Sueurs froides et grabuge à la veille de la suspension estivale de la session parlementaire

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Le présent article a pour finalité de faire un point synthétique sur le Livre blanc et le contexte dans lequel il est actuellement discuté devant le Parlement britannique.

Le document du gouvernement britannique rappelle de façon constante que le Brexit aura bien lieu. Il ne s’agit, en aucun cas, de revenir sur ce que Mme May estime être la consultation la plus démocratique qu’ait connue le Royaume-Uni (point de vue, au demeurant, critiquable). Les avant-propos du Livre blanc soulignent également une continuité des propositions de l’Exécutif sur le Brexit depuis que Mme May est aux affaires, ce qui, là encore, laisse dubitatif lorsque l’on connaît les nombreuses concessions et tergiversations qui ont émaillé la marche vers la sortie de l’Union européenne depuis l’été 2016.

Le partenariat économique envisagé se fonde sur neuf points qui reprennent le « compromis » de Chequers.

En voici le contenu issu du résumé produit au début du Livre blanc :

  • un recueil réglementaire commun relatif à la libre circulation des marchandises, y compris agricoles, permettant d’éviter une frontière physique, assurément problématique avec la République d’Irlande ;
  • participer aux agences chargées de la régulation du secteur des marchandises et des produits agricoles. Cette participation impliquerait d’accepter leurs réglementations et de participer à leur financement par un statut novateur d’État non membre de l’UE, mais reconnu comme participant actif ;
  • mettre en place une zone de facilitation douanière évitant des contrôles et les perceptions de taxes à la douane (notamment la collecte des droits par le Royaume-Uni pour l’Union européenne pour les marchandises destinées aux États membres) ;
  • exclure des droits de douane en matière de marchandises ;
  • conclure de nouveaux accords en matière de services et de numérique qui préservent ces secteurs clefs de l’économie britannique ;
  • les services financiers devront faire l’objet d’un accord spécifique avec l’UE. Vraisemblablement, il s’agirait de parvenir au statu quo sans le recours au « passeport européen ». Le but du gouvernement est de garantir la pérennité du leadership londonien en la matière, même si les propositions se veulent profitables aux deux parties ;
  • maintenir la coopération pour l’énergie et les transports en préservant le marché unique de l’énergie entre les deux Irlande et en développant les coopérations garantissant les approvisionnements ;
  • rétablir les frontières entre le Royaume-Uni et l’UE pour la circulation des personnes, mais en favorisant la liberté de mouvement des citoyens de l’Union européenne, en particulier les travailleurs ;
  • le maintien de la réglementation européenne en matière de droit de la concurrence, de standards environnementaux, de protection du consommateur et de droit des salariés. Les régulateurs britanniques s’aligneraient sur les exigences européennes.

Le Livre blanc confirme la volonté de conclure un traité ambitieux en matière de sécurité et développe de façon assez détaillée les questions en suspens (énergie, coopération judiciaire, traitement des données personnelles…). Il ressort de l’ensemble des propositions faites une volonté de conclure une multiplicité d’accords spécifiques qui confirme que le Royaume-Uni considère que la future relation avec l’UE sera sui generis. Nous le soutenons depuis longtemps : rien n’empêche l’Union d’accepter un nouveau statut pour un futur État tiers qui se situerait juste en deçà du modèle norvégien par exemple. Toutefois, la construction d’un tel statut ne saurait remettre en cause l’unité de certaines libertés ainsi que nous le soulignions dans notre commentaire du faux compromis de Chequers. La divisibilité au sein de la libre circulation des personnes est, de ce point de vue, une réelle difficulté. Par ailleurs, la task force dirigée par Michel Barnier doit suivre la feuille de route du Conseil européen du 28 mars 2018 dans laquelle les États membres ont encore insisté sur l’indivisibilité des libertés fondamentales de l’UE. Or le Livre blanc écarte ce principe en distinguant le traitement des marchandises de celui des services. La même observation vaut pour la participation du Royaume-Uni aux agences européennes et la question de l’autorité de la Cour de Justice. Si le Livre blanc reconnaît que le Royaume-Uni financera certaines agences et admettra un rôle à la Cour de Justice dans le cadre de l’alignement réglementaire en matière de circulation des marchandises notamment, la task force peut considérer que la copie n’est toujours pas satisfaisante. Michel Barnier s’est légitimement interrogé, dans une déclaration du 20 juillet, sur la viabilité des suggestions britanniques. Le Livre blanc témoigne de la volonté pour les Britanniques de s’aligner sur les standards européens pour les biens de consommation contrôlés à la frontière. Cet alignement est pour l’heure exclu, en revanche, pour des caractéristiques de biens qui ne font pas l’objet d’un tel contrôle, comme la présence d’OGM et de pesticides pour les produits agricoles fortement encadrée par le droit de l’UE. Par ailleurs, les modalités d’application de la zone douanière conjointe apparaissent au négociateur en chef comme une usine à gaz qui devrait ajouter de la bureaucratie et alourdir les coûts des entreprises. Dernière remarque : comment accepter l’exclusion des services de la zone de libre-échange au seul avantage des sociétés britanniques ?

L’incapacité de Mme May à franchir le cap et de proposer un régime juridique proche de celui de la Norvège sur les questions de la libre circulation et de la compétence de la Cour de Justice tient aux tensions au sein du parti conservateur. Celles-ci se sont encore révélées lors de la discussion de deux projets de loi qui doivent tenir compte de la future relation commerciale avec l’UE. Il s’agit, d’une part, du Taxation (Cross-border Trade) Bill (ou Customs Bill) et, d’autre part, du Trade Bill. Ces textes ont été déposés en novembre sur le bureau de la Chambre des Communes dans ce qu’il convient d’appeler le « paquet législatif du Brexit » qui a été initié avec la loi de notification de retrait et s’est poursuivi avec le texte relatif au retrait de l’Union abrogeant la loi sur les Communautés européennes de 1972. Le premier projet de loi a pour objet de régir les droits de douane à l’importation et à l’exportation et de déterminer, en particulier, le régime de ces droits dans le cadre du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. Les modalités de perception de la TVA et toute taxe sur le commerce des marchandises ont vocation à être réglées par cette loi. Le second projet de loi doit permettre de dupliquer en droit interne l’ensemble des accords commerciaux conclus par l’UE alors que le Royaume-Uni en était membre, et ce, avant que le Brexit ne soit effectif. Le texte prévoit également la création d’une Autorité de règlement des différends commerciaux chargée de conseiller le Gouvernement.

À la date du 17 juillet, le Customs Bill a fini d’être examiné par la Chambre des Communes et sera débattu sur le fond par les Lords à partir du 4 septembre 2018, tandis que le Trade Bill en est au report stage à la Chambre des Communes. La dernière lecture par les MPs du Customs Bill a permis aux Brexiteers conduits par Jacob Rees-Mogg au sein du Groupe de recherche européen du parti conservateur (European Research GroupERG) d’imposer un amendement au texte. Il doit être considéré comme une concession majeure de Mme May puisqu’il introduit la réciprocité pour que le Royaume-Uni puisse percevoir les droits de douane pour le compte de l’UE en ce qui concerne les marchandises échangées entre les deux territoires. Le Trésor britannique ne pourra pas collecter ces droits jusqu’à ce qu’un accord de réciprocité soit conclu, c’est-à-dire que les États membres devront procéder à la même collecte pour les biens exportés de l’UE vers le Royaume-Uni, notamment si les tarifs douaniers européens sont supérieurs à ceux du Royaume-Uni (un mécanisme de compensation permettant l’alignement tarifaire sera donc nécessaire). Jacob Rees-Mogg et consorts pensent que l’Union n’acceptera pas cette réciprocité, mettant dès lors à mal l’arrangement pensé par Mme May pour éviter le rétablissement matériel des frontières (et donc faire tomber un Brexit trop doux aux yeux des eurosceptiques). Cette concession a été très mal vécue par les soft brexiteers et les pro-européens du parti conservateur. La modification n’a d’ailleurs été adoptée que par trois voix de majorité (305 contre 302 ; notons que l’actuel et l’ancien leader des Libéraux démocrates, pro-européens, n’ont pas participé au vote et ont dû s’en excuser publiquement). Trois autres amendements émanant du ERG ont été acceptés. Le premier exclut que le Royaume-Uni aligne ses taux de TVA sur ceux de l’UE ; le deuxième exige l’adoption d’une loi si le Royaume-Uni s’engage dans une union douanière avec l’Union ; et le troisième prévoit qu’il serait illégal d’établir une douane sur la mer d’Irlande (rappelons que le DUP en a fait du rejet d’une telle frontière une condition sine qua non de son soutien au Gouvernement). L’Union européenne avait pourtant envisagé une unité de régime juridique entre les deux Irlande pour éviter le rétablissement d’une frontière sur l’île, la repoussant de facto en mer d’Irlande.

Mme May a évité une défaite majeure sur le second projet de loi. Par 307 voix contre 306, les Communes ont rejeté l’amendement des députés pro-européens favorables au maintien de l’Union douanière en l’absence d’accord à la date du 21 janvier 2019 (modification déjà discutée lors des débats relatifs à la loi de retrait de l’UE). En revanche, le Gouvernement a dû se soumettre au vote des MPs en faveur de l’alignement du Royaume-Uni sur l’Union européenne en matière de réglementation médicale.

Conclusion

Après avoir échoué à mettre un terme à la session parlementaire de façon anticipée, Mme May devra attendre le 24 juillet pour prendre un repos bien mérité. La succession effrénée d’événements depuis deux semaines pourrait réserver encore des surprises d’ici le summer recess. Le Gouvernement semble, toutefois, avoir réussi à se maintenir, mais au prix de concessions qui rendent le livre blanc plus difficilement admissible pour les Européens qu’il ne l’était initialement. Le consensus obtenu sur le front interne risque, en conséquence, de se traduire par une paralysie des négociations sur le front externe. Les déclarations de Michel Barnier seront cruciales. Si les propositions de Mme May ne lui conviendront certainement pas, il n’a aucun intérêt à « charger la barque » et l’affaiblir encore un peu plus. Boris Johnson, en embuscade, n’attend que cela. S’il venait à accéder au 10 Downing Street, le scénario d’un no deal serait plus que probable. Au-delà d’un échec pour Mme May, ce serait aussi celui des Européens. La crédibilité des leavers est néanmoins fortement écornée depuis que la Commission électorale a officiellement sanctionné leur campagne pour un dépassement des dépenses autorisées par la législation britannique. Si cet événement ne saurait conduire à annuler les résultats du référendum du 26 juin 2016, il affaiblit temporairement les opposants potentiels de Mme May à son plan de « semi-soft Brexit ».

Le faux compromis de Chequers et ses conséquences

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La prudence nous avait commandés, dans l’équipe de l’Observatoire du Brexit, de limiter les publications ces derniers jours. La raison en était simple : nous étions assez convaincus qu’un drame se tramait au sein de l’Exécutif britannique. Cela faisait plusieurs semaines que David Davis tergiversait quant à son avenir. Boris Johnson multipliait les coups d’éclat depuis des mois. Toutefois, c’est l’urgence de proposer une feuille de route un tant soit peu crédible à la task force européenne qui a accéléré les événements vers un nouvel épisode de la crise politique qui saisit le Royaume-Uni depuis le 23 juin 2016. Incapable de trancher entre les différents courants qui traversent le parti conservateur, Mme May s’est ingéniée depuis deux ans à construire un discours imprécis et volontairement contradictoire pour préserver l’unité de ses troupes. Mais chacun sait que gouverner, c’est choisir. Les coups de semonce et les défaites subies au Parlement à l’occasion des débats relatifs à la loi de retrait de l’Union européenne auront été un avertissement majeur. Le remaniement du gouvernement en est la suite logique, et ce, pour la septième fois en deux ans. Pour comprendre cette nouvelle étape d’une crise politique dont il est impossible de prévoir l’issue, il convient de rappeler que tout part d’une réunion ministérielle à Chequers. Le compromis prétendument obtenu à cette occasion n’était que de façade, les démissions se multipliant depuis lors, y compris au sein du parti. Ralentissant l’adoption d’un livre blanc qui sera lu avec attention par les négociateurs de Bruxelles et débattu par Westminster, les événements actuels pourraient hypothéquer l’avenir de Mme May et les discussions avec l’Union.

  1. Le « compromis » de Chequers

Depuis 1917, Chequers est le lieu de villégiature du Premier ministre sis à quelques encablures de Londres. Cette bâtisse typiquement anglaise n’a sans doute jamais aussi bien porté son nom que lors de cette journée du 6 juillet, deux ans presque jour pour jour après la nomination de Theresa May au poste de Premier ministre. « Chequers » pourrait descendre, selon les versions, du nom Exchequer qui désigne un échiquier sur lequel les comptes du royaume étaient prétendument établis. Mais, loin de l’austérité des finances publiques, c’est bien à une véritable partie d’échecs à laquelle nous avons assisté ces dernières heures. Mme May a réuni dans la résidence la douzaine de ministres composant le « Cabinet de guerre » (« War Cabinet ») constitué il y a quelques mois afin de traiter du Brexit plus efficacement. Partagé hard Brexiters, soft Brexiters et personnalités hostiles à la sortie de l’Union européenne, ce groupe n’a jamais permis de construire une ligne de force crédible dans les négociations avec la task force dirigée par Michel Barnier. Après de multiples discours, les premières concessions faites à Bruxelles et aux parlementaires majoritairement favorables au soft Brexit, le bruit courrait que Mme May ne pouvait que soutenir une sortie limitée de son pays de l’Union européenne. L’accord révélé à la suite de la réunion du 6 juillet recèle encore une tentative de synthèse entre les factions opposées au sein du parti conservateur, mais il s’oriente plus nettement en faveur d’un soft Brexit. Voici synthétiquement son contenu :

– la conclusion avec l’Union européenne d’un règlement commun (« common rulebook ») portant sur le commerce des biens incluant les produits agricoles. Il s’agit donc de maintenir un alignement du droit britannique sur le droit européen dans le champ du commerce des marchandises dans le but de préserver la libre circulation. Le Parlement de Westminster aurait, toutefois, un droit de regard sur ce corps de règles. Il pourrait l’amender ou le remettre en cause (mais, dans ce cas, l’UE bloquerait l’accès au marché intérieur). Notons que le compromis de Chequers précise que le Brexit ne doit pas entraîner une évolution réglementaire qui conduirait à diminuer les standards environnementaux, de droit du travail et de protection des consommateurs acquis sur le fondement du droit de l’Union européenne. Plusieurs observateurs ont souligné que ce point empêcherait tout accord de libre-échange avec les États-Unis en matière de biens de consommation dans la mesure où leurs propres standards sont parfois incompatibles avec les exigences européennes. Il n’en demeure pas moins que le common rulebook ne doit pas remettre en cause la libre conclusion de traités commerciaux par le Royaume-Uni avec des États tiers.

