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L’étrange avortement d’un procès d’espionnage : retour sur le China spy case.

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Par Lucien Carrier, chercheur post-doctoral rattaché à la Chaire Droit Public et Politique Comparés de l’Université Jean Monnet.

Il n’y a probablement aucun juriste en France qui ne soit familier du commentaire d’arrêt, exercice juridique par excellence, sans doute. Un nombre bien moins considérable peut en revanche se targuer de maîtriser les codes du commentaire de non-arrêt – tout simplement, car on juge fort rarement qu’un « arrêt-qui-n’est-pas » appelle à ce qu’on le commente. Or, c’est bien là toute l’originalité de l’affaire (inédite) qui bouleverse le milieu politico-juridique outre-Manche. Il s’agit de l’abandon des poursuites à l’encontre de deux espions présumés travaillant pour le compte de la Chine.

Avant même de rappeler les faits, soulignons d’ores et déjà qu’il n’est ici question que d’une courte interrogation portant sur le droit anglais et gallois[1], et non d’un commentaire de géopolitique ou de sécurité internationale. Précisons également que le fond de l’affaire, à savoir si les accusés ont effectivement espionné, n’est pas l’objet de l’analyse. Il s’agit, en l’espèce, de revenir sur les aspects de droit processuel, en ce qu’ils impliquent le gouvernement.

L’affaire commence en mars 2023 lorsque Christopher Cash et Christopher Berry sont arrêtés. Le premier est anciennement chercheur rattaché au Parlement, et le second, consultant en affaires internationales. Ils sont accusés par la Metropolitan Police’s Counter Terrorism Command d’avoir transmis des informations sensibles à des officiels chinois. L’enquête se poursuit ainsi jusqu’au 22 avril 2024, moment où le Crown Prosecution Service (CPS, équivalent du parquet français) décide de formellement les inculper en vertu de l’Official Secrets Act 1911. Il convient de relever que la loi de 1911 ne mentionne pas le terme « d’espionnage ». C’est donc en quelque sorte un abus de langage de le mobiliser systématiquement. L’article 1 de ladite loi sanctionne simplement toute communication d’informations utiles à un ennemi [2].

Or, c’est là tout l’enjeu : la Chine est-elle un ennemi du Royaume-Uni au sens de la loi ? Peut-elle relever d’une autre catégorisation juridique ? Sans la qualification d’ennemi, la transmission d’informations ne peut être réprimée, et les prévenus ne se seraient rendus coupables d’aucune faute. Alors que le procès devait se tenir en octobre 2025, le CPS décide de renoncer aux poursuites en septembre 2025 et classe l’affaire sans suite en l’absence de preuves.

« Sans suite », dans son sens le plus technique, car, depuis, on assiste à de nombreuses répercussions politiques et juridiques de la décision du CPS. D’où une série d’interrogations, somme toute évidentes : pourquoi mettre en examen si les preuves sont ténues ? Et pourquoi annuler à la dernière minute si les preuves étaient jusqu’alors suffisantes ? Qui est légitime pour déterminer si la Chine est ou non un ennemi du Royaume-Uni ? Le gouvernement et le CPS sont dès lors dos à dos dans une affaire qui les unit et les oppose tout à la fois. Chaque protagoniste semble se renvoyer la faute, si faute il y a.

Un procès rendu fantôme pour une divergence sémantique paraît abscons, au mieux, et absurde, au pire. Dans un cas comme dans l’autre, le revirement du parquet, avant même le passage devant un juge, laisse penser qu’il y a eu à un moment ou à un autre un dysfonctionnement de plusieurs autorités publiques : celle qui a renvoyé l’affaire devant un juge, celle qui abandonne les poursuites, celle qui n’a pas apporté les preuves nécessaires ou les garanties exigées.

Avant d’analyser la part de responsabilité de chacun au regard du droit applicable (II), il importe de revenir sur le lien étroit qui, dans cette affaire, associe le CPS et le gouvernement (I), faisant d’eux les protagonistes principaux de ce fiasco.

 

I. Le CPS et le gouvernement, deux acteurs juridiquement liés par l’Official Secrets Act  1911

 

La fonction du CPS mérite ici d’être brièvement présentée. Ce n’est qu’en 1986, avec l’adoption du Prosecution of Offences Act 1985, que l’institution voit le jour[3] en réponse à plusieurs scandales judiciaires à une époque où la police détenait le pouvoir de poursuite (notamment l’affaire Confait de 1977, tristement célèbre pour ses nombreuses errances procédurales). Sa tâche principale est, en ses propres termes, « de porter les criminels devant les tribunaux ». À cette fin, ce service non ministériel est dirigé par le Director of Public Prosecution (DPP), placé sous l’autorité politique et  l’Attorney General, membre du gouvernement et responsable devant le Parlement[4], bien que ce dernier n’intervienne qu’exceptionnellement dans le choix de poursuivre ou non dans un cas d’espèce.

Le CPS est ainsi placé au centre d’un système judiciaire où les fonctions sont bien délimitées afin de prévenir l’arbitraire : la police enquête, le CPS poursuit, l’autorité politique supervise (« superintend » en anglais)[5]. Le DPP dispose donc d’un large pouvoir discrétionnaire lorsqu’il s’agit de décider d’enclencher ou non des poursuites. Discrétion ne veut toutefois pas dire absence de limite : cette liberté d’appréciation reste encadrée[6] par le Code for Crown Prosecutors, qui impose un double test (la probabilité raisonnable de condamnation et la conformité de la poursuite à l’intérêt public[7]).

Dès lors, la répartition des fonctions semble dédouaner par avance le gouvernement. Si le CPS a pris en avril 2024 la décision de poursuivre[8] Christopher Cash et Christopher Berry, c’est que le DPP (ou ses subalternes) étaient satisfaits que les exigences posées par le double test fussent remplies. Or, si l’intérêt public pour une affaire d’espionnage est acquis, la probabilité raisonnable d’une condamnation reste, quant à elle, à démontrer.

Sur ce point, il convient de se tourner davantage vers l’Official Secrets Act de 1911, qui fixe le cadre juridique de l’infraction en question. Elle ne vaut que pour les cas où des informations sont transmises à un « ennemi ». La position jurisprudentielle classique consistait à voir en tant qu’ennemi un pays avec lequel le Royaume-Uni était en guerre, ou pouvait rentrer en guerre dans un futur proche[9]. Rien de tel avec la Chine aujourd’hui. Sauf que la Cour d’appel a élargi son approche dans la décision Roussev en 2024, considérant notamment que la définition du terme d’« ennemi » plus large[10]. Selon la Cour d’appel :

« there is no reason in our view why the term “an enemy” should not include a country which represents a current threat to the national security of the UK ».

Elle concluait :

« [t]hat formulation may well involve issues of fact and degree which the jury would be well-placed to assess, on evidence »[11].

Ce jugement récent doit être, en outre, mis en rapport avec l’affaire Rehman[12], dans laquelle Lord Hoffmann rappela la position constante de l’Appellate Committee de la Chambre des Lords (devenu Cour suprême) depuis Chandler[13] selon laquelle désigner un pays étranger comme ennemi, ou déterminer qu’il y a une menace à la sécurité nationale est une affaire de politique. En ce sens, il revient à l’exécutif en vertu de la séparation des pouvoirs d’identifier l’ennemi. Ce n’est pas une question proprement juridique. Dans le cas qui nous intéresse, le gouvernement a justement été sollicité dans cette affaire pour savoir si la Chine devait être considérée comme une ennemie ou, tout du moins, une menace pour la sécurité nationale. Cependant, le gouvernement, sans doute pour des raisons diplomatiques, s’est jusqu’à ce jour refusé à le faire. Le DPP blâme en conséquence le gouvernement travailliste qui, lui-même, accuse le gouvernement conservateur précédent, tandis que d’autres, comme Mark Elliott, accusent en plus le DPP et le CPS.

 

II. L’enchaînement des responsabilités : erreur d’appréciation ou défaillance systémique ?

 

Résumons : d’un côté, le CPS, et à sa tête le DPP, détient la responsabilité des poursuites. De l’autre côté, le gouvernement est maître d’une qualification qui est nécessaire pour caractériser l’infraction. Indépendamment de la culpabilité effective des prévenus dans cette affaire, on peut regretter au minimum une entière dépendance de procédures judiciaires à un choix politique. L’abandon des poursuites n’est certes pas inédit – la décision de poursuivre ou pas est complexe et implique de prendre en considération de nombreux facteurs[14]. Démêler l’écheveau des responsabilités de chaque institution dans cette affaire n’est pas simple.

Outre sa fonction institutionnelle, et sa responsabilité afférente, ni le CPS ni le DPP n’ont été irréprochables. Mark Elliott dresse un inventaire cinglant. Il rappelle à juste titre qu’en application de ses propres règles, si le CPS a décidé dès le 22 avril 2024 de poursuivre, c’est qu’il devait avoir des preuves raisonnables. Celles-ci ne pouvaient pas reposer sur l’hypothétique promesse d’un témoignage favorable du gouvernement, puisque c’eût été manifestement déraisonnable. Le CPS avait-il donc d’autres preuves allant en ce sens ? Seules des conjectures sont ici permises. En sus, il lui a fallu 14 mois pour finalement relâcher son étau sur les accusés, faute de preuve justement. Est-ce bien raisonnable, encore ? C’est là aussi la critique que porte David Allan Green.

Mark Elliott pose l’interrogation dans l’autre sens – pourquoi le CPS a-t-il considéré, si tardivement qui plus est, qu’il ne disposait pas de preuves suffisantes pour raisonnablement envisager une condamnation ? C’est d’autant plus frappant au regard du témoignage du Deputy National Security Adviser (que le Premier ministre Keir Starmer a décidé de rendre public). Bien que cette autorité se garde bien de catégoriser la Chine comme ennemi ou même menace pour la sécurité nationale, il emploie néanmoins des termes tout à fait évocateurs (« malicious cyber activity by Chinese state-affiliated organisations » ; « we will increase our national security protections where Chinese state (CCP) actions pose a threat to our people »). Mark Elliott s’interroge ainsi sur les raisons pour lesquelles le CPS n’a pas estimé possible, à la lumière de l’interprétation souple retenue dans l’arrêt Roussev, la voie du procès. Enfin, le DPP, dans une lettre de réponse, semble lui aussi se contredire : il justifie l’abandon des poursuites par le fait que cette décision a été prise par des procureurs expérimentés, tout en refusant de reconnaître que les services ont eu dans ce cas tort en prononçant le renvoi quatorze mois auparavant[15].

La responsabilité du gouvernement, si responsabilité il y a, tient moins à une erreur qu’à un refus d’assumer une décision qui lui incombe pourtant pleinement. Le gouvernement travailliste soutient être lié par l’évaluation portée en 2023 par son prédécesseur conservateur, au motif que les faits s’y rattachaient. Cet argument apparaît toutefois peu convaincant : ce qui est en cause n’est pas la perception passée de la Chine, mais l’appréciation actuelle que le gouvernement choisit d’en donner pour les besoins du procès. Par ailleurs, l’abrogation de l’Official Secrets Act 1911 et l’entrée en vigueur de la nouvelle législation sur la sécurité nationale ne compliquent en rien l’affaire. Le principe de non-rétroactivité de la loi pénale exclut toute incidence sur les faits commis avant la réforme.

Ce refus d’assumer est d’autant plus manifeste qu’il relève moins d’une contrainte juridique que d’un choix politique délibéré. Le gouvernement actuel se retranche derrière l’argument commode de la continuité administrative pour masquer une décision de nature diplomatique : ne pas froisser Pékin. Le gouvernement travaille donc à maintenir une ambiguïté stratégique selon laquelle la Chine n’est « ni amie ni ennemie ». Par une telle position de Normand, le gouvernement fait porter  au CPS (autorité indépendante et non politique) la responsabilité d’une décision qui relève pourtant du champ exclusif de l’exécutif dans l’exercice de fonctions hautement politiques. On assiste ainsi à une inversion des rôles qui devient coutumière dans nombre de démocraties occidentales : faire peser sur des institutions juridictionnelles le soin d’apporter des réponses à des questions qui relèvent de la compétence des institutions politiques. Le CPS est normalement responsable devant l’exécutif, et lui-même se porte garant de ses décisions devant le Parlement, et ce, afin de garantir le bon fonctionnement de la justice dans une société démocratique. C’est finalement l’inverse qui se produit dans cette affaire[16]. D’autant que sous couvert de continuité administrative avec l’ancien gouvernement conservateur[17], l’exécutif se dérobe à l’exercice même de la prérogative royale en matière de sécurité nationale[18], qui lui revient de droit.

Finalement, l’affaire ne met pas tant en lumière une faute isolée qu’un déséquilibre plus profond, inhérent à la structure de hiérarchisation et du découpage des institutions autour de fonctions précises. Cette répartition des compétences, que l’on sait toujours relative, laisse ici apparaître des failles assez criantes : lorsque la décision politique conditionne l’action judiciaire, chacun peut prétendre n’être responsable de rien[19]. Dans le domaine, déjà brumeux, de la sécurité nationale[20], cette interpénétration rend le fonctionnement des institutions plus difficile. Le gouvernement se réfugie derrière l’indépendance du CPS et le CPS derrière celui du gouvernement. Ainsi, au lieu d’assurer une bonne collaboration des institutions, la séparation[21] produit ici son contraire : une dilution des responsabilités au cœur même de l’État et un (assez médiocre) fiasco judiciaire.

Je remercie le Pr. Aurélien Antoine pour ses commentaires sur une version antérieure. Toutes les erreurs restantes sont les miennes.

 

[1] Car l’affaire concerne la juridiction de l’Angleterre et du pays de Galles.

[2] Article 1(1) OSA 1911 : « If any person for any purpose prejudicial to the safety or interests of the State – (a) approaches, inspects, passes over, or is in the neighbourhood of, or enters any prohibited place; or (b) makes any sketch, plan, model, note, document, or information which is calculated to be or might be or is intended to be directly or indirectly useful to an enemy; or (c) obtains, collects, records, or publishes or communicates to any other person any sketch, plan, model, article, note, document, or information which is calculated to be or might be or is intended to be directly or indirectly useful to an enemy – he shall be guilty of a felony. »

[3] Voir Roderick Munday, « The Royal Commission on Criminal Procedure », The Cambridge Law Journal, vol. 40, n°2 (1981), p. 193-198.

[4] Sur la responsabilité devant le Parlement dans le cadre de la constitution britannique, voir Claire Saunier, « Les juges au secours de la responsabilité politique ? Les leçons de la décision Miller No. 2 », Jus Politicum Blog, 2020, disponible ici : https://blog.juspoliticum.com/2020/02/04/les-juges-au-secours-de-la-responsabilite-politique-les-lecons-de-la-decision-miller-no-2-par-claire-saunier/

[5] Voir Andrew Ashworth, « Developments in the Public Prosecutor’s Office in England and Wales », European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, vol. 8, n°3 (2000), p. 257–282.

[6] Le CPS fait aussi l’objet de nombreux de audits. Voir Jacqueline Hodgson, « The Democratic Accountability of Prosecutors in England and Wales and France: Independence, Discretion and Managerialism » in Máximo Langer & David Alan Sklansky (dir.), Prosecutors and Democracy: A Cross-National Study (Cambridge: Cambridge University Press, 2017), p.103.

[7] Andrew Ashworth, « The “Public Interest” Element in Prosecutions », Criminal Law Review, 1987, p. 595.

[8] Voir Andrew Sanders, « Constructing the Case for the Prosecution », The Journal of Law and Society, vol. 14, n° 2, été 1987, p. 219–244.

[9] R v Parrott [1913] 8 Cr App R 186.

[10] Katrin Ivanova & Ors v Roussev [2024] EWCA Crim 808, [58].

[11] Ibid., [61].

[12] Secretary of State for the Home Department v Rehman [2001] UKHL 47, [50].

[13] Chandler v Director of Public Prosecutions [1964] AC 763.

[14] Ben Widdicombe, « Nine Critical Factors in Prosecution Decision-Making », The Journal of Criminal Law, vol. 88, nos 5–6 (2024), p. 374–388.

[15] Sur le management dans le CPS, voir Laurène Soubise, « Professional Identity, Legitimacy and Managerialism at the Crown Prosecution Service », Legal Studies, vol. 43 (2023), p. 425–442.

[16] Voir Laurène Soubise, « Prosecutorial Discretion and Accountability: A Comparative Study of France and England and Wales », thèse de doctorat, University of Warwick, 2016.

[17] Rappelons que ce n’est ici que l’interprétation qu’en fait le gouvernement présent ; nous ne savons rien des considérations réelles de l’administration précédente.

[18] Voir de Keyser’s Royal Hotel Ltd v The King ([1920] AC 508).

[19] Voir notamment Karen Sosa, « In the Public Interest. Reforming the Crown Prosecution Service », Policy Exchange, 2012. Pour une comparaison avec la France, voir Aurélien Antoine, “The Boundaries Between Law and Politics in French Administrative Law: The Case of the ‘Actes de Gouvernement’”, in K. Gromek-Broc (dir.), Public Law in a Troubled Era: A Tribute to Professor Patrick Birkinshaw, Wolters Kluwer, 2023, p. 173

[20] Sarah Kendall, « Espionage Law in the UK and Australia: Balancing Effectiveness and Appropriateness », Cambridge Law Journal, vol. 83, n° 1 (mars 2024), p. 62.

[21] Sur l’intersection entre politique et juridique, voir Claire Sauier, La doctrine des “questions politiques” Étude comparée : Angleterre, États-Unis, France, LGDJ, 2023, 560 p. ; Marie Padilla, « Entre constitution politique et constitution juridique : le rôle du Brexit dans l’évolution de la constitution britannique », Politeïa – les Cahiers de l’Association Française des Auditeurs de l’Académie Internationale de Droit Constitutionnel, vol. 33 (2018), p. 207.

La proscription de Palestine Action : entre lutte antiterroriste et restriction de la dissidence politique

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Par Lucien Carrier, chercheur post-doctoral rattaché à la Chaire Droit Public et Politique Comparés de l’Université Jean Monnet.

 Le terme de « proscription » devrait sonner au juriste français comme quelque chose d’un peu antique. Après tout, cette expression évoque en premier lieu Rome – Cicéron, le grand orateur, n’a-t-il pas connu sa fin comme proscrit[1], lui qui s’est d’ailleurs évertué préalablement à démontrer l’injustice d’un tel système[2] ? C’est le dictateur Sylla qui s’est auparavant rendu célèbre[3] en dressant une liste de ses ennemis politiques, dont la simple édiction condamnait lesdits noms au ban : tous leurs biens étaient forfaits, leur existence politique et citoyenne, caduque[4]. En droit, les proscrits sont condamnés à une mort sociale, qui en pratique s’accompagne d’une mort tout à fait réelle.

On peut donc s’étonner de lire dans les grands médias britanniques que le groupe de soutien à la cause palestinienne, Palestine Action, est proscrit à partir du 5 juillet 2025. Il s’agit en réalité d’une conséquence de l’héritage juridique de la gestion des Troubles en Irlande du Nord : un mécanisme juridique permettant au gouvernement de pénaliser l’appartenance et, plus généralement, le soutien, à une organisation impliquée dans des activités dites terroristes[5]. La proscription correspond ainsi à un régime juridique d’exception permettant de contrer des manifestations du phénomène terroriste de « faible intensité »[6] (communications, associations, diffusion…). Le plus proche équivalent fonctionnel, en France, correspondrait à l’interdiction ou à la dissolution administratives[7], puisque dans un cas comme dans l’autre, il s’agit d’une décision exécutive d’interdire un groupement pour des questions de sécurité intérieure. Toutefois, le régime de la proscription britannique va au-delà de la dissolution française, car les simples marques de sympathie sont elles aussi pénalisées[8]. On assiste ainsi à des scènes étonnantes, par exemple l’arrestation et la détention de militants pacifiques, assis dans la ville de Londres, pour cause d’un simple vêtement sur lequel est écrit « Palestine Action ». Le juriste français pourra alors s’étonner de la pertinence du recours à un régime juridique antiterroriste pour le cas de l’organisation Palestine Action.

En effet, la proscription du groupe Palestine Action (PA) soulève un doute quant à la proportionnalité d’une telle mesure au regard d’autres libertés garanties par le common law ou la Convention Européenne des Droits de l’Homme – notamment la liberté d’expression, de pensée ou de manifester. Car les actions de PA ne correspondent guère à ce que le sens commun considère spontanément comme du terrorisme, ne serait-ce que du fait de l’absence de terreur ou de coercition. À tel point qu’on en viendrait à se demander si le recours à ce régime n’a pas vocation à contourner les limites habituelles échues à la police et au gouvernement.

