (les « black spider memos»). Il est peu probable que Charles III poursuive cette pratique, ainsi qu’il l’a souligné lors d’une interview avant même son accession au trône. Il est conscient de l’attachement de ses sujets à la neutralité qu’a toujours respectée sa mère et, en tant que chef d’État, il se doit de protéger la Constitution. Il l’a parfaitement rappelé lors de sa première adresse à la nation et au Commonwealth le 9 septembre.

Le monarque et les membres seniors de la famille conservent, néanmoins, une magistrature d’influence notable (en tant qu’institution, autorité religieuse et autorité symbolique). Outre le fait que, dans le cadre d’une convention de la Constitution, le monarque doit être consulté, puis conseille, voire met en garde le gouvernement sur tel ou tel sujet, la famille royale peut intervenir sur les sujets qui l’intéressent directement (comme la fiscalité ou des projets affectant ses propriétés). Elle peut contribuer à ce que le gouvernement amende un texte en cours de discussion devant les chambres.

Le Guardian, journal à tendance républicaine, révèle régulièrement les tentatives plus ou moins couronnées de succès des Windsor auprès du Cabinet pour faire entendre leur point de vue. Tout récemment, le quotidien a dévoilé les conclusions d’un rapport interne au gouvernement écossais qui reconnaît que le consentement de feu la reine Élisabeth II pour certains projets de loi ayant des conséquences sur ses intérêts privés avait été sollicité. Cette tradition du Queen’s or King’s consent (ou Crown consent en Écosse) est admise constitutionnellement depuis fort longtemps, mais elle pose des problèmes de transparence dans une démocratie parlementaire. La question n’est donc pas tant de savoir si Charles III recourra au lobbying, mais selon quelle fréquence et par quels moyens. S’il manque de discrétion et s’il s’immisce de façon disproportionnée dans les affaires de l’État, cela ferait courir un risque à la pérennité de la monarchie. Cependant, rien n’indique qu’il souhaite s’engager dans cette voie qui serait une impasse et un bien triste tribut à la mémoire de la grande Élisabeth II.

[1] D. Torrence, The Death of a Monarch, House of Commons Library, n° CBP9372, 8 septembre 2022, 77 p.

[2] Judicial Committee of the Privy Council v Report on Oaths Following the Kings Death [1910] UKPC 39.

[3] R. Hazell, B. Morris, Swearing in the new king: The accession declarations and coronation oaths, 42 p.

[4] R. (on the application of Evans) v Attorney General [2015] UKSC 21 ; [2015] 2 W.L.R. 813. Depuis cette affaire, la loi sur la liberté de l’information (Freedom of Information Act 2000) a été amendée en 2010 pour protéger la correspondance des membres les plus importants de la famille royale.

 

La perte de la citoyenneté de l’Union européenne et de ses droits comme conséquence inévitable du Brexit (CJUE, gde ch., 9 juin 2022, EP contre Préfet du Gers, C-673/20)


Par Mathieu Rouy, Doctorant à l’Université Jean Moulin Lyon 3, Centre d’études européennes – (EDIEC – EA 4185)

La perte de la citoyenneté de l’Union européenne et de ses droits comme conséquence inévitable du Brexit (CJUE, gde ch., 9 juin 2022, EP contre Préfet du Gers, C-673/20)[1]

Dans l’affaire EP contre Préfet du Gers, la grande chambre de la Cour de justice de l’Union européenne devait se prononcer sur les conséquences du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne pour la possession du statut de citoyen de l’Union européenne et des droits attachés à celui-ci. L’arrêt rendu le 9 juin 2022, autant attendu que prévisible, vient s’ajouter aux nombreuses affaires concernant le retrait du Royaume-Uni de l’Union et les conséquences qu’il fait peser sur les ressortissants britanniques ou européens[2].

Une ressortissante britannique, résidant en France depuis 1984, avait été radiée des listes électorales françaises au 1er février 2020, à la suite de l’entrée en vigueur de l’accord de retrait du Royaume‑Uni de l’Union européenne[3]. Après le rejet de sa demande tendant à obtenir sa réinscription sur les listes électorales françaises, celle-ci a décidé de saisir les juridictions françaises. Elle estimait, d’une part, qu’en dépit de la sortie du Royaume-Uni de l’Union, la perte du statut de citoyen de l’Union ne pouvait être une conséquence automatique de celui-ci, et d’autre part, que l’accord de retrait ne pouvait pas la priver du droit de vote aux élections municipales en France.

Cette affaire n’est pas isolée. Dans un arrêt de la deuxième chambre civile du 1er octobre 2020, la Cour de cassation avait déjà rejeté le pourvoi de ressortissants britanniques contestant leurs radiations des listes électorales estimant notamment qu’à la suite de l’entrée en vigueur de l’accord de retrait les ressortissants britanniques « ne jouissent plus de la citoyenneté européenne, à laquelle est subordonnée, aux termes de l’article 88-3 de la Constitution du 4 octobre 1958 et L.O. 227-1 du code électoral, le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales en France »[4]. Pour autant, la requérante considérait être dans une situation différente de ceux-ci, dans la mesure où elle ne pouvait plus voter au Royaume-Uni en raison de la 15 year-rule, et n’avait donc pas pu participer au référendum sur le Brexit.

Le tribunal judiciaire d’Auch, saisi du litige, a alors accepté de surseoir à statuer et de poser plusieurs questions préjudicielles à la Cour de justice : deux en interprétation et deux en appréciation de validité. Les deux premières portaient sur la question de savoir si les ressortissants britanniques pouvaient continuer à jouir du statut de citoyen de l’Union et des droits attachés à celui-ci, y compris à la suite du retrait du Royaume-Uni de l’Union. Les deux dernières questionnaient la validité de la décision (UE) 2020/135 du Conseil du 30 janvier 2020 relative à la conclusion de l’accord de retrait du Royaume-Uni[5] au regard des articles 18, 20 et 21 TFUE, des articles 39 et 40 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE et du principe de proportionnalité.

La réponse de la Cour de justice est limpide. Le retrait du Royaume-Uni de l’Union au 1er février 2020 a pour conséquence que les ressortissants britanniques ne bénéficient plus du statut de citoyen de l’Union, et a fortiori, du droit vote et d’éligibilité aux élections municipales attaché à ce statut. De même, elle estime que la décision (UE) 2020/135 n’est pas entachée d’illégalité.

Si la conclusion de la Cour de justice était attendue, deux points de son argumentation méritent toutefois d’être relevés : d’une part, l’importance du lien entre nationalité d’un État membre et citoyenneté de l’Union (I.), d’autre part, l’omniprésence de la référence au choix souverain opéré par le Royaume-Uni de se retirer de l’Union européenne (II).

L’importance du lien entre nationalité d’un État membre et citoyenneté de l’Union

Le raisonnement du juge repose pour l’essentiel sur une interprétation tant littérale qu’inévitable des articles 9 TUE et 20 TFUE qui, rappelons-le, prévoient qu’« est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre ». La lettre de ces dispositions ne laissait que peu de place au doute. La Cour de justice insiste pour autant à quatre reprises sur le lien existentiel entre possession de la nationalité d’un État membre et titularité du statut de citoyen de l’Union. Ainsi, la Cour de justice rappelle que « la citoyenneté de l’Union requiert la possession de la nationalité d’un État membre » (point 46). De manière surabondante, elle précise que « les citoyens de l’Union doivent avoir la nationalité d’un État membre » (point 47). Elle en conclut que « les auteurs des traités ont donc institué un lien indissociable et exclusif entre la possession de la nationalité d’un État membre et l’acquisition, mais également la conservation, du statut de citoyen de l’Union » (point 48).

Or, en vertu de l’article 50, paragraphe 3, TUE, les traités ont cessé d’être applicables au Royaume-Uni au 1er février 2020. Depuis cette date, le Royaume-Uni est un État tiers à l’Union et ses ressortissants ne peuvent plus être considérés comme des nationaux d’un État membre. La conséquence à en tirer est sans appel. La possession de la nationalité d’un État membre constituant « une condition indispensable » pour qu’une personne puisse bénéficier du statut de citoyen de l’Union et de ses droits, « la perte de la nationalité d’un État membre entraîne donc, pour la personne concernée, la perte automatique de son statut de citoyen de l’Union » (point 57).

La requérante étant désormais une ressortissante d’État tiers, elle ne bénéficie plus de la citoyenneté de l’Union. Toutefois, la requérante estimait qu’il convenait d’interpréter l’accord de retrait comme maintenant le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans l’État membre de résidence aux ressortissants ayant exercé leur liberté de circuler avant la fin de la période de transition. Il est vrai que l’accord de retrait prévoit le maintien, y compris à l’issue de la période de transition, d’un certain nombre de droits acquis au bénéfice des ressortissants britanniques ou européens s’étant déplacés et installés sur le territoire d’un État membre ou du Royaume-Uni avant la fin de la période de transition[6].

Néanmoins, se bornant à une lecture stricte mais conforme à la lettre de l’accord de retrait, la Cour de justice rejette cet argument estimant que « rien dans ledit accord ne permet de constater que celui-ci confère un tel droit à ces ressortissants » (point 63). En effet l’accord de retrait prévoit expressément que l’article 20, paragraphe 2, sous b) et l’article 22 TFUE, qui posent le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans l’État de résidence, sont inapplicables, y compris pendant la période de transition et ne sont pas au nombre des droits « préservés » par cet accord.

L’omniprésence de la référence au choix souverain du Royaume-Uni de quitter l’UE

Le deuxième élément intéressant du raisonnement de la Cour de justice est l’omniprésence du caractère souverain de la décision du Royaume-Uni de quitter l’Union européenne, mentionné à quatre reprises[7]. Si cette référence à la souveraineté des États n’est pas habituelle dans la jurisprudence de la Cour de justice, elle se trouvait déjà au centre du raisonnement dans l’arrêt Wightman du 10 décembre 2018[8].

Ici, une telle centralité permet au juge de l’Union de faire de la perte du statut de citoyen de l’Union et des droits attachés à celui-ci « une conséquence automatique de la seule décision prise souverainement par le Royaume-Uni de se retirer de l’Union européenne » (point 59). Or, pour cette raison les autorités et juridictions nationales ne sont tenues d’opérer un examen individuel des conséquences de la perte du statut de citoyen de l’Union au regard du principe de proportionnalité. En effet, pour la requérante, la décision entraînant sa radiation des listes électorales françaises ne tenait pas compte de sa situation individuelle, méconnaissant par là même le principe de proportionnalité.  

Aussi, cette référence au caractère souverain de la décision de retrait permet de distinguer la situation de la requérante des affaires Tjebbes ou Wiener Landesregierung[9]. Dans ces deux affaires, la Cour de justice avait imposé aux autorités nationales de procéder à un examen individuel de proportionnalité des conséquences de la perte de la citoyenneté de l’Union dans des situations dans lesquelles un État membre avait décidé de retirer la nationalité à des requérants en application d’une mesure législative (dans l’arrêt Tjebbes) ou de retirer une assurance de naturalisation à un ressortissant ayant perdu sa nationalité d’origine pour obtenir la nationalité de cet État (dans l’arrêt Wiener Landesregierung). Ainsi, dans ces affaires, la perte de la citoyenneté européenne était la conséquence de la perte de la nationalité d’un État membre, elle-même conséquence de la décision individuelle d’une autorité d’un État membre. Elles se distinguent dès lors, pour la Cour de justice, de la situation de la requérante dont la perte du statut de citoyen est « la résultante automatique d’une décision adoptée souverainement par un ancien État membre » (point 62). Autrement dit, le juge distingue la perte de la citoyenneté issue d’une décision individuelle entreprise par l’autorité d’un État membre, de la perte (collective) de la citoyenneté résultant de la décision de retrait d’un État membre de l’Union. Dans cette dernière hypothèse, ni les autorités nationales, ni les juridictions nationales ne sont tenues de procéder à un examen individuel de la situation des ressortissants.

Attendu, l’arrêt EP contre Préfet du Gers confirme – assez logiquement – le lien indissociable entre possession de la nationalité d’un État membre et accès au statut de citoyen de l’Union. Si ce dernier a vocation à être le statut fondamental des ressortissants d’États membres de l’Union, il n’en demeure pas moins que celui-ci est avant tout un statut de superposition, médiatisé par la nationalité. Surtout, il apparaît d’abord comme le pendant du statut d’État membre avant d’être un statut individuel. La conséquence est inévitable. Le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne entraîne indubitablement la perte de la citoyenneté européenne pour ses ressortissants, y compris ceux ayant exercé leur liberté de circulation avant la fin de la période de transition, confirmant de manière tant prévisible que regrettable l’idée que le Brexit constitue une atteinte fondamentale aux droits des ressortissants britanniques, désormais ressortissants d’États tiers à l’Union.  


[1] Mathieu Rouy, Doctorant à l’Université Jean Moulin Lyon 3, Centres d’études européennes – (EDIEC – EA 4185).

[2] Pour une recension du contentieux lié au Brexit, voy. S. Peers, « Litigating Brexit: a guide to the case law », accessible en ligne sur : http://eulawanalysis.blogspot.com/p/litigating-brexit-guide-to-case-law.html  

[3] Accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique, JOUE, n° C 138 I/1, du 12 novembre 2019.

[4] Civ. 2ème, 1er octobre 2020, req. n° 20-16.901.

[5] Décision (UE) 2020/135 du Conseil du 30 janvier 2020 relative à la conclusion de l’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique, JOUE n° L 29 du 31 janvier 2020, p. 1-6.

[6] Pour une analyse de ces droits acquis, voy. A. Iliopoulou-Penot, « Le Brexit et les droits des citoyens », RFDA, 2020, p. 420.

[7] Points 53, 59, 62 et 91.

[8] CJUE, ass. plén., 10 décembre 2018, Wightman, aff. C-621/18 ; voy. not. G. Marti, « L’arrêt Wightman du 10 décembre 2018 : la réversibilité du retrait au service de l’irréversibilité de l’intégration ? », RAE, 2018/4, p. 729, spéc. pp. 731-733.

[9] CJUE, gde. ch., 12 mars 2019, Tjebbes e. a., aff. C-221/17 ; CJUE, gde. ch., 18 janvier 2022, Wiener Landesregierung (Révocation d’une assurance de naturalisation), aff. C-135/08. L’on pourrait également mentionner l’arrêt CJUE, gde. ch., 2 mars 2010, Rottmann, aff. C-135/08.

Retour sur la démission de Boris Johnson

Événement politique majeur, la démission de Boris Johnson est, comme nous l’avons signalé sur les réseaux sociaux, l’épilogue d’une agonie qui fut trop longue, mais qui révèle une certaine efficacité des mécanismes de responsabilité politique.

L’enseignement essentiel à tirer de cette crise est que Boris Johnson a été évincé par les parlementaires tory en raison de son mode de gouvernement, particulièrement attentatoire aux règles et usages constitutionnels britanniques. Le fond de sa politique, bien que largement commenté et critiqué à l’occasion de son départ, laissera des traces et sa ou son successeur(e) pourrait ne pas s’en désolidariser totalement. Boris Johnson sort du jeu politique, mais les défis demeurent pour le futur locataire du 10 Downing Street.

Nos lecteurs trouveront dans ce billet plusieurs liens et supports pour revenir sur ce qu’il s’est joué, appréhender le bilan du Premier ministre sortant, et comprendre le mode de désignation du futur chef du parti (avec un aperçu du profil des successeurs favoris).

– Récit d’une démission, à partir des cinq “affaires” qui ont pollué l’exercice de ses fonctions pas Boris Johnson

Article synthétique de la BBC : https://www.bbc.com/news/uk-politics-62070422

Récit du Guardian : https://www.theguardian.com/politics/2022/jul/08/the-week-boris-johnson-lost-his-grip-on-power

– Les incertitudes qui ont précédé sa démission le 7 juillet à 13 h 30 : https://www.france24.com/fr/vod/journal-info (sélectionner dans le menu en haut à droite le journal du 7 juillet à 13 h 30).

Aspects d’analyse journalistique et politique :

Impossible de réunir ici toutes les analyses produites depuis le 7 juillet sur la crise de ce début juillet.