– aucun accord global n’est, en revanche, envisagé pour les services. Il faudra donc passer par des discussions distinctes pour chaque secteur (finance, assurance, conseil juridique par exemple) qui devront garantir un maximum de flexibilité et tendre vers une régulation commune. Cette exclusion n’est pas anodine, puisque les services représentent l’essentiel de la contribution à la production intérieure brute du Royaume-Uni. Finalement, la proposition de Mme May vise surtout à apporter une réponse (partielle, nous le verrons) au risque du rétablissement d’une frontière physique entre les deux Irlande. Les services ne sont effectivement pas concernés par les contrôles concrets aux frontières par leur nature même. En maintenant la circulation des marchandises, le Royaume-Uni apporte une première solution à l’obstacle irlandais.

– Mme May a précisé ce qu’elle souhaitait dans le nouvel accord douanier avec l’UE afin d’éviter toute friction frontalière au sein des îles britanniques. Il s’agirait d’établir un système mixte de perception des droits de douane : le Royaume-Uni appliquerait ses tarifs et sa propre politique commerciale pour les biens circulant au sein du Royaume-Uni et appliquerait des règles équivalentes à celles de l’Union européenne pour les marchandises importées des États membres. Si les taxes européennes sont plus élevées que celles prélevées par le Royaume-Uni pour les biens destinés aux États membres, elles seraient collectées par les Britanniques puis rétrocédées à l’UE. Ce système est qualifiée de « zone douanière conjointe » (« combined customs territory »).

– pour éviter toute frontière dure avec la République d’Irlande, Mme May a également accepté qu’un cadre spécifique doive faciliter la libre circulation des travailleurs et des étudiants européens. La liberté de mouvement au sens du droit de l’Union européenne est, pour l’instant, exclue.

– il restait à savoir comment ce schéma pouvait être encadré institutionnellement. Le plan de Mme May prévoit un cadre commun d’interprétation des accords UE/RU par leurs juridictions respectives. Les juridictions britanniques devront, à ce titre, continuer d’appliquer la jurisprudence européenne pour les domaines qui relèvent du règlement commun. Des commissions mixtes ou un mécanisme d’arbitrage indépendant chargé de la résolution de litiges éventuels pourront soumettre une question préjudicielle à la Cour de Justice afin de se conformer à l’interprétation du droit de l’Union.

En quoi tout cela forme-t-il un « compromis » ? Par rapport aux positions d’il y a deux ans ou un an et demi, il est indéniable que Mme May a évolué. Le fléau de la balance semble désormais pencher du côté d’un Brexit limité. Le Gouvernement recule pour partie sur la libre circulation des marchandises et des personnes (travailleurs et étudiants pour l’instant), concession qui s’ajoute à celles déjà consenties sur le solde de tout compte, le traitement des citoyens européens et les exigences de conformité au droit de l’UE pendant la phase de transition. Cependant, Mme May s’ingénie à donner encore des gages aux tories les plus hostiles à un retrait qui n’en serait pas vraiment un. La réaffirmation du rôle du Parlement vis-à-vis du règlement commun, la limitation de l’intervention de la Cour de Justice, la persistance à vouloir une autonomie complète en matière d’accords commerciaux avec des États tiers, et l’exclusion du secteur des services du « rulebook » sont les manifestations de la volonté de ménager la frange la plus à droite du parti conservateur. Pourtant, les événements qui ont suivi la publication du prétendu « compromis » démontrent que Mme May n’a, une fois de plus, satisfait personne.

  1. Les démissions (en cours ?) et l’avenir de Mme May

À peine 48 h après les déclarations triomphantes de la Première ministre qui prétendait avoir fait taire les voix discordantes et rétabli la solidarité gouvernementale et partisane sur le Brexit, David Davis, le secrétaire d’État chargé du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, puis Boris Johnson, chargé des Affaires étrangères, ont démissionné. Ces départs du Cabinet étaient attendus bien avant le simulacre d’unité succédant à la réunion de Chequers. S’il s’agit d’une manifestation de plus de la crise politique que le Royaume-Uni vit depuis le 23 juin 2016, elle devrait être surmontée dès lors que plusieurs conditions sont réunies. La première est la confirmation du soutien du parti. Mme May jouit, à cet égard, de deux atouts. Primo, pour qu’elle soit écartée, une motion de défiance à son encontre doit être déposée par 48 députés de la Commission 1922, nom donné au groupe parlementaire tory comprenant les backbenchers, c’est-à-dire les MPs qui ne font pas partie du Gouvernement. Discutée, elle doit être ensuite adoptée par la majorité des membres. Or les hard brexiteers sont minoritaires au sein de la Commission 1922. De plus, en octobre 2017, nombre de membres du groupe avaient sollicité un remaniement majeur du Gouvernement afin que Theresa May éclaircisse sa position. Les événements de début juillet semblent aller en ce sens. Secundo, les tories ne disposent pas d’alternative à Mme May. Provoquer sa démission serait sans nul doute suivi d’un vote de défiance au Parlement qui entraînerait des élections anticipées potentiellement favorables aux travaillistes. C’est sans doute la raison pour laquelle David Davis a bien insisté lors de son départ que, s’il ne se sentait pas en capacité de défendre le contenu du futur livre blanc, il continuerait de soutenir la Première ministre.

La seconde condition est l’acquiescement du Livre blanc par Westminster qui reprendra le compromis de Chequers. Sur ce point, il n’est pas acquis que Mme May obtienne le soutien des Communes. Néanmoins, le texte soumis à l’examen des MPs est un geste vers un soft Brexit qui pourrait recueillir quelques voix travaillistes. En outre, le peu de temps qu’il reste au Gouvernement britannique pour négocier l’accord de retrait joue en faveur de l’Exécutif. Cet état de fait empêche également toute tentative de défiance votée par les Communes qui provoquerait sans doute des élections anticipées qui ne pourraient se dérouler qu’en septembre alors que la conclusion d’un traité est prévue pour la fin du mois d’octobre. Pousser le Gouvernement à la démission serait donc la meilleure façon de sauter dans le précipice d’un Brexit sans accord le 20 mars 2019.

Les démissions de David Davis et de Boris Johnson ont conduit à une modification sensible de l’équilibre entre hard et soft Brexiters. Bien que le portefeuille de Davis Davis échoit une fois de plus à un eurosceptique, le départ du ministre des Affaires étrangères a favorisé l’arrivée de modérés au sein de l’équipe de Mme May. Jeremy Hunt, l’ancien ministre de la Santé depuis 2012, a été nommé à la place de Boris Johnson. En faveur du remain, il demeure néanmoins critique à l’égard du rôle de la Commission européenne. Quant à Dominic Raab qui succède à David Davis, c’est un défenseur d’un Brexit dur. Il n’en demeure pas moins que les quatre portefeuilles ministériels les plus importants (Premier ministre, chancelier de l’Échiquier, ministre des Affaires étrangères et ministre de l’Intérieur) sont dévolus à d’anciens militants du maintien du Royaume-Uni au sein de l’Union européenne.

Finalement, la direction du soft Brexit pressentie dans les dernières semaines de l’année 2017 semble être prise par le Gouvernement britannique, mais sans qu’elle ne soit complètement assumée (les préparations en cas de no deal au sein de l’administration se poursuivent d’ailleurs). Les négociateurs européens ont, de surcroît, tout loisir de considérer que le pseudo-compromis de Chequers n’est toujours pas compatible avec leur vision du Brexit.

  1. L’avenir des négociations

Plusieurs points évoqués plus haut sont susceptibles de heurter la task force dirigée par Michel Barnier. En premier lieu, la distinction entre les régimes juridiques applicables aux marchandises et pour les services pourraient ne pas convenir aux Européens qui souhaitent préserver au maximum l’unité du marché commun. Cependant, rien n’empêche un traitement spécifique des secteurs économiques comme d’autres accords commerciaux conclus par l’UE avec des États tiers le prévoient déjà. En deuxième lieu, l’arrangement de la zone douanière conjointe lié au maintien d’une politique extérieure autonome peut paraître difficile à mettre en œuvre concrètement. En troisième lieu, le rôle de la Cour de Justice tel qu’il est compris par le Gouvernement britannique pourrait ne pas satisfaire Bruxelles. En quatrième et dernier lieu, la libre circulation des travailleurs et des étudiants rend divisible la libre circulation des personnes par une catégorisation qui, là encore, peut enfreindre l’unité des libertés fondamentales des traités. Michel Barnier a confirmé, lors d’un discours à New York, que 80 % de l’accord devant être finalisé en octobre étaient réglés. Soufflant une brise d’optimisme sur les négociations en cours, son propos vise implicitement à encourager Mme May dans la voie qu’elle a commencé à tracer. La sortie peu amène de Donald Trump à l’encontre de la Première ministre britannique depuis les démissions de David Davis et Boris Johnson rappelle que le Royaume-Uni obtiendra peu de son partenaire historique et que parvenir à un traité de retrait avec l’UE est plus que jamais incontournable.

Inquiétudes sur le front économique et financier à la veille du sommet européen

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Alors que le vote en faveur du Brexit « fête » sa deuxième année, les nouvelles venant du front économique et financier s’avèrent de plus en plus préoccupantes. Jusqu’à présent, deux indicateurs, l’un monétaire, l’autre économique, avaient pâti de la décision historique du peuple britannique de sortir de l’Union européenne : la chute brutale de la Livre sterling et un ralentissement de la croissance somme toute modéré au regard des prédictions faites par les remainers. D’ailleurs, si l’opinion publique demeure partagée sur le Brexit, c’est bien parce que ses conséquences économiques sont, pour l’instant, concrètement limitées, notamment sur l’emploi. Cependant, à l’instar des effets d’une nouvelle politique économique qui ne saurait produire ses effets de façon immédiate, ceux du résultat du référendum doivent être évalués sur le temps long. Or plusieurs signes tangibles indiquent que, deux ans après le 23 juin 2018, les signaux macro et micro-économiques passent progressivement au rouge. La publication de nouvelles études et les annonces de plusieurs grands groupes industriels ont renforcé les tensions au sein du Gouvernement de Theresa May.

Le premier signe d’alarme de ces derniers jours est venu du régulateur bancaire européen. L’Autorité bancaire européenne, qui partira de Londres pour s’installer à Paris à la suite du Brexit, s’est inquiétée de l’impréparation des banques britanniques si aucun accord n’était obtenu du Royaume-Uni dans le cadre de ses négociations avec l’UE. Dans une note de 9 pages, l’institution insiste sur cinq points qui nécessiteraient une vigilance particulière des organismes financiers outre-Manche (risques financiers, sort des contrats, avenir des liens structurels avec les institutions européennes, le FMI ou encore les 27 États membres, l’accès aux données, avenir des dispositifs de résolution bancaire). La Banque d’Angleterre a toutefois tenté de rassurer les spécialistes en arguant du fait que la note de l’ABE n’était pas complète et que de nombreux mécanismes étaient en cours de mise en œuvre pour affronter le Brexit. Quant à la solidité du système bancaire britannique, il ne laisse pas de doute sur sa capacité de résistance selon le gouverneur de la banque centrale britannique, Mark Carney. En revanche, ce dernier a évoqué ses préoccupations quant aux tensions et aux risques qui pèsent sur l’économie britannique dans son ensemble.

La commission des Comptes publics de la Chambre des Communes tient un discours tout à fait similaire. Reprenant les conclusions d’un rapport du Bureau de l’Audit national, le président de la Commission a indiqué que le monde des affaires a besoin de certitudes sur la façon dont les systèmes douaniers vont fonctionner après le retrait de l’UE. De nombreux risques demeurent, l’administration ne parvenant pas à délivrer sa politique en la matière, et ne laissant pas suffisamment de temps aux traders pour s’adapter. Il a conclu en soulignant que le Gouvernement avait une montagne devant lui à gravir pour parvenir dans les temps à un régime douanier sûr et sécurisé pour tous les acteurs. Plus précisément, la lecture du rapport montre que le coût de mise à jour du système douanier britannique sera élevé. Or le Gouvernement ne semble pas avoir pris en compte la contrainte budgétaire découlant de la remise à plat de l’organisation de l’administration des douanes. En outre, ce surcoût risque fort d’être répercuté sur les contribuables. Au-delà de la question douanière, la Commission, dans un rapport sur le futur accord financier avec l’UE, exhorte donc légitimement le Gouvernement à mieux évaluer la facture réelle du Brexit dans sa globalité.

Sur le front micro-économique, le journal Le Monde révèle que Airbus réfléchit à rapatrier ses entreprises du Royaume-Uni vers le Continent. Environ 14500 emplois sont en jeu. Ses investissements sur les sites britanniques devraient, en outre, être gelés jusqu’à ce que les termes du Brexit soient connus. BMW est sur la même longueur d’onde. Les données économiques publiées fin mai traduisent la grande inquiétude des chefs d’entreprises de certains secteurs. Le déficit de la balance commerciale s’accentue, et la production de produits manufacturés diminue dans des proportions inquiétantes, quand bien même la consommation nationale se maintient à des niveaux satisfaisants.