 Il convient dès lors, d’abord, d’expliquer en général les subtilités du régime juridique de la proscription (I), puis d’en détailler l’application particulière au groupe PA (II). On pourra alors, enfin, discuter de manière critique du lien éventuel entre proscription terroriste et encadrement de la dissidence politique dans une société démocratique (III).

 

I.              Proscrire : un outil juridique dans la lutte contre le terrorisme

 

D’après Joanna Dawson, le « régime de la proscription a existé au Royaume-Uni sous une forme ou une autre depuis 1887 »[9]. Nathan Rasiah ajoute quant à lui que « depuis sa résurgence à la suite des attentats de Birmingham en 1974, ce régime est resté un élément constant de l’arsenal antiterroriste du gouvernement britannique »[10]. Selon ce dernier, la proscription se définit simplement comme « le processus par lequel des organisations que le gouvernement estime impliquées dans le terrorisme sont criminalisées »[11]. Le Terrorism (Temporary Provisions) Act 1989[12] ainsi que le Northern Ireland (Emergency Provisions) Act 1996 sont ainsi exclusivement concernés par les Troubles Nord-Irlandais[13].

Le régime actuel est pour autant essentiellement dérivé du Terrorism Act 2000 (TA 2000), qui entre en vigueur en 2001, et qui pose les jalons de la lutte antiterroriste pour le Royaume-Uni entier, sans distinction particulière entre les nations[14]. Le régime de la proscription est encadré par les articles 3 à 13 du TA 2000. L’article 3 confère au ministre de l’Intérieur (Home Secretary) le pouvoir discrétionnaire de placer (ou de retirer) une association ou un groupe dans la liste des associations ou groupes proscrits (annexe 2), seulement dans certains cas limitativement énumérés (participation à des actes terroristes, promotion du terrorisme[15] etc.). Le Terrorism Act 2006, en son article 21, élargit les causes justifiant la proscription, l’étendant notamment à « la glorification des actes terroristes ». Bien que les cas de figure soient explicitement limités, l’impératif qu’une association soit ainsi « impliquée dans le terrorisme » reste dépendent de la définition même du terrorisme que pose l’article 1 TA 2000[16], que d’aucuns ont pu qualifier de vague [17].

Lorsque la ou le ministre exerce son pouvoir discrétionnaire, en estimant que les exigences prévues par la loi sont satisfaites, sa décision d’inscrire un groupe ou une association dans la liste des proscrits doit ensuite être entérinée par un vote conjoint des deux chambres du Parlement[18] (affirmative resolution). Les parlementaires n’ont pas le pouvoir d’amender le texte – ils ne peuvent, après débat, que l’approuver ou le rejeter.

Une fois la proscription actée, c’est tout un ensemble de comportements qui est immédiatement pénalisé : les manifestations d’appartenance[19] bien sûr, mais aussi le soutien[20], le financement[21] et, le plus topique en l’espèce, le port d’emblèmes ou d’un uniforme[22]. Sur ce dernier point, la caractérisation de cette infraction a pu, à un moment, sembler anachronique au regard de l’évolution du terrorisme international, qui ne porte plus nécessairement de couleurs distinctes. En tous les cas, la peine encourue va jusqu’à 14 ans d’emprisonnement et une amende illimitée[23]. Ajoutons enfin que la décision de proscrire peut faire l’objet d’une procédure spéciale de révision[24] à partir d’une pétition adressée au ministre de l’Intérieur. Celle-ci doit être motivée. La ou le ministre dispose ensuite d’un délai de 90 jours pour accepter ou refuser la déproscription. En cas de réponse négative, le requérant peut saisir la Proscribed Organisations Appeal Commission (POAC) sous 30 jours, et contester encore la décision sur un point de droit devant la Cour d’Appel[25].

En somme, la proscription opère comme un instrument de pré-criminalisation, permettant à l’État britannique d’agir en amont et d’arrêter la prolifération d’idées associées à une nébuleuse terroriste. En érigeant en infraction l’appartenance, le soutien ou même la simple manifestation de sympathie envers un groupe jugé « concerné par le terrorisme », elle étend le champ du droit pénal au-delà de l’acte pour atteindre la sphère des comportements symboliques et associatifs[26] – autant de pratiques para-terroristes que le régime cherche à neutraliser avant qu’elles ne se traduisent en menace concrète pour la sécurité nationale. Or c’est précisément cet éloignement, cette logique préemptive, qui risque de heurter l’exercice de libertés garanties dans une société démocratique. C’est là tout l’enjeu de la proscription du groupe Palestine Action.

 

II.           La proscription de Palestine Action à l’épreuve du judicial review.

 

Palestine Action est un réseau de protestation engagé au soutien de la Palestine, fondé en 2020 par Huda Ammori et Richard Barnard. Ils se sont rendus célèbres par une série d’actions qui flirtent entre la désobéissance civile et une forme relativement pacifique de vandalisme : ils ont, par exemple, remplacé le contenu d’extincteurs par du faux sang, procédé à des graffitis multiples dans des lieux particuliers, bloqué des tuyaux extérieurs etc. Pour ne prendre que deux exemples, des activistes de PA ont ainsi couvert les locaux de la BBC de peinture rouge en février 2025 (en cassant quelques vitres) et ont, en mars de la même année, peint « Gaza is not for sale » sur la pelouse d’un club de golf appartenant à Donald Trump. Toutefois, c’est par une action choc du 20 juin 2025 que le groupe s’attire l’ire du gouvernement britannique. Ce jour, des militants s’immiscent dans une base militaire de l’armée de l’air et dégradent deux avions, encore une fois à coup de jets de peinture.

L’affaire enfle au point que la ministre de l’Intérieur d’alors, Yvette Cooper, décide de proscrire PA en application de l’article 3 du TA 2000[27]. Comme nous l’avons souligné en introduction, l’ordre décrété par la ministre est par la suite approuvé les 2 et 3 juillet par un vote quasi unanime des deux chambres du Parlement (385 pour contre 26 contre dans la Chambre des Communes). Pour ces nuisances, PA côtoie alors, dès le 5 juillet et en tant que groupes terroristes proscrits, Al-Qa’ida, Islamic Army of Eden, Al Shabaab ou encore Isis. Notons que la même décision de proscription inclut deux autres groupes, néonazis et partisans violents de la suprématie blanche (les Maniacs Murder Cult et le Russian Imperial Movement). On ne peut guère s’empêcher de relever un décalage certain entre PA et ces deux mouvements.

 L’affaire n’en reste toutefois pas là. Huda Ammori, au nom de PA, saisit le juge et la Haute Cour dès le 4 juillet, c’est-à-dire avant même que la proscription soit définitive, dans l’optique d’obtenir en référé une injonction provisoire. L’affaire est entendue par M. le juge Chamberlain, qui rend sa décision le même jour[28]. Durant l’audition, la requérante souligne que le but de PA est justement « de prévenir de graves violations du droit international commises par Israël à l’encontre du peuple palestinien »[29]. Elle ajoute que « [l]’objectif des terroristes est de tuer et de blesser ; c’est précisément le contraire de ce que défend Palestine Action »[30]. Plus concrètement, elle relève que la proscription de PA, groupe qu’elle a co-fondé, ferait d’elle la co-fondatrice d’une organisation terroriste, ce qu’elle déplore, tout en soulignant les risques importants qu’une telle qualification ferait peser sur sa personne et celle des militants[31].

Nous reviendrons dans la section suivante sur certains arguments juridiques des deux parties. Notons d’ores et déjà que le juge Chamberlain rejette la suspension en référé de l’ordre de proscription, estimant qu’aucun motif ne justifie une telle mesure. Il considère que la ministre de l’Intérieur a exercé un pouvoir légalement conféré par le Parlement dans le cadre du TA 2000[32]. Plus précisément, le juge retient que les actions de Palestine Action à la base de la RAF Brize Norton, destinées à dénoncer le soutien militaire britannique à Israël, visaient à infléchir la politique gouvernementale ; elles satisfont dès lors le critère d’intention politique requis par les articles 1 et 3 du TA 2000 pour établir l’implication terroriste.

Parallèlement, Mme Ammori a déposé une demande de permission[33] d’exercer un recours en judicial review contre la décision de proscription, à laquelle le juge Chamberlain a fait droit le 30 juillet 2025[34]. Bien que Mme Ammori et son conseil aient soumis 8 griefs à l’attention de la Haute Cour, le juge Chamberlain rejette la quasi-totalité de ces moyens, si ce n’est deux : celui de la proportionnalité au regard des articles 10 et 11 de la Convention EDH[35]  et celui, procédural, d’une absence de consultation préalable à la décision de proscrire[36]. 

Cette décision, si elle ne remet pas en cause la validité formelle de l’acte, marque néanmoins un tournant dans le contentieux de la lutte antiterroriste au Royaume-Uni. En admettant la recevabilité immédiate d’une procédure en judicial review, avant même que le recours devant un tribunal spécialisé soit épuisé, le juge Chamberlain rompt avec la jurisprudence antérieure[37] qui privilégiait d’abord le mécanisme de déproscription prévu aux articles 4 et suivants du TA 2000. Il reconnaît ainsi que la Haute Cour demeure compétente pour apprécier la légalité d’une proscription initiale, notamment lorsque celle-ci soulève des enjeux immédiats de libertés publiques.

Surtout, en retenant les moyens fondés sur la proportionnalité (art. 10-11 CEDH) et sur la régularité procédurale (devoir de consultation), la Haute Cour ouvre la voie à un examen substantiel de la conformité du dispositif de proscription aux standards du Human Rights Act 1998. Le contrôle du juge ne se limiterait ainsi plus à la vérification de la compétence[38] ou du but légal[39]: il s’étendrait désormais à la mise en balance entre la sécurité nationale et la protection de la liberté d’expression politique[40].

 

III.        Du maintien de l’ordre à la criminalisation de la dissidence ?

 

Nous conclurons ici brièvement en discutant le premier grief soulevé par la requérante dans R (Ammori), écarté assez sommairement par le juge Chamberlain. Il reposait sur l’idée que la proscription de PA excédait les pouvoirs conférés à la ministre par le TA 2000. En d’autres termes, il s’agissait d’un grief d’ultra vires, reformulé lors de l’audience du 30 juillet en improper purpose : la requérante soutenait que la ministre aurait usé d’un instrument antiterroriste pour réprimer une forme de dissidence politique, visant non pas la sécurité publique, mais la défense d’un ordre idéologique. Ceci, selon Fatima Ahdash and Safaa Jaber, s’inscrit dans l’histoire d’un effacement durable de la dimension politique des actions au soutien de la Palestine en Occident[41].

Le juge Chamberlain rejette ce moyen. Selon lui, le texte du TA 2000 est clair : il englobe toute action causant un dommage grave à des biens dans l’intention d’influencer le gouvernement, qu’elle s’accompagne ou non de violence physique. S’il en résulte une assimilation contestable entre désobéissance civile et activité terroriste, cela relève, précise-t-il, « du choix du  législateur » et non d’un excès de pouvoir ministériel. L’argument d’un détournement de finalité est donc déclaré non arguable : la ministre n’aurait fait qu’appliquer la lettre du texte.

Cette lecture littérale interroge par sa déférence extrême envers le pouvoir exécutif et le Parlement, dans un domaine pourtant manifestement très politique. Ce point n’a pas échappé à Conor Crummey, qui juge que la conclusion de M. Chamberlain est loin d’aller de soi. Il rappelle à juste titre que la Cour suprême n’a pas hésité, quand la justice le demandait, à simplement ignorer des instructions claires du Parlement, par exemple dans l’affaire Privacy International[42]. Alors que le Parlement avait soustrait, par voie législative, certains contentieux de la juridiction du juge ordinaire, la Cour suprême a décidé de considérer que ce n’est pas là ce que le Parlement avait pu vouloir, et ce quand bien même il eût manifesté très clairement son intention. Ainsi si l’on salue l’admission d’un moyen fondé sur la proportionnalité, le rejet préalable d’un grief sur l’illégalité est discutable. Ce déplacement du contrôle, d’un examen de compétence vers un examen exclusif d’équilibre des intérêts, affaiblit la portée du principe de légalité. Il traduit, plus largement, la réticence persistante des juridictions britanniques à requalifier en abus de pouvoir ce qui se présente comme une mise en œuvre « technique » d’une législation de sécurité nationale.

Comme le souligne Nour Hadar, il n’est pas anodin qu’on qualifie de terroristes des actions qui, au mieux, constituent une simple gêne pour le gouvernement : qu’est-ce donc qu’un terrorisme sans terreur, nous demande-t-elle ? Ce qui mène à une interrogation beaucoup plus profonde – est-on légitime à interdire, en tant que société, ce que l’on tient personnellement pour un extrémisme[43] ? Alors que l’encadrement de la liberté d’expression et du droit de manifester est fortement régulé au Royaume-Uni[44], il apparait clairement que le recours à l’arsenal antiterroriste[45], indépendamment de ses effets directement juridiques, a aussi pour conséquence de diriger « l’aversion du public »[46]vers certaines causes plutôt que d’autres[47].

En définitive, l’affaire Ammori illustre moins un excès ponctuel de la puissance publique[48] qu’un déplacement structurel du droit britannique vers une gouvernance sécuritaire[49] de la dissidence[50]. En refusant d’interroger la finalité politique de la proscription, le juge entérine un glissement où la légalité formelle se substitue au pluralisme démocratique – symptôme d’un antiterrorisme devenu, plus qu’un instrument de sûreté, un langage de gouvernement. Reste à voir ce qu’en dira la Haute Cour lorsqu’elle tranchera finalement sur le fond.

Je remercie le Pr. Aurélien Antoine pour ses remarques sur une version antérieure. Toute erreur restante est mienne entièrement.

[1] Appien, Bellum Civile, IV, 7–51, in Histoire romaine. Tome IV : Les Guerres civiles. Livres I–IV, éd. Paul Goukowsky, Paris, Les Belles Lettres, Collection Budé, 1997.

[2] Cicéron, Philippiques, XIII, 14–16 ; XIV, 10.

[3] Plutarque, Les Vies des hommes illustres. Tome V : Sylla – Lysandre – Cimon, trad. R. Flacelière, Paris, Les Belles Lettres, Collection Budé, 1975.

[4] François Hinard, Les proscriptions de la Rome républicaine, Rome, École française de Rome, 1985.

[5] Didier Bigo and Emmanuel-Pierre Guittet, « Northern Ireland as Metaphor: Exception, Suspicion and Radicalization in the “War on Terror” », Security Dialogue, vol. 42, n° 6 (2011), p. 483-498.

[6] House of Commons Home Affairs Committee, Roots of Violent Radicalisation, HC 1446 (London: TSO, 2012), Ev w14, 20.

[7] Code de la sécurité intérieure, art. L. 212-1.

[8] Terrorism Act 2000, UK Public General Acts 2000 c. 11.

[9] Joanna Dawson, Proscribed Terrorist Organisations, London, House of Commons Library, Briefing Paper CBP-9310, 2023, p. 13.

[10] Nathan Rasiah, « Reviewing Proscription under the Terrorism Act 2000 », Judicial Review, vol. 13, n° 4, 2008, p. 187.

[11] Ibid.

[12] Voir aussi Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1974.

[13] Laura K. Donohue, Counter-Terrorist Law and Emergency Powers in the United Kingdom, 1922–2000, Dublin, Irish Academic Press, 2000 ; Andrew Lynch, « Northern Ireland and the Rule of Law: The Impact of Emergency Powers », Public Law, 1999, p. 234-257.

[14] Voir Clive Walker, Terrorism and the Law, Oxford, Oxford University Press, 2011. Pour une opinion contraire, Cian Murphy, « Terrorism and the Law », State Crime, vol. 1, n° 2, 2012, p. 159-177.

[15] Article 3(5) TA 2000 : « an organisation is concerned in terrorism if it—

(a)commits or participates in acts of terrorism,

(b)prepares for terrorism,

(c)promotes or encourages terrorism, or

(d)is otherwise concerned in terrorism. ».

[16] « In this Act ‘terrorism’ means the use or threat of action : (a) designed to influence the government or an international governmental organisation or to intimidate the public or a section of the public, and
(b) made for the purpose of advancing a political, religious, racial or ideological cause. ».

[17] Lord Carlile of Berriew, The Definition of Terrorism: A Report by the Independent Reviewer of Terrorism Legislation, London, Home Office, 2007.

[18] Article 3(4) TA 2000.

[19] Article 11 TA 2000.

[20] Article 12 TA 2000.

[21] Article 15 TA 2000.

[22] Article 13 TA 2000.

[23] Article 11(1)-(5), 12(1), 13(1) TA 2000.

[24] Article 4-6 TA 2000.

[25] Article 5 et 6 TA 2000.

[26] Pwr and others v Director of Public Prosecutions [2020] EWHC 798 et Pwr v Director of Public Prosecutions [2022] UKSC 2. En l’espèce, trois manifestants ont été condamnés pour avoir brandi le drapeau du PKK, organisation proscrite, lors d’une manifestation à Londres en 2018. La Cour suprême a décidé que l’infraction était cractérisée [35]-[58] de manière objective, c’est-à-dire en l’absence de toute intention de la part des prévenus (strict liability).

[27] Selon elle « Since its inception in 2020, Palestine Action has orchestrated a nationwide campaign of direct criminal action against businesses and institutions, including key national infrastructure and defence firms that provide services and supplies to support Ukraine, the North Atlantic Treaty Organisation (NATO), “Five Eyes” allies and the UK defence enterprise. Its activity has increased in frequency and severity since the start of 2024 and its methods have become more aggressive, with its members demonstrating a willingness to use violence. ».

[28] [2025] EWHC 1708 (Admin).

[29] Ibid, [1].

[30] Ibid, [8].

[31] Ibid, [9]–[12]. Voir par exemple R v Choudary [2016] EWCA Crim 61 pour des poursuites à l’encontre de ceux qui expriment leur soutien à une organisation proscrite.

[32] Ibid [62]–[79].

[33] Voir R v Inland Revenue Commissioners, ex p National Federation of Self-Employed and Small Businesses Ltd [1982] AC 617 (HL), p. 642-649. Un requérant doit faire la démonstration du caractère suffisamment sérieux de son affaire pour obtenir la permission de poursuivre dans la procédure de judicial review.

[34] R (Ammori) v Secretary of State for the Home Department [2025] EWHC 2013 (Admin).

[35] Ibid, [70].

[36] Ibid, [95]–[96].

[37] R (Kurdistan Workers’ Party and Others) v Secretary of State for the Home Department [2002] EWHC 644

[38] Anisminic Ltd v Foreign Compensation Commission [1969] 2 AC 147 (HL).

[39] Padfield v Minister of Agriculture, Fisheries and Food [1968] AC 997 (HL).

[40] Voir de manière générale R (Daly) v Secretary of State for the Home Department [2001] UKHL 26, [2001] 2 AC 532 ; pour une discussion poussée, voir Aileen Kavanagh, « Proportionality and Parliamentary Debates: Exploring Some Forbidden Territory », Oxford Journal of Legal Studies, vol. 34, n°3 (2014), p. 443-479.

[41] FatimaAhdash et Safaa Jaber, « Counterterrorism and the Question of Palestine: contemporary delegitimisation, historical erasure and the redundancy of international humanitarian law », London Review of International Law, vol. 0, n°0 (2025), p. 5. Voir aussi Brendan Ciarán Browne, Elian Weizman & Jennifer Matchain, « Unpacking the crackdown on Palestine solidarity activism in the UK in a post-7 October reality »,  Third World QuarterlyThird World Quarterly, 2025.

[42] R (Privacy International) v Investigatory Powers Tribunal and others [2019] UKSC 22, [2020] AC 491

[43] John Jupp, « From Spiral to Stasis? United Kingdom Counter-Terrorism Legislation and Extreme Right-Wing Terrorism », Studies in Conflict & Terrorism, vol. 48, n° 7, 2025, p. 763-783. Voir aussi Lucia Zedner, « Countering Terrorism or Criminalizing Curiosity? The Troubled History of UK Responses to Right-Wing and Other Extremism », Common Law World Review, vol. 50, n° 1, 2021, p. 57-75.

[44] Oxford Pro Bono Publico, The Law on Policing Peaceful Protests, Oxford, University of Oxford, septembre 2020, https://www.law.ox.ac.uk/sites/default/files/migrated/opbp_report_on_the_law_on_policing_peaceful_protests_0.pdf ; voir aussi William Downs, « Police powers: Protests », Research Briefing, House of Commons Library (2024), disponible ici : https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/sn05013/ ; Jamie Grace, « A balance of rights and protections in public order policing: A case study on Rotherham », European Journal of Current Legal Issues, vol. 24, n°1 (2018) [en ligne].

