Come-back de David Cameron au Gouvernement : un impensé constitutionnel ?

En partenariat avec le Club des Juristes

Par Aurélien Antoine

Le come-back de David Cameron comme ministre des Affaires étrangères est-il inédit pour un ancien Premier ministre ?

David Cameron a été Premier ministre de 2010 à 2016 après 13 années de gouvernement travailliste. Son passage au 10 Downing Street a été marqué par la coalition qu’il a formée avec les libéraux-démocrates entre 2010 et 2015, partage du pouvoir entre deux partis qui n’était jamais advenu depuis 1945. L’autre événement le plus important de son mandat, lui aussi inédit, fut sa démission à la suite d’un référendum national, celui de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne du 23 juin 2016.

Bien que peu commune, l’arrivée de l’ancien leader conservateur n’est, en revanche, pas sans précédent. En 1970, Alec Douglas-Home passe par le Foreign Office après avoir conduit le gouvernement en 1963-1964. C’est le seul exemple en tout point similaire au cas de David Cameron depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Avant 1945, il faut remonter à 1859 avec John Russel, qui redevint même Premier ministre en 1865. Au-delà du portefeuille de la diplomatie, le retour d’un ancien Premier ministre comme simple membre du gouvernement est plus fréquent. Neville Chamberlain, l’un des acteurs des accords de Munich de 1938, et James Ramsay Macdonald, premier chef de gouvernement travailliste, furent maintenus au gouvernement, respectivement en 1940 et 1935, en tant que Lord Presidents of the Council. Stanley Baldwin, le Premier ministre qui contribua à l’abdication d’Édouard VIII, fut Premier ministre à trois reprises, mais avant de revenir à la direction du Cabinet pour la dernière fois en 1937, il fut aussi nommé Lord President of the Council en 1931. Quant à Arthur Balfour, le célèbre auteur de la déclaration éponyme, il fut ministre à plusieurs reprises entre 1916 et 1929, bien après avoir pris en charge la fonction ministérielle suprême de 1902 à 1905. 

En quoi la nomination de David Cameron a-t-elle posé une difficulté constitutionnelle ?

Une convention de la Constitution britannique veut que tout membre du gouvernement appartienne au Parlement. Rien dans les textes de nature constitutionnelle ne prescrit une telle règle, mais nous savons que la Constitution britannique a pour source principale des normes de nature politique qui englobent des coutumes, pratiques, ou maximes qui, bien que ne pouvant être sanctionnées par un juge (v. R (Miller) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5, § 136 et s.), forment un ensemble de principes de morale constitutionnelle et politique (v. A. V. Dicey, Introduction to the Law of the Constitution, Palgrave Macmillan, 10th ed., 1959, 3e partie) qui s’imposent aux personnalités assumant des fonctions institutionnelles, au risque de voir leur responsabilité politique engagée.

L’exigence d’être parlementaire pour faire partie du gouvernement est un levier essentiel du parlementarisme britannique et du respect du principe d’accountability (R (Miller) v The Prime Minister et Cherry v Advocate General for Scotland [2019] UKSC 41), c’est-à-dire de l’obligation de rendre des comptes devant les deux chambres afin qu’elles puissent exercer convenablement le contrôle de l’action du gouvernement. Ce lien ontologique entre le Parlement et le cabinet a conduit Walter Bagehot à affirmer que « la secrète efficience de la Constitution anglaise peut être décrite comme l’union étroite, voire la fusion presque complète, des pouvoirs exécutif et législatif » (The English Constitution, OUP, 1867, rep. 2009, p. 11).

C’est la raison pour laquelle la situation de David Cameron posait un problème avant que soit envisagée sa nomination. Ayant abandonné son siège de député (Member of Parliament, MP) en septembre 2016 à la suite de la débâcle du Brexit, et n’ayant jamais été fait Lord à la demande de l’un de ses successeurs au 10 Downing Street, il ne faisait pas partie du Parlement. Par conséquent, quelques heures avant qu’il ne rejoigne le Foreign Office en vertu du Life Peerage Act de 1958, le roi Charles III l’a fait Lord par lettre patente sur recommandation de Rishi Sunak après que la House of Lords Appointments Commission créée en 2000a examiné la demande. Ce type d’anoblissement exprès est qualifié de direct ministerial appointment.

L’obstacle de la non-appartenance à l’une des deux assemblées étant levé, le fait qu’un Lord créé selon la procédure du direct ministerial appointment occupe l’une des places les plus éminentes au sein du Cabinet (les Secretaries of State) a aussi emporté des critiques (qui ne se retrouvent pas pour des postes moins importants). Si une telle configuration n’est pas un cas d’école (il suffit d’évoquer Nick Morgan, Lord secrétaire d’État dans un court laps de temps en 2019-2020, Lord Mandelson de 2008 à 2010 ou Lord Adonis de 2009 à 2010) et s’impose même pour le ministre en charge des Relations avec la Chambre des Lords (Leader of the House of Lords), elle est exceptionnelle pour un ministre des Affaires étrangères. Le dernier à avoir été placé dans cette situation est Lord Carrington entre 1979 et 1982. La rareté de ce contexte tient au poids du principe démocratique qui veut que les principaux ministres qui conduisent la politique de la nation soient directement contrôlés par l’émanation la plus démocratique du Parlement, c’est-à-dire la Chambre des Communes. Plusieurs voix, dont celle du Speaker de la Chambre des Communes, Lindsay Hoyle, se sont ainsi élevées pour critiquer le fait que la personnalité chargée de la diplomatie dans la conjoncture actuelle ne puisse pas être directement confrontée aux questions des MPs.

Quel contrôle le Parlement peut-il opposer à un Lord ?

Selon Lindsay Hoyle, le gouvernement devrait prévoir une procédure spécifique pour rendre le Foreign Secretary directement comptable de sa politique devant la Chambre des Communes. Le Cabinet lui a opposé une fin de non-recevoir motivée, à laquelle nous souscrivons. Le cas de David Cameron, bien qu’exceptionnel, n’est pas inédit. Lindsay Hoyle le sait fort bien puisqu’il était député à l’époque des nominations de Lord Adonis et de Lord Mandelson. C’est d’ailleurs en 2009 que la Haute Assemblée a adopté des règles temporaires devenues définitives en 2011 afin d’accentuer le contrôle sur les Lords secrétaires d’État, notamment par la confrontation régulière aux questions écrites et orales des membres de la Chambre. Les commissions ont aussi tout loisir de convoquer n’importe quel Lord pour qu’il vienne s’expliquer sur un sujet donné.

La Chambre des Communes n’est pas non plus sans pouvoir. Dans la mesure où le Foreign Office comprend plusieurs membres du gouvernement au sens large (sept en tout), il est de coutume de désigner parmi eux les MPs (Andrew Mitchell et Anne-Marie Trevelyan principalement)qui répondront aux questions orales des députés et du ministre des Affaires étrangères du cabinet fantôme de l’Opposition travailliste. En outre, David Cameron a accepté de devoir être convoqué par une commission des Communes si la demande est pertinente. Dans les faits, c’est évidemment le cas et il est peu probable qu’un Lord ministre ne fasse pas droit à une requête émanant d’une commission des Communes.

Il est toujours envisageable qu’une réforme des procédures parlementaires soit mise en œuvre pour rendre les Lords secrétaires d’État plus directement responsables devant la chambre basse. L’option avait été évoquée en 2009, mais n’a pas été suivie d’effet. Quoi qu’il en soit, Lindsay Hoyle sera des plus vigilants pour garantir les droits des Communes dans leur fonction de contrôle des membres du gouvernement, en particulier ceux qui ont obtenu une place à vie au sein de la chambre haute.

Note explicative sous la décision R (on the application of AAA (Syria) and others) v Secretary of State for the Home Department [2023] UKSC 42

Par Aurélien Antoine

Le 14 juin 2022, la Cour européenne des droits de l’Homme avait adopté des mesures conservatoires d’urgence à l’encontre du Royaume-Uni dans le cadre de la mise en œuvre d’un protocole d’accord avec le Rwanda sur les demandeurs d’asile dont la demande n’a pas été accueillie par les autorités britanniques. La Cour a imposé le respect d’un délai d’au moins « trois semaines », afin que soit rendue « la décision nationale finale (de la) procédure de contrôle juridictionnel en cours » outre-Manche[1]. Cinq mois plus tard, la Cour suprême du Royaume-Uni a mis un terme au versant interne de ce contentieux. Après un jugement de la High Court favorable au gouvernement et un arrêt contraire de la Court of Appeal, le sort des migrants demandeurs d’asile au Royaume-Uni était entre les mains des Supreme Justices qui ont en fin de compte confirmé la position de la juridiction d’appel. Cet échec contentieux pour le gouvernement dont il faut présenter l’économie générale a provoqué une réaction du gouvernement qui pourrait s’avérer pertinente politiquement à défaut de l’être juridiquement.

1. Économie générale de la décision de la Cour suprême

Les cinq juges confirment la conclusion de la Court of Appeal. Cette dernière avait fait droit à l’appel des plaignants sur le fondement des carences du système d’asile du Rwanda qui recèlerait des risques réels de refoulement des personnes concernées vers leur pays d’origine où ils pourraient faire face à des persécutions ou des traitements inhumains (autant d’arguments légitimes à la demande d’asile). La Cour d’appel estimait sur la base de faits peu discutables que le Rwanda n’était pas un État tiers sûr. Par conséquent, tant que les carences du processus d’asile ne seront pas corrigées, la déportation des demandeurs d’asile vers le Rwanda sera considérée comme illégale en vertu de la section 6 du Human Rights Act de 1998 (loi qui transpose la Convention européenne des droits de l’Homme et des libertés fondamentales en droit interne). Le dispositif prévu par le gouvernement viole en particulier l’article 3 de la Convention qui prohibe la torture et les traitements inhumains et dégradants.

La Cour suprême parvient à la même conclusion par une décision de cinq juges rédigés par Lord Reed (le président de la juridiction) et Lord Lloyd-Jones, à laquelle les trois autres juges ont souscrit. Il n’y a donc pas d’opinion dissidente. Par rapport à l’arrêt de la Court of Appeal, la Cour suprême ajoute que le principe de non-refoulement de sujets de droits vers leur pays d’origine où ils risquent d’être victimes de traitements inhumains et dégradants n’est pas que protégé par la Convention européenne des droits de l’Homme, mais également et surtout par le droit interne et d’autres instruments internationaux auxquels le Royaume-Uni est partie.

Nous remarquerons aussi que la Cour donne une véritable leçon de droit à la High Court qui avait validé l’approche du ministère de l’Intérieur sans prendre la mesure suffisante des atteintes aux droits humains au Rwanda. En particulier, la Cour suprême lui reproche d’avoir jugé que l’Exécutif pouvait considérer le Rwanda comme un territoire sûr pour les demandeurs d’asile, sans que les juridictions aient à procéder à leur propre appréciation, et alors même que des preuves concrètes incontestables (notamment les rapports du Haut commissaire aux droits humains de l’ONU) confirmaient que le Rwanda n’apportait pas de garanties suffisantes dans le cadre d’autres accords, notamment avec Israël (§ 95 et s.). Lord Reed et Lord Lloyd-Jones soulignent que, en vertu d’une jurisprudence constante, les juridictions ont le devoir « de produire leur propre évaluation afin de déterminer s’il existe des motifs sérieux de penser qu’il y a un risque de refoulement » illégal (§ 52). À titre accessoire, nous notons que les juges rappellent que les ministres disposent des moyens pour mesurer justement la situation des droits humains dans tel ou tel État. Leurs équipes juridiques ont sans nul doute mis en garde les ministres des écueils encourus du point de vue du droit. La Cour reconnaît dans une phrase assez redoutable pour le gouvernement que « les ministres n’ont pas, cependant, agi nécessairement en conformité avec les recommandations de leurs fonctionnaires » (§52).

La Cour estime finalement que le Rwanda peut évidemment améliorer son accueil et le traitement des demandeurs d’asile (§ 105). C’est justement cette remarque que compte exploiter le Premier ministre pour passer en force sur le dossier de la déportation des demandeurs d’asile, quand bien même l’évolution souhaitée par les cinq juges implique vraisemblablement de longues réformes structurelles.

2. La réaction du gouvernement à la décision de la Cour

Les solutions qui se présentent au Premier ministre pour contourner la décision de la Cour suprême sont peu nombreuses. La première d’entre elles, guère envisageable, consisterait à dénoncer un nombre important de conventions ou de leurs dispositions auxquelles le Royaume-Uni est lié, au premier rang desquels la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales. Lors du débat relatif à l’Illegal Migration Act de 2023, plusieurs parlementaires conservateurs ont proposé partiellement cette option radicale en tentant de lever les obstacles internationaux à la déportation des demandeurs d’asile vers le Rwanda. Cette idée est saugrenue, tant elle ruinerait un peu plus la réputation internationale des Britanniques, mettrait en péril leur relation avec l’UE (la sortie du système de la Convention violerait l’Accord de commerce et de coopération) et tendrait les rapports avec les États-Unis de Joe Biden.

La seconde possibilité est plus crédible. C’est celle qui a la préférence du gouvernement. Elle se divise en deux branches : la conclusion d’un traité avec le Rwanda intégrant les exigences en matière de droits humains pour garantir aux personnes déplacées qu’elles ne seront pas victimes de traitements inhumains et dégradants. S’en suivrait l’adoption d’une loi qui autoriserait le ministre de l’Intérieur à organiser l’expulsion des demandeurs d’asile en situation irrégulière. L’autre branche de l’alternative serait de faire voter la loi nationale avant que le traité n’entre en vigueur en prévoyant une clause suspensive dans le texte législatif. Cette option est la plus porteuse politiquement. Elle permettrait d’afficher le volontarisme du gouvernement en matière d’immigration illégale auprès des électeurs sensibles à cette question. Toutefois, du point de vue du délai de mise en œuvre, cela ne changerait pas grand-chose, car il faudra laisser s’écouler le temps de la négociation, de la signature et de la ratification pour que le dispositif d’ensemble soit applicable. C’est la raison pour laquelle Rishi Sunak compte immédiatement soumettre au Parlement une loi en urgence garantissant que le Rwanda est sûr, mais un tel texte, dans son exécution, pourra être à nouveau discuter devant les juridictions s’il ne s’appuie pas sur un traité apportant les assurances du respect du droit international humanitaire.

Dans les deux cas, si le gouvernement s’expose à des risques contentieux, les procédures ne devraient pas aboutir avant les prochaines élections générales prévues en janvier 2025 au plus tard. Les négociations en vue de la conclusion d’un éventuel traité seraient longues et il est peu probable qu’une loi d’application soit complètement opérationnelle avant le début de la campagne électorale. De surcroît, d’un point de vue procédural, trois contraintes temporelles s’ajoutent. Tout d’abord, la ratification d’un traité n’est acquise qu’au terme de 21 jours de session parlementaire (sauf si le gouvernement considère que des circonstances exceptionnelles justifient le recours à une procédure d’urgence, v. le Constitutional Reform and Governance Act de 2010). Ensuite, dans la mesure où un tel texte ne figurait pas dans le programme des conservateurs en 2019, la Chambre des Lords pourra s’y opposer pendant un an (convention Salisbury). Enfin, la dissolution du Parlement interviendra en amont des élections à la mi-décembre (le 17 au plus tard).

En conclusion, le gouvernement engagera sans nul doute des négociations avec le Rwanda et soumettra un projet législatif aux chambres, mais il sait qu’il n’y a presque aucune chance qu’un avion décolle avant les prochaines élections en raison des contraintes procédurales ou des recours juridictionnels. Rishi Sunak aura alors beau jeu d’opposer le gouvernement du peuple contre les élites juridiques durant la campagne électorale, discours qui séduira une partie de l’électorat du mur rouge de l’Angleterre et de l’aile droite du parti. D’un certain point de vue, la décision de la Cour suprême n’est pas qu’une mauvaise nouvelle pour le Premier ministre…


[1] Cour eur. dr. h., 14 juin 2022, N.S.K. v. the United Kingdom (application no. 28774/22).

Une départ attendu et une arrivée suprise : le remaniement du gouvernement Sunak, un coup de poker ?

Par Aurélien Antoine

Depuis environ un an, l’actualité politique britannique semblait suivre un cours plus apaisé. L’arrivée de Rishi Sunak au 10 Downing Street le 25 octobre 2022 marquait le retour aux affaires d’une personnalité pondérée et jugée plutôt compétente par rapport à ses prédécesseurs que furent Liz Truss et Boris Johnson[1]. Sa volonté de renouer avec le professionnalisme, de mettre fin à des affrontements passablement inutiles avec l’Union européenne et de ne pas gouverner à coup de polémiques répétées pour détourner l’attention des citoyens des sujets sensibles est sans doute réelle. Cependant, Rishi Sunak a, dès son entrée en fonction, cumulé six handicaps majeurs :

– faire face à une crise économique sans précédent dans un contexte international particulièrement dégradé ;

– sa qualité de take-over Prime minister c’est-à-dire un leader du parti majoritaire qui accède au 10 Downing Street sans avoir obtenu un succès à une élection générale – emportant un déficit de légitimité aussi bien au sein du parti que par rapport aux électeurs  ;

– la recherche d’une synthèse des différents courants du parti conservateur qui implique de faire une place à ses membres les plus extrémistes comme Suella Braverman, la ministre de l’Intérieur sortante  ;

– la difficulté d’incarner un changement après 12 années de gouvernements dominés par les tories ;

– continuer de parler au « mur rouge » du nord de l’Angleterre conquis par Boris Johnson tout en étant l’un des Premiers ministres de l’histoire récente dont le patrimoine est l’un des plus riches ;

– et la gêne constante qu’occasionne l’enquête publique relative à la gestion de la pandémie de Covid-19 par le gouvernement conduit par Boris Johnson et dont il faisait partie à l’époque. 

Par conséquent, si l’actuel Premier ministre apparaît plus apte à la fonction qu’il exerce par rapport à ses deux prédécesseurs, il n’en demeure pas moins fort affaibli et sans toutes les qualités nécessaires pour faire face aux défis qui se multiplient. Il semble peiner à restaurer la confiance avec les citoyens. Ses bévues de langage régulières ont démontré qu’il était l’archétype de l’apparatchik richissime du parti tory, coupé des réalités du quotidien de la population britannique. Bien qu’ayant apaisé les tensions en Irlande du Nord liées au Brexit grâce à la conclusion de l’accord de Windsor avec l’Union européenne, les relations avec les nations celtes en général restent problématiques (en particulier avec l’Écosse sur fond de batailles juridiques incessantes). Il a fait face à des accusations constantes sur ses déclarations de patrimoine et l’évasion fiscale à laquelle a procédé sa compagne, polémique du plus mauvais effet dans un contexte d’appauvrissement réel de la société britannique en raison de l’inflation galopante. Cédant à une logique court-termiste  de la gestion de la crise économique, il a mis entre parenthèses les ambitions du Royaume-Uni en matière de protection de l’environnement en relançant la production nationale de pétrole et en arrêtant non sans risque le projet HS2 entre Londres, Manchester et Leeds (également gage d’un meilleur maillage ferroviaire du territoire). La dimension sociale du programme conservateur qui avait attiré les électeurs travaillistes du nord de l’Angleterre (le levelling up) semble abandonnée en rase campagne, malgré le maintien d’un poste ministériel dévolu à cette problématique. Enfin, le Brexit et les déclarations radicales de plusieurs membres du gouvernement sur la question migratoire n’ont pas empêché la hausse des nouveaux entrants sur le sol britannique. C’est ainsi que l’ensemble des objectifs annoncés dans le manifeste du parti en 2019 sont loin d’être atteints. Pire encore, les fractures internes au pays (sociales et territoriales) ne cessent de s’approfondir alors que la situation économique et les crises internationales nécessiteraient une concorde nationale similaire à celle que le Royaume-Uni a connue à plusieurs reprises dans le courant du XXe siècle[2]

Rishi Sunak n’ayant guère de prise sur l’évolution d’une crise économique mondiale et la multiplication des conflits sur la planète, il ne lui reste plus qu’à tenter de parvenir à prouver qu’il est l’homme apte à remporter les prochaines élections générales qui auront lieu au plus tard en janvier 2025. Lors de la convention du parti conservateur du début de l’automne, il avait ouvert la voie à la constitution d’une équipe préparée et compétente pour aborder le futur scrutin. Souhaitant toujours incarner une forme de renouveau par sa jeunesse, ses origines et ses prises de distance avec Boris Johnson et l’amateurisme de ses prédécesseurs, il a pourtant adopté une stratégie déroutante le 13 novembre à l’occasion d’un remaniement qui était attendu.  

En propulsant David Cameron au ministère des Affaires étrangères et en écartant Suella Braverman, Rishi Sunak a renoué avec un conservatisme plus classique (et ce, malgré l’entrée d’Esther McVey au Cabinet, personnalité anti-woke et à droite du parti). En somme, il a « fait du neuf avec du vieux ». Avant de revenir sur quelques aspects constitutionnels de la nomination de David Cameron dans un autre billet, cet article a vocation à répondre à plusieurs questions de nature politique sur la portée de ce remaniement, sur le moment choisi et les objectifs poursuivis par Rishi Sunak. 

1. La portée du remaniement

Les changements survenus le 13 novembre ne sont pas anecdotiques. Si Suella Braverman était sur la sellette depuis quelques mois, rien ne présageait d’un remaniement aussi symbolique et favorable à un tel recentrage du Cabinet, porté par le recours surprise à l’ancien Premier ministre, David Cameron (qui fut, avant Rishi Sunak, le plus jeune chef du gouvernement depuis Robert Jenkinson, nommé le lendemain de ses 42 ans en 1812). 

a. Un remaniement favorable à un nouveau recentrage du Cabinet  

Le fait générateur des évolutions de cet automne est la multiplication des positionnements critiqués de la ministre de l’Intérieur. Déjà écartée du gouvernement de Liz Truss en 2022 pour ne pas avoir respecté le code ministériel qui régit le fonctionnement de Whitehall, Suella Braverman n’a cessé d’émailler sa gestion de la question migratoire de propos polémiques dignes de dirigeants d’extrême droite. Son initiative qui a consisté à prévoir une déportation des demandeurs d’asile indésirables par avion vers le Rwanda a concentré les attaques des associations de protection des droits humains et d’une partie de l’aile modérée des conservateurs. Elle a dû affronter plusieurs contentieux sur ce dossier, la Cour suprême du Royaume-Uni y ayant donné un point final en invalidant la décision, tandis que la Cour européenne des droits de l’Homme avait empêché qu’un premier avion ne soit affrété pour procéder au premier déplacement des populations concernées. Malgré les attaques, Rishi Sunak lui a longtemps accordé sa confiance dans la mesure où elle apparaissait comme un gage de la préservation de l’unité du parti. En effet, la présence de Suella Braverman (pro-Brexit, contemptrice de la Convention européenne des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, « anti-woke » et globalement réactionnaire sur les sujets de sociétés) avait de quoi rassurer l’aile droite des tories inquiets de la coloration plus centriste du cabinet Sunak. De surcroît, l’ancienne ministre de l’Intérieur était, selon ses amis, un moyen de préserver plusieurs circonscriptions du mur rouge en 2024-2025 dans la mesure où l’électorat de cette partie de l’Angleterre se révèle hostile aux immigrés. 

La  tribune que Suella Braverman a publiée dans le quotidien conservateur The Timesa été la goutte d’eau qui a fait déborder le vase. Dans ce texte, elle a accusé la Metropolitan  Police de Londres de faire deux poids deux mesures dans sa façon de gérer les manifestations à risque. Après avoir fustigé les militants favorables aux Palestiniens, elle les a désignés comme des « marcheurs de la haine » plutôt que souhaitant la paix pour Gaza (« hate marchers », expression qui fait référence à celle qui était utilisée pour qualifier les cortèges en Irlande du Nord lors des troubles). Mais elle a surtout prétendu que les autorités de police avantageaient les groupes d’extrême gauche par rapport à ceux d’extrême droite à l’occasion de l’autorisation d’une nouvelle manifestation de soutien aux Palestiniens le jour du Remembrance Day du 11 novembre. Les appels à la démission ou au limogeage se sont multipliés dans la foulée. 

Par un simple coup de téléphone (ce qui est assez rare), le Premier ministre a donc remercié sa ministre et entrepris un remaniement qui devait être assez cosmétique selon les dernières rumeurs (et quand bien même nous apprenions de source sûre issues des Communes que les discussions avec David Cameron avaient débutées dans le courant de la semaine précédente sous l’influence de William Hague, ancien chef du parti et ministre à de nombreuses reprises). 

Trois changements majeurs sont à signaler : la nomination de Esther McVey (ministre du Cabinet sans portefeuille) déjà évoquée, le passage des Affaires étrangères à l’Intérieur de James Cleverly et le retour de David Cameron aux affaires. Trois autres évolutions concernent les principaux ministres : Therese Coffey et Jeremy Quin ont démissionné, tandis que Greg Hands est rétrogradé. Parmi les portefeuilles moins courus, sept départs ont été actés. Chez les arrivants, il faut souligner le retour de la très expérimentée Andrea Leadsmon et la présence de plusieurs eurosceptiques convaincus ou de conservateurs réactionnaires (Paul Maynard opposé au mariage des personnes de même sexe en 2013, lorsque David Cameron était Premier ministre, Lee Rowley, proche du European Research Group, ou Gareth Bacon, du Common Sense Group auquel appartient aussi Esther McVey), et d’anciens soutiens de Liz Truss (Saqib Bhatti). Au sein des personnalités plus au centre, on retrouve Anthony Browne, ou encore Guy Opperman qui était en faveur du maintien du Royaume-Uni dans l’UE. 

Rishi Sunak n’a pas renoncé à préserver les équilibres entre les diverses orientations des membres du parti tory. Cependant, il le fait sur un mode mineur dans la mesure où les ministres senior du Cabinet (de nouveau dominé par la gent masculine au demeurant) sont considérés comme modérés, en particulier David Cameron, James Cleverly, Steve Barclay, Richard Holden, Victoria Atkins, Laura Trott ou John Glen. Ces changements dessinent donc un recentrage manifeste qui est surtout symbolisé par le retour de David Cameron. 

b. Le retour inattendu de David Cameron 

Nous étions habitués, depuis quelques années aux rebondissements et aux surprises presque incessants qui émaillaient la vie politique britannique. Rishi Sunak, symbole du retour d’un certain sérieux à défaut d’un sérieux certain, a indubitablement étonné les experts et les observateurs en faisant appel à David Cameron. Il n’est guère contestable que l’ancien Premier ministre puisse se targuer d’une grande expérience gouvernementale pour avoir dirigé le Cabinet de 2010 à 2016. Nous aborderons plus loin dans cet article les motifs du recours à une option qui n’en était pas une il y a encore quelques jours, non sans logique. David Cameron demeure un responsable clivant et décrié au bilan peu reluisant. 

Celui qui vient sans doute de céder à ce que nous appellerons le syndrome de Churchill dont les personnalités politiques britanniques en perdition sont souvent saisies[3], avait pris ses quartiers au 10 Downing Street à la suite des élections générales de 2010. Le parti travailliste, usé par 13 ans de pouvoir, tributaire de l’héritage contesté de Tony Blair et victime de la crise des surprimes de 2008 n’avait alors que peu de chances de conserver sa majorité. Les sondages prédisaient toutefois une montée en puissance du parti libéral démocrate plutôt qu’un soutien clair et net en faveur des premiers opposants au Labour. Après des débats télévisés où David Cameron ne brilla pas, les conservateurs, bien que de nouveau premier parti du Royaume-Uni, ne parvinrent pas à obtenir une majorité de sièges à la Chambre des Communes. Ils durent se résoudre à une coalition avec les libéraux-démocrates[4]. Les manipulant habilement, David Cameron mena une politique d’austérité inédite depuis Margaret Thatcher malgré un prétendu attachement au « conservatisme compassionnel ». Inquiet de la montée en puissance du UKIP anti-EU et certain de la future débâcle électorale de son partenaire de gouvernement, le Premier ministre a lancé en 2013, lors d’un discours à l’entreprise Bloomberg, l’idée d’un référendum sur l’appartenance de son pays à l’UE. En faisant figurer le référendum sur le Brexit dans son programme électoral de 2015, les conservateurs déjouèrent les pronostics en remportant la majorité des sièges au Parlement[5]. Ce succès inespéré n’allait pas être fêté bien longtemps. Après avoir porté difficilement le courant du remain dans son camp, David Cameron a démissionné à la suite de la victoire du leave le 23 juin 2016. Cet échec allait ouvrir l’une des périodes de crise politique la plus importante que le Royaume-Uni ait connue depuis la Seconde Guerre mondiale. 

S’en remettre à celui qui est directement à l’origine de l’un des facteurs majeurs du marasme dans lequel le Royaume-Uni et surtout le parti conservateur lui-même se trouvent aujourd’hui ne manque pas de sel. C’est d’autant plus surprenant qu’il est, de surcroît, nommé au poste de ministre des Affaires étrangères, domaine dans lequel son leadership fut loin d’être convaincant. Le Guardian a dressé un bilan bien peu flatteur sur ce terrain. Outre la Bérézina du Brexit, l’engagement des forces britanniques au côté de celles de la France en Libye est jugé, avec le recul, comme une erreur qui a facilité la progression de l’islamisme radical dans la région. Sa volonté de normaliser les relations avec la Chine confinait parfois à la naïveté ou, à tout le moins, fut motivé par ses affaires personnelles. Quant à ses positions sur le Moyen-Orient, elles n’ont pas souvent été très équilibrées, lui qui déclarait en 2011 que, « en moi, vous avez un Premier ministre dont la croyance en Israël est indestructible. Je serai toujours un ardent défenseur du peuple juif, un soutien de l’État d’Israël et je ne demeurerai jamais passif pendant que la communauté juive en Grande-Bretagne est sous la menace »[6]. Désormais, son appréhension du conflit opposant Israël au groupement terroriste du Hamas est attendue avec impatience alors que les manifestations propalestiniennes à Londres se sont déroulées sans incident majeur, avec seulement quelques arrestations. 

Il a enfin dû faire face à des accusations de conflits d’intérêts, en particulier du fait de la place qu’il a occupée au sein de la firme Greensill Capital en tant que lobbyiste auprès du Gouvernement. Il existe des soupçons selon lesquelles il aurait favorisé cette société financière qui a fait faillite en 2021 lorsqu’il était au 10 Downing Street. 

Tablant sur l’amnésie des électeurs quant au passé et au passif de David Cameron dans une époque où une polémique en chasse une autre à la vitesse des échanges d’informations sur les réseaux sociaux, Rishi Sunak prend néanmoins des risques à un an du scrutin général au Royaume-Uni. 

2. Le moment choisi

Plusieurs voix se sont élevées pour s’étonner du timing retenu par le Premier ministre pour procéder à un remaniement notable de son équipe. Lui qui prétendait incarner le changement dès 2022, pourquoi a-t-il jugé utile de ne pas faire ces choix immédiatement ? Les raisons qui ont animé Rishi Sunak paraissent relativement simples à comprendre. Il a envisagé sa prise de fonction dans la seule perspective d’être en mesure de mener la campagne électorale de 2024 pour son camp. Parfaitement conscient des scissions qui gangrènent le parti tory et de la légitimité limitée dont il dispose, le Premier ministre a d’abord apaisé ses troupes en accueillant au sein du Cabinet des représentants des différents courants conservateurs. Il s’est ensuite ingénié, par sa politique plus conciliante, notamment à l’égard de l’Union européenne, à prouver que la rationalité avait, en moins en partie, regagné le 10, Downing Street après la gestion anarchique de Boris Johnson et le dogmatisme déplacé de Liz Truss. Il a détourné temporairement l’aile droite du parti de son obsession eurosceptique en se focalisant sur la question migratoire, malgré des résultats qui ne convainc guère. Il a su aussi profiter des moindres écarts de membres du Gouvernement dont il n’était pas réellement proche, mais dont il avait accepté la présence en conformité avec sa ligne initiale de réconciliation. Dominic Raab, vice-Premier ministre, adversaire résolu de la Convention européenne des droits de l’Homme[7], n’aura tenu que 6 mois au sein du Cabinet Sunak à la suite des conclusions à charge de la commission d’enquête indépendante ayant fait la lumière sur des faits de harcèlement moral. 

La troisième phase du plan, la plus délicate, a donc consisté à évincer les personnalités les plus clivantes de la droite du parti. En patientant un an avant d’opérer le recentrage évoqué, Rishi Sunak met au pied du mur ses opposants du parti. Il serait suicidaire à moins d’un an de la campagne électorale de lancer un énième processus de changement de dirigeant. Si Andrea Jenkyns a bien adressé une lettre à la Commission 1922 en vue de l’organisation improbable d’un vote de défiance contre Rishi Sunak en tant que leader du parti et que plusieurs MPs ont vertement condamné le virage centriste (notamment au sein du jeune groupe New Conservative structuré autour des députés du red wall attachés à la lutte contre l’immigration), le Premier ministre n’est pas réellement menacé. Suella Braverman s’est retirée, certes furieuse, mais sans que cela occulte l’événement que constitue le come-back de David Cameron. Elle prend date pour le futur en cas de défaite majeure des tories lors du prochain scrutin. Le Premier ministre en a bien conscience et, en plaçant James Cleverly au ministère de l’Intérieur après l’expérience qu’il a engrangée au Foreign Office, il en fait, le cas échéant, un sérieux candidat du camp modéré à sa succession contre Suella Braverman. 

La tactique de Rishi Sunak recèle finalement une cohérence temporelle d’élimination progressive de personnalités politiques qui ont brillé par un manque de respect des institutions et qui ont terni la réputation internationale du Royaume-Uni. Il laissera ainsi David Cameron gérer les dossiers diplomatiques pour se concentrer sur les défis internes qui préoccupent en tout premier lieu ses concitoyens.  

3. Les objectifs poursuivis

Véritable Cabinet de campagne, sans doute le plus expérimenté et le plus cohérent depuis quelques années, la nouvelle équipe vise à rassurer la base conservatrice du sud de l’Angleterre. Le Premier ministre fait sien le classique de la stratégie politique qui consiste, d’abord, à réunir sa base électorale avant de l’élargir. À ce stade, les électeurs du mur rouge du nord de l’Angleterre sont en partie considérés comme presque perdus, contrairement aux électeurs traditionnels du parti conservateur attirés par les candidats libéraux-démocrates. Lors du discours du Trône, l’annonce de projets législatifs favorables à l’industrie pétrolière au mépris des engagements environnementaux du Royaume-Uni ou la poursuite de la promotion de lois sécuritaires visent le même but. 

La nomination de David Cameron est le symbole du retour d’une forme de normalité au sein du parti conservateur. Victime des « ingénieurs du chaos »[8] qui ont construit une campagne algorithmique en faveur du leave, l’ancien Premier ministre fait figure du monde d’avant, d’une époque où le débat politique classique avait encore sa place, sans les excès, les mensonges assumés et les fraudes constantes de mercenaires comme Boris Johnson. Ce « retour vers le futur » est un signal en direction de l’électorat âgé qui vote massivement et qui a sans doute été déboussolé par la pratique du pouvoir de Boris Johnson. 

Le « coup » que constitue l’appel à David Cameron est, plus formellement, un procédé efficace pour étouffer les cris d’orfraie de l’aile droite du parti. Force est d’admettre que la presse s’est bien plus étendue sur l’arrivée de l’ancien locataire du 10 Downing Street que sur la mise à l’écart de la ministre de l’Intérieur. 

Sur la scène internationale, plusieurs personnalités ont salué la nomination de David Cameron, ce qui consolide un peu plus la position diplomatique de Rishi Sunak déjà en grâce dans les chancelleries européennes depuis l’accord de Windsor et l’abandon du projet de British Bill of Rights qui visait à limiter la portée de la Convention européenne des droits de l’Homme en droit interne. 

Il n’en demeure pas moins qu’un remaniement, aussi inattendu soit-il, ne saurait suffire à restaurer complètement la confiance des électeurs à l’égard des conservateurs. Les sondages leur sont encore bien peu flatteurs et David Cameron est loin d’avoir l’étoffe d’un Churchill pour paraître comme le grand sauveur de son pays et de son parti. Le camouflet adressé à l’aile droite des tories pourrait, par ailleurs, se retourner contre Rishi Sunak, malgré les prévenances dont il a tenté de faire preuve en nommant Esther McVey sans portefeuille au sein du Cabinet. Les réactions globalement mitigées à l’opération menée le 13 novembre pourraient alors confirmer ce que le Guardian a résumé par un fin jeu de mot dans la présentation de son courrier des lecteurs : « David Cameron is more joke than joker in Rishi Sunak’s reshuffled pack ».