Un tribune au Guardian de F. O’Toole nous paraît des plus intéressantes, “Boris Johnson has vandalised the political architecture of Britain, Ireland and Europe” :

https://www.theguardian.com/commentisfree/2022/jul/08/boris-johnson-politics-britain-ireland-europe

Voir aussi l’analyse de The New Statesman, “Boris Johnson’s poisonous legacy”, par Jonathan Powell :

Boris Johnson’s poisonous legacy

Plus pondérée et particulièrement complète sur les défis qui se présentent pour le parti conservateur et son futur chef, l’analyse de G. Parker pour le Financial Times :

https://www.ft.com/content/a2839a82-d5a2-4ae7-ae6e-b8089502933c

Un rapide coup d’oeil de Toute l’Europe sur le bilan produit par les journaux européens du mandat de Boris Johnson : https://www.touteleurope.eu/l-ue-dans-le-monde/boris-johnson-s-en-va-quel-bilan-pour-l-artisan-du-brexit/

Pour celles et ceux qui ont des possibilités d’accéder aux articles du Figaro et de La Tribune, puis du Monde, vous retrouverez quelques éléments d’analyse du directeur de l’Observatoire :

La Tribune :

https://www.latribune.fr/economie/international/grande-bretagne-boris-johnson-part-les-problemes-restent-924929.html

Le Figaro :

https://www.lefigaro.fr/vox/monde/aurelien-antoine-le-mandat-de-boris-johnson-restera-celui-du-brexit-20220707

Trois petites corrections à propos de ce dernier article au Figaro dans lesquels se sont glissés des ajouts erronés par le quotidien : Jacob Rees-Mogg n’est plus leader du European Research Group, mais l’une de ses figures majeures. Par ailleurs, David Frost n’a jamais été mentionné comme potentiel candidat.

Le Monde :

L’analyse de Pauline Schnapper et Thibaud Harrois (accès abonné), 13 juillet 2020 : “Le départ de Boris Johnson révèle la fragmentation du Parti conservateur” (https://www.lemonde.fr/idees/article/2022/07/13/le-depart-de-boris-johnson-revele-la-fragmentation-du-parti-conservateur_6134569_3232.html).

Nous profitons également de ce post pour rappeler la position qui avait été exprimée à la fin du mois d’avril 2022 par le directeur de l’Observatoire du Brexit au Monde (accès abonnés), “Boris Johnson, un Premier ministre indigne de sa fonction” :

https://www.lemonde.fr/idees/article/2022/04/27/boris-johnson-un-premier-ministre-indigne-de-sa-fonction_6123796_3232.html

En accès libre, l’article de RFI avec les analyses de Keith Dixon, Denis MacShane et du directeur de l’Observatoire :

https://www.rfi.fr/fr/en-bref/20220707-royaume-uni-le-premier-ministre-boris-johnson-va-d%C3%A9missionner-de-la-t%C3%AAte-du-parti-conservateur

– Quelques analyses juridiques :

De Mark Elliott, très actif ces dernières semaines sur le front de la critique à l’encontre du gouvernement Johnson : “Boris Johnson’s resignation: Did the Constitution work ?” (https://publiclawforeveryone.com/2022/07/07/boris-johnsons-resignation-did-the-constitution-work/)

– Les modalités de l’élection du futur leader conservateur (et par voie de conséquence, du futur Premier ministre), avec l’Institute for Government : https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainers/conservative-party-leadership-contests

En français, nous renvoyons à l’article de Marie-Claire Considère-Charon qui avait présenté dans les détails le déroulement de la désignation de Boris Johnson en 2019 : https://brexit.hypotheses.org/3703

– Les successeurs potentiels au lendemain de la démission :

Rishi Sunak (article de la BBC). L’actuel favori est parfois très critiqué, notamment par le think tank Open Democracy : https://www.opendemocracy.net/en/rishi-sunak-could-become-pm-heres-what-he-doesnt-want-you-to-know/

Penny Mordaunt (podcast de la BBC)

Liz Truss (article de The New Statesman)

Ben Wallace (article de itv)

Tom Tugendhat (article de The Scotsman). Il s’agit de l’un des candidats les plus critiques à l’égard de Boris Johnson et fait figure de tory modéré, voire centriste.

Les chances de ces cinq favoris et de leur outsiders présentées par la chaîne Skynews : https://news.sky.com/story/boris-johnson-under-pressure-who-are-the-frontrunners-for-his-job-if-pms-time-runs-out-12646549

Pour les esprits critiques, la tribune de Marina Hyde du Guardian à propos des prétendants au poste : “The good news: Johnson’s on the way out. The bad news: look who’s on the way in” (https://www.theguardian.com/commentisfree/2022/jul/08/boris-johnson-out-resignation-tory)

– Les huit candidats finalement en lice :

Après quelques jours, le processus de candidature a abouti à ce que huit noms se détachent, la surprise étant le retrait de Ben Wallace et de Sajid Javid :

Kemi Badenoch

Suella Braverman

Jeremy Hunt

Penny Mordaunt

Rishi Sunak

Liz Truss

Tom Tugendhat

Nadhim Zahawi

Nous noterons la parité des candidatures ainsi que leur grande diversité. En revanche, la ligne tory à tendance thatchérienne domine.

Une synthèse par le site de la BBC : https://www.bbc.com/news/uk-politics-60037657

 

 

 

 

Après le Brexit ? Le droit du travail au Royaume-(dés)Uni

Sandhya Drew, Barrister, Senior Lecturer, City, Université de Londres – Professeure invitée à l’Université de Paris Nanterre

Ce texte est issu d’une conférence qui s’est tenue le 15 mars 2022 à l’Université Paris Nanterre, dans le cadre du cycle de rencontres interdisciplinaires « Beyond Brexit – Quelles répercussions juridiques et politiques pour le Royaume-Uni et l’Union européenne », co-organisé par le Centre de Recherches en Études Anglophones (CREA), le groupe Observatoire de l’Aire Britannique et le Centre d’études juridiques européennes et comparées (CEJEC), avec le soutien du Centre de Recherches en Civilisation Britannique (CRECIB).

L’autrice, de langue britannique, a souhaité écrire en français et nous l’en remercions. Le lecteur pardonnera quelques tournures moins usitées dans le milieu universitaire français.


Publié il y a dix ans, un ouvrage au titre emphatique ‒ Britannia désenchaînée – proposait un manifeste des idées conservatrices dans une veine thatchérienne. Dans son chapitre 4, relatif au travail, figurait la conclusion selon laquelle les ressortissants britanniques au travail sont « les paresseux du monde »  (idlers of the world). Or, selon les auteurs, l’origine de cette « paresse » serait à trouver dans l’Union européenne, car les ressortissants européens seraient eux-mêmes les « paresseux » du monde. Ce symptôme résiderait dans le droit social, en particulier celles relatives au temps de travail. Les « chaînes » visées dans le titre sont bien les chaines règlementaires. À l’heure actuelle, quatre des cinq auteurs de cet ouvrage appartiennent au gouvernement dirigé par Boris Johnson : Kwasi Kwarteng, Secretary of State for Business, Energy and Industrial Strategy (ministre du Commerce, de l’Énergie et de la Stratégie industrielle) ; Dominic Raab, Lord Chancellor and Secretary of State for Justice and Deputy Prime Minister (Lord Chancelier, ministre de la Justice et vice-Premier ministre) ; Liz Truss, Foreign Secretary (ministre des Affaires étrangères) ; et Priti Patel, Home Secretary (ministre de l’Intérieur). Ainsi que leur ouvrage le laissait présager, ces personnalités politiques s’engagent clairement pour une dérégulation du marché du travail.

Le dogme mobilisé dans cet ouvrage doit être confronté à une autre approche considérant que la « paresse » évoquée n’est que fictive et ne constitue qu’une excuse pour démanteler le droit du travail au profit de la croissance du capital. Plus précisément, il convient de s’interroger sur les atteintes que porte l’actuel gouvernement conservateur au droit du travail et les fragilités structurelles de ce dernier qui se sont accrues à la suite du Brexit. Après rappelé la structure du droit du travail britannique (I), les fragilités du droit du travail résultent selon nous de l’absence de « Constitution du travail », au sens défini par Ruth Dukes[1] (II), et du phénomène de pauvreté au travail (III), qui marque l’échec de la fonction principale du travail.

  1. STRUCTURE DU DROIT DU TRAVAIL

Le droit du travail au Royaume-Uni s’articule autour de la législation (A) et de la jurisprudence (B) qui ne sont pas toujours en phase.

Une législation pour abroger ou protéger les droits?

Le Brexit n’a pas encore suscité le démantèlement de l’édifice juridique de l’Union européenne au Royaume-Uni. Le European Union (Withdrawal) Act 2018 a conservé différentes règles de l’Union européenne, même si le droit de l’Union « retenu » ainsi au Royaume-Uni (retained law) reste figé au 31 décembre 2020, dès lors que la suprématie du droit de l’Union disparaît. Toutefois, l’on pouvait craindre que le Brexit s’accompagne de l’abrogation des lois en particulier sur le temps de travail[2] et sur la protection des salariés en cas de cession d’entreprise. En effet, les conditions d’un programme législatif en ce sens existent, avec l’obtention en 2019 par le gouvernement de Boris Johnson d’une large majorité avec 365 sièges au Parlement. Il s’agit d’une majorité comparable à celle de Margaret Thatcher en 1983 ou de Tony Blair en 1997, qui ont été suivies de réformes législatives importantes en droit du travail.

Ce sont les votes en faveur des conservateurs au Nord du pays – région plus pauvre que le Sud, historiquement marquée par la domination des travaillistes et qualifié de « Mur rouge » – qui ont porté Boris Johnson au pouvoir. Ce soutien de classes populaires victimes de la précarisation du droit explique sans doute l’absence de réforme du droit du travail depuis que Boris Johnson est Premier ministre. À cela s’ajoute la question du pouvoir d’achat. Si les craintes d’un chômage important lié à la crise sanitaire ainsi que de la fin des subventions publiques ne se sont pas concrétisées, le revenu des ménages est au plus bas depuis 30 ans. Les causes sont variées : l’inflation, notamment en raison de la hausse du prix des biens de première nécessité et des énergies, ou encore l’augmentation de l’impôt au profit du National Insurance (sécurité sociale) dont s’acquittent tous les salariés. Le salaire en termes réels, donc, est en chute spectaculaire, ainsi qu’en atteste le schéma ci-dessous :

Or, si l’abrogation des droits dérivant de l’UE n’a pas eu lieu, le droit social britannique n’a pas évolué vers une meilleure protection des salariés ou une meilleure rémunération de leur activité professionnelle. Pourtant, en décembre 2019, à l’occasion du discours de la Reine au Parlement, le gouvernement envisageait d’adopter un Employment Bill très protecteur, qui aurait fait du Royaume-Uni « le meilleur pays au monde pour les travailleurs »[3]. Un tel projet est resté lettre-morte et le gouvernement n’y a plus fait référence à l’occasion des discours du trône de 2021[4] et de 2022. Au contraire, le gouvernement a évoqué dans le discours du 10 mai un Brexit Freedoms Bill qui pourrait être l’occasion d’accroître la flexibilité au travail. Toutefois, rien de précis n’a été prononcé en ce sens et le statu quo législatif devrait se poursuivre.

La jurisprudence

Jusqu’aux derniers jours de la période de transition vers le Brexit réel, les juges britanniques ont tiré toutes les conséquences de la législation européenne qui continuait de s’appliquer au Royaume-Uni. Le 13 novembre 2020, la Haute cours t a ainsi jugé l’Employment Rights Act s44 contraire à l’Art 8(4) et (5) de la directive concernant la mise en oeuvre de mesures visant à promouvoir l’amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail[5] et à l’Art 3 de la directive concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé pour l’utilisation par les travailleurs au travail d’équipements de protection individuelle[6], en raison de l’absence de protection des travailleurs indépendants en grève pour des questions de santé et de sécurité. En particulier, à la différence des salariés, ils ne bénéficiaient d’aucune protection en cas de représailles.

Depuis la mise en œuvre du Brexit, les juges continuent de se conformer à la jurisprudence de la CJUE, peut-être par habitude. Par exemple, dans l’arrêt Ryanair du 2021[7], la question était de savoir si une grève constituait une circonstance extraordinaire exonérant la compagnie aérienne de son obligation d’indemniser le passager en cas d’annulation. La Cour a suivi l’arrêt Airhelp de la CJUE[8] : une grève organisée par un syndicat du personnel d’un transporteur aérien et destinée notamment à obtenir des augmentations de salaire ne relève pas de la notion de « circonstance extraordinaire » susceptible de libérer la compagnie aérienne de son obligation de payer des indemnités d’annulation ou de retard important pour les vols concernés. La Haute cours à toutefois rappelé ne pas être liée par la décision de la juridiction européenne.

Par ailleurs, le pouvoir d’annulation n’existe plus après le Brexit, ce qui explique la stratégie des avocats de mobiliser le Human Rights Act 1998, section 4, afin de déclarer une loi incompatible avec la Convention européenne des droits de l’homme. Il s’agit là d’une faculté dont peuvent faire usage les juges, qui ont également une grande latitude d’interprétation, prévue à la section 3. Il ne sont pas forcément bornés par l’intention législative du Parlement.  La souveraineté du Parlement reste intacte sur le principe, mais le HRA entraîne sa contestation par le juge (suscitant les critiques d’une partie des conservateurs depuis plusieurs décennies ; lors du discours du trône de 2022, le gouvernement, par l’action de Dominic Raab, a annoncé l’abrogation du HRA au profit d’un Bill of Rights limitant le pouvoir des juges).

Nous constatons, donc, au niveau de structure du droit, l’absence d’ambition pour un droit du travail plus qualitatif et un recul des capacités d’action des juges du fait du Brexit – et peut-être bientôt par l’adoption d’un nouveau Bill of Rights. Les fragilités du droit du travail au Royaume-Uni persistent donc et pourraient même s’aggraver.

2. FRAGILITÉS DU DROIT DU TRAVAIL

De telles fragilités résultent en premier lieu de l’absence de « Constitution du travail », au sens défini par Ruth Dukes[9] (A), et en second lieu du phénomène de pauvreté au travail (B), qui marque l’échec de la fonction principale du travail dans une société.

Dans la définition de Ruth Dukes, à propos de l’œuvre de Hugo Sinzheimer durant la République de Weimar, la « Constitution du travail » est le système normatif (à l’échelle supranationale, nationale ou de l’entreprise) inscrivant les rôles du travail organisé et de l’employeur. Selon Dukes, le fait d’avoir des règles est révélateur du conflit d’intérêts présent dans le rapport de travail. Ainsi, la structure tripartite de l’Organisation Internationale du Travail, qui comprend les partenaires sociaux – syndicats/entreprise – plus l’État, est liée à cette Constitution du travail. Le dialogue social se développe également à l’échelle de l’Union en dépit des modèles distincts de dialogue social dans les États membres. Ces différents systèmes reconnaissent le rôle politique, et non seulement économique, des syndicats, bien que l’élément étatique dans cette Constitution suscite un plus grand débat.

En tout état de cause, l’absence de Constitution du travail outre-Manche est frappante, alors même qu’elle serait envisageable à l’aune de l’histoire du droit du travail au Royaume-Uni et par l’Article 11 du Convention européenne des droits de l’Homme.

Les trois lacunes du droit du travail outre-Manche

– L’absence de dialogue social en amont de la législation

Au Royaume-Uni, il n’y a aucune obligation de dialogue social avant de légiférer. À l’inverse, le chapitre préliminaire du Code du travail français prévoit que tout projet de réforme envisagé par le Gouvernement sur les relations individuelles et collectives du travail, l’emploi et la formation professionnelle et qui relève du champ de la négociation nationale et interprofessionnelle fait l’objet d’une concertation préalable avec les organisations syndicales de salariés et d’employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel en vue de l’ouverture éventuelle d’une telle négociation.