[45] Sofia Marques da Silva et Cian C. Murphy, « Proscription of Organisations in UK Counter-Terrorism Law », in Iain Cameron (dir.), EU Sanctions: Law and Policy Issues Concerning Restrictive Measures, Cambridge, Intersentia, 2013, p. 199-222.

[46] Lord Jellicoe, Review of the Operation of the Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1976, Cmd 8803, London, HMSO, 1983.

[47] Paddy Hillyard, Suspect Community: People’s Experience of the Prevention of Terrorism Acts in Britain, London, Pluto Press, 1993.

[48] Voir Helen Fenwick et Gavin Phillispson, « UK counter-terror law post-9/11: initial acceptance of extraordinary measures and the partial return to human rights norms », in Victor V. Ramraj et al. (dir.), Global anti-terrorism law and policy, Cambridge, Cambridge University Press, 2012, p. 481-513.

[49] Voir aussi Alan Greene, « Bringing Facts to a Vibes Fight: Kayfabe and Debates on the UK and the ECHR », UK Constitutional Law Blog, 9 octobre 2025, https://ukconstitutionallaw.org/2025/10/09/alan-greene-bringing-facts-to-a-vibes-fight-kayfabe-and-debates-on-the-uk-and-the-echr/. Sur l’extension des moyens sécuritaires, voir Neil Parpworth, « Suspicionless Stop and Search: You’re Joking, not Another one! », The Journal of Criminal Law, vol. 89, n°1 (2024), p. 3-15.

[50] Milo Comerford et Henry Tuck, « Proscribing Palestine Action: A Blunt Tool for a Complex Challenge », Institute for Strategic Dialogue (ISD) – Digital Dispatches, 10 juillet 2025, https://www.isdglobal.org/digital_dispatches/proscribing-palestine-action-a-blunt-tool-for-a-complex-challenge/.

So What ? n° 40

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Par Lucien Carrier, docteur en droit, postdoctorant de la Chaire de Droit public et politique comparés

Retour de la lettre d’information de l’Observatoire, So What ? La plume est reprise par Lucien Carrier, nouveau postdoctorant de la Chaire de Droit public et politique comparés. Une éditorial particulièrement riche, à l’image de l’actualité britannique depuis la fin de l’été et ce début d’automne.

Lucien Carrier est docteur en droit public, diplômé de l’Université de Bordeaux et de McGill University. Ses travaux, situés au croisement du droit comparé, de la théorie constitutionnelle et de l’anthropologie du droit, interrogent la manière dont les traditions juridiques façonnent la pensée de l’État, de la souveraineté et du territoire. Sa thèse, Nommer le Royaume-Uni, explore la classification des formes politiques à travers les regards croisés des traditions britannique, française et canadienne. Il enseigne le droit public et le droit comparé en français et en anglais.

 

SO-WHAT-40

Au-delà des slogans politiques : la situation inextricable du Royaume-Uni post-Brexit dans sa recherche de maîtrise de l’immigration

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Par Amélie Cracco, Docteure en Droit et Administratrice

Le 12 mai dernier, le gouvernement britannique de Keir Starmer a rendu public son projet en matière d’immigration. L’intitulé retenu, Restoring control over the immigration system, n’est pas sans rappeler le slogan Take back control que les partisans du Leave ont martelé tout au long de la campagne menée dans la perspective du référendum sur l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union européenne. Dans quelle mesure faut-il voir dans cette continuité l’échec d’une promesse du Brexit grâce auquel les flux migratoires seraient mieux maîtrisés ?

Le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, le 1er février 2020, marque le quasi-aboutissement[1] de la procédure engagée à la suite du référendum. L’organisation de ce dernier avait été décidée dans une conjoncture marquée simultanément par deux faits :

  • d’une part, l’augmentation des mouvements en provenance des États membres à la suite des trois derniers élargissements de l’Union européenne[2] ;
  • d’autre part, l’arrivée massive de demandeurs d’asile en provenance principalement de l’Afghanistan et de la Syrie, qui a affecté les États membres à des degrés divers et donné lieu à un traitement défini au niveau de l’Union[3].

Cette concomitance a entraîné une augmentation notable du nombre des personnes installées au Royaume-Uni sans en avoir la nationalité. Elle a été exploitée par les Brexiters pour instaurer un amalgame entre l’appartenance à l’Union européenne et la dérégulation de l’immigration.

Ces deux faits bien connus ne relevaient pourtant pas du même phénomène :

  • les bénéficiaires de la libre circulation des personnes, c’est-à-dire les citoyens de l’Union européenne et les membres de leur famille[4], possédaient un statut ambigu. Ressortissants d’un État membre, les premiers disposaient d’une citoyenneté de superposition[5] qui constituait un élément d’identité avec les ressortissants britanniques. Elle leur conférait des droits notables garantis par l’article 20 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne[6]. Les seconds voyaient leur statut dérivé de celui des premiers[7]. Il convient de rattacher à cette catégorie la situation des ressortissants des États associés à l’Union européenne (Suisse[8], Islande, Liechtenstein et Norvège[9]), dont les droits en matière d’entrée et de séjour étaient relativement similaires, bien que non fondés sur la citoyenneté de l’Union européenne ;
  • les ressortissants de pays tiers à l’Union européenne qui, seuls, entrent dans le cadre de l’immigration à proprement parler.

L’injonction de la reprise de contrôle permet d’exprimer l’objectif qui s’est dégagé de la politique d’immigration déterminée par les conservateurs et mise en œuvre par les gouvernements Cameron, dont le solde migratoire est l’indicateur de prédilection. Il fait d’ailleurs l’objet du premier chapitre du livre blanc précité, dont l’intitulé est clair : « le solde migratoire doit baisser »[10]. Défini comme la différence entre le nombre des personnes qui s’installent au Royaume-Uni et le nombre de celles qui le quittent pour s’installer dans un autre pays, il n’établit pas de distinction entre les bénéficiaires de la libre circulation des personnes (dont il faut admettre qu’ils constituent une catégorie d’étrangers) et les ressortissants de pays tiers. Mais cette confusion est incontestablement plus ancienne : malgré l’institution de la citoyenneté de l’Union européenne, les mouvements en provenance des États membres n’ont, au Royaume-Uni, jamais été conçus autrement que comme une immigration, comme le montre l’intitulé retenu pour les Immigration EEA regulations qui transposent la directive 2004/38/CE dans le droit britannique.

La volonté de concrétiser l’ambition de maîtriser l’immigration a été comprise comme le facteur déterminant du vote en faveur du retrait de l’Union européenne. Inséparable de l’adhésion à cette dernière, la libre circulation des personnes a été présentée comme une contrainte qui s’opposait à toute tentative de régulation sur les mouvements en provenance des États membres. Les possibilités d’adaptation inspirées par les mesures transitoires (mécanisme de sauvegarde, autorisations de travail) et auxquelles le nouvel arrangement pour le Royaume-Uni au sein de l’Union européenne[11] semblait ouvrir la voie se sont avérées inadaptées à la recherche d’indépendance nationale. Le large recours du Royaume-Uni aux modalités de différenciation qui lui ont permis de rester à l’écart de la politique européenne d’asile et d’immigration n’a pas plus été souligné que les bénéfices qu’il a cependant retirés de la coopération en matière de lutte contre l’immigration irrégulière.

Malgré l’immensité du chantier législatif rendu nécessaire par le retrait, la constance du mot d’ordre s’agissant d’une politique publique qui a eu le caractère déterminé que l’on sait tranche avec l’instabilité législative qu’elle connaît. Elle pose la question de savoir comment l’interpréter. Le Royaume-Uni ayant désormais recouvré sans conteste l’ensemble des prérogatives lui permettant de déterminer seul sa politique d’asile et d’immigration, comment expliquer que l’objectif fixé par les conservateurs auquel se sont ralliés les travaillistes n’ait pas été atteint ?

Pour le savoir, il convient d’envisager la manière dont le traitement réservé aux anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes (I.) a affecté les voies d’immigration régulières (II.), modifié le traitement de l’asile (III.) et amoindri les moyens lui permettant de lutter contre l’immigration irrégulière (IV.).

I.     L’alignement du traitement des anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes sur le droit commun : un principe soumis à des exceptions

Le retrait de l’Union européenne a permis au Royaume-Uni de ne plus appliquer les dispositions relatives à la libre circulation des personnes à ses anciens bénéficiaires, c’est-à-dire aux citoyens de l’Union européenne et aux membres de leur famille, et d’aligner leur traitement sur le droit commun auquel se trouvaient soumis les ressortissants de pays tiers (A.). Ce principe est néanmoins soumis à des exceptions (B.).

A.    Le principe de l’alignement sur le régime de droit commun

Le choix politique d’aligner le traitement des anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes sur le droit commun appliqué aux ressortissants des pays tiers emporte deux conséquences : il entraîne un changement du système procédural auquel est conditionné le bénéfice des droits (1.) et l’application de conditions substantielles plus dures que les dispositions libérales du droit de l’Union européenne (2.).

1.     Un système constitutif

Le Brexit procède d’une conception traditionnelle de la maîtrise de l’immigration dont la procédure de délivrance de titre de séjour constitue le moyen d’action privilégié. Il offre d’abord au Royaume-Uni la possibilité du substituer au système déclaratif sur lequel reposait la libre circulation des personnes un système constitutif qui recourt à l’autorisation administrative aux fins d’admettre au séjour les citoyens de l’Union européenne et les membres de leur famille.

La libre circulation des personnes opérait de manière déclarative en conférant directement les droits prévus par les textes à ses bénéficiaires, pourvu qu’ils satisfassent aux conditions, c’est-à-dire qu’elle ne mettait, en principe, à leur charge aucune formalité. La preuve de la régularité de la situation au regard du droit au séjour pouvait être apportée par tout moyen et, même dans l’hypothèse où certaines formalités devaient être accomplies[12], la sanction ne pouvait en aucun cas consister en la privation des droits.

Par opposition, le système constitutif désormais appliqué aux citoyens de l’Union européenne et aux membres de leur famille les oblige à solliciter un titre de séjour et subordonne le bénéfice de leurs droits à la délivrance d’une autorisation administrative qui constitue l’unique moyen d’apporter la preuve de la régularité de la situation au regard du droit au séjour. Ce changement n’est pas sans comporter certains inconvénients. Ils tiennent notamment aux délais entraînés par l’examen des demandes et par l’obligation de s’acquitter de certains frais qui peuvent atteindre un niveau particulièrement élevé au Royaume-Uni.

Système déclaratif / constitutif

 

Système

Déclaratif

Constitutif

Manière dont les droits sont conférés

Directement par le texte pourvu que les conditions soient satisfaites

Par l’intermédiaire de l’autorisation délivrée par les autorités compétentes (centralisées ou décentralisées) après vérification que les conditions sont satisfaites

Obligation mise à la charge des bénéficiaires

Aucune

Demande de titre de séjour

Sanction de l’absence de formalité / démarche

Aucune (non obligatoire)

Absence de droit au séjour

Circonstances à l’occasion de laquelle la preuve de la situation doit être fournie

Lorsque la situation doit être établie pour bénéficier du régime le plus favorable. Ex : contrôle de la situation au regard du droit au séjour, demande de protection sociale

A l’occasion de la demande de titre de séjour

Modalités de preuve

Tout moyen (le document ne fait que favoriser l’administration de la preuve)

Titre de séjour exclusivement

 

2.     Le durcissement des conditions substantielles applicables aux anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes

Le Brexit donne ensuite lieu à l’application aux anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes de conditions plus strictes que celles du droit de l’Union européenne.

Pour rappeler très succinctement le cadre applicable à la libre circulation des personnes, les citoyens de l’Union européenne disposent d’un droit à l’entrée et d’un droit inconditionnel au séjour pour les trois mois qui suivent l’entrée[13]. Ils sont, ensuite, soumis à la condition d’exercer une activité salariée ou, à défaut, de disposer de ressources suffisantes pour ne pas devenir une charge pour le système d’assurance sociale de l’État membre d’accueil et d’une assurance maladie complète[14]. Au terme d’un délai qui est le plus souvent de cinq ans, ils accèdent à la résidence permanente[15]. Le droit des membres de leur famille est en outre dérivé du leur[16], bien qu’il puisse devenir autonome[17]. Ces dispositions interprétées de manière extensive par la Cour de justice ne valent, toutefois, que sous réserve de l’absence de menace pour l’ordre public, la sécurité publique et la santé publique[18].

Le droit commun applique en revanche des conditions très variables selon la motivation dont procède la décision d’immigrer et selon que la présence des catégories auxquelles appartiennent les demandeurs est considérée comme désirable[19]. Tenu à l’écart des efforts accomplis sous l’égide de l’Union européenne aux fins d’attirer certaines catégories de travailleurs ressortissants de pays tiers sur le territoire des États membres, notamment les plus qualifiées, et/ou à leur reconnaître certains droits, le système d’immigration britannique présente deux singularités notables.

Premièrement, il recourt en matière d’immigration professionnelle et étudiante à un système dit « à points », bien qu’il ne le soit que partiellement et qu’il comporte des singularités qui le détachent des modèles déployés par d’autres pays anglo-saxons[20]. Ce mode opératoire mis en avant lors du retrait[21] est censé permettre la sélection par les autorités publiques des profils dont la contribution escomptée au rayonnement ou à l’économie britannique est la plus significative[22].

Deuxièmement, il applique des conditions particulièrement restrictives en matière d’immigration familiale. Le Human rights act 1998 intègre la convention précitée au droit des étrangers britannique de sorte qu’ « il est illégal pour une autorité publique d’agir d’une manière incompatible avec un droit de la Convention »[23] et que toute personne qui se prétend victime d’une telle violation doit avoir la possibilité de former un recours contentieux[24]. Sa portée demeure néanmoins relativement limitée. L’Immigration act 2014 insère dans le Nationality, Asylum and Immigration act 2002 une partie 5A qui mentionne les considérations légales d’intérêt public que les juridictions doivent prendre en compte lorsqu’elles examinent des recours qui font état d’une violation de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’Homme. Elle prévoit notamment que l’intérêt général qui s’attache aux considérations liées au maintien d’un contrôle effectif sur l’immigration, à la capacité du demandeur à s’exprimer en langue anglaise, et à son autonomie financière, est présumé. Il est précisé qu’une faible attention doit être portée à la vie privée et familiale établie pendant que la personne se trouvait au Royaume-Uni en situation irrégulière ou à un moment où la situation au regard du droit au séjour était irrégulière ou précaire. Une exception est envisageable : que la personne entretienne une relation réelle et durable avec un enfant dont il n’est pas raisonnable d’attendre qu’il quitte le Royaume-Uni. De surcroît, les juridictions doivent interpréter la législation de manière à la rendre compatible avec la Convention. À défaut, elles doivent prendre une décision d’incompatibilité (sans pouvoir d’annulation, toutefois).

L’application du droit commun aux anciens bénéficiaires de la libre circulation engendre une régression des droits qui concerne l’ensemble des catégories de personne et une redistribution des perspectives de mobilité qui affecte plus particulièrement les individus dont la présence est regardée comme la moins valorisante. Cela vaut notamment pour les travailleurs peu qualifiés qui ne peuvent désormais prétendre qu’à un droit au séjour temporaire dans le cadre de contrats saisonniers.

B.    Les exceptions

Le principe de l’alignement sur le droit commun souffre diverses exceptions dont témoignent le maintien d’une forme atténuée de coordination de sécurité sociale et la conservation, sous certaines conditions, de droits politiques. Seules sont développées celles qui ont trait directement aux conditions de l’entrée et du séjour. La mobilité au titre des services (tableau : Mobilité au titre des services), telle qu’elle est convenue par l’Accord de commerce et de coopération n’est cependant pas abordée dans la mesure où elle ne relève pas à proprement parler de l’immigration. Ces exceptions portent principalement sur le régime transitoire de l’Accord de retrait (1.), sur l’exemption de visa pour les citoyens de l’Union européenne qui n’en sont pas bénéficiaires (2.) et sur le maintien de la Common Travel Area au profit des ressortissants irlandais (3.).

1.     Le régime transitoire de l’Accord de retrait

L’adoption de mesures transitoires s’est imposée du fait de la nécessité de protéger les droits des millions de personnes qui avaient légitimement construit leur vie dans le cadre de la libre circulation des personnes et que la décision britannique d’y porter un terme menaçait directement. Le temps pris pour la conclusion de l’Accord de retrait adopté le 17 octobre 2019, dont la deuxième partie est consacrée aux droits des citoyens, tend à dissimuler le relatif consensus dont a fait l’objet cet objectif partagé de part et d’autre de la Manche. Il convient de prendre également en compte des accords similaires conclus avec les États associés à l’Union européenne[25].

        a.     L’Accord de retrait

La mise en œuvre de l’Accord de retrait posait des difficultés particulières du fait que le Royaume-Uni n’appartenait plus à l’Union européenne. Elles ont nécessité de faire en sorte que les dispositions puissent exercer un effet similaire à celles du droit de l’Union européenne dans le droit britannique[26]. L’Accord distingue la situation des résidents de celle des travailleurs frontaliers et s’efforce de conserver, pour ceux dont la situation avait été créée avant le 1er janvier 2021[27], l’essentiel des droits dont ils jouissaient sous l’empire de la libre circulation. L’essentiel seulement, car des différences notables sont observées. Elles résident dans la faculté offerte aux États membres de recourir à un système constitutif qui oblige à l’accomplissement de certaines démarches pouvant être perçues comme une perte des droits. S’agissant des ressortissants britanniques, le lien exclusif instauré avec l’État d’accueil ou le travail interdisait un mouvement ultérieur vers un autre État membre.

       b. La mise en œuvre britannique

La transposition britannique de l’Accord de retrait a donné lieu à l’élaboration de deux dispositifs, l’EU Settlement Scheme[28] et, à titre plus marginal du fait du moindre nombre de travailleurs frontaliers, l’EU Frontier Worker Scheme[29] (qui ne sera pas traité ici). Principalement organisé par les immigration rules, l’EU Settlement Scheme repose sur un système constitutif. Il comprend deux statuts : celui de résident permanent (« settled status ») et un statut préalable à l’obtention de ce dernier, le « pre-settled status ». Le schéma était initialement conçu de telle sorte que le passage du second au premier statut nécessitait de renouveler les formalités. Ce dualisme a rendu indispensables divers ajustements[30] qui doivent beaucoup à l’Independent Monitoring Authority[31]. À ces statuts se trouvent par ailleurs associés des droits différents en matière d’égalité de traitement[32], ce qui soulève la question de savoir dans quelle mesure l’EU Settlement Scheme transpose effectivement l’Accord de retrait (tableau récapitulatif, EUSS :Deux statuts).

Ce dispositif, entièrement dématérialisé, y compris pour ce qui est de la preuve de la situation au regard du droit au séjour[33], a permis à plus de 6 millions de personnes (citoyens de l’Union européenne, ressortissants de l’Islande, du Liechtenstein, de la Norvège et de la Suisse et ressortissants de pays tiers) de conserver un droit au séjour au Royaume-Uni, que ce soit dans le cadre du statut de résident permanent ou du statut préalable à ce dernier.

2.     L’exemption de visa pour les citoyens de l’Union européenne, non-bénéficiaires de l’Accord de retrait, illustration privilégiée du maintien d’un traitement préférentiel

Pour les citoyens de l’Union européenne et les membres de leur famille qui ne sont pas bénéficiaires de l’Accord de retrait, l’intensité des liens avec le Royaume-Uni est telle que, malgré la remise en cause constante des conditions de l’appartenance à l’Union européenne lors de l’adhésion, l’alignement sur le droit commun ne pouvait qu’être incomplet. L’exemption de visa de court séjour, qui apparaît comme contradictoire avec la volonté de maîtriser l’immigration, est l’aspect qui l’illustre le mieux. Les citoyens de l’Union européenne peuvent, en effet, entrer et résider au Royaume-Uni pour une durée pouvant atteindre six mois. Si l’Accord de commerce et de coopération reconnaît l’intention partagée des parties d’exempter les ressortissants concernés de visa pour les courts séjours[34], il ne comporte toutefois pas d’engagement – les dispositions relevant du niveau unilatéral, et interdit à Londres d’opérer une discrimination en raison de la nationalité. Le déploiement des frontières intelligentes et de l’Electronic Travel Authorisation fait que cette exemption n’exonère plus les citoyens de l’Union européenne de toute formalité, puisque, depuis avril 2025, ils doivent se soumettre à une procédure de demande d’autorisation administrative, moins contraignante toutefois que la demande de visa.