[1] V. pour un écho en France du jugement porté sur Rishi Sunak, C. Ducourtieux, « Au Royaume-Uni, la bataille décisive de Rishi Sunak », Le Monde, 1er octobre 2023.

[2] V. B. Harrison, “The Rise, Fall and Rise of Political Consensus in Britain since 1940”, History, 1999, vol. 84, n° 274, p. 301.

[3] Après avoir été détesté et considéré comme fini politiquement, le Bulldog avait réalisé un come back inespéré en 1940 avec le succès que l’on sait. Plusieurs personnalités ont, depuis lors, nourri des espoirs de triomphe tardif ou de retour réussi, comme Tony Blair. Dans une certaine mesure, tel était le cas également de Boris Johnson qui, après le succès du référendum du Brexit, s’était retiré avant de revenir en 2019 sur le devant de la scène comme Premier ministre. Liz Truss est convaincue qu’elle pourrait aussi réussir un jour un come-back.

[4] V. notre article, « L’avenir de la Chambre des Communes à la suite des élections du 6 mai 2010 », Rev. française de droit constitutionnel, 2011, n° 4, p. 733 (disponible ici).

[5] T. Bale, P. Webb, “The Conservatives: Their Sweetest Victory?”, Parliamentary Affairs, 2015, vol. 68, p. 41 (disponible ici).

[6] Discours au Community Security Trust, The Jewish Chronicle, “Cameron : Israel ’within its rights’ to search Gaza ships”, 2 mars 2011.

[7] Sur cet épisode, v. notre article, « Menace sur les droits humains au Royaume-Uni », RDLF, 202, chron. 32 (disponible ici).

[8] Nous reprenons ici le titre du livre de Giuliano da Empoli (Gallimard, 2023, 240 p.) dans lequel il décrit de façon limpide la façon dont plusieurs personnalités politiques ont accédé au pouvoir, non pas sur la base de programmes politiques classiques soumis aux électeurs, mais grâce à la maîtrise des algorithmes des réseaux sociaux afin de diffuser auprès des citoyens des informations vraies ou fausses qui correspondent à leurs attentes. En somme, le message politique se construit en temps réel et en fonction des désirs de chaque individu, hors de toute volonté de cohérence et dans la seule perspective de remporter une élection en flattant les égos et réactions primaires des citoyens (tel fut en partie le cas pour le Brexit, la victoire de Donald Trump, ou pour le succès du Mouvement 5 étoiles en Italie).

Fin de partie parlementaire pour Boris Johnson

Par Aurélien Antoine, en collaboration avec Le Club des Juristes

Le jeudi 15 juin, la commission des Privilèges parlementaires de la Chambre des Communes a rendu un rapport particulièrement sévère à l’encontre de l’ancien Premier ministre, Boris Johnson. Après un an d’enquête, les conclusions de la commission étaient attendues avec impatience. Elles permettent de revenir sur une procédure essentielle au bon fonctionnement du parlementarisme britannique et aux mécanismes d’engagement de la responsabilité de l’Exécutif.

Quelle est la procédure qui est à l’origine de la démission de Boris Johnson en tant que membre du Parlement ?

Parmi les nombreuses enquêtes auxquelles l’ancien Premier ministre a dû se soumettre dans le cadre du partygate (scandale né de la révélation de fêtes organisées durant les périodes de confinement en 2020-2021), celle lancée par la Chambre des Communes le 21 avril 2021 et conduite par la commission des Privilèges est l’une des plus importantes. Composée majoritairement de députés conservateurs et présidée par une travailliste, Harriet Harman, elle a rendu son rapport définitif ce jeudi 15 juin (). Les omissions et l’interprétation des faits par Boris Johnson devant les parlementaires ont été qualifiées d’outrage au Parlement (contempt of Parliament) sur le fondement de tromperies à l’égard de l’institution (misleading Parliament).

Pour parvenir à cette conclusion, la commission a caractérisé dans les détails le comportement de Boris Johnson, et ce n’était pas simple. Selon le traité d’Erskine May qui compile les règles d’organisation et de fonctionnement du Parlement, les outrages doivent, de façon directe ou indirecte, « empêcher ou gêner » les travaux des chambres ou de celui d’un ou plusieurs MPs. Aucune liste d’actes ou de faits n’est établie par le traité qui qualifie les contempts de « concept vivant » (leaving concept) dont il faut rappeler que, à l’origine, il relevait de compétences pénales du Parlement aujourd’hui tombées en désuétude.

La commission n’a, toutefois, pas eu à déterminer la réalité des infractions commises par Boris Johnson qui sont avérées depuis les enquêtes menées par la Metropolitan Police de Londres (qui ont conduit à condamner M. Johnson et d’autres ministres, dont Rishi Sunak, l’actuel Premier ministre, à des peines d’amendes), et par Sue Grey dont les conclusions ont été particulièrement sévères à l’encontre des contrevenants

Si la commission sur les Privilèges n’a pas à qualifier les actes sur la base de dispositions pénales et du common law, elle s’est fondée sur des déclarations devant le Parlement qui auraient porté atteinte à l’exercice de sa fonction de contrôle du gouvernement selon les règles et les usages parlementaires. Le souci de la transparence et celui de ne pas tromper les MPs sont des obligations dont la stricte observance assure la conformité à l’accountability dont la Cour suprême a rappelé en 2019 qu’il s’agissait d’un principe essentiel de la Constitution britannique. Le seul point commun qui s’impose entre les procédures d’enquête pénales et parlementaires tient à leur caractère contradictoire et équitable. Boris Johnson a déposé devant la commission le 22 mars 2023. Bien que les conseils juridiques n’aient pu participer à l’audition, ils ont pu soumettre des argumentaires écrits. À la suite de son témoignage, Boris Johnson a fourni un compte-rendu détaillé de ses arguments et des gages de sa bonne foi.

Les démentis de l’intéressé n’auront pas permis d’éviter le constat de l’outrage. La commission en a évalué la gravité en vue de requérir une sanction appropriée. Pour Boris Johnson, la question s’est posée de savoir s’il avait sciemment omis des éléments et menti aux Communes lors de ses déclarations, ou s’il avait simplement fait preuve d’une forme de négligence en agissant sans avoir l’intention de violer les règles de confinement. Le rapport d’étape de mars 2023 soulignait qu’il fallait vérifier que les déclarations de l’ancien Premier ministre étaient vraies ou fausses, « involontaires, imprudentes, ou non intentionnelles » et « dans quelle mesure elles ont été corrigées promptement et de façon exhaustive ». C’est à la lumière des réponses à ces interrogations qu’elle a conclu que le fonctionnement et les missions du Parlement avaient été perturbés. Dans son rapport final qui fut publié plus tard que prévu en raison des attaques violentes dont elle a fait l’objet par Boris Johnson le 9 juin, la commission relève qu’il a été coupable d’avoir délibérément trompé la Chambre et la commission, d’avoir abusé de la confiance des institutions, d’avoir contesté la légitimité de la commission (notamment par ses déclarations du 9 juin) et, en conséquence, d’avoir tenté de saper un processus parlementaire démocratique, et d’avoir multiplié les intimidations contre la commission.

Jamais un ancien Premier ministre à l’époque contemporaine n’avait connu un tel opprobre parlementaire. La sanction est en rapport avec la gravité des qualifications retenues par la commission : 90 jours d’exclusion et l’interdiction faite à Boris Johnson d’entrer dans l’enceinte du Parlement. Il appartient désormais aux MPs d’approuver le texte lors d’un scrutin prévu le jour de l’anniversaire de Boris Johnson, le 19 juin. Ils seront libres de leur vote sans que les whips imposent la discipline partisane comme lors de l’adoption des lois.

Quelle que soit l’issue du vote, la condamnation de la commission a été adoptée pour le principe, car Boris Johnson n’est plus membre du Parlement depuis le 9 juin.

Pour quelle raison Boris Johnson a-t-il démissionné avant la publication officielle du rapport de la commission des Privilèges ?

Dans une lettre de retrait du Parlement particulièrement combative et virulente à l’encontre de la commission qui est qualifiée de tribunal inique (« Kangaroo court »), Boris Johnson a annoncé qu’il quittait immédiatement son siège de Member of Parliament (MP). À cette lettre s’est ajoutée une déclaration en six points qui vise à remettre en cause toutes les accusations portées contre lui. L’anticipation des décisions des parlementaires et la défense acharnée menée depuis des mois par Boris Johnson (et qui n’est pas sans faire penser, toute proportion gardée, à celle d’un Donald Trump face au Congrès et à ses juges) ont pour but de minimiser le caractère infamant des peines prononcées.

De surcroît, l’expulsion au-delà de 10 jours de session aurait emporté la mise en œuvre d’une procédure de rappel de Boris Johnson en vertu du Recall of MPs Act de 2015 (qui peut aussi être mobilisé en cas de sanction pénale ou de violation des règles relatives aux dépenses parlementaires). Selon le texte de 2015, après le vote de l’exclusion, « le Speaker donne une notification à l’officier chargé des pétitions qui est ensuite transmise aux électeurs de la circonscription concernée. La pétition est ouverte pour huit semaines. Au terme de cette période, si 10 % des électeurs inscrits l’ont signée, le siège est déclaré vacant et une élection partielle s’ensuit. Le parlementaire visé a la possibilité de se présenter. La campagne relative à la pétition est encadrée, notamment financièrement »[1]. Quatre rappels ont été lancés depuis 2017 (le dernier est en cours et touche une députée du Parti national écossais qui a violé les règles de confinement en 2020). Deux ont abouti. Bien souvent, les MPs dont les actions condamnables identifiées par la loi de 2015 ne font pas de doute démissionnent avant même que la procédure aille à son terme pour des raisons similaires à celles qui ont motivé la décision de Boris Johnson.

Pour l’heure, cette stratégie de victimisation accusant ses opposants d’avoir fomenté un « assassinat politique » ne paye pas. Elle a braqué un peu plus la commission et nombre de parlementaires, y compris au sein du parti conservateur.

Quel est l’avenir politique de Boris Johnson et quelles conséquences pour les conservateurs dans leur ensemble ?

Dans l’immédiat, Boris Johnson a dû accepter une sinécure d’officier de la Couronne accordée par le chancelier de l’Échiquier (intendant et bailli des Three Hundreds of Chiltern en l’espèce). En application d’une règle qui remonte à 1624, un membre du Parlement ne peut abandonner son siège pendant son mandat qu’en cas de décès, d’expulsion définitive ou d’incompatibilité (ce qui est le cas lorsqu’un MP est nommé à un poste rémunéré au sein de l’administration de la Couronne). Véritable camouflet pour Boris Johnson, les conclusions de la commission ne lui paraissent pas pour autant signifier sa mort politique. Le dernier paragraphe de sa lettre du 9 juin laisse planer un doute sérieux quant à la résignation dont il aurait pu (doit ?) faire preuve puisqu’il quitte le Parlement « pour le moment ». Animal politique blessé à l’origine de triomphes conservateurs à plus d’un scrutin, l’ancien Premier ministre n’exclut pas un retour dans l’arène électorale. La disgrâce de Boris Johnson ne doit pas faire non plus oublier les soutiens dont il dispose encore chez les conservateurs. Deux de ses proches ont démissionné de leur siège de membre du Parlement quelques heures après Boris Johnson. Nadine Dorries et Nigel Adams étaient pressentis pour devenir membres de la Chambre des Lords au bénéfice de la traditionnelle « liste d’honneurs » soumise par tout ancien Premier ministre à son successeur (resignation honors)[2]. Rishi Sunak n’a pas retenu ces deux députés, arguant de l’avis de la commission des nominations de la Chambre des Lords qui a bloqué huit propositions en tout.

Il n’en demeure pas moins qu’un come-back rapide est peu probable, non seulement parce que les enquêtes d’opinion lui sont peu favorables, mais surtout parce que le chef de parti qu’est Rishi Sunak s’y opposera.

La situation actuelle approfondit encore un peu les fractures au sein du parti conservateur. Pendant un temps, les trois démissions évoquées ont même été comprises comme un possible complot des députés proches de Boris Johnson contre Rishi Sunak. Ce dernier est par ailleurs de plus en plus mis en cause par son prédécesseur dans le cadre d’une autre enquête relative au partygate, initiée hors du Parlement. La Public inquiry dirigée par Heather Hallett[3], membre non affiliée de la Chambre des Lords et ancienne juge de la Cour d’appel de Londres, doit évaluer la façon dont a été gérée l’épidémie de Covid-19. Elle doit aussi faire la lumière sur les comportements des ministres et des agents de leur administration durant cette période, ce qui l’a conduit à demander à Boris Johnson de communiquer les échanges de messages qu’ils ont eus avec leurs équipes via l’application WhatsApp, leurs agendas et carnets de notes, sans distinguer entre les propos professionnels et personnels. Boris Johnson a transmis toutes les informations sollicitées au bureau du Cabinet en soulignant qu’il souhaitait que l’administration les fournisse au plus vite à la commission. Certains observateurs y ont vu un moyen pour Boris Johnson de faire pression sur Rishi Sunak (chancelier de l’Échiquier à l’époque des faits) et le mettre en difficulté. Le gouvernement a pour l’instant opposé une fin de non-recevoir à la requête de la commission dans la mesure où il estime que cela porterait atteinte à la vie privée des intéressés et qu’il craint que Heather Hallett finisse par formuler une demande similaire à l’actuel Premier ministre. Toutefois, l’Inquiries Act de 2005 prévoit que la commission d’enquête est justement créée pour faire la lumière sur un sujet d’importance publique majeure en disposant du droit de convoquer des témoins et d’exiger la communication de toute pièce permettant d’établir la réalité des faits (section 21 de la loi). Le gouvernement a contesté la décision de la présidente de la commission par un judicial review initié le 1er juin devant la High Court. Il y a peu de chances que le Cabinet obtienne satisfaction dans la mesure où la sélection des notes et messages pertinents (c’est-à-dire en écartant ceux à caractères privés) ne peut avoir lieu en amont par les intéressés eux-mêmes, au risque que l’impartialité de ladite sélection soit mise en cause. Sur la forme, l’introduction d’un recours devant la High Court a été très mal perçue, y compris par plusieurs membres de la majorité. C’est la première fois que les requêtes d’une commission d’enquête publique sont contestées, tandis que les ministres avaient annoncé qu’ils feraient tout leur possible pour l’aider dans ses travaux.

Finalement, malgré tous les efforts de Rishi Sunak visant à éviter que les scandales internes à son parti n’occultent sa tentative de redresser l’image de la majorité en vue des prochaines élections générales, l’ombre des égarements de Boris Johnson continuera de planer durablement sur le parti conservateur. La commission des Privilèges a ainsi considéré que, dans la mesure où Boris Johnson n’a pas été honnête sur les fêtes gouvernementales de 2020-2021, la question se posait de savoir s’il ne conviendrait pas de lancer de nouvelles actions à l’encontre des ministres de l’époque. Deux conclusions s’imposent après cet énième épisode politique dont l’acteur principal est Boris Johnson. Le courage et la conscience politique des parlementaires de tout bord de faire prévaloir l’intérêt du Parlement sur celui du parti et la nécessité d’une alternance afin que les tories procèdent à un profond examen de conscience auquel ils se refusent depuis trop longtemps.

[1] Nous renvoyons ici à notre ouvrage de Droit constitutionnel britannique, Lextenso-LGDJ, coll. Systèmes, 3e éd., 2023, p. 158.

[2] En principe, Liz Truss aurait dû valider celle de Boris Johnson, mais la brièveté de son passage au 10 Downing Street l’en a empêché.

[3] Public inquiry diligentée par le gouvernement sur le fondement de l’Inquiry Act 2005.

Un couronnement réussi et une débâcle électorale : prendre note pour l’avenir

Par Aurélien Antoine

Depuis le mois de septembre 2022, le Royaume-Uni vit au rythme d’événements historiques et politiques majeurs qui déterminent en partie son futur.

Son destin monarchique, d’abord. Le couronnement de Charles est un événement historique à la portée juridique symbolique. La transmission de la Couronne et ses conséquences du point de vue du droit avaient été réglées quelques heures après le décès d’Élisabeth II[1]. La consécration religieuse de Charles III le 6 mai – il convient de parler de sacre – a surtout été un moyen de vérifier l’importance d’un rituel qui permet de mieux appréhender les particularités d’une partie du droit constitutionnel britannique relatif à la dévolution du pouvoir. Événement devenu rare en raison de la fin des querelles dynastiques, du pacifisme de l’ère post-Seconde guerre mondiale qui règne en Europe occidentale et de l’augmentation de l’espérance de vie, les deux heures de cérémonies du 6 mai ont aussi été l’occasion d’identifier la prise en compte par les Windsor des changements de la société britannique depuis 1953.

Diversité, souci de la place des femmes et œcuménisme furent les trois maîtres mots qui s’imposèrent au moins formellement durant la célébration à l’abbaye de Westminster. La diversité a été mise en valeur par une représentation équilibrée des nations constituant le Royaume-Uni et par une participation active des minorités ethniques au cérémonial, notamment lors de la remise des insignes de la royauté (ou regalia). La féminisation du rituel s’est manifestée par le rôle central de Penny Mordaunt qui, selon la grande majorité des médias, a « crever l’écran » dans sa fonction de porteuse de l’épée d’État. L’intégration des femmes s’est imposée dans le choix des compositrices et compositeurs (rappelons que Judith Weir est maîtresse de la musique du roi), des cantatrices et chanteurs, mais également par la composition des chœurs d’enfants. Le signe le plus tangible de l’évolution du sort des femmes dans la monarchie reste le sacre de la reine consort, Camilla Parker-Bowles, femme divorcée et dont le statut juridique avait un temps emporté des querelles juridiques sur le caractère morganatique de son union avec le prince Charles. Quant à l’œcuménisme, il est un credo du monarque. À l’époque prince de Galles, il avait promis qu’il serait le défenseur de toutes les fois et non pas seulement de l’Anglicanisme. Malgré la pompe et le maintien de traditions désuètes, le sacre de Charles III valide des changements et des convictions qui, pendant longtemps, n’étaient pas mis en valeur par la monarchie britannique. Il convient ici de souligner que le roi est peut-être mieux armé que sa mère pour affronter les défis contemporains. Plus âgé et lui-même victime du conservatisme d’Élisabeth II (qui dissimulait en fait l’influence considérable d’Élisabeth Bowes-Lyon, l’épouse de Georges VI, sur la marche de la monarchie), il a compris, avant même son accession au trône, qu’il fallait s’inquiéter d’enjeux insuffisamment pris en compte par les autres pouvoirs publics (environnement et solidarité sociale notamment). À l’inverse, Élisabeth II, bien que portant une jeunesse suscitant l’engouement en 1953, aura finalement attendu le décès de Diana en 1997 pour prendre conscience de la nécessité de « dépoussiérer » une monarchie britannique qui ne semblait pas avoir pris le virage de la libéralisation des mœurs depuis les années 1960.

Malgré la réaction tardive d’Élisabeth II, elle aura été efficace et aura réussi à faire en sorte que la monarchie se maintienne. Charles III ne vise pas autre chose, ce qui implique par la recherche constante du rassemblement d’un peuple hétérogène, la poursuite de son engagement social et environnemental ou la poursuite de la réforme du fonctionnement de la monarchie. Plus de transparence dans son rôle de lobbying auprès du gouvernement, sur l’origine et la fiscalité d’une partie de son patrimoine serait la bienvenue.

Ces quelques remarques confirment que la monarchie britannique doit en permanence s’adapter et trouver un délicat équilibre entre une normalisation qui la rendrait banale (et donc inutile) et une exceptionnalité qui, si elle était trop marquée, la couperait totalement de la population. Les enquêtes d’opinion menées à l’occasion du sacre montrent que le républicanisme n’a cessé de progresser tout au long des dernières décennies, même s’il est encore largement minoritaire. Beaucoup de médias ont insisté sur l’adhésion limitée de la jeunesse à la monarchie, ce qui ne signifie pas pour autant qu’elle conservera cette conviction à l’avenir. À tout bien considérer, le maintien de la monarchie tient au fait qu’elle est un élément culturel du Royaume-Uni qui profite à son soft power et que l’avènement d’une République ne modifierait sans doute pas fondamentalement la nature de la relation entre les citoyens et les institutions. La figure du roi fait l’objet d’une adhésion de la population bien supérieure à celle à laquelle les personnalités politiques peuvent prétendre. Plus encore, les événements liés à la monarchie provoquent un sentiment d’unité que les autres institutions ne parviennent pas à susciter. C’est ainsi que, malgré le soutien plus limité à la monarchie aujourd’hui de la part des citoyens britanniques (auquel il faudrait en outre ajouter une espèce de saturation depuis septembre 2022), ce relatif désintérêt est loin de devenir une question clivante du débat politique : la monarchie n’est pas un sujet électoral pour la très grande majorité des partis politiques. C’est plutôt un marronnier éditorial ressorti à chaque événement royal qui fait fi d’une pertinence finalement assez circonscrite.

Si Charles III et la reine Camilla peuvent envisager l’avenir avec une certaine sérénité, tel n’est pas le cas de l’autre tête de l’Exécutif, le Premier ministre Rishi Sunak. Dans notre précédent billet, nous avions insisté sur l’impact des multiples scandales qui ont touché les conservateurs sur les élections locales. Il ne fallait pas être grand devin pour le prévoir, mais les résultats des élections locales du jeudi 4 mai se sont soldés par le scénario le plus défavorable aux tories. Avec la perte d’un peu moins de mille sièges et de 48 conseils locaux, les conservateurs se font désormais dépasser par les travaillistes en nombre d’élus sur l’ensemble du Royaume-Uni. Après la désillusion des élections locales de 2021, le Labour engrange un succès notable. Il faut remonter à 2002 pour retrouver un résultat électoral similaire au niveau local. Notons aussi les progrès des libéraux-démocrates qui remportent 417 sièges. La menace du Lib-dem en Angleterre se précise pour les conservateurs dans la perspective des prochaines élections générales (prévues en décembre 2024 ou en janvier 2025). En effet, les électeurs du « mur bleu » du sud de l’Angleterre pourraient se reporter substantiellement sur ce parti, à l’origine de centre gauche et pro-européen. Keir Starmer, prudent, n’exclut d’ailleurs pas de constituer une coalition avec le Lib-dem en 2025. Enfin, les Verts continuent leur progression initiée en 2019 avec le gain de 200 nouveaux sièges. Ils prennent le contrôle majoritaire d’une autorité locale, celle de Mid Suffolk, une victoire inédite pour cette formation.

Ces élections locales nous enseignent aussi que les travaillistes sont parvenus à reconquérir une part de l’électorat pro-Brexit qui avait permis à Boris Johnson en 2019 de faire tomber le « mur rouge » du nord de l’Angleterre. C’est sur ce point que l’analyse comparée de ces élections locales avec celles de 2021 est instructive. Il y a deux ans, Boris Johnson, déjà en proie à plusieurs polémiques, avait pourtant confirmé son succès de 2019, fait rare pour un Premier ministre en exercice. Le parti conservateur avait même retrouvé des couleurs en Écosse. L’échec de Rishi Sunak, s’il solde le comportement de Boris Johnson et l’incurie de Liz Truss, est préoccupant et laisse toujours courir l’idée chez certains conservateurs que l’hypothèse Johnson est encore plausible pour mener la campagne électorale de 2024-2025. Rishi Sunak ne récolte aucun fruit de l’apaisement relatif qu’il tente de susciter. À plus d’un an et demi des prochaines élections générales, rien ne permet d’identifier les facteurs qui contribueraient à un retour en grâce des conservateurs.

Pour conclure ce post d’actualité, nous souhaitons revenir sur un événement qui réunit le couronnement et la politique conduite par le gouvernement : celle de l’arrestation de manifestants républicains le 6 mai. Elle a suscité l’émoi de nombreuses organisations des droits de l’Homme, à juste titre selon nous. La famille royale n’y est pas pour grand-chose. En revanche, les douzaines d’arrestations ont été fondées sur une loi récemment adoptée par le Parlement, le Public Order Act 2023. Ce texte renforce encore l’arsenal juridique qui vise à encadrer le droit de manifester au Royaume-Uni pour viser en particulier les « écoterroristes », expression choquante qui assimile des défenseurs de l’environnement – certes parfois violents – aux suppôts de Daesh ou à des groupuscules néonazis. Au Royaume-Uni comme dans les autres démocraties occidentales (notamment en France), les atteintes aux droits collectifs (de manifester ou de faire grève) se multiplient depuis plusieurs décennies. La dérive annoncée dès la fin des années 2000 par plusieurs juristes, dont Mireille Delmas-Marty en France, se confirme : justifiés à l’origine par la lutte contre le terrorisme, des dispositifs policiers préventifs sont désormais étendus à des actions qui n’ont plus aucun lien avec le terrorisme de masse. La Commission paritaire sur les droits humains du Parlement britannique a maintes fois marqué son désaccord face à cette évolution. Son rapport relatif au projet de loi de maintien de l’ordre public (devenu le Public Order Act 2023) est édifiant et met en doute sa compatibilité avec les articles 10 et 11 de la Convention européenne des droits de l’Homme[2]. L’accumulation des dispositifs sécuritaires fait désormais du Royaume-Uni un État de plus en plus critiqué par les organismes de protection des droits et libertés individuels, comme le Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits humains ou les associations citoyennes[3].


Pour revivre le couronnement à travers les points de vue historique et constitutionnel par Catherine Marshall, professeure d’histoire et de civilisation britanniques à Cergy Université, et Aurélien Antoine, voici le podcast du direct de Radio France Internationale :

Live audio – Couronnement de Charles III


[1] V. nos deux contributions au Club des Juristes : « Le protocole millimétré du Conseil d’accession au trône de Charles III », Blog du Club des Juristes, 12 septembre 2022 ; « L’accession de Charles III : quel rôle du Parlement et quelles relations avec le gouvernement ? », Blog du Club des Juristes, 13 septembre 2022.

[2] Legislative Scrutiny: Public Order Bill, First Report of Session 2022-23, HC 351 HL Paper 16.

[3] Dans son rapport pour l’année 2022, le groupement Freedom House insiste sur les effets d’un certain nombre de législations sur l’exercice des droits civiques au Royaume-Uni et le sentiment d’hostilité croissant à l’égard des minorités (https://freedomhouse.org/country/united-kingdom). Selon l’organisation Civicus, le Royaume-Uni est désormais considéré comme un État qui fait obstruction à l’exercice des libertés, comparable à l’Afrique du Sud, le Ghana ou la Côte d’Ivoire “Civic space in decline: Restrictions on protests, attacks on migrant rights, and protesters behind bars”, Civicus Monitor, 13 mars 2023 (https://monitor.civicus.org/explore/civic-space-in-decline-restrictions-on-protests-attacks-on-migrant-rights-protesters-behind-bars/).

Il y a quelque chose de pourri au royaume des conservateurs britanniques

Par Aurélien Antoine

Depuis l’accord de Windsor, Rishi Sunak bénéficiait d’une forme d’accalmie assez inédite depuis quelques mois au sein du gouvernement et du parti conservateur. Le satisfecit généralisé attribué au Premier ministre britannique par les Occidentaux en raison de sa volonté d’apaisement avec l’Union européenne en des temps plus que troublés lançait enfin son opération de reconquête de l’opinion aujourd’hui largement favorable au parti travailliste.

L’annonce du nouveau budget par Jeremy Hunt, le chancelier de l’Échiquier, avait aussi de quoi surprendre agréablement les Britanniques. Évitant la récession, bénéficiant de prédictions plus flatteuses que prévu sur le front du taux de croissance et des taux d’intérêt après la tempête suscitée par les mesures de Liz Truss à l’automne 2022, Jeremy Hunt a présenté au mois de mars un « budget de mini-relance » avec 22 milliards consacrés à la modération fiscale en particulier (la hausse de l’impôt sur les sociétés est annulée), la poursuite de la défiscalisation des cotisations retraite dans le but de pousser les plus âgés à continuer leur activité, un soutien accru à la garde d’enfant, le maintien des aides à l’énergie, le gel des taxes sur le carburant, et l’accroissement des investissements dans l’économie décarbonée. L’encouragement de l’investissement se traduit également par une déduction fiscale liée aux amortissements des entreprises. Notons, non sans paradoxe avec la ligne dure de Suella Braverman, un assouplissement des règles d’immigration pour permettre le retour de la main-d’œuvre dans certains secteurs en tension comme le bâtiment.

Il est loin d’être acquis que l’apaisement avec l’Union européenne et le nouveau budget suffisent à redorer l’image des tories dans l’opinion, tant s’en faut. Outre le fait que l’accord de Windsor doit être mis à l’épreuve après le refus du DUP de le soutenir, le budget évoqué est d’abord favorable aux entreprises et aux particuliers. De nature principalement conjoncturelle, il ne s’attaque pas aux problèmes structurels du Royaume-Uni. Aucune mesure n’a ainsi été annoncée en faveur des services publics (à l’exception du NHS) et de leurs agents, ou encore contre la pauvreté galopante outre-Manche, ce qui a été vivement critiqué à gauche, en particulier par l’ancien Premier ministre, Gordon Brown. Les grèves se sont poursuivies tout au long de la fin de l’hiver chez les enseignants, les cheminots, les conducteurs de métro, ou les médecins. Par ailleurs, la pression fiscale pour l’essentiel des contribuables devrait s’accroître (préservant les plus aisés parmi les retraités), ce qui signifie pour l’Institute for Fiscal Studies que le budget ne tourne pas le dos à une forme d’austérité.

Le débat budgétaire reste classique et n’affaiblit donc pas le Premier ministre, contrairement à une successions de faits qui confirment que le respect du droit et de l’éthique au sein du parti conservateur est un problème récurrent. Au-delà des débats de politique substantielle, il faut revenir sur cette relation pour le moins contrariée avec les règles qui implique évidemment l’ancien Premier ministre, Boris Johnson, mais également l’actuel locataire du 10 Downing Street, Rishi Sunak, et le vice-Premier ministre démissionnaire, Dominic Raab.

1/ Retour sur la procédure d’outrage au Parlement initiée contre Boris Johnson

Parmi les nombreuses enquêtes auxquelles l’ancien Premier ministre a dû se soumettre dans le cadre du partygate (scandale naît de la révélation de fêtes organisées durant les périodes de confinement en 2020-2021), celle lancée par la Chambre des Communes le 21 avril 2021 et conduite par la commission des Privilèges[1] est l’une des plus importantes. En effet, les omissions et l’interprétation des faits par Boris Johnson devant les membres du Parlement (MPs) sont suspectées par l’opposition de constituer des mensonges susceptibles d’être qualifiés de tromperies à l’égard du Parlement (misleading Parliament). Si elles étaient avérées, l’accusation d’outrage au Parlement (contempt of Parliament) serait fondée. Plusieurs sanctions pourraient être adoptées par l’ensemble des MPs contre Boris Johnson en fonction de l’évaluation de la gravité de l’outrage par la commission : une période de suspension dont la durée varie de10 jours de session à 14 jours calendaires, ou l’émission d’un rapport permettant de lancer une pétition en faveur du rappel du MP incriminé en vertu du Recall of MPs Act de 2015[2]. Les sanctions doivent être approuvées par une majorité de MPs qui, dans ce type de circonstances, sont libres de leur vote. Autrement dit, les whips n’imposent pas de discipline partisane comme lors de l’adoption des lois.

Avant que l’éventualité d’un scrutin ne se dessine, la commission doit caractériser dans les détails le comportement de Boris Johnson, et ce n’est pas aussi simple qu’il n’y paraît. Selon le traité d’Erskine May qui compile les règles d’organisation et de fonctionnement du Parlement, les outrages doivent, de façon directe ou indirecte, « empêcher ou gêner » les travaux des chambres ou de celui d’un ou plusieurs MPs (§ 15.2). Aucune liste d’actes ou de faits n’est établie par le traité qui qualifie les contempts de « concept vivant » (leaving concept) dont il faut rappeler que, à l’origine, il relevait de compétences pénales du Parlement aujourd’hui tombées en désuétude[3].

L’outrage peut émaner de toute personne physique et organisme public ou privé. Durant le Brexit, c’est l’ensemble du gouvernement de Theresa May qui a été accusé de dissimuler les conclusions d’un avis juridique de l’Attorney General relatif au projet d’accord de retrait. En 2010, une procédure avait été lancée contre un cabinet d’avocats. Dans la majorité des cas, ce sont des individus qui sont concernés.

Si le contempt est constaté, la commission devra en évaluer la gravité pour proposer une sanction appropriée. Pour Boris Johnson, la question se pose de savoir s’il a sciemment omis des éléments et menti aux Communes lors de ses déclarations, ou s’il a simplement fait preuve d’une forme de négligence en agissant sans avoir l’intention de violer les règles de confinement. Le rapport d’étape publié en mars 2023 souligne en ce sens qu’il lui revient de vérifier que les déclarations de l’ancien Premier ministre sont vraies ou fausses, « involontaires, imprudentes, ou non intentionnelles » et « dans quelle mesure elles ont été corrigées promptement et de façon exhaustive »[4]. C’est à la lumière des réponses à ces interrogations qu’il conviendra de prouver que le fonctionnement et les missions du Parlement ont été perturbés.

La commission n’a pas à se déterminer sur la réalité des infractions commises par Boris Johnson qui sont avérées depuis les enquêtes menées par la Metropolitan Police de Londres (qui ont conduit à condamner M. Johnson et d’autres ministres, dont Rishi Sunak, à des peines d’amendes), et par Sue Grey dont le rapport administratif a été particulièrement sévère à l’encontre des contrevenants[5].

Cette observation amène une brève réflexion sur les multiples responsabilités qui sont en jeu dans le partygate. La lecture du rapport de mars 2023 précité permet, en particulier, de distinguer les responsabilités pénale et politique. C’est un signe de la maturité de la démocratie parlementaire britannique alors que, dans les siècles passés, les conflits politiques se réglaient bien souvent sur le terrain pénal pour justifier l’élimination des opposants – phénomène qui prend de nouveau de l’ampleur dans les démocraties occidentales, comme en France et aux États-Unis sous l’expression de « pénalisation de l’action publique ». L’émergence d’un parlementarisme pacifique en Angleterre résulte notamment de la mutation de la procédure d’impeachment, d’essence pénale, en une responsabilité politique des ministres devant les chambres, sanctionnées le cas échéant par la seule démission – et non par une peine de prison ou l’échafaud. Outre les mécanismes classiques de la responsabilité politique, le contempt of Parliament recélait également une dimension pénale qu’il n’a pas perdu formellement cependant (contrairement à la défiance ou la censure)[6]. Jusqu’au XIXe siècle, sa constatation conduisait régulièrement au prononcé d’amandes ou de peines de prison qui pouvaient être effectuées au sein même de Westminster[7]. Les incertitudes juridiques pesant sur l’outrage fait au Parlement justifient que sa fréquence se soit considérablement réduite tout au long du XXe siècle. Son « succès » récent résulte de l’attitude de Premiers ministres qui, depuis 2018, rechignent à se soumettre aux contrôles parlementaires.

La commission sur les Privilèges a donc pour mission, non pas de qualifier des actes à la lumière de dispositions pénales et du common law, mais de faire la lumière sur des déclarations devant le Parlement qui auraient porté atteinte à l’exercice de sa fonction de contrôle du gouvernement selon les règles et les usages parlementaires. Le souci de la transparence et celui de ne pas tromper les MPs sont des obligations dont la stricte observance assure la conformité à l’accountability dont la Cour suprême a rappelé en 2019 qu’il s’agissait d’un principe essentiel de la Constitution britannique[8]. Le seul point commun qui s’impose entre les procédures d’enquête pénales et parlementaires tient à leur caractère contradictoire et équitable[9].

Boris Johnson a déposé devant la commission le 22 mars 2023. Si les conseils juridiques ne sauraient participer à l’audition, ils ont pu soumettre des observations écrites. À la suite de son audition, Boris Johnson devrait fournir un compte-rendu détaillé de ses arguments et des preuves de sa bonne foi en défense. Une fois ces échanges achevés, la commission s’attellera à rédiger son rapport. Aucune date de restitution n’a été fixée à ce jour.