Si les perturbations économiques se précisent, elles n’ont pas encore amené la tempête. Elles sont toutefois suffisantes pour approfondir les dissensions au sein de l’équipe de Mme May qui se présente au sommet européen de la fin juin sans réelle marge de manœuvre. Bien que rassurée par l’adoption du EU (Withdrawal) Act qui a reçu l’assentiment royal le 26 juin, la Première ministre est plus que jamais affaiblie politiquement. Le livre blanc sur la relation future est attendu avec impatience. Il s’agira sans doute d’un document qui révélera une fois de plus l’immense capacité de Mme May et de sa garde rapprochée à faire la synthèse pour ne froisser aucun conservateur, mais au risque de mettre les nerfs des Européens une nouvelle fois à l’épreuve en raison de l’indécision durable du Gouvernement britannique.

Les contentieux en cours relatifs au Brexit : mise à jour

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En février 2018, nous avions fait le point sur les actions juridictionnelles introduites par divers requérants pour contester la procédure de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. Les actions demeurent, pour l’instant, infructueuses. L’intervention du Tribunal de l’Union européenne, prévue  le 5 juillet prochain, est attendue avec impatience. Le recours « Fouchet », du nom de l’avocat qui a introduit le recours, est l’un des derniers espoirs de voir une juridiction se saisir des premières étapes procédurales du Brexit. Il ne fait guère de doute que cette salve de procès en annonce de nombreuses autres.

La mise à jour du post du mois de février est disponible ici : https://brexit.hypotheses.org/1256

Premier bilan après l’adoption du European Union (Withdrawal) Bill par le Parlement

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Le mercredi 20 juin, les deux chambres du Parlement britannique se sont mises d’accord sur la version finale du projet de loi de retrait de l’Union européenne après environ 300 h de débats et près d’un an après le dépôt du texte par le Gouvernement.

À l’issue d’un ping-pong entre les deux chambres qui aura duré quelques jours, les conservateurs frondeurs ont fini par céder à l’issue d’une ultime concession de Mme May qui aura divisé leur groupe. Il n’est plus question d’un vote significatif (« meaningful vote ») de la Chambre des Communes qui aurait lié le Gouvernement quant aux directions à suivre dans les négociations avec l’UE en cas d’absence d’accord ou de son rejet par le Parlement. Autrement dit, les Communes ne disposeront pas du pouvoir d’empêcher le Brexit si les négociations échouent. Dominic Grieve, à la tête des rebelles tories, a voté contre son propre amendement qui introduisait le vote significatif. Finalement, ce sont 319 MPs contre 303 qui se sont rangés du côté de Mme May.

Quels sont les premiers brefs enseignements qu’il faut retirer de ces longs mois de débat ?

1/ La résistance du Parlement

À l’issue de l’intervention de la Cour suprême en janvier 2017, nous faisions partie de ceux qui avaient regretté que le Parlement ne se soit pas saisi de l’opportunité que lui offrait le jugement Miller pour contraindre le Gouvernement à ne pas franchir certaines lignes rouges lors de la notification du retrait du Royaume-Uni au Conseil européen par Mme May. Si l’adoption de la loi d’autorisation de la notification fut une formalité, celle du EU (W) Bill s’est apparentée à un chemin de croix pour l’Exécutif. Alors que Mme May espérait secrètement que la procédure serait bouclée au terme de l’année 2017 dans ses grandes lignes, les débats auront été beaucoup plus longs que prévu. Le premier coup de semonce fut tiré par Dominic Grieve en décembre 2017 afin que le Parlement ait son mot à dire sur l’issue des négociations. Les discussions à la Chambre des Lords qui furent particulièrement longues auront conduit à l’adoption de 15 amendements substantiels. La fin du mois de mai et les trois premières semaines de juin auront été nécessaires à l’élaboration d’un compromis dont la robustesse reste à éprouver.

2/ La valeur du parlementarisme britannique

À l’instar des grandes heures de l’histoire constitutionnelle britannique, un événement majeur aura permis au Parlement d’affirmer son autorité. L’Exécutif a été contraint de céder à de nombreuses reprises et ce n’est vraisemblablement pas encore fini. Les débats ont été de grande qualité, ce que les productions des commissions parlementaires révèlent par leur rcihesse. Dans d’autres démocraties, les mécanismes de rationalisation auraient sans doute été utilisés pour mettre rapidement un terme aux discussions. Si ces armes existent en droit constitutionnel britannique avec les Parliament Acts de 1911 et de 1949, les conditions temporelles qui encadrent leur recours ne convenaient pas à l’urgence de la situation, imposant ainsi aux deux parties de composer. La souplesse de la Constitution aura garanti, une fois de plus, à pondérer les excès de l’Exécutif et, pour reprendre Montesquieu, que « par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir ».

3/ Un compromis qui laisse des questions en suspens

S’il faut reconnaître la qualité de la bataille parlementaire, le compromis auquel sont parvenus les MPs laisse un goût d’inachevé. Tout d’abord, le ralliement de la dernière heure de Dominic Grieve contre son propre amendement en a surpris plus d’un. Certains de ses comparses ont pu même considérer qu’il avait porté atteinte à son intégrité. Il est vrai que la concession du Gouvernement pour écarter le meaningful vote semble plus formelle que substantielle. En effet, David Davis, le secrétaire d’État chargé du Brexit, est parvenu à ses fins par une déclaration ministérielle dans laquelle il explique qu’il appartiendra au Speaker de décider si la motion déposée par le Gouvernement devra être adoptée en termes neutres ou si elle devra être amendée au cas où aucun accord avec l’Union européenne ne serait obtenu avant le 21 janvier 2019. Les travaillistes se sont empressés de souligner que cette procédure n’avait aucune signification. Sans aller jusque-là, la concession confère au Speaker une prérogative considérable. Sur le fond, la solution de David Davis permet de laisser la porte entre-ouverte aux MPs pour qu’ils aient leur mot à dire en cas de no deal.

Ensuite, le rejet de l’amendement de Dominic Grieve, par une très courte majorité de 16 voix, laisse présager des confrontations tout aussi houleuses concernant la nature de la relation commerciale future avec l’UE. Rappelons que le texte qui vient d’être adopté par le Parlement ne traite pas de cette question et que tout reste encore à faire en la matière.

Enfin, le temps pris à l’adoption du EU (W) Bill nourrit quelques inquiétudes quant à la capacité du Royaume-Uni à être prêt pour le Brexit le 29 mars 2019. Si la période de transition est acquise, elle devra sans doute être mise à contribution pour régler tout ce qui ne l’aura pas été depuis le 23 juin 2016. Or, au regard des débats de ces dernières semaines pour un seul texte, il est difficile de croire que les 18 mois consentis par l’Union en guise de phase de transition seront suffisants. Un prolongement de cette période, déjà évoqué, est plus que jamais d’actualité.

4/ Mme May, maître en résilience ; le Labour dans le flou ; Dominic Grieve, une révélation

Si nous sommes très critiques à l’égard de la politique de Mme May par son manque de vision, force est d’admettre sa grande capacité à jouer des dissensions pour se maintenir au pouvoir. Est-ce une mauvaise chose ? Au regard de la piètre qualité de ceux qui pourraient prétendre au poste de Premier ministre, la réponse ne peut être que négative. Boris Johnson, Michael Gove ou encore Jacob Rees-Mogg sont bien moins rassurants que Mme May et leur projet dépassé d’un retour au Royaume-Uni conquérant de la fin du XIXe siècle et du début du XXe laisse songeur. Du côté des travaillistes, Jeremy Corbyn brille par son indécision et son manque de leadership. Les espoirs nés à la suite des élections de juin 2017 se sont rapidement effondrés. Quant aux chefs des autres partis, ils ne peuvent prétendre au poste et ont du mal à faire entendre leur voix. Une personnalité ressortira néanmoins grandie du débat : Dominic Grieve. Il pourrait s’avérer d’un secours utile en cas d’échec des négociations qui aboutiraient vraisemblablement à la démission de Mme May. En montrant qu’il est capable de négocier tout en préservant l’autorité du Parlement, l’ancien attorney general prend date.

5/ En savons-nous plus sur la nature du Brexit ?

Brexit dur ou Brexit doux ? L’adoption du EU (W) Bill ne permet pas de trancher la question dont la pertinence demeure toujours discutable sur le fond. L’Union européenne n’a pas varié d’un iota : le seul vrai Brexit ne peut être que dur dans la mesure où le rejet de la libre circulation des personnes par le Royaume-Uni implique celui de toutes les autres. Au fil des semaines, la solution norvégienne s’est encore imposée dans les débats – l’un des derniers amendements voté par la Chambre haute ayant maintenu le Royaume-Uni dans l’Espace Économique Européen (clause par la suite supprimée par les Communes). De même, les lords s’étaient prononcés pour le statu quo en ce qui concerne les relations entre les deux Irlande, et ce, tant qu’aucun arrangement viable n’aurait été trouvé. La déclaration commune du 19 juin de Michel Barnier et David Davis ne traduit aucun réel progrès sur ces sujets.

Conclusion :

Une fois de plus, les questions les plus sensibles n’ont pas été réglées. En revanche, la fronde parlementaire s’est structurée autour d’une petite vingtaine de conservateurs, de la majorité des travaillistes et des partis minoritaires libéraux-démocrates et écossais. Les hard Brexiteers sont toujours plus dans le flou et ne parviennent pas imposer leurs vues. Le sommet européen de la fin juin ne permettra pas de lever le voile de l’incertitude. Il faudra donc attendre le travail de fond sur la future relation commerciale entre les Britanniques et les Européens pour savoir ce que sera in fine le Brexit. Ce n’est guère étonnant pour une nation qui s’est largement construite sur le commerce.

Point d’étape et quelques réflexions après le retour du (EU) W Bill devant les Communes

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Il aura fallu une semaine au Gouvernement pour mettre à bas le projet des Lords de lui imposer un soft Brexit. Itou pour le dessein de la Chambre haute de contrôler plus fortement l’action de l’Exécutif en permettant Parlement de dicter l’orientation des négociations avec l’Union européenne en cas de rejet de l’accord par Westminster. Ainsi que nous l’indiquions dans un précédent post, les victoires de l’Exécutif aux Communes ne sont guère surprenantes, mais elles sont, en l’espèce, trompeuses. En effet, la semaine n’a pas été de tout repos pour l’équipe de Mme May. Le bras de fer avec le Parlement, en particulier les Lords et les députés conservateurs hostiles à un hard Brexit, n’est pas encore arrivé à son terme et pourrait déboucher sur un grave blocage.

La principale pomme de discorde porte sur le « meaningful vote » et ses conséquences. Rappelons que ce scrutin significatif a été d’abord introduit par Dominic Grieve à la Chambre des Communes en décembre. Il avait pour objectif de permettre aux parlementaires de s’exprimer sur l’accord final à conclure entre le Royaume-Uni et l’UE avant qu’il ne soit ratifié. L’amendement fut adopté par les Communes au grand dam du Gouvernement. Les Lords sont allés plus loin en prévoyant par le désormais fameux amendement 19 qu’en cas de rejet de l’accord par les chambres, les Communes auraient la possibilité de fixer au Gouvernement les orientations des négociations. Jacob Rees-Mogg et ses acolytes pro-Brexit ont prétendu qu’il s’agissait d’une atteinte à la séparation des pouvoirs puisque l’Exécutif est, selon le droit positif, le seul à mener les négociations avec un ou plusieurs partenaires en vue de la conclusion d’un traité international. Ce principe acquis depuis plusieurs siècles relève autant du common law que des conventions de la Constitution. Bien qu’il s’agirait d’une innovation, rien n’empêcherait, selon nous, que les chambres encadrent la prérogative royale de mener des négociations dans des cas bien précis en application de la souveraineté du Parlement[1]. Un obstacle politique peut toutefois être avancé. En effet, il est difficile d’imaginer que le Gouvernement reste en place si les Communes s’opposaient à l’accord de retrait. C’est ce danger qui a conduit les conservateurs frondeurs à discuter avec le Cabinet pour parvenir à une solution satisfaisant toutes les parties et éviter à Mme May une défaite supplémentaire. Un amendement « in lieu » se substituant à celui de la Chambre des Lords a donc été adopté. Il prévoit que l’accord de retrait ne pourra être ratifié qu’après que :

  1. le Gouvernement aura communiqué à chaque chambre trois documents (une déclaration selon laquelle un accord politique aura été obtenu ; un projet d’accord ; et le canevas de la future relation avec l’UE) ;
  2. les Communes ont adopté une résolution approuvant une motion déposée par le ministre ;
  3. les Lords ont adopté une motion déposée par le ministre prenant acte de l’accord de retrait et du cadre des futures relations avec l’UE. La motion sera considérée comme adoptée après un débat. Si ce débat n’est pas achevé au terme de cinq jours de session faisant suite à la résolution adoptée par les Communes, la motion sera réputée adoptée ;
  4. une loi contenant les dispositions nécessaires à la mise en œuvre du traité de retrait.

Cette procédure devra, autant que possible, intervenir avant que le Parlement européen ne se prononce selon la procédure prévue par l’article 50 du TUE.

Dans le cas où la Chambre des Communes n’adoptait pas la résolution prévue au 1., le ministre devra, dans le délai de 28 jours suivant le rejet des Communes, produire une déclaration indiquant la façon dont le Gouvernement souhaite procéder pour poursuivre les négociations avec l’UE.

Cette déclaration fera l’objet d’une motion en termes neutres de la part des Communes dans le délai de 7 jours à partir du dépôt de la déclaration. Les Lords en prendront acte par une autre motion dans le même délai.

Le Gouvernement a également tenu à imposer la même procédure si le Gouvernement britannique ne parvient pas à un accord avec l’UE avant le 21 janvier 2019, ou si aucun accord de principe est acquis sur les modalités de retrait ou sur la nature de la future relation entre les deux parties.

L’amendement a été adopté par 324 voix contre 298, mais il ne s’agit que d’un répit pour Mme May, car Dominic Grieve a considéré que l’obligation opposée au Parlement de se prononcer sur l’accord en toute neutralité revenait à restreindre le choix à une forme de « take it or leave it ».