3.     La réaffirmation de la Common Travel Area et sa formalisation

Une autre exception notable concerne la Common Travel Area qui unit le Royaume-Uni à l’Irlande. Cet arrangement administratif, qui remonte à l’indépendance de la République d’Irlande, se résout à l’impossibilité de sécuriser la frontière terrestre entre les deux pays en mettant en place une forme de libre circulation fondée sur la nationalité et donne progressivement lieu à une coopération en matière de lutte contre l’immigration irrégulière. Le retrait du Royaume-Uni aboutit à ce qu’elle soit traversée par une frontière extérieure de l’Union européenne, mais la crainte d’un regain de tension après des décennies d’un conflit sanglant explique le choix fait de la rendre aussi peu perceptible que possible.

Dans la mesure où « la République d’Irlande n’est un pays étranger pour aucune des lois en vigueur au Royaume-Uni, dans ses colonies, dans ses protectorats et dans les territoires placés sous sa souveraineté », les ressortissants irlandais bénéficient par ailleurs de « droits et privilèges » antérieurs à l’adhésion du Royaume-Uni et de l’Irlande aux Communautés européennes. Ils leur confèrent un statut qui pouvait légitimement apparaître comme plus favorable que celui de citoyen de l’Union européenne sous l’empire de la libre circulation. Cette dernière, en s’y superposant, les a cependant dotés d’un cadre leur permettant de faire valoir leurs droits dont la disparition nécessite une démarche de formalisation. Elle est opérée par le recours privilégié à une série de memoranda of understanding qui réaffirment la Common Travel Area. Ils ne confèrent néanmoins qu’un faible niveau de garantie aux ressortissants concernés[35]. Le nombre d’Irlandais qui résident au Royaume-Uni est estimé entre 300 000 et 350 000. Seuls 18 327 d’entre eux avaient formulé une demande au titre de l’EU Settlement Scheme (à la date du 31 mars 2025).

Pour reprendre la terminologie de la comptabilité, à laquelle emprunte l’expression de « solde migratoire », l’alignement sur le droit commun, qui vise à maîtriser ce qui constitue dorénavant une immigration en provenance des États membres, doit permettre d’agir sur les « flux » à venir, mais est dépourvu d’effets sur les « stocks » qui se sont constitués et qui demeurent importants. Pour autant, le nombre des citoyens de l’Union européenne qui se sont installés au Royaume-Uni accuse, depuis son retrait de l’Union européenne, une baisse sensible. Pour la période comprise entre le 1er juillet et le 30 juin, le nombre des citoyens de l’Union européenne à s’installer au Royaume-Uni en 2015-2016 était d’environ 260 000. Ils ne sont plus que 116 000 en 2024-2025 en prenant également en compte les ressortissants des États associés précités. Pour ce phénomène, la part qui revient au changement de cadre juridique et à la possibilité offerte désormais de prononcer des refus d’autorisation administrative peut difficilement être évaluée. La situation reste marquée par l’effet dissuasif exercé par le traitement des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille, et par le tarissement des mouvements en provenance des nouveaux États membres.

II.     Une recherche laborieuse de maîtrise de l’immigration

La décision d’aligner le traitement des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille sur le droit commun a donné lieu à des adaptations de ce dernier. Elles sont allées dans le sens d’une libéralisation (A.), avant que de nouvelles restrictions ne soient apportées (B.).

A.    Un premier mouvement de libéralisation concomitant à l’alignement sur le droit commun

Le paradoxe du Brexit est que le durcissement du traitement réservé aux anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes s’est dans un premier temps accompagné d’un mouvement de libéralisation du système d’immigration professionnelle et étudiante (mais pas du rapprochement familial).

Ce mouvement, qui visait à pallier les carences du marché du travail britannique, constatées ou simplement anticipées, a principalement affecté la voie dédiée aux travailleurs qualifiés. Les conditions ont été sensiblement assouplies. Le niveau des postes pouvant être pourvus de cette manière a été baissé de l’équivalent d’un premier cycle universitaire à celui du baccalauréat et le niveau de salaire annuel de 35 800£ à 25 600£. Par ailleurs, l’examen de la situation sur le marché de l’emploi et le quota ont été supprimés[36], de même que la durée de séjour maximale et la période de carence. Il s’est également manifesté par des modifications conjoncturelles qui ont concerné certaines catégories, comme les travailleurs du secteur de la santé et des soins pour lesquels la pandémie de Covid-19 a mis en évidence de fortes tensions. Ils ont pu être recrutés dans le cadre de la voie précitée s’agissant d’un métier en tension, quand bien même le niveau requis ne correspondait pas à celui habituellement admis pour cette voie. Un niveau salarial inférieur leur a été appliqué[37].

Concernant les étudiants, les conditions substantielles n’ont pas été sensiblement modifiées, mais la voie qui a permis aux jeunes diplômés de l’enseignement supérieur britannique de rejoindre le marché du travail pour une période de deux ans de 2008 à 2012 a été restaurée[38].

Ces modifications ont entraîné deux conséquences :

  • une nouvelle distribution des pays dont proviennent les personnes qui s’installent sur le territoire britannique sans en avoir la nationalité. La part des citoyens de l’Union européenne, dont les ressortissants britanniques ne font désormais plus partie[39], décline, tandis que celle des ressortissants des pays tiers, majoritairement originaires des anciennes colonies (Inde, Nigéria et Pakistan) et de la Chine, progresse. Elle peut désormais être estimée à 85% de l’immigration à destination du Royaume-Uni, alors qu’elle était légèrement inférieure à 50% lors du référendum ;
  • une envolée de l’immigration. Cette dernière atteint un record historique en juin 2023 avec un solde migratoire de 906 000 pour les douze mois qui précèdent. Le slogan des « tens of thousands », brandi par les conservateurs à une époque où l’objectif de maintenir le solde migratoire annuel à un niveau strictement inférieur à 100 000 pouvait encore apparaître comme atteignable, a révélé toute sa vacuité. Cette explosion est principalement le fait de travailleurs qualifiés, d’étudiants et de personnes à charge. Il ne peut pas être mis à l’actif des seules atteintes portées aux libertés à Hong Kong ou au conflit en Ukraine. Avec l’abandon de la référence à un plafond exprimé de manière chiffrée qui rendrait l’écart avec la réalité trop criant, ce constat entraîne un durcissement des conditions. Il est opéré par une succession de réformes qui peinent à convaincre de l’existence d’une stratégie structurelle.
B.    Un mouvement de restriction amorcé à l’automne 2023

Engagé à l’automne 2023, le second mouvement de restriction  de l’immigration post-Brexit a semblé s’amplifier récemment avec la publication du livre blanc précité. S’engageant dans la voie tracée par les conservateurs, le gouvernement travailliste y détaille les mesures supplémentaires qu’il entend prendre pour prémunir le Royaume-Uni de devenir une « île d’étrangers les uns aux autres »[40], ce qui n’est pas sans rappeler Enoch Powell et ses « rivières de sang »[41]. À défaut de pouvoir détailler l’évolution constatée, il est possible d’en dégager les principaux aspects du dispositif en distinguant les motivations à l’origine du mouvement migratoire (professionnelle, étudiante et familiale : 1. à 3.) et en envisageant les modalités de l’accès à la résidence permanente (4.).

1.     L’immigration professionnelle

La voie dédiée aux travailleurs qualifiés, qui est la principale voie d’immigration pour les étrangers qui aspirent à entrer et séjourner au Royaume-Uni afin d’y exercer une activité professionnelle, fait l’objet de plusieurs réformes à contre-courant de la libéralisation concomitante à l’alignement du traitement des anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes sur le droit commun :

  • le niveau de qualification requis pour le poste est progressivement augmenté et rétabli au niveau de la Licence[42], de même que le niveau de salaire (y compris pour les travailleurs du secteur de la santé pour lesquels un niveau spécifique a été déterminé) : de 26 200 à 38 700 £ depuis le 4 avril 2024, puis 41 700 £ depuis le 22 juillet dernier[43] ;
  • le traitement des tensions sur le marché du travail est adapté en conséquence. La liste des métiers en tension[44] cède la place à deux listes : celle des salaires de l’immigration,[45] qui comprend un nombre de métiers sensiblement réduit, et celle des carences temporaires[46]. Chacune d’elles correspond respectivement à un niveau de qualification plus ou moins élevé. La seconde vise à compenser l’augmentation du niveau requis pour l’accès à la voie généraliste en soulignant le caractère temporaire de l’immigration en accordant des droits réduits, de la possibilité de venir, ou de faire venir des personnes à charge, n’est notamment pas offerte. Elle doit en tout état de cause être supprimée le 31 décembre 2026[47]. Des exceptions ne pourront être décidées que sur préconisation du Migration Advisory Committee[48], pourvu que le secteur concerné puisse apporter la preuve des efforts déployés aux fins de privilégier la main-d’œuvre résidente au niveau national.
  • une augmentation de 32% des frais mis à la charge des employeurs est envisagée[49]. Elle vise à financer l’effort de formation à accomplir pour mettre la main-d’œuvre résidente en mesure d’être recrutée sur les différents métiers en tension.

S’agissant plus particulièrement des travailleurs du secteur de la santé, les employeurs qui souhaitent les recruter doivent désormais être enregistrés auprès d’une commission chargée de veiller à la qualité des soins. Il est mis fin, comme pour les étudiants (sauf exception)[50], à la possibilité qui leur était laissée de venir ou de faire venir les personnes à charge[51]. La voie va être prochainement fermée, rendant impossible leur recrutement[52].

S’agissant des catégories dont l’installation au Royaume-Uni est tenue pour la plus désirable en ce qu’elle serait la plus profitable à l’économie ou plus largement au rayonnement britannique (visas Global Talent et High Potential), le gouvernement entend favoriser son immigration au Royaume-Uni de diverses manières[53].

Pour ce qui est de la voie dédiée aux jeunes diplômés de l’enseignement supérieur, le gouvernement entend porter la durée du séjour des titulaires du visa dédié aux jeunes diplômés en leur permettant de travailler au Royaume-Uni à 18 mois plutôt qu’à 24[54].

Au-delà de ces changements catégoriels, il convient de noter le déploiement progressif des visas dématérialisés sur le modèle de ce qui a été développé pour les bénéficiaires de l’EU Settlement Scheme. Ce changement, qui vise à lutter contre le travail clandestin, rencontre l’hostilité traditionnelle à laquelle se sont heurtés les projets visant à faciliter l’identification des personnes menés antérieurement.

2.     L’immigration étudiante

Le gouvernement étudie en outre la possibilité de soumettre les universités britanniques à une taxe sur les revenus provenant des frais d’inscription acquittés par les étudiants internationaux. Cette option doit notamment permettre de compenser les insuffisances des financements publics dans le secteur de l’enseignement supérieur tout en fixant des conditions plus rigoureuses pour conserver l’autorisation d’accueillir des usagers étrangers.

3.     L’immigration familiale

L’immigration familiale n’échappe pas à l’augmentation des seuils financiers. Après une première hausse de 18 600£ à an à 29 000£ par an opérée en avril 2024[55], le gouvernement a fait part de son intention de poursuivre dans cette voie[56].

Il a également fait part de son intention de réduire encore l’influence de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales sur le droit britannique. À cet effet, il prévoit d’encadrer la manière dont son article 8, qui garantit le droit à la vie privée et familiale, trouverait à s’appliquer pour chacune des différentes voies d’immigration et en particulier le recours aux « circonstances exceptionnelles »[57].

4.     L’accès à la résidence permanente

Un durcissement des conditions de l’accès à la résidence permanente est enfin envisagé. Il passerait par l’allongement de 5 à 10 ans de la période de séjour régulier préalable à l’obtention de l’autorisation de séjour pour une durée illimitée.

Parmi les mesures envisagées par le gouvernement dans son programme politique, il reste à voir quelles sont celles qui pourront être adoptées. Les immigration rules constituant l’une des principales sources du droit de l’immigration britannique, il est possible de penser qu’elles le seront d’autant plus facilement que le caractère extrêmement restreint du contrôle parlementaire exercé dans le cadre de la procédure négative le rend particulièrement malléable aux velléités de l’exécutif, sauf pour celles d’entre elles qui ne peuvent être apportées par cette voie[58]. Il expose les citoyens de l’Union européenne et les membres de leur famille à une instabilité accrue. Elle montre, sans contestation possible, que la sortie de l’Union européenne n’a pas permis au Royaume-Uni d’atteindre l’objectif qu’il poursuivait.

III.     La recherche d’un nouveau cadre juridique pour l’asile

Le Royaume-Uni s’est également efforcé d’adapter sa politique en matière d’asile. Alors qu’il était membre de l’Union européenne, il n’avait pas confirmé sa participation aux directives procédurales lors de la deuxième phase du régime commun d’asile. En revanche, il avait pris pleinement part au système dit « Dublin », qui regroupe notamment le règlement (UE) n° 604/2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride et le règlement (UE) n° 603/2013 relatif à la création d’Eurodac pour la comparaison des empreintes digitales. Par rapport à celle de ses prédécesseurs conservateurs (A.), la politique menée par le gouvernement Starmer marque une évolution (B.)

A.    La politique conservatrice : l’instauration d’un système d’asile à plusieurs niveaux et la pénalisation de l’entrée irrégulière

Le Nationality and Borders Act 2022 distingue les demandeurs d’asile selon qu’ils sont entrés régulièrement ou non sur le territoire britannique et qu’ils ont ou non traversé un pays sûr : ceux d’entre eux dont l’entrée est régulière et qui n’ont pas traversé de pays sûr dans lequel ils auraient pu demander l’asile sont susceptibles de voir des droits plus étendus que les seconds. Le primat accordé aux modalités de l’entrée davantage qu’aux raisons qui motivent la demande pose la question de sa compatibilité avec la Convention de Genève de 1951. En ouvrant la voie à la mise en œuvre du projet d’externalisation du traitement de la demande d’asile au Rwanda, la loi pénalise en outre l’entrée irrégulière.

La politique des gouvernements conservateurs fut impuissante à endiguer l’augmentation de la demande d’asile. Elle a atteint un niveau inédit au cours de la période comprise entre le 1er juillet 2024 et le 30 juin 2025, durant laquelle environ 110 000 d’entre elles ont été enregistrées[59]. Ce phénomène est allé de pair avec l’augmentation des tentatives de franchissement irrégulier par voie de small boats. Des stocks de demandes ont explosé, en dépit d’un indéniable effort du gouvernement Starmer visant à leur résorption. Ces derniers ont donné lieu à l’application de délais importants pour le traitement des dossiers qui compromettent la possibilité de prononcer et de mettre en œuvre une décision d’éloignement en cas de rejet.

B.    La politique travailliste : la réduction des délais de traitement et la maîtrise du regroupement familial

Après l’échec ou l’abandon des projets conservateurs, un mouvement de protestation contre l’accueil des demandeurs d’asile dans des hôtels a éclaté à la suite d’une décision de la High Court qui interdisait temporairement l’hébergement des demandeurs d’asile au Bell Hotel à Epping[60]. Pour le contenir, le Secretary of State for the Home Department a présenté de nouvelles mesures. La solution privilégiée consiste désormais à réduire le délai de traitement des demandes en modifiant les voies de recours de deuxième niveau[61]. Il s’agit de substituer à la juridiction compétente une commission qui sera dotée des pouvoirs que lui conférera la loi. Elle sera notamment en mesure de prioriser l’examen des recours, en particulier ceux qui sont formés par les demandeurs hébergés dans les hôtels aux frais du gouvernement et les auteurs de troubles à l’ordre public.

Après une suspension provisoire du regroupement familial décidée en septembre dernier[62], le Premier ministre a fait part de sa volonté de pérenniser la mesure[63].

Il convient enfin de souligner les efforts accomplis en matière de lutte contre les réseaux de passeurs. Le gouvernement Starmer a notamment mis en place le Border Security Command qui mobilise les moyens policiers pour œuvrer à leur démantèlement.

IV.     La fin de la coopération européenne et l’amoindrissement des moyens en matière de lutte contre l’immigration irrégulière

Le retrait de l’Union européenne a amoindri les moyens à sa disposition pour lutter contre l’immigration irrégulière (A.) et a amené le Royaume-Uni à se tourner vers le niveau bilatéral pour développer une coopération indispensable à cet effet (B.).

A.    L’exclusion du Royaume-Uni de la coopération européenne

Le Royaume-Uni n’a pu obtenir de l’Union européenne que la possibilité de recourir aux modalités de différenciation dans le cadre de la politique d’asile et d’immigration européenne. Le protocole n° 19 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne l’exemptait de sa participation à l’Acquis de Schengen (protocole dit d’ « opt out »), mais lui reconnaissait la faculté de participer à certaines initiatives qui visaient à la sanction de l’aide à l’entrée et au séjour irrégulier[64], ce qui lui avait notamment permis d’accéder au système d’information Schengen. De ce statut, il a parfois résulté une situation d’exclusion involontaire. Elle concernait par exemple les modalités de participation à Frontex qui n’ont pu être que résiduelles[65]. Il était également acté la non-participation à l’Espace de liberté, de sécurité et de justice, tout en conservant une faculté de participation admise par le protocole n° 21 du traité précité (protocole dit d’« opt in »).

Cette volonté de conserver le contrôle de ses frontières n’a pas exclu l’intérêt que le Royaume-Uni a pu exprimer concernant la lutte contre l’immigration irrégulière. S’il ne s’est joint ni à la politique relative aux visas, ni à la directive dite « retour » qui instaure certaines normes et procédures communes s’agissant de l’éloignement des ressortissants de pays tiers en situation irrégulière au regard du droit au séjour, il s’est engagé dans certaines initiatives (en particulier la reconnaissance mutuelle des décisions d’éloignement prononcées à l’encontre des ressortissants de pays tiers), la conclusion d’accords de réadmission ou encore la coopération opérationnelle telle qu’elle se manifestait à travers l’organisation de vols groupés ou le réseau des officiers de liaison en matière d’immigration dans le cadre de Frontex.

Bien qu’il s’avère relativement neutre pour les frontières britanniques (hormis la frontière irlandaise) et notamment pour les accords bilatéraux relatifs à sa gestion[66], le Brexit a pour effet d’exclure le Royaume-Uni de ces différents dispositifs. Un accord avec l’Agence européenne des gardes-frontières et des garde-côtes (Frontex) a été conclu le 23 février 2024. Il s’agit d’un accord technique et opérationnel qui s’efforce de lutter contre l’immigration irrégulière dans ses différentes dimensions.  

Tableau sur la Participation politique d’asile et d’immigration européenne

B.    Le projet pilote d’accord de réadmission avec la France 

Le Brexit et ses conséquences ont impliqué la recherche de nouveaux partenariats. L’arrivée au pouvoir du gouvernement travailliste a marqué l’abandon du projet d’examen des demandes d’asile mené avec le Rwanda[67]. La perte de l’accès aux bases de données opérationnelles de l’Union européenne a eu pour conséquence de placer le Royaume-Uni dans une situation de dépendance accrue vis-à-vis de la coopération bilatérale. Ce phénomène a pour effet de rendre plus difficile l’identification des personnes dont l’entrée et le séjour représentent une menace pour l’ordre public et de ralentir les procédures de réadmission avec le risque de compromettre leur aboutissement[68]. Les négociations menées dans la perspective du retrait n’avaient pas permis au Royaume-Uni d’emporter l’adhésion de l’Union européenne quant à sa proposition d’accord de réadmission[69], malgré un intérêt qui était sans doute partagé.

Le Royaume-Uni a néanmoins conclu avec la France un accord de réadmission signé à Londres et à Paris les 29 et 30 juillet 2025[70]. Présenté comme un projet pilote pour la période comprise entre le 6 août 2025 et le 11 juin 2026, cet accord, qui pourrait préfigurer un accord plus large auquel se joindraient d’autres États membres, doit permettre de dissuader les traversées de la Manche qui se sont multipliées depuis quelques années[71]. Il a recueilli, malgré l’hostilité initialement rencontrée, l’accord de l’Union européenne. La France s’est engagée à mettre en œuvre ses stipulations[72].

L’accord convient que les personnes qui ont regagné le Royaume-Uni par ce moyen seront réadmises en France. En contre-partie, [73]« un canal d’entrée [sera fourni], sur la base d’une demande volontaire, pour un ressortissant d’un pays tiers »[74] qui se trouve sur le territoire français au moment où il formule la demande d’entrée[75] sur le fondement du « un pour un ».