L’examen des débats ne permet pas de dire avec certitude si Boris Johnson fera l’objet d’une sanction et si oui, laquelle. Il a soutenu avec force qu’il n’avait pas menti, mais simplement agi en pensant qu’il respectait les règles de confinement telles qu’il les avait comprises. Ce positionnement nous paraît, néanmoins, fragile, ce qui justifierait une exclusion temporaire de la chambre. Ce serait inédit à l’époque contemporaine. Aucun Premier ministre n’a encore fait l’objet d’un constat d’outrage. En conséquence, toute sanction serait une défaite politique majeure pour Boris Johnson dont le nom circule toujours pour mener la prochaine campagne électorale de conservateurs bien mal en point dans les enquêtes d’opinion. L’ancien locataire du 10 Downing Street s’ingénie, d’ailleurs, à gêner son successeur. Lors des auditions, il n’a pas hésité à rappeler que Rishi Sunak était aussi présent aux fêtes de Whitehall. Force est d’admettre que le Premier ministre actuel ne brille pas non plus par son intégrité.

2/ Rishi Sunak : un Premier ministre régulièrement mis en cause pour des conflits d’intérêts

Rishi Sunak a su redresser la barre après le passage catastrophique de Liz Truss au 10 Downing Street. À force de tomber de Charybde en Scylla depuis plusieurs mois, les conservateurs (mais également les observateurs de leurs exploits) ont pu croire un instant trouver dans leur jeune, fringant et sportif Premier ministre leur nouveau champion. À la fois respectueuse du programme de 2019 et prenant ses distances avec l’héritage de Boris Johnson sur le Brexit, ses premières semaines au pouvoir se sont conclues par le succès de l’accord de Windsor relatif au Protocole nord-irlandais.

Avoir touché le fond ne peut que provoquer un rebond. En l’espèce, celui du leader conservateur est en réalité assez anecdotique. Concrètement, cela se traduit par une cote de popularité toujours peu élevée et des sondages pour le moins préoccupants pour les tories dans la perspective des élections générales dans un peu plus d’un an et demi et des élections locales du jeudi 4 mai. En ce qui concerne l’adhésion à sa personne, Rishi Sunak rivalise d’impopularité avec le président de la République française puisque l’un et l’autre bénéficient seulement de 25 % d’opinions favorables (voire 26 %). Boris Johnson et Theresa May emportent plus l’approbation des sondés (29 % et 26 % respectivement). Dans le camp adverse, Keir Starmer est mieux loti, mais il ne suscite pas un engouement réel de la part des électeurs qui sont partagés sur cette personnalité qui paraît compétente, mais qui ne dispose pas d’un programme clair et qui manque de charisme[10]. Au 28 avril, les intentions de votes favorables aux conservateurs plafonnent à 28 %, tandis que les travaillistes bénéficient de l’appui de 41 % des électeurs interrogés. S’il faut prendre avec précaution ces enquêtes d’opinion qui ne tiennent pas compte de la répartition des forces politiques sur l’ensemble du territoire britannique[11], et que l’on constate une augmentation de 9 points depuis le creux d’octobre 2022 au profit des tories, il est indéniable que ces derniers demeurent en mauvaise posture. Pour deux tiers des Britanniques, la défaite des tories est plus que jamais inéluctable aux prochaines élections générales. Avant cette échéance, ce sera sans nous doute le cas pour les élections locales du 4 mai qui concerneront une bonne partie des collectivités anglaises hors Londres et les conseils locaux d’Irlande du Nord. Selon l’institut YouGov, plusieurs bastions conservateurs pourraient tomber dans l’escarcelle des travaillistes déjà vainqueurs du précédent scrutin local en Angleterre en 2021.

Premier véritable test électoral pour Rishi Sunak, les scrutins locaux du début du mois de mai 2023 surviennent à un assez mauvais moment pour lui. La démission de Dominic Raab après une enquête pour harcèlement moral (voir ci-dessous) et en janvier 2023, le limogeage de Nadhim Zahawi (ancien chancelier de l’Échiquier) du fait de la dissimulation d’une enquête fiscale en complète violation du Code ministériel, renvoient à des comportements répréhensibles récurrents des ministres conservateurs. Rishi Sunak est loin d’en être exempt.

Outre le fait qu’il a été aussi épinglé par la police métropolitaine de Londres pour sa participation aux fêtes de Downing Street et qu’il a été sanctionné pour défaut de port de la ceinture de sécurité, le Premier ministre est accusé de conflits d’intérêts multiples par le truchement de la fortune détenue par sa compagne. En 2022, il avait été révélé que Akshata Murty n’était pas domiciliée au Royaume-Uni, ce qui lui a longtemps permis d’éviter que ses revenus d’origine étrangère relèvent du système fiscal britannique. Si le sujet de l’imposition d’actifs étrangers est des plus ardus et que la famille Sunak ne contrevient pas forcément au droit fiscal national, le Premier ministre doit, quoi qu’il en soit, divulguer l’ensemble de son patrimoine. Or un doute a été émis sur la transparence de ses déclarations par rapport au patrimoine de sa femme et le fait que celle-ci détienne des actions d’une société bénéficiant de contrats publics. Rishi Sunak avait lui-même demandé à ce qu’une enquête soit diligentée afin de faire toute la lumière sur ce point. Lord Geidt, le conseiller en déontologie de Boris Johnson, avait été chargé d’établir le patrimoine de Rishi Sunak. Toutefois, ce proche de Boris Johnson, qui n’avait guère la confiance du Parlement et qui s’était désolidarisé de son mentor lors du partygate, avait démissionné de son poste en juin 2022.

À la mi-avril 2023, c’est finalement le commissaire parlementaire aux Standards de comportements qui s’est saisi d’un autre conflit d’intérêts. Il concerne le coup de pouce budgétaire dont a bénéficié une entreprise du secteur de la petite enfance dans laquelle la femme de Rishi Sunak possède des actions. Bien que le Premier ministre a fini par lister les sociétés dans lesquelles Akshata Murty avait investi lors de son entrée au 10 Downing Street, Koru Kids n’était pas mentionnée. Lors de son audition en mars par la Liaison Committee sur la politique de la petite enfance du gouvernement, Rishi Sunak aestimé ne rien avoir à ajouter à sa déclaration de patrimoine. Pourtant, quelques jours après, il a tout de même jugé utile de dire que les intérêts dans Koru Kids avaient bien été indiqués au Cabinet Office dans le cadre d’une déclaration prévu par le Code ministériel[12] et distincte de celle à laquelle les MPs doivent se soumettre.

Comme membre du gouvernement, Rishi Sunak doit rendre public tout actif dans une société afin d’éviter un potentiel conflit d’intérêts (partie 7 du Code ministériel). En tant que parlementaire, la déclaration qu’il produit doit se conformer aux exigences du paragraphe 6 du Code de conduite des MPs en vertu duquel ceux-ci « doivent toujours être transparents et honnêtes quant aux intérêts personnels qui pourraient être concernés dans le cadre d’une procédure se déroulant à la Chambre ou devant l’une de ses commissions (…) »[13]. Daniel Greenberg, le commissaire chargé des Standards de comportement, mène l’enquête pour le compte de la commission homonyme à propos de l’honnêteté et de la transparence des déclarations de Rishi Sunak en mars 2023 face aux MPs. Ouverts le 13 avril 2023, les travaux du commissaire ont été prolongés le 20 avril.

Bien que l’enquête se poursuive, Rishi Sunak a d’ores et déjà anticipé la demande de publication exhaustive des intérêts de sa femme. Le 19 avril, la liste des intérêts personnels des ministres a été amendée en ce sens[14]. Toutefois, la question se pose de savoir si l’absence de mention de la possession d’actions détenues par une société bénéficiant d’un soutien de l’État britannique par Rishi Sunak révèle une infraction au paragraphe 6. Le cas d’espèce paraît, sur ce point, plus problématique par rapport à des oublis régulièrement relevés par le commissaire (Boris Johnson en avait fait l’objet en 2018 et 2019, tout comme Keir Starmer en 2022). Ces erreurs conduisent dans ce cas à l’obligation de rectifier la déclaration d’intérêts, mais la commission des Standards peut aller jusqu’à la suspension du MP de siéger au Parlement pendant plusieurs jours de session. Si Rishi Sunak a intentionnellement dissimulé la vérité et trompé les parlementaires, une telle sanction n’est pas exclue.

Le coût politique des « oublis » répétés de Rishi Sunak qui dispose d’un patrimoine inédit pour un chef de gouvernement est du plus mauvais effet alors que le pays traverse une crise économique et sociale majeure. Son refus d’augmenter significativement le salaire des fonctionnaires des services publics les plus exposés ou les plus affaiblis par plusieurs décennies de rigueur budgétaire (santé, enseignement, transport…) contraste avec un confort personnel qui le coupe quelque peu des réalités du terrain – ce que plusieurs « bourdes » mémorables de communication ont d’ailleurs démontré. Également réputé pour quelques maladresses et son talent politique limité, Dominic Raab, le vice-premier ministre, s’est récemment illustré pour des plaintes de harcèlement moral qui lui ont finalement coûté son poste.

3/ Le départ du vice-premier ministre, illustration de la gestion préoccupante des personnels ministériels par les conservateurs

Second personnage du gouvernement et gage donné aussi bien aux brexiters qu’aux fidèles de Boris Johnson, Dominic Raab est revenu en haut de l’affiche après sa mise à l’écart par Liz Truss (sans doute sa décision la plus sensée de son cours passage au 10 Downing Street). Son positionnement politique est bien connu : attaché à l’héritage néo-conservateur de Margaret Thatcher (il est l’un des auteurs de Britannia Unchained, manifeste pour une économie toujours moins étatisée), opposé à l’Union européenne et pourfendeur de l’Europe des droits humains. C’est sur ce sujet qu’il s’est fait remarquer ces dernières années en soutenant un Bill of Rights Bill qui a pour objectif principal de limiter la portée des arrêts de la Cour européenne des droits de l’Homme en droit interne[15]. Ses propos hostiles à l’égard des institutions juridictionnelles sont constants. Avant le Bill of Rights bill, il porta la réforme du judicial reviewqui, initialement, devait encadrer drastiquement les pouvoirs des tribunaux de remettre en cause les décisions des autorités publiques. Le Judicial Review and Courts Act de 2022 a heureusement accouché d’une souris, ce qui tend à démontrer que les positionnements souvent caricaturaux de Dominic Raab ne lui permettent pas de parvenir à ses fins.

Dominic Raab fut déjà un avocat sans grande envergure et ses passages dans les différents ministères jusqu’à aujourd’hui confirment la médiocrité du personnage. Il fut brièvement ministre chargé du Brexit sous Theresa May avant d’occuper le prestigieux ministère des Affaires étrangères sous Boris Johnson. À cette époque, il était également First secretary of State (il assura l’intérim lorsque Boris Johnson dut être hospitalisé après avoir contracté la Covid-19). Après le remaniement de septembre 2021, il devint ministre de la Justice. C’est à cette date qu’il déposa son projet de Bill of Rights qu’il reprendra une fois la comète Liz Truss passée. Quel que soit le portefeuille en cause, il est bien difficile de déterminer un quelconque impact positif de sa politique. Il aura fait l’objet de vives critiques à Bruxelles lors des négociations du Brexit et il continue d’être la cible d’attaques récurrentes avec sa nouvelle déclaration des droits qui abrogerait le Human Rights Act de 1998.

Ce bilan politique confirme en outre que les mauvais ministres font souvent de bien piètres meneurs de femmes et d’hommes. Le 11 novembre 2022, le Guardian apprit d’un haut fonctionnaire que l’administration de Whitehall s’était inquiétée d’un retour de Dominic Raab. Le ministre de la Justice était alors accusé d’être particulièrement dur à l’égard des personnels dont une partie non négligeable a demandé une réaffectation. Selon les témoignages recueillis par le quotidien, Dominic Raab aurait instauré une véritable « culture de la peur » dans son ministère. Quelques jours après, le Premier ministre diligenta une enquête indépendante sur l’existence potentielle de comportements pouvant être qualifiés de harcèlement moral. Au fil de l’enquête, la parole s’est libérée au sein des équipes dirigées par Dominic Raab. Le contenu du rapport rédigé par l’avocat spécialiste de droit social, Adam Tolley, est édifiant. Le ministre de la Justice et vice-Premier ministre a été contraint à la démission le 21 avril.

L’affaire pourrait ne pas s’arrêter là. La commission des Standards des Communes pourrait désormais se saisir du dossier, ce qui autoriserait alors les électeurs de la circonscription de Dominic Raab de soutenir une procédure de recall (Recall of MPs Act de 2015). En effet, un membre des Communes peut se voir opposer une pétition populaire remettant en jeu son mandat. Pour être menée à bien, cette action doit viser un MP condamné à de la prison, s’il a fait de fausses déclarations en matière de notes de frais ou s’il a été suspendu de la Chambre pour au moins dix à quatorze jours. Ce dernier cas survient justement à la suite de l’intervention de la Commission parlementaire sur les standards de comportement. La pétition est ouverte pour huit semaines. Au terme de cette période, si 10 % des électeurs inscrits l’ont signée, le siège est déclaré vacant et une élection partielle s’ensuit. Le parlementaire visé a la possibilité de se présenter. La campagne relative à la pétition est encadrée, notamment financièrement. La première mise en œuvre du recall a eu lieu en 2018 pour le député de la circonscription de North Antrim. Après une suspension par la Chambre des Communes, Ian Paisley a dû faire face à une pétition qui n’a, toutefois, pas obtenu le nombre de signatures requises par les textes. Le premier succès date de 2019. Fiona Onasanya (MP de la circonscription de Peterborough) a perdu son siège après une pétition ayant déclenché une nouvelle élection à laquelle elle ne s’était pas représentée. Elle avait été condamnée pénalement quelque temps auparavant. La même année, Chris Davies, accusé d’avoir utilisé frauduleusement le système des notes de frais, a perdu une élection partielle de Brecon and Radnorshire après avoir fait l’objet d’une procédure de révocation fructueuse[16].

Dominic Raab fut l’un des promoteurs d’une procédure de recall dès 2013. Cela ne manquerait pas d’ironie s’il venait à en être victime, d’autant plus que sa circonscription (Esher and Walton) est l’une des plus contestées au sein du « mur bleu » conservateur du sud de l’Angleterre. L’absence complète d’excuses dans sa lettre de démission et sa certitude de ne pas avoir mal agi pourraient braquer son électorat alors que le rapport est tout à fait clair sur les actes qu’il a commis.

L’horizon d’un recall reste, toutefois, encore lointain. Pour l’heure, le cas de Dominic Raab n’est qu’une illustration supplémentaire d’une pratique qui devient par trop monnaie courante chez les ministres conservateurs. En 2022, Gavin Williamson dut se retirer après avoir menacé un fonctionnaire de lui « trancher la gorge ». Plus récemment, c’est le ministre de la Santé, Steve Barclay, qui doit se défendre de plaintes pour harcèlement moral.

En accédant au poste de Premier ministre, Rishi Sunak avait promis « du professionnalisme, de l’intégrité et de la responsabilité » à tous les niveaux. Les mots n’auront pas suffi à changer des comportements qui paraissent structurels chez les conservateurs. Ce constat n’a rien d’étonnant. À exercer depuis trop longtemps le pouvoir, le sentiment d’impunité, voire la corruption, s’installe plus aisément. Les travaillistes s’étaient rendus coupables des mêmes excès dans les années 2000. En Écosse, le Scottish National Party a également été touché par des affaires similaires. Au-delà des partis au pouvoir, les infractions de ministres ou de députés, bien que minoritaires, sont trop fréquentes à une époque où ils sont de moins en moins admissibles. Alors que la démocratie représentative est vilipendée, il serait bon que le personnel politique se remémore ce que disait Montesquieu du principe de vertu qui doit s’imposer à tout régime de type républicain[17] : « Lorsque cette vertu cesse, l’ambition entre dans les cœurs qui peuvent la recevoir, et l’avarice entre dans tous. La république est une dépouille ; et sa force n’est plus que le pouvoir de quelques citoyens et la licence de tous »[18].


[1] Cette commission trans-partisane des Communes est composée de sept membres dont quatre sont conservateurs, deux travaillistes et d’un membre du parti national écossais. Cette commission s’intéresse aux privilèges de la Chambre et de ses membres qui leur permettent d’exercer convenablement leurs missions. Elle doit être distinguée de la commission sur les Standards dont les fonctions sont, notamment, de vérifier que les MPs respectent le Code de conduite des parlementaires. En principe, les deux commissions sont présidées par la même personne. À la suite de propos mettant en doute son impartialité le président Chris Bryant a dû céder sa place à Harriet Harman pour diriger les débats relatifs à l’enquête sur les agissements de Boris Johnson.

[2] L’expulsion n’est plus pratiquée depuis plus d’un demi-siècle. Les pouvoirs de la Chambre sont bien plus réduits. Elle ne saurait, en tout cas, prononcer de sanctions à l’encontre d’un MP. Joint Committee on Parliamentary Privilege, First Report, Session 1998-1999, § 272.

[3] V., toutefois, Joint Committee on Parliamentary Privilege, op. cit., § 264.

[4] Matter referred on 21 April 2022: summary of issues to be raised with Mr Johnson, 4th Report of Session 2022–23, HC 1203, p. 4-5.

[5] Cabinet Office, Findings of second permanent secretary’s investigation into alleged gatherings on government premises during covid restrictions, 25 mai 2022, 60 p.

[6] En théorie, les chambres disposent toujours de prérogatives pénales. Désuètes historiquement, elles paraissent en outre peu compatibles avec l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’Homme transposée en droit interne par le Human Rights Act de 1998, puisque l’exercice d’un pouvoir de nature pénale par le Parlement peut être vu comme un cumul de pouvoirs (législatif et juridictionnel) incompatible avec le principe d’impartialité. V. Joint Committee on Parliamentary Privilege, Report of Session 2013-14, HL Paper 30, HC 100, § 48 et s.

[7] Joint Committee on Parliamentary Privilege, op.cit., § 271. Le dernier « enfermement » à la tour de l’horloge remonte à 1880.

[8] R (Miller) v The Prime Minister [2019] UKSC 41, § 46 et s.

[9] Second Report of Session 2022-23, Matter referred on 21 April 2022: proposed conduct of inquiry, HC 632 ; Third Report of Session 2022-23, Matter referred on 21 April 2022: comments on joint opinion of Lord Pannick KC and Jason Pobjoy, HC 713, 26 September 2022.

[10] Il compte 31 % d’opinions favorables et 38 % de défavorables (25 % des personnes interrogées restent neutres).

[11] C’est ainsi que le Scottish National Party, bien que crédité de seulement 4 % d’intentions de vote à l’échelle nationale, rafle l’ensemble des sièges des circonscriptions écossaises.

[12] La dernière version date de décembre 2022.

[13] House of Commons, The Guide to the Rules relating to the Conduct of Members, février 2023, HC 1083.

[14] Cabinet office, List of Ministers’ interests, avril 2023.

[15] V. notre article, « Menaces sur les droits humains au Royaume-Uni », Revue des Droits et Libertés fondamentaux, 2022, chron. n° 32.

[16] Cet exposé est tiré de notre ouvrage Droit constitutionnel britannique, LGDJ-Lextenso, coll. Systèmes, 3e éd., 2023, p. 158 et s.

[17] La république désigne d’abord un mode de désignation du souverain et permet d’identifier qui détient le pouvoir souverain (le peuple). La république s’oppose ainsi à la monarchie et à l’aristocratie et peut rejoindre la démocratie dans sa forme la plus pure (même démocratie et république ne sont pas synonyme). Montesquieu distingue notamment la république, la monarchie et le despotisme en fonction des principes qui les gouvernent. Le Royaume-Uni allie plusieurs forme de gouvernement : monarchique, aristocratique et républicain-démocratique. C’est, toutefois, ce dernier qui domine. Le Royaume-Uni est donc une monarchie démocratique ou républicaine (v. en ce sens A. Tomkins, Our Republican Constitution, Hart publ., 2005, 156 p.).

[18] De l’Esprit des Lois, Livre III, chp. 3, « Du principe de la démocratie ».

La nouvelle mouture du Protocole nord-irlandais : points de vue juridique et politique

Par Aurélien Antoine (premier article en partenariat avec le Club des Juristes) et Marie-Claire Considère-Charon (second article)

Nos lecteurs retrouveront ici deux analyses du cadre de Windsor convenu entre la Commission européenne et le gouvernement britannique le 27 février dernier. La première se présente comme une rapide synthèse par ailleurs accessible sur le site du Club des Juristes). La seconde, bien plus détaillée, intègre également une présentation des rapports de force politiques qui joueront dans la validation de cet accord. Des liens vers les principales publications scientifiques britanniques en ligne figurent également à la fin de cette page. Apaisant enfin des relations tendues depuis la mise en œuvre des accords de Brexit, les propositions d’amendements du Protocole nord-irlandais doivent encore être adoptées par les institutions de l’UE et britanniques. Légitimement salué, ce pas en avant doit encore être confirmé dans la durée et se concrétiser sur le terrain.


L’accord de Windsor : une sortie de crise pérenne ? 

Par Aurélien Antoine 

Pourquoi le Protocole sur la République d’Irlande et l’Irlande du Nord a-t-il été révisé ?

L’accord de Windsor signé solennellement le 27 février entre Ursula von der Leyen, présidente de la Commission européenne, et Rishi Sunak, Premier ministre britannique, formule des propositions qui amendent et interprètent le Protocole nord-irlandais annexé à l’accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne (UE). Ce texte n’a jamais été pleinement appliqué depuis son entrée en vigueur au 1er février 2020. Il est à l’origine d’interruptions des échanges commerciaux et de difficultés d’acheminement des marchandises de la Grande-Bretagne vers l’Irlande du Nord. En effet, la solution qui avait été trouvée en octobre 2019 afin d’éviter le rétablissement d’une frontière matérielle et des contrôles douaniers entre les deux Irlande fut de les repousser en mer d’Irlande. Par conséquent, l’Irlande du Nord demeurait au sein de deux unions douanières : celles de l’UE et du Royaume-Uni, mais dans le respect strict de l’ensemble des obligations issues du Code des douanes de l’UE. Il revenait aux autorités britanniques de réaliser l’ensemble des contrôles avant la distribution des marchandises en Irlande du Nord, y compris pour celles qui n’avaient pas vocation à pénétrer le marché européen via la République d’Irlande. Malgré une certaine souplesse de l’UE dans l’exécution du Protocole afin d’éviter des pénuries de produits de première nécessité (notamment de santé), il est rapidement apparu qu’une révision du texte devenait indispensable.

L’exploitation politicienne des écueils du Protocole par Boris Johnson (qui en fut pourtant le premier signataire et promoteur en 2019) et la succession de trois Premiers ministres à l’automne 2022 ont empêché de progresser sur ce dossier de manière satisfaisante. L’arrivée de Rishi Sunak au 10 Downing Street a changé la donne. Favorable au Brexit, il n’en est pas moins une personnalité attachée au libre-échange et à des relations apaisées avec l’UE. En outre, le blocage des institutions nord-irlandaises du fait du refus du Democratic Unionist Party (DUP)[1] de participer à la formation d’un gouvernement tant que le Protocole n’était pas modifié ou abrogé devait connaître une issue. La conclusion du cadre de Windsor vise à résoudre cette crise afin d’assurer la bonne application de l’accord du Vendredi saint de 1998.

Quels sont les apports essentiels de l’accord de Windsor ?

Le nouveau cadre est adopté en vertu de l’article 164, § 5 de l’accord de retrait. Les formalités administratives inutiles sont supprimées pour le commerce de la majorité des biens au sein du marché britannique (nouvel article 6, § 2 du Protocole). Par exemple, les contraintes des règles d’origines ou les déclarations en douane pour les colis sont levées. Les certificats officiels exigés pour le transit de produits agroalimentaires sont allégés. Un système inédit de partage de données dématérialisées afin de contrôler les échanges et d’en gérer les risques est créé. Les inspections physiques n’auront vocation à s’imposer qu’en cas de danger spécifique ou de soupçon d’infraction. Certaines marchandises peuvent de nouveau être exportées de la Grande-Bretagne vers le territoire nord-irlandais, comme les pommes de terre germées ou les saucisses. La TVA et les taxes sur les biens destinés à rester en Irlande du Nord seront alignées sur ceux du Royaume-Uni (modification de l’annexe 3 du Protocole). Ces impôts et taxes seront ainsi supprimés pour les matériels contribuant à la sobriété énergétique (panneaux solaires, pompes à chaleur etc.). Les contrôles de l’Agence européenne de médecine sont écartés pour les produits pharmaceutiques ne sortant pas du marché britannique. En revanche, pour les marchandises à destination du marché européen, les règles qui leur sont applicables sont celles du Code des douanes de l’Union européenne. Dans l’hypothèse d’une difficulté d’interprétation et de mises en œuvre de ces normes, la Cour de justice demeure pleinement compétente.

Le deuxième apport est une innovation puisqu’il renforce le rôle des institutions nord-irlandaises déjà notable dans la première mouture du protocole. À l’origine, il était prévu que l’assemblée d’Irlande du Nord devait renouveler périodiquement son consentement aux arrangements du Protocole selon des modalités passablement complexes (article 18 du Protocole). Le cadre de Windsor ajoute désormais que l’Assemblée de Stormont pourra s’opposer à toute évolution des règles de l’UE relatives aux douanes, aux marchandises, et aux produits agricoles qui sont couverts par le Protocole. Ce frein potentiel à l’alignement réglementaire entre les deux Irlande (Stormont brake introduit à l’article 13, § 3a. du Protocole) pourra être actionné dès lors qu’un changement normatif provoquerait un ralentissement des échanges et perturberait le quotidien des citoyens nord-irlandais. Une pétition motivée sur cette base factuelle devra être portée par 30 députés nord-irlandais issus de deux formations politiques différentes au moins. Le Royaume-Uni signifiera alors à son partenaire européen un veto à l’application du texte qui sera suspendue. Des discussions seront initiées sur le sujet au sein de la commission mixte. En cas de désaccord, le recours à la procédure d’arbitrage est prévu, sans intervention de la Cour de Justice (ce qui n’était pas forcément le cas auparavant puisqu’elle avait vocation à être saisie dès lors que le droit de l’UE était en cause).

Le Royaume-Uni a souligné qu’il s’engagerait à renforcer les contrôles entre le nord et le sud de l’île d’Irlande dans l’optique de prévenir tout détournement de l’arrangement de Windsor. La Commission européenne sera, de surcroît, en droit de diligenter des vérifications si le Royaume-Uni n’exécute pas correctement ses obligations. Des évolutions du dispositif institutionnel de coopération entre les deux parties permettront d’opérer un suivi étroit de la mise en œuvre de l’accord.

L’appréciation qu’il convient de porter à ce nouveau dispositif est contrastée. À son actif, il met fin à près de deux années de conflit entre l’UE et un Royaume-Uni dont le gouvernement conservateur a multiplié les provocations juridiques en violant explicitement le Protocole, notamment par son Northern Ireland Protocol Bill – désormais retiré. Toujours est-il que l’accord de Windsor ne remet pas en cause fondamentalement le Protocole. Il en résultera des modifications limitées, tandis qu’il est surtout complété par des déclarations interprétatives en vue de clarifier ce qui était pressenti depuis des mois et parfois déjà consenti par l’UE (comme pour certains produits pharmaceutiques). En ce qui concerne le Stromont brake, il doit être mis à l’épreuve, car il pourrait s’avérer être un moyen indirect pour le Royaume-Uni de s’immiscer dans l’élaboration de nouvelles règles de l’Union en matière commerciale. Un veto de Stormont relayé par les autorités britanniques entraînerait des négociations dont l’issue pourrait contraindre les institutions européennes à réviser leur législation pour s’assurer de la poursuite de l’alignement du droit nord-irlandais sur celui de son voisin du sud. Le veto ne doit donc être qu’un ultime recours, motivé par des considérations exclusivement concrètes et objectives ainsi que le prévoit l’article 13, § 3a.

Est-ce que cet accord signifie que la question nord-irlandaise est définitivement résolue ?

Le cadre de Windsor est largement fondé sur la coopération de bonne foi et la confiance mutuelle qui doivent régir les relations entre les deux partenaires. Or le déroulement du Brexit depuis 2016 a montré que l’hypocrisie et les tentatives d’exploitation politique n’ont pas manqué, principalement du côté britannique. Les tensions ne disparaîtront donc pas forcément, d’autant que les divergences réglementaires entre les unions douanières européenne et du Royaume-Uni vont s’accroître avec le temps. En outre, le régime juridique applicable à certaines marchandises (l’alcool en particulier) différera progressivement entre le nord et le sud de l’île d’Irlande, ce qui pourrait encourager les fraudes. La coopération et des moyens renforcés actés par les deux partenaires traduisent une forme d’inquiétude sur ce point.

C’est néanmoins la validation de l’accord par la classe politique britannique et nord-irlandaise qui crée de l’incertitude.

Ce « Protocole 2.0 » ne pouvait revenir sur deux aspects critiqués par le DUP et la frange la plus à droite du parti conservateur : le maintien de la juridiction de la Cour de Justice et la préservation de l’essentiel du régime des aides d’État opposable à l’Irlande du Nord. Or le cadre de Windsor impliquera le soutien d’une majorité aux Communes et des discussions fructueuses avec les partis nord-irlandais pour lui donner plein effet en droit interne et modifier la législation existante. Le DUP a annoncé qu’il prononcerait son verdict en avril sur l’accord du 27 février. D’ici là, Rishi Sunak fait la promotion du texte en insistant sur la chance que les Nord-Irlandais auront à appartenir à deux unions douanières, notamment celle de l’UE, ce qui ne manque pas de sel de la part de celui qui s’affiche comme un brexiter de la première heure…

[1] Formation politique hostile à tout régime juridique différencié entre l’Irlande du Nord et le Royaume-Uni qui ne signa pas les accords de paix de 1998.


Rishi Sunak et l’art du compromis : Quelques réflexions sur le sens et la portée du ‘’Cadre de Windsor’’

Par Marie-Claire Considère-Charon

 À l’issue de quatre mois de travail acharné et d’intenses négociations au sein de la commission mixte Royaume-Uni / Union européenne sur l’application de l’Accord de retrait, la recherche d’une solution ‘’aux problèmes causés par le Protocole en Irlande du Nord’’, a enfin abouti à un compromis entre les deux parties.

Le 27 février 2023, lors d’une conférence de presse à l’hôtel de ville de Windsor, à une centaine de mètres du Château, le Premier ministre Rishi Sunak, aux côtés de la Présidente de la Commission européenne, Ursula Von der Leyen, annonçait la conclusion d’un accord-cadre, dit « cadre de Windsor ». Ce nouveau texte, qui réorganise les échanges commerciaux entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, amende le Protocole nord-irlandais, annexé à l’Accord de retrait du 12 novembre 2019 et ratifié en janvier 2020…

Hormis quelques voix discordantes, la nouvelle de cette « percée décisive », selon les propres termes du Premier ministre, a été généralement accueillie avec soulagement à Bruxelles et à Londres tout comme à Belfast et à Dublin. Cet accord, qui semblait relever de l’impossible, ouvrait « un nouveau chapitre de la relation entre le Royaume-Uni et l’Union européenne »​, s’est réjoui le Premier ministre britannique Rishi Sunak.

Un Protocole, source de dysfonctionnement et de discorde

  Le Protocole nord-irlandais qui devait s’appliquer au 1er février 2021, n’a jamais effectivement fonctionné, tant il était contesté à la fois par les conservateurs les plus intransigeants, partisans d’un Brexit ‘’dur’’ et les unionistes du Parti unioniste démocratique (DUP).

Les multiples formalités pour les sociétés britanniques exportatrices, mal préparées aux nouvelles démarches administratives, et le déploiement à la frontière des contrôles physiques des marchandises ont frappé de façon brutale le commerce de l’agroalimentaire avec l’Irlande du Nord, et, tout particulièrement, les produits à base de viande acheminés de Grande-Bretagne en Irlande du Nord, provoquant des retards de livraison et des pénuries de produits.

Les responsables britanniques et les unionistes nord-irlandais ont opposé une forte résistance à la mise en place des postes de contrôle aux ports d’Irlande du Nord, qui pouvait faire craindre qu’avec le temps ne se développe une ‘’zone grise’ de marchandises non réglementées, qui entreraient dans le marché unique européen via l’Irlande du Nord[1]. Outre les demandes de périodes de grâce prolongées sur les contrôles de certains produits comme la viande réfrigérée ou les médicaments, Londres, à plusieurs reprises, a menacé de déclencher l’article 16 du Protocole nord-irlandais[2], en violation manifeste du traité de retrait du Brexit dont les dispositions avaient été inscrites dans les systèmes juridiques des deux parties.

L’administration Johnson a également introduit deux projets de loi litigieux à l’encontre du Protocole. Le 9 septembre 2020, le gouvernement publiait le projet de loi sur le marché interne[3]  (internal market bill) qui confiait aux ministres du gouvernement le pouvoir d’introduire une législation secondaire, en violation de l’article 5 du Protocole qui porte sur le mouvement des marchandises à destination d’Irlande du Nord et sur le rôle de la commission mixte. Puis deux ans plus tard, le Projet de loi sur le Protocole nord-irlandais[4] (Northern Ireland Protocol Bill)  introduit par Liz Truss le 13 juin 2022 visait à annuler unilatéralement l’application de certaines parties du Protocole nord-irlandais.

Le 3 février 2022, en signe de protestation contre une situation jugée intolérable, qui, en termes d’échanges commerciaux, coupait la province britannique du reste du Royaume-Uni, le chef de l’exécutif nord-irlandais Paul Givan, du parti unioniste démocratique (DUP)[5], démissionnait de ses fonctions[6] plongeant ainsi l’Irlande du Nord dans une nouvelle crise institutionnelle.

Suspendus sous le gouvernement de Johnson, les pourparlers sur l’application du Protocole nord-irlandais avaient repris en septembre 2022, après la nomination de Liz Truss comme Première ministre, et se sont poursuivis lorsque Rishi Sunak lui a succédé.

Pour le nouveau Premier ministre, les enjeux étaient élevés. Il y avait urgence à trouver des solutions pratiques aux difficultés de logistique et d’approvisionnement créées par le Protocole nord-irlandais, qui maintient la province dans le marché unique européen pour les marchandises. Outre la nécessité de mettre un terme à une situation commerciale problématique, il s’agissait de lever le blocage institutionnel porteur d’incertitude et d’instabilité créées par le DUP. La décision de celui qui était encore le premier parti de gouvernement privait la province britannique de son exécutif et de son assemblée, au moment où la crise du coût de la vie et celle de l’énergie imposaient des mesures immédiates.

Notre analyse portera d’abord sur les nouvelles dispositions du ’’Cadre de Windsor’’ et les concessions consenties de part et d’autre. Puis nous essaierons de comprendre comment cet accord a pu être possible, quels éléments autant du côté britannique que du côté européen ont permis le rapprochement des deux parties. Nous nous attacherons enfin à mesurer la portée de cet accord, tant sur le plan diplomatique que politique, sans oublier les obstacles à sa mise en œuvre. 

Des réponses plus « souples et imaginatives »

Le besoin de « solutions souples et imaginatives » pour relever les défis que le Brexit pose à l’Irlande du Nord s’était exprimé, dès le 29 avril 2017, dans les « Orientations du Conseil européen » (article 50)[7]. Manifestement le Protocole nord-irlandais, introduit le 31 décembre 2020, après la fin de la période de transition, et destiné à éviter une frontière dure sur l’île d’Irlande, n’a pu y répondre, tant par sa lourdeur que par sa complexité.

Le nouvel Accord de 26 pages, intitulé ‘’Une nouvelle voie pour aller de l’avant’’ (A new way forward)[8] destiné à mieux régir les échanges commerciaux post-Brexit entre la Grande-Bretagne et l’Irlande, représente une ‘’percée décisive’’ (selon les propres termes du Premier ministre) en proposant comme l’a affirmé la Présidente de la Commission européenne, ‘’des solutions durables aux problèmes frontaliers de l’Irlande du Nord’’. Il simplifie et allège le dispositif, mis en place auparavant, grâce à trois avancées soulignées par le Premier ministre qui répondent aux problèmes causés par le Protocole.