– Des Accords collectifs non contraignants

Deuxièmement, à la différence de l’autorité qui leur est donnée dans plusieurs États membres de l’UE, les accords collectifs au Royaume-Uni ne sont pas automatiquement contraignants. Ils sont créateurs de droits pour les individus seulement si les contrats auxquels ces derniers sont parties s’y réfèrent, par la doctrine d’incorporation. Il n’y a pas de système d’arbitrage ou d’obligation de paix, comme dans les systèmes nordiques. 

– Un droit de common law peu favorable à la Constitution du travail

Le common law se base sur la liberté du contrat de travail de l’individu. Le Brexit a éloigné le Royaume-Uni de la possibilité de développer une Constitution du travail, en même temps que le dialogue social et le droit social commencent à se développer au sein de l’Union européenne. Comme l’expose Lola Isidro,[10] il est possible que le développement du droit social ne soit possible que pour le Brexit.

Une tradition de Constitution de Travail résiduelle

Il existe au Royaume-Uni, une tradition de « Constitution du travail ». Dès la fin du XIXe siècle, dans l’ouvrage Industrial Democracy (1897, 1901) de Beatrice et Sydney Webb[11], le rôle des syndicats est esquissé. Le Trade Boards Act 1909 a créé un système tripartite pour fixer les bas salaires. Dans les débats parlementaires, un jeune député du nom de Winston Churchill lie le dialogue social à la concurrence loyale : 

Là où dans les grands métiers de base vous avez une organisation puissante des deux côtés, où vous avez des dirigeants responsables capables d’engager leurs électeurs dans leur décision, où cette organisation est conjointe à une échelle automatique des salaires ou à des arrangements pour éviter une impasse par moyen d’arbitrage, vous avez là une saine négociation qui accroît le pouvoir concurrentiel de l’industrie, impose un niveau de vie progressif et l’échelle productive, et tisse continuellement le capital et le travail plus étroitement ensemble. Mais là où vous avez les “métiers de sueur”[12], vous n’avez pas d’organisation, pas de parité de négociation ; le bon employeur est miné par le mauvais, et le mauvais employeur est miné par le pire… ‒ là où ces conditions prévalent, vous n’avez pas une condition de progrès, mais une condition de dégénérescence progressive.[13]

Après les Trade Boards, les Wages Councils ont eu une fonction majeure[14] dans la plupart des secteurs afin de déterminer les salaires, jusqu’à leur abrogation pas le Wages Act 1986 adopté sous le gouvernement Thatcher.

L’impact limité de l’article 11 de la Convention européenne des droits de l’Homme

Le Human Rights Act 1998 section 3 donne au juge un fort pouvoir d’interprétation, non limité à l’intention du Parlement, pour prévenir toute incompatibilité avec la Convention. Deux illustrations contentieuses sont révélatrices des possibilités à l’égard de l’article 11 suivant lequel le statut du travailleur doit être interprété généreusement aux fins d’accorder le droit à la liberté d’association. Ces actions n’ont pas abouti[15].

La première affaire concerne Mme Mercer, employée comme aide-soignante. Celle-ci a organisé et participé à une grève pour une meilleure rémunération du travail de nuit. À la suite de cette initiative, elle a été suspendue de ses fonctions. Or, le Trade Union and Labour Relations Act 1992 section 146 interdit les sanctions liées à une activité syndicale durant « un moment approprié » (« at an appropriate time »). Puisque la grève ne peut jamais se dérouler à un moment approprié aux yeux de l’employeur, celle-ci ne pouvait faire l’objet d’une protection contre les sanctions. Le tribunal en a décidé ainsi. L’Employment Appeal Tribunal, saisi en appel, a confirmé l’approche du tribunal au regard de la section 146, mais a reconnu l’importance de la protection prévue à l’article 11. Le juge a donc précisé qu’ »un moment approprié » comprend la participation à l’action syndicale. Le Cours d’appel a accueili l’appel du Secretary of State for Business, Energy and Industrial Strategy (ministre du Commerce, de l’Énergie et de la Stratégie industrielle), reprochant au juge d’avoir légiféré[16].

Le second cas est relatif à des cyclistes de livraison, travailleurs soutenus par le syndicat IWGB. Depuis 1999, un mécanisme permet de contraindre une entreprise à reconnaître un syndicat à des fins de négociation collective. À cette fin, le syndicat doit établir que dans l’unité de négociation, 10 % des « travailleurs » (« workers ») lui sont affiliés et qu’une majorité d’employés l’approuve. En l’espèce, l’entreprise soutenait que les cyclistes ne pouvaient être considérés comme des travailleurs. Le tribunal de première instance lui a donné raison, s’appuyant sur la liberté et la flexibilité de fait dont ils bénéficiaient. Les salariés ont fait appel sans succès à l’Employment Appeal Tribunal, puis à la Cour d’appel. Les requérants ont proposé une argumentation fondée sur l’article 11 de la Convention européenne des droits de l’homme. La Cour d’appel a rejeté le motif, précisant que l’article 11, en ce qui concerne les syndicats, donne un droit dont l’accès peut être limité au « workers », ce que n’étaient pas les cyclistes de livraison. Le syndicat a formé un recours, toujours pendant, devant la Cour Suprême.

En conclusion, on voit que le droit du travail manque de bases collectives, ce qui l’affaiblit face aux atteintes aux droits.  Il y a pourtant une tradition britannique de droits collectifs du travail comme les Wages Councils que l’article 11 de la Convention européenne des droits de l’Homme pourrait renforcer, alors même qu’il paraît nécessaire d’apporter des garanties contre la pauvreté au travail.

3. PROTECTION INSUFFISANTE CONTRE LA PAUVRETÉ AU TRAVAIL

Le but principal du travail est la sécurité économique. La seconde faiblesse structurelle du droit du travail au Royaume-Uni provient du fait qu’il n’est plus une garantie contre la pauvreté. En attestent, en novembre 2018, les conclusions pessimistes du professeur Philip Alston, rapporteur des Nations Unies, sur la pauvreté extrême :

« Presque toutes les études révèlent que l’économie britannique va souffrir à cause du Brexit, avec des conséquences sur l’inflation, les salaires réels et les prix à la consommation. Selon la Fondation Joseph Rowntree, si le gouvernement n’augmente pas suffisamment les prestations pour tenir compte de l’inflation postérieure au Brexit, jusqu’à 900 000 personnes supplémentaires pourraient tomber dans la pauvreté. Cela mettrait à rude épreuve un système de soutien social qui a été vidé ces dernières années. Le gouvernement affirme que le travail est la solution à la pauvreté et indique que l’emploi record est la preuve que le pays va dans la bonne direction. Mais le fait d’avoir un emploi ne permet pas de vaincre la pauvreté comme par magie. La pauvreté au travail est de plus en plus courante et près de 60 % des personnes en situation de pauvreté au Royaume-Uni appartiennent à des familles dont l’un des membres travaille. Il y a 2,8 millions de personnes vivant dans la pauvreté dans des familles dont tous les adultes travaillent à plein temps. Les familles dont les deux parents travaillent à plein temps au salaire minimum national manquent encore de 11 % du revenu nécessaire pour élever un enfant. Une personne m’a dit : “Je connais des gens qui occupent cinq emplois pour gagner le salaire minimum national, qui n’est pas un salaire décent. »

À la suite d’une période de protection pendant la crise sanitaire, les salaires ont chuté. Le document Levelling Up (Remise à niveau)[17] fait état de l’inégalité salariale entre le Nord et le Sud, les grandes villes et le reste du pays. Toutefois, à aucun endroit, dans ses 297 pages, n’est envisagée de réforme du droit du travail. Le salaire apparaît comme une élément accessoire avec le maintien d’un salaire minimum horaire faible, dépendant de la productivité et de la croissance économique[18].

Au Royaume Uni, le mécanisme principal pour éviter la pauvreté au travail est le salaire minimum introduit en 1998 et conçu comme un minimum horaire. Les sanctions en cas de non-respect de ce minimum légal comprennent des sanctions pénales et le pouvoir d’inspection par Her Majesty’s Revenue and Customs (le Département des Impôts). Le salaire minimum peut être critiqué sur plusieurs points : son montant est fixé en fonction du marché, et non pas de la capacité de créer une vie décente de dignité ; il est stratifié par âges ; et il comprend beaucoup d’exceptions, en particulier celle relative au « travail familial ».  Cette dernière exception a crée un abus de travail domestique. Le Gouvernment a declaré[19] d’avoir l’intention de l’abolir ‘quand le temps permet.’

Surtout, la fragilité de la protection des travailleurs réside dans l’absence de mécanisme assurant la sécurité de l’emploi. La poursuite politique d’une flexibilité à sens unique en faveur des employeurs mène à la pauvreté au travail par la précarisation. Cette flexibilité résulte en premier lieu du système britannique de catégorisation des travailleurs à deux vitesses : l’employé-salarié, qui travaille en majorité pour un salaire par semaine ou par mois, et surtout le « worker ». Elle s’explique en second lieu par la présence de contrats taux zéro.

La catégorie de « worker»

La catégorie de « worker » est une catégorie intermédiaire, entre le professionnel libéral et le salarié. La catégorie est indépendante du concept de « travailleur » du droit de l’Union européenne. Elle provient des obligations contre le troc, datant du 13e siècle, qui protégeaient le « workman ». Le gouvernement de Tony Blair a utilisé la catégorie de « worker » pour définir les personnes ayant accès au salaire minimum et au temps de travail. Cette catégorie de professionnel se définit comme celui qui conclut un contrat, à titre personnel, qui n’est pas un contrat commercial. Il s’agit là d’une définition négative et aucun concept de sécurité ou de garantie des heures ne figure dans ce contrat. Cette nouvelle catégorie a permis au droit du travail de favoriser l’émergence de nouveaux modèles d’entreprises de plateforme. Ces derniers ne se limitent pas aux plateformes numériques. Un arrêt de 2012 l’illustre : « la discothèque n’emploie pas de danseurs pour danser : elle les paie pour leur fournir une opportunité d’être rémunérés en dansant pour les clients… Le fait que le danseur assume le risque de danser ou non explique que le contrat ne soit pas celui d’un emploi salarié »[20].

 La Taylor Review[21], commandée par Theresa May en octobre 2016 et publiée en juillet 2017, a révélé la vulnérabilité sur le marché de ces travailleurs atypiques, et l’importance de protéger cette catégorie de travailleur. Elle suggère toutefois de conserver cette catégorie, en proposant un changement de nom pour celui de « dependant contractor » (entrepreneur dépendant). Cette nouvelle dénomination permettrait de reconnaître l’élément de subordination, mais aussi de rapprocher les catégories de travail des catégories fiscales de salarié et, paradoxalement du point de vue de la formulation, de travailleur indépendant. Ce sont ces workers qui étaient visés par les protections qu’aurait dû instaurer l’Employment Bill, mentionné ci-dessus. Il est vrai qu’une mise en œuvre du Taylor review est d’exiger, conformément à l’Employment Rights Act 1996 section 1, une déclaration des heures au commencement du travail, l’employeur devant indiquer des heures variables.

Par ailleurs, les juges se montrent davantage protecteurs, ainsi que le révèle l’arrêt Uber[22]. Selon la Cour suprême, « les lois telles que la loi sur le salaire minimum national ont manifestement été promulguées pour protéger ceux que le Parlement considère comme ayant besoin de protection et pas seulement ceux qui sont désignés par leur employeur comme y ayant droit. »

En ce qui concerne les activités salariées de plateforme, la directive relative à l’amélioration des conditions de travail dans le cadre du travail via une plateforme[23], prévoit une présomption de rapport de travail[24] et accorde des droits en cas de représailles[25]. La non-application de cette directive au Royaume-Uni et la perte de ses futurs effets protecteurs en raison du Brexit est lourde de conséquences pour les travailleurs précaires aux Royaume-Uni.

Précarité et contrat à taux zéro

Si les « workers » ne bénéficient d’aucune garantie au travail, les salariés peuvent se retrouver dans une situation bien similaire avec le contrat à « zéro heure ». En effet, le droit britannique prévoit l’existence de ce contrat d’emploi, avec toutes les caractéristiques de subordination, mais sans obligation de la part de l’employeur de fournir du travail, et donc sans aucune garantie de salaire. Par autorité parlementaire[26], le salarié est pour sa part libéré de l’obligation d’exclusivité. Par ce mécanisme, cette forme de contrat se présente comme instaurant une flexibilité réciproque. L’absence d’obligation permet aussi à l’employeur de tenter de reclasser le salarié dans la catégorie de « worker ». Bien que cette forme de contrat à zéro heure, qui permet d’instaurer le travail à la demande, existe dans d’autres Etats européens, elle est particulièrement développée au Royaume-Uni. Or, Adams et Prassl ont noté qu’en moyenne, le salaire sous ce type de contrat est 35% en dessous du salaire moyen[27]. Par ailleurs, cette forme de contrat se développe : en 2022, 3.8% (déclaré)[28] de la population travaillait sous un contrat à zéro heure.

CONCLUSION

Après le Brexit, le capitalisme britannique semble se faire toujours plus vorace en ce sens que le marché continue de dicter sa loi aux travailleurs. Le droit du travail ne permet pas, à l’heure actuelle, de les protéger efficacement soit en raison de carences dans les relations collectives de travail, soit du fait de la protection faible du travailleur indépendant.

L’Union européenne a permis certains progrès. Le Royaume-Uni et l’UE se sont par ailleurs engagés, dans le chapitre six de l’Accord de commerce et de coopération[29], à la non-régression du niveau de protection dans les droits fondamentaux dus au travail, les normes de santé et de sécurité, les conditions de travail équitables, les droits des informations et consultations ainsi que la restructuration des entreprises. En outre, chaque partie s’est engagée dans l’Accord à respecter les conventions fondamentales de l’OIT et les principes du travail décent. Des initiatives se développent sur ce point[30]. Toutefois, l’exigence de non-régression ne s’applique que lorsque le niveau de protection concerné affecte les échanges commerciaux ou les investissements.

Plus largement, les travailleurs peuvent aussi évoquer la concurrence déloyale lorsque le capital se déplace ailleurs pour trouver une main d’œuvre moins coûteuse. Agir contre le dumping salarial est à la fois dans l’intérêt des travailleurs européens et de celui de la solidarité internationale. L’Union européenne affronte aujourd’hui cette réalité. Le 23 février dernier, la Commission a proposé une directive sur le devoir de vigilance des entreprises en matière de durabilité[31], et communiqué sur le travail décent dans le monde[32]. La directive serait applicable au entreprises britanniques ayant des échanges avec l’UE. 


[1] Dukes R, The Labour Constitution: The Enduring Idea of Labour Law (Oxford University Press, 2014)

[2] CICE 12 Nov 1996 Royaume-Uni c. Conseil C-84/94

[3] https://www.gov.uk/government/publications/queens-speech-december-2019-background-briefing-notes

[4] https://www.gov.uk/government/publications/queens-speech-2021-background-briefing-notes

[5] Directive 89/391/CEE du Conseil, du 12 juin 1989

[6] Directive 89/656/CEE du Conseil, du 30 novembre 1989

[7] The Civil Aviation Authority v Ryanair DAC [2022] EWCA Civ 76 02/02/2022 §21-22

[8] Case C28/20 Airhelp Limited v Scandinavian Airline system Denmark-Norway-Sweden 23 Mars 2021

[9] Dukes R, The Labour Constitution: The Enduring Idea of Labour Law (Oxford University Press, 2014)

[10] https://brexit.hypotheses.org/5769

[11] Webb, B et S, Industrial Democracy (1897, 1901)

[12] La phrase ‘sweatshop’ a été utilisée par Charles Kingsley dans son oeuvre Cheap Clothes and Nasty (1850)

[13] Traduction libre

[14] Voirs les observations du Rapport Donovan (1968, Cmd 3623)

[15] Il fait rappeller le precedent faillite du solicitor du fameux Mme Donoghue dans le cas d’un souris:  Mullen v Barr 1929 SC 461

[16] Mercer v (1) Alternative Future Group and ors [2022] EWCA Civ 379 §81

[17] https://www.gov.uk/government/publications/levelling-up-the-united-kingdom

[18] À l’inverse, la réforme des « Freeports », envisagée dès avril, conduit à exempter l’employeur du paiement de la National Insurance (cotisation à la sécurité sociale). La sécurité des travailleurs se voit ainsi sacrifiée au profit de l’investissement, voir la « débâcle » P&O.