L’atteinte de l’objectif déterminé apparaît toutefois subordonnée à l’ampleur que ces réadmissions pourront prendre. Certains médias citant des sources gouvernementales se sont fait l’écho de 50 réadmissions par semaine, sans préciser si cela correspond au point de vue du seul Royaume-Uni. Si tel est le cas, cela signifierait un nombre supérieur à celui des transferts Dublin lorsque le Royaume-Uni était membre de l’Union européenne. Il reste ainsi à voir dans quelle mesure il peut être atteint.

La stabilité que connaissent les slogans politiques de part et d’autre du Brexit tranche ainsi avec l’instabilité du droit de l’immigration, qui s’est considérablement accrue ces dernières années. Le choix d’aligner le traitement des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille sur le droit commun s’avérait inévitable dans la situation politique qui s’est dégagée du référendum. Force est néanmoins de constater que ce ne sont pas les multiples exceptions qui ne pouvaient manquer d’assortir ce principe qui expliquent que le retrait de l’Union européenne ait mené à l’échec dans la recherche toujours insatisfaite de maîtrise de l’immigration. En dépit des facteurs conjoncturels et en particulier de la pandémie de COVID 19, la démarche de prospective s’est avérée insuffisamment poussée et les conséquences de la libéralisation initialement opérée n’ont sans doute pas été anticipées avec la précision requise s’agissant d’un pari qui consistait à maîtriser l’immigration en mettant fin à un régime de libre circulation pour assouplir le système dans son ensemble.

Le mouvement de restriction amorcé par les conservateurs et poursuivi par les travaillistes laisse apparaître des divergences dans la manière d’appréhender les solutions à apporter. À la stratégie de la dissuasion fondée sur le renvoi dont le Rwanda constitue le symbole, le gouvernement de Keir Starmer substitue, en effet, une approche pragmatique qui mobilise tout à la fois l’adaptation de l’organisation policière[76], la formation de la main-d’œuvre locale, et la recherche d’une coopération avec les partenaires européens. Il reste à voir dans quelle mesure les changements apportés ou simplement envisagés à ce stade permettront d’atteindre les résultats escomptés. La question qui se pose est notamment celle de savoir si la formation permettra d’attirer la main-d’œuvre locale sur les emplois actuellement pourvus par l’immigration. Plus largement, il conviendra d’apprécier si ces mesures participent, ou non, à la régulation efficace des flux d’immigration irrégulière.

[1] « Quasi-aboutissement » du fait de la prolongation de la période de transition jusqu’au 31 décembre 2020.

[2] Les trois derniers élargissements de l’Union européenne sont intervenus en :

  • 2004 : Chypre, République tchèque, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Malte, Pologne, Slovaquie, Slovénie ;
  • 2007 : Bulgarie et Roumanie ;
  • 2013 : Croatie.

[3] TFUE, article 79.

[4] L’expression est considérée au sens de l’article 2 § 2 de la directive 2004/38/CE. Elle s’applique :

  • au conjoint ;
  • au partenaire avec lequel le citoyen de l’Union a contracté un partenariat enregistré, sur la base de la législation d’un État membre, si, conformément à la législation de l’État membre d’accueil, les partenariats enregistrés sont équivalents au mariage, et dans le respect des conditions prévues par la législation pertinente de l’État membre d’accueil ;
  • aux descendants directs qui sont âgés de moins de vingt-et-un ans ou qui sont à charge, et aux descendants directs du conjoint ou du partenaire ;
  • aux ascendants directs à charge et à ceux du conjoint ou du partenaire.

Pour les membres de la famille qui ne relèvent pas de ces cas de figure, les Etats membres sont simplement tenus de favoriser leur entrée et leur séjour conformément à leur législation nationale (directive 2004/38/CE, article 3 § 2).

[5] TFUE, article 20.

[6] TFUE, article 20 : ces droits permettent aux citoyens de l’Union européenne de :

  • circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres ;
  • voter et de se présenter aux élections du Parlement européen et aux élections municipales ;
  • bénéficier de la protection diplomatique et consulaire d’un autre Etat membre dans un pays tiers où l’Etat membre dont ils sont ressortissants n’est pas représenté ;
  • déposer une pétition au Parlement européen et recourir au médiateur européen ;
  • s’adresser aux institutions et aux organes consultatifs de l’Union dans l’une des langues des traités et recevoir une réponse dans la même langue

[7] Directive 2004/38/CE, article 7, § 1 d) et § 2.

[8] Accord du 21 juin 1999 entre la Suisse d’une part et la Communauté européenne sur la libre circulation des personnes.

[9] Accord du 2 mai 1992 sur l’Espace économique européen.

[10] HM Government, Restoring control over the immigration system, mai 2025, p. 7 et suiv., accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6821f334ced319d02c906103/restoring-control-over-the-immigration-system-web-optimised.pdf, consulté le 20 août 2025, cf. « Chapter 1 : Net migration must come down ».

[11] Un nouvel arrangement pour le Royaume-Uni dans l’Union européenne, extrait des conclusions du Conseil européen des 18 et 19 février 2016, 2016/C 69 I/01, 2. b).

[12] Ces cas correspondent aux membres de la famille des citoyens de l’Union européenne qui avaient la nationalité d’un pays tiers et à l’enregistrement obligatoire des citoyens de l’Union européenne ans les Etats membres qui ont fait le choix de mettre en œuvre cette faculté.

[13] Directive 2004/38/CE, article 6.

[14] Ibid., article 7 § 1 a) à c).

[15] Ibid., article 16.

[16]Ibid., article 7 § 1 d) et § 2.

[17] Ibid., article 18.

[18] Ibid., article 27.

[19] Iris Goldner Lang, « Intra-EU mobility of EU citizens and third-country nationals : where EU free movement

and migration policies intersect or disconnect ? », 1er août 2018, in Philippe de Bruycker et Evangelia Tsourdi (eds.), Research handbook on EU migration and asylum law, Edward Elgar, Chentenham, 2022, accessible via le lien https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3545929 consulté le 16 octobre 2022.

[20] Migration Observatory at the university of Oxford, « The Australian points-based system : What it is and what its impact would be on the Uk », 22 juillet 2019, accessible via le lien https://migrationobservatory.ox.ac.uk/resources/reports/the- australian-points-based-system-what-is-it-and-what-would-its-impact-be-in-the-uk/ consulté le 15 décembre 2022.

[21] Uk government, « The Uk’s points -based system », Policy paper, 19 février 2020 : « Nous remplacerons la libre circulation par le système à points […] pour répondre aux besoins des travailleurs les plus hautement qualifiés, des travailleurs qualifiés, des étudiants et d’une série d’autres voies d’immigration professionnelle spécialisées, y compris les voies dédiées aux dirigeants et aux créateurs d’entreprises innovantes » (traduction de l’auteur), accessible via le lien https://www.gov.uk/government/publications/the-uks-points-based-immigration-system-policy- statement/the-uks-points-based-immigration-system-policy-statement consulté le 30 janvier 2023.

[22] Ibid.

[23] Human rights act 1998, section 6(1).

[24] Ibid., section 7.

[25] Il s’agit de :

  • l’Accord entre la Confédération suisse et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif aux droits des citoyens à la suite du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne et de la fin de l’applicabilité de l’accord sur la libre circulation des personnes conclu le 25 février 2019 ;
  • l’Accord relatif aux arrangements entre l’Islande, la Principauté de Liechtenstein, le Royaume de Norvège et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord à la suite du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, de l’Accord EEE et d’autres accords applicables entre le Royaume-Uni et les États de l’EEE-AELE en vertu de l’adhésion du Royaume-Uni à l’Union européenne conclu le 28 janvier 2020.

[26] Accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique désormais noté « Accord de retrait », article 4 § 1.

[27] Accord de retrait, article 10 § 1.

[28] Immigration rules, Appendix EU et Appendix EU (family permit).

[29] The citizens’ rights (frontier workers) (EU exit) regulations 2020.

[30] Il faut notamment citer la prolongation automatique de la durée de séjour autorisée de 2, puis 5 ans pour les personnes relevant du statut préalable, la conversion automatique du statut préalable vers le statut de résident permanent et l’assouplissement de l’exigence relative à la continuité de la résidence.

Voir l’article :

The 3 Million, « Summary of changes to the EU Settlement Scheme since 2018 », accessible via le lien https://the3million.org.uk/euss-changes-since-2018, consulté le 20 août 2025.

[31] L’Independent monitoring authority (ou « autorité de suivi indépendante » en français) fait l’objet de l’article 159 de l’Accord de retrait. Elle est chargée de contrôler la mise en œuvre et l’application de sa deuxième partie consacrée aux droits des citoyens au Royaume-Uni. Elle dispose de pouvoirs équivalents à ceux que les traités confient à la Commission européenne.

[32] Voir Fratila and another v Secretary of State for Work and Pensions, [2021] UKSC 53 en lien avec CJUE, 15 juillet 2021, CG, affaire C-709/20.

[33] Kuba Jablonowski, « Brexit, digital status and transactional status », Uk in a changing Europe, 9 mars 2023. L’intervention est accessible via le lien https://www.youtube.com/watch?v=7QElG4nJ2EQ consulté le 12 avril 2023.

[34] Accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part, article 492 « Visas pour les séjours de courte durée », § 1.

[35] Memorandum of understanding entre le gouvernement d’Irlande et le gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord concernant la Common travel area et les droits et privilèges réciproques associés, 8 mai 2019.

Voir notamment :

  • le memorandum of understanding entre le gouvernement d’Irlande et le gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord concernant les mesures relatives aux soins de santé au sein de la Common Travel Area signé le 18 décembre 2020 ;
  • la convention sur la sécurité sociale entre le gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord et le gouvernement d’Irlande signée à Dublin le 1er février 2019.

[36] Statement of changes to the immigration rules HC 813, 22 octobre 2020. Voir Appendix Skilled worker.

[37] Statement of changes to the immigration rules HC 1019, 24 janvier 2022.

[38] Statement of changes to the immigration rules HC 813, 19 février 2024.

[39] CJUE, 9 juin 2022, EP contre Préfet du Gers, affaire C-673/20 et CJUE, 18 avril 2024, EP contre Préfet du Gers, affaire C-715-22.

[40] Rajeev Syal, « UK risks becoming ‘island of strangers’ without more immigration curbs, Starmer says », The Guardian, 12 mai 2025, accessible via le lien consulté le 19 août 2025. Il convient de préciser qu’en anglais, le mot « étrangers » au sens de « strangers » ne renvoie pas à la nationalité, mais au caractère inconnu. Le Premier ministre s’est depuis distancié de ses propos.

[41] Dans le discours qu’il prononcé à Birmingham en 1968, le député conservateur a prédit les « rivières de sang » auxquelles ne manquerait pas de donner lieu l’immigration des citoyens du Commonwealth si elle n’est pas maîtrisée.

[42] Statement of changes to the immigration rules HC 997, 1er juillet 2025.

[43] Ibid.

[44] Traduit « shortage occupation list ».

[45] Traduit « immigration salary list ». Statement of changes to the immigration rules HC 590, 14 mars 2024.

[46] Traduit « temporary shortage list ». Statement of changes to the immigration rules HC 997, 1er juillet 2025.

[47] Statement of changes to the immigration rules HC 997, 1er juillet 2025.

[48] Le Migration Advisory Committee est un organisme indépendant censé conseiller le gouvernement britannique sur sa politique d’immigration.

[49] HM Government, Restoring control over the immigration system, mai 2025, p. 27 et suiv., accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6821f334ced319d02c906103/restoring-control-over-the-immigration-system-web-optimised.pdf, consulté le 20 août 2025.

[50] Statement of changes to the immigration rules HC 556, 19 février 2024.

[51] Ibid.

[52] Statement of changes to the immigration rules HC 997, 1er juillet 2025.

[53] HM Government, Restoring control over the immigration system, mai 2025, p. 28 et suiv., accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6821f334ced319d02c906103/restoring-control-over-the-immigration-system-web-optimised.pdf, consulté le 20 août 2025.

[54] HM Government, Restoring control over the immigration system, mai 2025, p. 74 et suiv., accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6821f334ced319d02c906103/restoring-control-over-the-immigration-system-web-optimised.pdf, consulté le 20 août 2025.

[55] Statement of changes to the immigration rules HC 590, 14 mars 2024. Voir Appendix FM.

[56] HM Government, Restoring control over the immigration system, mai 2025, p. 28 et suiv., accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6821f334ced319d02c906103/restoring-control-over-the-immigration-system-web-optimised.pdf, consulté le 20 août 2025.

[57] HM Government, Restoring control over the immigration system, mai 2025, p. 43 et suivantes, accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6821f334ced319d02c906103/restoring-control-over-the-immigration-system-web-optimised.pdf, consulté le 20 août 2025.

[58] Cela vaut notamment pour les mesures qui ont trait à la fiscalité.

[59] Le système Dublin, qui pose le principe selon lequel l’Etat responsable de l’examen de la demande d’asile est le premier dans lequel le demandeur a été enregistré, plaçait le Royaume-Uni dans une situation relativement favorable puisque les demandeurs atteignaient son territoire après avoir été le plus souvent identifiés dans d’autres Etats membres responsables de l’examen de leur demande.

[60] [2025] EWHC 2183 (KB). Cette décision a été infirmée en appel : [CA-2025-002117] et [CA-2025-002118]. Des développements sont attendus au cours de l’automne.

[61] Recours sur les décisions de confirmation du rejet de la demande d’asile.

[62] Statement of changes to the immigration rules HC 1298, 4 septembre 2025.

[63] Gov.Uk, « Uk to reduce asylum offer to reduce the pull factor for small boats crossings », communiqué de presse, 1er octobre 2025, accessible via le lien https://www.gov.uk/government/news/uk-to-reform-asylum-offer-to-reduce-the-pull-factor-for-small-boat-crossings consulté le 6 octobre 2025.

[64] Convention d’application de l’accord de Schengen, articles 26 et 27.

[65] Le Conseil a refusé que le Royaume-Uni participe à l’Agence européenne des garde-côtes et garde-frontières plus connue sous le nom de « Frontex » au motif qu’il ne s’est pas associé aux autres États membres concernant l’application des dispositions de l’acquis de Schengen relatives à la suppression des contrôles aux frontières extérieures dont elle constitue un développement. Il a été suivi sur ce point par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE, 18 décembre 2007, Royaume-Uni c/ Conseil, affaire C-77/05). Le règlement (UE) n° 2007/2004 portant création d’une agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne organise néanmoins certaines modalités de participation à son profit. Il peut d’abord se faire représenter au conseil d’administration de l’agence sans toutefois prendre part au vote (article 23 § 4). Par ailleurs, Frontex doit favoriser la coopération opérationnelle avec lui, notamment pour ce qui est des opérations de retour conjointes (article 12), et son conseil d’administration statuant à la majorité absolue peut l’autoriser au cas par cas à intervenir dans certaines opérations (article 20 § 5). Le Royaume-Uni s’est saisi de cette opportunité et a contribué à la mise à la disposition de moyens à destination de l’agence.

[66] Voir notamment :

  • le Protocole de Sangatte du 25 novembre 1991 et protocole additionnel du 29 mai 2000 ;
  • les accords du Touquet du 4 février 2003 ;
  • le traité de Sandhurst du 18 janvier 2018.

[67] Uk and Rwanda migration and economic development partnership.

[68] Le nombre de transferts sortants Dublin depuis le Royaume-Uni du temps de l’appartenance à l’Union européenne ne doit toutefois pas être surestimé. Selon les données qui restent accessibles à partir d’Eurostat, il était de 519 en 2015, 355 en 2016, 314 en 2017, 209 en 2018, 263 en 2019.

[69] Draft working text for an agreement between the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the European Union on the readmission of persons residing without authorization, accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/5ec3b8d3d3bf7f5d43765d51/DRAFT_Agreement_on_the_readmission_of_people_residing_without_authorisation.pdf, consulté le 20 août 2025. Ce document pour lequel il n’est pas possible d’apporter davantage de précisions bibliographiques a été élaboré par la partie britannique dans le cadre des négociations avec la Task Force de l’Union européenne.

[70] Accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la prévention des traversées périlleuses signé à Londres le 29 juillet 2025 et à Paris le 30 juillet 2025.

[71] Frontex, « Frontières extérieures de l’UE : franchissements irréguliers en baisse de 18 % au cours des 7 premiers mois de 2025 », accessible via le lien https://www.frontex.europa.eu/media-centre/news/news-release/eu-external-borders-irregular-crossings-down-18-in-the-first-7-months-of-2025-ArNz2R?etrans=fr, consulté le 20 août 2025. Ce communiqué de presse fait état de 41 756 franchissements irréguliers en 2025 7M, soit +26% par rapport à la même période de référence l’année précédente.

[72] Accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la prévention des traversées périlleuses signé à Londres le 29 juillet 2025 et à Paris le 30 juillet 2025, article 12 § 1.

[73] Ibid., article 4.

[74] Ibid, article 12 § 1 a).

[75] Ibid., article 12 § 1 b).

[76] A travers le Border security command.

So What ? n° 39

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Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire de juin 2025, les premières retombées du sommet Royaume-Uni/Union européenne du 19 mai, le passage à la Chambre des Lords de la loi sur la fin de vie et la médiatisation croissante de Reform UK et de son leader, Nigel Farage.

So What n° 39

So What ? n° 38

Actualités, Éditorial, , , , , ,

Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire de mai 2025, le renouveau des relations Royaume-Uni/Union européenne, l’accord obtenu par le gouvernement de Keir Starmer avec les États-Unis et la situation plus contrastée de sa politique intérieure.

So What n° 38

Les défis de Keir Starmer et de l’importance de signer des accords post-Brexit

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Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite en Civilisation britannique

La lune de miel de Keir Starmer s’est avérée de courte durée. Dès son arrivée au 10 Downing street, il a été confronté à des problèmes de politique intérieure auxquels il a répondu avec maladresse et parfois un manque de discernement.

Si la plupart des défis que le Premier ministre s’est montré disposé à relever sont antérieurs au 1er juillet 2024 (date de sa victoire électorale), la guerre commerciale déclenchée par Trump a constitué un nouveau défi aussi sérieux qu’imprévisible. Le bouleversement géopolitique conflictuel provoqué par le Président américain, s’est avéré générateur d’incertitudes quant à l’avenir politico-économique du Royaume-Uni.

La stratégie du Premier ministre dans le domaine des relations internationales a suscité doutes et interrogations, quant à sa cohérence et sa faisabilité. Il a, à plusieurs reprises, déclaré ne pas vouloir établir de priorité entre la revitalisation de la relation spéciale avec les États-Unis et la « réinitialisation » des liens avec l’Union européenne.

Dans son discours au Guildhall le 2 décembre 2024, il a déclaré : « Je tiens à être clair dès le départ. Dans le contexte des temps dangereux que nous vivons, l’idée que nous devons choisir entre nos alliés, est une erreur (…). Je réfute absolument cette idée. Attlee n’a pas choisi entre les alliés. Churchill n’a pas choisi non plus. L’intérêt national exige que nous travaillions avec les deux. »

Toutefois, contrairement à ce qui a pu être anticipé après l’élection de Donald Trump pour un second mandat, c’est manifestement vers les États-Unis, le second partenaire commercial du Royaume-Uni après l’Union européenne, que s’est tourné, en premier lieu, le Premier ministre, motivé par l’ardent désir de conclure un accord de libre-échange.

L’accord avec les États-Unis

Un accord qui a fait longtemps débat

L’idée de cet accord n’était pas neuve et avait été évoquée à plusieurs reprises, de part et d’autre de l’Atlantique. À son arrivée au gouvernement, Theresa May, a clamé haut et fort  : « Brexit veut dire Brexit, et nous en ferons un succès ». Ce succès, dans l’esprit de May, dépendrait largement de la signature d’un vaste accord de libre-échange avec les États-Unis, qui viendrait, selon elle, compenser avantageusement la perte des bénéfices commerciaux associés au marché unique.

Le président américain Barack Obama, qui n’approuvait pas le Brexit, avait émis des doutes quant à la réalisation du projet, en déclarant que le Royaume-Uni se retrouverait « en queue de peloton ». Mais son successeur, Donald Trump, qui jugeait que le départ du Royaume-Uni de l’Union européenne était une très bonne nouvelle, n’a pas tardé à se déclarer très favorable à la conclusion d’un accord commercial « rapide et substantiel » puis  « massif » avec le Royaume-Uni, après le Brexit.