Une première avancée, et une innovation majeure, permet, selon le Premier ministre, d’assurer “la fluidité des échanges commerciaux au sein du Royaume-Uni”. Il s’agit de la mise en place d’un double système d’accès et de traitement des marchandises à destination de l’Irlande du Nord. La voie express ou la voie verte pourra être empruntée, dans les ports nord-irlandais, par les transporteurs dont les marchandises resteront en Irlande du Nord pour y être disponibles à la vente et consommées sur place. Ces marchandises seront libérées des formalités administratives, des contrôles et des droits de douane, seules des informations commerciales ordinaires étant exigées”, indique la fiche d’information britannique[9], ce qui a fait dire au Premier ministre que le nouvel Accord supprimait tout sentiment de la présence d’une frontière[10]. Les interdictions de vente de certains produits, telles que les saucisses en provenance de Grande-Bretagne seront levées. Les contraintes pour acheminer et vendre des animaux ou certains végétaux en Irlande du Nord seront supprimées. Les particuliers et les entreprises en ligne britanniques qui envoient des colis en Irlande du Nord n’auront pas besoin de documents douaniers.

La voie rouge, en revanche, sera réservée aux marchandises destinées à être transformées en Irlande du Nord et réexportées vers la République d’Irlande, porte d’entrée du marché européen. Elles seront soumises à des contrôles douaniers et des contrôles vétérinaires. 

La deuxième avancée consiste à protéger “la place de l’Irlande du Nord dans l’Union” en modifiant “le texte juridique du protocole” de sorte que les décisions en matière de droits de douane et de TVA s’appliquent à l’Irlande du Nord, tout comme dans le reste du Royaume-Uni.  Les taux de TVA décidés par Londres sur la vente d’alcool, entre autres, s’appliqueront en Irlande du Nord.

Enfin la troisième avancée, qui est une autre innovation majeure, consiste à « garantir la souveraineté du peuple d’Irlande du Nord » grâce à la mise en place d’un mécanisme appelé « frein de Stormont » (Stormont brake). Il permettra à l’Assemblée de Stormont d’empêcher que des changements apportés aux réglementations de l’Union européenne en matière de marchandises, soient appliqués automatiquement en Irlande du Nord. Le « frein d’urgence « concédé » à Stormont permet aux responsables nord-irlandais, sur la demande d’au moins 30 membres, issus de deux partis, quels qu’ils soient,  de déroger au droit européen en bloquant  la mise en œuvre de toute nouvelle réglementation européenne, jugée contraire aux intérêts de la province, et pouvant  avoir des effets importants et durables sur la vie quotidienne des habitants[11]. Si le frein est tiré, a déclaré Rish Sunak, le gouvernement britannique, dispose alors d’un droit de veto, pour écarter de façon permanente la réglementation en question.

Un compromis équilibré assorti de garanties

Le nouvel Accord de 26 pages ne va pas aussi loin que l’auraient souhaité les conservateurs eurosceptiques du groupe ERG (European Research Group) ni le Parti unioniste démocrate (DUP). Néanmoins, Rishi Sunak a obtenu des négociateurs européens ce qu’ils s’étaient engagés à ne pas faire, revenir sur le Protocole et en modifier partiellement le texte, ce qui implique le passage d’une nouvelle législation à Westminster, qui sera également votée à la majorité qualifiée au Conseil de l’Union européenne et approuvée par le Parlement européen[12].o

Les concessions accordées par Bruxelles portent d’abord sur les règles de circulation et de commercialisation des marchandises entre la Grande-Bretagne et l’Irlande. L’Union européenne a accepté le principe selon lequel la destination finale des marchandises détermine le ‘’niveau de  risque’’  de porter atteinte au marché unique, ce qu’elle avait refusé d’accorder à la Première ministre Theresa May en 2018.

Les Européens ont accédé à la demande des Britanniques de mise en place de deux voies d’accès pour les marchandises à destination de l’Irlande du Nord, alors que sous les dispositions du Protocole, tous les produits qui transitent en mer d’Irlande devaient être soumis à des contrôles. L’Union européenne a ainsi accepté de retirer 97 % des règles du marché unique qui s’appliquent aux produits qui empruntent la voie verte. Conformément à la demande des Britanniques, la Commission européenne qui y était initialement opposée a accepté qu’il y ait une double réglementation pour les aliments afin que les produits alimentaires de détail, fabriqués selon les normes britanniques, puissent être vendus en Irlande du Nord. Un accord permet désormais à Westminster et non à Bruxelles de fixer la TVA, les droits d’accises sur l’alcool et d’autres produits de consommation.   Un système d’opérateurs agréés sera mis en place qui facilitera le transit des marchandises, et des amendes seront infligées à tous ceux qui ne respecteront pas le système des deux voies d’accès.

Quant à l’acheminement des médicaments, bien que l’Union européenne ait  déjà modifié la législation en 2022, la continuité de l’approvisionnement de la population nord-irlandaise  en médicaments vitaux tels que les anticancéreux, soumis aux règles et à l’autorisation de l’Agence européenne des médicaments (EMA) n’était pas assurée, ce qui provoquait de l’incertitude pour les patients et le système de santé nord-irlandais. Désormais, c’est l’Autorité britannique de réglementation des médicaments (MHRA) qui sera en mesure d’approuver les médicaments mis sur le marché nord-irlandais [13] qui emprunteront la voie verte, et ainsi les patients d’Irlande du Nord auront automatiquement accès aux mêmes médicaments et dans le même conditionnement que dans le reste du Royaume-Uni..

L’autre innovation majeure est de nature politique et concerne le fonctionnement des institutions nord-irlandaises. Le frein de Stormont, qui autoriserait, de façon tout à fait inédite, l’Assemblée locale à outrepasser le droit européen, a de quoi satisfaire le groupe ERG et le Parti unioniste démocrate (DUP), tout à fait hostiles à l’idée que les lois européennes puissent s’appliquer librement en Irlande du Nord. Ce dispositif a également le mérite d’amener Westminster, très rarement intéressé par ce qui se passe en Irlande du Nord, à collaborer davantage avec Stormont.

Mais, comme l’indique Catherine Barnard[14], Professeur de droit européen à Cambridge, l’application du Stormont brake n’est pas aussi simple qu’il n’y paraît et il y a un certain nombre de caveat. Les députés locaux doivent prouver que la législation soit susceptible d’avoir un impact important sur la vie quotidienne des citoyens. Leur démarche devra être ensuite examinée par la commission mixte qui pourra décider soit de donner son feu vert, soit de la rejeter.  C’est seulement en cas de feu vert de la commission que le Royaume-Uni pourra prononcer un veto catégorique afin d’écarter l’application de la loi de façon définitive.

La Commission européenne a posé un autre garde-fou. Selon des sources gouvernementales, le frein de Stormont ne s’appliquerait pas tant que l’assemblée d’Irlande du Nord n’aurait pas été rétablie – la plupart des autres dispositions de l’accord devant être mises en œuvre à l’automne 2023 – ce qui constituerait une pression non négligeable en faveur d’un retour au fonctionnement des institutions.

Du côté britannique, des concessions importantes ont également été consenties. Les concessions consenties par Bruxelles sur les échanges commerciaux sont assorties de solides garanties concernant la construction de postes de contrôle frontalier pour les marchandises qui emprunteront la voie rouge dans les ports nord-irlandais.

Si le frein de Stormont, malgré toutes les conditions exigées, va dans le sens des revendications des unionistes, il ne supprimera pas le rôle de la Cour européenne de justice en cas de litige entre les deux parties. Selon les propos de la Présidente de la Commission européenne, cette dernière   aurait le dernier mot sur les décisions relatives au marché unique.

Le maintien de la compétence en Irlande du Nord de la Cour de justice européenne en tant qu’arbitre unique et ultime du droit de l’UE était l’un des points d’achoppement majeurs du Protocole pour les unionistes. Il est certain que peu de litiges commerciaux sont portés devant la Cour européenne de justice, mais les critiques s’inquiétaient du fait que l’UE avait techniquement le droit de lancer automatiquement des procédures d’infraction. Bruxelles a fermement maintenu sa position sur le rôle de la Cour européenne de Justice, qui conserve une compétence directe sur les règles communautaires qui s’appliquent à l’Irlande du Nord. Toutefois, un nouveau groupe d’arbitrage impliquant des juges d’Irlande du Nord, devrait être mis en place, notamment en ce qui concerne les contrôles sanitaires et phytosanitaires, limitant ainsi le rôle de la Cour de Justice.

Les règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État continueront à s’appliquer à Irlande du Nord, mais leur champ d’application a été limité par une déclaration commune convenue entre Londres et Bruxelles. Un des bénéfices majeurs de l’accord de Windsor pour les Britanniques est la possible réintégration du Royaume-Uni dans le programme européen très ambitieux de recherche et d’innovation intitulé Horizon Europe[15]. L’Union européenne a accepté que le Royaume-Uni soit un membre associé au programme scientifique phare, et puisse à nouveau être éligible d’ici juin 2023.

Dans ce contexte de bonne intelligence, le Premier ministre britannique a consenti à retirer le projet de loi très controversé sur le Protocole d’Irlande du Nord, introduit par Boris Johnson et  destiné à  réécrire unilatéralement le Protocole par le biais d’une législation primaire. Il s’agissait d’un point jugé vital pour les Européens.

Une conjoncture favorable au rapprochement

La conclusion du « Cadre de Windsor » nous amène à nous interroger sur les raisons pour lesquelles Rishi Sunak a réussi, là où ses prédécesseurs ont échoué.

Selon Gavin Barwel[16]l il faut reconnaître le mérite du Premier ministre actuel dans son  implication,  le sérieux de sa démarche, son attention  aux détails, et son attitude courtoise à l’égard de ses partenaires européens, si différents de celle de ses prédécesseurs. Il a par ailleurs révélé des talents insoupçonnés en matière de communication et s’est montré très convaincant dans son plaidoyer en faveur du nouveau dispositif, qui non seulement effaçait la frontière en mer d’Irlande, mais, selon lui, plaçait l’Irlande du Nord dans la situation rêvée où elle aurait le plaisir de pouvoir accéder à la fois au marché britannique et au marché unique européen[17]

Son évolution politique paraît tout à fait remarquable, au regard de ses positions initiales,  qui pouvaient laisser supposer qu’il ne parviendrait pas à se dégager de l’emprise du groupe  ERG dont il était en quelque sorte l’otage. Il a certes pris un grand risque politique en optant pour la conciliation, à rebours des ultra-brexiters, à qui il doit son élection de leader du parti conservateur.

Outre les qualités personnelles du Premier ministre, cet Accord n’aurait jamais vu le jour sans la convergence de divers autres facteurs et circonstances qui ont concouru au déblocage de l’impasse politique. Naguère, le climat de méfiance et de suspicion mutuelles, entretenu par l’attitude hostile, voire agressive, des négociateurs britanniques tels que David Frost, ne pouvait permettre une issue favorable sur la question du Protocole, mais les circonstances ont évolué au cours des quatre dernières années.

Outre une immense lassitude, ressentie très largement au sein de la population, mais aussi  dans les milieux politiques et économiques, le Brexit a apporté son lot de désillusions et d’amertumes. Le Royaume-Uni est à la traîne des pays du G7 et la rhétorique belliqueuse du Brexit ne fait plus recette. Les questions prioritaires touchent à présent à la vie quotidienne des Britanniques, confrontés à la crise du coût de la vie, la hausse des prix de l’énergie et les défaillances du système de santé.

Les Européens, très souvent accusés de rigidité au cours des négociations de 2017 à 2020, ne craignent plus comme avant de voir la décision du Royaume-Uni de quitter l’Union européenne faire tache d’huile. Ils ont, dans une certaine mesure, baissé la garde. Le Premier ministre, Rishi Sunak, s’est peu à peu imposé comme un homme sincère, pragmatique et de bonne volonté. Les échanges en haut lieu avec les responsables européens lui ont fait prendre conscience de la toxicité d’une querelle déraisonnable, au moment où le Royaume-Uni et ses voisins du continent avaient besoin de renforcer leurs liens, au regard des enjeux infiniment plus graves sur la sécurité internationale, la crise de l’énergie et les problèmes climatiques.

Depuis son arrivée au 10 Downing street, on avait pu observer un changement de ton dans les pourparlers entre Londres et Bruxelles et plusieurs avancées avaient été constatées au cours des discussions, dans le cadre de la commission mixte co-dirigée par le vice-président de la Commission européenne, Maros Sefcovic et le Secrétaire d’État britannique aux Affaires étrangères, James Cleverly. Les deux responsables se sont fait mutuellement confiance et, dans les coulisses, loin des caméras, ont œuvré sans relâche en vue d’une solution négociée.

La protection du marché unique a toujours été un enjeu essentiel pour l’Union européenne, soucieuse de se garder de toute importation frauduleuse ou non conforme aux normes de sécurité alimentaire ou de santé animale. Le 10 janvier 2023, Le Royaume-Uni a accepté de partager toutes ses données douanières avec l’Union européenne. C’est, sans doute, cette preuve de confiance, qui a ouvert la voie vers le compromis de Windsor et permis à l’Union européenne d’accepter l’allègement très significatif des mesures de contrôles à la frontière.

Des critères spécifiques seront appliqués pour déterminer lesquels de ces biens, qui transitent par la mer d’Irlande, sont jugés ‘’à risque’’ de pénétrer en République d’Irlande, et les Européens pourront désormais avoir accès en temps réel aux informations du HMRC (l’administration britannique pour la fiscalité et les douanes ) pour suivre ces “biens intermédiaires”.

Cet accord, qui garantissait un droit de regard sur les échanges commerciaux entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, en mer d’Irlande, a très certainement ouvert la voie du compromis., dont l’alternative était le risque d’une guerre commerciale aux conséquences désastreuses sur l’économie britannique, qui aurait pu, de surcroît, amener les Européens à revenir sur l’Accord de commerce et de coopération singé le 1er janvier 2021.L’année 2023, marquée par le 25e anniversaire de l’accord du Vendredi saint, semblait souhaitable et propice au dénouement du problème, autant pour les Britanniques que pour les Européens. L’année prochaine, en 2024, les élections européennes auront lieu, et il importait de régler le différend avec les Britanniques pour se concentrer sur les enjeux communautaires.

Le Président américain Joe Biden, dès septembre 2022, s’était engagé à participer aux célébrations du 25e anniversaire des accords de paix, mais sa promesse était, semble-t-il, conditionnelle à la résolution de la question du Protocole nord-irlandais[18] et au rétablissement des institutions de la province. L’annonce de la signature du Windsor Framework a été accueillie chaleureusement par la Maison-Blanche comme ‘’une étape essentielle pour préserver et renforcer la paix et les progrès durement acquis dans le cadre de l’accord du Vendredi saint’’. Le Président américain s’est déclaré convaincu que ‘’les habitants et les sociétés d’Irlande du Nord seront en mesure de tirer pleinement parti des opportunités créées par cette stabilité et cette certitude’’ et il a ajouté que les États-Unis étaient « prêts à soutenir le vaste potentiel économique de la région[19].

Tout comme les groupes d’entreprises nord-irlandaises, qui ont salué la certitude que  le nouvel accord UE-Royaume-Uni offrait enfin à la région, pour les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, le Président américain a fait part de son espoir que les institutions politiques de l’Irlande du Nord  soient bientôt de nouveau opérationnelles.

Par-delà le consensus ?

Si les réactions à l’Accord de Windsor ont été largement favorables, il n’en demeure pas moins que des obstacles restent à franchir avant la finalisation de l’Accord. Ils ne viendront pas de l’opposition parlementaire dont le chef, Keir Starmer, a assuré à plusieurs reprises que le Premier ministre pouvait, selon toute probabilité, compter sur les voix du Labour pour le vote de la législation à venir[20].

Il y a peu de chances, en revanche, que le nouvel arrangement emporte la pleine adhésion des brexiters du groupe ERG[21]. L’ancien Premier ministre Boris Johnson, qui s’est rangé à leur côté, s’est employé, le 2 mars, de retour à Westminster, à minimiser, voire déprécier, la portée de l’Accord signé par son successeur. Tout en déclarant qu’il aurait beaucoup de mal à voter pour le cadre de Windsor, et en déplorant l’abandon du projet de loi sur le Protocole d’Irlande du Nord qui, selon lui, avait amené l’Union européenne à négocier sérieusement, il a observé que l’accord de M. Sunak était ‘’une version de la solution proposée par Liz Truss lorsqu’elle était ministre des Affaires étrangères[22]’’. Prêt à prendre la tête d’une révolte à l’encontre de son ancien Chancelier, il y a quelques semaines, il n’a plus guère les moyens de le faire, après les nouvelles révélations sur ses agissements liés au scandale du Partygate[23].

Le groupe ERG est manifestement divisé sur la question et un certain nombre de ses membres ou anciens membres, à commencer par Steve Baker[24], ministre d’État à l’Irlande du Nord, ont assoupli leur position. De même, l’ancien Président du groupe ERG, actuellement secrétaire d’État à l’Irlande du Nord, Chris Heaton-Harris expliquait, le 28 février 2023, sur le site du parti conservateur pourquoi il soutenait le Windsor Framework qui, selon lui, apporte des solutions durables aux problèmes des formalités administratives et de l’approvisionnement de l’Irlande du Nord, en particulier en médicaments.  Il salue la décision de reprendre le contrôle de la TVA et des droits d’accise ainsi que le mécanisme du Stormont brake qui, selon lui, garantit la souveraineté de l’Irlande du Nord en cas de nouvelle législation dommageable pour la province[25].

La principale pierre d’achoppement demeure la position du Parti démocratique unioniste (DUP) qui a toujours réclamé la réécriture du Protocole. Le parti, qui a estimé que le Protocole portait atteinte à l’économie de la région et à sa place au sein du Royaume-Uni, a mis fin au partage du pouvoir en Irlande du Nord en signe de protestation, provoquant ainsi la paralysie des institutions nord-irlandaises. Son chef, Sir Jeffrey Donaldson, a précédemment refusé de soutenir tout accord qui traiterait l’Irlande du Nord différemment du reste du pays.

Le 15 juillet 2021, il avait posé sept conditions très strictes de son adhésion à tout nouvel arrangement concernant le Protocole nord-irlandais[26].  Selon l’élu du DUP à Westminster, Ian Paisley junior, qui s’exprimait dans le rapport d’un groupe de réflexion du parti, le Windsor framework ne répond pas aux conditions émises par le parti et n’offre aucune base solide qui autorise le DUP à mettre fin à son boycott des institutions. Mais la direction du DUP a aussitôt signalé que Ian Paisley ne parlait pas au nom du parti. 

À l’annonce du Windsor Framework, Sir Jeffrey Donaldson ne s’est pas formellement opposé au nouvel arrangement, mais a demandé, par prudence, du temps pour lire soigneusement le texte.et consulter des experts juridiques en particulier sur le rôle de la Cour européenne de Justice. Il  s’est donné jusqu’à avril pour arrêter sa position. Il y aura certainement des débats en interne, car le parti est divisé, notamment entre les députés locaux de Stormont (MLAs)  plutôt favorables au compromis et à un retour à la normalité et les députés de Westminster, comme Ian Paisley ou Sammy Wilson[27], plus réfractaires aux concessions, dont le rôle a été renforcé en l’absence d’une Assemblée locale opérationnelle.

L’avis du DUP sur le Windsor framework, qui est essentiel dans la mesure où le rétablissement des institutions nord-irlandaises dépend de son bon vouloir, est largement motivé par des raisons électoralistes. Débordé sur sa droite par le parti de la TUV, Voix traditionnelle unioniste[28], le DUP a, en quelque sorte, radicalisé ses positions. Son objectif est de récupérer les quelque quarante mille électeurs séduits par le discours intransigeant du TUV sur la question constitutionnelle de l’Irlande du Nord et sur le Protocole nord-irlandais, dont il réclame la suppression pure et simple[29].

Conclusion

Avec le Windsor Framework le Royaume-Uni semble avoir renoué avec l’art et les codes de la diplomatie qui se joue, en bonne intelligence, entre partenaires et non entre adversaires. Après de longues années de tension et de crise liées au Brexit, le Premier ministre Rishi Sunak a contribué à la mise en place d’une nouvelle dynamique de dialogue et de coopération constructive entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Cet exploit diplomatique ne sera un vrai succès politique, pour le Premier ministre, que s’il débouche sur le rétablissement des institutions nord-irlandaises, indispensable à la stabilité de la province, mais qui ne peut se faire sans l’aval de la communauté unioniste.

En vertu du principe de consentement démocratique inscrit à l’Article 18 du Protocole nord-irlandais[30], l’Assemblée de Stormont devra se prononcer pour ou contre la continuité du dispositif mis en place par le Protocole modifié avant la fin 2024. À cette occasion, la question sensible du droit européen, qui divise la société nord-irlandaise, ressurgira dans le débat politique.

L’avenir du Windsor framework est également tributaire de la politique commerciale britannique. Plus la Grande-Bretagne s’éloignera des normes réglementaires léguées par  l’Union européenne – comme le gouvernement actuel envisage de le faire, par le biais du projet de loi controversé sur l’abrogation de la législation héritée de l’Union européenne  (Retained EU Law Bill) ” – plus l’arrangement sur les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord sera difficile à maintenir. C’est sans doute le successeur de Rishi Sunak qui en décidera.

Quoi qu’il en soit, la gestion du Protocole nord-irlandais et du cadre de Windsor nécessitera une étroite coopération entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, fondée sur une confiance mutuelle, qui permettra de surmonter d’éventuels désaccords.

[1] Tony Connelly, Why Boris Johnson may legislate to breach NI Protocol, RTE Saturday, 23 April 2022.

[2] L’article 16 du Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord est un mécanisme qui permet à l’une ou l’autre de parties de prendre unilatéralement  des mesures de sauvegarde, dans le cas où le protocole entraînerait de sérieuses difficultés économiques, sociétales ou environnementales susceptibles de persister, ou de flux commerciaux détournés.

[3] United Kingdom Market Act 2020, Government Bill. bills.parliament.uk. Le 8 décembre 2020, suite à un accord de principe entre Maros Sefcovic et son homologue Michael Gove à la commission mixte sur l’application de l’Accord de retrait, le gouvernement britannique retirait les dispositions les plus controversées de la partie 5 du projet de loi qui était entré en vigueur le 17 décembre 2020.

[4] Northern Ireland Protocol Bill, Government Bill, UK Parliament, bills, parliament.uk. Le gouvernement avait invoqué la ‘doctrine de la nécessité’ en arguant du fait que le respect du Protocole signifiait des niveaux inacceptables de pression sur les institutions en Irlande du Nord. Après l’avoir suspendu en deuxième lecture en octobre 2022, au moment où reprenaient les pourparlers avec l’Union européenne, le 27 février 2023, le lendemain de l’accord négocié dit ‘Cadre de Windsor’,  il  annonçait son intention de ne pas poursuivre les travaux sur le projet de loi.

[5] À la suite des élections à l’assemblée nord-irlandaise du 5 mai 2022, le parti unioniste démocratique (DUP) devenait le second parti de gouvernement, derrière le parti nationaliste du Sinn Fein, et refusait de réintégrer l’Accord de partage de pouvoir et de participer à la formation de l’exécutif  et à l’élection du nouveau speaker de l’Assemblée.

[6] Il invoquait le principe de consentement, pierre angulaire de l’accord de Belfast de 1998, qui avait ouvert la voie au partage du pouvoir entre les unionistes et les nationalistes nord-irlandais.

[7] ‘’Orientations du Conseil Européen (article 50) à la suite de la notification du Royaume-Uni au titre de l’article 50 du TUE’’, Conseil Européen, 29 avril 2017.consilium.europa.eu

[8] The Windsor Framework : A new way forward, February 2023. assets.publishing.service.gov.uk

[9] Les détaillants alimentaires, y compris les supermarchés, les grossistes et les traiteurs pourront acheminer leurs produits via la voie verte ou les inspections seront réduites de 100% à 5%.  

[10] PM speech on the Windsor Framework, 27 February 2023.www.gov.uk.

[11] Ce mécanisme obéit au même principe que celui qui peut conduire au moins 30 députés de Stormont (MLAs) sur un total de 90, à déposer une pétition à l’Assemblée (petition of concern) en faveur d’un projet sur une base intercommunautaire plutôt qu’à la majorité simple.  Il se fonde sur une proposition de l’ancien secrétaire d’État à l’Irlande du Nord consistant à  s’aligner sur a relation de la Norvège avec l’Union européenne

[12] Les explications sur le fonctionnement du nouveau dispositif ont été publiées en ligne par le gouvernement, sous la forme de huit fiches détaillées sur la circulation des marchandises, et des médicaments, sur l’expédition des colis, les animaux de compagnie, les plantes, la TVA et les accises.

[13] Policy paper, The Windsor Framework sector explainer, ‘’Human medicines, What have we achieved in this agreement?’ 27 February 2023. https://www.gov.uk/government/publications/the-windsor-framework-sector-explainer.

[14] Catherine Barnard, ‘’What will the Protocol agreement mean for trade?’’ The UK in a changing Europe, 20 February 2023.

[15] Au printemps 2021, le Royaume-Uni a été exclu du programme Horizon Europe et n’a plus reçu d’appels sur les projets quantiques sensibles pour des raisons de sécurité. Il est toutefois évident que la dégradation des relations entre le Royaume-Uni et l’Union européenne ainsi que les manquements ou promesses de manquements aux traités bilatéraux ont pesé sur cette décision. Les universitaires britanniques ont déploré que le blocage des Européens nuisît à la réputation internationale du Royaume-Uni et affectait le recrutement de chercheurs et d’étudiants en doctorat dans les universités britanniques. CaterinaTani, “The UK faces exclusion from high-level Horizon calls in quantum’’ Science Business, 15 November 2022,

[16] ‘’Now that’s what I call Brexit 23!’’, Politics weekly UK, presented by John Harris Lisa Carroll, Rafael Behr and Gavin Barwell , The Guardian, 2 March 2023.

[17] Andrew McDonald, 28 February 2023, ‘’Rishi Sunak gives EU ‘Windsor framework’ the hard sell in Belfast’’, Politico, 28 February 2023. Ses propos, qui l’apparentaient plus à un remainer qu’à un partisan du Brexit, ont pu surprendre et faire sourire les observateurs. La position rêvée que le Cadre de Windsor offre à l’Irlande du Nord, n’était-elle pas celle du Royaume-Uni avant le Brexit , à laquelle une majorité d’Anglais et de Gallois ont décidé de se soustraire ?

[18] Le 21 septembre 2022, la Première ministre Liz Truss s’était entretenue avec le Président américain, lors du Sommet des Nations unies à New York. Il lui avait exprimé ses inquiétudes quant au problème du Protocole nord-irlandais et les risques potentiels pour l’Accord du Vendredi saint.

[19]Le 19 décembre 2022, on apprenait la nomination d’un envoyé spécial en Irlande du Nord en charge des affaires économiques, en la personne de Joe Kennedy, petit-fils de Robert Kennedy, pour veiller  aux efforts de renouveau économique et au renforcement des liens entre les États-Unis et l’Irlande du Nord. Niall Glynn, ‘’Joe Kennedy III confirmed as US special envoy to Northern Ireland’’, BBC News NI, 19 December 2022.

[20] Nadeem and Andrew Sparrow, ‘’Sunak sets out Northern Ireland deal to MPs as Labour vow to back agreement’, The Guardian, 27 February 2023.

[21] Le vice-président du groupe ERG, David Jones, a compté 500 textes législatifs   qui s’appliquent à l’Irlande du Nord et non dans le reste du Royaume-Uni.

[22] Kurtis Reid, ‘’Boris Johnson breaks silence to criticize Windsor Framework’’, Belfast Telegraph, 2 March 2023. https://www.belfasttelegraph.co.uk/news/politics/boris-johnson-breaks-silence-to-criticise-windsor-framework/1318883524.html

[23] Peter Walker and Rowena Mason,’’ Boris Johnson in battle for political future amid fresh evidence he misled MPs’’, The Guardian, 3 March 2023.

[24]Dans une déclaration sur Sky news, Steve Baker, saluait l’accord de Windsor comme une victoire majeure pour le gouvernement. Interrogé sur la conformité de l’Accord aux conditions émises par le DUP et l’ERG, Steve Baker a répondu par l’affirmative et déclaré que l’Accord restaurait la place de l’Irlande du Nord dans l’Union, et grâce au Stormon brake répondait au déficit démocratique de la province. Il s’est réjoui de voir enfin un chapitre de l’histoire nationale se refermer et un autre s’ouvrir dans un nouvel esprit d’amitié et de partenariat avec l’Irlande et l’Union européenne.   

 ‘’Brexiter Steve Baker MP welcomes the Windsor framework deal on the Irish Protocol as a ‘major win’’’, Sky news, 27 February 2023.

[25] Chris Heaton-Harris : I’m a former ERG chairman-and here’s why I back this Agreement, conservativehome 28 February 2023.. https://conservativehome.com/2023/02/28/chris-heaton-harris-as-a-former-erg-chairman-i-can-endorse-this-deal-and-believe-that-my-fellow-eurosceptics-will-come-to-see-its-merits/

[26]D’après les conditions draconiennes posées par Jeffrey Donaldson, les nouvelles dispositions doivent se conformer à la garantie de l’Article 6 de l’Acte d’Union qui exige que tous les Britanniques aient le même droit d’accès aux marchandises et garantir qu’aucune nouvelle barrière réglementaire ne se mette en place entre l’Irlande du Nord et le reste du Royaume-Uni. Les nouvelles dispositions doivent également donner leur mot au peuple d’Irlande du Nord dans l’élaboration des lois qui le régissent, et elles doivent préserver la garantie constitutionnelle énoncée par l’Accord de Belfast qui se fonde sur le consentement du peuple nord-irlandais pour toute modification de son statut. Le nouvel arrangement doit également éviter toute distorsion de marché et ne pas constituer une frontière en mer d’Irlande.

[27] Sammy Wilson s’est insurgé contre le frein de Stormont, qui permet à l’Assemblée locale de rejeter les modifications des règles européennes sur les marchandises, en déclarant que ce n’était pas un véritable frein, mais un ’’retardateur’’. ‘’Stormont brake not really a brake’’ says DUP MP Sammy Wilson””, itv news 1 March 2023. itv.com/news/utv/2023-03-01/wilson-hits-out-at-sunak-deal-and-kings-involvement.

[28] Ce parti qui a été formé en 2007, après la démission de Jim Allister du Parti unioniste démocrate (TUV), en signe de protestation contre l’Accord de Saint Andrews et le consentement du chef du DUP Ian Paisley de siéger à l’exécutif nord-irlandais aux côtés d’un Vice-Premier ministre républicain du Sinn Fein, Martin McGuinness.

[29] Jonathan Tonge, ‘’Voting into a Void? The 2022 Northern Ireland Assembly Election’’, The Political Quarterly, vol. 93, Issue 3 o.524-529, Wiley online Library.

[30] Protocol on Ireland and Northern Ireland, Article 18, Democratic consent in Northern Ireland, par.5.


Liens vers des sites académiques britanniques sur l’accord de Windsor

Steve Peers (EU Law Analysis)

Anton Spisak

David Henig

Institute for Government

Colin Murray

Anna Jerzewska

Chris Grey

KPMG

Sam Lowe

Viviane Gravey and Lisa Claire Whitten (on goods movement)

Michael Dougan

Alexander Horne (also for UK in a Changing Europe)

Harry Gillow, for Conservative Home

John Larkin KC, for Centre for the Union

Richard Bullick (thread with links to different analyses)

Graphic on the Windsor Framework, by Simon Usherwood

House of Commons Library analysis

 

Quand le gouvernement britannique oppose son veto au Parlement écossais : Retour sur la première utilisation de la section 35 du Scotland Act 1998

Par Claire Saunier, Maître de conférences à l’Université Paris-Est Créteil

Parmi le flot de questions juridiques charriées ou, tout du moins, renouvelées par le Brexit, celle des relations entre l’Angleterre et les autres nations du Royaume-Uni occupe une place centrale. L’automne dernier a par exemple été marqué par un contentieux relatif à la légalité du projet de référendum consultatif d’indépendance dévoilé par le gouvernement écossais en juin 2022[1]. La décision de la Cour suprême rendue le 23 novembre dernier, à la faveur du gouvernement britannique[2], n’a vraisemblablement pas épuisé l’épineuse question de la répartition des compétences entre les palais de Westminster et de Holyrood. En effet, il y a quelques jours de cela, l’adoption par le Parlement écossais d’un texte de loi, en apparence dénué de tout enjeu constitutionnel, a une nouvelle fois souligné les tensions entre Londres et Édimbourg. La controverse a débuté à la suite de l’adoption du Gender Recognition Bill dont l’objectif est de faciliter le changement de genre à l’état civil. Plus précisément, le texte prévoit d’assouplir les conditions d’obtention du certificat de reconnaissance de genre (Gender Recognition Certificate), en abaissant à 16 ans l’âge à partir duquel les individus peuvent faire une demande en ce sens, en réduisant de deux ans à trois mois la période de latence entre le moment où la personne a débuté sa transition et celui où elle fait sa demande de reconnaissance et, enfin, en supprimant l’obligation de fournir la preuve d’un diagnostic médical attestant d’une dysphorie de genre. Opposé à ce texte, le gouvernement britannique a fait usage d’un mécanisme de veto prévu par la section 35 du Scotland Act 1998. Ce mécanisme permet au secrétaire d’État pour l’Ecosse, dans certaines hypothèses définies par le législateur, d’empêcher un texte adopté par le Parlement écossais de recevoir la sanction royale (Royal Assent) et, par là même, d’entrer en vigueur. S’il peut être intéressant de revenir sur ce mécanisme et le contexte dans lequel il a ici été utilisé pour la première fois (I), force est de constater qu’une fois encore, ce seront certainement les juridictions qui devront trancher cette controverse entre les organes de gouvernement britannique et écossais (II).

I – L’usage inédit de la section 35 par le gouvernement britannique

La question de la répartition des compétences entre le Parlement britannique et le Parlement écossais a suscité de nombreuses interrogations, comme en témoignaient encore récemment les débats relatifs au projet de référendum d’indépendance. La délimitation exacte du domaine des « questions réservées » (« reserved matters »)[3], qui relèvent de la seule compétence de Westminster, semblait devoir se dessiner au gré des décisions de la Cour suprême du Royaume-Uni. Toutefois, c’était oublier qu’en 1998, lors de l’adoption du Scotland Act, le législateur avait en réalité d’ores et déjà envisagé de tels imbroglios et prévu, en conséquence, un mécanisme de veto permettant au gouvernement britannique de contrer un texte de loi voté par les parlementaires écossais. En ce sens, la section 35 prévoit que le secrétaire d’Etat en charge des relations avec l’Ecosse peut décider d’interdire au Président de l’Assemblée de soumettre le texte adopté au monarque pour qu’il puisse faire l’objet d’une promulgation. Concrètement, la procédure doit ainsi permettre au gouvernement britannique d’empêcher l’entrée en vigueur d’un texte voté par le législateur écossais. Une telle possibilité existe dans deux hypothèses distinctes : dès lors que le texte contient des dispositions dont le Secrétaire d’État pour l’Ecosse a des motifs raisonnables de croire « qu’elles seraient incompatibles avec une obligation internationale ou les intérêts en matière de défense ou de sécurité nationale » (1) ou « qu’elles auraient un effet négatif (adverse effect) sur l’application de la loi telle qu’elle s’applique aux questions réservées »[4] (2).

En l’espèce, le Secrétaire d’État, Alister Jack, a considéré que la modification législative prévue par le Gender Recognition Bill entrait dans ce second cas de figure. Comme l’y oblige la section 35(2), il a précisé, dans un document rendu public, quelles étaient les dispositions qui, selon lui, posaient problème et justifiaient, par conséquent, l’enclenchement du mécanisme de veto[5]. Ce document affirme qu’en assouplissant les conditions d’obtention d’un certificat de reconnaissance de genre, le texte créerait ainsi un régime de reconnaissance du genre en Ecosse, alternatif à celui applicable à l’heure actuelle sur l’ensemble du territoire du Royaume-Uni, et régi par un texte de 2004, le Gender Recognition Act. Par suite, le projet de loi écossais mettrait à mal le fonctionnement d’une autre loi, l’Equality Act 2010, laquelle porte sur des questions réservées et, plus spécifiquement ici, sur la garantie de l’égalité des chances (« equal opportunities »). Plus précisément, la création d’un régime assoupli de reconnaissance de genre aboutirait à créer des différences de traitement entre les citoyens, ce que cherchait explicitement à combattre le législateur britannique en adoptant le texte de 2010. Le Secrétaire d’Etat identifie plusieurs situations concrètes dans lesquelles la coexistence de ces deux régimes concurrentiels, l’un applicable en Ecosse seulement et, l’autre, sur le reste du territoire britannique, pourrait mettre à mal le fonctionnement de l’Equality Act. Il mentionne par exemple les difficultés que pourrait engendrer le texte du point de vue des associations qui réservent leur accès à l’un des deux sexes uniquement ou encore, dans la mise en œuvre des exigences en matière d’égalité salariale. De surcroît, l’assouplissement des conditions d’accès au changement d’état civil pourrait conduire, si on en croit Alister Jack, à une augmentation du nombre de demandes frauduleuses qui pourraient elles-mêmes mettre en péril la sécurité des femmes et des filles.