[19] Hansard 10 mars 2022 Paul Scully: ‘when parliamentary time allows’.

[20] Stringfellow Restaurants Ltd v Quashie [2012] EWCA Civ 1735

« The club did not employ the dancers to dance: rather she paid them to be provided with an opportunity to earn money by dancing for the clients…The fact that the dancer took the risk is also a very powerful pointer against the contract being a contract of employment (#50-51 per Elias LJ) »

[21] https://www.gov.uk/government/publications/good-work-the-taylor-review-of-modern-working-practices

[22] Aslam v Uber [2021] UKSC 5 §76 “Laws such as the National Minimum Wage Act were manifestly enacted to protect those whom Parliament considers to be in need of protection and not just those who are designated by their employer as qualifying for it”. L’identification des catégories de travailleurs donne accès aux droits substantiels. Dès 1999, un mécanisme législatif[22] permet de conférer les droits par l’adoption de statutory instruments.

(Trade Union and Labour Relations (Consolidation) Act 1992 ; Employment Rights Act 1996) L’accès aux droits du travail pourrait ainsi être accordé d’un trait de plume, mais aucun gouvernement ne l’a soutenu.

[23] Proposition de Directive du Parlement et du Conseil relative à l’amélioration des conditions de travail dans le cadre du travail via une plateforme, COM/2021/762 final.

[24] Ibid, Art 5.

[25] Ibid, Arts 17 et 18.

[26] Section 27A Employment Rights Act 1996

[27] https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—ed_protect/—protrav/—travail/documents/publication/wcms_624965.pdf

[28]https://www.ons.gov.uk/employmentandlabourmarket/peopleinwork/employmentandemployeetypes/datasets/emp17peopleinemploymentonzerohourscontracts

[29] voir https://brexit.hypotheses.org/5660

[30] https://www.tuc.org.uk/research-analysis/reports/protecting-workers-rights-using-uk-eu-trade-and-cooperation-agreement-tuc

[31] https://ec.europa.eu/info/publications/proposal-directive-corporate-sustainable-due-diligence-and-annex_en COM(2022) 71 final

[32] Brussels, 23.2.2022 COM(2022) 66 final

 

Point d’actualité et retour sur la situation en Irlande du Nord après les élections du 5 mai 2022

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite des Universités en civilisation britannique.

Introduction coécrite avec Aurélien Antoine.

Alors que Boris Johnson est sorti vainqueur du scrutin organisé au sein de la Commission 1922, la situation politique outre-Manche demeure des plus complexes. Malgré ses propos triomphants, le Premier ministre a réuni moins de voix que prévu lors du vote des députés conservateurs du 6 juin. Avec 59 % des voix, Boris Johnson s’en sort moins bien que Theresa May le 12 décembre 2018. Elle avait dû pourtant annoncer sa démission cinq mois après. La moindre faute, le moindre scandale ou une succession de défaites à des élections partielles pourrait être fatal à Boris Johnson. Si aucune procédure devant la Commission 1922 ne peut désormais être engagée avant juin 2023 et que les prochaines élections ne sont prévues que pour 2024, l’actuel Premier ministre serait bien avisé de rester prudent. L’orientation très droitière qu’il a choisie pour rassurer les plus conservateurs de son parti (notamment le European Research Group qui avait fait les malheurs de Theresa May avec le DUP) devrait encore accentuer les divisions et les tensions au Royaume-Uni. C’est notamment à l’aune de cette stratégie qu’il faut comprendre la volonté de rompre définitivement avec le Protocole nord-irlandais. L’autre motif de ce positionnement découle des élections locales du 5 mai en Irlande du Nord.

Comme le montre le tableau ci-dessous les élections au Parlement de Stormont ont été marquées par la victoire du parti nationaliste Sinn Fein qui est devenu pour la première fois dans l’histoire de la province le premier parti de gouvernement avec 27 sièges. Cette nouvelle donne bouleverse un siècle de domination unioniste et permet au Sinn Fein de revendiquer le poste de Premier ministre dans l’exécutif nord-irlandais, issu de l’Accord multipartite dit du Vendredi Saint signé à Belfast le 10 avril 1998. On peut noter également un net progrès du parti centriste et transcommunautaire de l’Alliance qui refuse les étiquettes « unioniste » ou nationaliste.

Résultat des élections du 5 mai 2022 à l’Assemblée de Stormont

Nombre de sièges par parti 

DUP : 25

Sinn Fein : 27

SDLP : 8

UUP : 8

Alliance : 17

TUV : 1

PFP : 1

Ind. : 2

Variation par rapport à 2017

DUP                   25         -3                    -6,8%

SINN FEIN       27          –                     +1,3%

SDLP                 8          -4                     -2,8%

UUP                  9          -1                      -1,7%

ALLIANCE      17        +9                     +4,4%

GREEN            0        

TUV                 1          –                         +5%

PBP                 1          –

Indep.            2          +1

 *PFP = People before Profit

En parallèle, et en lien avec les élections, le Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord annexé à l’Accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union Européenne signé fin 2019 et ratifié en janvier 2020, n’a cessé, depuis la sortie effective du Royaume-Uni, de susciter la controverse de la part du gouvernement britannique qui le juge inapplicable en l’état et se déclare disposé à agir unilatéralement en vue d’en retirer les aspects les plus préjudiciables aux échanges, voire de l’abolir. Liz Truss a d’ailleurs annoncé le dépôt d’un projet de loi dont certaines dispositions, si elles étaient mises en œuvre, violeraient directement le protocole. Le gouvernement pourrait, en effet, prendre des mesures unilatérales afin d’assurer la fluidité des échanges commerciaux entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. Cette possibilité avait déjà été envisagée en 2020 avec le United Kingdom Internal Market Act. Inspirée par Dominic Cummings, elle fut finalement écartée sous la pression de l’Union européenne qui avait engagé à l’époque une procédure en manquement.

Les négociations sur le sujet entre le Royaume-Uni et l’UE sont désormais au point mort, tandis que Liz Truss a rappelé les exigences britanniques dont la compatibilité avec les accords de Brexit et le droit de l’Union est douteuse :

  1. «Remove checks and paperwork on so called “green lane” goods. These are goods moving from Great Britain (GB) to Northern Ireland (NI) that are destined to stay in NI and are not considered at risk of moving into Ireland/the EU.
  2. Create a new dual regulatory system where business will be able to apply either the EU or the UK’s regulatory regime for goods being sold in Northern Ireland, thus removing EU checks and restrictions on goods for the NI market that are made to comply with British, not EU, rules.
  3. Ensure a single tax and spending regime across the UK. Principally this would be to allow changes to VAT rates in GB to be applied to NI also (at present the EU’s VAT rules concerning goods apply in NI).
  4. Change the governance of the Protocol to the same system as that for the EU-UK Trade and Cooperation Agreement, removing the jurisdiction of the Court of Justice of the EU (CJEU) which currently has a role in interpreting EU rules that apply under the Protocol and settling disputes over its implementation. »

L’Observatoire a déjà évoqué les limites juridiques de ces propositions et il est difficile de voir émerger une résolution rapide de l’imbroglio nord-irlandais. Notons que si l’UE venait à rétablir des droits de douanes sur le fondement des dispositifs de sanction prévus par les accords de Brexit contre le Royaume-Uni, cela entraînerait sans doute des complications majeures entre la République d’Irlande et l’Irlande du Nord dans la mesure où la perception de tels droits impliquerait la mise en place de contrôles aux frontières.

Hormis les tensions avec Bruxelles, le gouvernement britannique doit aussi gérer la crise politique en Irlande du Nord survenue immédiatement après les élections locales. Les unionistes nord-irlandais dénoncent les effets pervers que représentent les contrôles sur les marchandises acheminées depuis la Grande-Bretagne en Irlande du Nord qui, d’une part, compromettent l’unité du marché intérieur et, d’autre part, isolent l’Irlande du Nord du reste du Royaume-Uni dont elle est partie intégrante.

La situation s’est aggravée depuis les élections de mai 2022 avec leur refus de pourvoir le poste de vice-Premier ministre qui leur revient en tant que second parti de gouvernement et également de participer à l’élection du Président de l’Assemblée (speaker) tant que le gouvernement britannique n’aura pas fait ce qu’ils jugent nécessaire pour rétablir la fluidité des échanges entre la Grande-Bretagne et la province nord-irlandaise. Ce double refus des responsables unionistes a plongé l’Irlande du Nord dans un marasme institutionnel, qui, vraisemblablement, risque de se prolonger.

L’Observatoire du Brexit a demandé à l’écrivain et journaliste Malachi O’ Doherty de nous livrer son analyse de l’impasse politique post-Brexit en Irlande du Nord, qui, vraisemblablement risque de se prolonger.


Entretien avec Malachi O’Doherty

Propos recueillis et traduits par Marie-Claire Considère-Charon

Marie-Claire Considère-Charon : Cent un ans après la partition et la formation de l’Irlande du Nord, le parti nationaliste du Sinn Fein a réussi à se hisser au premier rang lors des élections du 5 mai 2022 avec 29% des votes de première préférence et est  désormais le plus grand parti à l’Assemblée de Stormont. Il s’agit d’un changement très important qui a mis fin à un siècle de majorités protestantes unionistes en Irlande du Nord. Cependant, le Sinn Fein n’a pas gagné de sièges par rapport aux élections de 2017. A-t-il  réellement gagné du terrain ?

Malachi O’Doherty : Je pense que le Sinn Fein a surtout beaucoup gagné en termes de propagande en étant le plus grand parti à Stormont, mais cela résulte davantage de la fragmentation de l’Unionisme que de la croissance du Républicanisme et cela peut potentiellement se retourner en cas de regroupement des unionistes.

MCC : La campagne du Sinn Fein s’est principalement concentrée sur les sujets du quotidien avec l’augmentation du coût de la vie et les profondes inquiétudes quant  aux services de santé.  Le DUP (parti unioniste démocratique) a donné la priorité à la question du protocole pendant la campagne et a vu sa part de voix chuter avec la perte de 3 sièges. Cela peut-il expliquer pourquoi le DUP n’a pas obtenu de bons résultats dans les urnes ?

MOD : Non. Le vote du Sinn Féin n’a pas progressé sur les sujets du quotidien, car ses promesses n’étaient pas sensiblement différentes de celles des autres partis. Ni les unionistes ni les nationalistes ne paraissent vouloir s’éloigner leurs principes communautaires.

MCC : La dirigeante du Sinn Fein, Michelle O’Neill a salué sa victoire en tant que premier parti comme un “moment décisif”, mais le poste de premier ministre ne comporte aucun  pouvoir supplémentaire. Les postes de premier ministre et de vice-premier ministre sont d’importance égale malgré leur différence en nombre de suffrages. Diriez-vous que l’idée  de sortir en tête des urnes est plus symbolique que significative en termes de prise de décision ?

MOD : Oui. Mais les médias britanniques ne semblent pas l’entendre ainsi et ils ont monté l’histoire en épingle, comme si Michelle O’Neill était la Première ministre au même titre que Nicola Sturgeon en Écosse. Le Sinn Féin a toujours affirmé jusqu’à présent que les rôles de Premier ministre et de Vice-premier ministre étaient égaux. Maintenant qu’il a droit au cabinet du Premier ministre, il en parle pour la première fois comme ayant un rôle plus important..

MCC : Le parti centriste de l’Alliance a connu une hausse spectaculaire avec 13,5%des voix,  soit une augmentation de 4,4 % par rapport à l’élection de 2017 à Stormont, et se place en troisième position. Cela montre l’émergence d’un troisième bloc qui rejette les étiquettes nationaliste et unioniste. Pensez-vous que cette tendance est susceptible de s’amplifier ?

MOD C’est difficile à dire. L’Alliance est peut-être à son apogée. Il y a deux blocs sectaires très solides qui tiennent bon et qui pourraient continuer à le faire tant que les structures de l’Accord du Vendredi Saint favoriseront ce type de partage du pouvoir.

MCC Une fois le premier ministre et le vice-premier ministre nommés, tous les ministres doivent être nommés selon la formule dite d’Hondt, en fonction du poids relatif de leur parti à l’Assemblée. L’Alliance tentera probablement d’avoir plus d’influence en raison de son score dans les urnes. Combien de postes au gouvernement l’Alliance peut-elle espérer obtenir ? Sera-t-elle en mesure de changer la donne ? Avec ce parti a-t-il tendance à s’allier et pourquoi : les unionistes ou les nationalistes ?

MOD : Le soutien de l’Alliance se répartit actuellement de manière égale entre les deux blocs. On peut le constater d’après les intentions de votes de seconde préférence qui se sont exprimés. Mais les nationalistes, autant que les unionistes, redoutent que le parti puisse se développer à l’avenir et hésiteront à faire quoi que ce soit qui puisse favoriser son essor.

MCC : Les autorités britanniques ont demandé au DUP de nommer le vice-premier ministre, mais le chef du DUP, Sir Jeffrey Donaldson, a déclaré qu’il ne rejoindrait pas un gouvernement de partage du pouvoir dirigé par le Sinn Fein tant qu’il y aurait des contrôles sur les marchandises entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. Pensez-vous que cette nouvelle impasse va durer ?

MOD : Je m’attends à une longue impasse, qui conduira probablement à de nouvelles élections en novembre, où les unionistes chercheront à consolider leur assise et à écarter le Sinn Fein du poste de premier ministre. Dans ce cas, toute l’élection se jouera comme une course entre le DUP et le Sinn Fein pour ce siège et les petits partis en pâtiront.

MCC : Le DUP a également refusé de participer à la nomination d’un président de l’Assemblée tant que le gouvernement britannique n’aura pas pris de “mesures décisives” au sujet du protocole d’Irlande du Nord. Sans exécutif ni même gouvernement intérimaire et  avec une Assemblée suspendue, comment les institutions d’Irlande du Nord peuvent-elles réellement survivre alors que la province doit faire face au risque de récession et à un besoin urgent de réformes dans le domaine de la santé ?

MOD : L’Assemblée a été inopérante pendant trois ans et Westminster a légiféré par substitution tout en évitant l’administration directe totale. La pression morale qui a contraint les parties à un compromis  sous la forme de l’accord « Nouvelle Décennie – Nouvelle Approche » – répondait était la nécessité de mettre fin à une grève des personnels des services de santé.  Le DUP peut se retrouver confronté à des impératifs similaires. Actuellement, le gouvernement de Westminster propose de verser des subventions aux  gens qui ne peuvent plus régler leurs factures de carburant. Si ces aides doivent être gérées par Stormont, le boycott sera perçu comme privant comme une sanction, en privant  les plus pauvres de la société d’une aide financière. Cela entrainera sûrement la demande de restauration du gouvernement.

MCC : L’Irlande du Nord est allée de crise politique en crise politique. Ne devrait-il pas y avoir une responsabilité collective pour que le gouvernement soit “opérationnel rapidement” ? Pensez-vous que la position du DUP sur le Protocole puisse les mener quelque part ?

MOD : La position du DUP sur le protocole ne peut que les conduire  à accepter un compromis que les autres unionistes de la TUV – Traditional Unionist Voice – et les groupes loyalistes peuvent rejeter et assimiler à une trahison.

MCC : La décision de mettre en place une frontière maritime a créé beaucoup de frustration et de colère chez les unionistes contre le gouvernement britannique. Malgré qu’il ait annoncé la suppression de certaines parties du Protocole, le discours de la Reine du 10 mai ne fait aucune référence à une quelconque action unilatérale. Pouvez-vous réellement comprendre ce que Boris Johnson est prêt à faire au sujet du Protocole ? Quel est actuellement l’état des relations entre le gouvernement britannique et le DUP?

MOD : Je ne vois pas ce que Boris peut offrir d’autre qu’un système de voies vertes et rouges similaire à celui des postes douaniers, où les produits importés exclusivement destinés au marché nord-irlandais pourront passer sans être contrôlées. Boris Johnson est le premier Premier ministre qu’un présentateur de la BBC peut impunément traiter de menteur. Le DUP a sûrement assez de jugement pour ne pas lui faire confiance.