En août 2019, le Premier ministre britannique, Boris Johnson, un des principaux architectes du Brexit, exprimait son enthousiasme pour une telle perspective. Mais le vaste accord de libre-échange avec les États-Unis, dont il rêvait, tout comme l’avait imaginé Theresa May, ne s’est pas matérialisé. Il a buté sur un certain nombre d’obstacles, sous les mandats des conservateurs, parmi lesquels les conditions de la rupture avec l’Union européenne et particulièrement le backstop de Theresa May, qui aurait maintenu le Royaume-Uni aligné avec l’UE dans l’attente d’une meilleure solution.

Le Président Biden, quant à lui, n’a manifesté aucun véritable intérêt pour l’ouverture des marchés américains aux produits britanniques. Les démocrates au Congrès se sont montrés tout aussi réticents. Rishi Sunak s’est, de son coté, fait l’écho des craintes exprimées dans l’opinion publique britannique, vis-à-vis du risque de voir les marchés britanniques inondés de poulet chloré ou de bœuf nourri aux hormones. 

Ce n’est que cinq ans après la sortie effective du Royaume-Uni, le retour des travaillistes et celui de Trump à la Maison blanche que, le 8 mai 2025, jour du 80e anniversaire de la l’armistice de la Seconde Guerre mondiale, était annoncée la signature d’un accord commercial entre les deux États. Il y a lieu de s’interroger sur les circonstances qui ont pu favoriser une entente entre les deux dirigeants, à même de déboucher sur un accord commercial, qui semblait naguère relever de l’improbable, voire de l’impossible, tant les divergences étaient grandes entre les deux parties.

Une conjoncture très particulière

La volonté de Starmer de ne pas choisir entre les deux priorités, le rapprochement avec l’Union européenne et la signature d’un accord commercial avec les États-Unis, est souvent apparue comme un manque de cohérence. En revanche, la prudence que le Premier ministre a témoignée en décidant, à l’inverse des responsables européens, de ne pas riposter à l’offensive tarifaire de Donald Trump, s’est avérée judicieuse.

Les mesures du Président américain visent à augmenter les droits de douane afin de stimuler l’industrie manufacturière américaine et corriger des balances commerciales déficitaires, notamment avec la Chine et l’UE. Le 3 avril 2025, au lendemain de l’annonce du Président Trump d’une augmentation à 25% des droits de douane sur les importations d’automobiles britanniques, Starmer déclarait à un groupe de chefs d’entreprise : « Le président des États-Unis a agi pour son pays, et c’est son mandat. Aujourd’hui, j’agirai dans l’intérêt du Royaume-Uni avec le mien ». Il reconnaissait toutefois que les décisions prises par les États-Unis auraient un impact économique, tant au niveau national qu’au niveau mondial. Keir Starmer promettait que toutes les décisions seraient « uniquement guidées par notre intérêt national, les intérêts de notre économie, les intérêts des sociétés autour de cette table, et avec le souci de mettre de l’argent dans les proches des travailleurs ». Son secrétaire d’État aux Affaires et au Commerce, Jonathan Reynolds, assurait également sur Skynews : « Nous prendrons toutes les dispositions qu’il faut pour protéger le peuple et l’économie britanniques ».

Résolu à négocier un accord avec les États-Unis – tantôt qualifié de « notre plus proche allié » tantôt de « notre allié indispensable » -, qui puisse limiter l’impact des droits de douane sur l’industrie britannique, le Premier ministre, a redoublé d’attentions et de civilités à l’égard du Président américain, et l’offensive de charme qu’il a déployée, au nom des intérêts britanniques, a, semble t-il, fait mouche.

Il s’est employé à convaincre Trump que la Royaume-Uni méritait un traitement préférentiel, non seulement au nom de la relation spéciale qui unit les deux pays, mais également à l’aide d’arguments commerciaux. Il a fait valoir, d’emblée, que le Royaume-Uni n’enregistrait pas d’excédent commercial avec les États-Unis et que, de ce fait, il était naturel que le président revoie à la baisse les droits de douane à l’encontre des produits britanniques. En 2024, les États-Unis ont exporté pour 80 milliards de dollars de machines, d’avions, de gaz naturel, de pétrole brut et d’autres produits vers le Royaume-Uni, tandis que celle-ci a acheté pour 68 milliards de dollars de voitures, de produits pharmaceutiques et d’autres biens.

Les efforts de Starmer pour infléchir la position des États-Unis vis-à-vis du Royaume-Unie, ont commencé dès le 26 février, date de la visite du Premier ministre à la Maison blanche. Quelques heures avant l’arrivée de Zelenskyy à Washington, Starmer, qui connait la fascination du Président américain pour la famille royale, avait réussi à l’amadouer en lui remettant l’invitation du roi Charles III à une deuxième visite d’État au Royaume-Uni, ce qui est inédit. Le président a accepté avec empressement l’invitation, en déclarant que le Roi Charles était « un homme magnifique, un homme merveilleux ».

Mais la démarche entreprise par le Premier ministre britannique et son équipe ne tardait pas à s’avérer très délicate. Confrontés à la fois à des partenaires commerciaux conventionnels et un Président impulsif et inconstant, les Britanniques semblaient avoir peu de chances d’obtenir une avancée sur le dossier.

Dans ses initiatives, Keir Starmer a pu compter sur une équipe solide de responsables clés au gouvernement et de conseillers compétents et avisés, qui l’ont aidé à définir sa stratégie et à nouer de bonnes relations avec l’entourage du Président. Il a bénéficié du pragmatisme de Jonathan Reynolds, et sur l’entregent de l’ancien commissaire européen au Commerce, Peter Mandelson, nouvellement nommé ambassadeur du Royaume-Uni aux Étas-Unis.

En outre, il est certain que l’Irlandais Morgan Mc Sweeney, ancien directeur de campagne du parti travailliste et nommé chef de cabinet après la démission de Sue Gray, a joué un rôle déterminant dans la méthode de Starmer. Son mantra « win the next hour » (qui implique qu’au lieu de se projeter dans un avenir incertain, il importe de se convaincre qu’un combat se gagne heure après heure), a sans doute inspiré l’action du Premier ministre.

C’est sans conteste dans une situation d’urgence économique que les deux États partenaires ont rapproché leurs vues. Les enjeux industriels britanniques ont pesé lourd dans la négociation. Alors que l’économie britannique traverse de sérieuses difficultés, les droits de douane américains, décrétés le 2 avril, « jour de la libération », menaçaient d’aggraver la situation économique du pays. Il était essentiel pour le Royaume-Uni d’obtenir une réduction des droits de douane sur les voitures, ou l’acier et l’aluminium, de façon à épargner des suppressions d’emplois qui paraissaient immédiates dans les secteurs concernés.

Jonathan Reynolds, a déclaré à la BBC que sans cet accord le Royaume-Uni était à la veille de perdre des milliers d’emplois chez les constructeurs automobiles soumis aux droits de douane américains. Jaguar Land Rover, l’un des plus grands constructeurs automobiles britanniques, avait en effet suspendu ses livraisons aux États-Unis. L’État britannique a, par ailleurs pris le contrôle de British Steel, en difficulté depuis des années, en vertu d’une loi en urgence adoptée le 12 avril 2025. La situation était enfin devenue critique aux États-Unis, qui n’ont pas tardé à subir le contrecoup des mesures tarifaires punitives, déclenchées de façon intempestive. C’est au moment où commençait à se faire sentir leur effet boomerang, et que les porte-conteneurs commençaient à arriver à moitié vides dans les ports américains, qu’a pu se conclure l’accord commercial entre les deux pays.

Les victoires de Keir Starmer

Le Président Donald Trump et le Premier ministre britannique se sont mutuellement félicités d’avoir pu conclure un accord commercial qui, selon Starmer, était « un accord historique » et « un incroyable tremplin pour l’avenir » et aux yeux du Président Trump « transformerait le système commercial mondial ».

Le tour de force de Starmer a été de faire revenir Trump sur son engagement à de ne pas accorder d’exonérations ou de rabais aux droits de douane sectoriels, ce qui a permis au Royaume-Uni d’enregistrer un certain nombre de gains à l’exportation. Les États-Unis ont accepté de réduire leurs droits de douane de 25 % à 10 % pour 100 000 voitures britanniques exportées chaque année. De même, les moteurs Rolls-Royce et les pièces d’avion exportés aux Etats-Unis seraient exonérés de droits de douane. Ces mesures sont indiscutablement très favorables aux constructeurs de voitures de luxe tels que Jaguar Land Rover et Rolls Royce. Les deux pays renforceront leurs chaines d’approvisionnement, notamment dans le secteur de la sidérurgie.

Les États-Unis ont également consenti à créer de nouveaux quotas pour l’acier et l’aluminium britanniques sans droits de douane, et d’être plus cléments envers le Royaume-Uni lorsqu’ils imposeront à l’avenir des droits de douane pour des raisons de sécurité nationale sur les produits pharmaceutiques et d’autres produits.

Les annonces ont procuré un grand soulagement du côté des industries britanniques pénalisées par les nouveaux droits décrétés un mois auparavant. Comme l’a souligné le Premier ministre, « cet accord historique est bénéfique pour les entreprises et les travailleurs britanniques, car il protège des milliers d’emplois dans des secteurs clés tels que la construction automobile et la sidérurgie ».

Un autre point à mettre à l’actif de Starmer, c’est qu’il n’a pas cédé à la pression américaine sur une modification de la réglementation alimentaire. Il s’agit d’une condition préalable à toute forme d’assouplissement des échanges de denrées alimentaires et de végétaux entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Quant à la taxe sur les services numériques de 2% imposée aux multinationales, n’ayant pas leur siège au Royaume-Uni et qui porte sur les revenus des moteurs de recherche, des services de médias sociaux et des places de marché en ligne, elle reste inchangée. Introduite en avril 2020, elle ne rapporte que 800 millions de livres, mais revêt une forte charge symbolique dans la lutte contre l’évasion fiscale et l’emprise croissante de l’oligarchie technologique américaine. Le Royaume-Uni, en revanche, s’est engagé à réduire certains droits de douane sur une quantité fixe de bœuf et d’éthanol et à négocier de nouvelles réductions tarifaires et une coopération numérique.

Il ne fait aucun doute que cet accord commercial, obtenu une semaine après l’Accord de libre-échange signé avec l’Inde, apporte au Premier ministre une victoire politique au moment où son taux de popularité plafonne à 23% seulement. Le Royaume-Uni est le premier État européen à conclure un accord commercial avec les États-Unis, ce qui lui assure une plus grande sécurité sur le marché et d’un point de vue géopolitique. Cet accord valide la stratégie consistant à renforcer la relation spéciale avec les États-Unis. La nouvelle a été d’autant mieux appréciée que les chances de Keir Starmer de réaliser son objectif semblaient initialement très minces

Cette victoire, qui illustre le volontarisme politique à l’international du Premier ministre, pourra-t-elle lui permettre de redonner des couleurs à une image ternie en interne par un certain nombre de maladresses et d’erreurs stratégiques ?

Le rebond de popularité est loin d’être acquis au moment où 53% des Britanniques jugent négativement le bilan des travaillistes, après seulement neuf mois d’exercice du pouvoir. Les élections locales du 2 mai 2025 et la défaite du candidat travailliste au profit de Sarah Pochin lors de l’élection partielle de Runform et Helsby ont montré avec force que les Britanniques  se laissent encore largement séduire par les sirènes du populisme, incarné par le leader de Reform UK, Nigel Farage.

Il importe également de souligner que cet accord a aussi son importance pour le Président américain. Il conforte le rôle qu’il entend endosser sur la scène internationale, celui d’un négociateur de « deals » et lui a permis d’initier une sortie de l’isolement commercial dans lequel il s’était lui-même enfermé. En accordant au Royaume-Uni un statut privilégié dans le domaine des relations commerciales avec les Etats-Unis, il permet également au Président de bien marquer la dissociation du Royaume-Uni du bloc européen. Il donne ainsi du grain à moudre aux partisans du Brexit qui ne manquent pas de souligner que le Brexit permet au Royaume-Uni de négocier avec les Etats-Unis en son propre nom. Le 8 mai, sur la chaine GB News Boris Johnson affichait son immense satisfaction en affirmant avec force que l’accord entre les Etats-Unis et le Royaume-Uni n’aurait pas été possible sans le Brexit.   Salué avec enthousiasme de part et d’autre de l’atlantique cet accord n’a toutefois pas fait l’unanimité.

Un accord à portée limitée qui suscite des réserves

La promesse d’un accord de libre-échange avec les États-Unis avait été brandie comme une perspective très alléchante. On avait même évoqué un gain de 40 milliards de livres sterling. Mais, d’après un certain nombre d’analystes, l’accord ne semble pas modifier de façon sensible les termes du commerce entre les deux pays, tels qu’ils étaient avant le retour de Trump.

Contrairement à ce qu’a déclaré Donald Trump, il ne s’agit pas d’un accord commercial « complet et global ». Dans le cas de l’industrie automobile, Jaguar, Land Rover, et les autres constructeurs devront désormais s’acquitter d’un droit de douane de « seulement » 10 % au lieu de 25 %, mais uniquement sur les 100 000 premières voitures, ce qui correspond à peu près aux chiffres des exportations courantes et ne signifie donc aucune expansion du secteur à l’exportation. Hormis la liste de concessions sectorielles avantageuses, l’accord ne couvre que 30% des exportations britanniques vers les États-Unis et soumet la plupart des échanges commerciaux à des droits de douane au taux de 10%, soit un taux bien plus élevé qu’au moment où Trump est entré en fonction. Cet accord de 5 pages ressemble davantage à une ébauche, tant de nombreux détails restent à régler par les deux gouvernements dans les mois à venir. La question de l’industrie pharmaceutique, qui représente la première importation vers les États-Unis, n’a pas été prise en compte.

L’accord est censé être suivi d’un accord de libre-échange complet au cours de l’année prochaine. Le Royaume-Uni tentera sans doute de négocier de meilleures conditions dans les échanges, mais ce qui a été convenu le 8 mai n’offre aucune garantie en ce sens, d’autant que la négociation « trumpienne » s’assimile davantage à une transaction, susceptible d’être modifiée à tout moment, compte-tenu de l’inconstance du Président Donald Trump. Des difficultés peuvent surgir et rendre le processus problématique, voire houleux, et le Président américain peut éventuellement revenir sur ses concessions, si les négociations ne se poursuivent pas comme il l’entend.

La démarche britannique signifie aussi que le Royaume-Uni s’est désolidarisé du bloc européen. En acceptant d’être soumis au tarif de base de 10%, il normalise en quelque sorte une mesure régressive et pénalisante. Le gouvernement britannique a également déclaré qu’il ouvrirait de nouveaux quotas sur le bœuf et l’éthanol spécifiquement pour les États-Unis.

Un certain nombre d’experts ont observé qu’en négociant un accord bilatéral avec les États-Unis, le Royaume-Uni ne respectait pas la clause de la nation la plus favorisée  qui figure en général dans les accords de commerce international, et permet à chaque pays de se voir appliquer une égalité de traitement par ses partenaires commerciaux. Cette clause entend lutter contre toute forme de discrimination parmi les États membres de l’OMC. L’ accord bilatéral entre le Royaume-Uni et les États-Unis crée un précédent qui risque de contribuer à l’effondrement du système commercial mondial fondé sur des règles communes. La très grande majorité des pays acceptent désormais de se positionner dans une négociation bilatérale avec les Etats-Unis pour tenter d’être relativement épargnés par le courroux de Donald Trump dont la démarche présente des risques à l’encontre de la stabilité diplomatique mondiale.

La relance des relations avec l’Union européenne

Si la question des relations entre le Royaume-Uni et l’Union européenne n’a pas figuré en tête de l’agenda de Keir Starmer, il n’en demeure pas moins qu’elle a fait l’objet d’une longue série d’échanges et de réunions en amont de l’accord conclu le 19 mai. Le Premier ministre a, à cet égard, multiplié les rencontres avec la Présidente de la Commission européenne et avec ses homologues français, allemand, polonais et belge – le point d’orgue étant le sommet à Kiev des dirigeants européens qui soutiennent l’Ukraine, le 9 mai 2025.

Les répercussions du Brexit sur les échanges avec l’UE

L’économie du Royaume-Uni post-Brexit, qui se place au sixième rang mondial m en termes de PIB global, peine toujours à se redresser. Les investissements des entreprises britanniques ont dépassé difficilement les niveaux de 2016. L’ouverture commerciale (la part du PIB britannique provenant du commerce) a été nettement inférieure à la moyenne du G7 et, d’après le Bureau pour la responsabilité budgétaire, la réduction de l’intensité des échanges commerciaux, due aux répercussions du Brexit, a provoqué un déficit de 4% du PIB par rapport à ce qu’il aurait pu être. Selon un rapport de la Chambre des Communes publié le 22 avril 2025, les exportations britanniques vers l’UE ont chuté d’environ 15 % depuis le Brexit (pour ces statistiques, v. ici et ici).

 En 2024, les exportations vers l’UE ont été inférieures de 2,7 milliards de livres à celles à destination de pays hors Union. Cette baisse est attribuée aux formalités administratives supplémentaires qui s’appliquent désormais aux échanges avec l’Union européenne. Elles touchent plus particulièrement les petites entreprises qui ont plus de mal à faire face aux contraintes liées à l’exportation vers l’UE, et à supporter de nouveaux coûts de mise en conformité.

La situation économique du Royaume-Uni appelait une réduction des contrôles sur les produits agroalimentaires, un objectif que le parti travailliste avait inclus dans son programme de 2024. La facilitation des échanges nécessitait également une harmonisation des normes pour alléger les contrôles SPS, sanitaires et phytosanitaires – une condition qui allait à l’encontre du principe de divergence revendiqué par les Brexiters – afin d’éviter que les produits ne soient soumis à une double certification.

Un souhait mutuel de coopération renforcée

Aux yeux de la Chancelière de l’Échiquier, Rachel Reeves, une coopération plus étroite entre le Royaume-Uni et l’Union européenne était vitale pour stimuler la croissance du Royaume-Uni. Le 9 décembre 2024, à l’occasion de sa première réunion avec l’Eurogroupe qui rassemble les ministres de finances de l’Eurozone, Rachel Reeves a souligné les intérêts communs entre la Grande-Bretagne et l’Union européenne.  Elle a fait part de son souci de rétablir la confiance entre les deux parties et de tirer un trait sur les années de heurts et d’affrontements associées aux négociations du Brexit. « Nous voulons tirer un trait sur ces relations et tourner la page pour entrer dans une ère de coopération. »

À la veille du  sommet du 19 mai les enjeux étaient très élevés autant pour le Royaume-Uni que pour l’Union européenne. Le gouvernement britannique s’était engagé à renégocier l’accord de commerce et coopération conclu par Boris Johnson, afin de rétablir une coopération qui favorise la sécurité, la sûreté et la prospérité comme lui recommandait la commission parlementaire des entreprises et du commerce dans son cinquième rapport de session 2024-2025. Le rapport reprenait les termes de la déclaration conjointe du Premier ministre britannique et de la Présidente de la Commission européenne à l’issue de leur réunion du 2 octobre 2024, où les deux dirigeants décrivaient un « contexte stratégique modifié » pour l’Europe, ainsi que « des défis mondiaux plus vastes, parmi lesquels les vents contraires économiques, la concurrence géopolitique, les migrations irrégulières, le changement climatique et les prix de l’énergie », qui posent «  des défis fondamentaux aux valeurs partagées du Royaume-Uni et de l’Union européenne et constituent le moteur stratégique d’une coopération plus forte ».

Un accord qui ouvre une nouvelle phase

À la suite des deux accords précédents avec l’Inde et avec les États-Unis, l’accord signé le 19 mai avec l’UE à Lancaster House a été salué comme un triplé par le Premier ministre britannique. Il ouvre incontestablement une nouvelle phase dans les relations avec l’Union européenne et représente une première étape vers une coopération renforcée. Il apporte des réponses concrètes sur des dossiers critiques et sensibles comme celui des échanges de marchandises, celui de la pêche, celui de la mobilité des jeunes, et enfin celui de la défense en Europe et ouvre des portes vers de nouvelles mesures allant plus loin. Il accorde également des accès à des systèmes et des données qui s’étaient fermés ave le Brexit. À l’occasion d’une conférence de presse, le Premier ministre, aux côtés de la Présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, et du Président du Conseil européen Antonio Costa, a pris soin de souligner que l’accord donnait au Royaume-Uni un accès sans précédent au marché européen, et qu’il représentait une solution sensée et pratique qui permettait d’en finir avec les vieux débats stériles du Brexit.