Si les médias ont avant tout relayé les réactions des militants mobilisés en faveur du projet de loi[6], les responsables politiques ont, quant à eux, surtout critiqué la méthode du gouvernement britannique. Il est vrai que l’usage, inédit, de la section 35, a de quoi surprendre. Plusieurs commentateurs se sont en ce sens étonné que le gouvernement britannique ait recours à l’ « option nucléaire »[7] que constitue le veto, alors même que le Scotland Act lui permet d’agir sans s’opposer aussi frontalement à la volonté du législateur écossais. En effet, il est prévu, à la section 33, que le Procureur général puisse déférer à la Cour suprême tout projet de loi adopté par le Parlement écossais, s’il considère que le texte empiète sur les questions réservées. Cet instrument, en apparence plus diplomatique, a fréquemment été utilisé par le gouvernement britannique[8]. A l’instar de la Première ministre écossaise, Nicola Sturgeon, on peut dès lors s’interroger sur les raisons qui ont conduit Londres à faire usage de ce mécanisme de veto, dans un contexte déjà marqué par les tensions entre le gouvernement britannique et la majorité indépendantiste au Parlement écossais.

II – Le contrôle juridictionnel de l’usage de la section 35

Dès l’annonce du recours par le gouvernement britannique à la section 35, la Première ministre écossaise a insisté sur la volonté de son gouvernement de « défendre vigoureusement » le texte contesté. Comme elle l’avait déjà fait concernant le projet de référendum d’indépendance, Nicola Sturgeon semblait déterminée à donner un tournant contentieux à l’affaire, affirmant que la controverse « finira[it] inévitablement devant les juridictions »[9]. Convaincue que les motivations réelles du gouvernement britannique ne sont pas celles qu’il invoque, la cheffe du gouvernement écossais semble considérer, à l’instar d’ailleurs d’un certain nombre de députés travaillistes et indépendantistes, que le texte sujet à controverse ne serait en réalité qu’un prétexte pour masquer une « attaque frontale »[10] à l’égard du pouvoir législatif du Parlement écossais. Le recours au judicial review devrait permettre de clarifier les conditions dans lesquelles le veto peut légalement être opposé, afin que le gouvernement britannique ne puisse y faire recours, selon les mots de la Première ministre écossaise, « sur un coup de tête au moindre désaccord politique »[11].

Est-il envisageable que les juges acceptent un tel recours et, le cas échéant, censurent la décision du secrétaire d’Etat pour l’Ecosse d’avoir fait usage de la section 35 ? Pour l’heure, l’absence de précédent en la matière nous oblige à la prudence. Il est toutefois possible, sans trop s’avancer, de penser que les juges ne devraient pas avoir trop de difficultés à accepter de se prononcer sur le litige, au regard de l’ouverture croissante du prétoire, ces dernières années, à des questions politiquement très sensibles. Cette extension en matière de recevabilité des recours n’est pas uniquement symbolique puisqu’elle a pu conduire le juge à reconnaître l’illégalité de plusieurs de décisions importantes du gouvernement. A titre d’exemples, rappelons que les juges n’ont pas hésité à sanctionner la décision du gouvernement de proroger le Parlement ou encore, celle d’octroyer des licences d’exportation d’armes[12].

Au-delà même de cette tendance à l’extension croissante du contrôle effectué par les juridictions, il y a fort à parier que la problématique soulevée par les faits d’espèce pourrait engendrer un contrôle poussé de la part du juge. Une telle intuition n’a certes rien d’évident à la lecture des termes de la section 35. En effet, en 1998, le législateur a semble-t-il voulu laisser une marge de manœuvre conséquente au gouvernement en imposant au secrétaire d’Etat, simplement, qu’il ait et qu’il expose des « motifs raisonnables » de penser que le texte adopté engendre des effets négatifs. La notion peut ainsi renvoyer à un contrôle de rationalité auquel le juge britannique a accepté de se livrer depuis la jurisprudence bien connue Wednesbury[13] de 1948. Si les modalités exactes du contrôle de rationalité ne sont pas clairement arrêtées, le juge anglais a, de longue date, affirmé le caractère circonstanciel que revêtait l’examen de cette exigence de rationalité, le juge prenant en considération, notamment, l’autorité de l’organe à l’origine de la décision contestée[14]. Il apparaît, plus généralement, que les juridictions demeurent relativement réticentes à l’idée de censurer une décision sur ce fondement, sauf à ce que celle-ci soit « tellement absurde qu’aucune personne sensée ne pourrait la considérer comme rentrant dans les pouvoirs de l’autorité »[15].

Au regard de ces premiers éléments, il semblerait que si le recours était recevable, il y a fort à croire qu’il ne saurait mener à un contrôle approfondi et, par conséquent, à une censure du gouvernement. Pour autant, une telle analyse n’est possible qu’à condition d’ignorer l’attitude relativement déférente à l’égard du législateur écossais dont a, par le passé, fait preuve le juge britannique. En effet, la jurisprudence n’a pas manqué de souligner que la légitimité démocratique dont bénéficie le Parlement écossais justifiait, sous couvert bien sûr du respect des règles de dévolution, que ce dernier puisse déterminer librement où se trouvent les « meilleurs intérêts de la nation »[16]. A cette déférence affichée devrait s’ajouter une certaine réticence du juge à l’égard d’un mécanisme particulièrement radical tel que le veto. Déjà confrontée à l’usage d’un tel instrument par le gouvernement mais, en l’espèce, à l’encontre d’une décision de l’Upper Tribunal, la Cour suprême avait déclaré l’usage du veto illégal dans une décision Evans[17]de 2015. Précisant qu’il s’agissait là d’un mécanisme d’une particulière gravité, la Cour avait jugé que le pouvoir de veto, pourtant octroyé au gouvernement par le biais de la loi, ne pouvait être utilisé que dans des circonstances exceptionnelles. A défaut, son usage constituerait une grave remise en cause de la rule of law. Cette censure, mise en parallèle avec l’affirmation constante de la légitimité démocratique du législateur écossais, pourrait signifier que la Cour se montre particulièrement scrupuleuse dans l’examen des raisons invoquées par le Secrétaire d’Etat pour motiver le recours à la section 35. Quoi qu’il en soit, les tensions politiques entre Londres et Edimbourg donneront l’occasion au juge, une nouvelle fois, de préciser son rôle dans la définition du système constitutionnel britannique.


[1] Àce sujet, cf. not. : ANTOINE A., « L’audience à la Cour suprême relative au projet de loi du Gouvernement écossais organisant un nouveau référendum d’indépendance : quelques éléments d’analyse », Observatoire du Brexit, 1er novembre 2022, consultable en ligne : https://brexit.hypotheses.org/6349.

[2] ANTOINE A., « Projet de référendum consultatif sur l’indépendance de l’Écosse : Fin de partie contentieuse », Blog Jus Politicum, 28 novembre 2022, consultable en ligne : https://blog.juspoliticum.com/2022/11/28/projet-de-referendum-consultatif-sur-lindependance-de-lecosse-fin-de-partie-contentieuse-par-aurelien-antoine/.

[3] Ces questions réservées sont énumérées dans le texte du Scotland Act 1998, Annexe 5, Partie I.

[4] Sect. 35, Scotland Act 1998 : « If a Bill contains provisions—(a) which the Secretary of State has reasonable grounds to believe would be incompatible with any international obligations or the interests of defence or national security, or (b) which make modifications of the law as it applies to reserved matters and which the Secretary of State has reasonable grounds to believe would have an adverse effect on the operation of the law as it applies to reserved matters,he may make an order prohibiting the Presiding Officer from submitting the Bill for Royal Assent. »

[5] Ces justifications sont accessibles sur le site du gouvernement britannique : https://www.gov.uk/government/publications/statement-of-reasons-related-to-the-use-of-section-35-of-the-scotland-act-1998/html-version.

[6] Une manifestation de grande ampleur a ainsi eu lieu à Edimbourg le 21 janvier dernier, manifestation à laquelle se sont d’ailleurs joints certains élus du Parlement écossais, cf. not. : https://www.heraldscotland.com/news/23267308.glasgow-hundreds-gather-rally-protest-gender-reform-bill-block/

[7] « nuclear option ». Le terme a notamment été employé par Shona Robinson, la secrétaire d’Etat écossaise aux Affaires sociales, au Logement et aux Collectivités territoriales, à l’origine du projet de loi.

[8] Pour une analyse plus approfondie des différents instruments prévus par le Scotland Act afin de garantir les limites de la dévolution, cf. GUIGUE A., « L’impossibilité pour l’Ecosse d’organiser unilatéralement un référendum consultatif portant sur son indépendance », Le club des juristes, 29 novembre 2022, consultable en ligne : https://blog.leclubdesjuristes.com/limpossibilite-pour-lecosse-dorganiser-unilateralement-un-referendum-consultatif-portant-sur-son-independance-par-alexandre-guigue/.

[9] « vigorously defend » ; « inevitably end up in court ». Ces propos ont été tenus par Nicola Sturgeon dans une interview télévisée donnée à la BBC dont une partie ont été retranscrits ici : https://www.bbc.com/news/uk-scotland-scotland-politics-64264063.

[10] « This is a full-frontal attack on our democratically elected Scottish Parliament and it’s ability to make it’s own decisions on devolved matters. » (Tweet de Nicola Sturgeon en date du 16 janvier 2023).

[11] « this is a power than can be used pretty much on the whim of the UK Government any time they have a political disagreement with the Scottish Government on a piece of legislation and they can find a spurious ground to invoke Section 35 – that seems to be what can happen. ».

[12] Voir Miller (No 2) v The Prime Minister [2019] UKSC 41; R (on the application of Campaign Against the Arms Trade) (Appellant) v Secretary of State for International Trade [2019] EWCA Civ 1020.

[13] Associated Provincial Pictures Houses Ltd. v Wednesbury Corporation [1948] 1 KB 223.

[14] Cf. R (Smith) v Ministry of Defence [1996] QB 517, 556.

[15] Associated Provincial Pictures Houses Ltd. v Wednesbury Corporation [1948] 1 KB 223, 299 (Lord Greene): “something so absurd that no sensible person could ever dream that it lay within the powers of the authority”.

[16] Axa General Insurance v. Lord Advocate [2011] UKSC 46, 49 : « (…) the elected members of a legislature of this kind are best placed to judge what is in the country’s best interests as a whole. » (Lord Hope).

[17] R (Evans) v. Attorney General [2015] UKSC 21.

Deux ans après le Brexit effectif, un Royaume-Uni exsangue

Par Aurélien Antoine

Il y a tout juste deux ans, la phase de transition aménagée par l’accord de retrait conclu à la fin de l’année 2019 s’achevait. Le Brexit effectif était lancé sur la base de l’accord de commerce et de coopération, complété par deux autres textes. Après 24 mois et des crises violentes de nature diverse, le Royaume-Uni est au plus mal. Il est incontestable que la sortie de l’UE joue un rôle important dans ce marasme. Les médias insistent beaucoup sur la dimension économique du Brexit. Les études se multiplient pour caractériser l’impact du départ britannique dans la baisse des échanges commerciaux, la contraction de la croissance du PIB, les pénuries de main-d’œuvre et la hausse des prix. L’Office for Budget Responsibility a, depuis longtemps, alerté sur les effets néfastes du Brexit. Ils sont indéniables et il ne s’agit pas de les remettre en cause. Toutefois, il convient, de ne pas les isoler d’autres facteurs. Avec toute objectivité qu’impose un travail de recherche sérieux, il faut prendre en compte des éléments souvent omis pour saisir convenablement la situation tragique que connaissent nombre de Britanniques depuis plusieurs mois.

Tout d’abord, rappelons que tout retrait d’un processus intégrateur de libre-échange aussi puissant que celui initié par les Communautés européennes, puis l’Union européenne, ne saurait amener de façon immédiate des résultats positifs. C’est la grande tromperie de brexiters que d’avoir laissé penser aux citoyens que, dès le lendemain du référendum du 23 juin 2016, le Royaume-Uni allait être libéré de chaînes qui auraient soi-disant enfreint sa souveraineté, sa croissance économique et son influence politique dans le monde. Non seulement les Britanniques sont partis à un moment où l’UE correspondait sans doute le plus à leur conception de l’intégration communautaire, mais les tories auraient dû expliquer aux électeurs que le Brexit était un projet à long terme dont les potentiels bénéfices ne seront perçus que bien des années après 2016. Toute chose égale par ailleurs, lorsque que les Britanniques ont rejoint le marché commun le 1er janvier 1973, la crise violente à laquelle leur pays devait faire face ne s’est pas envolée simultanément. Il a fallu attendre bien des années pour que l’économie britannique, encore dépendante de la préférence impériale par exemple, s’adapte aux règles des Communautés. À tout bien considérer, ce n’est qu’entre le milieu des années 1980 et la fin de la crise monétaire de 1992 que le Royaume-Uni a véritablement commencé à se sentir à son aise dans une Union européenne de plus en plus en phase avec les exigences des gouvernements britanniques (v. sur ces aspects, notre ouvrage Le Brexit. Une histoire anglaise, Dalloz, 2020).

C’est ainsi que toute analyse sérieuse devrait partir du postulat que l’appréciation des conséquences du Brexit devra se faire sur le temps long. Il est, à ce jour, un pari évidemment risqué, dont il est difficile de prédire les répercussions économiques à long terme dans un monde qui change et alors que le Royaume-Uni reconstruit sa politique commerciale dans le cadre d’accords qui restent à conclure ou qui commencent à peine à s’appliquer. S’il appartient en tout premier lieu aux responsables politiques britanniques d’assumer ce constat, les commentateurs doivent aussi le conserver à l’esprit afin d’intégrer un peu plus de complexité dans leur présentation du Brexit.

Ensuite, il est également ardu de trouver des études économiques qui permettent d’isoler complètement la part du Brexit dans le marasme dans lequel se trouve le Royaume-Uni. Le très sérieux Centre for Economic Performance de la London School of Economics a établi un tableau négatif du Brexit qui, au-delà des équations, est tout à fait convaincant. Les lourdeurs administratives, les échanges ralentis et les hausses des prix sont notables. Il convient pourtant de les mettre en rapport avec les conséquences plus violentes de la Covid-19 et de la guerre en Ukraine. Or, il n’est pas évident de le faire. Les publications accessibles en ligne du Center for Economic Performance ne le permettent pas. Par exemple, les mises à jour précises des effets de la Covid-19 sur l’économie britannique (qui a perduré après les confinements de 2021 puisque la Chine a poursuivi une politique “zéro Covid” qui a limité la production et les échanges jusqu’à récemment) ne sont pas disponibles. Nous avons eu les plus grandes difficultés à trouver une analyse claire étudiant les conséquences du Brexit, de la Covid-19 et de la guerre en Ukraine de concert. Comme l’avait souligné l‘Office for Budget Responsibility, le Brexit n’a pas confirmé le “Project fear” de ceux qui souhaitaient que le Royaume-Uni demeure au sein de l’UE, mais ses répercussions négatives se prolongeront sur le long terme, au-delà de crises conjoncturelles comme la pandémie de Covid-19. Quoi qu’il en soit, il convient une fois encore d’instiller un peu de subtilité dans la réflexion et d’admettre que, vraisemblablement, le Brexit approfondit et aggrave les crises successives depuis 2020 (voire les faiblesses déjà identifiées avec la crise financière de 2008), mais il est sans doute inexact d’en faire le principal responsable de la situation actuelle. Cette affirmation peut être étayée par le cas de l’inflation galopante des prix outre-Manche. La hausse des prix la plus mal vécue par les Britanniques est celle de l’énergie. Or il est difficile de prétendre que le Brexit y soit pour beaucoup. Une récente note du centre de documentation de la Chambre des Communes permet d’ailleurs, au-delà des tarifs des énergies, de le vérifier.

Enfin, la concentration des accusations sur le Brexit occulte les motifs structurels et anciens qui expliquent selon nous assez largement la débâcle britannique. Le Royaume-Uni paye aujourd’hui les conséquences de décennies de désinvestissements dans la politique sociale et les services publics. Le New labour n’a pas fondamentalement remis en cause cette évolution. Juste après la crise de 2008-2010, le redoublement de la rigueur budgétaire sous le gouvernement de David Cameron, poursuivie en partie par Theresa May, n’a fait qu’aggraver la déconstruction de l’État social britannique. Face à la violence des effets de la pandémie, puis de la guerre en Ukraine, les Britanniques se sont retrouvés sans filet de sécurité du fait de la privatisation de pans entiers de la solidarité sociale (avec la domination des fonds de pension en matière de retraite) ou d’un sous-investissement chronique dans la plupart des services publics (santé, transport, et éducation notamment). À cela se sont ajoutées une dérégulation des échanges et une libre circulation des travailleurs qui a entraîné une baisse du coût de la main-d’œuvre accompagnée d’un ressentiment puissant, en particulier dans le nord de l’Angleterre. Le Brexit fut aussi une conséquence de tout cela chez des électeurs votant traditionnellement à gauche et qui ont rejoint Boris Johnson en 2019. Si le Brexit est une chimère dans la mesure où il est loin de remplir les promesses de ceux qui l’ont promu, il convient de ne pas omettre ce qui l’a motivé en partie. Force est d’admettre que rien n’a été fait outre-Manche pour répondre à ces préoccupations. Il aurait été finalement intéressant de voir ce qu’aurait donné le levelling up soutenu par Boris Johnson (qui consiste à réinvestir dans les régions désindustrialisées du nord du pays) et passé au second plan depuis son départ. L’idée reste d’ailleurs pertinente si elle n’était pas, pour l’heure, qu’un affichage politique occulté par les turpitudes de Boris Johnson puis la domination des conservateurs qui s’inscrivent dans la poursuite des orientations initiées sous Thatcher. Le Premier ministre, Rishi Sunak, paraît ainsi pour le moins peu en phase avec la réalité des inégalités et de la pauvreté outre-Manche, laissant l’hypothèse d’un retour de Boris Johnson plausible. À titre subsidiaire, il n’est pas anodin de rappeler que l’UE et ses États membres, bien inspirés par le Royaume-Uni, n’ont guère empêché la privatisation des politiques sociales en continuant de prioriser l’ouverture des marchés. Les États qui semblent s’en sortir un peu mieux (comme la France) le doivent sans doute à des facteurs de résistance et du maintien, tant bien que mal, d’un droit social qui a au moins le mérite de préserver un droit de grève indispensable à la liberté d’expression, mais surtout à toute négociation avec l’État et le patronat. C’est à l’aune de l’importance de ce droit méprisé et conspué par les conservateurs qu’il convient d’apprécier l’étendue des grèves actuelles outre-Manche. Le fait qu’elles aient pu se développer massivement alors que le droit britannique depuis les réformes de Margaret Thatcher l’a presque annihilé est un signe majeur de la gravité de la situation. La réaction de Liz Truss, puis de Rishi Sunak à l’endroit des grévistes est inquiétante et de nature à approfondir la scission entre la classe politique londonienne et le reste du Royaume-Uni.

Pour conclure, le Brexit continue d’exacerber et d’accélérer les problèmes structurels du Royaume-Uni tout en en étant la conséquence. L’économie et la question sociale sont loin d’être les seules en cause. Le Brexit, et plus sûrement l’attitude des responsables qui l’ont défendu, a d’abord ébranlé le système politique et l’union territoriale du royaume, au risque d’affaiblir sa Constitution. Cette appréciation ne vaut pas que pour le Royaume-Uni. Le Brexit ne doit pas être analysé comme un sujet exclusivement britannique (quid, d’ailleurs, des enseignements tirés par l’UE de ce départ ?). Les derniers mots de ce long éditorial reviennent à Pauline Schnapper dans son ouvrage paru en octobre 2022 : ” de nombreuses questions restent donc en suspens, qui touchent à la résilience des institutions, à la capacité des partis à se renouveler pour répondre aux aspirations des citoyens, bref à la possibilité de renouvellement de la vie démocratique. Les réponses à ces questions éclaireront l’avenir du système politique outre-Manche, mais aussi celui des autres démocraties libérales occidentales” (La politique au Royaume-Uni, La Découverte, p. 106).


En complément de cet éditorial, nous renvoyons à trois interviews (certaines en accès abonnés) :

Une synthèse avant la publication de la décision de la UKSC sur le projet de référendum d’indépendance en Écosse (prévue le 23 novembre)

Les lecteurs des articles de notre site savent que l’une de nos lignes éditoriales est de promouvoir les analyses relatives à l’Irlande du Nord et à l’Écosse, ces deux nations qui sont pour nous au cœur des défis qui se dressent face aux Anglais dominant l’Union et aux Britanniques en général.

En ce qui concerne l’Écosse, nous avions récemment publié deux articles sur la question de l’indépendance. Alors que la Cour suprême vient d’annoncer de façon surprenante que sa décision sera rendue le 23 novembre (le président de la juridiction, Lord Reed, ayant pourtant indiqué au début des audiences des 11 et 12 octobre qu’aucun jugement ne sera prononcé avant plusieurs mois), nous avons jugé utile de proposer un rappel synthétique de ces audiences ainsi que des enjeux politiques. C’est Mme Adèle Louise Martin, étudiante de master 2 en Droit public fondamental de l’Université Jean-Moulin Lyon III qui propose ce billet fort bien construit. Même si nos lecteurs retrouveront dans ce billet des réflexions déjà produites dans les articles sus mentionnés, nous avons souhaité promouvoir un travail de qualité pour un tel niveau d’étude.


Un coup de poker du gouvernement écossais ?

En parallèle du jeu de chaises musicales qui a agité le gouvernement britannique sur fond de grave crise économique, les 11 et 12 octobre 2022 s’est tenue une audience à l’importance constitutionnelle déterminante pour l’avenir du Royaume-Uni. La Cour suprême britannique entendait cette semaine-là deux parties respectivement représentées par Dorothy Bain, Lord Advocate écossaise, et Sir James Eadie, avocat du gouvernement britannique, dans le cadre de la saisine de la Cour suprême par la Lord Advocate sur la question de la compétence du Parlement écossais pour organiser un référendum sur l’indépendance de l’Écosse.

La Première ministre écossaise, Nicola Sturgeon, avait annoncé le 28 juin 2022 le souhait du gouvernement écossais d’organiser un tel référendum le 19 octobre 2023, par la publication du Scottish Independence Referendum Bill, projet de loi recelant la même question posée aux Écossais lors du référendum de 2014 : Should Scotland be an independent country ?

Le référendum de 2014, mené par le Premier ministre écossais d’alors, Alex Salmond, avait été tenu avec l’aval du gouvernement britannique. L’accord d’Édimbourg de 2012, fondé sur la section 30 du Scotland Act 1998, reconnaissait temporairement au Parlement écossais la compétence d’organiser un référendum sur l’Union entre les royaumes d’Écosse et d’Angleterre.

Depuis ce premier référendum, le gouvernement britannique n’a plus accepté de revenir sur le sujet. Face à cette impasse, le gouvernement écossais qui considère être tenu par un mandat depuis les élections du printemps 2021 en faveur de l’organisation d’un nouveau référendum a fait évoluer stratégie en juin dernier, faisant fi des refus répétés du gouvernement britannique pour plutôt demander au juge suprême britannique si le Parlement écossais n’avait pas, en réalité, la compétence autonome d’organiser un référendum consultatif sur l’indépendance de l’Écosse. La Lord Advocate écossaise a ainsi saisi la Cour suprême de la question de savoir si la tenue par le Parlement écossais d’un référendum consultatif sur l’indépendance de l’Écosse empiétait sur les compétences réservées du Parlement britannique, et notamment sur l’Union entre les royaumes d’Écosse et d’Angleterre[1] et sur le Parlement britannique[2].

Lord Keith Stewart, Advocate General for Scotland, a ensuite saisi, au nom du gouvernement britannique, la Cour suprême d’une demande de rejet de la question de la Lord Advocate. Il dénonçait une absence de compétence de la Cour à contrôler la conformité au Scotland Act 1998 d’un projet de loi n’ayant pas encore été présenté au Parlement écossais.

La Cour suprême avait rejeté la demande de l’Advocate General et a préféré étudier du même coup les deux questions suivantes :

(1) La Cour suprême a-t-elle la compétence à se prononcer sur la conformité d’un projet de loi n’ayant pas encore été présenté au Parlement écossais ?

(2) Si tel est le cas, les dispositions visées relèvent-elles de la sphère des compétences réservées du Parlement britannique, et en particulier ont-elles trait à l’Union entre les royaumes d’Écosse et d’Angleterre, et au Parlement britannique ?

Les arguments des parties ont été entendus les 11 et 12 octobre 2022 devant cinq juges de la Cour suprême, présidée par Lord Reed. Cette formation de cinq membres indique une certaine importance, mais toujours moindre que celle des affaires Miller 1 et 2 [3] pour laquelle une formation de onze juges avait siégé (ce qui fut tout à fait exceptionnel).

Le gouvernement écossais prenait part au procès en tant que partie intervenante, sans être autorisé à y exprimer oralement ses arguments. Ce compte-rendu se concentre sur les moyens des deux parties, et revient sur les observations transmises par le gouvernement écossais, dont les moyens empruntent un chemin bien distinct de ceux de la Lord Advocate, recoupant parfois l’interprétation extensive du Scotland Act telle que la défend l’Advocate General for Scotland.

Pour ce qui est de la décision de la Cour suprême, Lord Reed avait prévenu en début d’audience que l’importance historique de cette décision et les 8000 pages constituant le dossier nécessiteront quelques mois d’étude. Non sans surprise, le service des relations publiques de la Cour a finalement annoncé que le jugement serait rendu le 23 novembre prochain. Peut-être faut-il y voir une solution plus simple que prévue et dans la continuité de ce qui a déjà été décidé en défaveur du gouvernement écossais.

La compétence juridictionnelle de la Cour suprême en question, face à la requête portée par la Lord Advocate

La requête de la Lord Advocate visant à l’étude par la Cour suprême de la compétence du Parlement écossais à décider la tenue d’un référendum sur l’indépendance de l’Écosse se fonde sur l’annexe 6, paragraphe 34 du Scotland Act de 1998. Celui-ci prévoit que la Lord Advocate peut renvoyer à la Cour suprême toute question de dévolution qui n’est pas sujette à des procédures juridictionnelles. Si l’annexe 6, paragraphe 34 n’avait jamais été utilisée de la sorte, deux requêtes portant sur le Northern Ireland Act 1998 se fondaient sur une disposition équivalente et avaient été admises par la Cour suprême[4]. Toutefois, le contexte est ici bien distinct, car est en cause un projet de texte non encore déposé au Parlement.

Selon la Lord Advocate, la nécessité de ce renvoi émane directement du Scotland Act. Le texte fondateur de la dévolution écossaise impose que les porteurs de projets de loi déclarent leurs textes dans la compétence législative du Parlement écossais, préalablement à leur introduction devant celui-ci[5]. Parallèlement, le code ministériel écossais rappelle l’obligation d’obtenir l’approbation des officiers de la Couronne chargés des questions juridiques (law officers) avant toute déclaration sur le respect du champ de compétences[6]. Cette procédure de déclaration de confiance préalable du porteur de projet de loi et d’aval des law officers a notamment été reconnue par la Cour suprême[7] qui y voyait un « garde-fou ». La validation par la Lord Advocate serait ainsi nécessaire à la présentation du Scottish Independence Referendum Bill au Parlement écossais.

Du point de vue de la Lord Advocate, en plus d’être nécessaire, ce renvoi est légitime. Le problème de droit crucial relatif à la compétence du Parlement écossais en matière de référendum consultatif sur l’indépendance ne pourrait être résolu par un contrôle de légalité postérieur à l’introduction du texte au Parlement écossais : les law officers, incapables d’affirmer la compétence du Parlement écossais du fait du vide législatif laissé par le Scotland Act en matière de référendums, ne donneraient pas au porteur du projet de loi l’aval nécessaire à l’introduction du Scottish Independence Referendum Bill au Parlement. Il lui semble ainsi peu probable que les conditions de la section 33 ne soient jamais réunies, malgré l’intérêt constitutionnel et politique de la question.

Lord Keith Stewart, l’Advocate General for Scotland a, quant à lui, demandé à la Cour qu’elle statue sur sa propre compétence juridictionnelle à connaître du renvoi de la Lord Advocate écossaise, avant d’examiner la requête au fond. Ses observations réfutent le fondement dont se prévaut la Lord Advocate, considérant que le recours au mécanisme de renvoi des questions de dévolution prévu à l’annexe 6 paragraphe 34 était une manière de contourner le contrôle de légalité prévu par la section 33 du Scotland Act.

La section 33 offre un mécanisme de saisine de la Cour suprême d’un contrôle de légalité des actes du Parlement écossais avant leur Royal Assent. Dans un arrêt de la Court of Session[8], le juge avait estimé que la section 33 était la seule voie de contrôle possible d’un acte législatif préalablement au Royal Assent. Cette section 33 prévoit toutefois des délais stricts, la saisine ne pouvant s’effectuer qu’à partir de l’introduction du projet de loi au Parlement écossais[9].

S’appuyant sur la décision Imperial Tobacco Ltd [10], l’Advocate General rappelait qu’il manquait au brouillon du Scottish Independence Referendum Bill les rapports parlementaires et les dispositions finales qui permettraient au juge d’identifier son objet réel et d’évaluer sa légalité. Le mécanisme de la section 33 constitue déjà une exception, puisque le contrôle de légalité devrait normalement ne s’opérer qu’une fois l’acte en vigueur, mais garantit que le projet a atteint un stade avancé. Admettre de contrôler la légalité d’un projet de loi en dehors du mécanisme de la section 33 reviendrait à ajouter de l’exception à l’exception.

Cet été, la Cour suprême avait rejeté la demande de l’Advocate General for Scotland visant à étudier séparément la question de la compétence juridictionnelle avant d’accepter d’examiner celle du champ des compétences réservées : elle préfère étudier ces questions lors d’une seule et même audience. Ce rejet ne signifie toutefois pas qu’elle ne donnera pas raison à l’Advocate General sur la question de la compétence juridictionnelle.

La divergence d’interprétation du champ des compétences réservées au Parlement britannique

Sur le second volet traité par la Cour suprême, à savoir le caractère réservé ou dévolu de la compétence de tenue d’un référendum consultatif, la Lord Advocate adopte une conception en opposition à l’argumentation présentée sur le premier volet. Si elle invitait volontiers à interpréter de manière extensive le paragraphe 34 de l’annexe 6 du Scotland Act, et à considérer l’intérêt constitutionnel et politique qu’aurait l’étude par le juge de ce second volet, elle préfère une interprétation restreinte de la définition des compétences réservées. Il ne s’agit plus alors de voir l’intérêt politique ni les conséquences au sens large d’une inclusion du référendum consultatif dans le champ des compétences dévolues, mais seulement d’appliquer le droit et rien que le droit.

C’est la section 29 du Scotland Act de 1998 qui confie au Parlement écossais la compétence de légiférer sur les matières dites dévolues. Celles-ci ne sont pas listées formellement, à l’inverse des compétences réservées au Parlement britannique qui sont, elles, listées dans l’annexe 5 de l’acte. Cet espace permet une liberté d’interprétation et d’inclusion de toute matière n’étant pas strictement listée à l’annexe 5. Ainsi, la Lord Advocate commence sa plaidoirie par souligner que les référendums ne sont pas des matières réservées[11], tout en concédant que tout acte aboutissant à la fin de l’union des royaumes relèverait des compétences réservées[12].

Elle adopte une conception restreinte du champ réservé des compétences dans son interprétation des termes « it relates to reserved matters »[13], en particulier du verbe “to relate to”, qui peut être traduit par « concerner » ou « avoir trait à », plutôt que d’y voir une relation au sens large. Dorothy Bain s’appuie sur la jurisprudence[14] qui rappelle notamment que « to relate to » ne s’interprète pas par la simple existence d’un lien qui serait lâche ou consécutif[15]. Ainsi le projet de loi ne concernerait pas juridiquement l’Union des royaumes ni le Parlement britannique dans la mesure où aucun d’entre eux ne serait juridiquement affecté par ce projet de loi. Cette approche restreinte s’appuie aussi sur une application littérale du Scotland Act retenue dans la décision Martin[16] qui précise que le Scotland Act a “son propre dictionnaire”. La section 101(2) prévoit notamment que l’interprétation des dispositions relatives à la compétence du Parlement écossais soit suffisamment resserrée pour assurer la légalité de ses actes.

De plus, puisque le projet de loi établit lui-même son objet (la consultation du peuple écossais), une interprétation extensive du verbe « to relate to » serait préjudiciable aux accords de dévolution en ce qu’elle lui prêterait des intentions poltiques qui ne sont pas couvertes par le Scotland Act.

Évidemment, pour l’Advocate General ces intentions « autres » ne font pas de doute. Refusant de croire que le résultat du référendum n’aurait pas davantage de conséquences qu’un sondage d’opinion[17], il voit dans l’hypothétique attribution de la compétence le feu vert donné à la création d’un outil allant conduire à la fin de l’Union, matière indéniablement réservée.

Cette conception extensive du champ des compétences réservées s’appuie sur une distinction entre objet et effet. Il est prévu dans la section 29(3) du Scotland Act que le lien entre une disposition et les matières réservées soit étudié « en référence à l’objet de cette disposition, considérant (entre autres choses) ses effets en toutes circonstances ».

Malgré la nécessité d’une interprétation du Scotland Act en ses termes propres, la Cour suprême a rappelé par le passé[18] que le champ réservé des compétences devait être étudié à la lumière de la volonté qui animait le processus de dévolution : les questions intéressant le Royaume-Uni dans son ensemble devaient demeurer de la responsabilité du Parlement de Westminster. Selon l’Advocate General certains domaines doivent rester hors d’atteinte des pouvoirs dévolus, et un droit à se prononcer sur ces sujets est déjà une ingérence, même si l’objet de ce droit n’était pas strictement la fin de l’Union[19].

La Cour suprême a par le passé pu reconnaître la légalité de l’objet d’un acte sans pour autant admettre la légalité de l’acte dans son ensemble. Dans l’affaire Imperial Tobacco Ltd [20] , Lord Hope distinguait un « objet parfaitement légal » et les « méthodes invalides » par lequel cet objet est réalisé, et rappelait qu’un acte pouvait aussi avoir plusieurs objets, parmi lesquels des objets légaux et d’autres illégaux. La légalité de l’un de ces objets ne suffit pas à prouver la légalité de l’acte dans son ensemble.

Il est possible que la Cour suprême reconnaisse la légalité théorique d’une consultation du peuple écossais sans que celle-ci ne suffise à y voir une compétence dévolue, dès lors que cet objet implique des effets sur l’union des royaumes qui relève de la seule compétence de Westminster.

De plus, à la lecture des observations transmises par le gouvernement écossais, il paraît difficile d’ignorer les motivations politiques qui animent cet objet, selon la Lord Advocate, purement juridique. On peut se demander si ces observations n’aideront pas les juges à identifier les effets illicites qui pourraient accompagner le référendum, et justifier le possible rejet par la Cour de la requête de la Lord Advocate.

La plaidoirie politique du gouvernement écossais

Si la Lord Advocate a pris garde de ne parler que de droit et à nier l’intérêt de l’analyse des effets « en tout genre » du référendum sur l’indépendance de l’Écosse, le gouvernement écossais donne du grain à moudre aux partisans d’une interprétation extensive des effets d’un référendum consultatif. Il précise que ces observations ne viennent qu’en complément de la plaidoirie de la Lord Advocate qui, bien que membre du gouvernement écossais elle-même, se tient devant la Cour indépendamment de celui-ci.