Les tories rebelles conduits par l’ancien Attorney General ont réagi en prévoyant de réintroduire un amendement devant les Lords autorisant le Parlement à donner ses directives au Gouvernement si aucun accord n’était obtenu à l’issue des négociations. Les Lords devraient l’adopter lors du nouvel examen du texte à partir du 18 juin. Le « ping-pong » devrait donc se poursuivre jusqu’à ce qu’un compromis soit obtenu. En cas d’impasse, le recours au Parliament Act de 1949 permettrait au Gouvernement, par un énième vote aux Communes, de passer outre l’opposition des Lords. Cette solution laisse subsister deux problèmes majeurs. Primo, la procédure de la loi de 1949 ne peut être engagée qu’un an après que les Communes se sont exprimées en seconde lecture (concrètement, cela signifie que le royal assent du EU (W) Bill ne pourra pas intervenir avant le mois de septembre). Secundo, le Gouvernement n’est pas du tout assuré que la Chambre basse veuille le soutenir totalement sur cet amendement. La victoire obtenue par Mme May le 12 juin n’est qu’un faux-semblant : elle n’a pas d’autres choix que de transiger avec les lords et les MPs conservateurs opposés à un hard Brexit.

À la lumière de ce qui se déroule depuis l’examen du EU (W) Bill, une seule conclusion doit être formulée : le Brexit aura permis un retour en grâce du Parlement et de la valeur des arrangements constitutionnels britanniques qui, malgré les évolutions récentes, laissent toujours une place notable à la discussion législative au bénéfice de l’équilibre des pouvoirs et de l’expression des minorités. Les réformateurs constitutionnels d’autres pays seraient bien avisés d’en prendre note…

Bilan du premier « ping-pong »

Sur les 15 amendements adoptés par les Lords, huit ont été rejetés, six ont fait l’objet d’un amendement « in lieu » et un a été accepté.

L’amendement accepté tel quel (hormis celui portant sur le « meaningful vote ») :

Les amendements « in lieu » :

– À propos de la volonté des Lords de maintenir le Royaume-Uni dans l’Union douanière tant qu’un nouvel accord commercial n’est pas obtenu avec l’UE, les Communes se sont contentées d’une déclaration du Gouvernement avant octobre 2018 pour indiquer les différentes étapes permettant de parvenir à un arrangement douanier avec l’Union ;

– la possibilité de contester le droit de l’UE maintenu en droit interne est désormais plus encadrée : ce type de recours ne sera possible que pendant trois ans après la date du retrait ;

– le sort des enfants réfugiés non accompagnés dépend désormais de l’intention du Royaume-Uni de conclure un accord avec l’UE afin que les enfants concernés puissent rejoindre un membre de leur famille résidant légalement sur le sol britannique (et vice versa). Les Lords avaient octroyé ce droit sans exiger la condition de la légalité ;

– le Gouvernement est venu préciser l’amendement des pairs exigeant qu’il n’y ait pas de frontières entre les deux Irlande et que, après le Brexit, les modalités de la coopération nord/sud soient garanties telles qu’elles étaient ;

– concernant les standards environnementaux, le Gouvernement, tout en rejetant l’amendement de la Chambre haute, a promis la présentation d’un projet de loi qui les reprendra tels quels.

Par rapport aux rejets ou aux modifications, les Lords ont la possibilité :

– d’accepter les rejets des Communes (le projet de loi sera adopté et plus rien ne s’opposera au royal assent) ;

– d’accepter les rejets, mais proposer à leur tour un amendement « in lieu » ;

– d’exprimer leur désaccord par rapport aux amendements « in lieu » ;

– de proposer leurs propres amendements « in lieu » à la place de ceux des Communes avec lesquels ils sont en désaccord ;

– de maintenir leurs amendements et renvoyer le texte aux Communes.

[1] Ceci est si vrai que même le Gouvernement, dans la procédure que nous décrivons ci-dessous, a admis son caractère inédit et dérogatoire par rapport aux modalités normales d’approbation d’un traité telles qu’elles découlent du Constitutional Reform and Governance Act de 2010 (clause 19A (6)). Cette loi ne saurait ainsi être modifiée par le EU (W) Bill.

L’édito de Gina Miller : « Il est temps de reprendre le contrôle sur le Brexit ! »

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Gina Miller, à l’origine du jugement éponyme de la Cour suprême du 24 janvier 2017 sur le Brexit, est le fer de lance des anti Brexit au Royaume-Uni. Actuellement attentive au recours devant le Tribunal de l’Union européenne dont la recevabilité sera examinée le 5 juillet (1), elle écrit pour l’Observatoire cet éditorial engagé contre le Gouvernement de Mme May qui a dû accepter un compromis avec les conservateurs pro-européens sur l’issue des négociations avec l’UE pour éviter une défaite cuisante aux Communes sur ce point.

Time to Take Back Control of Brexit!

Even though the government’s compromise on Dominic Grieve’s meaningful vote amendment today lessens the chances of Brexit spiraling out of control; there is still a long way to go before we can have confidence that the Brexit shambles won’t continue.

Theresa May originally said MPs would have a take-it-or-leave-it vote when she finished her Brexit negotiations. If they didn’t like her deal, we would crash out with no deal at all. And if she didn’t manage to do a deal in the first place, we’d also crash out. This was an utter insult to democracy.

What I am skeptical about is that so many of the promises that were made during the Referendum and since have already been broken. It has been embarrassing to watch how the Government have been negotiating our exit from the EU, and both main political parties appear more interested in fighting amongst themselves than fighting for our future. Can you imagine a company being run the way this country is being run!

This is why I have reluctantly come to the conclusion that whilst there are principled MPs such as Dr. Phillip Lee who wrote in his resignation letter today:

‘Resigning as a minister from the Government is a very difficult decision because it goes against every grain in my soul. The very word resign conveys a sense of giving up, but that is the last thing I will do. I take public service seriously and responsibly. That is the spirit that has always guided me as a doctor and continues to guide me as a politician.

For me, resigning is a last resort – not something that I want to do but something I feel I must do because, for me, such a serious principle is being breached that I would find it hard to live with myself afterwards if I let it pass.’

there are not enough MPs willing to put country before party and career. That is why I believe it is now time that we, the people, took back control.

Today was also the day that MPs on the House of Commons Digital, Culture, Media and Sport Committee Select Committee heard the following from the main protagonists in Leave.EU:

Arron Banks – “We were not above using alternative methods to punch home our message, or lead people up the garden path if we had to.”

Director of Communications Andy Wigmore, added that referenda are “not about facts”. He told MPs that they received advice from American political strategy firm Goddard Gunster that – “The piece of advice we got right from the beginning was remember referendum are not about facts, it’s about emotion. It doesn’t matter how many facts you throw at them, it’s white noise to people because people are voting on something they believe and feel emotionally.”

In view of these revelations, don’t the good people of Britain deserve a clean vote, on the real options to draw a line under Brexit and bring their country back together?

With only six months left on the clock, and in view of the above, it is time for Brexit to be taken out of Parliament, offline and onto the streets.

Gina Miller

NB : Bien que notre site soit principalement consulté par des francophones ou des Britanniques résidant en France, nous relayons l’appel à manifestation de Gina Miller le 23 juin prochain. Il pourrait intéresser certains de nos lecteurs :

« Watch my video message here, share with as many peoples as possible, and join me and thousands of others from across the country on June 23rd, 12.00 on Pall Mall and march to Parliament Square to demand a People’s Vote on the final options – whatever you voted in the Referendum in 2016. »

Together, we can decide the future of our country. I look forward to seeing you there! »

(1) Nous en profitons pour remercier Me Julien Fouchet de nous tenir constamment informés des recours en instance devant le TUE relatifs au Brexit. Le premier recours a été rejeté le 12 juin.

Les options devant la Chambre des Communes pour valider (ou non) l’accord de retrait

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Les débats relatifs au projet de loi de retrait de l’Union européenne reprennent devant la Chambre basse du parlement britannique le mardi 12 juin. La plupart des amendements adoptés par les Lords devraient être remis en cause. L’un d’entre eux fait l’objet d’une attention particulière puisqu’il implique que les Communes adopteraient une résolution pour formaliser leur consentement à l’accord de retrait, tandis que les Lords se prononceraient par une motion. En cas de rejet de l’accord avant sa conclusion, le Parlement aurait la possibilité de lier le Gouvernement quant aux orientations à tenir lors des négociations avec l’Union européenne. Le Gouvernement n’adhère pas complètement à ce que les Lords ont voté et David Davis a proposé une autre approche. Les Communes devraient donner leur consentement à l’accord de retrait et le cadre de la future relation avec l’UE, et ce, avant la ratification. Ce consentement, exprimé par une résolution, lierait la chambre. Les Lords se contenteraient de débattre de l’accord. La solution du Gouvernement conduit à donner au Parlement un pouvoir équivalent à celui qui est attribué aux députés européens en application de l’article 50 du TUE. En apparence proches, la position des Lords et celle du Gouvernement sont pourtant distinctes dans leur mise en œuvre et les accords qu’elles recouvrent. Jack Simson-Caird revient sur ces différences.

Article publié en collaboration et avec l’accord du blog de la House of Commons Library.

Parliament’s right to a ‘meaningful vote’: amendments to the EU (Withdrawal) Bill

On Tuesday 12 June 2018, the Government will ask the House of Commons to reject the Lords’ meaningful vote amendment to the EU (Withdrawal) Bill (Lords Amendment 19). If the amendment is rejected, the Government will ask the Commons to accept its own alternative version, known as an ‘amendment in lieu’. If either amendment is enacted, and the Commons uses its veto to reject the Withdrawal Agreement, this would be a constitutionally unprecedented situation. This post looks at the Government’s ‘amendment in lieu’, and the features that distinguish it from the Lords’ amendment.

A new constitutional role?

The Commons faces a choice between two alternative legal frameworks for regulating the role that Parliament will play in the process of approving (or not approving) the agreements negotiated by the Government under Article 50. Both amendments grant Parliament a legally guaranteed veto over the Withdrawal Agreement. However, if the Withdrawal Agreement is rejected by the Commons, or the Government fails to put it before the House, then only the Lords’ amendment offers Parliament a right to issue binding directions on the negotiations upon the Government.

The proposal to grant Parliament a power to give negotiation directions would be constitutionally unprecedented. If either amendment is enacted, and the Commons uses its veto to reject the deal, this would be a constitutionally unprecedented situation, regardless of whether Parliament were then empowered to issue directions. The choice between these amendments boils down to whether the Commons wants to grant itself legal powers to issue directions to the Government in that situation.

Conditions for ratification and approval

The Government’s proposed amendment would create a binding legal obligation for the Commons to approve the Withdrawal Agreement and the Framework for the Future Relationship, by a resolution, before it can be ratified (subsection (1)(b)). The Lords must also ‘take note’ and ‘debate’ the agreements (subsection (1)(c)). These provisions would (if enacted) turn a political commitment made by David Davis MP (in a Written Statement on 13 December 2017) into a legally binding statutory provision. The Government’s amendment goes beyond that statement by also codifying the commitment to hold the vote before the European Parliament provides its verdict under Article 50 (subsection (2)). Taken together, these provisions effectively provide the Commons with a legally binding veto over the Withdrawal Agreement, equivalent to that granted to the European Parliament by Article 50 TEU.

The role of the resolution

As regards the resolution in the Commons, there are two differences between the Government’s amendment, and the Lords’ equivalent that are worth noting. The Government’s states that the Agreement cannot be ratified until the resolution is passed in both Houses, whereas the Lords’ states that the agreement cannot be concluded. While it is clear what ‘ratification’ means, ‘conclusion’ is an EU term for ratification of a treaty. Article 50(2) states ‘the Union shall negotiate and conclude an agreement with’ a withdrawing State and that it will be ‘concluded on behalf of the Union by the Council, acting by a qualified majority, after obtaining the consent of the European Parliament’.

The Government’s amendment says that the motion must approve the Framework for the Future Relationship as well as the Withdrawal Agreement. The Lords’ amendment does not make any direct reference to the Framework for the Future Relationship. This could be legally significant, as the Government’s requirement that the motion approves both could have implications for what happens if the Commons rejects the motion.

The Government’s amendment contains two further conditions for ratification which are not required by the Lords’ equivalent. The Government’s requires three documents to be laid before each House:

  • A statement that political agreement has been reached,
  • A copy of the negotiated Withdrawal Agreement, and
  • A copy of the Framework for the Future Relationship.

The requirement to lay both the Withdrawal Agreement and the Framework for the Future Relationship emphasises that Parliament is asked to approve both agreements (paragraph 1(a)).

Primary legislation to implement the Withdrawal Agreement

The Government’s amendment also requires ‘an Act of Parliament has been passed which contains provision for the implementation of the withdrawal agreement’ (subsection (1)(d)). This requirement to pass an Act before the Withdrawal Agreement can be ratified reflects the UK’s existing constitutional requirements. Subsection (1)(d) confirms the fact that this constitutional requirement effectively grants Parliament an additional veto over the Withdrawal Agreement. This provision notably distinguishes between the Withdrawal Agreement and the Framework for the Future Relationship as regards to this approval process. Whereas both must be laid before both Houses and approved and considered by the Commons and the Lords respectively, under this amendment only the Withdrawal Agreement must be subject to implementing provisions enacted by Parliament before it can be ratified. This reflects the fact the Withdrawal Agreement is a treaty, whereas the Political Declaration will only be implemented into domestic law after the UK has left the EU.

The requirement in subsection (1)(d) also serves as a reminder of the likely pressure on the parliamentary timetable if the resolution to approve is passed. The bill to implement the Withdrawal Agreement would need to cover several difficult constitutional issues, including transition. It will also need to receive Royal Assent before exit day, expected to be on 29 March 2019. The EU (Withdrawal) Bill will have taken at least 11 months to complete its parliamentary journey; the Withdrawal Agreement and Implementation Bill will likely need to be passed in under 6 months.

Post-rejection regulation

Both amendments seek to legislate for what would happen if the Commons does not approve the Agreements negotiated by the UK Government under Article 50. However, each defines differently when an Agreement is ‘not approved’ and most significantly what happens in a ‘non-approval’ scenario.