MCC : L’UE et le gouvernement irlandais ont admis que certains éléments du protocole ne fonctionnaient pas, mais le vice-président Maros Sefcovic estime que les propositions qu’il a présentées en octobre 2021 amélioreraient sensiblement sa mise en œuvre. Des assouplissements ont également été proposés en ce qui concerne les contrôles alimentaires et les médicaments. Pourquoi les autorités britanniques n’ont-elles pas voulu discuter de ses propositions ? Pourquoi y a-t-il eu une escalade dans le conflit entre l’UE et le Royaume-Uni ?

MOD : Je n’en sais rien. Il se peut en fait que cela ait davantage à voir avec les rivalités internes au sein du parti conservateur, alors que la ministre des affaires étrangères, Liz Truss, semble lorgner du côté de la direction du parti.

MCC : Les discussions en cours sur le protocole entre Maros Sefcovic et Liz Truss ont peu progressé ces derniers mois et l’accord entre le Royaume-Uni et l’UE, qui était censé mettre fin à l’impasse, ne s’est pas concrétisé. Mais, contrairement au président de Marks and Spencers qui approuve le projet des responsables britanniques d’abolir le Protocole, il semble qu’un certain nombre d’entreprises en sont satisfaits dans la mesure où elles ont accès à la fois au marché britannique et au marché européen. Quel est le sentiment général sur le protocole dans les milieux d’affaires ?

MOD : Certaines entreprises, comme Wrightbus qui fabrique des bus londoniens, adorent le protocole. D’autres sont clairement désavantagées. Il n’y a pas une forte demande qui s’exprime en faveur de sa suppression, ce qu’on serait en droit d’attendre s’il constituait un problème pratique sérieux.  

MCC : Le Sinn Fein a toujours rejeté le terme “Irlande du Nord” qu’il considère comme une entité illégitime et la grande crainte des unionistes est que le parti nationaliste ne saisisse ce moment comme une opportunité pour accélérer la marche vers l’unité irlandaise. Mary Lou Mc Donald a déclaré qu’un scrutin sur la question de la frontière serait possible dans les cinq prochaines années, tandis que Michelle O’Neill a dit qu’elle envisageait la réunification, mais n’a pas mis en avant l’idée d’un scrutin dans un avenir proche. Pensez-vous que le Sinn Fein se rende compte que l’unité ne puisse pas se faire dans la précipitation ? pas être précipitée ? Y a-t-il une différence d’approche entre les deux leaders du Nord et du Sud ?

MOD : Je ne vois aucune différence entre le Sinn Fein du Nord et le Sinn Fein du Sud sur ce point. Leur stratégie consiste à faire campagne pour que les assemblées de citoyens et les ministères commencent à préparer le vote sur l’unité. Il s’agit d’encourager les discussions qui puissent renforcer le sentiment dans le pays que la réunification est inévitable. Mary Lou McDonald, en tant que leader du parti au Sud, improvise souvent et cela peut la conduire à s’exprimer de façon peu réfléchie. Michelle O’neill, à l’inverse, ne parait jamais dévier du discours qu’elle a préparé.

MCC : En ce qui concerne la perspective de l’unité irlandaise, le clivage est net entre nationalistes et unionistes ? Croit-on qu’elle pourrait se produire dans les cinq prochaines années ? Pour ceux qui l’envisagent cette idée, quels seraient, selon eux, les principaux avantages et inconvénients d’un tel événement historique ?

MOD : Personne ne croit que cela puisse se produire dans les cinq ans qui viennent mais beaucoup pensent que cela peut avoir lieu dans quinze ans. Le Brexit a ravivé l’intérêt pour cette idée comme le moyen de revenir dans l’Union Européenne. Mais le risque est que nous ne ferions qu’importer les tensions sectaires du Nord dans une Irlande unifiée. Est-ce que cela a un sens de faire disparaitre la frontière alors que les murs de la paix sont toujours debout ?

MCC : Dans le discours qu’elle a prononcé à Magherafelt après avoir remporté le scrutin dans le centre de l’Ulster, Michelle O’Neill s’est montrée très ouverte et a estimé qu’elle avait l’occasion de “réinventer les relations sur la base de l’équité, de l’égalité et de la justice sociale”. Elle a également déclaré qu'”Indépendamment des origines religieuses, politiques ou sociales”, elle s’engageait à “faire fonctionner la politique”. Pensez-vous que cette rhétorique puisse séduire les partis centristes et les éléments les plus modérés de la communauté unioniste ?

MOD : Non. Je pense que le vote du Sinn Fein émane encore presque exclusivement de la communauté catholique.

MCC : Liz Truss, la ministre britannique des Affaires étrangères, a réitéré sa menace de supprimer certaines parties du protocole à moins que l’UE ne fasse preuve de plus de souplesse, et elle a insisté sur l’idée que le protocole soit le principal obstacle à la formation d’un nouvel exécutif en Irlande du Nord. S’attend-elle réellement à ce que l’UE finisse par renégocier le protocole ou s’agit-il d’une simple posture conforme à la tactique habituelle de Johnson ?

MOD : Je pense qu’elle veut apparaitre comme déterminée à se battre davantage afin d’impressionner les Brexiters durs du parti et peut-être mettre Johnson dans l’embarras pour avoir accepté le protocole.

MCC : La plupart des observateurs s’accordent à dire que les conséquences du projet de loi sur le protocole pour l’Irlande du Nord, qui supprimerait des aspects substantiels d’un traité que Johnson a signé il y a moins de trois ans et qu’il a ensuite qualifié de “moment fantastique”, seraient sérieuses et de grande ampleur. Elles risqueraient d’aggraver encore les relations entre le Royaume-Uni et l’UE et de déclencher des mesures de rétorsion de la part de l’Union Européenne qui pourrait répondre par “toutes les mesures à sa disposition”. Pensez-vous qu’il pourrait y avoir, à terme, une guerre commerciale entre le Royaume-Uni et l’UE ?

MOD : Je ne sais pas. C’est là où la logique nous mène, mais cela peut difficilement être une perspective attrayante pour l’Union Européenne.

MCC : L’objectif majeur du Protocole sur l’Irlande du Nord est d’éviter le retour d’une frontière physique en Irlande. Il pourrait y avoir une frontière souple dans la mer d’Irlande, comprenant des solutions telles que des systèmes informatisés à l’usage de sociétés agrées et des contrôles légers dans les ports. Si le Royaume-Uni refuse la recherche  d’un compromis sur la frontière en mer d’Irlande et reste déterminé à s’écarter des normes européennes, n’y a-t-il pas un risque de retour à une frontière terrestre ?

MOD : C’est la logique de la situation.

MCC : La commission ad hoc à Washington en charge de la protection de l’Accord du Vendredi Saint a décrit le projet du Royaume-Uni comme n’étant ni stratégique ni avisé, et le représentant démocrate Brendan Boyle a déclaré que le Royaume-Uni devrait écouter la majorité des Nord-irlandais qui n’ont pas voté pour l’abandon du protocole. Croyez-vous qu’ils puissent avoir une quelconque autorité et influence sur les autorités britanniques ?

MOD : La délégation américaine a commis de graves maladresses lors de sa visite et est apparue comme insensible aux inquiétudes des unionistes. Elle a gâché toute chance de médiation.

MCC : L’ancien directeur général de l’OMC, Pascal Lamy, a déclaré que le Brexit n’avait fait qu’irriter les dirigeants de l’Union Européenne et que la controverse sur le protocole était très malvenue avec la guerre en Ukraine et la demande d’adhésion à l’OTAN de la Finlande et de la Suède. Boris Johnson essaie-t-il seulement de gagner du temps et de détourner l’opinion publique des conséquences négatives d’un Brexit dur ?

MOD Probablement.


En plus de ces informations, nous conseillons trois médias récents qui se penchent sur le Protocole et le contexte en Irlande du Nord :

Le quatrième volume des travaux de Federico Fabbrini sur les aspects juridiques et politiques du Brexit est consacré au Protocole :

The Law and Politics of Brexit Vol. IV. The Protocol on Ireland/Northern Ireland, OUP, 2022, 320 p.

Le Center for Constitutional Change a aussi consacré un podcast sur les élections en Irlande du Nord : Northern Ireland after the election

Enfin, en langue française, vous pouvez retrouver un résumé des tenants et des aboutissants du protocole dans l’intervention de Karine Bigand, maître de conférences à l’Université Aix-Marseille, lors de la conférence organisée par Véronique Molinari et Pierre-Alexandre Beylier dans le cadre du séminaire Brexit – “Brexit : Quelle réalité deux ans après ?” (8 avril 2022). Vous y retrouverez également l’intervention d’Aurélien Antoine sur quelques enjeux et perspectives pour le Royaume-Uni et l’Union européenne deux après le Brexit :

 

Le retour du Partygate : va-t-on vers un épilogue ?

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite des Universités en civilisation britannique

Le 12 avril 2022 le Premier ministre reconnaissait avoir dû s’acquitter d’une amende forfaitaire de 50 £ pour avoir enfreint les règles sanitaires en vigueur, en assistant à une réunion dans la salle du Conseil des ministres, le jour de son anniversaire, le 19 juin 2020. Il ajoutait qu’il s’était empressé de payer l’amende et présentait à la nation ses excuses complètes. Pressé à plusieurs reprises de préciser quelles mesures seraient prises à l’encontre de ceux qui avaient enfreint les règles, il a esquivé la question en déclarant qu’il fallait attendre le retour des députés à la Chambre des Communes, après les congés de Pâques pour connaitre son avis.

Depuis les révélations en décembre 2021, dans le cadre de ce qui deviendrait le scandale du Partygate, le chef du gouvernement s’est toujours efforcé de gagner du temps en tentant de dédramatiser, minimiser et banaliser les faits qui lui sont reprochés. Il a ainsi insisté, à propos de son anniversaire, sur le fait que sa présence n’avait pas dépassé dix minutes, juste le temps de prendre une part de gâteau ou qu’il s’agissait d’un simple malentendu quant à la nature des réunions. Pour ce qui est de l’amende, dont le montant peut certes paraitre ridiculement bas, elle serait comparable à une contravention routière, un simple excès de vitesse. Sa ligne de défense n’a certes pas été claire ni cohérente dans la mesure où initialement il a observé qu’il n’avait pas enfreint la loi[1], puis qu’il n’était pas conscient de commettre une infraction en participant à des pots de départ ou des apéritifs, dans le jardin du 10 Downing street[2], sur son lieu de travail, pour enfin admettre ses torts sans toutefois reconnaitre son entière responsabilité.

Chaque fois qu’on a voulu l’interroger sur ses intentions, après qu’il a été sanctionné par la police métropolitaine, il a éludé de nouvelles questions sur l’avenir de son mandat. Tout en déclarant comprendre la colère des citoyens il a écarté toute idée de démission.

Colère et indignation dans les rangs de l’opposition et une partie de la majorité

La nouvelle selon laquelle plus de cinquante personnes, dont le Premier ministre et le Chancelier, ont été condamnées à des amendes pour avoir participé à des rassemblements pendant la pandémie a fait ressurgir la colère et l’indignation. Le plus gros reproche qu’il lui soit fait, comme l’a martelé le leader travailliste, c’est qu’il ne regrette pas sincèrement sa conduite et que la seule raison qu’il ait eu de présenter ses excuses à la Chambre est d’avoir été pris la main dans le sac ! Les travaillistes et les libéraux démocrates ont vigoureusement multiplié les appels à la démission du Chef du gouvernement et du Chancelier de l’échiquier, lui aussi impliqué dans le Partygate. Il importe de souligner que la réponse des autorités britanniques à la crise sanitaire a été marquée par une intransigeance morale et juridique. Or, le gouvernement, qui s’est félicité de sa politique draconienne d’isolement du pays pour une durée indéterminée, a nonobstant laissé se multiplier des fêtes dans l’enceinte du pouvoir au mépris des règles qu’il a imposées à la nation avec une grande rigueur. La sanction qui lui est infligée signifie aussi que Boris Johnson est le premier chef de gouvernement en exercice au Royaume-Uni à être sanctionné pour avoir commis une infraction au droit pénal. D’après Lord Peter Hennessy[3] qui s’exprimait à la BBC, il s’agit de la plus grave crise constitutionnelle qu’il ait en mémoire[4].

Il n’avait pas jusqu’alors fait l’objet de beaucoup de critiques ouvertes de la part de son propre camp. Une poignée de députés conservateurs avaient fait part publiquement de leur indignation vis-à-vis d’un gouvernement qui avait systématiquement dédaigné des règles qu’il était chargé de faire respecter. Mais la sanction rendue publique a réactivé la dynamique de rejet d’un chef de gouvernement dont l’autorité morale était sévèrement remise en cause. La démission de Lord Wolfson, sous-secrétaire d’état à la justice[5] en charge de la constitution et des droits de l’homme, a semé l’embarras et de doute au sein du parti conservateur.  Ce membre du cabinet justifiait sa décision en soulignant non seulement la conduite du Premier ministre mais aussi sa réponse officielle à ce qui s’était passé. La porte-parole libérale démocrate pour la justice, Wera Hobhouse, déclarait alors que cette démission renvoyait se faisait l’écho du sentiment largement partagé par les électeurs en avaient “assez que Boris Johnson agisse comme s’il était au-dessus des lois”[6].

L’excuse de la guerre

Après l’affaire Paterson[7] la nouvelle affaire, dite du partygate promettait d’être fatale au Premier ministre, dans la mesure où elle revêtait une dimension dramatique à l’échelle nationale, eu égard aux privations et aux sacrifices vécus par de nombreux citoyens britanniques au plus fort de la crise sanitaire. De multiples protestations contre le comportement indigne du Premier ministre avaient jailli à la Chambre des Communes y compris de la part d’anciens ministres et vétérans du parti, de députés de l’arrière-ban (backbenchers), d’élus de longue date attachés à l’orthodoxie conservatrice ainsi que nouveaux élus du « mur rouge ». On pouvait présager que la colère ne ferait que s’amplifier au fur et à mesure des nouvelles révélations, photos et vidéos à l’appui, et que, contrairement à ses affirmations devant le Parlement, le Premier ministre en personne avait bien participé aux réunions clandestines, à trois reprises au moins. Une dynamique semblait en marche qui pouvait renforcer la conviction que le Premier ministre s’acheminait immanquablement vers sa chute.

Mais dès la fin février la dynamique de rejet du Premier ministre avait marqué le pas sous la pression des événements tragiques qui se déroulaient aux portes de l’Europe. Le psychodrame du Partygate allait être éclipsé par la tragédie ukrainenne que Boris Johnson saurait exploiter sans vergogne afin de se racheter une conduite auprès de la nation et de son parti. A la faveur des circonstances il a en effet endossé le rôle de chef de guerre contre l’agresseur russe et celui de défenseur de la démocratie bafouée.

Le Premier ministre était pleinement conscient que l’état d’esprit des députés conservateurs de l’arrière-ban était crucial et que son sort en dépendait. Il faut un minimum de 54 lettres adressées au président du Comité 1922, présidé par Sir John Brady, pour déclencher un vote de défiance à l’égard du Premier ministre. Jusqu’au lendemain de Pâques rien ne laissait à penser qu’il y aurait autant d’élus prêts à le désavouer. Force est de constater qu’il a réussi, des mois durant, à garder le contrôle de la grande majorité des députés conservateurs qui se sont abrités derrière l’excuse commode du conflit en Ukraine pour écarter l’idée d’évincer le Premier ministre. Ce n’était pas le moment, selon eux, de se débarrasser de Boris Johnson alors qu’une guerre terrible était en cours, accompagnée d’accusations de crimes de guerre, d’une crise croissante des réfugiés et de menaces plus ou moins distantes de calamité nucléaire.