Ainsi, les observations écrites soumises par le gouvernement indépendantiste se concentrent sur la défense du droit des peuples à l’autodétermination, quand le terme d’autodétermination n’apparaissait que deux fois dans la requête écrite de la Lord Advocate. L’angle de droit international adopté ne laisse que peu de doutes sur la nature de l’objet politique du projet de loi référendaire, malgré l’insistance de la Lord Advocate à n’y voir qu’un objet de consultation du peuple écossais. Le gouvernement écossais, lui, fonde ce droit à la consultation sur le droit des peuples à l’autodétermination, pilier du droit international moderne[21]. Il en appelle, dans ses observations, à un droit fondamental et inaliénable[22], défendu par la communauté internationale, notamment à travers la Charte des Nations Unies, mais ne définit pas ce droit des peuples à l’autodétermination.

Une confusion plane entre droit des peuples à l’autodétermination et droit à l’indépendance. Le droit des peuples à l’autodétermination, bien que fondamental, ne peut être pensé de manière à mettre en péril l’intégrité des États, notamment l’intégrité des États « dotés d’un gouvernement représentant la totalité de la population appartenant au territoire, sans distinction aucune »[23]. En fonction des contextes et des peuples, il peut aussi être un droit à l’autonomie et à la représentation, ce dont l’Écosse bénéficie déjà par son gouvernement et son Parlement chargés de compétences dévolues concrètes, tout en participant à la vie politique nationale. L’analogie faite entre l’Écosse et les peuples auxquels a été reconnu un droit à l’autodétermination est à manier prudemment, ce qui explique notamment que ce ne soit pas le terrain sur lequel se soit aventurée la Lord Advocate.

Le professeur Nikos Skoutaris voit dans ces impasses le terreau d’une crise constitutionnelle constante[24]. Cette revendication écossaise du droit des peuples à l’autodétermination s’appuie sur des spécificités écossaises qui distinguent les Écossais d’autres peuples, notamment des Catalans, puisque l’Union entre les royaumes d’Écosse et d’Angleterre est fondée en 1707 sur une volonté mutuelle. Ce consentement originel est reconnu du côté anglais comme écossais puisque c’est notamment dans la doctrine de souveraineté populaire de l’Écosse, apparue avec la déclaration d’Arbroath en 1320, que le projet de dévolution prend ses sources[25].

Pourtant, l’union consentie entre l’Écosse et l’Angleterre ne prévoit pas de mécanisme légal de sécession, à l’inverse du Northern Ireland Act de 1998. La section 1 et l’annexe 1 de cette loi permettent, en effet, la tenue d’une consultation s’il semble au Secrétaire d’État nord-irlandais que les votants montrent une volonté de faire sécession du Royaume-Uni pour former une Irlande unie, dans la limite d’une consultation tous les sept ans. L’Écosse, en revanche, ne bénéficie pas d’une telle clause. La clause du Northern Ireland Act est cependant très spécifique et résulte d’un besoin clairement exprimé par une partie importante du peuple irlandais à l’époque, là où le peuple écossais demeurait très indécis en 1998. Cette incertitude demeure aujourd’hui : malgré une majorité indépendantiste au Parlement écossais, le soutien populaire en faveur de l’indépendance n’est pas clairement marqué et les sondages démontrent une hésitation constante des citoyens.

Enfin, l’idée que la décision de la Cour suprême serait utile aux indépendantistes quelle qu’elle soit, laisse perplexe : Nicola Sturgeon a déclaré vouloir utiliser les prochaines élections législatives comme référendum de facto sur le référendum en cas de refus d’affirmation de compétence par la Cour suprême, mais un parti seul ne peut pas transformer des élections législatives en référendum.

Soutenir l’argument d’un référendum de facto engage le SNP sur la pente catalane. En 2015, les leaders indépendantistes catalans avaient aussi soutenu que des élections générales vaudraient référendum sur le référendum s’ils en sortaient vainqueurs. C’est sur cette victoire qu’ils ont ensuite organisé la consultation de 2017. Pourtant, Nicola Sturgeon répète qu’elle n’envisage l’indépendance que par la voie de légalité. Force est d’admettre que sa position, subtile mais amboguë, est difficile à tenir.

Sources

[1] Scotland Act 1998 Schedule 5, Section 30, Part I (1)(b)

[2] Scotland Act 1998 Schedule 5, Section 30, Part I (1)(c)

[3] R (Miller & others) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5 ; R (Miller& others) v The Prime minister ; Cherry and others v Advocate General for Scotland [2019] UKSC 41

[4] Reference by the Lord Advocate of devolution issues under paragraph 34 of Schedule 6 to the Scotland Act 1998, para. 5

[5] Scotland Act 1998 s.31(1)

[6] Scottish Ministerial Code 2018 para 3.4

[7] The United Nations Convention on the Rights of the Child (Incorporation) (Scotland) Bill Reference [2021] UKSC 42 para. 12 ; 2022 SC (UKSC) 1 para. 73

[8] Martin James Keatings v (First) Advocate General for Scotland and (Second) the Lord Advocate [2021] CSIH 25 ; 2021 SC 329 para. 60

[9] Scotland Act 1998 s.33(2)

[10] Imperial Tobacco Ltd V Lord Advocate [2012] UKSC 61

[11] Reference by the Lord Advocate of devolution issues under paragraph 34 of Schedule 6 to the Scotland Act 1998, para. 83

[12] idem para. 102

[13] Scotland Act 1998 s.29(2)(b)

[14] Martin (Appellant) v Her Majesty’s Advocate (Respondent) (Scotland) [2010] UKSC 10 [49] ; Imperial Tobacco Ltd c/ Lord Advocate [2012] UKSC 61; 2013 SC (UKSC) 153 [16]

[15] The UK withdrawal from the European Union (Legal Continuity) (Scotland) Bill [2018] UKSC 64 para. 27

[16] Martin (Appellant) v Her Majesty’s Advocate (Respondent) (Scotland) [2010] UKSC 10 para. 15

[17] Written case on behalf of Her Majesty’s Advocate General for Scotland para. 78

[18] The Christian Institute and others v The Lord Advocate (Scotland) [2016] UKSC 51 para. 65

[19] Written case on behalf of Her Majesty’s Advocate General for Scotland para. 81

[20] Imperial Tobacco Limited v Lord Advocate (Scotland) [2012] UKSC 61 para. 13 et para. 43

[21] Reference by the Lord Advocate of devolution issues under paragraph 34 of Schedule 6 to the Scotland Act 1998, para. 35

[22] Application by the Scottish National Party for permission to intervene, in the reference by the Lord Advocate under paragraph 34 of Schedule 6 of the Scotland Act 1998, para. 38

[23] Déclaration et programme d’action de Vienne 1993 article I.2(3)

[24] Nikos Skoutaris, Scottish Indyref 2 : towards another constitutional crisis http://www.skoutaris.eu/blog/2022/6/30/scottish-indyref-2-towards-another-constitutional-crisis

[25] Edwige Camp-Pietrain, Le référendum d’autodétermination en Écosse. Revue française de droit constitutionnel, 2013 https://doi.org/10.3917/rfdc.094.0259

 

Rishi Sunak parviendra-t-il à régler les dossiers les plus épineux de l’après Brexit ?

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite à l’Université de Franche-Comté

Si le gouvernement de Liz Truss, à peine formé, a pu très vite paraitre condamné à l’échec, la lune de miel de son successeur, Rishi Sunak, aura été de courte durée.

Après qu’un bon nombre de députés tories ont caressé l’idée d’un retour de Boris Johnson, le parti conservateur s’est résolu à emprunter  la voie médiane incarnée par Rishi Sunak. La composition du nouveau cabinet est révélatrice de la stratégie du chef de gouvernement qui a compris qu’il lui fallait s’inscrire dans la continuité de celui qui est encore très populaire auprès d’un bon nombre d’élus et d’électeurs. Hormis l’exclusion de certaines figures comme Jacob Rees-Mogg, plus connu pour ses gesticulations que pour son efficacité, on y retrouve beaucoup d’anciens ministres des gouvernements de Boris Johnson et de Liz Truss tels que Dominic Raab, Michael Gove, Nadim Zahawi, Ben Wallace, Steve Barclay, Mark Harper, Gavin Williamson[1], Alister Jack, Simon Hart ou encore Chris Heaton-Harris.  

En revanche, la reconduction de Suella Braverman au poste de ministre de l’Intérieur, très peu de temps après avoir été écartée par Liz Truss pour avoir divulgué des informations confidentielles à des parlementaires non autorisés[2], continue à susciter de très vives critiques de l’opposition[3].

 Un Premier ministre à la peine

Rishi Sunak sait qu’il doit en partie son élection à l’aile droite de son parti, celle composée des brexiteurs les plus acharnés, et de personnalités comme Suella Braverman qui a su habilement persuader ses proches d’opter pour l’ancien Chancelier de l’Échiquier de Boris Johnson. Le retour au Home Office de cette manœuvrière, apparemment contre l’avis des hauts fonctionnaires qui l’entourent, est contraire à l’engagement du Premier ministre de restaurer « intégrité, professionnalisme et responsabilité » au cœur de l’État. C’était sans doute le prix à payer pour maintenir l’unité du parti. Il montre à quel point la marge de manœuvre du Premier ministre est réduite et combien il devra ménager la droite de son parti qui reste très influente. La question de l’avenir de la ministre de l’Intérieur a été ravivée par la polémique autour de sa gestion de la crise migratoire, après la nouvelle qu’un groupe de demandeurs d’asile d’un camp de migrants à Manston[4] dans le Kent ont été laissés dans le dénuement le plus complet au cœur de Londres. Lors de la séance de questions au Premier ministre Keir Starmer a accusé Rishi Sunak d’avoir conclu “un accord sordide” avec Suella Braverman pour la reconduire dans ses fonctions, mettant ainsi en péril la sécurité nationale et exacerbant la crise des demandeurs d’asile.

Le refus initial du Premier ministre de se rendre au sommet de la COP27, qui aura lieu à Charm-el-Cheikh du 6 au 17 novembre, a été si mal perçu par l’opinion publique et un grand nombre d’élus, qu’il a finalement décidé, le lundi 31 octobre, qu’il conditionnerait sa venue à l’avancement du nouveau budget.

Il y a lieu de s’interroger sur sa capacité à concilier, d’une part, les impératifs économiques de discipline et de rigueur financière qu’attendent les marchés financiers et les investisseurs et, d’autre part, les exigences de la droite du parti en faveur des plus riches, exigences qu’il a provisoirement écartées. Le risque politique le plus grave que court Rishi Sunak, compte tenu de la fébrilité de son groupe parlementaire, serait de vouloir faire passer des mesures fiscales douloureuses au Parlement sans préserver, ne serait-ce que de façon symbolique, les idées de réformes avancées par Liz Truss et l’ancien Chancelier, Kwasi Kwarteng.

L’interminable question du Protocole nord-irlandais

Parmi les dossiers les plus épineux dont le nouveau Premier ministre a hérité, figure la question du Protocole nord-irlandais qui est toujours sans réponse, et qui a, de surcroit, provoqué indirectement une crise institutionnelle en Irlande du Nord. Depuis les élections législatives de mai 2022, qui ont désigné le parti nationaliste du Sinn Fein comme le premier parti de la province, le DUP (parti unioniste démocrate) refuse de participer à la mise en place du nouvel exécutif, où il doit nommer le vice-Premier ministre, tant que les problèmes associés à l’application du Protocole ne seront pas résolus. Il estime par la voix de son leader, Sir Jeffrey Donaldson, que le Protocole qui place une frontière maritime entre les deux îles, remet en cause la place de l’Irlande du Nord au sein du Royaume-Uni.

En conséquence, l’Irlande du Nord n’a pas de gouvernement opérationnel depuis six mois[5].

La date limite du 28 octobre avait été fixée par le secrétaire d’État à l’Irlande du Nord, Chris Heaton-Harris, pour que de l’exécutif nord-irlandais  soit rétabli. Passée cette date, il se verrait contraint de convoquer de nouvelles élections à l’Assemblée de Stormont avant Noël. Mais la date a bien été franchie et l’impasse se prolonge. D’après certains observateurs les élections seraient reportées à Pâques 2023, de façon à les faire coïncider avec la visite d’État du président Joe Biden à l’occasion des célébrations du 25e anniversaire de l’Accord de paix dit Accord du vendredi Saint[6], signé à Belfast le 10 avril 1998. Cela signifierait pour la province britannique sept mois de plus sans gouvernement.

Ces rumeurs, qui se fondent sur les propos échangés entre la Première ministre Liz Truss et le Président Biden lors de leur rencontre à New York, le 21 septembre 2022[7], ont suscité l’indignation de nombreux observateurs qui dénoncent une nouvelle tentative d’instrumentalisation de la question irlandaise à des fins de politique internationale, au moment où les Britanniques n’ont pas perdu l’espoir de sceller un accord de libre-échange avantageux avec les États-Unis. La question du Protocole nord-irlandais pourrait également servir de monnaie d’échange dans les tractations à venir avec les Européens. Pour l’ancien Taoiseach (Premier ministre de la République d’Irlande) Bertie Ahern, le Royaume-Uni serait disposé à utiliser le Protocole nord-irlandais comme levier dans les négociations, de façon à obtenir des concessions dans d’autres domaines comme celui de la finance ou de la recherche scientifique. Nombreux sont ceux qui s’insurgent contre le cynisme du gouvernement britannique, qui veut faire trainer les choses, alors que la crise du coût de la vie requiert des mesures urgentes de la part des autorités nord-irlandaises.

On se souvient que le 13 juin 2022 le gouvernement de Boris Johnson avait déposé le projet de loi sur le Protocole de l’Irlande du Nord à la Chambre des Communes (Northern Ireland Protocol bill). S’il était adopté, un bon nombre de dispositions du Protocole de l’Irlande du Nord seraient vidées de leur substance. Les principaux domaines concernés sont les douanes et la circulation des marchandises et sa réglementation ou encore les les aides d’État. Le 15 juin, l’Union Européenne, en réponse au projet de loi, a relancé la procédure d’infraction contre le Royaume-Uni pour défaut de mise en œuvre du Protocole, qu’elle avait interrompue en 2021.

Le projet de loi est maintenant soumis à l’examen de la Chambre des Lords, après avoir franchi la dernière étape à la Chambre des Communes en juillet, malgré les tentatives du SDLP (Parti social-démocrate et travailliste), de l’Alliance et des députés travaillistes de le diluer.

Bien qu’elle ait été à l’origine du projet de loi, Liz Truss, lorsqu’elle a succédé au négociateur du Brexit, David Frost,  au début de l’année 2022, s’est montrée disposée à trouver un compromis avec Bruxelles concernant les modalités des échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. La question cruciale qui se pose désormais à Bruxelles, tout comme à Dublin, est quelle sera l’attitude du nouveau Premier ministre.

Rishi Sunak, est sans doute conscient de devoir s’atteler à une tâche extrêmement ingrate, mais il est encore bien malaisé de prédire le type d’approche qu’il adoptera.

Ce soutien au Brexit de la première heure, qui a su se montrer très critique à l’égard du Protocole a reçu le soutien des ardents brexiteurs à la Chambre des Communes. Après s’être initialement déclaré favorable au retour de Boris Johnson, le secrétaire d’État à l’Irlande du Nord, Chris Heaton-Harris, fervent partisan du Brexit, a soutenu la candidature de Rishi Sunak au poste de Premier ministre et a été reconduit dans ses fonctions de Secrétaire d’État à l’Irlande du Nord. Rishi Sunak a également obtenu le soutien de l’eurosceptique de premier plan, Steve Baker[8], ancien président du Groupe de recherche européen (ERG), à présent ministre délégué au Bureau de l’Irlande du Nord.

Parmi les prises de position sur le Protocole, Rishi Sunak déclarait le 13 mai 2022, à la chaine de télévision Bloomberg, que le mode de fonctionnement du Protocole posait d’énormes problèmes pour “la stabilité de la situation” en Irlande du Nord et qu’il était devenu un obstacle au rétablissement du partage du pouvoir à Stormont[9].

Toutefois, le 17 décembre 2021, le Telegraph  rapportait que M. Sunak avait exhorté Boris Johnson et son ancien négociateur en chef pour le Brexit, Lord Frost, à ne pas “faire capoter” les discussions avec l’Union Européenne sur le Protocole[10]. D’après le quotidien, Rishi Sunak s’était alors inquiété de l’impact potentiel que cela aurait eu sur l’économie et avait  déclaré qu’il n’éprouvait pas “le même sentiment d’urgence” que d’autres membres du cabinet à l’égard du Protocole. Cette attitude plus conciliante a également marqué l’entretien téléphonique que le Premier ministre a eu dernièrement avec son homologue irlandais, Michael Martin, le 28 octobre 2022. Rishi Sunak a réitéré son souhait de voir émerger une issue négociée aux problèmes causés par le Protocole nord-irlandais. Les deux chefs de gouvernement se sont également déclarés favorables à une relation forte entre la Grande-Bretagne et la République d’Irlande et se sont engagés à renforcer leur amitié au cours des prochains mois[11].

Malgré l’espoir de voir en Rishi Sunak un interlocuteur plus pragmatique que ses prédécesseurs, sa venue n’a pas été accueillie à Bruxelles avec un élan d’optimisme et de confiance. Les responsables européens savent à quel point le dossier du Protocole peut être impacté par des questions de politique interne. S’il rejette résolument l’idée d’une escalade dans les relations entre le Royaume-Uni et l’Union Européenne, pouvant dériver vers une forme de guerre commerciale, Sunak devra également, pour sa survie politique, poursuivre une ligne dure, du moins en façade, tant sur les échanges avec les responsables européens que sur l’avancement du projet de loi.

Si un accord finit par être trouvé, le Premier ministre pourra, en toute logique, retirer le projet de loi comme ce fut le cas de celui qui portait sur le marché interne le 8 décembre 2020, mais il lui faudra faire accepter le nouvel accord, quel qu’il soit comme une victoire diplomatique auprès du groupe parlementaire. Il y aurait sans doute moyen de reprendre comme base de travail les propositions d’aménagement de la Commission Européenne du 13 octobre 2021[12], auxquelles les Britanniques, sous la direction de l’intransigeant David Frost, sont restés sourds. Les mesures proposées, qui offraient des solutions spécifiques aux problèmes causés par le Protocole, portaient sur quatre domaines clés des échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, une réduction d’environ 80% des contrôles sanitaires et phytosanitaires, des formalités douanières et administratives très assouplies, un dialogue renforcé entre toutes les parties prenantes et la sécurité ininterrompue de l’approvisionnement en médicaments expédiés de la Grande-Bretagne en Irlande du Nord.

Un projet de loi visant à « sécuriser le Brexit »

Un autre projet de loi controversé également issu du Brexit, introduit par Jacob Rees-Mogg le 22 septembre 2022, vise à « révoquer ou réformer » de toute urgence l’ensemble de la législation européenne. En vertu de la législation publiée le 22 septembre 2022 Retained EU Law (Revocation and Reform bill) toutes les lois découlant de l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union Européenne doivent être soit révisées et transférées dans le droit britannique, soit supprimées d’ici la fin 2023. En vertu du European Union (Withdrawal) Act 2018, ce droit européen, qui a été provisoirement aspiré dans le droit britannique afin de garantir la continuité juridique, est essentiel pour de vastes domaines de réglementation, notamment les protections sur le lieu de travail et les normes environnementales.

Dans une déclaration annonçant le projet de loi en question, le gouvernement avait déclaré qu’il s’engageait à maintenir “des normes élevées dans des domaines tels que les droits des travailleurs et l’environnement” et que le changement pourrait même permettre au Royaume-Uni “d’être plus audacieux et d’aller plus loin que l’Union Européenne dans ces domaines”.

Toutefois, tout porte à croire que l’inverse risque bien de se produire, notamment dans le domaine de la législation sociale. Les trois premières clauses du projet de loi annoncent l’extinction de la législation subordonnée, dérivée de l’Union Européenne d’ici la fin 2023, qui inclut les règlements sur le temps de travail. Un ministre peut repousser cette date, mais pas au-delà du 23 juin 2026, soit 10 ans après le référendum. D’autres dispositions visent à éliminer toute trace persistante de droit de l’UE, notamment en le renommant “droit assimilé”.

Parmi les multiples problèmes que présente le projet de loi, certains, selon la Hansard society, sont particulièrement graves.

Il s’agit d’abord de l’expiration automatique (sunset clause) de la législation européenne conservée dite retained EU law (REUL) qui représenterait une abdication du rôle de contrôle et de surveillance du Parlement[13].

En vertu de la législation proposée qui a fait l’objet d’une deuxième lecture à la Chambre des Communes, toutes les lois européennes seraient « désactivées » par le gouvernement le 31 décembre 2023. Cette échéance arbitraire comporte un risque important si des erreurs sont commises – directement par la perte d’un élément de la loi REUL qui crée une lacune réglementaire, involontaire ou indésirable.

La loi introduirait également, selon les experts, une incertitude inutile – juridique, économique et politique – dans le processus de révision des REUL.

Le projet de loi fournirait aux ministres une sorte de “chèque en blanc” pour modifier ou remplacer les REUL – y compris pour prendre des “dispositions alternatives” qu’ils “considèreraient appropriées” – dans des domaines aussi divers que le bien-être animal, les droits des consommateurs, la protection des données, l’emploi, la protection de l’environnement, la santé et la sécurité, et la TVA, le tout soumis à un contrôle parlementaire limité.

Il existe enfin des implications potentiellement graves pour la dévolution et l’avenir de l’Union. Des conflits relatifs à la répartition des compétences dévolues risque de porter atteinte à l’Union du Royaume. Il existe des formulations complexes et ambiguës, notamment en ce qui concerne la divergence et le fonctionnement du marché intérieur britannique.

Le projet de loi concerne au moins 2400 lois conservées, qui couvrent une multitude de domaines fort divers tels que, outre les droits des travailleurs et la protection de l’environnement, l’égalité de rémunération pour les hommes et les femmes, les normes alimentaires et les règles de sécurité aérienne.

Si le discours officiel consiste à répéter que le gouvernement s’est engagé à tirer profit des bénéfices du Brexit et à en finir avec le droit de l’UE, l’empressement à passer à l’acte est moins vif. Selon le Financial Times, le Premier ministre a été informé qu’il faudrait pas moins de 400 personnes au Foreign Office pour examiner 300 textes législatifs résultant de directives, de décisions et de règles européennes au cours des cinquante dernières années et 570 autres textes de loi devraient être examinés par le ministère de l’Environnement, de l’Alimentation et des Affaires rurales,  d’ici la fin 2023, ce qui représenterait une charge énorme et difficilement gérable pour la fonction publique

Le retrait des lois européennes a été une des priorités de Rishi Sunak et de Liz Truss lors de la campagne pour la présidence du parti de l’été 2022. Rishi Sunak avait promis de « sécuriser » le Brexit et de passer les lois européennes au broyeur, mais les experts juridiques l’ont averti que le calendrier prévu pour le faire était tout à fait irréaliste. De ce fait, il semblerait que cette décision ne figure plus en tête de l’agenda du Premier ministre.

Conclusion

Dans ses « Observations sur l’état actuel de la nation » un discours prononcé à Lisbonne le 12 octobre 2021, Lord Frost déclarait :

 « Je viens de dire que notre influence sur l’Union Européenne passe désormais par le pouvoir de l’exemple, et donc aussi par un sain degré de concurrence. Le Brexit consiste à faire les choses différemment – non pas pour le plaisir, mais parce-que cela nous convient et parce-que cela crée une plus grande variété d’avenirs alternatifs. C’est pourquoi ce que certains appellent « Brexit dur » dans son sens premier de quitter l’Union Européenne et le marché unique de l’Union Européenne – était essentiel. C’était la seule forme de Brexit qui nous offrait la liberté d’expérimenter et la liberté d’agir. »

La démarche des gouvernements conservateurs, depuis le referendum de 2016, a consisté à vouloir se démarquer le plus possible de l’Union Européenne en reprenant le contrôle de leurs frontières, de leurs lois, de leurs échanges et de leurs flux migratoires. S’affranchir des lois européennes jugées contraignantes et imposées par des institutions dites non démocratiques a toujours été l’aspiration des Brexiteurs. Quant au Brexit dur qu’évoquait Frost, il s’est révélé incompatible avec la géopolitique du Royaume-Uni, dont fait partie l’enclave britannique d’Irlande du Nord, d’où la tension entre le désir de reconquête de liberté des conservateurs et le besoin de continuité et de stabilité de l’Irlande du Nord. Si Rishi Sunak a embrassé très vite la cause du Brexit, on ose espérer qu’il l’ait fait davantage par opportunisme que par conviction idéologique.

[1] Gavin Williamson a été renommé ministre par Rishi Sunak après avoir été démis de ses fonctions par Liz Truss pour avoir adressé des messages insultants  à la Chief Whip Wendy Morton, qui a  décidé de déposer plainte. Rishi Sunak sera sans doute contraint d ‘exiger une enquête indépendante sur les agissements de son ministre auprès de l’équipe en charge de l’éthique au Cabinet office.

[2] Suella Braverman avait été démise de ses fonctions de ministre de l’Intérieur par la première ministre Liz Truss, le 19 octobre , après avoir envoyé un document gouvernemental sur l’immigration à un député conservateur à partir de son adresse électronique personnelle, en violation des règles ministérielles. Le document que la ministre de l’intérieur a partagé avec le député conservateur concernait une proposition de nouvelle de politique gouvernementale, visant à augmenter l’immigration, dans le but de stimuler la croissance économique.

[3] Yvette Cooper, ministre de l’Intérieur du Cabinet fantôme, a déclaré que “outre les nombreuses questions en suspens concernant d’autres violations présumées de la sécurité… cela soulève également des questions sur l’exactitude de la réponse de Suella Braverman et sur le sérieux avec lequel elle prend ces questions”.

“Rishi Sunak a promis ‘intégrité, professionnalisme et responsabilité’ – choisir de renommer Suella Braverman à l’un des postes les plus importants du gouvernement six jours seulement après que cette violation ait eu lieu est un échec sur ces trois points”, a-t-elle ajouté. Jessica Elgott, Aubrey Allegretti et Rowena Mason, “Sunak vows to bring ‘integrity to No 10 but gambles by restoring Braverman, The Guardian, 25 Oct. 2022.

[4] Le camp a été prévu pour héberger 1500 personnes alors que le nombre d’occupants avoisine actuellement les 4000. De nombreux rapports dénoncent les conditions épouvantables dans lesquelles sont entassés les migrants et le sentiment général que le gouvernement, et en particulier la ministre de l’Intérieur, ne maitrise absolument pas la situation.

[5] Il s’avère qu’au cours du quart de siècle qui s’est écoulé depuis l’Accord du Vendredi Saint de 1998, qui a jeté les bases du partage de pouvoir entre les communautés unionistes et nationaliste, l’exécutif issu de la dévolution a été paralysé presque aussi souvent qu’il a pu fonctionner.

[6] La Première ministre Liz Truss aurait formellement invité le Président Biden à assister aux célébrations du 25ème anniversaire de l’Accord du Vendredi Saint en 2023.

[7]  Lors de leur échange, le Président Biden avait affirmé : « Nous sommes tous deux déterminés à protéger les acquis de l’Accord du Vendredi Saint en Irlande du Nord « Il s’était également déclaré impatient de savoir comment les deux Etats pouvaient continuer à coopérer. Remarks by President Biden and Prime Minister Liz Truss of the United Kingdom before Bilateral Meeting, United Nations Headquarters New York 21 September 2022, whitehouse.gov.

[8] De manière totalement inattendue, le 2 octobre 2022, Steve Baker, un des plus ardents militants pro-Brexit, présentait ses excuses à la République d’Irlande et à Bruxelles pour n’avoir pas fait preuve de respect à l’égard des intérêts légitimes de l’Irlande et de l’Union Européenne pendant les négociations du Brexit. Il ajoutait qu’il était temps de reconstruire les relations entre le Royaume-Uni et l’Irlande et faire en sorte que les deux pays aillent de l’avant en tant que partenaires et amis les plus proches. Lisa O’Carroll, Tory MP Steve Baker apologizes to Ireland and EU for behaviour during Brexit, The Guardian, 2 Oct 2022.

[9] Sunak says Brexit deal causing harm, urges EU to be flexible, by Joe Mayes and Stephanie Flanders, Bloomberg, 13 mai 2022, https://www.bloomberg.com/news/articles/2022-05-13/sunak-says-brexit-deal-causing-harm-urges-eu-to-be-flexible?leadSource=uverify%20wall

[10] “Rishi Sunak urged Boris Johnson not to ‘blow up’ talks with EU on NI protocol before Christmas” , Harry Yorke, Whitehall editor, James Crisp, Europe editor, Joe Barns, Brussels correspondent, The Telegraph,  17 December 2021. https://www.telegraph.co.uk/politics/2021/12/17/rishi-sunak-urged-boris-johnson-not-blow-talks-eu-ni-protocol/

[11]“New British PM Rishi Sunak tells Taoiseach he wants ‘negotiated outcome to Northern Ireland Protocol”, the journal.ie, 26 October 2022.

[12] Protocole sur l’Irlande/l’Irlande du Nord : la Commission propose des arrangements sur mesure en faveur de l’Irlande du Nord, Commission Européenne, 13 octobre 2021.ec.europa.eu.

[13] Rees-Mogg qui n’a pas été reconduit par  Sunak quittait le banc du gouvernement  le 27 octobre après avoir déclaré dans un discours passionné que le but de son projet de loi était de restaurer la souveraineté parlementaire.

Comment un « mini budget » a déclenché une tempête politique en Grande-Bretagne ….qui pourrait être fatale au gouvernement Truss

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite à l’Université de Franche-Comté

Le calendrier du nouveau gouvernement britannique a été bouleversé par la nouvelle de la disparition de la Reine, qui, deux jours avant sa mort, avait formellement intronisé Liz Truss comme Première ministre. Après le départ de Boris Johnson, contraint de démissionner à la suite d’une nouvelle affaire de favoritisme et de l’implosion de son gouvernement, il y avait lieu d’espérer de la nouvelle équipe au pouvoir plus de discernement et de stabilité, d’’autant que des mesures urgentes s’imposaient pour répondre aux difficultés économiques et au malaise social.

Depuis l’été, à un rythme qui n’avait pas été vu dans le pays en plus de 30 ans, les mouvements de grèves se sont multipliés pour protester contre la montée des prix de l’alimentation et de l’énergie et réclamer des revalorisations salariales. Les débrayages ont eu lieu au sein de plusieurs corporations, celles des cheminots et des salariés de la Poste, rejoints par les éboueurs et les dockers.

Un mini-budget en deux temps 

Le 8 septembre, la nouvelle cheffe du gouvernement annonçait devant les Communes son plan, à hauteur de 150 milliards de livres, contre les effets désastreux de la crise énergétique. Elle avait au préalable renvoyé le Secrétaire permanent au Trésor, Tom Scholar[1] sans motif apparent. Le paquet énergie était destiné à protéger la Grande-Bretagne de la flambée des prix de l‘énergie et à aider les ménages et les sociétés à faire face à la crise. Il comprenait une « garantie des prix de l’énergie »  plafonnée au prix unitaire de 34,O p/kWh pour l’électricité et 10,3p/kWh pour le gaz, pour les personnes bénéficiant d’un tarif variable standard à partir du 1er octobre[2],  et  un programme d’allégement du coût de l’énergie qui fixait la facture moyenne annuelle des ménages à 2500£ sur deux ans,  soit une remise d’au moins 1.000 £[3]. Les entreprises, confrontées au même problème de trésorerie, bénéficieraient d’une prise en charge de 50% de leurs factures, mais pour six mois seulement[4].

Cette intervention spectaculaire de l’État s’est accompagnée de la promesse d’augmenter la production nationale de pétrole et de gaz. Jacob Rees-Mogg, le secrétaire d’État au commerce, annonçait la reprise de l’exploitation du gaz de schiste[5], ainsi que l’octroi d’une centaine de licences pour effectuer des forages en mer du Nord à la recherche de pétrole.

Il était également décidé de créer 38 « zones d’investissement dérégulées », qui bénéficieraient d’une fiscalité réduite et de règles de planification très limitées. Cette dernière disposition, destinée également à attirer les investisseurs dans le secteur de l’énergie, allait dans le même sens que le projet de création de ports francs du gouvernement Johnson, qui visait à libérer les potentialités du Brexit.

Dans un échange très vif à l’occasion de la séance de questions au Premier ministre du 8 septembre, le Chef de l’opposition, Sir Keir Starmer, avait aussitôt vivement critiqué le mode de financement par l’emprunt qui, selon lui, alourdirait la charge qui pèse sur les ménages en laissant les producteurs d’énergie engranger des bénéfices excédentaires à hauteur de 170 milliards de livres au cours des deux prochaines années[6].  Le parti travailliste ainsi que le parti des Verts ont demandé à plusieurs reprises la mise en place, pour couvrir le coût de l’aide, d’une taxe exceptionnelle pour les producteurs d’énergie, qui pourrait prendre en charge le coût de l’aide aux ménages et aux entreprises.

Quelques instants après l’annonce de son plan, la Première ministre apprenait que la Reine était au plus mal, ce qui l’obligeait à remettre l’ensemble de son projet à une date ultérieure où il serait confirmé et détaillé.

Après la période de deuil national, le nouveau Chancelier de l’Échiquier, Kwasi Kwarteng, s’est empressé, le 23 septembre, de dévoiler l’ensemble du « mini budget » – qui n’en est pas véritablement un d’un point de vue juridique strict, et appelé ainsi car, contrairement à la règle, il n’a pas été soumis à l’avis de l’OBR (Office pour la responsabilité budgétaire), qui veille au respect de la discipline budgétaire et financière.

Outre le volet énergie, dont les Britanniques avaient déjà été informés, un volet fiscal était détaillé par le Chancelier à la Chambre des Communes.

Si le paquet énergétique, qui est entré en application le samedi 1er octobre, avait été très vivement critiqué, le plan du Chancelier destiné à rompre avec le “cercle vicieux de la stagnation”, allait l’être bien davantage.

Un « événement fiscal » qui s’apparentait à un pari très risqué

La série de mesures fiscales exceptionnelles, annoncées par le Chancelier de l’Echiquier le 23 septembre 2022 dans le cadre de ce qui avait été qualifié d’« événement fiscal », visait à renouer avec la croissance et atteindre le taux de  2,5%, un niveau qui n’avait jamais été atteint depuis la période qui avait précédé la crise financière. Ce programme audacieux devait sortir le pays d’une décennie de croissance atone et éviter la récession qui, selon la Banque d’Angleterre, avait déjà commencé.

Devant la chambre des Communes au grand complet, tout en blâmant la guerre en Ukraine et les lois européennes pour les difficultés économiques du Royaume-Uni, Kwarteng a rappelé que le gouvernement avait promis « une nouvelle approche pour une nouvelle ère ».

L’événement fiscal était certes conforme aux choix économiques, énoncés par la candidate à la direction du parti conservateur. Il s’agissait de mettre en œuvre la plus importante réduction de taxes et d’impôts depuis 1972[7] avec, outre le refus d’augmenter les cotisations sociales des familles et des entreprises de 1,25 point[8], la réduction du taux de base de l’impôt sur le revenu qui passerait de 20% à 19%,  le refus d’augmenter l’impôt sur les bénéfices des sociétés[9],  la baisse de la tranche maximale de l’impôt sur le revenu, de 45% à 40%[10], la baisse de la taxe sur les transactions immobilières, et enfin la suspension des prélèvements dédiés à l’écologie.

Dans le but de rendre à la City toute son attractivité et de faire à nouveau de Londres une place financière de premier ordre, le gouvernement décidait également de mettre un terme au plafonnement des bonus des banquiers, qui avaient été bridés à un maximum de 200% du salaire annuel sur décision de l’Union Européenne après la crise financière de 2008.

Dans le domaine de l’emploi, le chancelier entendait également “remettre la Grande-Bretagne au travail” en réponse aux nombreux emplois non pourvus. Pour cela, il souhaitait durcir les règles d’indemnisation des travailleurs à temps partiel, en les incitant à travailler jusqu’à 15 heures par semaine, ou à souscrire à de nouvelles mesures pour augmenter leurs revenus, sous peine de voir leurs prestations réduites[11].

Le gouvernement annonçait également son intention d’encadrer davantage le droit de grève, pour “garantir que les grèves ne puissent être déclenchées que lorsque les négociations sont vraiment rompues” et en assurant un service minimal en cas de grève déclarée.