Les échange de marchandises

Les deux parties sont convenues de supprimer les contrôles et la certification en matière de santé et de sécurité publique, et de mettre en place une simplification des règles et contrôles sanitaires et phytosanitaires (SPS) au bénéfice des exportateurs et des consommateurs, comme le réclamait le gouvernement britannique.  Sont concernés les produits de l’agroalimentaire, notamment les produits frais, la viande, les légumes, et également le bois d’œuvre, la laine et le cuir. Cela constituera un grand progrès pour l’Irlande du Nord et la République d’Irlande, en réduisant les contrôles sur les aliments frais allant de la Grande-Bretagne à la République d’Irlande, et permettra ainsi aux vendeurs de bœuf et de fromage irlandais d’exporter à nouveau vers le Royaume-Uni sans certification vétérinaire.

En revanche il n’y a pas eu de changement quant à la double réglementation des médicaments pour les personnes, des médicaments vétérinaires ou des produits chimiques, tels que la peinture ou les produits d’entretien ménager. La Chambre de commerce et d’industrie nord-irlandaise avait, par la voix de son directeur,  Stuart Anderson, appelé le gouvernement britannique à conclure un accord suffisamment ambitieux pour réduire de manière substantielle la bureaucratie pour tous les opérateurs de la chaîne d’approvisionnement agroalimentaire. L’accord aura pour effet de réduire sensiblement l’impact de la frontière en mer d’Irlande et de faciliter l’acheminement de produits alimentaires de Grande-Bretagne en Irlande du Nord  en supprimant de nombreux contrôles physiques des marchandises. C’est un grand soulagement pour les petites sociétés nord-irlandaises confrontées à des  difficultés constantes pour s’approvisionner en Grande-Bretagne, au moment où  l’Accord de Windsorqui régit les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, suscite de plus en plus de critiques chez les unionistes qui ne sont plus que 26% à s’en satisfaire, d’après un sondage réalisé par la Queen’s University de Belfast.

Les échanges de jeunes britanniques et de jeunes européens.

Les Européens demandaient la mise en œuvre d’un programme de mobilité des jeunes afin de faciliter les échanges culturels et les projets pilotes. Il s’agissait d’une question difficile à résoudre dans la mesure où les jeunes européens étaient beaucoup plus nombreux à fréquenter les universités britanniques que l’inverse, ce qui représentait un coût pour les universités britanniques, aux prises avec des difficultés financières. Le gouvernement travailliste n’y est pas favorable pour ces raisons. D’après le communiqué, les conditions financières devraient donner lieu à un juste équilibre entre les contributions du Royaume-Uni et les avantages qu’il en retirerait. L’accord sur le sujet baptisé « Expérience jeunesse » n’est en réalité qu’un engagement à progresser dans la direction d’une plus grande ouverture aux jeunes européens et du rétablissement du programme Erasmus+. La question demeure donc en suspens.

La question très sensible de la pêche

L’accord sur la pêche entre la Grande Bretagne et l’UE devait expirer en 2026. Les Européens demandaient que soient reconduits les droits de pêche actuels de l’UE dans les eaux territoriales britanniques ainsi que les quotas de pêche pendant un certain nombre d’années. L’UE et le Royaume-Uni ont convenu de reconduire l’accord de pêche existant pour 12 années supplémentaires, jusqu’en 2038, afin de permettre aux pêcheurs de l’UE d’accéder aux eaux britanniques. L’accord signifie également que le poisson pêché dans les eaux britanniques peut désormais être transformé et vendu dans l’UE sans contrôles vétérinaires, ce qui élimine les coûts énormes engendrés par le Brexit. Ces concessions ont été obtenues en échange des dispositions visant à faciliter l’entrée des denrées alimentaires sur le marché européen. Elles ont également ouvert la voie vers la conclusion d’un pacte de défense et de sécurité prometteur.

Le pacte de défense et de sécurité

Les turbulences géopolitiques déclenchées par l’administration Trump, ainsi que la poursuite de la guerre en Ukraine, ont donné un nouvel élan à la coopération en matière de défense et de sécurité entre le Royaume-Uni et l’UE, qui figurait parmi les enjeux vitaux. Pour les Européens, il s’agissait de sceller un nouveau partenariat stratégique tandis que le souhait des Britanniques est de participer au programme de défense européen. Le partenariat en matière de sécurité et de défense ouvre la voie vers l’accès éventuel du Royaume-Uniau au fonds européen de financement des Etats de 150 milliards d’euros, un programme d’achat d’équipements de défense de l’UE.

L’avantage pour les entreprises britanniques serait d’obtenir le droit de participer aux marchés publics européens dans le domaine de la défense, ainsi qu’aux initiatives en matière de Recherche et de Développement (R&D). Les Européens exigeraient une contribution financière du RU au fonds de défense de l’UE, mais toute participation financière au budget européen serait accueillie par l’opposition comme une atteinte à l’indépendance et la souveraineté du RU. D’après le nouveau pacte de défense et de sécurité, le partenariat entre le Royaume-Uni et l’Union européenne sera renforcé sur les grands sujets comme l’OTAN, et le soutien à l’Ukraine, dans l’esprit de réduire la dépendance militaire vis à vis des États -Unis. Il assurera une coopération entre Londres et les Etats européens pour des exercices militaires communs ainsi que des opérations en matière de cybersécurité.

Dans le domaine de la police, le Royaume-Uni pourra à nouveau avoir accès à à l’ADN et aux casiers judiciaires, ainsi qu’aux empreintes digitales, aux immatriculations de véhicules et aux biens volés. Le président du Conseil européen, António Costa, a déclaré que ce pacte démontrait que l’UE et le Royaume-Uni étaient « les gardiens de la stabilité mondiale » et qu’il « renforcerait la contribution de l’Europe à l’OTAN » dans un contexte d’incertitude quant à l’engagement des États-Unis envers l’alliance.

Il reste encore une série de questions en suspens telles que celle de l’immigration où les deux parties se sont engagées à approfondir leur coopération grâce à l’échange mutuel d’informations, celle de la réglementation des médicaments et aussi celle des musiciens et artistes en tournée, mais promesse a été faite de s’acheminer très rapidement vers des accords plus détaillés. Les autres domaines dans lesquels une coopération plus approfondie est prévue comprennent la mobilité militaire, l’espace et la cybersécurité. Il est convenu à cet égard que les ministres britanniques assistent plus régulièrement aux conseils des ministres de l’UE.

$Les réactions hostiles aux nouvelles dispositions n’ont pas tardé à se manifester. La Présidente de la fédération des pêcheurs écossais a déclaré que l’accord était bien pire que celui qu’avait signé l’ancien Premier ministre Boris Johnson. La dirigeante du parti conservateur Kemi Badenoch a décrété qu’il était très inquiétant tandis que les mots de capitulation et de trahison ont été prononcés par le leader de Reform UK, Nigel Farage.

Conclusion

Depuis le 2 avril 2025, on assiste à bouleversement total du statu quo dans les relations internationales, qui correspond à un changement de lecture géopolitique majeur de la part des Etats-Unis. La doctrie de Donald Trump en matière d’accords commerciaux n’est pas conforme à l’ordre international élaboré au lendemain de la Seconde Guerre mondiale et est vivement critiquée. Seul l’avenir dira si l’accord que le Royaume-Uni a conclu avec « son plus proche allié » peut se renforcer ou non.

Le Premier ministre britannique a surpris par sa capacité à gérer des situations de crise à l’international au cours des derniers mois, et son travail sans relâche a, dans une certaine mesure, atteint son but. Soucieux de préserver autant que possible son économie menacée par les droits de douane imposés par le Président américain, il a plaidé la cause de son pays et a partiellement réussi à se faire entendre en obtenant des rabais sectoriels.

Il a également compris l’urgence de resserrer les liens avec l’Union européenne pour des raisons commerciales, économiques et sécuritaires, conformément aux engagements pris pendant la campagne électorale. Il s’est légitimement félicité d’un accord gagnant-gagnant qui marque le retour de la Grande-Bretagne sur la scène mondiale. L’accord signé avec l’Union européenne signifie la poursuite de la normalisation des relations gravement abimées par le Brexit et le passage à une phase d’apaisement et de coopération entre des « partenaires naturels », selon les propres termes de la Présidente de la Commission européenne. Il convient toutefois de souligner qu’il s’agit d’un accord politique qui sert principalement à engager de futures discussions plus approfondies.

Sur le Sommet du 19 mai 2025, voir aussi « Sommet Royaume-Uni / Union européenne : une avancée à nuancer », par Aurélien Antoine pour le Club des Juristes.

Les élections locales du 1er mai 2025 annoncent-elles la disparition du parti conservateur ?

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Par Aurélien Antoine

Passés relativement inaperçus en dehors des frontières britanniques, les scrutins locaux et l’élection partielle aux Communes du 1er mai 2025 sont riches d’enseignements.

Pour mémoire, les élections locales de 2024 avaient à la fois annoncé la débâcle des conservateurs au scrutin général du mois de juillet suivant, la situation précaire du parti travailliste malgré l’obtention de nombreux sièges de conseillers, et la montée en puissance de Reform UK. Un an plus tard, des conclusions similaires s’imposent : les conservateurs poursuivent leur déliquescence, le Labour n’inspire pas confiance et connaît un reflux. Quant à Reform UK, ilrécolte une victoire inédite dans l’histoire politique du pays.

Ce constat nécessite d’être éclairé par la présentation exhaustive des résultats avant d’en tirer des leçons qui, sans être surexploitées, s’inscrivent dans un mouvement de fond qui pourrait effacer encore un peu plus la droite modérée du paysage politique britannique.

I. Présentation des résultats

Les élections du 1er mai concernaient 1600 sièges de conseillers pour 23 autorités locales anglaises. Six élections de maire se sont également tenues. Une élection législative partielle s’est enfin déroulée dans la circonscription de Runcorn et Helsby.

  1. Conseils locaux

Sur les 1600 sièges renouvelés, le parti de Nigel Farage, Reform UK, réalise une performance majeure. Avec 648 élus en plus (pour un total de 677), il devance toutes les autres formations politiques. Le gain en pourcentage du nombre de voix est assez vertigineux si on procède à une projection à l’échelle nationale : la formation d’extrême droite concentre 30 % des suffrages. Les libéraux-démocrates réalisent également un score honorable en décrochant 370 sièges (146 élus supplémentaires), mais stagnent en proportion du vote par rapport aux élections de 2024.

Tous les autres partis cède du terrain, soit en sièges, soit en pourcentage des suffrages projetés nationalement. Le parti travailliste au pouvoir et sans résultat probant depuis moins d’un an dans un contexte de crise économique et internationale n’espérait pas tirer profit de cet épisode électoral. Il perd près de 200 sièges et ne mobilise que 20 % de l’électorat en projection nationale. Les Verts, bien qu’enregistrant un gain de 41 sièges, reculent de 2 points en projection de proportion de voix. Ce sont toutefois les conservateurs qui subissent une déconvenue mémorable qui succède aux résultats historiquement catastrophiques de 2024, aussi bien localement en avril, que nationalement en juillet. En abandonnant 635 sièges (une perte de 674 élus depuis 2021) et ne représentant que 15 % de l’électorat en projection nationale, la formation dirigée par Kemi Badenoch se retrouve dans une situation préoccupante.

En nombre de conseils locaux d’Angleterre, le parti travailliste en domine toujours une large majorité (107 contre 108 en 2024). Les tories n’en disposent plus que de 33 alors qu’ils en avaient 140 en 2021. Les libéraux-démocrates continuent une progression initiée en 2018. Ils ne détenaient aucune assemblée locale en 2017 et en contrôlent maintenant 40 (trois de plus en 2025). Reform UK a concrétisé son succès en s’arrogeant la maîtrise de 10 conseils. Pour 10 autorités locales, aucun parti ne jouit d’une majorité.

Le recul des conservateurs est particulièrement net dans le Kent au sud et le Staffordshire dans le centre. Les travaillistes essuient des défaites cuisantes dans les comtés de Durham et Doncaster ou du Lancashire au nord de l’Angleterre.

La projection de ces élections à l’échelle nationale par la BBC montre que Nigel Farage a, non seulement confirmé ce que les sondages indiquaient depuis plusieurs mois, mais en a même dépassé les prédictions les plus optimistes.

  • Élection des maires

Pour les territoires qui étaient appelés à désigner un maire, les travaillistes connaissent une déconvenue en perdant l’autorité conjointe de Cambridge and Peterbrough au profit du parti conservateur. Le Labour conserve toutefois trois postes de maire, ce qui est satisfaisant au regard du contexte.Pour les deux nouvelles autorités conjointes (Greater Lincolnshire et Hull and East Yorkshire), Reform UK l’emporte. Le profil des deux maires élus est intéressant. Pour le Greater Lincolnshire, c’est Andrea Jenkins qui a triomphé de ses adversaires. Elle était députée du parti conservateur de 2015 à 2024 et avait assumé des fonctions gouvernementales de second rang sous Liz Truss. La personnalité du vainqueur du scrutin dans le Yorkshire est diamétralement opposée à celle d’Andrea Jenkins. Luke Campbell, champion de boxe lors des Jeux olympiques de Londres en 2012, est un novice en politique. Il se présentait pour la première fois à une élection.

  • Élection partielle au Parlement

L’événement dramatique de la journée du 1er mai fut l’issue de l’élection partielle de Runcorn and Helsby. Le contexte de ce scrutin n’était pas favorable au parti travailliste qui tenait la circonscription. Hormis l’impopularité actuelle du Labour, la candidate Karen Shore devait faire oublier la démission de son prédécesseur (Mike Amesbury) qui s’était rendu coupable de coups et blessures. Après une demande de recomptage épique sollicitée par le Labour, la candidate de Reform UK, Sarah Pochin, l’a emporté de six voix, un écart minimal dans l’histoire électorale du Royaume-Uni. Le parti travailliste a perdu une circonscription qu’il détenait depuis plus de 50 ans.

Reform UK retrouve donc le nombre de MPs qu’il avait obtenu lors des élections générales du 4 juillet 2024 (5 ; Rupert Lowe avait fait défection en mars 2025 après avoir proféré des menaces à l’encontre de Zia Yusuf, l’un des caciques de Reform UK).

II. Prudence dans l’analyse

Comme nous le soulignions dans nos analyses des élections locales précédentes, il faut conserver une relative prudence quant aux conclusions à tirer des résultats.

En premier lieu, le scrutin reste local, concentré sur l’Angleterre, portant sur des territoires plutôt à droite, et moins mobilisateur que les élections nationales. Peu de conseils étaient concernés par rapport à d’autres échéances électorales locales. Les projections nationales de la BBC, aussi intéressantes soient-elles, doivent donc être appréciées avec distance.

En deuxième lieu, et en ce qui concerne le parti travailliste, l’issue de la journée du 1er mai ne faisait guère de doute alors que, au niveau national, il ne parvient toujours pas à emporter la conviction des électeurs. Il convient de rappeler ici que le Labour, malgré sa victoire aux élections générales de 2024, avait connu un recul en nombre de voix exprimées en sa faveur par rapport aux législatives de 2019, année de défaite. Les deux mauvaises surprises sont finalement la perte de la circonscription de Runcorn and Helsby et un recul net dans le nord de l’Angleterre.

En troisième lieu, ce type de scrutin, tout comme les élections européennes en leur temps, est favorable aux tiers partis. Le score des libéraux-démocrates et des Verts, au-delà de Reform UK, le prouve. Le plus inédit est que, pour la première fois depuis la grande réforme de 1972 par le Local Government Act, ni les travaillistes ni les conservateurs ne figurent dans les deux premiers partis ayant enregistré les plus forts gains en sièges.

En quatrième lieu, la compilation des sondages nationaux réalisée par le site Politico confirme le coude-à-coude entre les formations travaillistes, conservatrices et d’extrême droite (respectivement 24 %, 20 % et 27 %). Aucune conclusion claire en faveur de Reform UK ne peut être tirée pour le prochain scrutin législatif. À cela s’ajoute le fait, non négligeable, que Nigel Farage est peu apprécié, même s’il l’est plus que Keir Starmer. La forte personnalisation des élections générales pourrait donc le desservir, de même que la proximité longtemps assumée vis-à-vis de l’administration américaine qui fait l’objet d’un profond rejet par les Britanniques. Pour conclure sur la personne de Nigel Farage, il faut souligner qu’elle est à la fois l’atout de Reform UK et son handicap. Charismatique et dotée d’un certain sens politique, elle empêche l’émergence de successeurs. L’assimilation presque complète d’un parti à un individu limite sa durabilité et son efficacité – le leader ne pouvant pas se démultiplier pour mener campagne. L’histoire du UKIP, celle du Brexit party, les débuts tumultueux de Reform UK et l’exclusion récente de Rupert Lowe sont autant de signes que les mouvements de Nigel Farage sont entièrement dépendants de ses décisions parfois peu avisées, voire de ses caprices.

En cinquième lieu, ce n’est pas la première fois que l’une des formations politiques dirigée par Nigel Farage réalise une performance électorale de haut niveau. En dehors du référendum sur le Brexit, il avait déjà atteint un score honorable en 2015 et 2016 aux élections locales et avait caracolé en tête aux élections européennes en 2019 et en 2014 (avec une deuxième place en 2009). En pourcentage des voix, les 30 % avaient étaient dépassé en 2019. Ces victoires ne se sont pas traduites par un équivalent lors des élections générales qui suivirent, que ce soit en 2015, en 2017 ou en 2019.

Cependant, les scores de Reform UK pour ces élections locales sont inédits et succèdent à des résultats tout aussi historiques le 1er juillet 2024 au Parlement. S’il faut demeurer prudent dans l’interprétation des chiffres de ce printemps, il n’est pas exagéré d’affirmer que la droite modérée s’éclipse dangereusement outre-Manche.

III. Poursuite de l’effacement de la droite modérée

Les préventions prises et les éléments de relativisation du succès de Reform UK ne sauraient conduire à nier l’évidence : le parti dirigé par Nigel Farage monte en puissance dans un scrutin qui lui a été longtemps défavorable. Ce constat inspire plusieurs réflexions.

En s’ancrant localement après avoir franchi un premier plafond de verre avec cinq MPs en 2024, Reform UK dispose d’une base structurante qui lui manquait. S’il y a encore du chemin à faire pour que la formation d’extrême droite soit réellement professionnalisée, comme les grandes formations politiques du pays, les progrès sont indéniables. La défection d’élus et de militants conservateurs vers Reform UK est de nature à accélérer cette évolution, en particulier par des ambitions électorales qui dépassent l’Angleterre. L’émergence de Reform UK en Écosse en est un signe au détriment des tories, mais aussi, et surtout, des travaillistes qui sont, par ailleurs, de plus en plus contestés au pays de Galles. L’état des rapports de force dans ces deux nations devra être scruté avec attention, notamment lors des élections de 2026 aux Parlements écossais et gallois.

Les sursauts électoraux de Reform UK se sont systématiquement, ou presque, traduits par une réaction politique des autres partis pour en contrecarrer les effets. En 2014-2015, la menace UKIP fut l’un des facteurs déterminants de la tactique de David Cameron de soumettre l’adhésion à l’UE à un référendum avec le résultat que l’on sait. En 2016 et en 2024, le maintien du UKIP à des niveaux non négligeables à l’occasion de plusieurs scrutins a eu pour conséquence une radicalisation du parti tory. En 2024, les bons scores de Reform UK ont accentué la défaite du parti conservateur au bénéfice du Labour, emportant la désignation d’une leader tory très à droite (Kemi Badenoch) et une déperdition d’élus et de militants. Finalement, depuis 2014, le parti conservateur est devenu électoralement dépendant de l’extrême droite. Contraint à une véritable course à l’échalote avec le UKIP, puis avec Reform UK, il subit le même sort que les partis de droite modérée en Europe : la radicalisation d’une partie de ses cadres et de l’essentiel de son programme. Cette tactique, si elle a pendant un temps permis de gagner les élections, finit par jouer contre le parti lui-même. Sur le long terme, il n’y a pas de génie politique copieur des idées d’une autre formation politique. L’original l’emportera toujours. Tel fut le cas du Rassemblement national en France par rapport aux Républicains.

L’avenir du parti conservateur est plus qu’incertain. L’hypothèse de son éclipse au profit de Reform UK devient plus sérieuse, non seulement au regard des exemples étrangers, mais surtout en raison du fait que la vie politique britannique s’est structurée en partie depuis plus de dix ans autour des thématiques de l’extrême droite (Brexit et immigration, notamment). Le fait que le mouvement de Nigel Farage enregistre des victoires électorales conséquentes devient une constante dangereuse pour la démocratie libérale britannique. Il n’est pas encore possible de parler de succès structurel de Reform UK en seulement quelques mois et à l’aune des seuls résultats d’un scrutin local, mais sa progression fulgurante et durable dans les sondages le fait basculer dans une autre dimension.