En outre, les tractations qui s’étaient amorcées dans le but d’identifier un successeur potentiel avaient tourné court. Après la révélation que son épouse[8] n’était pas domiciliée fiscalement en Grande-Bretagne Rishi Sunak[9], pressenti comme le prochain chef du parti conservateur, voyait ses chances de devenir Premier ministre fortement compromises, d’autant qu’il avait dû également s’acquitter d’une amende au même titre que Boris Johnson.

Le fait que son rival le plus dangereux pût sembler écarté ne pouvait que conforter Johnson et renforcer sa confiance en sa capacité à sauver son poste. En persistant à refuser toute idée de démission, le Premier ministre, qui avait fait l’objet de critiques nourries, pouvait également encore compter sur de multiples soutiens[10].

Boris Johnson a-t-il menti à la Chambre ?

Le retour des députés après les congés de Pâques, le 18 avril, a été marqué par de longues séances houleuses à la Chambre. Le Premier ministre se voyait accusé d’avoir enfreint les règles du covid et d’avoir trompé le Parlement en affirmant à plusieurs reprises qu’il n’avait enfreint aucune règle. Le code ministériel[11], qui porte la signature de Boris Johnson, stipule qu’un Premier ministre sanctionné pour avoir menti au Parlement doit démissionner[12]. Les travaillistes et les libéraux-démocrates ont réclamé au Speaker de la Chambre des Communes un débat et un vote sur le renvoi de l’affaire à la commission des privilèges, un groupe multipartite de sept députés à majorité conservatrice. Fondée en janvier 2013, la commission a été décrite comme un organe parlementaire dont le rôle est de veiller aux questions spécifiques relatives aux privilèges des Communes et de pouvoir statuer sur d’éventuels outrages au Parlement.

Après avoir observé qu’il ne lui appartenait pas de décider si le Premier ministre avait commis ou non un outrage, le Speaker de la Chambre des Communes, Lindsay Hoyle, a accédé à la demande de l’opposition en autorisant le leader du parti travailliste, Sir Keir Starmer, à déposer une motion le jeudi 21 avril 2022[13]. Il s’agissait de décider de l’opportunité d’ouvrir ou non une enquête parlementaire pour déterminer si le Premier ministre avait menti aux députés au sujet des fêtes illégales en déclarant qu’il n’avait enfreint aucune règle à Downing street pendant le confinement puis qu’il n’était pas conscient que ces fêtes étaient illégales. Cette motion se voulait conciliante à l’égard des conservateurs qui avaient exprimé des critiques vis-à-vis du Premier ministre en promettent de retarder le renvoi à la commission après les conclusions de l’enquête de la police.

Si les députés conservateurs ont été exhortés par le leader libéral-démocrate, Ed Davey, à “faire leur devoir patriotique” et à évincer Johnson de Downing Street[14], on pouvait s’attendre à ce que le gouvernement, en s’appuyant sur les whips conservateurs, parvienne à persuader les députés, avec force arguments et pressions, de s’opposer à la motion. Il suffisait, à cet égard, de les avertir que tout rebelle risquerait l’exclusion du groupe. Les élus tories auraient été à nouveau confrontés à un dilemme, tiraillés entre la discipline du parti et les dangers que représentait un « lâchage » du Premier ministre d’une part et l’hostilité à l’encontre de Boris Johnson qui se répandait dans leurs circonscriptions d’autre part.

Mais le soir du 20 avril le gouvernement proposait un amendement qui retarderait le vote sur toute enquête jusqu’à ce que celles qui sont menées par la police et la haute fonctionnaire Sue Gray soient terminées[15]. Toutefois le jeudi 21 avril, par un revirement tout à fait inattendu, les whips conservateurs retiraient l’amendement qui aurait bloqué la motion. Le Premier ministre renonçait ainsi à retarder le vote sur l’éventualité d’une enquête de la commission des privilèges et ouvrait la voie à des investigations sur sa conduite devant le Parlement.

Le même jour les Communes approuvaient la motion sans même recourir au vote. L’enquête, dont l’objet sera de de déterminer si la conduite du Premier ministre constitue un outrage au Parlement, permettra à la commission des privilèges d’obtenir des précisions, de convoquer des témoins et de recommander une sanction, telle que la suspension ou le renvoi du Premier ministre.

On peut spéculer sur les raisons de ce revirement spectaculaire au moment où le Premier ministre se rendait en visite officielle en Inde. Il y a lieu de croire qu’il ait été informé de l’évolution de l’état d’esprit au sein de son groupe parlementaire. Plusieurs députés conservateurs, et pas des moindres, se sont en effet retournés contre leur leader, parmi lesquels un de ses plus fidèles soutiens, le Brexiteur Steve Baker qui s’est écrié « il y a longtemps que le Premier ministre aurait dû partir »[16] et le Président de la commission des affaires constitutionnelles, William Wragg qui affirmait que le Premier ministre n’était pas apte à gouverner[17].

Toutefois rien n’est encore joué et on peut s’attendre à de longues semaines et peut-être de longs mois avant que le Partygate trouve son épilogue. Dans l’attente du verdict de la commission des privilèges, une deuxième tranche d’amendes forfaitaires a été mise en place le mardi 12 avril par l’équipe de l’opération Hillman de la police métropolitaine et Boris Johnson risque d’être passible de trois autres amendes pour avoir enfreint les règles de confinement. Selon une source policière, le montant de l’amende augmenterait chaque fois qu’il serait établi que Johnson a enfreint, ou qu’il a accepté d’enfreindre, les règles qu’il a introduites.

Mais il y a également un autre verdict que le Premier ministre est en droit de craindre, celui des urnes qui sera rendu le 5 mai prochain à l’occasion des élections locales. Le mécontentement de l’électorat est de plus en plus palpable vis-à-vis des mensonges du Premier ministre et de son mépris des règles. Le parti travailliste, à cet égard, a entrepris en préparation de ces élections, une campagne[18] intitulée « à vos côtés », visant à cibler tout particulièrement les électeurs des circonscriptions qui avaient basculé dans le camp conservateur en 2019, et dont les élus voteraient probablement contre la motion du Labour. Il s’agit pour l’opposition, de les convaincre d’adresser un message clair au gouvernement sur leurs difficultés liés à la hausse du coût de la vie et leur colère quant aux infractions répétées de Downing Street aux règles sanitaires.

Vers une forme de paralysie politique ?

On a pu s’étonner au soir du 21 avril du peu de députés conservateurs présents à la Chambre. Que personne ne se soit levé pour défendre le Premier ministre est symptomatique de l’état d’esprit des tories. A l’indignation provoquée par le comportement désinvolte du Premier ministre s’ajoute la crise du coût de la vie et le peu de confiance en un chef de gouvernement qui se montre incapable de gérer de façon cohérente des questions essentielles comme l’inflation, la pression fiscale ou l’immigration. Cette situation qui se prolonge risque fort de plonger le pays dans une forme de paralysie politique. 

Depuis la loi sur le marché intérieur de septembre 2020, le gouvernement semble accumuler des dossiers encombrants et potentiellement explosifs. Le Premier ministre a laissé entendre le 21 avril que les contrôles des denrées alimentaires en provenance de l’Union Européenne seraient reportés pour la quatrième fois. Le protocole nord-irlandais continue à susciter la controverse au point que, dans le but de supprimer les contrôles entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, il envisage d’en retirer unilatéralement les articles 5 à 10.Il  a de surcroit observé qu’i n’abandonnait pas l’espoir de replacer la frontière, actuellement en mer d’Irlande, sur le territoire irlandais entre la République d’Irlande et l’Irlande du Nord, une option qui a été rejetée par les deux parties au cours des quatre années de négociation du Brexit et que Boris Johnson a constamment exclue[19].

Le projet de loi sur le transfert des clandestins au Rwanda, qui vise à dissuader les migrants de traverser la Manche, expose le gouvernement à des poursuites judiciaires car, selon le Haut-Commissariat de l’ONU aux réfugiés, la loi, si elle était adoptée enfreindrait la Convention de Genève pour les réfugiés, que le Royaume-Uni a transposée en droit interne en 1957[20].Des organisations de défense des droits de l’homme en ont dénoncé l’inhumanité.

De même le projet de loi sur les libertés du Brexit qui vise à en finir avec la législation imposée par Bruxelles et à remplacer les lois héritées de l’Union Européenne par des lois britanniques, est sévèrement critiqué par les entreprises qui ont dû faire face à de lourdes tracasseries administratives qui ont entravé leur fonctionnement. Enfin le projet de loi sur les élections, dénoncé par nombre de groupes d’action comme une tentative de museler l’opposition tout en dissuadant la participation, a suscité une tempête de protestations et la mobilisation des Lords contre ce qui est perçu comme une ingérence dans le processus démocratique.

Conclusion

L’affaire du Partygate risque de trainer encore de longues semaines, voire de longs mois avant de trouver son épilogue, mais il y a, semble t-il, peu de chances que la dynamique de rejet, amorcée à la fin de l’année 2021, marque à nouveau le pas. Elle pourrait au contraire s’intensifier malgré les multiples freins institutionnels qui retarderont son aboutissement. Le Premier ministre est désormais soumis à trois enquêtes dont les procédures semblent s’entraver mutuellement mais peuvent finir par se renforcer et concourir au même résultat.

Le contraste est saisissant entre le parti du gouvernement en proie au doute, aux dissensions et à la confusion et l’opposition unie et resserrée derrière son leader, Keir Starmer, dont la diatribe du 21 avril particulièrement percutante contre le Premier ministre n’a quasiment suscité aucune protestation parmi les conservateurs. Elle a été suivie par le réquisitoire implacable de son adjointe à la direction du parti, Angela Rayner, qui a également frappé les esprits par son appel au sursaut des tories contre « l’affaiblissement des piliers de notre démocratie ».

Il est difficile de prévoir quel impact le Partygate aura sur le vote aux élections locales. Selon les derniers sondages deux tiers du public ne font plus confiance au Premier ministre et souhaitent qu’il parte s’il reçoit une nouvelle amende[21].


[1] Lorsque les premiers rapports sur la tenue de fêtes à Downing Street pendant les périodes de confinement sont apparus en décembre 2021, Boris Johnson a insisté sur le fait que “les directives ont été suivies à tout moment”.

[2] Il a pourtant été signalé qu’à sa fête d’anniversaire à laquelle participait sa femme Carrie et sa décoratrice d’intérieur Lulu Lytle, une ambiance de fête régnait avec des chants et de l’alcool à profusion.

[3] Ashley Cowburn, “Partygate : Boris Johnson become ‘great debaser of decency after shredding ministerial code”, historian says, Independent, 17 April 2022. Boris Johnson est aux yeux de l’historien Lord Hennessy « un Premier ministre voyou, indigne de la Reine ».

[4] En référence à l’amende Hennessy a ajouté que « le Premier ministre a scellé sa place dans l’histoire de la Grande-Bretagne comme premier transgresseur de la loi à avoir occupé le poste de Premier ministre. On pourrait toutefois objecter que la tentative du Premier ministre de proroger le Parlement en 2019, pour empêcher les députés de débattre et de voter sur le projet de Brexit, était d’une toute autre gravité.

[5] En tant que membre de la Chambre des Lords, Lord Wolfson ne pourra pas soumettre une lettre de défiance au comité 1922 pour provoquer une élection à la direction du parti Tory.

[6] Emma Elgee, ” Bath MP calls for Somerset tory MPs to vote against Boris Johnson amid partygate fines”, Somerset live, 19 April 2022.

[7] Voir M.C. Considère-Charon, « Vent de révolte au parti conservateur : le Premier ministre en sursis », Observatoire du Brexit, 29 décembre 2021.

[8] Le père d’Ashata Murthy est le milliardaire Narayana Murthy, cofondateur de la société de services informatiques Infosys. Grace à son statut fiscal, qu’elle aurait obtenu pour la somme de 30 000£, Ashata Murthy n’a pas payé d’impôts en Grande-Bretagne sur les dividendes de l’entreprise indienne. Cette nouvelle a été relayée par la presse britannique au moment où le gouvernement décidait d’augmenter la pression fiscale pour des millions de citoyens britanniques, la plus élevée depuis les années 1940.

[9] Sunak  avait essayé de prendre ses distances par rapport au scandale du Partygate et s’était montré réticent à soutenir le Premier ministre.

[10] Marie-Claire Considère-Charon « Partygate, vers une sortie de crise pour Boris Johnson ? » Observatoire du Brexit, 7 mars 2022.

[11] Le Royaume-Uni dispose d’un code ministériel élabpré 1997 sous le mandat de Tony Blair mais Downing street a commencé à fixer des règles pour les ministres dans les années 1980 afin de lutter contre le phénomène du sleaze.

[12] Le 12 janvier 2022 Dominic Grieve, ancien député conservateur et ancien procureur général sous le gouvernement de David Cameron déclarait : » le code ministériel dit très clairement qu’un ministre qui ment au Parlement doit donner sa démission ».Selon Hennessy le Premier ministre a trompé le Parlement et déchiré le code ministériel alors que son rôle est d’en être le gardien. Ministerial code, Government UK, Ministers and Parliament, 9, p.23. assets.publishing.service.gov.uk

[13] Johnson est censé être en voyage en Inde ce jour-là, et n’assistera pas au vote, ce qui lui évitera d’avoir à se défendre à la Chambre.

[14] Il a déclaré : “Le public britannique a déclaré que Boris Johnson était un menteur. Il est maintenant temps pour le Parlement de faire de même. Le pays ne peut pas se permettre d’avoir un Premier ministre qui enfreint la loi et qui ment à ce sujet, surtout lorsque les familles sont confrontées à une crise du coût de la vie ».Il a ajouté : “Johnson a pris les Britanniques pour des imbéciles pendant bien trop longtemps, et il est temps pour les députés conservateurs de montrer leur position.”

[15] Cet amendement n’était pas sans rappeler l’amendement Leadson voté le 3 novembre 2021 à 250 voix contre 232 qui visait à reporter la sanction relative à l’affaire Paterson et à refonder le système des normes de conduite des parlementaires. Voir M.C. Considère-Charon, Vent de révolte au parti conservateur : le Premier ministre en sursis, Observatoire du Brexit, 29 décembre 2021. https://brexit.hypotheses.org/category/actualites

[16] Steve Baker explains why he can no longer forgive Johnson and wants him gone, Guardian, 21 April 2022.

[17] “Boris Johnson not fit to govern says tory MP William Wragg during partygate inquiry debate”, inews, 21 April 2022.

[18]Jessica Elgot, «  Labour to launch ‘on your side’ local elections battle », Guardian, Wed 30 March 2022.

[19] Jacob Rees-Mogg a déclaré que la Grande-Bretagne réformerait le Protocole nord-irlandais si l’Union Européenne refusait de le faire. Ses remarques révèlent un changement d’approche au sein du gouvernement qui consiste à renoncer à activer l’article 16 pour introduire une législation qui suspendrait unilatéralement certains éléments essentiels du Protocole comme l’avait fait le projet de loi sur le marché intérieur. On peut s’attendre à ce que ce projet soit intégré au prochain discours de la Reine le 10 mai 2022.

[20] Geneva Conventions Act 1957. www.legislation.gov.uk

[21] Ivan Levingston, “Two-thirds of Brits want PM to resign if fined again”, poll says, Bloomberg, 16 avril 2022.

Appel à contribution : “Enjeux récents de la question migratoire au Royaume-Uni” / Call for papers : Migration to the UK, recent developments and new agendas

L’Observatoire du Brexit souhaite publier des études sur la question migratoire qui se pose au Royaume-Uni, en particulier dans sa dimension bilatérale avec la France. En effet, les tensions migratoires ont rarement été aussi fortes ces dernières années et le Brexit n’a fait que les attiser. Peu d’analyses détaillées sont accessibles sur le contenu précis des engagements réciproques des deux parties pour réguler les flux de personnes entre les deux rives de la Manche. Il manque aussi d’études précises ouvertes à tous sur la réalité chiffrée, le profil sociologique des migrants ou encore le devenir des migrants. Le sujet suscite également un intérêt relatif aux politiques migratoires de la France et du Royaume-Uni, notamment depuis l’adoption outre-Manche de l’Immigration and Social Security Co-ordination (EU Withdrawal) Act 2020 et le projet de loi sur la nationalité et les frontières (Nationality and Borders Bill qui devrait rapidement entrer en vigueur.