L’impact dévastateur du « mini-budget »

De l’avis quasi unanime des experts, ce « mini-budget » qui donnait dans la démesure, était un énorme pari économique, qui misait sur le financement par l’emprunt et l’espoir du retour de la croissance.

La très grande majorité des économistes, à l’exception de Patrick Minford, dont se réclame Liz Truss tout comme l’avait fait Margaret Thatcher[12], ont exprimé leurs inquiétudes quant au mélange de fortes baisses d’impôts pour les plus aisés, et d’aides massives aux ménages et aux entreprises, sans expliquer comment elles pourraient être financées autrement que par l’emprunt. Ils ont mis en garde le gouvernement contre le risque d’endettement sur les marchés et estimé que le fardeau de la dette, déjà considérable, pourrait devenir ingérable.

La série de mesures fiscales a été très vivement dénoncée par l’opposition travailliste, qui y voyait le retour de la doctrine ultra-libérale des années 1980 des gouvernements Thatcher. Selon les partis d’opposition, les mesures étaient bien trop généreuses à l’égard des plus riches et entraineraient inévitablement la hausse des taux d’intérêt, mettant ainsi en péril les budgets des millions de ménages, aux prises avec la hausse du coût de la vie et à celle des prix de l’énergie. Rachel Reeves, chancelière du cabinet fantôme, a qualifié les mesures de Kwasi Kwarteng d’« économie-casino » qui consiste à parier sur les emprunts et les finances de toutes les familles du pays. La décision de revenir sur l’augmentation des cotisations sociales, destinée à financer par centaines de milliers de livres les services de santé, tout comme la reprise de la fracturation hydraulique, ont été très mal accueillies.

La Chancelière du cabinet fantôme, Rachel Reeves a ainsi déclaré que « les producteurs de pétrole et de gaz vont porter un toast au Chancelier au moment où nous parlons alors que les travailleurs devront payer la facture. Les emprunts sont plus élevés qu’il le faut alors que les taux d’intérêt augmentent[13] ».

Quant au leader adjoint du parti des Verts, Adrian Ramsey, il prédisait que le coût des réductions fiscales des conservateurs se traduirait par une hausse des taux d’intérêt, une suppression d’emplois et de services publics vitaux.

« Les gens et la planète paieront le prix fort pour ce vandalisme économique et environnemental »[14],  a-t-il martelé.

L’annonce des mesures fiscales a immédiatement provoqué de fortes turbulences sur les marchés qui, soucieux de se dégager de la dette britannique, ont délaissé la livre au profit de la devise américaine. Certains, parmi les plus grands prêteurs du pays, ont également suspendu leurs prêts hypothécaires en raison de l’incertitude. Depuis l’annonce du « mini-budget », jugé inconsidéré et imprudent par les milieux financiers, les rendements des gilts (gilt-edged securities)[15], ont bondi tandis que les banques se sont empressées de retirer leurs produits hypothécaires.

Le mercredi 28 septembre, la Banque d’Angleterre est intervenue en urgence pour soutenir le marché des gilts alors que les fonds de pension étaient confrontés à des demandes urgentes de liquidités. Après avoir été alertée d’une “grande vente imminente d’actifs à prix cassés » concernant les fonds de pension, la Banque d’Angleterre a annoncé une “mesure très inhabituelle” de la part de la banque centrale, l’achat, pour 65 milliards de livres sterling, d’obligations d’État de façon à éviter un marasme économique,

Le coût du plan gouvernemental de 161 milliards de livres sur les cinq prochaines années, a provoqué une chute de la livre qui s’échangeait le lundi 26 septembre dans la nuit à 1,0350 dollar, soit son niveau le plus bas depuis 1985 face à la devise américaine. Les experts jugeaient que la dépréciation de la monnaie risquait de renforcer l’inflation, déjà très élevée au Royaume-Uni[16], compte tenu de la dépendance énergétique du pays et de la lenteur de la transition écologique que la Première ministre, adepte de la déréglementation, semblait peu disposée à mettre en œuvre.

Le FMI, dont l’un des rôles essentiels est de stabiliser l’économie mondiale et d’intervenir en tant que système d’alerte économique, a lancé une attaque cinglante contre les plans de réduction d’impôts du Royaume-Uni  et a appelé le gouvernement de Truss à les reconsidérer pour éviter d’aggraver les inégalités. Le message était clair : tout en comprenant que le paquet de mesures visait à stimuler la croissance, l’organisme jugeait que les réductions fiscales pourraient accélérer le rythme de la hausse des prix, et si l’inflation, que la Banque centrale tentait de réduire, grimpait encore la crise du cout de la vie ne ferait que s’aggraver. L’institution financière a demandé formellement au Chancelier de retirer son projet de réductions fiscales massives et de réévaluer les mesures, en particulier celles qui bénéficiaient aux hauts revenus[17] d’ici le 23 novembre. Les patrons de la City ont également demandé au Chancelier d’avancer son prochain budget – et de publier un rapport de l’OBR pour éviter de nouvelles turbulences.

Toutefois,  beaucoup d’experts s’accordaient à dire que les pressions des marchés auraient sans doute d’ici là obligé Liz Truss à changer de cap et à retirer certains aspects du paquet fiscal. On s’attendait à ce que le gouvernement agisse rapidement et de manière décisive pour restaurer la confiance avant que la liste des dégâts politiques et financiers ne s’allonge encore.

Le parti conservateur en déroute

L’annonce du « mini budget » a provoqué stupeur et fureur dans les rangs des députés conservateurs qui, dans leur très grande majorité, n’approuvent pas les options économiques du gouvernement, qualifiées de libertaires.

Dès le mercredi 28 septembre, un petit nombre de députés envisageaient d’adresser une lettre de défiance au Président du comité 1922, tandis que, le lendemain, d’autres prenaient contact avec les travaillistes sur la façon dont le plan Truss/Kwarteng pourrait être corrigé. Bien d’autres envisageaient de ne pas voter ces réformes – tout en étant avertis par le responsable de l’administrations du parti, Jake Berry, que ce geste provoquerait immédiatement leur exclusion.

Le malaise concernant les plans fiscaux de Kwarteng (surnommé « KamiKwasi », c’est-à-dire « Kasi le suicidaire »), manifestement contraires à l’engagement du gouvernement à réduire les inégalités et à tenir ses promesses en matière de  levelling up (rattrapage des régions économiquement à la traîne), ne cessait de grandir dans les rangs des Tories. Il était particulièrement palpable parmi les députés qui avaient remporté des sièges dans le “mur rouge” en 2019 et qui craignaient que des coupes sévères soient désormais inévitables dans les projets d’infrastructure de leur région, ce qui signifierait bien la fin du levelling up..

La révolte grondait dans les rangs des élus tandis que Liz Truss semblait de jour en jour perdre de sa crédibilité et les spéculations commençaient déjà à porter sur un remplaçant éventuel. De toute évidence, les mécontents étaient en nombre suffisant pour renverser la majorité des Tories, si importante soit-elle, et bloquer de grandes parties du budget de Kwarteng. Le sondage de Yougov montrait une avance de 33 points des travaillistes, la plus grande jamais enregistrée.

Parmi les grandes figures du parti, l’ancien ministre Michael Gove lançait une attaque en règle contre les plans économiques du gouvernement en déclarant que ce n’était pas « conservateur » de financer des réductions d’impôts en empruntant ou en taillant dans le budget de la protection sociale. Il demandait instamment à la Première ministre de renoncer à son projet  car, si elle persistait, elle courait le risque de voir son budget rejeté à la Chambre.

Quant au Chancelier, même si une poignée d’entre eux pensaient qu’il fallait le remplacer, le ressentiment était surtout dirigé contre la Première ministre, qu’ils jugeaient la principale responsable du fiasco[18]. Ils lui tenaient également grief, d’avoir écarté du gouvernement les partisans de son rival, Rishi Sunak, et avoir nommé tous ceux qui l’avaient soutenue ou en étaient proches idéologiquement à des postes de premier plan[19].

Le recul de Liz Truss

Liz Truss et Kwasi Karteng ont pris conscience qu’il fallait changer la politique économique, mais selon la très grande majorité des experts, ils n’ont pas pris la bonne décision en faisant passer la discipline budgétaire après la relance de l’économie. Ils sont allés à l’encontre de la tradition d’une économie saine jugée essentielle aux conservateurs et, ce faisant, ont manifestement compromis la réputation du parti comme de bons gestionnaires de l’économie et des finances publiques.

Le Congrès du parti conservateur, qui s’est ouvert à Birmingham le 2 octobre aurait dû être pour la Première ministre l’occasion de resserrer les rangs et de conforter sa position auprès des élus à deux ans des prochaines élections, mais les chaises vides près de la tribune montraient l’état chaotique du parti. L’ambiance était morose, bien différente de celle qui avait prévalu un mois auparavant, lorsque le parti conservateur avait très largement soutenu la candidate à la direction du parti contre son rival Rishi Sunak. 

Le 3 octobre, Liz Truss décidait de renoncer à la mesure la plus impopulaire, le projet d’abolition de la tranche maximale de l’impôt sur le revenu à 45 % après que cette mesure extrêmement controversée[20]. Mais ce geste n’avait pas suffi à apaiser la situation. Plus les jours passaient, plus l’instabilité des marchés semblait s’aggraver. 

Si la Première ministre disposait d’un bon nombre d’alliés dans son cabinet, les ministres du gouvernement commençaient toutefois à se diviser sur la question de savoir si le Chancelier devait tenir bon ou “faire volte-face” et abandonner ses promesses de réduction de l’impôt sur le revenu ou bien encore s’il devait partir.

Malgré les critiques et mises en garde quasi unanimes, le Trésor britannique a d’abord continué à défendre son plan budgétaire en expliquant le besoin d’agir rapidement pour protéger les ménages et les entreprises. La Première ministre, qui déclarait également vouloir mettre en œuvre son projet, semblait toutefois de plus en plus prendre ses distances avec son Chancelier qu’elle finirait par renvoyer le 14 octobre[21] sans donner d’explication[22].

Le même jour, après trois semaines de crise politico-financière, marquées par l’effondrement de la livre, le renflouement des fonds de pension par la Banque d’Angleterre et une hausse des taux hypothécaires, la Première ministre, Liz Truss s’est adressée à la nation lors d’une très courte conférence de presse pour annoncer qu’elle faisait marche arrière sur une partie essentielle des 43 milliards de livres de réductions d’impôts non financées promises dans le mini-budget du 23 septembre. Elle avait déjà, au début du mois, abandonné l’abolition de la tranche maximale de l’impôt sur le revenu à 45 %. Liz Truss admettait que “certaines parties de notre “mini-budget” sont allées plus loin et plus vite que ce que les marchés attendaient”, ajoutant que le gouvernement devait “agir maintenant pour rassurer les marchés sur notre discipline fiscale”. Au changement de cap s’est ajouté un changement de ministre de l’Échiquier. Kasi Kwarteng ne sera donc resté en poste qu’un peu plus d’un mois, ce qui est inédite dans la vie politique britannique depuis 1945.

Sur le fond, l’impôt sur les bénéfices des sociétés[23] devait passer, avant que des réductions ne soient annoncées dans le cadre du « mini-budget », de 19 % à 25 % au printemps – une décision  qui, selon Liz Truss, permettrait de lever 18 milliards de livres par an. Cette mesure avait été initialement prévue par l’ancien chancelier Rishi Sunak sous le gouvernement de Boris Johnson. La baisse sur les transactions immobilières serait également maintenue de façon à encourager les primo-accédants à la propriété et bénéficier de l’ascenseur social selon les mots du gouvernement. Après avoir exclu la réduction des dépenses publiques, Liz Truss admis que les dépenses se mettraient en place moins rapidement que prévu.

Par ailleurs, la garantie des prix de l’énergie est maintenue ainsi que l’aide aux ménages et aux sociétés à faire face à la crise énergétique.

L’annulation de la hausse de 1,25% des cotisations sociales aura lieu, comme prévu, le 6 novembre, et la hausse d’impôt destinée à financer le système de santé sera bien supprimée. La promesse de réduire l’impôt sur le revenu de 1% devrait également être tenue et le taux de base de l’impôt sur le revenu serait ramené à 19% en avril 2023. La réduction des droits sur les transactions financières est confirmée.

Ces annonces constituent, selon la Première ministre, un “acompte” sur le budget du 31 octobre, date à laquelle le nouveau Chancelier, Jeremy Hunt, mettra en œuvre le vaste plan de relance qui serai annoncé en même temps que l’avis de l’Office pour la responsabilité budgétaire (OBR). Il s’agirait de devancer la décision de la Banque d’Angleterre sur les taux d’intérêt, le 3 novembre, selon une demande clé de la commission du Trésor aux Communes, présidée par Mel Stride.

Le choix de Jeremy Hunt, qui sera le quatrième Chancelier de la Grande-Bretagne depuis 2019 à la suite de Rishi Sunak, Nadhim Zahawi et Kwasi Karteng,  est apparu judicieux pour de nombreux commentateurs. Ancien ministre des Affaires étrangères, ancien, ministre de la Santé, élu aux Communes depuis 2005, il est jugé sérieux et compétent malgré son manque d’expérience de la finance.

S’il se situe à la gauche du parti conservateur, dans la mouvance économique opposée à celle de Liz Truss, il reste dans la tradition du parti conservateur en étant adepte des faibles taux d’imposition. Il semble donc à même de concilier les divers courants du parti.

Si la mission de Hunt sera de calmer les marchés et de réduire la pression sur les taux d’intérêt qui pèsent sur les emprunts de millions de propriétaires, sa nomination n’a pas encore apporté plus de stabilité, en particulier sur le marché des obligations d’État. Il lui sera sans doute très difficile d’établir un nouveau budget à partir du « mini-budget » partiellement modifié.

Conclusion

Malgré ses renoncements, la Première ministre s’est engagée à mener à bien son programme de réduction des impôts, affirmant que sa mission restait la poursuite d’une “économie à faible taux d’imposition, à salaires élevés et à forte croissance[24]“.

Bien qu’elle ait exclu de démissionner, elle a déclaré : “Je veux être honnête, c’est difficile, mais nous allons traverser cette tempête. Et nous obtiendrons la croissance forte et soutenue qui peut transformer la prospérité de notre pays pour les générations à venir.”

D’après les règles du comité de1922 elle est assurée de conserver son poste pendant un an, mais si la pression se fait de plus en plus forte à Westminster, et que, selon la procédure, la moitié des députés écrivent une lettre de défiance à Sir William Brady[25], les règles pourraient être changées. Au moment où certains vont jusqu’à dire que, si elle est encore en fonction, elle n’est plus aux commandes, sa marge de manœuvre est considérablement réduite et son sort est entre les mains des élus conservateurs qui décideront, en fonction de ce qui est le plus dommageable au parti, de la conserver ou de s’en séparer.

L’effondrement soudain de la crédibilité du gouvernement Truss est un événement qui définira la politique britannique pour les années à venir, tout comme l’enchainement de crises politiques chez les tories depuis 2016. Il y a un risque réel que les investisseurs internationaux perdent confiance dans le gouvernement britannique.

Cette nouvelle crise politique repose le problème de la désignation du chef du parti conservateur par une tranche infime et non représentative de la population, les 160 000 adhérents du parti conservateur. Truss a été choisie par les membres du parti, alors que moins d’un cinquième des députés conservateurs ne l’ont soutenue au premier tour[26].

À l’inverse de Boris Johnson qui, il y a quelques mois, était en butte à la fronde parlementaire et aux appels à la démission pour sa malhonnêteté et les nombreux scandales de favoritisme qui avaient entaché son mandat, Liz Truss, qui n’a jamais été très populaire, est mise en cause pour son incompétence et son approche simpliste de l’économie. S’il n’est pas toujours judicieux de s’en tenir strictement aux orthodoxies fiscales en temps de crise, l’audace doit être tempérée par la nécessité de maintenir la confiance des marchés et de préserver la crédibilité économique du Royaume-Uni et de ses dirigeants.

Le nouveau chancelier, Jeremy Hunt est désormais considéré comme le personnage le plus influent du gouvernent, car il a la charge de remettre les finances publiques sur les rails, de restaurer la crédibilité et la réputation du pays, tout en rassurant les citoyens et les marchés, et de redonner confiance aux investisseurs.


[1]  La décision brutale de se séparer d’un haut fonctionnaire du Trésor, salué par son prédécesseur, Nicolas Macpherson, comme « le meilleur de sa génération », avait été aussitôt dénoncée comme insensée par nombre d’économistes qui estimaient que son degré de compétence aurait été précieux dans les temps difficiles que traversait le Royaume-Uni. Tom Scholar, en poste depuis 2016 avait travaillé étroitement avec les deux anciens Premiers ministres, Gordon Brown et David Cameron, avant d’assumer ses fonctions au Trésor. Mais le geste de Liz Truss était conforme à ses convictions. Elle avait, lors de sa campagne de candidature à la présidence du parti, exprimé son hostilité à l’égard du Trésor jugé frileux et responsable d’avoir freiné la croissance du pays. Voir M.C. Considère Charon, « Liz Truss accède au pouvoir dans un contexte de crise et de malaise social », Observatoire du Brexit, https://brexit.hypotheses.org/category/actualites.

[2] Pour les personnes bénéficiant d’un tarif fixe supérieur au nouveau gel des prix, en raison des récentes hausses des prix de l’énergie,  leurs prix unitaires seraient réduits de 17p/kWh pour l’électricité et de 4,2p/kWh pour le gaz à partir du 1er octobre.

[3] Cela représente une baisse importante par rapport au plafonnement à 3,549£ initialement annoncé par le Bureau des marchés du gaz et de l’électricité (OFGEM).

[4] Ces mesures étaient toutefois conditionnelles à la conjoncture climatique ainsi qu’au taux de consommation d’énergie, ce qui signifie que seuls « les bons élèves » qui réduiraient leur consommation d’énergie y auraient droit.

[5] La levée de l’interdiction de l’exploitation du gaz de schiste a été vigoureusement dénoncée et contraire aux engagements de la COP26.

[6] Katie Neame, “Truss energy plans loading burden onto working people”, Starmer declares, labourlist.org

[7] Ce plan fiscal que Paul Johnson de l’Institut des études fiscales est décrit comme le plus grand événement fiscal depuis celui de 1972, au moment où le conservateur Edward Heath était Premier ministre et Anthony Barber, Chancelier de l’Echiquier. Ce plan fiscal était intitulé « la ruée vers la croissance ». Quelques mois après l’introduction du budget, le chancelier était contraint de laisser flotter la livre, ce qui avait entraîné une forte baisse de sa valeur et une énorme pression inflationniste sur l’économie à hauteur de 20%, ainsi qu’une montée du chômage. La croissance qu’il avait promise et que ses mesures de réduction des impôts étaient censées stimuler ne s’est jamais matérialisée. Après une série de conflits sociaux, Ted Heath convoquait des élections générales au début de 1974 et Barber quittait son poste de chancelier. Les travaillistes revinrent au pouvoir  avec le Premier ministre Harold Wilson (v. Patrick Hosking, “The man whose ‘dash for growth’ predated Kwarteng by 50 years,” The Times, Friday September 23, 2022).

[8] Les mesures consistant à réduire les contributions sociales des ménages et des entreprises allaient à rebours des projets de l’ancien Chancelier Rishi Sunak, qui voulait augmenter les cotisations sociales dans le but de contribuer à la modernisation du système de santé et à faire passer l’impôt sur les bénéfices des sociétés de 19 à 25%.

[9] La baisse de 5 points de la tranche maximale de l’impôt concernait les revenus supérieurs à 150 000 livres par an et aurait couté 2 milliards de livre par an à l’État, financé par l’emprunt.

[10] Liz Truss et son ancien Chancelier Kwasi Kwarteng sont adeptes de la théorie économique du trickle down (ruissellement) selon laquelle les revenus des plus riches sont réinjectés dans l’économie et rejaillissement’ ainsi sur l’ensemble de la société par le biais de la consommation et de l’investissement. Ils contribuent ainsi à la croissance de l’activité économique et à la création d’emplois.

[11] Jessica Elgot, “Kwasi Kwarteng to shrink part-time work benefits to grow labour supply”, The Guardian, 21 September 2022

[12] On se souvient que Liz Truss et Kwasi Kwarteng  ont coécrit avec d’autres conservateurs en 2014 un ouvrage intitulé « La Grande-Bretagne libérée » (Britannia unchained) où ils accusent les travailleurs anglais d’être les plus paresseux du monde.

[13]  “Rachel Reeves response to the Chancellor’s fiscal statement”, 23 September 2022, Labour .org.uk

[14] 2022 Mini Budget -The political reaction, 23 September 2022, Throne Lancaster Parker.

[15] Ces valeurs mobilières « dorées sur tranche », qui sont les emprunts d’Etat émis par le Royaume-Uni, sont considérées comme des aux placements dits « de père de famille », c’est-à-dire sans risque. L’origine du terme tient au papier utilisé qui était autrefois doré sur tranche.

[16] La chute de la livre sterling a entraîné une hausse des prix à l’importation, tandis que la flambée des prêts hypothécaires a suscité des mises en garde contre un effondrement du marché immobilier et des inquiétudes quant à la montée en flèche des coûts d’emprunt.

[17] Philip Inman et Richard Partington,  « IMF urges the UK government to reconsider tax-cutting plans », The Guardian, 27 September 2022.

[18] La crise prenait un tour tragi-comique lorsqu’on apprenait que le nom de code de l’événement fiscal était Opération Rolling thunder (Opération roulement de tonnerre) rebaptisée par des députés facétieux Operation Rolling Blunder (Opération avalanche de gaffes)…

[19] La colère des députés est encore montée lorsque le courrier des électeurs a commencé à rapporter la nouvelle de la flambée des coûts des prêts hypothécaires.

[20] Kwasi Karteng avait alors déclaré que cette mesure avait mobilisé l’attention au détriment de l’engagement du gouvernement à répondre aux difficultés que connaissent le pays. Peter Walker, “Liz Truss abandons plan to scrap 45p top rate of income tax amid tory revolt”, The Guardian, 3 October 2022.

[21] Sommé de rentrer au plus vite du sommet annuel du FMI à Washington, Kwarteng avait déclaré la veille qu’il mènerait à bien le plan de croissance de la Royaume-Uni et préparait son paquet fiscal pour Halloween. Son mandat de seulement 38 jours, serait l’un des plus courts de l’histoire du Royaume-Uni.

[22] À la brève conférence de presse du vendredi 14 octobre, où elle a insisté sur son désir d‘assurer la stabilité économique, la première ministre n’a pas expliqué les raisons du limogeage de Karteng

[23] Le refus d’augmenter le taux d’imposition des bénéfices des sociétés était la pierre angulaire du programme de la Première ministre lorsqu’elle était candidate à la présidence du parti.

[24] Dans son discours au Congrès du parti conservateur, Liz Truss a prononcé le mot croissance 28 fois.

[25]  Alors que les rumeurs de complots visant à chasser Liz Truss du pouvoir abondent, il semblerait qu’un certain nombre de lettres aient déjà été adressées au Président de la Commission 1922 au moment où nous écrivons.

[26] Des députés conservateurs rebelles auraient encouragé leurs collègues à les rejoindre dans leur démarche pour obtenir le changement des règles de désignation du chef du parti.

 

Un mois de septembre 2022 historique pour le Royaume-Uni

Depuis 2016, l’actualité politique, économique et juridique outre-Manche a souvent occupé les chercheurs et les médias européens par son intensité. Le feuilleton du Brexit, en passe de devenir une histoire sans fin, la comédie johnsonnienne sur fond de tragédie sanitaire, puis guerrière, et le crépuscule de l’idole que fut la reine Élisabeth II apparaissent déjà comme les jalons d’un long chemin de croix dont il est bien difficile de prédire l’issue pour le Royaume-Uni.

L’un des points culminants de cette succession effrénée d’événements fut sans doute la semaine du 5 au 11 septembre, unique dans l’histoire contemporaine du Royaume-Uni en raison de la nomination d’une Première ministre par une monarque qui allait céder la place sur le trône deux jours plus tard à son fils Charles.

La longue période de deuil national d’une dizaine de jours conclue par des funérailles d’État mémorables aura été une parenthèse à la fois triste, désuète et fastueuse qui aura permis au moins à une large part du peuple britannique de retrouver un semblant d’unité et de mettre un temps de côté la cruauté de leur condition. Le jubilé de la reine au début du mois de juin avait d’ores et déjà donné cette impression.

À peine la reine Élisabeth II avait-elle retrouvé son époux dans la chapelle Saint-Georges du château de Windsor que le tout nouveau gouvernement dirigé par Liz Truss annonça des actions budgétaires fort mal reçues par les milieux d’affaires, la bourse et l’essentiel des économistes. Sur la question du Protocole nord-irlandais, la Première ministre semble vouloir gagner du temps tout en maintenant le projet de loi déposé sous le précédent gouvernement en fixant une dead line au mois d’avril 2023, date des 25 ans de l’Accord du Vendredi saint, pour qu’une solution négociée soit trouvée. Dans la même veine pragmatique, la poursuite de la discussion parlementaire sur le Bill of Rights Bill est désormais écartée au profit de nouvelles propositions dans le futur. Un autre signe d’apaisement s’est manifesté : celui d’une éventuelle participation des Britanniques à un nouveau club de nations européennes dont l’initiative issue d’une idée ancienne revient à la France à l’époque où Emmanuel Macron présidait le Conseil de l’UE. Il devrait se réunir pour la première fois à Prague au début du mois d’octobre. La Première ministre n’a pas encore confirmé sa présence et attend de voir quel va être l’ordre du jour qui devrait logiquement porter sur la guerre en Ukraine et la crise énergétique. Outre les 27, le club réunirait également la Norvège, la Suisse, la Turquie et l’Ukraine. Les États des Balkans seraient aussi représentés.

Mais les tensions restent vives et ce retour officiel du Royaume-Uni dans un forum continental est loin d’être acquis. En outre, les actions contentieuses engagées par les deux parties pour le non-respect des traités de Brexit sur plusieurs dossiers sont toujours pendantes. Elles apparaissent malheureusement comme un reflet fidèle des oppositions durables qui empoisonnent les relations entre les deux parties.

C’est toutefois sur le front interne que la prochaine échéance importante est attendue. Les 11 et 12 octobre prochains, les audiences à la Cour suprême après la saisine de la Lord advocate écossaise intervenue le 28 juin et relative à la validité du projet de loi du gouvernement écossais organisant un nouveau référendum d’indépendance (“Indyref2”). Le gouvernement britannique avait demandé à la Cour d’écarter, à ce stade, le recours de la Lord advocate (par ailleurs membre du gouvernement écossais) qu’il considérait comme prématuré (il aurait fallu, selon Whitehall, attendre l’adoption de la loi par le parlement écossais). La Cour a écarté l’argument, admettant même par la suite les interventions écrites du parti de gouvernement écossais  (le SNP) en sus de celle de la Lord Advocate qui, malgré son statut de membre du cabinet, doit conserver une certaine indépendance. Au début du mois d’août, le gouvernement britannique a, quant à lui, soumis ses arguments par la voix de l’Advocate General pour l’Écosse (membre du gouvernement britannique, il doit être distingué de son homologue écossais).

Toutes ces actualités ont fait l’objet de publications diverses, en particulier du directeur de l’Observatoire du Brexit. Outre celle du site, vous pouvez retrouver ses analyses sur l’arrivée au pouvoir de Liz Truss et les problématiques européennes dans le post du Club des Juristes suivant :

“Liz Truss Première ministre britannique : des espoirs de réchauffement des relations avec l’Union européenne très hypothétiques”

À propos du décès de la reine Élisabeth II et des enjeux pour le Royaume-Uni, vous pouvez réécouter l’interview donnée pour l’émission Tout un Monde de la Radio Télévision Suisse et menée par Éric Guevara-Frey :

“Comment le décès de la reine modifie-t-il la politique britannique”

Retrouvez les premières réactions le lendemain du décès de la Reine dans l’émission de France Culture, Culture Monde :

“Élisabeth II : God meet the Queen”

Nous renvoyons surtout nos lecteurs à la parution du dernier numéro de la revue Pouvoirs consacré à Élisabeth II. Hasard du calendrier, ce numéro spécial qui devait célébrer le jubilé de Platine est sorti des presses quelques heures après l’annonce du décès de la Reine. Vous y retrouverez notamment l’article :

“Élisabeth II, entre résistance et obéissance”

L’intégralité du numéro est disponible en ligne (par abonnement ou abonnement à l’article).

Enfin, pour ceux qui en ont la possibilité, vous pouvez consulter un article du quotidien belge Le Soir sur l’avenir du Commonwealth dirigé désormais par Charles III :

“Charles III, nouveau souverain d’un Commonwealth immuable ?”

Du côté des ouvrages, nous attirons l’attention sur les publications suivantes et un documentaire :

L’une, de vulgarisation scientifique, est consacrée au Royaume-Uni après Boris Johnson. Le numéro de septembre-octobre de la revue Conflits s’intitule “Royaume-Uni. Johnson tombe, le Brexit continue”.

À propos de Boris Johnson, nous recommandons le visionnage du documentaire “Boris Johnson. La fête est finie”, disponible sur le site de France TV.

Du côté des publications scientifiques, notons les deux ouvrages suivants :

The Routledge Handbook on the International Dimension of Brexit (Routledge International Handbooks)

Sous la direction de S. Loussouarn : Brexit and its Aftermath

En dernier lieu, quelques ouvrages plus accessibles et néanmoins dignes d’un grand intérêt.

Nous signalons l’ouvrage  de Niel Archer : Cinema and Brexit, The Politics of Popular English Film.

En France, Judith Perrignon, journaliste, essayiste et écrivaine, a écrit Le jour où le monde a tourné, récit documentaire passionnant sur le Royaume-Uni des années Thatcher.

 

 

 

 

Liz Truss accède au pouvoir dans un contexte de crise et de malaise social

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite à l’Université de Franche-Comté

L’annonce du décès d’Elizabeth II a plongé le pays dans la tristesse et la sidération, ajoutant encore au désarroi, aux doutes et aux inquiétudes de toute une nation aux prises avec des difficultés croissantes. Une des dernières images de la Reine fut celle de sa rencontre avec la nouvelle première ministre qu’elle a formellement intronisée, accomplissant jusqu’au tout dernier moment les devoirs de sa charge. Si tout s’est arrêté quelques jours pour permettre aux Britanniques, unis dans le deuil, de rendre hommage à leur souveraine, le retour à la dure réalité et aux controverses politiques ne tardera pas à venir et pour Liz Truss la tâche sera incontestablement rude.

En annonçant sa démission dans une courte allocution devant Downing Street, le jeudi 7 juillet 2022, trois ans après son élection à la tête du parti, Boris Johnson avait déclaré qu’il restait à son poste jusqu’à la désignation de son successeur, sans faire aucune allusion à la crise ouverte au sein de son gouvernement qui mettait en cause, une fois de plus, son honnêteté[1]. Lors d’un Conseil des ministres dans l’après-midi du 7 juillet, le Premier ministre précisait qu’il laisserait les “décisions budgétaires majeures” à son successeur, avant d’annoncer une série de nominations pour regarnir les rangs d’un gouvernement décimé par une soixantaines de démissions. Outre les vacances prolongées du Premier ministre, l’été 2022 a été marqué par la procédure de désignation du responsable politique qui serait appelé à lui succéder.

Pour les conservateurs, le choix du nouveau leader était crucial. L’heure était grave car les sondages d’opinion plaçaient les Conservateurs nettement derrière les travaillistes.

Il s’agissait donc de désigner celui ou celle qui serait le mieux à même de les mener à la victoire lors des prochaines élections législatives, qui auront lieu au plus tard en janvier 2025.

La procédure de sélection des candidats

Les conservateurs n’ont pas manqué de candidats pour prendre la tête du parti et entrer au 10 Downing Street. Des 11 candidats pressentis, 3 renonçaient le 12 juillet à briguer la succession de Boris Johnson avant même le début de la sélection : Grant Shapps, ancien Secrétaire d’Etat aux transports, Sajid Javid, ancien Secrétaire d’Etat à la santé et  Rehman Chisti, Sous-Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères et au Commonwealth.

Parmi les candidats qui restaient en lice, certains étaient des proches du Premier ministre, ayant fait partie de son cabinet, tels que l’ancien Chancelier de l’échiquier Rishi Sunak[2], la

Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères, Liz Truss ainsi que Nadim Zahawi qui avait au préalable piloté avec succès le programme de vaccination anti-covid, et avait été nommé au poste de Chancelier de l’échiquier en remplacement de Rishi Sunak, et enfin Suella Braverman, la procureure générale pour l’Angleterre et le Pays de Galles

D’autres s’étaient éloignés du Premier ministre comme le député Jeremy Hunt, candidat malheureux à l’investiture en 2019, battu par Boris Johnson en fin de course.

Parmi les moins connus du grand public on pouvait également citer Kemi Badenoch, ancienne Ministre d’Etat à la Croissance régionale et aux Collectivités locales, Penny Mordaunt, Ministre d’Etat au commerce extérieur et figure de la campagne en faveur du Brexit, ou encore le député Tom Tugendhat, président de la commission des Affaires étrangères au Parlement.

C’est au cours de la semaine du 11 juillet que le comité 1922, présidé par Sir William Brady, a lancé officiellement la course à la Présidence du parti conservateur. La procédure de sélection à deux niveaux est expliquée dans un document officiel remis à jour[3] établi par le comité 1922 en relation avec le Conseil d’administration du parti conservateur.

Le premier niveau concerne les députés conservateurs qui doivent parvenir à éliminer tous les candidats sauf deux. Après avoir fixé un seuil pour le premier tour de scrutin en dessous duquel tout candidat est éliminé, la règle consiste, à chaque nouveau tour de scrutin, à éliminer celui qui obtient le moins de voix jusqu’à ce qu’il n’en reste plus que deux. Dans un second temps les deux finalistes doivent être départagés par les adhérents du parti, à l’issue de leurs votes par correspondance à bulletin secret.

La sélection des candidats

Les votes des députés se sont étalés sur une semaine, du 13 au 20 juillet 2022, ce qui a permis de dégager assez rapidement les deux finalistes et de donner assez de temps aux 160 000 adhérents pour se prononcer avant la rentrée de septembre.

Premier tour de scrutin mercredi 13 juillet

Lors du premier vote qui avait lieu le 13 juillet le seuil requis était 30 voix. Chaque candidat devait obtenir les voix d’au moins 30 députés. En dessous de ce seuil un ou plusieurs candidats pouvait être éliminé dès le premier tour. Les huit candidats  obtenaient dans l’ordre :

Rishi Sunak  : 88 voix

Penny Mordaunt  : 67 voix

 Liz Truss : 50 voix

Kemi Badenoch : 40 voix

Tom Tugendhat : 37 voix

Suella Braverman : 32 voix

Nadhim Zahawi : 25 voix, éliminé

Jeremy Hunt : 18 voix, éliminé

Deuxième tour de scrutin jeudi 14 juillet 2022

A partir du deuxième tour la personne ayant obtenu le moins de suffrages était éliminée d’office.

Rishi Sunak  : 101 voix

Penny Mordaunt  : 83 voix

 Liz Truss : 64 voix

Kemi Badenoch : 49 voix

Tom Tugendhat : 32 voix

Suella Braverman : 27 voix, éliminée

Troisième tour de scrutin  lundi 18 juillet

Rishi Sunak  : 115 votes

Penny Mordaunt  : 82 votes

 Liz Truss : 71 votes

Kemi Badenoch : 58 votes, éliminé

Quatrième  tour de scrutin 19 juillet

Rishi Sunak : 118 voix  (+3) 

Penny Mordaunt : 92 voix (+10)

Liz Truss : 86 voix  (+15)

Kemi Badenoch :  59 voix (+1), éliminé

Cinquième tour de scrutin mercredi 20 juillet 2022

Rishi Sunak :    137 voix

Liz Truss:           113 voix

Penny Mordaunt : 105 voix, éliminée

Le 22 juillet marquait le coup d’envoi de la campagne à l’adresse des adhérents du parti appelés à départager les deux candidats. Selon la règle en vigueur, le vainqueur élu au poste de leader du parti, devient le chef du gouvernement, et exerce ses fonctions pendant toute la durée de son mandat jusqu’aux prochaines élections législatives

Dès le début, la campagne auprès des élus conservateurs a pris une tournure agressive tant la lutte interne était rude pour se hisser au-dessus de la mêlée et figurer parmi  les deux finalistes[4]. Elle s’est vite envenimée par des attaques et insultes sur les réseaux sociaux, des propos désobligeants voire insultants et des opérations de dénigrement systématique, visant à salir la réputation des concurrents qui tentaient de s’attirer les faveurs des partisans des candidats éliminés. Les marchandages, les trahisons, les sombres manœuvres et les coups bas, ont été dénoncés par nombre d’observateurs comme l’ancien ministre conservateur Ian Duncan Smith. Il est également apparu que le soutien apporté à un candidat n’était souvent pas motivé par l’estime qu’on avait pour lui mais par le désir de faire chuter un rival pour lequel on avait de l’aversion.