The Government’s amendment states that if the ‘Commons decides not to pass the resolution mentioned in subsection (1)(b)’ a Minister is legally obliged to ‘make a statement’ setting out how the Government intends to proceed in the negotiations with the EU (subsections (3) and (4)).

What counts as the Commons not passing the resolution in question?

Subsection (1)(b) refers to the resolution approving both the Withdrawal Agreement and the Framework for the Future Relationship. If this resolution were moved and defeated, this would clearly trigger subsection 4. However, if the resolution was amended – to either object to an element of the substance of either of the Agreements, or to insert further procedural hurdles into the process, would that count as a decision ‘not to pass’? Hogarth and White, from the Institute for Government, have argued the Government is wrong to present the vote as a binary choice. They argue the Commons would be able to ‘amend the motion so as to put conditions on approval’. Whether such conditions amounted to a non-approval decision would depend on the precise form of words passed, and how the Government interpreted them.

 ‘A no-Brexit amendment?’

The Lords’ amendment takes a different approach to regulating what would happen if the Commons did not pass or amended the resolution. Firstly, the Lords’ amendment defines the resolution that must be passed as one that approves the Withdrawal Agreement. It does not reference the Framework for the Future Relationship.

Secondly, the non-approval provisions in the Lords’ amendment can be triggered in three different ways:

  • if Parliament has failed to approve the Withdrawal Agreement before 30 November 2018 (subsection (6)), or
  • if Parliament has not passed the Bill needed to implement the Withdrawal Agreement by 31 January 2019 (subsection (7)), or
  • if no agreement has been reached between the UK and the EU by 28 February 2019 (subsection (8)).

As with the Government’s amendment, it does not address whether an amendment to the resolution would constitute a ‘failure to approve’.

Subsection 5 of the Lords’ amendment would enable Parliament to issue a legally binding direction ‘in relation to the negotiations’ under Article 50, provided the direction is approved by a ‘resolution of the House of Commons’ and ‘subject to a consideration of a motion in the House of Lords’. Such a direction would not have any legal effect upon the EU’s negotiation position or the Article 50 process. This proposed power has nevertheless proved controversial. Some, including members of the Government, have called this a “no-Brexit amendment”.

Conclusion

If either of these amendments are included in the EUW Bill as enacted, the provision will represent a significant constitutional innovation. For the first time, Parliament would gain a legal right to veto an international agreement.

However, even if neither of these amendments are enacted, the Commons has been promised a vote to approve the agreement. If this resolution could not then be passed, the UK constitution provides no clear guidance as to what should happen next.

Prior to the publication of this amendment, David Davis MP had said that, if the Commons did not pass the motion, then the “negotiations will fall”. Davis also said that in a ‘no deal’ scenario there might end up being a “bare-bones deal”. Such a deal would need domestic legislative changes to give effect to it.

If the Commons refused to approve the Agreements, Parliament would play a role, even if the Lords amendment was not passed. However, of the two amendments, only the Lords’ would grant Parliament a power to issue negotiating directions. If the Lords’ amendment is not passed, and the Commons subsequently rejected the Agreements put before it, the UK’s existing constitutional framework provides that the Government of the day is responsible for deciding how to respond.

Le processus parlementaire du retrait du Royaume-Uni de l’UE : une synthèse

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Les éléments qui suivent sont tirés du rapport de la Chambre des Communes relatif à l’approbation et la transposition de l’accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. Il a été rédigé notamment par Jack Simson-Caird, l’un des contributeurs et conseillers de l’Observatoire du Brexit. Juriste en chef à la section de la Bibliothèque de la Chambre des Communes chargée du Brexit, il rejoindra le Centre Bingham sur le Rule of Law en juillet.

I. Le rôle du Parlement britannique dans l’approbation des accords négociés sous l’empire de l’article 50 du Traité sur l’Union européenne

Il n’existe aucune exigence législative ou constitutionnelle en droit interne qui doit conduire à ce que le Parlement approuve par un vote l’accord de retrait avant qu’il ne soit conclu formellement par le Royaume-Uni et l’Union européenne selon les modalités fixées à l’article 50 du TUE. Le Gouvernement peut négocier et signer un traité de droit international sur le fondement de la prérogative royale et sans que soit requise une quelconque intervention du Parlement. L’article 50 exige le consentement du Parlement européen afin que le futur traité soit approuvé.

Le 17 janvier 2017, la Première ministre avait annoncé dans son discours de Lancaster House que le Gouvernement devrait soumettre « l’accord final qui aura été conclu entre le Royaume-Uni et l’Union européenne aux deux chambres du Parlement avant qu’il n’entre en vigueur ». Le Gouvernement a, en outre, confirmé que les votes au Parlement se dérouleront avant que le Parlement de l’Union européenne se prononce sur l’accord de retrait.

Le 13 décembre 2017, le Gouvernement a annoncé que les votes envisagés sur les accords à venir, à l’exception de celui de l’automne 2018, devraient avoir le contenu suivant :

• Les votes devraient se traduire par la même motion dans chacune des deux chambres ;

• La motion recèlera non seulement l’accord de chacune des chambres sur le traité de retrait (qui liera juridiquement le Royaume-Uni), mais aussi une déclaration politique sur le canevas de la future relation avec l’Union (texte politique qui sera annexé au traité) ;

• Le Gouvernement devrait simplement introduire un projet de loi de transposition de l’accord de retrait (Withdrawal and Implementation Bill) après la motion adoptée par les deux chambres ;

• Les scrutins devront se dérouler aussitôt que possible après le terme des négociations.

Le Gouvernement a précisé, par ailleurs, que si les Communes n’approuvaient pas ces traités, le Royaume-Uni devra quitter l’Union européenne le 29 mars 2019 sans accord.

Les votes soumis au Parlement n’auront pas d’effet juridique direct sur le traité de sortie de l’UE, ni en droit interne.

NB : le 28 octobre 1971, la Chambre des Communes s’était prononcée par motion afin d’approuver le principe d’une adhésion aux Communautés européennes (motion adoptée par 365 voix contre 255). En janvier 1972, le projet de loi d’adhésion été introduit aux Communes.

Le rôle du Parlement britannique dans la transposition des accords en droit interne (Withdrawal and Implementation Bill)

Le 13 novembre 2017, le Gouvernement a annoncé que l’accord de retrait, s’il était approuvé, devrait être intégré au droit interne par une loi.

Le Royaume-Uni fonctionne selon un système juridique dualiste qui signifie que les traités internationaux dont il est une partie doivent être transposés par une législation nationale afin de produire des effets en droit interne. Si une loi n’était pas adoptée, le Royaume-Uni ne serait pas en mesure de satisfaire ses obligations juridiques posées par l’accord de retrait. En tant que tels, les votes sur le projet de loi de sortie donneront une nouvelle occasion aux Communes et aux Lords d’exprimer leur point de vue sur l’accord de retrait, quoiqu’à un stade plus avancé du processus de retrait.

Le Gouvernement a, depuis, confirmé que le projet de loi en cause devra être adopté avant le jour du retrait qui est prévu le 29 mars 2019. L’Institut sur le Gouvernement a décrit l’agenda proposé par le Gouvernement comme étant « ambitieux », précisant qu’il y « aura suffisamment de temps, dès lors qu’il n’y aura aucune embûche » tout au long de la procédure.

Le projet de loi de retrait de l’Union européenne (EUW Bill)

La clause 9 du EUW Bill 2017-2019 (aujourd’hui clause 11 après les modifications apportées par la Chambre des Lords) prévoit que la transposition de l’accord de retrait se fera en vertu d’une législation déléguée (c’est-à-dire un acte réglementaire pris par le Gouvernement). Les Communes ont amendé la clause afin que ce pouvoir octroyé au Gouvernement ne puisse être mis en œuvre qu’après que le Parlement aura accepté les termes du retrait et adopté un projet de loi de transposition du traité de retrait aura été adopté par le Parlement.

Des interrogations demeurent quant au nombre de dispositions du EUW Bill, en particulier celles qui créent la catégorie du « droit de l’UE maintenu en droit interne » (« retained EU law ») qui seront mobilisées afin de transposer l’accord de retrait. Par exemple, le projet de loi de transposition pourrait amender le EUW Bill afin d’intégrer les arrangements transitionnels.

À l’occasion de la discussion à la Chambre de Lords au stade du report stage, une nouvelle clause a été proposée par le Vicomte Hailsham prévoyant que le processus parlementaire d’approbation de l’accord de retrait passera par l’adoption d’une motion par les deux chambres. Cette nouvelle disposition devrait aussi attribuer au Parlement le pouvoir de lier le Gouvernement quant aux orientations prises lors des négociations si l’accord de retrait était rejeté ou si aucun accord n’était présenté pour approbation au Parlement avant le jour du retrait.

La loi de réforme constitutionnelle et sur la gouvernance de 2010 (Constitutional Reform and Governance Act ou CRAGA)

En vertu de la loi de 2010, la Chambre des Communes a le pouvoir de retarder la ratification de l’accord de retrait, et ce, à de façon répétée. La loi de 2010 ne crée pas une obligation à la charge du Gouvernement d’obtenir le consentement exprès du Parlement pour que le traité soit ratifié. Plus précisément, afin que les Communes puissent adopter une résolution après le délai de 21 jours, le Gouvernement et l’Opposition doivent prévoir le temps de la discussion et du vote.

N. B. Le pouvoir de retarder la ratification n’a jamais été mis en œuvre depuis 2010.

La déclaration politique sur le cadre de la future relation avec l’Union européenne

Le Gouvernement a indiqué que le vote sur les accords conclus en vertu de l’article 50 devra inclure « les termes de notre future relation ». Le Conseil de l’Union européenne a précisé qu’en parallèle des négociations relatives à l’article 50, l’UE et le Royaume-Uni devront négocier une « déclaration politique » sur le cadre de la future relation avec l’Union européenne qui « accompagnera » l’accord de retrait. La déclaration politique n’est pas un traité qui lie juridiquement les parties ; il s’agira plutôt de négocier des objectifs qui auront vocation à être traduits dans un futur traité qui pourra ensuite être approuvé et transposé en droit interne une fois que le Royaume-Uni aura quitté l’Union européenne. (…) Dès lors que l’accord sera approuvé, les parties devront donc le transposer en droit interne, sans doute avant la fin de la période de transition.

Le Parlement européen devra examiner la déclaration politique concomitamment à celui de l’accord de retrait, mais il ne le fera en connaissant le type d’accord d’association commerciale prévu par l’article 218 (6) du TFUE, accord qui devra être « approfondi et complet ».

Le Gouvernement britannique n’a pas précisé si le Parlement britannique devra se prononcer pour approuver le traité sur la future relation commerciale avant que le Parlement européen n’ait exprimé son consentement.

N. B. Les modalités et la portée réelle de la déclaration politique font débat. Le rapport souligne qu’il est difficile de dire comment le Parlement sera associé à la procédure d’approbation et comment seront transposés les termes de la future relation (un seul ou plusieurs accords).

La procédure de ratification d’un traité au Royaume-Uni

• Le Gouvernement négocie le traité. Pour les traités multilatéraux, la négociation est toujours un long processus qui nécessite un nombre important de réunions intergouvernementales.

• Le Gouvernement signe le traité. Cette signature signifie seulement que l’État adhère au texte et se place dans l’obligation d’éviter d’adopter des textes qui pourraient contrarier l’objet et les buts du traité. Le Royaume-Uni ne signe pas, en principe, le traité tant qu’il n’y a pas une volonté forte de le ratifier. Cependant, le traité lui-même peut toutefois prévoir qu’il entrera en vigueur en vertu de la seule signature.

• Le Parlement procède aux changements législatifs nécessaires à la ratification.

• Le Gouvernement dépose le traité signé au Parlement, accompagné d’un mémorandum explicatif. La ratification par le Gouvernement ne peut intervenir durant les 21 jours de session suivant le dépôt (CRAGA, section 20).

• Le Parlement peut s’abstenir de toute action durant ces 21 jours, mais si l’une des deux chambres adopte une résolution à l’encontre de la ratification dans ce laps de temps, le Gouvernement doit expliquer pourquoi il souhaite procéder à la ratification malgré l’opposition. La Chambre des Communes peut bloquer la ratification en adoptant une nouvelle résolution.

• Si aucune résolution n’est adoptée, le Gouvernement peut ratifier le traiter, ce qui signifie que l’État est lié juridiquement par ce qui a été signé.

• Le traité entre en vigueur au Royaume-Uni selon les dispositions prévues (délais, nombre de ratifications…).

NB : une loi doit transposer en droit national le traité.

Autres aspects de procédure

L’article 50 prévoit la ratification de l’accord par le Parlement européen qui jouit donc d’un droit véto. Il n’a pas de droit d’amendement. En cas d’opposition, une nouvelle négociation peut débuter, mais la date butoir du 29 mars rend peu probable cette éventualité si le prolongement n’est pas accepté selon les termes de l’article 50. Toutefois, le Parlement européen étant étroitement associé aux négociations en cours, un vote négatif est peu envisageable. Un vote à la majorité qualifiée du Conseil européen (20 États membres sur 27) est également nécessaire avant que l’accord de retrait ne soit conclu.

L’Écosse fait de la résistance

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Alors que le Gouvernement britannique peine à convaincre les négociateurs européens de la crédibilité des solutions qu’il propose en vue d’une future relation commerciale, les tensions internes avec les nations celtes connaissent un net regain en marge de l’impasse nord-irlandaise. Le Parlement écossais a expressément rejeté le EU (Withdrawal) Bill actuellement discuté à Westminster. 93 députés (contre 30) ont considéré que la clause 11 du projet mettait en cause les prérogatives des administrations dévolues. En effet, le EU (W) Bill prévoit que les institutions d’Écosse, du Pays de Galles et d’Irlande ne disposeront d’aucune compétence en matière de « retained EU law » (le droit de l’Union qui sera maintenu en droit interne après le Brexit). Le régime juridique des politiques publiques relatives à l’industrie, à la pêche et à l’agriculture (encadrées à titre principal par le droit de l’Union et mises en œuvre par les administrations dévolues) ressortira à la compétence exclusive des ministres britanniques. Le but du Gouvernement est d’éviter les incohérences juridiques entre les différentes parties du territoire lors du retrait. Les représentants des trois nations celtes ont conscience de cet impératif de sécurité juridique. Toutefois, Nicola Sturgeon, la Première ministre écossaise, souhaite que le Parlement de Holyrood bénéficie d’une espèce de droit de veto dans le cadre de l’application du EU (W) Bill et que les ministres puissent déterminer le régime de la retained EU law qui relève de leurs compétences en vertu du Scotland Act de 1998. Whitehall a exclu une telle possibilité, tandis que l’Exécutif gallois a fini par se ranger derrière le récent arrangement proposé par Mme May. Retenu le 25 avril lors des débats à la Chambre des Lords, un amendement à la clause 11 impose la consultation des parlements dévolus avant tout recours à la législation secondaire relative à la retained EU law. Un accord intergouvernemental a été conclu en parallèle pour en expliciter les implications concrètes. La Première ministre ne devrait donc pas tenir compte du vote d’Holyrood dans la perspective du retour du projet de loi de retrait aux Communes.