L’Observatoire du Brexit est susceptible d’accueillir des articles sur les thématiques suivantes :

  • les accords du Touquet (histoire, contenu, limites)
  • la nouvelle législation britannique sur l’immigration, la nationalité et les droits de séjour
  • le retrait des Britanniques de Dublin III
  • les politiques migratoires du Royaume-Uni depuis l’adhésion à l’UE (1972)
  • l’évolution des flux migratoires entre la France et le Royaume-Uni
  • origine et destin des migrants ayant atteint le Royaume-Uni
  • la question de l’immigration de l’Est et le Brexit

Les propositions d’articles qui feront l’objet d’une double relecture seront soumises à l’adresse suivante : observatoirebrexit@gmail.com

Les articles acceptés seront diffusés à partir du mois de mai 2022.

………………………………………………………………………………………

The Brexit Observatory has provided regular analyses of British political, judicial and social issues through the withdrawal negotiations up to the UK’s official exit and beyond. Immigration /Migration has played a crucial role in the run-up to the Brexit referendum along with the government’s priority of “taking back control”. It has come back to the fore after Brexit as a very controversial and divisive issue, as the number of migrants attempting to reach England from France by boat has steadily increased, some of them losing their lives. While tensions have grown between England and France over their respective duties and obligations towards migrants crossing the Channel, there have been few substantive studies on the legal implications of the topic.  In the UK there has been a huge overhaul of the immigration and asylum system through the passing of the Immigration and social security ci-ordination act and the Nationality and Borders Bill being returned to the Commons after having been amended by the Lords.

We invite you to submit a paper on the issue of migration and welcome  proposals on one of the following topics /subtopics

  • the Touquet agreements (background, key points, limits)
  • the new UK law on immigration, nationality and residence rights (Nationality and Borders bill)
  • UK immigration policies since the European Communities Act (1972)
  • The consequences of the withdrawal from Dublin III
  • migration movements and trends in both France and the United Kingdom :
  • migrants’ motives, regions of origin, choice of destination, labour market integration (for those who have entered the UK) …..
  • Eastern-European migration and the impact of Brexit

You can submit your paper by e-mail to  observatoirebrexit@gmail.com

Proposals will be subject to peer review and will be published from May onwards.

Partygate : Vers une sortie de crise pour Boris Johnson ?

 par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite des Universités en Civilisation britannique

Lorsqu’en décembre 2021 éclatait l’affaire des fêtes de Noël clandestines à Downing street, il semblait évident, aux yeux de nombreux observateurs, que Boris Johnson était assurément en sursis. L’indignation relayée par les médias était grande vis-à-vis d’un chef de gouvernement qui avait laissé se multiplier, au cœur de l’État, des événements festifs à l’époque où les Britanniques étaient soumis à des contraintes très strictes, en termes de déplacements et de vie sociale. Après l’affaire Paterson[1] cette nouvelle affaire, dite du partygate promettait de lui être fatale, dans la mesure où elle revêtait une dimension dramatique à l’échelle nationale, eu égard aux privations et aux sacrifices vécus par de nombreux citoyens britanniques au plus fort de la crise sanitaire. Pendant qu’on s’amusait et festoyait à Downing street, il leur était interdit de se rendre au chevet de leurs proches à l’hôpital ou en maison de retraite et, pour certains d’accompagner, un parent dans ses derniers moments.

De multiples protestations contre le comportement indigne du Premier ministre avaient jailli à la Chambre des Communes y compris chez les conservateurs. Des anciens ministres et vétérans du parti aux députés de l’arrière-ban (backbenchers), des élus de longue date attachés à l’orthodoxie conservatrice aux nouveaux vainqueurs du « mur rouge », tous ceux qui avaient exprimé leur colère semblaient convenir qu’il devait quitter son poste car il ne méritait plus leur confiance. La colère ne faisait que s’amplifier au fur et à mesure des nouvelles révélations qui montraient avec force photos et vidéos que, contrairement à ses affirmations devant le Parlement, le Premier ministre en personne avait participé aux réunions à trois occasions au moins, renforçant la conviction que, selon la loi de Murphy[2], il était au bord du précipice.

Lors d’un débat houleux le 19 janvier 2022 après que le Premier ministre avait consenti à prononcer quelques excuses à demi-mot, sans toutefois remettre en cause sa bonne foi, des appels répétés à la démission avaient fusé. L’assemblée médusée avait assisté à la défection du député conservateur Christian Wakeford[3] qui rejoignait les rangs de l’opposition travailliste, puis entendu l’ancien ministre du Brexit, David Davis s’écrier à l’adresse de Boris Johnson « Au nom de Dieu partez ! ». Au fil des semaines de janvier, le vent de révolte qui s’était levé au moment de l’affaire Paterson, n’avait cessé d’être alimenté par de nouvelles controverses et prises de position hostiles au gouvernement, mais, face à cette contestation de plus en plus forte, Boris Johnson manifestement entendait bien se maintenir au pouvoir.

De l’enquête administrative à l’enquête pénale 

Dès le 8 décembre 2021 une enquête administrative sur la présence de fêtes à Downing street a été confiée à la haute fonctionnaire Sue Grey. Cette enquête n’a pas valeur d’une enquête judiciaire et le rapport qui en découle est soumis au Premier ministre, qui, seul, était habilité à en autoriser la publication, totale ou partielle. Il s’agissait pour la responsable d’établir les faits et les infractions présumées aux règles sanitaires – que le gouvernement  avait lui-même imposées à la nation – en collectant messages, témoignages, photos et vidéos sur la série d’événements festifs, supposés avoir eu lieu à Downing street au cours des périodes de confinement. Aucun délai de publication du rapport n’avait été fixé.  Alors que surgissaient de nouvelles révélations tout aussi accablantes pour le Premier ministre[4], ce dernier, appelé à s’expliquer sur son comportement et celui de son personnel, répondait invariablement qu’il fallait attendre la publication du rapport de Sue Grey. Le mois de janvier fut ainsi marqué par l’attente fébrile de la publication des résultats de l’enquête, qui, selon de nombreux observateurs, devait décider du sort du Premier ministre.

Dans la mesure où il ne manifestait aucun désir de démissionner, un processus spécifique au sein du parti conservateur pouvait se mettre en place, qui exige, dans une première étape, qu’au moins 54 députés conservateurs adressent une lettre de défiance au président du comité 1922, Sir William Brady. Une fois ce seuil franchi, un vote de défiance peut se mettre en place à l’encontre du Premier ministre qui, s’il réunit une majorité d’au moins 181 voix, peut le contraindre à quitter son poste et ouvrir la voie à l’élection d’un nouveau leader du parti.

Au fil des semaines de polémique, le suspense s’installa quant au nombre de lettres déjà adressées au comité 1922. On s’interrogeait beaucoup sur la probabilité d’atteindre le seuil requis pour lancer la procédure du vote de défiance. Si certains étaient dubitatifs, d’autres comme le leader des Conservateurs aux Communes, Douglas Ross, se hasardaient à dire qu’on en était proche.

Mais c’était sans compter le nouveau rebondissement du 25 janvier 2022, où la police métropolitaine de Londres (MET), qui avait jusqu’alors rejeté toute idée d’enquête, au motif qu’elle craignait d’interférer avec l’Exécutif[5], décida qu’elle disposait d’assez d’indices[6] pour lancer une seconde enquête, pénale cette fois, sur les fêtes présumées à Downing street et à Whitehall. Elle demanda alors à Sue Gray de faire des références minimes aux événements couverts par l’enquête administrative pour ne pas nuire au bon déroulement de l’enquête pénale, ce qui laissait entendre que le rapport de Sue Grey serait expurgé. Cette intervention tardive de la police a eu pour effet de contrarier le processus mis en œuvre par la haute fonctionnaire, de retarder le rapport de l’enquête administrative et d’en limiter sévèrement le contenu. Immédiatement, les partis d’opposition se sont insurgés contre cette forme de censure et le leader du parti indépendantiste écossais, Ian Blackford, a déploré sur Twitter que le procédé « ressemble de plus en plus à une dissimulation de la vérité ». Cette décision fut tout à fait favorable à Boris Johnson car elle lui permettait de gagner du temps et de préparer une riposte.

Ce n’est que le 31 janvier qu’un rapport succinct, issu de l’enquête de Sue Gray, fut publié [7]. Ce rapport de 12 pages porte sur 16 événements à Downing street dont 12 d’entre eux étaient soumis aux investigations menées par la police. Bien que sommaires, les conclusions de l’enquête se sont révélées toutefois claires quant aux événements qui se sont déroulés sur une période d’environ 18 mois de 2020 à 2021, sous l’autorité du chef du gouvernement. Elles font état d’infractions répétées aux règles sanitaires et concluent qu’un certain nombre de rassemblements n’auraient jamais dû être autorisés à avoir lieu ou à évoluer de la façon dont ils l’ont fait. Le rapport pointe également des erreurs de leadership et de jugement ainsi qu’une consommation excessive d’alcool[8].

Un climat délétère

Cette publication partielle a ravivé la polémique et donné lieu à de nouveaux  affrontements à la Chambre des Communes où les attaques les plus dures contre le chef du gouvernement vinrent de son propre camp, avec l’intervention très vigoureuse de Theresa May. L’ancienne Première ministre sommait son successeur de s’expliquer sur son manquement aux règles sanitaires par ces mots : « Soit le premier ministre n’avait pas lu les règles, soit il ne comprenait pas ce qu’elles signifiaient, soit il ne pensait pas que les règles s’appliquaient au 10 Downing Street. Qu’en était-il ? » Par ailleurs l’ancien ministre Andrew Mitchell affirmait avec force qu’il ne soutenait plus le Premier ministre, tandis qu’un autre vétéran du parti, Sir Bernard Jenkin, appelait les backbenchers à se souvenir de la façon dont on doit se débarrasser d’un leader défaillant.

Sous le feu des critiques, le Premier ministre s’en est pris à son principal adversaire, le leader travailliste Keir Starmer, qu’il accusait d’avoir, lorsqu’il était Directeur des poursuites publiques, « passé l’essentiel de son temps à poursuivre les journalistes mais de ne pas avoir poursuivi Jimmy Savile », un animateur de télévision de la seconde moitié du XXe siècle qui échappa à la justice malgré une multitude d’accusations d’abus sexuels. Cette insinuation sans fondement[9] montrait que le Premier ministre était prêt à recourir aux moyens les plus vils pour discréditer son adversaire et reprendre l’avantage sur le chef d’un parti doté d’une large avance dans les sondages d’opinion.

Le propos de Boris Johnson déclencha un large mouvement de désapprobation au sein de tous les partis, mais la polémique allait encore s’envenimer lorsque Keir Starmer fut pris à partie par une poignée de manifestants anti-vaxx, près de Westminster, qui hurlèrent à son intention l’injure de « pédophile »[10]. Lindsay Hoyle, le Speaker de la Chambre des Communes, conscient des menaces qui pesaient sur les élus, depuis que deux députés avaient été assassinés au cours des cinq dernières années – la députée travailliste Jo Cox en juin 2016 et le conservateur David Amess en octobre 2021 – intervint pour dénoncer la dérive partisane et lancer une mise en garde : « Nos paroles ont des conséquences, nous devrions toujours en avoir conscience », a-t-il observé.

Le 10 février 2022, la démission de Cressida Dick, la cheffe de la police métropolitaine, ajouta encore de la confusion dans ce climat délétère. Après avoir répété qu’elle n’avait aucune intention de quitter son poste, elle serait toutefois poussée à la démission par le Maire de Londres, Sadiq Khan, qui lui reprochait ses insuffisances dans la gestion de plusieurs dossiers. La police a fait l’objet de critiques sévères pour avoir tardé à enquêter sur les fêtes à Downing street, ce que certains  ont assimilé à un coup monté, et également pour n’avoir pas su lutter contre les pratiques de harcèlement, de dérives sexistes et homophobes qui s’étaient développées dans ses rangs sous le mandat de Cressida Dick, comme le révélait un rapport de l’IOPC publié le 2 février 2022[11]. Pendant ce temps, l’enquête de la police a suivi son cours et on apprit qu’un questionnaire avait été remis à Boris Johnson tout comme à sa femme Carrie et une cinquantaine de fonctionnaires. Ils avaient sept jours pour y répondre, expliquer leur présence à tel ou tel événement et rapporter ce qui s’était passé. La police devait ensuite prononcer ou pas des amendes.

Le dilemme des députés conservateurs

Si un certain nombre de députés conservateurs sont entrés en résistance en s’opposant frontalement au Premier ministre, la majorité d’entre eux sont encore hésitants à exprimer leur mécontentement et à le désavouer publiquement. Les raisons de leur silence sont diverses. Soit ils ne sont pas des rebelles dans l’âme, soit ils pensent que le moment n’est pas encore venu, où que ce n’est pas à eux de porter les coups, soit encore ils craignent de tout perdre sachant que, si le vote de défiance n’aboutit pas, ils seront immédiatement exclus ou risqueront de ne pas pouvoir se représenter à la prochaine élection. Tiraillés entre la discipline du parti à la Chambre et l’état d’esprit de leurs électeurs[12] auxquels ils sont confrontés de retour dans leurs circonscriptions, ils ont également conscience qu’en cas de rejet du vote de défiance, il faut attendre six mois pour soumettre une nouvelle motion. À leurs doutes et à leurs réticences s’ajoute le fait qu’aucun des supposés « premiers ministrables », que ce soit Liz Truss, Rishi Sunak ou d’autres, comme Jeremy Hunt ou Michael Gove, ne fait consensus. Toutefois, plus le temps passe, plus ils seront nombreux à devoir s’engager davantage pour défendre l’intégrité de leur chef, et plus cela ternira leur réputation et celle du parti conservateur.

La « réorganisation » de Downing street

Les premières semaines de janvier ont laissé apparaitre une forme d’abattement chez un Premier ministre prostré, notamment lors de la séance de questions. Cependant, il retrouva rapidement sa pugnacité et sa fougue. En riposte à tous ceux qui accusaient le gouvernement de paralysie, il feignit de n’accorder que très peu d’attention aux polémiques jugées futiles par rapport à ce qu’il considérait comme primordial. Il s’agissait pour lui de reprendre le contrôle de l’agenda gouvernemental en se montrant résolu à poursuivre sa mission conformément aux attentes de la nation.

Le 31 janvier, en pleine tourmente médiatique, Boris Johnson, en réponse aux critiques les moins graves exprimées dans le rapport de Sue Gray, s’est engagé à changer le mode de fonctionnement de Downing street. Tout en écartant toute responsabilité personnelle, il promettait une réforme culturelle et une réorganisation des opérations en vue d’une plus grande efficacité.

À cet effet, il décidait de fusionner le Bureau du Premier ministre et le Bureau du Cabinet (Cabinet office). Il fut toutefois vite contraint de procéder à de nouvelles nominations suite aux cinq démissions de hauts fonctionnaires proches du pouvoir, dans les premiers jours du mois de février, à commencer par la cheffe du service politique, Munira Mirza[13], qui a voulu marquer sa désapprobation vis-à-vis des propos insultants proférés par le chef du gouvernement à l’égard du chef de l’opposition.

Le responsable des ressources humaines, Dan Rosenfield, ainsi que le Secrétaire en chef du Premier ministre, Martin Reynolds, personnellement impliqués dans le scandale du Partygate, décidèrent également de mettre fin à leur fonction ainsi que Jack Doyle, directeur de communication au 10 Downing street, qui invoquait des raisons familiales.

Pour les remplacer, Boris Johnson a fait appel à d’anciens collaborateurs, en particulier lorsqu’il était maire de Londres. Il s’est aussi contenté de promouvoir des brexiters endurcis qui lui sont restés loyaux, mais ne brillent pas par leur efficacité[14].