A partir 4ème tour de scrutin les enjeux étaient désormais au plus haut et, pour les candidats exclus de la course, il s’agissait de miser sur celui ou celle qui avait le plus de chances de l’emporter dans l’espoir d’obtenir un poste intéressant dans le futur cabinet. A l’issue du 5ème tour de scrutin un duel sans merci s’est engagé entre Liz Truss et Rishi Sunak.

Le duel Truss-Sunak

Les échanges entre les deux candidats furent vifs, centrés comme depuis le début de la campagne à la mi-juillet, sur la crise du pouvoir d’achat, Rishi Sunak persistant à défendre la nécessité de lutter en priorité contre l’inflation (désormais à plus de 9 % au Royaume-Uni), Liz Truss insistant sur son programme « audacieux », fondé sur des baisses d’impôts massives « dès le premier jour ». S’ils se sont affrontés à plusieurs reprises sur leurs visions de l’économie et le type de soutien à apporter aux Britanniques pour les aider à surmonter la crise du coût de la vie, nombreux sont les sujets graves et urgents qu’ils ont à peine abordés ou, s’ils l’ont fait, ce fut de manière sommaire ou indirecte. La crise énergétique, le dérèglement climatique, le levelling up (un vaste projet ambitieux visant à redresser les inégalités entre régions et à mettre en œuvre le rattrapage des zones économiquement à la traine) le système de santé, le Brexit, le Protocole nord-irlandais ou encore le referendum sur l’indépendance de l’Ecosse ont été très largement absents du débat.

Au regard de l’écologie, les deux candidats se sont engagés à atteindre l’objectif zéro émission carbone mais leurs politiques environnementales ont été occultées par les questions économiques. Quant au traitement de la crise énergétique, Sunak a promis de rendre le pays indépendant sur le plan énergétique en investissant dans de nouvelles technologies vitales tandis que Truss optait pour plus de forages pétroliers et plus d’exploitation de gaz de schiste. La situation très alarmante du système de santé national a été à peine évoquée.. Quant au Brexit, qui a fait perdre entre 4 à cinq points de son  PIB à la Grande-Bretagne, on a pu constater que ce n’était plus  une vision politique, mais désormais un badge identitaire et un ciment censé  rassembler la majorité des conservateurs.

Sur les questions afférentes à l’Irlande du Nord ou à l’Ecosse, Liz Truss tout comme Rishi Sunak se sont déclarés très attachés à l’intégrité de l’Union du Royaume sans soulever les points sensibles.

En octobre prochain, la Cour suprême du Royaume-Uni doit se prononcer sur la question de savoir si le referendum en Ecosse (Indyref2) peut être organisé sans le consentement de Downing Street. Les deux candidats se sont clairement prononcés contre l’idée d’un second vote écossais sur l’indépendance.

L’ancien Chancelier de l’échiquier, dont l’ascension politique a été très rapide[5], paraissait encore, il y a quelques semaines, le successeur naturel de Boris Johnson. Au 5ème tour de scrutin il avait conservé une bonne annonce sur sa concurrente. Brexiter de la première heure, devenu très populaire pendant la pandémie pour avoir distribué 350 milliards d’aides en subventions et prêts aux compagnies britanniques -avec le slogan whatever it takes[6]– il était incontestablement le plus  compétent et le plus expérimenté pour traiter des questions politiques et économiques complexes, avec de surcroît une approche plus pragmatique que Liz Truss..Face au choc fiscal proposé par sa rivale et supposé restaurer la croissance, -qu’il a qualifié de conte de fée- il a opposé la prudence budgétaire et la nécessité de maîtriser en priorité l’inflation qui a atteint un niveau  historique et plombe les ménages britanniques.

Malgré son aisance à l’oral, ce fils d’immigré indien ayant fait fortune dans la finance, n’a pas réussi sa communication, entachée par une série de maladresses qui l’ont rendu peu crédible[7]. Il est apparu, dès le premier duel télévisé, à la fois condescendant et timoré dans son approche budgétaire[8] et aussi très éloigné des préoccupations de la population.  Ce conservateur fiscal orthodoxe n’a pas réussi à s’imposer comme un responsable moderne et l’importance qu’il  a accordé à la finance[9] a paru excessive. Très vite perçu par les électeurs conservateurs comme un modéré, son discours n’a pas fait mouche auprès d’un parti qui s’est très sensiblement droitisé. Mais, surtout, il a été catalogué comme le traitre par excellence qui, par sa démission, a provoqué la chute de Boris Johnson. Le Premier ministre, qui lui en tient grief, a œuvré activement pour lui barrer la route avec pour mot d’ordre ‘Back anyone but Rishi’ (Soutenez n’importe qui sauf Rishi !).

Liz Truss, quant à elle, était loin d’apparaitre comme la candidate idéale au poste de leader du parti. Diplômée d’Oxford, elle y a laissé le souvenir d’une étudiante ordinaire, aux opinions très arrêtées, qui n’acceptait ni d’être contredite, ni d’être corrigée. Ancienne libérale démocrate, elle s’est d’abord alignée sur les positions centristes de David Cameron et a fait campagne pour le remain en 2016. Après une dizaine d’années dans le privé, elle a été conseillère locale dans le sud-est de Londres puis élue  à la Chambre des Communes en 2010, pour la circonscription de South West Norfolk (est de l’Angleterre).En 2014 elle entre au gouvernement et enchaîne les portefeuilles, d’abord Secrétaire d’Etat à l’Environnement, l’Alimentation et aux Affaires rurales,  puis en  2016 Secrétaire d’Etat à la Justice, puis en 2017 Secrétaire en chef du Trésor, Liz Truss était depuis 2021 Ministre des Femmes et des Egalités ainsi que Secrétaire d’Etat aux Affaires étrangères, chargée des négociations avec Bruxelles sur le problématique protocole nord irlandais. Malgré sa longue expérience ministérielle elle n’a, toutefois, rien de notoire à son actif.

Sa nomination au Foreign Office, où elle s’est affichée comme une ardente partisante du Brexit, a aidé Boris Johnson à remplir deux objectifs : satisfaire l’électorat tory – et projeter à l’étranger son concept de “Global Britain”, une Grande-Bretagne influente à l’échelle mondiale et libérée des chaînes européennes.

Après le vote du Brexit et l’influence grandissante à Westminster des ultra Brexiters, membres du groupe ERG (European Research Group)  elle a non seulement changé d’avis mais a plaidé pour un Brexit très dur. Avec le soutien de Johnson, elle a endossé le rôle de candidate de la continuité, ce qui lui a valu le ralliement des fidèles de l’ancien Premier ministre.

Après une entrée difficile en campagne, où elle était apparue comme une piètre oratrice[10], elle est parvenue de justesse à se hisser en seconde place. Travailleuse acharnée, elle s’est appliquée à corriger sa communication et son positionnement, à la droite du parti, a fini par payer. Elle a su habilement ajuster son discours au groupe d’adhérents du parti conservateur constitué majoritairement d’hommes blancs, âgés des classes moyennes, très peu représentatif de la nation dans son ensemble.

Fervente adepte du libre-échange et chantre du nationalisme économique, elle a fait campagne en voulant incarner l’essence même du conservatisme britannique et s’est forgé l’image d’une responsable politique, résolue et qui n’a pas peur des mots. L’ancienne Première ministre Margaret Thatcher lui inspire la vision nostalgique de la Grande-Bretagne qu’elle espère restaurer. A l’instar de la dame de fer, elle veut repousser les frontières de l’Etat et libérer les entreprises de la paperasse et des contraintes administratives[11] .

“Nous avons été l’un des premiers pays à vraiment réformer la réglementation et à créer des services publics privatisés – nous avons fait de grandes choses dans les années 1980”, a-t-elle déclaré. “Mais de nombreux autres pays nous ont depuis rattrapés et, en fait, nous ont dépassés en termes de simplicité de leur système réglementaire, du système fiscal. Nous ne pouvons pas permettre que notre système soit figé dans l’aspic.”

Liz Truss, qui accuse l’administration britannique d’être trop prudente et d’avoir entravé la croissance par son approche comptable, a fait du Trésor public[12] un bouc émissaire commode pour les problèmes économiques de la Grande-Bretagne, et le tient pour partie responsable  du déclin du pays. Dans une interview accordée au Financial Times[13], elle s’est montrée intransigeante dans sa détermination à renverser ce qu’elle estime être l’orthodoxie économique défaillante du Trésor et de la Banque d’Angleterre. Selon elle, le Trésor représente une façon de penser qui a imprégné négativement tout Whitehall.

“Il y a un désir de compliquer les choses…. et je pense qu’il y a une aversion au risque dans certaines parties de Whitehall – pour pouvoir faire avancer les choses.”

*S’exprimant au siège londonien du groupe d’assurance Aviva, Liz Truss a parlé de réduire les impôts, de “relever les niveaux de croissance dans ce pays, de libérer les investissements” ainsi que de lever les entraves réglementaires de la City .Ce n’est qu’en fin de campagne qu’elle a promis de s’attaquer de façon concrète à la crise du coût de la vie tout en se défendant de “prendre de l’argent aux gens par le biais des impôts pour ensuite le redonner sous forme d’allocations” et en insistant sur l’erreur qui consiste à voir la politique économique à travers le prisme de la redistribution.

La nouvelle Première ministre à la tâche

Le 5 septembre la victoire de Liz Truss sur son rival Rishi Sunak était annoncée.  Avec 81 326 voix soit 57% elle prenait la tête du parti conservateur et devenait la 56ème au poste de chef de gouvernement, et aussi la quatrième élue du parti conservateur en guère plus de six ans.

Le résultat était toutefois plus serré que beaucoup d’analystes n’avaient prévu[14]. En outre cette victoire aura déclenché peu d’enthousiasme comme l’indique l’Institut de sondage Yougov[15] pour qui seulement 22 % des Britanniques sont satisfaits de la victoire de Truss contre 50% qui se déclarent déçus. Parmi les conservateurs 41% sont contents et 34% déçus.

Par ailleurs 67% déclarent ne pas faire beaucoup confiance au gouvernement de Liz Truss et doutent qu’elle ait les bonnes idées pour s’attaquer à l’escalade du coût de la vie. Ces chiffres témoignent de l’ampleur de la tâche qui attend Liz Truss dont un des engagements de campagne était de rassembler le parti.

Après la passation de pouvoir et la visite à Balmoral où la Reine lui a officiellement demandé de former le prochain gouvernement, Liz Truss a prononcé son discours de victoire en remerciant tous ceux qui l’ont aidée et soutenue pendant le long parcours qui l‘a menée à la victoire. Elle a rendu hommage au Premier ministre sortant, son ami, pour avoir mis en œuvre le Brexit, écrasé Jeremy Corbyn, déployé avec succès le programme de vaccination et aussi tenu tête à Vladimir Poutine.

À l’instar de son prédécesseur la nouvelle première ministre n’a pas manqué de récompenser ses plus proches alliés ainsi que ceux et celles dont elle est idéologiquement proche en leur attribuant des postes de responsabilité dans son gouvernement. La composition du cabinet peut donner quelques indications sur les orientations politiques qui seront les siennes dans un certain nombre de domaines.

Composition de cabinet de Liz Truss :

Chancelier de l’échiquier : Kwasi Kwarteng

Secrétaire d’Etat à l’intérieur : Suella Braveman

Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères : James Cleverly

Vice Première ministre : Therese Coffey

Secrétaire d’Etat à la santé : Therese Coffey

Secrétaire d’État à l’éducation : Kit Malthouse

Secrétaire d’État à la défense : Ben Wallace

Chancelier du Duché de Lancastre et Directeur du Cabinet : Nadhim Zahawi

Secrétaire d’État au commerce, à l’énergie et à la stratégie industrielle : Jacob Rees-Mogg

Secrétaire d’État à la culture : Michelle Donelan

Secrétaire d’État en charge du rattrapage des régions (levelling up) :  Simon Clarke

Secrétaire d’État au commerce international : Kemi Badenoch

Secrétaire d’État à l’environnement : Ranil Jayawardena

Secrétaire d’État au travail  et aux pensions : Chloe Smith

Secrétaire d’État aux transports : Anne-Marie Trevelyan

Secrétaire d’État à la justice : Brandon Lewis

Secrétaire d’État à l’Ecosse : Alister Jack

Secrétaire d’État à l’Irlande du Nord : Chris Heaton-Harris

Secrétaire d’État au Pays de Galles : Sir Robert Buckland

Secrétaire d’État à la sécurité : Tom   Tugendhat

Secrétaire d’État aux forces armées et aux anciens combattants : James Heappey

Secrétaire d’État au climat : Graham Stuart

Ministre chargée des relations avec les Communes (Leader of the House of Commons) : Penny Mordaunt

Ministre chargée des relations avec les Lords (Leader of the House of Lords) : Lord True

Parmi les nouveaux nommés figurent un certain nombre de membres qui appartiennent ou ont appartenu au groupe ERG (European Research Group) à qui elle doit largement sa victoire. Partisans d’une rupture totale avec l’Union Européenne, le groupe ERG est parvenu à obtenir le Brexit dur qu’il  souhaitait, après avoir contribué à la défaite de Teresa May. Suite aux trois tentatives infructueuses de faire ratifier l’Accord de sortie qui contenait, dans le cadre du Protocole nord-irlandais, le dispositif du backstop, qu’elle avait négocié avec les Européens elle fut contrainte de démissionner de son poste et céda la place à Boris Johnson.

Dans le nouveau gouvernement formé par Liz Truss le poste de Secrétaire d’Etat au commerce, à l’énergie et à la stratégie industrielle a été confié au très nationaliste et europhobe Jacob Rees-Mogg. Quant au secrétariat à l’Irlande du Nord il revient à Chris Heaton-Harris, également membre de l’ERG, dont on peut redouter le rôle qu’il risque de jouer dans les démêlés qui opposent les Britanniques aux Européens sur l’application du Protocole nord-irlandais. Un autre poste essentiel a été attribué à Penny Mordaunt, celui de leader de la Chambre des Communes et présidente du Conseil. Brandon Lewis a hérité du poste important de Lord Chancellor et Secrétaire d’Etat à la Justice où il pourra certainement influencer la législation. La cinquième nomination pour le compte de l’ERG est celle de Suella Braveman,  au poste de Secrétaire d’Etat à l’intérieur. Elle sera en charge de l’immigration, des réfugiés et du contrôle des frontières. Elle poursuivra sans doute la ligne dure appliquée par Priti Patel qui l’a précédée dans cette fonction .Enfin James Cleverly a été nommé Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères, au Commonwealth et au développement.

Force est de constater qu’avec autant de postes importants, le groupe ERG a la part belle dans ce gouvernement que certains ont désigné comme un bastion de l’ERG. Dans ce contexte, il paraissait peu probable que Liz Truss puisse infléchir sensiblement sa ligne politique[16] et se rapprocher d’un conservatisme plus modéré. Quant aux relations avec l’Union Européenne, il était permis de douter qu’elles ne puissent se détendre dans un avenir proche.

La première ministre, qui hérite d’une situation de crise d’une acuité inédite depuis la fin des années 1970, s’est toutefois vue forcée de revenir sur les principes qu’elle s’était fixés. Après s’être insurgée contre la culture de l’assistanat et se refuser à accorder des subventions, le 8 septembre, elle annonçait aux Communes, en réponse à la flambée des prix de l’énergie, une enveloppe d’environ 150 milliards de livres pour soutenir les ménages, avec une couverture de deux ans mais seulement de six mois pour les entreprises. Cette mesure spectaculaire était assortie d’un bouclier tarifaire qui limitera la facture annuelle moyenne des ménages à 2500, mais la garantie du prix de l’énergie varierait en fonction de la consommation de gaz et d’électricité. À cela s’ajoutait la promesse d’augmenter la production de pétrole et de gaz, notamment par la décision très controversée de revenir à l’exploitation du gaz de schiste.

Concernant les échanges post-Brexit entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord,  et la fin des délais de grâce programmée au 15 septembre, l’intransigeance de Liz Truss, qui s’était déclarée prête à déclencher la sauvegarde de l’article 16, pouvait laisser craindre une collision avec les Européens aux conséquences néfastes pour les deux parties. Mais, contre toute attente, le Royaume-Uni s’annonçait disposé à faire auprès de la Commission Européenne une demande de prolongation de l’application « allégée » du Protocole nord-irlandais[17] à la quelle Bruxelles n’opposerait vraisemblablement aucune objection. En réponse aux bonnes intentions du Royaume-Uni, en vue, semble-t-il, d’une solution négociée sur les échanges avec l’Irlande du Nord, le responsable européen du Brexit, Maros Sefcovic, a déclaré qu’il pourrait limiter les contrôles physiques, à la frontière en mer d’Irlande, à quelques camions par jour[18]. Dans un entretien avec le Financial Times, il affirmait que la frontière serait invisible d’après les plans de la Commission Européenne, à condition que le Royaume-Uni fournisse aux fonctionnaires européens les données, en temps réel, sur les mouvements des marchandises. Dans un même esprit de conciliation Liz Truss a retiré, dès son arrivée au pouvoir, le projet de promulgation d’une nouvelle déclaration des droits[19], dont l’ancien Secrétaire d’état à la justice, Dominic Raab avait été l’artisan, en déclarant que son gouvernement allait réexaminer les moyens de réaliser le projet. Ce projet de loi dénoncé comme une menace à l’encontre des droits humains au Royaume-Uni[20] visait à limiter l’autorité du droit de la Convention européenne des droits de l’homme en droit britannique.

Conclusion

Si on pouvait gager que le tempérament de Liz Truss ne la portât pas autant aux volte-face et aux revirements que son prédécesseur, force est de constater que son idéologie s’est très vite heurtée au principe de réalité. A l’inverse de Boris Johnson, artisan du Brexit et crédité d’une victoire éclatante aux élections de 2019, elle hérite d’un parti désuni, traversé par différents courants qu’il est impossible de réconcilier. Elle devra gérer les diverses composantes du groupe parlementaire et ne pas laisser croitre le malaise et le sentiment d’injustice au sein de la nation si elle veut éviter de connaitre le même sort que Theresa May. Si son adversaire travailliste ne ménagera pas ses attaques, il est également fort à prévoir qu’elle soit critiquée plus ou moins ouvertement au sein de son camp où certains anciens responsables politiques tels que son prédécesseur Boris Johnson, qui compte bien revenir au pouvoir, et son rival Rishi Sunak qui mise sans doute sur l’échec de sa politique fiscale, seront à l’affut du moindre faux pas et de la moindre bévue.

Il revient également à Liz Truss de tout mettre en œuvre pour éviter une défaite cuisante à son parti lors des prochaines élections. Les députés du « mur rouge », qui redoutent fort de perdre leur siège, seront très attentifs à l’opinion publique. Certains évoquent déjà des élections anticipées qui surviendraient en 2023 ou même avant mais on sait à quel point la décision de Theresa May en juin 2017 a été contreproductive.

Les 30 premiers jours de la Première ministre seront décisifs dans la mesure où elle se trouvera souvent aux prises avec des choix difficiles, partagée entre le souci de satisfaire ses alliés au gouvernement ainsi que l’aile droite du parti, et la crainte, d’une part, d’accroitre les divisons des tories et d’autre part de s’aliéner encore davantage un pays profondément meurtri par une crise multiple, politique, économique, financière et sociale.


[1] La nouvelle affaire de favoritisme impliquait un membre du gouvernement, Chris Pincher, whip en chef adjoint, accusé de s’être livré, devant témoins, à des attouchements sur deux hommes, dont un député, dans un club privé de Londres, le Carlton club le 30 juin 2022. En 2017 Pincher avait déjà été accusé d’agression sexuelle mais après avoir démissionné de son poste de whip, il avait été blanchi par une enquête interne, et réintégré par Theresa May au ministère des Affaires étrangères comme Secrétaire d’Etat. Boris Johnson l’avait nommé aux fonctions de Chief whip adjoint le 8 février 2022.. Face aux nombreux appels à son exclusion du parti, Chris Pincher avait fini par démissionner de ses fonctions. Johnson a tout d’abord assuré qu’il n’était pas au courant de son comportement répréhensible, puis déclaré qu’il ne se souvenait pas en avoir été informé, jusqu’à ce qu’un ancien haut responsable, Lord McDonald, révèle qu’il avait bien été informé de l’inconduite de Chris Pincher mais n’en avait pas tenu compte.

[2] Le mot d’ordre lancé à l’adresse des autres candidats par Boris Johnson, qui rend Rishi Sunak responsable de sa chute, a été : ‘n’importe qui sauf Rishi !’.

[3] House of Commons library, Leadership elections : Conservative party, https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/SN01366/SN01366.pdf

[4] Aubrey Allegretti & Peter Walker, “Dark arts and betrayal : one week in the tory leadership race”, The Guardian,  15 juillet 2022. Si le vainqueur était nommé Premier ministre, son rival ne pouvait espérer obtenir un poste dans le nouveau gouvernement mais plutôt redouter la fin de sa carrière politique.

[5] A un journaliste qui voulait tester son niveau de proximité avec la population il n’a pas su nommer son menu préféré chez McDonald’s. «Rishi Sunak ridiculed for answer after being asked what his favourite McDonald’s meal is », ladbible 19 August 2022.

[6] Chancellor of the Exchequer, Rishi Sunak speech on Covid-19 response, 17 march 2020 www.go.uk

[7] Dans une vidéo publiée par la BBC il est apparu sous le costume de Superman, la cape rouge au vent, distribuant des indemnités salariales à une file de bénéficiaires en gris et se vantant d’avoir pu aider 11 millions de personnes. La vidéo a suscité tellement de critiques que la BBC a fini par la retirer.

[8] Il devait aussi faire oublier les révélations de la presse en avril 2022 sur le statut fiscal de sa femme, héritière d’une des plus grandes fortunes d’Inde, qui ne payait pas d’impôts en Angleterre mais dans son pays de naissance. La fille du géant indien de la technologie, Infosys, a fini par modifier son statut mais cette révélation a beaucoup nui à la réputation de son mari. Rishi Sunak n’est pas non plus ressorti indemne du Partygate. Il a dû payer une amende pour avoir participé au pot d’anniversaire de son Premier ministre pendant la pandémie.

[9] Ce diplômé d’Oxford, où il a suivi le même cursus que Liz Truss en étudiant la politique, la philosophie et l’économie (PPE), a travaillé chez Goldman Sachs et fondé sa propre société d’investissement avant d’entrer en politique.

[10] Sean O’Grady, ‘There’s no doubt who lost the first Tory leadership debate-Boris Johnson must be fuming, The Apprentice episode from hell couldn’t finish soon enough for Truss’, Friday 15 July 2022, independent.co.uk

[11] Sur son site internet on peut lire «Liz n’a pas peur de dire ce qu’elle pense, et croit que délivrer les gens d’une paperasserie pesante pour lancer et faire croître des entreprises est la clé de notre avenir économique».www.elizabethtruss.com

[12] Le fait que son rival ait été Chancelier lui a fourni une bonne occasion de s’attaquer au Trésor.

[13] Robert Shrimsley, ’Truss attacks on the Treasury highlights Tories’ deeper failure’, Financial Times, 3 August 2022.

[14] Une enquête de YouGov publiée deux jours auparavant l’avaient créditée de 69%.

[15]Snap poll : By 50% to 22% Britons are disappointed that Liz Truss will be the next PM. YouGov Daily, Monday 5 September 2022.

[16] En 2012 elle a publié  avec Kwasi Karteng, Dominic Raab, Priti Patel et Chris Skidmore, un ouvrage intitulé Britannia unchained où elle dénonce un Etat pléthorique, des impôts trop élevés et une réglementation excessive. Elle n’hésite pas à qualifier les travailleurs britanniques, qui, selon elle, travaillent très peu d’heures et prennent tôt leur retraite comme  « les plus fainéants du monde ».Britannia Unchained, Global  lessons for growth and prosperity, Palgrave Macmillan, September 2012, 152p.

[17] “UK and EU stepback from confrontation over Northern Ireland”, Financial Times, 12 September 2022.

[18] “Brussels offers to reduce Northern Ireland border checks”, Financial Times, 12 September 2022.

[19] Jessica Elgot, “Liz Truss halts Dominic Rabb’s bill of rights plan”, The Guardian, Wed 7 September 2022.

[20] Voir Aurélien Antoine, Menaces sur les droits humains au Royaume-Uni, RDLF, 2022 chron. n°32. www.revuedlf.com

Accession au trône de Charles III : quelques remarques

Avec le décès de la reine Élisabeth II, une période hors du temps dans un contexte éprouvant pour les Britanniques s’est ouverte. L’Observatoire du Brexit va revenir sur ces deux aspects : le moment constitutionnel historique de l’accession au trône d’un nouveau monarque et la nomination de la Première ministre Liz Truss à la suite d’une campagne terne et sans grande substance, alors que le pays traverse l’une des crises économiques les plus graves depuis la Seconde guerre mondiale.

La première contribution, en collaboration avec le Club des Juristes et rédigée par Aurélien Antoine, revient sur l’accession au trône de Charles III les 9-10 septembre 2022.

La deuxième portera sur la campagne pour le poste de leader du parti conservateur, écrite par Marie-Claire Considère-Charon.

La troisième production reprendra un certain nombre des publications et émissions produites à l’occasion de ces deux événements.


Ainsi que le rappelle le centre de documentation de la Chambre des Communes dans une analyse que nous synthétisons ici[1], il n’existe pas de texte unique qui compilerait toutes les règles encadrant l’accession au trône. Il faut se référer aux pratiques les plus récentes pour lesquelles des traces précises demeurent. Quelques sources écrites sont tout de même d’un certain secours : quelques lois (Succession to the Crown Act 1707, Coronation  Oath Act de 1688, Demise of the Crown Act 1901, par exemple), le droit de l’Église d’Angleterre, les notes et rapports des institutions concernées (du Privy Council et du Parlement), les commentaires de William Blackstone, le traité d’Erskine May (bible du droit parlementaire), ou le recueil des débats parlementaires (Hansard).

Au-delà du protocole, les qualités substantielles pour accéder au trône et les règles de succession sont principalement fixées par le Bill of Rights de 1689, l’Act of Settlement de 1701 et le Succession of the Crown Act de 2013.

I. Le rôle du Conseil d’accession

En vertu de l’adage Rex nunquam moritur (« le roi ne meurt jamais »), le prince de Galles est devenu roi à l’instant où la reine a rendu son dernier soupir. Rapidement, le nouveau monarque a fait part du titre qu’il a choisi et a rencontré le Premier ministre avant une première adresse à ses sujets. Le Cabinet dévoile le cadre du deuil national et des funérailles d’État (financées par l’État et organisées par le département ministériel du Numérique, de la Culture, des Médias et des Sports).

Les formalités juridiques et protocolaires ont pour objet de prendre acte du changement de monarque et de la transmission de la Couronne (l’expression juridique Demise of the Crown est utilisée). C’est à ce titre que le Conseil d’accession intervient. L’ordonnance en Conseil qui est prise est un acte reconnaissant et confirmant un fait juridique préexistant. Il n’y a jamais eu de recours juridictionnels contre cet acte, mais le monarque a pu saisir le Judicial Committee of the Privy Council, (aujourd’hui émanation de la Cour suprême du Royaume Uni et cour suprême des territoires ultra-marins, des Dépendances de la Couronne et de quelques États appartenant au Commonwealth tels), afin d’obtenir des éclaircissements sur l’obligation de certains corps constitués et des plus hauts fonctionnaires de l’État de renouveler leur serment à la Couronne[2].

II. Les étapes au sein du Conseil avant la proclamation officielle

Dans un premier temps, la réunion du Conseil d’accession au trône au palais de Saint James à Londres se déroule à huis clos. Cette assemblée est une émanation du Conseil privé du monarque (organe original de l’Exécutif disposant d’un pouvoir de conseil et de décision lié à l’exercice de la prérogative royale), convoqué par la présidente (actuellement Penny Mordaunt, en outre ministre chargée des Relations avec la Chambre des Communes). Il est composé des principaux membres du Conseil privé et de plusieurs autorités supplémentaires comme le Lord Mayor de la City of London (et de ses administrateurs élus) ou encore les hauts commissaires des royaumes du Commonwealth dont le monarque britannique est chef d’État. 200 personnes environ assistent au Conseil. Il consent à la proclamation d’accession préparée par le gouvernement et valide le nom du nouveau monarque. Le texte est signé par les membres de la famille royale faisant partie du Conseil privé, les archevêques de Canterbury et de York, le Lord Chancelier, le Premier ministre, et trois grands officiers royaux (le Lord du Sceau privé, le Lord Grand chambellan et le comte Marshal).

Le Conseil approuve ensuite les actes relatifs au deuil national. L’ensemble des représentants des royaumes du Commonwealth signe la proclamation et se dirige vers la salle du trône du palais. Le monarque fait alors son entrée et tient son Premier conseil privé. C’est le second temps. Le roi prononce un court discours et fait le serment de protéger l’Église d’Écosse. Le texte, préparé par le ministère de l’Intérieur, est rendu public. Le serment est signé par le monarque et une copie est envoyée à la Court of Session, la plus haute juridiction d’Écosse qui l’enregistre dans le Books of Sederunt. Les autorités institutionnelles écossaises signent à leur tour les documents officiels concernant leur nation. Les membres du Conseil prêtent allégeance au roi et des copies de la proclamation sont envoyées aux royaumes du Commonwealth (qui suivent eux aussi une procédure spécifique pour prendre acte de l’avènement du roi). Le Conseil privé présidé par le souverain se poursuit afin de régler d’autres détails protocolaires et signer les ordonnances urgentes en vue d’assurer la continuité de l’action de l’État.

Pour Charles III, le Conseil s’est réuni le 10 septembre. La proclamation a été faite par le Garter King of Arms à 11 h, heure de Londres, sur le balcon du Palais donnant sur Friary Court. Elle a aussi été prononcée en d’autres lieux comme la City et le Royal Exchange, puis dans les trois nations celtes (Écosse, Irlande et pays de Galles). Le tout s’est conclu sous les hourras de la foule et des Royals Guards avant que le God Save the King ne soit entonné. Pour la première fois de l’Histoire, la cérémonie a été entièrement télévisée, évolution qui avait été recommandée en 2018 par le think tank universitaire, The Constitution Unit[3].

Après le Conseil d’accession, l’étape finale sera le couronnement à l’occasion duquel le roi prêtera serment de loyauté aux lois et jurera fidélité à l’Église d’Angleterre. À l’époque contemporaine, en raison des délais d’organisation du couronnement, le serment officiel est fait lors de l’ouverture de la nouvelle session parlementaire, ce qui fut le cas pour Élisabeth II.

III. Le rôle du Parlement

La Chambre des Communes et la Chambre des Lords se sont réunies les 9 et 10 septembre pour rendre hommage à la reine. Après ces tributes, la pratique veut que tous les membres du Parlement prêtent allégeance au roi. Si les députés peuvent refuser de le faire (et en pratique, seuls les membres des Communes les plus importants le font, comme les chefs de parti), les Lords en ont l’obligation. Une Humble Address de condoléances est ensuite adoptée par les deux chambres (motions of condolence and loyalty). Durant ces deux jours, le Speaker des Communes, le Lord Speaker de la Chambre des Lords, la Première ministre et les chefs des principaux partis politiques ont prononcé un discours. D’autres élus peuvent intervenir, ce que Boris Johnson fit dans un discours remarqué et même apprécié. Une fois ces séances d’hommage passées, le Parlement suspendra ses travaux jusqu’à deux jours après les funérailles d’État prévues le lundi 19 septembre prochain.

Ce lundi 12 septembre, Charles III s’est rendu à Westminster Hall, où se réunissent les parlementaires pour recueillir les condoléances des Chambres par la voix de leur président. Outre les parlementaires de Westminster, ceux d’Édimbourg, de Cardiff et de Belfast pouvaient être présents. Le roi leur a répondu solennellement.

Le Parlement ne joue donc pas un rôle juridique majeur et il s’agit plus d’une participation active au deuil national par une série d’hommages, puis d’échanges de messages et de serments avec le nouveau monarque. En revanche, rappelons que le Parlement adopte formellement une loi pour donner effet à une abdication, comme ce fut le cas en 1936 pour Édouard VIII (His Majesty’s Declaration of Abdication Act 1936).

Dernier point : Charles III est le premier monarque de l’ère contemporaine à se rendre aux parlements d’Écosse, d’Irlande du Nord et du pays de Galles qui ont été institués par les lois de dévolution de 1998.

IV. Charles III, un monarque interventionniste ?

Lorsqu’il était prince de Galles, Charles était coutumier d’intrusions directes dans plusieurs dossiers, relatifs à l’urbanisme, le patrimoine, l’environnement ou encore la médecine douce. La firm, comme la famille royale se désigne elle-même, exerce une espèce de lobbying auprès du gouvernement ou d’autres autorités publiques. Son interventionnisme avait donné lieu à un contentieux juridictionnel dans les années 2010[4]. La Cour suprême exigea, en effet, la publication des notes princières destinées au gouvernement (les « black spider memos»). Il est peu probable que Charles III poursuive cette pratique, ainsi qu’il l’a souligné lors d’une interview avant même son accession au trône. Il est conscient de l’attachement de ses sujets à la neutralité qu’a toujours respectée sa mère et, en tant que chef d’État, il se doit de protéger la Constitution. Il l’a parfaitement rappelé lors de sa première adresse à la nation et au Commonwealth le 9 septembre.

Le monarque et les membres seniors de la famille conservent, néanmoins, une magistrature d’influence notable (en tant qu’institution, autorité religieuse et autorité symbolique). Outre le fait que, dans le cadre d’une convention de la Constitution, le monarque doit être consulté, puis conseille, voire met en garde le gouvernement sur tel ou tel sujet, la famille royale peut intervenir sur les sujets qui l’intéressent directement (comme la fiscalité ou des projets affectant ses propriétés). Elle peut contribuer à ce que le gouvernement amende un texte en cours de discussion devant les chambres.

Le Guardian, journal à tendance républicaine, révèle régulièrement les tentatives plus ou moins couronnées de succès des Windsor auprès du Cabinet pour faire entendre leur point de vue. Tout récemment, le quotidien a dévoilé les conclusions d’un rapport interne au gouvernement écossais qui reconnaît que le consentement de feu la reine Élisabeth II pour certains projets de loi ayant des conséquences sur ses intérêts privés avait été sollicité. Cette tradition du Queen’s or King’s consent (ou Crown consent en Écosse) est admise constitutionnellement depuis fort longtemps, mais elle pose des problèmes de transparence dans une démocratie parlementaire. La question n’est donc pas tant de savoir si Charles III recourra au lobbying, mais selon quelle fréquence et par quels moyens. S’il manque de discrétion et s’il s’immisce de façon disproportionnée dans les affaires de l’État, cela ferait courir un risque à la pérennité de la monarchie. Cependant, rien n’indique qu’il souhaite s’engager dans cette voie qui serait une impasse et un bien triste tribut à la mémoire de la grande Élisabeth II.

[1] D. Torrence, The Death of a Monarch, House of Commons Library, n° CBP9372, 8 septembre 2022, 77 p.

[2] Judicial Committee of the Privy Council v Report on Oaths Following the Kings Death [1910] UKPC 39.

[3] R. Hazell, B. Morris, Swearing in the new king: The accession declarations and coronation oaths, 42 p.

[4] R. (on the application of Evans) v Attorney General [2015] UKSC 21 ; [2015] 2 W.L.R. 813. Depuis cette affaire, la loi sur la liberté de l’information (Freedom of Information Act 2000) a été amendée en 2010 pour protéger la correspondance des membres les plus importants de la famille royale.

 

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search