Le dialogue de sourds entre les exécutifs britanniques et écossais pourrait connaître une phase contentieuse majeure si un terrain d’entente n’était pas trouvé dans les jours à venir. En mars, le Gouvernement avait saisi la Cour suprême en vertu de la section 33 du Scotland Act et de la section 112 du Government of Wales Act de 2006 pour contester la légalité du UK Withdrawal from the European Union (Legal Continuity) (Scotland) Bill et du Law Derived from the European Union (Wales) Bill. Ces textes ont pour finalité de pallier tout vide juridique en cas d’absence d’accord (entre l’UE et le Royaume-Uni d’une part, et entre les gouvernements dévolus et Londres, d’autre part). Elles prévoient le maintien automatique de la réglementation européenne dans les ordres juridiques nationaux qui y a été incorporée avant le 29 mars 2019. Elles confèrent aux gouvernements nationaux le pouvoir de modifier les dispositions du droit de l’Union préservées en droit interne qui relèvent de leurs compétences. En raison de l’évolution de la clause 11 lors des débats à la Chambre des Lords, la législation galloise a été retirée tandis que le Gouvernement a abandonné le recours à son encontre.

En revanche, l’action contentieuse contre la loi écossaise est toujours pendante devant la Cour suprême. En mars dernier, le Presiding Officer du Parlement écossais s’est opposé au texte soutenu par l’Exécutif dirigé par Nicola Sturgeon, et ce, pour la première fois de l’histoire de l’institution. Le Président avait soutenu l’argument selon lequel le parlement de Holyrood avait légiféré sur l’exercice de compétences qui ne lui avaient pas été encore effectivement transférées – le Brexit n’étant pas une réalité juridique à la date d’adoption des textes. La compatibilité de la loi avec le droit européen fait également débat puisqu’elle attribue des pouvoirs normatifs aux institutions écossaises avant même le retrait prévu le 29 mars 2019. La critique formulée par les pourfendeurs de la loi est cohérente, mais elle élude le fait qu’elle ne vise qu’à préciser la répartition des compétences pour certaines politiques publiques au jour du retrait, c’est-à-dire quand le Royaume-Uni n’aura plus à respecter le droit de l’Union. La problématique centrale est donc celle de savoir si la compétence des autorités écossaises doit s’apprécier au jour de la promulgation de la loi ou au jour du Brexit. Il s’agit d’une interrogation classique quand est en cause le droit transitionnel qui anticipe un vide juridique alors que l’ordre normatif qui a vocation à disparaître est encore opératoire. C’est d’ailleurs l’objet du EW (W) Bill discuté à Westminster. D’un certain point de vue, nier sur le fondement du droit de l’Union la prérogative des autorités dévolues d’assurer la continuité juridique pourrait très bien être opposé au Parlement britannique lui-même. Par le EU (W) Bill, il s’arroge le pouvoir de déterminer le futur régime juridique de textes européens, alors que le Royaume-Uni fait toujours partie de l’Union européenne.

De même, l’argument selon lequel le parlement écossais ne serait pas compétent en raison du fait que les rapports entre le Royaume-Uni et l’Union européenne sont en jeu ne tient pas. La loi de continuité n’a pas trait aux relations externes du Royaume-Uni, mais bien au maintien de normes déjà incorporées dans les droits nationaux en vertu des attributions dont disposent les institutions de ces territoires. Autrement dit, le statut des règles issues de l’Union européenne dans l’ordre juridique écossais porte exclusivement sur la répartition des compétences en droit interne. C’est bien sur ce plan que se joue la légalité des actes concernés. Si le EU (W) Bill devient une loi avant que la Cour suprême ne se prononce, la réglementation écossaise est illégale car elle lui est inférieure. Elle ne saurait contredire le futur EU (W) Act qui, en vertu de la clause 11, écarte l’intervention des ministres écossais en matière de retained EU law. D’où l’intérêt de la motion soutenues par les députés écossais (MSPs) en ce mois de mai pour traduire un désaccord explicite avant que la législation britannique ne reçoive le royal assent. Par cette motion, les MSPs considèrent implicitement que, si le EU (W) Bill était voté en l’état, la Convention Sewel serait violée. Rappelons que cette pratique politique impose que Westminster obtienne le consentement des parlements nationaux avant de légiférer sur les matières dévolues. Son non-respect ne peut être contesté devant le juge qui refuse de la sanctionner juridiquement, quand bien même serait-elle formalisée dans loi (jugement Miller, § 148[1]).

L’autre possibilité serait que la Cour suprême accueille le recours du Gouvernement britannique contre la loi écossaise qui serait alors privée d’effets. Au cas où le EU (W) ne serait pas définitivement adopté, il faudra parvenir à un accord entre Londres et Édimbourg au-delà de l’amendement de fin avril. Si le différend persistait, la crise politique serait ouverte en aboutissant à une violation de la convention Sewel. Dans l’arrêt Miller, la Cour suprême en accepte parfaitement l’opérabilité politique dans le contexte du Brexit. Selon Lord Neuberger, il ne faudrait pas « sous-estimer l’importance des conventions constitutionnelles, dont certaines d’entre elles jouent un rôle fondamental dans le fonctionnement de notre Constitution. La Convention Sewel a pour objet déterminant de faciliter des rapports harmonieux entre le parlement britannique et les législatures dévolues (§ 151). » Si ces dernières n’avaient pas à être consultées pour notifier le retrait prévu à l’article 50 TFUE, elles ne sauraient être écartées d’un processus qui méconnaîtrait l’exercice de leurs compétences. Tout en ne pouvant être sanctionnée par le juge, l’atteinte à une convention reconnue par la loi aurait un effet dévastateur pour le Gouvernement de Mme May, au-delà même de la vraisemblable relance des velléités séparatistes en Écosse.

Une ultime éventualité peut être envisagée : le EW (W) Bill n’est pas encore voté et la Cour suprême admet la conformité de la loi de continuité. Dans ce cas, le Parlement britannique pourra passer outre puisque, en vertu de sa souveraineté, il peut limiter ou écarter juridiquement l’exercice de leurs attributions par les entités dévolues. Cependant, le Gouvernement se heurterait de nouveau à la Convention Sewel avec les mêmes conséquences qui ont été évoquées.

Il est difficile de prédire l’issue du litige qui oppose le Gouvernement britannique à son homologue écossais. La Cour suprême, saisie par des autorités institutionnelles, n’est intervenue qu’à trois reprises pour juger de projets de loi interrogeant la répartition des compétences entre les échelons britanniques et nationaux[2]. Jamais un texte du Parlement écossais ne fut invalidé sur cette base. C’est un signe que l’arrangement constitutionnel de la convention Sewel est efficace et que la saisine de la Cour suprême du Brexit est un aveu d’échec (le droit politique, en l’espèce, ne parvient pas à éviter le contentieux juridictionnel). Malgré sa souplesse, la Constitution britannique ne parvient pas à dénouer tous les imbroglios politico-constitutionnels que soulève le Brexit. C’est bien ici la preuve que la sortie de l’Union européenne aboutit à une crise de régime en pointillé. Au fur et à mesure de ses développements, elle favorise l’éclosion de nouveaux arrangements constitutionnels relatifs aux apports entre les pouvoirs et entre les échelons territoriaux ou impose de préciser certaines règles, comme l’a fait la Cour suprême dans son jugement Miller.

[1] R (on the application of Miller and another) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5.

[2] Actions initiées sur un fondement distinct de la compatibilité avec les droits reconnus par le Human Rights Act de 1998, c’est-à-dire en vertu des sections 29, 32A et 33 du Scotland Act de 1998 et 112 du Government of Wales Act de 2006 ; Local Government Byelaws (Wales) Bill [2012] UKSC 53 ; Agricultural Sector (Wales) Bill [2014] UKSC 43 ; Recovery of Medical Costs for Asbestos Diseases (Wales) Bill [2015] UKSC 3). Dans l’affaire Logan v Harrower [2008] HCJAC 61, 2008 SLT 1049, ce sont des requérants individuels qui ont contesté la compétence du Parlement écossais. Leur appel n’avait pas été accueilli par la Cour suprême (Martin v Her Majesty’s Advocate [2010] UKSC 10).

De l’utilité de la seconde chambre : Retour sur l’examen du European Union (Withdrawal) Bill par la Chambre des Lords

Brexit Rees-Mogg cartoon

15 : c’est le nombre de défaites subies par la Première ministre à la Chambre des Lords. Si le Gouvernement devrait les surmonter pour la plupart aux Communes, les débats à la chambre haute révèlent à la fois la faiblesse de l’Exécutif et le manque de crédibilité de sa stratégie de sortie de l’Union européenne. Déjà, lors de l’adoption de la loi autorisant le Gouvernement à actionner l’article 50 du TUE, nous avions soutenu la Chambre des Lords jouait un rôle d’expertise notable et utile. Elle n’aura pas déçu les observateurs à l’occasion de la discussion du EW (Withdrawal) Bill. La totalité des amendements est substantielle et parfois d’une grande portée politique. L’absence de majorité dans cette chambre – mais aussi de risque de perdre son siège par l’élection – facilite les prises de position objectives. Durant l’examen du projet de loi, les Lords se sont érigés en protecteur des citoyens en soutenant le maintien de la Charte des droits fondamentaux en droit interne et le contrôle approfondi des pouvoirs des ministres lorsque, en application du texte, ils modifieront les droits sociaux, des consommateurs ou les standards environnementaux. Pourtant peu réputé pour son amour pour la Chambre des Lords, le Guardian, quotidien de centre gauche lui a ainsi adressé un satisfecit. La toute dernière étape à la Chambre haute se déroulera le 16 mai avec la 3e lecture. Sans doute mû par des intentions dilatoires, le Gouvernement n’a pas encore fixé l’agenda des débats pour le nouvel examen à la Chambre des Communes.

Les députés pourraient, quoi qu’il en soit, reprendre à son compte certains amendements des Lords dont nous révélons le contenu exact ci-dessous. Si tel devait être le cas, Mme May serait sérieusement affaiblie au Parlement après avoir connu de la part de son ministre des Affaires étrangères, Boris Johnson, un désaveu public sur le choix d’un partenariat douanier avec l’Union européenne. Mme May a réagi en restructurant son War Cabinet dédié au Brexit au profit de ses plus proches soutiens. De nouveau, la démission de Boris Johnson est évoquée après ce énième épisode d’un roman-feuilleton politique qui commence à lasser.

P.S. : Notons, au titre des mauvaises nouvelles liées au Brexit, que la rapporteuse spéciale des Nations Unies chargée de suivre les formes contemporaines du racisme a identifié la progression d’actes racistes et xénophobes depuis le vote du 23 juin 2016 (§§ 57 et s. du rapport). Dernière information à retenir : la condamnation des pro-Brexit par la Commission électorale au paiement d’une amende pour dépassement des plafonds de dépenses électorales et le caractère inexact de leurs comptes.

Liste des amendements adoptés par la Chambre des Lords contre le Gouvernement

Les débats auront duré 19 jours. 200 modifications au projet de loi ont été adoptées, principalement sur l’initiative du Gouvernement. 15 votes lui ont été défavorables.

18 avril :

1/ Lord Kerr, issu des rangs des crossbenchers, a soutenu un amendement disposant que le European Communities Act de 1972 ne pourra être abrogé tant que le gouvernement n’aura pas déposé au Parlement une déclaration indiquant les échéances nécessaires à la négociation d’une union douanière avec l’Union, et ce, au plus tard le 31 octobre 2018. L’amendement a été adopté à une large majorité (348 contre 225 voix). 24 pairs conservateurs se sont rebellés contre le Gouvernement dont d’anciens membres du Cabinet (Lord Heseltine, Lord Deben, Viscount Hailsham, Lord Lansley and Lord Patten).

2/ La Baroness Hayter, bien que travailliste, a obtenu par 314 voix contre 217 que soit introduite une nouvelle clause renforçant le contrôle sur la législation secondaire adoptée pour modifier une partie du droit de l’UE maintenu en droit interne (relative au droit du travail, à l’égalité des droits, à la santé, aux normes de sécurité, aux consommateurs et aux standards environnementaux).

23 avril :

1/ Lord Pannick, un crossbencher (c’est-à-dire un pair affilié à aucun parti), a soutenu une modification qui a été acceptée par 316 de ses collègues contre 245. Elle prévoit que la Charte des droits fondamentaux soit incorporée au droit interne (à l’exception du Préambule et du chapitre V sur la citoyenneté européenne).

2/ Par 285 voix contre 235, la Chambre haute a supprimé l’article attribuant aux ministres le pouvoir d’adopter des règlements visant à préciser dans quelles circonstances le droit de l’UE maintenu en droit interne peut être contesté devant une juridiction.

3/Les lords ont également voté en faveur du maintien du droit d’agir en justice contre une réglementation après le Brexit dans le cas où celui-ci ne serait  pas conforme avec les principes généraux du droit de l’Union européenne (280 contre 223).