Dans ce mini-remaniement, Jacob Rees-Mogg figure parmi les promus. Le leader de la Chambre des communes s’est vu confier le nouveau poste de ministre d’État chargé des opportunités du Brexit[15] et de l’efficacité du gouvernement[16], cultive l’image d’un aristocrate guindé, mais il est plus connu pour ses bévues et ses impairs que pour son habileté. Le 13 janvier 2022, lors d‘un l’entretien à la BBC du 13 janvier 2022, il avait qualifié le leader des Conservateurs écossais à la chambre, Douglas Ross, de « poids léger »[17] à la suite de ses critiques à l’encontre du Premier ministre.

Steve Barclay, ancien Secrétaire d’État au Brexit, remplace Dan Rosenfield. Il a la charge d’opérer la fusion entre le Bureau du premier ministre et le Bureau du cabinet et cumule également les fonctions de député et de Chancelier du Duché de Lancastre. La nomination de Guto Harri, ancien responsable des ressources humaines aux cotés de Boris Johnson à la mairie de Londres, comme directeur de la communication a suscité de vives critiques car, avant de rejoindre Downing street, il travaillait pour une société de conseil auprès de la firme chinoise Huawei dont il est prévu l’exclusion du réseau de la 5G d’ici 2027[18].

Enfin, le poste de Leader de la Chambre des Communes, a été attribué à Mark Spencer, ancien Chief Whip (responsable de la discipline de vote au parti conservateur). L’élu avait fait l’objet d’un signalement à la police pour des propos offensants et discriminants qu’il aurait tenus devant la ministre des Transports, Nusrat Ghani, en lui annonçant son renvoi du gouvernement. La promotion de Mark Spencer a été dénoncée aussitôt comme totalement inappropriée par la députée travailliste Thangam Debonnaire.

Comme le soulignait Nick Timothy, l’ancien Chef du personnel de Theresa May, « le problème, ce n’est pas l’organisation défectueuse de Downing street, mais le type de comportement de Boris Johnson. À mon avis, son leadership ne fonctionne plus (…) Je ne pense pas qu’il puisse se racheter aux yeux du public : il a franchi une ligne qu’un Premier ministre ne peut pas franchir[19] ».

Alors que, le 20 février, la Reine, âgée de 95 ans, fut testée positive au Covid, le Premier ministre, malgré la désapprobation de son principal conseiller scientifique, annonça le lendemain la levée de toutes les restrictions imposées par la pandémie, saluée comme « un moment de fierté après l’une des périodes les plus difficiles de notre histoire. En « rendant aux gens leurs libertés », il s’est saisi de l’occasion pour se féliciter du succès de la campagne vaccinale.

Le tournant de la crise ukrainienne

Interrogé sur ce qui constituait le plus grand défi pour un homme d’état, l’ancien ministre conservateur Harold Mac Millan déclarait : « les événements, les événements mon ami ! ». Pour Boris Johnson, empêtré dans ses mensonges et le scandale du Partygate, la crise ukrainienne a surgi à point nommé, en lui permettant de se positionner en pointe sur le dossier, aux côtés de son allié traditionnel, les États-Unis.[20]

Soucieux de provoquer la diversion par rapport à ses problèmes de politique intérieure et de reprendre le leadership au niveau international, il a multiplié les mises en garde et les cris d’alarme dès le 10 février 2022, lors d’une visite au siège de l’OTAN en amont de l’invasion de l’Ukraine par les troupes russes. Mais cette posture n’a pas manqué d’être dénoncée par ses adversaires.

Il a été beaucoup reproché aux gouvernements conservateurs de ne pas faire obstacle à l’afflux d’argent sale en provenance de Russie, qui transite par un certain nombre de pays comme Chypre et les îles vierges britanniques, avant d’être blanchi par la City de Londres parfois surnommée Londongrad. Après avoir tenu un discours très ferme et fait appel à un ensemble de sanctions draconiennes à l’encontre de la Russie, le Premier ministre annonça aux Communes le 23 février 2022 qu’il sanctionnerait trois milliardaires russes proches de Vladimir Poutine, ainsi que cinq banques russes. Les mesures ont été jugées par nombre de députés trop limitées et sans grand impact potentiel de la part d’un pays qui importe plus du tiers de son gaz de Russie. Boris Johnson a pu être accusé de préserver dans un premier temps les grandes banques d’État, de ne pas avoir coupé les capitaux destinés aux sociétés russes et de ne pas expulser d’autres puissants oligarques russes du Royaume-Uni.

Lors d’un débat sur les travaux de la Chambre, le jeudi 24 février 2022[21], le travailliste Liam Byrne, ancien Ministre pour le Bureau du Cabinet sous le gouvernement de Gordon Brown, réclama des explications sur la raison pour laquelle Vnesheconombank ne figurait pas sur la liste des banques sanctionnées par le gouvernement[22]. Il rappela au nouveau Leader de la Chambre, Mark Spencer, que son gouverneur adjoint avait été nommé par Vladimir Poutine en 1999 et que le 29 avril 2016, soit deux mois avant le referendum du Brexit, il avait reçu 8 millions de dollars d’un particulier du nom de Suleiman Krimov. Peu après, précisa-t-il, Lubov – épouse de Vladimir Tchernoukhine, ancien ministre des Finances sous Vladimir Poutine, avait transféré 1,5 million de livres au profit du parti conservateur[23]. La réponse de Mark Spencer fut qu’un règlement avait été introduit au cours de la semaine, et qu’il permettait de sanctionner les personnes fortunées associées au régime russe[24]. Il ajouta qu’il avait annoncé certains noms et que d’autres étaient à l’étude.

Le lendemain, le Royaume-Uni durcit sa position et détailla une nouvelle série de sanctions à l’encontre d’une centaine de nouvelles entités, que ce soit des particuliers, des banques ou des entreprises publiques et privées qui, selon la secrétaire d’État aux Affaires étrangères, Liz Truss, seraient très dommageables pour l’économie russe. Boris Johnson s’est engagé à exclure totalement les banques russes du secteur financier britannique. En plus des cinq banques déjà sanctionnées, le géant public bancaire VTB a été ciblé en voyant tous ses actifs gelés. Les compagnies publiques ou privées dans des secteurs stratégiques ne peuvent plus lever de fonds sur les marchés financiers britanniques, de nouvelles restrictions punitives à l’encontre des échange et des contrôles à l’exportation sont mises en œuvre contre les industries stratégiques et dans les hautes technologies. Les sociétés et les oligarques au cœur du régime de Poutine, qualifié de paria, se sont vu infliger des sanctions financières très lourdes, le gel de leurs actifs et des interdictions de sortie du territoire. Il est également interdit à la compagnie aérienne Aeroflot de desservir le Royaume-Uni. Enfin le gouvernement britannique a fait pression sur ses alliés pour exclure la Russie du système financier Swift.

Conclusion

Il n’y a aucune certitude que le rapport de Sue Gray ne soit jamais publié dans son intégralité. La dernière tentative d’en forcer la publication est venue des Libéraux démocrates qui, le 17 février, ont soumis une motion à la Chambre au titre de la « humble address » en réclamant également la liste des fonctionnaires de Downing street, sanctionnés par une amende, pour avoir enfreint les règles sanitaires[25].

Quant à la survie politique du Premier ministre, elle est, semble-t-il garantie, du moins pour un temps, à la fois grâce aux dysfonctionnements internes au processus de clarification des événements festifs et à l’ampleur de la crise internationale qui a permis au chef de gouvernement de se hisser au rang de défenseur de la souveraineté du peuple ukrainien. Il est communément admis qu’en temps de conflit, une nation se rassemble autour de son drapeau et celui qui l’incarne. La crise ukrainienne a, pour Boris Johnson, l’intérêt de reléguer au second plan tous les débats et controverses sur ses manquements ainsi que de reporter toute tentative de mettre fin à son mandat, entaché par de nombreux scandales. Les conclusions de l’enquête de la police paraitront sans doute au cours de la crise internationale, mais même si le Premier ministre était sanctionné, la guerre en Europe éclipsera ce qui naguère relevait pour certains d’une gravité extrême. Si Boris Johnson peut compter sur l’actualité internationale pour atténuer le mécontentement des Britanniques et calmer les ardeurs de ses adversaires, la crise économique avec la montée de l’inflation, de l’énergie et du coût de la vie le désignera comme responsable et il pourra difficilement la reprocher constamment à Vladimir Poutine.

[1] Le député conservateur et ancien Secrétaire d’état à l’Irlande du Nord, Owen Paterson avait été reconnu coupable d’avoir enfreint les règles de conduite, exigées des élus, par la commission d’éthique présidée par la Commissaire Kathryn Stone. Il était accusé d’avoir usé de son influence pour pratiquer du lobbying rémunéré au profit de deux entreprises en échange de grosses sommes d’argent et, selon les conclusions de l’enquête, il était passible d’une suspension de 30 jours. Mais, le 3 novembre 2021, sur la demande expresse du Premier ministre les députés conservateurs votaient majoritairement l’amendement Leadsom qui suspendait la sanction et appelait à une refonte de la procédure de lutte contre la corruption. La manœuvre du Premier ministre  allait soulever un telle indignation, relayée par les médias de tous bords, qu’i il se verrait contraint de revenir sur son projet de réforme et de faire appliquer la sanction contre Owen Paterson. Voir « Vent de révolte au parti conservateur : le Premier ministre est-il en sursis », Observatoire du Brexit, 29 décembre 2021. https://brexit.hypotheses.org/5387

[2] Il s’agit de l’adage qui peut se résumer ainsi : « Tout ce qui peut mal tourner va mal tourner ».

[3] Dans sa lettre de démission l’élu de Bury south du mur rouge remettait en cause le leadership du chef du gouvernement et affirmait que le Royaume-Uni avait besoin d’un gouvernement concentré sur les solutions à la crise du coût de la vie et qui fournisse le moyen de sortir de la pandémie en protégeant le niveau de vie tout en assurant la sécurité de tous (R. Burford, ”Christian Wakeford, “Tory MP defects to Labour over Partygate scandal,  Evening Standard, 20 janvier 2022. Les alliés du Premier ministre ont par la suite informé les médias que la défection de Christian Wakeford au parti travailliste avait eu un effet positif en incitant les rebelles à réfléchir à deux fois avant de soumettre une lettre de défiance. Le lendemain, le même député déclarait à la BBC que les whips en charge de la discipline parlementaire l’avaient menacé de supprimer le financement d’une école à Radcliffe, dans sa circonscription, au cas où il cesserait de soutenir le Premier ministre.

[4] Au tout début de l’année, on apprenait que le champ de l’enquête s’était élargi pour inclure des soirées bien arrosées qui auraient eu lieu dans l’appartement du Premier Ministre au 11 Downing street.

[5] Une enquête de la police avait été ouverte en 2007 à l’encontre de l’ancien Premier ministre Tony Blair sur l’affaire dite cash for peerages portant sur des dons qui auraient été accordés au parti travailliste en échange d’honneurs et de pairies. Au moment où Tony Blair allait être interrogé, ses conseillers avaient déclaré qu’il démissionnerait si l’interrogatoire avait lieu sous responsabilité pénale. La MET avait alors fléchi et l’enquête s’était terminée sans qu’aucune charge ne soit retenue contre le Premier ministre.

[6] Il s’avérait que dès l’ouverture de l’enquête administrative l’équipe de la haute fonctionnaire Sue Grey avait partagé ses informations avec la police.

[7] Investigation into alleged gatherings on government premises during Covid restrictions-update, Cabinet Office, 31 January 2022. assets.publishing.service.gov.uk.

[8] Investigation into alleged gatherings on Government premises during covid restrictions – update, httpps://assets.publishing;service.gov.uk

[9] Boris Johnson est mollement revenu sur ses propos en disant qu’il n’avait pas voulu mettre en cause Keir Starmer personnellement pour avoir manqué de poursuivre un délinquant sexuel multi récidiviste.

[10] Anti-vaxx protesters target Keir Starmer and brand him a ‘paedophile’ after Boris Johnson’s false Savile claim, inews, 7 February 2022, http://inews.co.uk

[11] IOPC (Independent Office for Police Conduct) recommendations to tackle Met culture after investigation uncovers bullying and harassment in the ranks, 1 February 2022, www.policeconduct.gov.uk

 Ce scandale, qui concernait le commissariat de Charing Cross, s’inscrivait dans une série d’autres scandales qui laissaient apparaitre les manquements des forces de police en particulier dans le domaine de la violence faite aux femmes. Le rapport avait conduit le maire de Londres à adresser un avertissement à la haute fonctionnaire.

[12] Selon le sondage YouGov du 22 février 2022, plus des deux tiers des Britanniques jugent le Premier ministre incompétent et 62% pensent qu’il devrait démissionner.YouGov.co.uk.

[13] Dans sa lettre de démission Munira Mirza avait déclaré que le Premier ministre « avait eu tort de laisser  entendre que Keir Starmer était personnellement responsable d’avoir permis  à Jimmy Savile d’échapper à la justice »

[14]  Ces nouvelles recrues ont fait dire à l’ancien chef du personnel de Downing street sous le mandat de Theresa May, Nicholas James Timothy  : « on dirait bien que Downing street a du mal à recruter ; c’est sans doute la raison pour laquelle des élus sont nommés à des postes habituellement réservés à des hauts fonctionnaires ».

[15] Cette démarche visant à mettre en avant les opportunités fournies par le Brexit, s’est concrétisée le 31 janvier par le lancement d’un projet de loi sur les libertés du Brexit (Brexit freedoms bill), visant à remplacer les lois européennes par des lois britanniques, qui selon le Premier ministre, profiteraient largement aux entreprises en matière d’emploi, d’investissement et d’innovation.

[16] Son premier geste a été de demander aux lecteurs du Sun s’ils avaient des idées sur les opportunités du Brexit. Il avait déclaré auparavant qu’i faudrait 50 ans pour ressentir les bienfaits du Brexit.

[17] BBC news, ‘Jacob Rees-Mogg calls Scottish Tory leader a ‘lightweight’, 13 janvier 2022.

[18] Le Premier ministre, appelé à justifier cette nomination, déclarait qu’il n’y avait pas de conflit d’intérêts ni de problème de sécurité dans la mesure où Guto Harri fournissait des conseils à une société privée et qu’il ne saurait être question d’exclure du gouvernement un homme doté d’une expérience et d’une expertise précieuses. ”Who are Boris Johnson’s new appointments and what No10 roles will they be undertaking ”, by Harry Thompson, Mirror, 7 février 2022.

[19] Nick Timothy, “Can the Prime Minister change or do Tories need to change prime minister?”, Telegraph, 16 January 2022.

[20] Isolé politiquement depuis le retrait du RU de l’UE il n’avait d’autre choix que d’emboiter le pas aux Etats-Unis et témoigner ainsi de la force de la relation spéciale.

[21] Business of the House, debated on Thursday 24 February 2022, Hansard, UK Parliament, hansard.parliament.uk

[22] En 2017 la Grande-Bretagne, au nom de la lutte contre le terrorisme et l’évasion fiscale, a introduit une règlementation bancaire par le Criminal Finances Act qui peut donner lieu à des pénalisations –Unexplained Wealth Orders– à l’égard des personnes incapables de justifier l’origine de leur richesse et la provenance des fonds. Mais, comme l’a noté le travailliste Ben Bradshaw, pas une seule sanction de ce type n’a été émise depuis que Johnson est entré en fonction en 2019.

[23] Le nom de Loubov Tchernoukhine apparait dans les Pandora papers qui révèlent que le couple dispose d’un vaste réseau d’entreprises offshore pour financer leur mode de vie.

[24] Le 10 janvier 2022 un instrument statutaire avait été mis en place sous la forme d’un amendement (Russia sanctions Regulations amendment 2022) à la loi sur les sanctions et la lutte contre le blanchiment de l’argent  (Sanctions and Anti-money laundering Act) de 2018.

[25] Si elle avait été votée, les ministres auraient été contraints de publier une série de documents spécifiques dans les deux jours qui suivront les conclusions de l’enquête de police.  Toutefois le gouvernement n’est pas tenu d’y répondre par un débat et par un vote. De surcroit le parti travailliste n’a pas demandé à ses élus de signer la motion.

Dan Bloom, “Partygate : Official bid  to publish full Sue Gray report-including 300 photos”, Mirror, 17 February 2022.

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