25 avril :

Les pairs ont amendé par 349 voix contre 221 la clause 7 qui donne aux ministres le pouvoir d’amender le droit de l’Union maintenu en droit interne par la législation déléguée. Ce pouvoir est désormais contraint : les membres du gouvernement ne pourront y recourir que lorsque cela est nécessaire (et non plus approprié selon la précédente rédaction). En outre, les ministres ne pourront porter atteinte aux lois de dévolution par l’application de la loi de retrait. Enfin, toute modification du droit interne afin d’en assurer la conformité aux engagements internationaux du pays devra passer par le Parlement.

30 avril :

1/ Une nouvelle clause est ajoutée au projet de loi précisant que le Parlement devra approuver l’accord de retrait et les modalités de la transition par une loi et, si possible, avant que le Parlement européen les ait débattus et adoptés.

L’amendement impose aussi des limites temporelles au délai de conclusion d’un accord entre le Gouvernement et les négociateurs européens et de son incorporation en droit interne. Si le Gouvernement n’était pas à même de respecter les délais, il serait contraint de se soumettre aux directives fixées par la Chambre des Communes par résolution (la Chambre des Lords ne ferait qu’en prendre acte). Autrement formulé, cela revient à donner aux MPs le pouvoir de donner des orientations précises à l’Exécutif s’il ne parvient pas à un accord. L’amendement a été adopté par 335 voix contre 244.

2/ Le second amendement concerne la législation déléguée destinée à incorporer l’accord de retrait en droit interne (clause 9 du EU(W) Bill) : de tels pouvoirs législatifs attribués aux ministres ne pourront être mis en œuvre qu’une fois que le Parlement aura accordé un mandat au Gouvernement pour mener les négociations sur la future relation commerciale avec l’Union européenne (270 contre 233 voix).

3/ Par un troisième vote, les pairs du Royaume ont accepté la possibilité qu’un enfant réfugié isolé dans un État membre de l’Union puisse rejoindre ses proches dans un autre État. Le Gouvernement britannique devra essayer et négocier pour maintenir cet arrangement (acquis par 205 voix contre 181).

Le même jour, les Lords ont accepté sans vote de supprimer la capacité des ministres d’amender la loi elle-même par la voir de la législation secondaire.

2 mai :

Lord Patten, lord conservateur et qui a présidé en 1998-199 la Commission indépendante sur l’Irlande du Nord et ancien commissaire chargé des relations extérieures de 1999 à 2004, a proposé un nouvel amendement qui préserve explicitement les relations actuelles entre le Nord et le Sud de l’Irlande. En effet, la nouvelle clause prévoit qu’aucun nouveau régime frontalier ne sera envisageable tant qu’il ne fera pas l’objet d’un accord par les gouvernements britannique et de la République d’Irlande. 309 pairs se sont prononcés en faveur de cette modification (242 contre).

Les débats de ce jour ont également révélé des frictions sur les compétences des autorités dévolues après le Brexit, en particulier sur la possibilité pour Whitehall de restreindre temporairement le pouvoir législatif des administrations dévolues dans plusieurs domaines relevant auparavant du droit de l’Union européenne. L’objectif est d’assurer la continuité et l’uniformité des législations sur tout le territoire britannique. Un accord intergouvernemental quadripartite vient préciser l’étendue des restrictions et leurs modalités de mise en œuvre.

8 mai :

1/ Une nouvelle clause est introduite afin que le Royaume-Uni maintienne ses liens avec les agences européennes comme Europol (298 voix contre 227).

2/ Le Duc de Wellington, 9e du nom, membre du parti conservateur et l’un des derniers pairs héréditaires, a obtenu que soit supprimée la date du 29 mars 2019 du titre de la loi (311 voix contre 233).

3/ Le travailliste Lord Alli a bénéficié du soutien d’une majorité de 247 pairs pour que le Royaume-Uni continue de participer à l’Espace Économique Européen.

4/ Le contrôle envers la législation secondaire par les commissions parlementaires est encore accru en vertu de l’amendement de Lord Lisvane, crossbencher (225 voix contre 194).

16 mai :

Par un ultime vote, les Lords ont fait en sorte que le Royaume-Uni conserve les standards européens en matière environnementale après le Brexit. Selon eux, le texte du Gouvernement néglige cet aspect au profit du développement économique.

Rapport publié le 14 mai récapitulant les débats à la Chambre des Lords :

Report stage

Liste des amendements

Mme May ou l’art de la résilience en politique

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Près d’un an après des élections générales qui furent un échec, plus d’une année de négociations tendues avec l’Union européenne, attaquée de toute part au sein d’un « War Cabinet » tiraillé entre hard et soft brexiteers, devant affronter de multiples scandales sur le plan de la politique interne (l’incendie de la tour Grenfell, les dysfonctionnements majeurs du National Health Service, le récent scandale lié au traitement de la génération d’immigrés du paquebot Windrush pour ne donner que quelques illustrations), Mme May impressionne par sa capacité à résister aux chocs politiques. Dernière preuve en date : les derniers résultats des élections locales en Angleterre. S’ils ne constituent certes pas une victoire pour le camp du Premier ministre, ils ne sont pas en mesure de remettre en cause son leadership. Les territoires qui avaient voté en faveur du Brexit ne se sont pas systématiquement détournés des tories, loin de là. Le UKIP poursuit son agonie pour presque disparaître du paysage politique local. Malgré de bons scores électoraux l’an passé, le Labour n’a pas su transformer l’essai, sans doute en raison des récentes accusations d’antisémitisme au sein du parti et du manque de clarté de Jeremy Corbyn tant sur la question du Brexit (au point que plusieurs lords l’ont traité de « pétochard ») que de son programme social qui peine à convaincre les classes laborieuses pro-Brexit. Les chiffres ci-dessous permettent d’apprécier un état des lieux loin d’être complètement défavorable aux tories, et ne sauraient révéler un quelconque changement des électeurs dans leur appréhension du Brexit. Les bastions du Leave sont toujours acquis à la droite, tandis que ceux du remain ont pu basculer en faveur des pro-européens libéraux-démocrates. Il convient, toutefois, de conserver une certaine prudence quant à l’interprétation de l’issue du scrutin par rapport au Brexit. Outre le fait que tous les conseils locaux n’ont pas été renouvelés, les enjeux étaient d’abord locaux malgré la prégnance du Brexit dans le débat public.

https://i.imgur.com/ExHAf1l.pngSource : BBC

Mme May a donc eu beau jeu, dans un interview au The Sun On Sunday, de maintenir sa ligne ambiguë d’un accord ambitieux pour le Royaume-Uni en-dehors de toute union douanière et du Marché unique. Elle semble, en raison de la perte d’un soutien de poids avec la démission d’Amber Rudd après le scandale Windrush, donner raison à ses ministres les plus hostiles à l’Union européenne en ne reprenant pas l’idée d’une union douanière hybride.

La question qui se pose désormais est de savoir si la seconde lecture par la Chambre des Communes du EU (Withdrawal) Bill viendra confirmer la rudesse de la position des Lords à l’encontre du Gouvernement. Les débats s’achèveront les 8 mai à la Chambre des Lords et devraient enfin marquer un cessez-le-feu avec le Parlement jusqu’à la reprise des débats aux Communes dans plusieurs semaines. Du fait des épreuves déjà surmontées par Mme May, de la faiblesse de ses adversaires, de sa capacité à jouer des dissensions, et d’une opinion publique très partagée sur le Brexit, l’actuelle locataire du 10 Downing Street n’est pas prête d’en remettre les clefs à ses rivaux.

 

Mieux comprendre le contexte économique et industriel du Royaume-Uni

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Il y a deux semaines, France Culture diffusait quatre émissions de son magazine « Entendez-vous l’éco ». Les trois premiers thèmes abordés permettaient, à travers les œuvres de fiction, de mieux comprendre la réalité de l’Angleterre industrielle. La quatrième émission, plus ancrée dans l’actualité, portait sur le Brexit (dimensions politiques, juridiques et économiques). Vous trouverez ci-dessous les liens vers les trois premières émissions. La quatrième qui intéresse nos lecteurs plus particulièrement n’a pu être diffusée sur la plateforme de podcast de Radio France pour des raisons techniques. Nous en assurons la diffusion sur notre chaîne Youtube :

Dickens et le capitalisme naissant

« Peaky Blinders », gang industrie

Le monde ouvrier de Ken Loach

Bloody Brexit !

Toujours en lien avec l’économie, notons que la Banque d’Angleterre et la Banque centrale européenne vont créer un groupe de travail pour suivre les effets du Brexit. Lors d’une intervention conjointe, Mario Draghi (président de la BCE) et Mark Carney (président de la Banque d’Angleterre) ont souligné les grands dangers de l’absence d’accord sur le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne pour le secteur bancaire et financier. Pour l’heure, les Européens semblent opter pour le régime de l’équivalence pour les services financiers, régime qui permettrait aux établissements financiers d’un pays extérieur à l’UE soumis à une législation similaire de conserver leur accès au marché unique européen.

Pour sa part, l‘institut national de statistiques souligne la faible croissance que connaît le pays entre janvier et mars 2018. Le PIB n’a ainsi crû que de 0,1 %, soit la performance la plus faible depuis le 4e trimestre 2012. Cette contre-performance est notamment due à un net recul de l’activité de la construction outre-Manche. Des signes plus encourageants sont néanmoins perceptibles : baisse de l’inflation, stabilisation de la Livre favorisant une hausse du pouvoir d’achat, mais surtout un niveau de chômage au plus bas depuis 1975 (environ 4 % de la population active). Trois remarques à cet égard : ces données chiffrées n’indiquent pas la qualité de l’emploi outre-Manche fortement marqué par la précarisation. Quant à la hausse du revenu disponible, elle permet de revenir à des niveaux acceptables après une baisse notable due à la faiblesse de la Livre. Enfin, les conséquences du Brexit ne seront réellement appréciables qu’à partir du retrait effectif. Il convient donc d’être prudent quant à l’avenir de l’économie britannique. Tout dépendra de la teneur de l’accord d’octobre et des perspectives d’un traité commercial ambitieux.

Point d’actualité sur la reprise des négociations et des débats à la Chambre des Lords

https://www.irishnews.com/picturesarchive/irishnews/irishnews/2017/09/05/175312308-f3cd02b6-1a3c-481a-82bd-1eba2dba6098.jpg

Si l’actualité outre-Manche est accaparée par la naissance du dernier Royal Baby, les travaux sur le Brexit ont repris avec une réelle intensité, tant au Parlement britannique qu’entre les négociateurs à l’échelle de l’Union européenne.

  1. Au Parlement britannique

L’événement majeur de la rentrée parlementaire d’avril à la Chambre des Lords (qui est toujours en cours d’examen du EU (Withdrawal) Bill à l’étape du report stage) fut l’adoption de deux amendements contre le Gouvernement. Le premier, soutenu par 348 lords (dont 24 conservateurs) contre 225, propose le maintien du Royaume-Uni dans l’Union douanière. C’est une défaite assez humiliante pour l’Exécutif dans la mesure où la majorité atteinte est la plus importante de l’histoire contemporaine de la vénérable institution. Présentée par Lord Kerr qui fut l’un des rédacteurs de l’article 50 du TUE, cette modification s’oppose frontalement à la position du Gouvernement qui a eu l’occasion de rappeler, après le vote, son hostilité à une telle éventualité. Sur ce sujet, Mme May doit en outre faire face à une pression croissante aux Communes, puisque dix présidents de commissions parlementaires (dont trois conservateurs) ont sollicité un vote sur le maintien ou non du Royaume-Uni dans l’Union douanière. D’autres députés conservateurs prévoient de proposer des amendements dans le même sens lors du retour du EU(W) Bill à la chambre basse. Bien que l’issue du scrutin sur la résolution ne liera pas le Gouvernement, il s’agirait d’un sérieux avertissement à son encontre. Last but not least, l’équipe ministérielle demeure divisée sur la question.

Le second amendement majeur adopté par les Lords concerne la Charte des droits fondamentaux. 316 pairs ont soutenu la proposition de Lord Pannick visant à faire en sorte que le texte soit maintenu en droit interne malgré le Brexit, à l’exception du Préambule et du Chapitre V relatif à la citoyenneté de l’Union. Dominic Grieve, le MP conservateur qui a, à ce jour, infligé la plus cinglante défaite au Gouvernement depuis le début des discussions sur le EU (W) Bill, a déclaré qu’il défendra l’amendement lorsque le texte sera de nouveau examiné par les Communes.

Plus techniques, mais non moins essentiels au regard du respect du principe de rule of law, les deux autres amendements votés par les pairs du Royaume visent, d’une part, à supprimer de la loi les dispositions octroyant aux ministres le pouvoir de déterminer par voie réglementaire les dispositions du droit de l’Union européenne maintenues en droit interne (« retained EU law« ) qui peuvent être contestées devant les tribunaux ; et d’autre part à introduire la possibilité de contester devant les juridictions les réglementations qui déterminent les « retained EW laws » s’il s’avère qu’elles ne sont pas conformes aux principes généraux du droit de l’Union.

D’autres défaites gouvernementales sont attendues, notamment sur les problématiques liées au rôle des institutions dévolues dont nous savons qu’il est abordé de façon très superficielle par le projet de loi. La Chambre des Lords devrait achever l’examen du texte le 8 mai. Le contexte politique est à haut risque pour la majorité conservatrice qui doit affronter, outre les rébellions sur le Brexit, les élections locales le 3 mai.

  1. À l’échelle de l’Union européenne

Les négociations portent actuellement sur l’Irlande du Nord. La presse britannique a révélé que le Gouvernement avait présenté deux options pour éviter la restauration d’une frontière physique entre les deux Irlande, sans pour autant soutenir le maintien d’une union douanière. La première solution suggérée par Mme May serait une coopération douanière qui consisterait à percevoir les tarifs douaniers à l’importation de l’UE au nom de Bruxelles. Par Boris Johnson, David Davis et Liam Fox y sont peu favorables dans la mesure où cette proposition pourrait conduire de facto à ce que le Royaume-Uni ne puisse être totalement libre dans ses relations commerciales avec des États tiers. La seconde solution est purement technique. Elle viserait à mettre en place une frontière virtuelle par un contrôle informatisé et vidéo des échanges entre les deux Irlande. Hormis le fait que ce choix imposera des évolutions techniques lourdes, il est critiqué par de nombreux experts. Quoi qu’il en soit, les négociateurs européens ont, pour l’heure, rejeté les suggestions britanniques. Michel Barnier a insisté sur la nécessité d’obtenir des avancées et plus de clarté de la part du Royaume-Uni. Quant au Premier ministre de la République d’Irlande, il n’a pas caché son inquiétude sur l’avenir de l’île, avançant même l’hypothèse qu’il pourrait ne pas y avoir d’accord si Londres n’apportait pas une réponse sérieuse à la question de la frontière irlandaise. Quelques jours plus tôt, Tony Blair puis Hillary Clinton (qui avait accompagné son mari lors d’une visite qui avait relancé les processus de paix en 1995) ont témoigné de leur inquiétude quant aux menaces que le Brexit fait peser sur la paix en Irlande du Nord.

Au titre des actualités bibliographiques, nous renvoyons au rapport du National Audit Office sur le solde de tout compte que devra régler le Royaume-Uni à l’Union européenne. Selon l’institut, la facture pourrait être bien plus élevée que les 35 à 39 milliards de Livres avancées par Mme May en décembre à la suite de « l’accord » conclu avec les négociateurs européens.

Toujours au titre des aspects financiers, le think tank Global Future s’est penché sur la facture économique du Brexit selon les différents scenarii évoqués jusqu’à aujourd’hui. Sans surprise, le maintien dans l’union douanière conduirait à un moindre coût (16 milliards de Livres), tandis que l’absence d’accord à l’automne 2018 aurait un impact négatif de 81 milliards sur le budget national.

La procédure de retrait suivie par les institutions européennes et britanniques est-elle légale ?

 

Dans un précédent billet publié en février, nous faisions un point d’étape sur les contentieux en cours au Royaume-Uni relatifs au Brexit. Nous souhaitons revenir ici sur l’action initiée devant le Tribunal de l’Union européenne (TUE) dont l’objet est de contester la procédure mise en œuvre depuis mars 2017. Ce recours est lié à celui qui a ensuite été engagé au Royaume-Uni à l’encontre de la procédure de notification de retrait au Conseil européen qui ne bénéficierait pas de la bonne base constitutionnelle (req. n° C0/5929/2017 ; la recevabilité du judicial review a été exclue par un premier juge).

Le 21 juillet 2017, Harry Schindler (l’un des derniers vétérans de la Seconde guerre mondiale encore vivant outre-Manche) et 12 autres requérants ont saisi le TUE en vue d’obtenir l’annulation de la décision adoptée le 22 mai 2017 par le Conseil de l’Union européenne autorisant l’ouverture des négociations entre l’UE et le Royaume-Uni. Deux moyens principaux sont soulevés par les parties concernant, d’une part, l’illégalité externe de l’acte et, d’autre part, son illégalité interne. Précisons que la procédure est en cours et que nous nous contentons ici d’apporter notre analyse sur ce qui a été publié par le TUE.

Sur le premier moyen, les requérants avancent que la décision du 22 mai 2017 ferait du retrait de l’Euratom une conséquence automatique du départ de l’UE. Autrement dit, la sortie de l’Euratom devrait faire l’objet d’une procédure distincte de celle de l’UE. Cette approche n’est pas sans faire penser à celle elle qui a été proposée à l’occasion d’autres litiges relatifs au Brexit selon lesquels le retrait de l’UE n’impliquerait pas subséquemment celui de l’Espace Économique Européen qui avait fait l’objet d’une adhésion séparée par le Royaume-Uni. Les similitudes s’arrêtent là, car le Royaume-Uni a adhéré à l’Euratom en même temps que les autres Communautés européennes (loi de 1972), puis à l’UE (loi de 2008). Il est en outre prévu dans le projet de loi de retrait de l’UE l’abrogation de la loi de 1972 et, par conséquent, de l’adhésion à l’Euratom. Quoi qu’il en soit, l’éventuel non-respect d’une procédure propre à l’Euratom ne nous paraît pas être imputable à la décision préalable d’ouverture de négociations, mais à l’adoption du traité final.

Les requérants invoquent également le fait que la décision attaquée semble conférer à l’Union une compétence exclusive pour négocier et conclure l’accord relatif au Brexit, ce qui exclut que les 27 États membres aient à le ratifier pour qu’il entre en vigueur. Les requérants estiment, au contraire, que ce traité est mixte par nature et doit donc faire l’objet d’une ratification. Bien qu’il soit pertinent et qu’il a déjà eu des échos en particulier outre-Rhin, ce moyen aurait plutôt vocation à mettre en cause la légalité du futur traité qui sera conclu en octobre 2018. Le mobiliser afin de poursuivre l’annulation de l’acte préparatoire a peu de chance de prospérer.

Le second moyen se divise, quant à lui, en trois branches. En premier lieu, il y aurait eu une atteinte au principe d’égalité entre les citoyens européens concernés directement par le Brexit. En effet, sur le fondement de la loi organisant le référendum, le Gouvernement britannique avait adopté une réglementation empêchant les citoyens britanniques habitant hors du Royaume-Uni depuis plus de 15 ans de participer au scrutin. Déjà saisie de la conformité de cette disposition au droit de l’Union européenne au regard de la libre circulation par M. Schindler et consorts, la Cour suprême du Royaume-Uni n’avait pas remis en cause le choix du Gouvernement. Elle considéra que le droit de l’Union n’était pas applicable en l’espèce. Lady Hale, à l’époque vice-présidente de la Cour, avait fait preuve d’une certaine contrition à l’égard des requérants en rappelant que la question n’était pas de savoir si l’exclusion était proportionnée et justifiée, mais bien de vérifier que la base légale du droit de l’Union pouvait être invoquée , ce qui n’était pas le cas. Justifiée légalement, la position de la Cour n’exclut pas une critique de la législation britannique. Le refus opposé aux expatriés de plus de quinze ans a eu pour conséquence de retirer un attribut essentiel de la citoyenneté à près de 2 millions d’électeurs potentiels, alors que les Irlandais, les Maltais, les Cypriotes et des citoyens du Commonwealth remplissant les conditions de résidence pouvaient voter à ce référendum. Ultime subtilité : les citoyens de l’Union résidant au Royaume-Uni, à l’exception de ceux mentionnés précédemment, ne pouvaient voter. La loi électorale britannique a bien opéré une distinction entre les citoyens européens pour participer au référendum du 23 juin 2016, alors même que tous perdront le statut fondamental de citoyen de l’UE au jour effectif du Brexit. La décision du Conseil aurait subséquemment validé cette discrimination en ouvrant les négociations, et ce, en opposition à la libre résidence des citoyens européens et à la liberté de circulation. L’extrapolation produite par les requérants est contestable sur le terrain du droit de l’Union européenne. L’inégalité résulte de la loi interne dans un champ de compétence qui incombe exclusivement aux États membres, la Cour de Justice censurant, pour l’heure, la législation nationale sur le fondement de la Charte des droits fondamentaux que dans le cadre des élections européennes et lorsque la limitation au droit de vote est disproportionnée (arrêt Delvigne du 6 octobre 2005, aff. n° C-650/13). Selon les requérants, le TUE pourrait reprendre cette jurisprudence en l’appliquant à un référendum national ayant des conséquences majeures pour l’Union et ses citoyens. L’interprétation, stimulante, n’en demeure pas moins (très) ambitieuse.

En deuxième lieu, les requérants invoquent la situation spécifique des territoires ultra-marins britanniques qui sont soumis au régime d’association avec l’UE sur le fondement des articles 198 et suivants du TFUE. Selon l’article 203, les modalités de l’association qui s’inscrivent, notamment, sur les principes inscrits dans les traités, relèvent d’une procédure spéciale. Outre le fait que les habitants des dits territoires n’ont pas été consultés pour sortir de l’association, la décision, en ne prévoyant pas de suivre la procédure susvisée à l’occasion du Brexit, est illégale et porte atteinte aux libertés garanties par l’article 199. Plus subsidiaire, l’argumentaire développé ici se rattache indirectement aux précédents, tant sur le plan procédural que sur le respect de l’égalité entre citoyens bénéficiant des protections du droit de l’UE.

En troisième et dernier lieu, les principes de sécurité juridique et de confiance légitime seraient violés, car l’ouverture des négociations crée un contexte d’incertitude qui aurait un impact notable sur la prévisibilité des règles applicables aux requérants, mais également sur leur vie privée et familiale. Cet argument nous semble moins solide, toute négociation d’un traité étant ontologiquement incertaine quant à la situation juridique des futurs destinataires.

Avant d’aborder ces moyens, le Tribunal devra se prononcer préalablement sur la recevabilité du recours en annulation d’un acte réglementaire (sur cette notion, voy. A. Bouveresse, De l’incidence des considérations organiques dans le contentieux de la légalité, RTD eur. 2015, p. 63). Rappelons que, selon l’article 263 du TFUE, « toute personne physique ou morale peut former […] un recours contre des actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution ». La disposition implique donc que les requérants convainquent le Tribunal de deux éléments : le caractère réglementaire de l’acte et l’atteinte à leurs intérêts, bien qu’ils ne soient pas les destinataires directs de la décision contestée. En vertu de l’arrêt Inuit Tapiriit Kanatami du 3 octobre 2013 (aff. n° C-583/11), la Cour de Justice définit l’acte réglementaire comme étant non législatif et non individuel. Au regard de la procédure et de ses destinataires, la décision d’ouvrir les négociations avec le Royaume-Uni dans la perspective du Brexit pourrait ressortir à la catégorie de l’acte réglementaire, mais elle demeure un acte préparatoire dans l’optique de la conclusion d’un traité. Si le TUE devait accueillir la requête de M. Schindler et autres, une conception extensive de l’acte réglementaire serait à l’œuvre. Un jugement de 2017 appuierait, selon les requérants, une telle orientation. Le 10 mai 2017, le TUE avait accepté de retenir la qualification d’« acte juridique » pour une décision préparatoire à des négociations. Il avait annulé la décision de la Commission refusant l’enregistrement d’une proposition d’initiative citoyenne européenne l’invitant à recommander au Conseil d’annuler le mandat dont elle avait bénéficié pour engager les négociations relatives au TTIP. La juridiction avait considéré qu’une décision d’ouverture des négociations en vue de la conclusion d’un accord international qui vise incontestablement à modifier l’ordre juridique de l’Union était bien un acte juridique pouvant faire l’objet d’une initiative citoyenne européenne (TUE, Michael Efler e. a. c. Commission, aff. n° T-754/14). Malgré des similitudes en termes de modifications de l’ordre juridique de l’Union par un acte préparatoire, il convient de noter que l’acte concerné dans l’affaire Efler n’est pas l’acte préparatoire en lui-même, mais la décision de la Commission de rejet d’une proposition d’initiative citoyenne. De surcroît, l’acte juridique ne saurait être assimilé à un acte réglementaire. En effet, la notion d’acte juridique à laquelle il est faire référence en l’espèce découle de l’application du règlement n° 211/2011 relatif aux initiatives citoyennes européennes. Il est loin d’être certain que le Tribunal procède au rapprochement entre une qualification nécessaire à la validité d’une proposition d’initiative citoyenne et celle qui justifie l’ouverture d’un recours en annulation tel qu’il est encadré par l’article 263 du TFUE.

La question se pose ensuite de savoir si la décision préparatoire est susceptible de léser des intérêts individuels au sens de l’article 263. Dans sa jurisprudence du 21 décembre 2016, Conseil de l’Union européenne c. Front Polisario (aff. n° C-104/16), la Cour de Justice précise que « à cet égard, l’article 263, quatrième alinéa, TFUE prévoit deux cas de figure dans lesquels la qualité pour agir est reconnue à une personne physique ou morale pour former un recours contre un acte dont elle n’est pas le destinataire. D’une part, un tel recours peut être formé à condition que cet acte la concerne directement et individuellement. D’autre part, une telle personne peut introduire un recours contre un acte réglementaire ne comportant pas de mesures d’exécution si celui-ci la concerne directement. » (pt. 130). Sur ce point qui ne peut être abordé que si une réponse positive est apportée au précédent, le processus tout à fait inédit du Brexit pourrait susciter de l’audace, ne serait-ce qu’en conjuguant cette recevabilité à une violation extensive de l’article 41 de la Charte. Ouvrir les négociations en vertu de l’article 50 revient, à terme, à mettre fin à la qualité d’État membre pour le Royaume-Uni et à celle de citoyen européen pour ses ressortissants dont certains ne peuvent neutraliser cette perte en acquérant la nationalité d’un autre État membre dans lequel ils vivent du fait de l’interdiction de la double nationalité. Par son jugement Miller, la Cour suprême avait d’ailleurs considéré que le simple fait de notifier le retrait au Conseil européen provoquait une modification substantielle du droit constitutionnel, justifiant ainsi l’intervention du Parlement. Devant le juge de l’Union européenne, les requérants peuvent s’appuyer sur un raisonnement similaire : en acceptant l’ouverture des négociations, les institutions de l’Union ont validé un processus qui conduira inéluctablement à ce qu’ils ne jouissent plus des droits et libertés garanties par l’UE. Au cas où le TUE devait s’interroger sur ce moyen, il devra sans nul doute apporter une réponse à un débat qui n’est toujours pas tranché : le processus de l’article 50 est-il réversible ou non ? Une position positive de la juridiction sur ce problème juridique pourrait avoir une influence sur la recevabilité de la requête, voire sur son accueil au fond.

Sur toutes ces questions, le TUE pourrait s’en tenir légitimement au caractère préparatoire de la décision et considérer que la requête est prématurée puisque les moyens soulevés ont vocation à être opposés au futur accord plutôt qu’à la décision formelle d’ouverture des négociations. Il n’en demeure pas moins que la réversibilité du Brexit, la divisibilité des procédures, ou l’exclusion de certains citoyens du scrutin du 23 juin 2016 sont des interrogations qui nécessiteraient peut-être un éclairage juridictionnel pour sécuriser le Brexit et les droits et libertés des citoyens européens concernés.

Aurélien Antoine