Pour les conservateurs, il est sans doute temps de réfléchir à un projet innovant capable de se démarquer de l’héritage thatchérien et de la démagogie d’extrême droite. C’est un vaste chantier qui, nous semble-t-il, nécessite une ou un dirigeant d’envergure, ce que n’est pas Kemi Badenoch. Cependant, une autre option pourrait triompher : l’alliance plus ou moins assumée entre le parti tory et Reform UK (qui a pu être implicite lors des élections générales de 2015 et 2019, quand les conservateurs ont repris des idées de Nigel Farage).

Du côté du Labour, les sondages sont inquiétants, mais les marges de manœuvre et les perspectives pourraient s’avérer moins catastrophiques que pour les tories. Il apparaît que les électeurs a priori favorables au parti de gauche ne se sont pas mobilisés pour ces élections locales qui ont d’abord concernées des territoires conservateurs. Le sort de Keir Starmer lors des futures élections dépendra largement de ses résultats économiques et de sa capacité à soutenir les régions les plus défavorisées du nord de l’Angleterre. Il faut alors espérer que les réformes lancées aient un effet et que l’adoption à venir de l’Employment Rights Bill (qui vise à améliorer les droits des salariés)permettra aux travaillistes d’engranger des gains de popularité du côté des classes moyennes. Sous un angle plus politique, le parti travailliste jouit d’un avantage par rapport aux tories : l’absence d’extrême gauche susceptible de lui nuire. En outre, la bonne santé électorale des libéraux-démocrates (et des Verts dans une moindre mesure) pourrait contribuer, en cas de Parlement sans majorité lors des élections générales prévues au plus tard en 2029), à la constitution de coalitions modérées.

L’éclatement de la vie politique britannique (souhaité par une bonne part des électeurs) se poursuit donc en parallèle d’un tripartisme autour, soit des libéraux-démocrates, des nationalistes écossais, ou, demain, des démagogues d’extrême droite. Mais il se pourrait que les prochains scrutins, à l’image de celui de 2025, provoquent un rééquilibrage des rapports de force entre les travaillistes, les conservateurs, Reform UK, le SNP et libéraux-démocrates. À s’en tenir aux élections du 1er mai 2025 et aux sondages depuis l’automne 2024, l’hypothèse la plus probable ces derniers mois serait, à terme, le retour d’un Parlement sans majorité. À l’échelon local, ce phénomène est déjà bien amorcé, tandis que le nombre de conseillers indépendants augmente et que les conseils sans majorité sont désormais une constante. Reform UK n’est pas encore aux portes du pouvoir, mais il vampirise le parti conservateur et s’arroge des pans entiers du mur rouge du nord de l’Angleterre que les travaillistes avaient reconquis il y a moins d’un an. Si la survie du plus vieux parti britannique est en cause, le Labour porte de son côté l’éventuelle responsabilité de futurs triomphes de l’extrême droite si sa politique au gouvernement ne tient pas plus compte des citoyens les plus exposés à la crise. Après l’illusion du Levelling-up conservateur, ils ne pardonneront pas à l’autre grand parti britannique de les avoir trompés.

So What ? n° 37

Actualités, Éditorial, , , ,

Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire de mars et avril 2025, l’impact de l’actualité internationale sur les rapports Royaume-Uni/Union européenne, la préparation des élections locales de début mai et un retour sur la dernière décision d’ampleur de la Cour suprême du Royaume-Uni.

So What n° 37

So What ? n° 36

Actualités, Éditorial, , , , ,

Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire de février 2025, l’actualité internationale (et ses impacts sur la cession de l’Archipel des Chagos), le renouveau des relations entre le Royaume-Uni et ses partenaires européens et une actualité législative tout en continuité avec le précédent gouvernement conservateur.

So What n° 36

So What ? n° 35

Actualités, Éditorial, , , , , , ,

Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la première lettre d’information de l’Observatoire du Brexit de 2025, la main tendue de l’Union européenne au Royaume-Uni, la poursuite des réformes sociales et institutionnelles voulues par le gouvernement travailliste et le lancement de nouveaux projets d’infrastructure.

So What n° 35

Où va l’Irlande du Nord cinq ans après le Brexit ?

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`Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite en Civilisation britannique

Le 10 décembre 2024, pour la première fois, les élus de l’Assemblée nord-irlandaise ont pu donner leur avis sur les modalités des échanges commerciaux[1] mis en place par le Protocole nord-irlandais, qui s’est avéré la partie la plus controversée de l’Accord de retrait de janvier 2020[2]. Compte tenu des difficultés logistiques et du surcroît de formalités administratives, auxquelles ont été confrontées les sociétés britanniques et nord-irlandaises, les règles commerciales ont été amendées en 2023 par le Cadre de Windsor[3].

Le Protocole a permis à l’Irlande du Nord, contrairement au reste du Royaume-Uni, de rester dans le marché unique de l’Union européenne pour le commerce des marchandises. Il s’agissait avant tout d’éviter le retour d’une frontière dure entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande, de garantir les conditions nécessaires à la coopération entre le nord et le sud de l’île et d’assurer que les exportations de l’Irlande du Nord[4], en particulier sa production agricole, vers la République d’Irlande, ne soient pas entravées.

Le consentement démocratique : un processus vivement contesté

Le processus, connu sous le nom de consentement démocratique[5], a été convenu entre le Royaume-Uni et l’UE dans le cadre de l’accord de retrait afin de garantir aux élus la possibilité de se prononcer sur la poursuite des arrangements douaniers qui résultent des nouvelles règles post-Brexit.

Il est indiqué, à l’article 18 du Protocole, que l’Assemblée nord-irlandaise pourrait voter, quatre ans après la fin de la période de transition, sur le maintien des règles commerciales énumérées dans les articles 5 à 10[6]. Contrairement à d’autres votes sur des questions litigieuses à Stormont, la motion dite de « consentement démocratique » n’exige pas de soutien intercommunautaire pour être adoptée. À l’article 18 par.6, la règle du vote majoritaire se décline en deux options selon le résultat[7] : soit il s’agit d’une majorité simple de tous les membres de l’Assemblée, auquel cas le dispositif douanier est reconduit pour 4 ans, soit il s’agit d’une majorité pondérée de 60 % des élus et d’au moins 40 % d’entre eux dans chacune des deux communautés. Dans le second cas, l’application des règles douanières est maintenue pour une durée de huit ans.

Le processus de décision n’est pas précisé dans l’Accord de retrait, mais dans une déclaration unilatérale du Gouvernement de Sa Majesté dans laquelle il est indiqué que l’Assemblée d’Irlande du Nord votera une motion en faveur du maintien du Protocole, dont l’intitulé exact sera proposé par les deux membres de l’exécutif nord-irlandais, Premier ministre et vice-Premier ministre[8].

Les unionistes ont tenté, par tous les moyens dont ils disposaient, de bloquer la mise en œuvre du Protocole, et la présence d’une frontière en mer d’Irlande, qui, selon eux, représente une menace à l’encontre de la place de l’Irlande du Nord comme partie intégrante du Royaume-Uni.

En février 2021, dans l’affaire Allister and others v Secretary of State for Northern Ireland, les responsables politiques unionistes ont soutenu que le vote de consentement démocratique était en conflit avec l’article 1 (1) de la loi sur l’Irlande du Nord 1998, qui ne réglemente pas seulement le type spécifique de changement de statut constitutionnel mentionné dans l’article 1 (2), mais a une signification plus large dans le sens qu’il protège l’Irlande du Nord contre toute diminution de son statut, sauf si elle a été approuvée, à l’avance, par un scrutin tenu conformément aux dispositions de la loi sur l’Irlande du Nord de 1998 à l’article 1 (1) :

« Il est déclaré par la présente que l’Irlande du Nord dans son intégralité fait toujours partie du Royaume-Uni et ne cessera pas d’en faire partie sans le consentement d’une majorité de la population d’Irlande du Nord votant lors d’un scrutin organisé aux fins de la présente section conformément à l’annexe[9]. »

L’argument des requérants a été rejeté par la Cour suprême, le 8 février 2023 au motif que l’article 1 (1) de la loi sur l’Irlande du Nord ne régit aucun changement quant au statut constitutionnel de l’Irlande du Nord autre que le droit de décider de rester dans le Royaume-Uni ou de faire partie d’une Irlande unie. Il n’y a aucune raison de s’écarter de cette conclusion.

Le nouvel accord du 31 janvier 2024, pour « la sauvegarde de l’Union », que les unionistes ont signé avec le gouvernement britannique, répondait à leur souhait de bien assurer la place de la province dans le Royaume-Uni. Il a réduit les contrôles et allégé les formalités administratives pour les marchandises acheminées depuis la Grande-Bretagne en Irlande du Nord. Il a également garanti qu’aucun contrôle de routine ne serait appliqué aux produits britanniques vendus aux consommateurs nord-irlandais. Enfin il a ouvert la voie au rétablissement des institutions le 3 février 2024.

La motion de consentement démocratique

Le processus du vote a été déclenché à la fin du mois d’octobre 2024, par le secrétaire d’État à l’Irlande du Nord. Hilary Benn a adressé une lettre au président de l’Assemblée, Edwin Poots, pour obtenir de la Première ministre Michelle O’Neill et de la Vice-première ministre Emma Little-Pengelly, le dépôt d’une motion avant la fin du mois de novembre.

Mais le parti unioniste démocratique (DUP), opposé au dispositif douanier et à l’introduction d’une frontière en mer d’Irlande, a refusé sa participation à la procédure. Le dirigeant de la Voix traditionnelle unioniste (TUV), Jim Allister, a déclaré avoir écrit au Procureur général d’Irlande du Nord, une semaine avant le vote de la motion, pour lui demander un avis juridique[10]. La veille du vote de la motion, le juge McAlinden[11] de la Haute Cour de Belfast a rejeté la demande du militant loyaliste Jamie Bryson d’un examen judiciaire complet de la décision du Secrétaire d’État à l’Irlande du Nord de déclencher le vote de la motion[12].

Faute d’accord entre la Première ministre nationaliste, Michelle O’Neill, et la vice-Première ministre unioniste, Emma Little-Pengelly, la motion dite de « consentement démocratique » a été déposée par une coalition multipartite constituée par trois représentants de l’Assemblée, parmi lesquels Philip McGuigan, membre du Sinn Fein, Eoin Tennyson du Parti de l’Alliance et Matthew O’Toole du SDLP[13], les trois partis étant favorables au maintien des règles commerciales post-Brexit. La motion a été formulée de la façon suivante :

« Que les articles 5 à 10 du Protocole sur l’Irlande/l’Irlande du Nord annexés à l’accord de retrait de l’UE continuent de s’appliquer pendant la prochaine période requise. »

La dirigeante du parti transcommunautairede l’Alliance, Naomi Long, avait affirmé au préalable que son parti voterait en faveur du maintien du dispositif qui reste, selon elle, « la seule option viable pour aider l’Irlande du Nord à naviguer dans le chaos provoqué par le Brexit ». Quant au leader du DUP, Gavin Robinson, il a fait savoir que son parti voterait contre la poursuite de l’application du cadre de Windsor.

Le verdict du mardi 10 décembre, en faveur du maintien des dispositions, par 48 voix contre 36, était tout à fait prévisible, compte tenu de la stricte arithmétique parlementaire qui a cours à l’Assemblée. La coalition des deux partis nationalistes et des non confessionnels, incarnés par le Parti de l’Alliance, l’a emporté sur la minorité unioniste de Stormont, à l’issue d’un débat âprement disputé , où le clivage confessionnel est ressorti avec force. Le vote très politique de Stormont à la majorité simple a signifié que l’arsenal des règles commerciales, prévues par l’Accord de retrait, sera maintenu pendant les quatre prochaines années.

Les unionistes ont de nouveau dénoncé les modalités du vote qui, selon leurs responsables, violent le principe de consentement, tel qu’il est spécifié dans l’Accord du Vendredi saint. Ils auraient souhaité que soit appliqué le principe du consentement parallèle pour chacune des deux communautés. En vertu de ce principe, les votes sur les sujets les plus clivants doivent attirer le soutien des deux camps et les décisions ne sont prises que si une forme de consensus est atteinte. Cela signifie que les nationalistes pro-irlandais et les unionistes probritanniques détiennent un pouvoir de veto, qu’ils peuvent exercer tour à tour et ainsi paralyser le fonctionnement des institutions. Leur pouvoir d’obstruction peut être perçu, selon nous, comme l’illustration de la théorie des vétos, formalisée par le politologue George Tsebelis[14]. L’auteur soutient que des acteurs institutionnels ou partisans, regroupés autour d’une idéologie très enracinée, peuvent aisément bloquer des procédures législatives.

Naomi Long, la dirigeante du Parti de l’Alliance, qui est également ministre de la Justice au sein du gouvernement quadripartite d’Irlande du Nord, a appelé les unionistes à cesser de se plaindre indéfiniment de la manière dont le Brexit s’est déroulé en Irlande du Nord, et à accepter que les règles commerciales avaient été massivement soutenues par les députés à Londres, où réside la souveraineté en la matière. “Permettre que le Brexit soit une plaie constamment ouverte empoisonne notre économie et notre corps politique. Cette guerre d’usure autour du Brexit a fait suffisamment de dégâts », a-t-elle ajouté[15].

Les députés du Parti unioniste démocratique ont qualifié leur défaite d’antidémocratique, car la Grande-Bretagne ne leur avait pas accordé de droit de s’opposer à la motion. Dans un discours de plus d’une heure, Jonathan Buckley, membre du DUP s’est écrié : « Le vote d’aujourd’hui est une illusion de démocratie. Un vote truqué ! ».[16] Les autres partis unionistes ont également affirmé que le vote créait un déficit démocratique, dans la mesure où les préoccupations des unionistes, qui sont en minorité à Stormont n’étaient pas prises en compte.

Il est manifeste que ce résultat soit allé à l’encontre des convictions des unionistes, qui aiment à rappeler qu’ils sont les fondateurs de la province britannique, en tant qu’État protestant, relevant de l’autorité de la Couronne. Ils ne peuvent, affirment-ils, accepter d’être mis en minorité sur leur propre territoire dont ils ont, pendant trois quarts de siècle, contrôlé les règles de fonctionnement.

Nombre d’entre eux estiment avoir résisté avec courage et détermination à la violence terroriste perpétrée par l’IRA, visant à obtenir la fin de la partition et la rupture des liens avec la Grande-Bretagne. Parmi eux, certains auraient préféré un durcissement de la frontière avec la République d’Irlande, plutôt que ce qu’ils perçoivent comme le relâchement des liens avec l’île voisine. Contrairement à ce qu’ils escomptaient, le Brexit les a rapprochés de la République d’Irlande.

Force est de constater que, par suite des nouvelles barrières commerciales instaurées en mer d’Irlande, il est devenu plus simple de commercer avec la République d’Irlande qu’avec la Grande-Bretagne. Depuis 2021, alors que la voie d’accès à la République d’Irlande est totalement libre, les marchandises échangées entre les deux îles font l’objet de contrôles aux ports et aux aéroports d’Irlande du Nord. Les craintes de voir émerger un territoire irlandais économiquement unifié se sont renforcées après le Brexit.

Un frein à la transposition de la législation européenne

Le Protocole, tel qu’il avait été conclu à l’origine, exigeait de l’Irlande du Nord qu’elle restât « dynamiquement alignée » sur la législation de l’Union européenne dans une série de domaines, tels que l’agriculture, l’environnement, la TVA et la réglementation des produits [17]. Pour éviter tout durcissement de la frontière terrestre irlandaise après le Brexit, l’Irlande du Nord continue donc de suivre de nombreuses règles commerciales et douanières de l’Union européenne. En vertu de l’article 13 par.3 du Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, si l’UE décide de modifier ou de remplacer les règles commerciales par de nouvelles dispositions, les changements s’appliquent automatiquement à l’Irlande du Nord.

Dans le but de permettre à la province de décider si les nouvelles règles risquent d’avoir un impact négatif sur la vie quotidienne des Nord-Irlandais, le cadre de Windsor a introduit une disposition clé de l’accord conclu entre la Commission européenne et le gouvernement britannique[18]. Il s’agit du mécanisme appelé « frein de Stormont », qui permet à l’Assemblée d’Irlande du Nord de s’opposer aux modifications et nouvelles règles de l’Union européenne, qui affecteraient les accords commerciaux dans la province.

La raison d’être de cette innovation est expliquée avec précision au paragraphe 60 du texte de l’Accord, où le gouvernement reconnaît qu’une question est demeurée sans réponse quant à la façon de permettre aux députés de l’Assemblée locale de s’exprimer dans l’hypothèse où un consensus intercommunautaire n’aurait pas été atteint. Le mécanisme de consentement n’a pas été jugé suffisant pour combler le déficit démocratique en Irlande du Nord et également fournir une solution qui puisse emporter la plus large adhésion possible de la communauté.

Le frein de Stormont autorise un minimum de 30 députés de l’Assemblée nord-irlandaise, issus d’au moins deux partis, de soumettre une proposition de modification législative au gouvernement britannique. Il incombe alors au gouvernement d’évaluer l’impact du changement, proposé en Irlande du Nord, et éventuellement d’opposer son veto à l’application de la législation. Si le gouvernement estime que le frein a été enclenché à bon escient, il doit engager une discussion avec l’UE.

Parmi les 29 députés de Westminster qui ont voté contre le Cadre de Windsor en 2023 figurent les huit membres du parti unioniste démocratique (DUP) ainsi que les anciens Premiers ministres Boris Johnson et Liz Truss, pourtant issus du parti conservateur, comme Rishi Sunak.

Pour les unionistes, le « frein de Stormont » ne garantit pas la souveraineté britannique sur l’Irlande du Nord. Toutefois, le 19 décembre 2024, le Parti unioniste démocratique, dont l’objectif est de « rétablir pleinement la place de l’Irlande du Nord au sein du Royaume-Uni et de son marché intérieur » a décidé de recourir au mécanisme afin d’empêcher l’entrée en vigueur d’une loi de l’Union européenne en Irlande du Nord. Il s’agissait d’une mise à jour de la réglementation de l’UE relative à l’étiquetage des produits chimiques.

Pour expliquer sa décision, le leader du DUP, Gavin Robinson, a déclaré que les représentants des milieux industriels avaient averti que la mise à jour d’une norme européenne (règlement 2024/2865) affectant l’étiquetage des produits chimiques, si elle était si elle était appliquée à la région, créerait des frictions commerciales supplémentaires pour le flux de produits entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord[19].

Selon Gavin Robinson, étant donné que :

« Les flux commerciaux de produits chimiques entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord représentent environ 1 milliard de livres sterling [1,2 milliard d’euros] par an, l’impact de cette divergence serait considérable… L’application de cette loi représenterait une nouvelle fracture dans le marché intérieur britannique, augmentant les coûts pour les fabricants et créant un facteur de refroidissement pour les entreprises basées en Grande-Bretagne qui fournissent actuellement le marché de l’Irlande du Nord ».

Steve Aiken, du parti unioniste d’Ulster (UUP), a également déclaré que la question pouvait sembler mineure, « mais qu’elle affectait tout, de la lessive aux carburants en passant par les nitrates ». Il a mis en garde contre d’éventuelles « conséquences involontaires » si les législateurs étaient « ignorés » par le Royaume-Uni et l’Union européenne, sans toutefois faire allusion à une éventuelle suspension des institutions[20].

Le Royaume-Uni dispose de deux mois à compter de la publication de la loi pour notifier à l’UE que le frein a été enclenché, ce qui signifie que le processus décrit ci-dessus doit avoir lieu dans ce délai. Le Royaume-Uni doit fournir une explication détaillée de la manière dont la législation « diffère de manière significative » et aurait un « impact significatif » sur la vie quotidienne.[21]

Le secrétaire d’État à l’Irlande du Nord peut soit rejeter l’objection ou la soumettre au comité mixte UE-Royaume-Uni, qui régit les traités de retrait du Brexit. Ce long processus peut en fin de compte mettre un terme à l’application de la loi actualisée de l’UE, et, le cas échéant, laisser en place la législation européenne.

Le 20 janvier 2025, le secrétaire d’État à l’Irlande du Nord, Hilary Benn, annonçait sa réponse à la requête des unionistes. Tout en reconnaissant les « préoccupations sincères et authentiques » qu’ils avaient exprimées, il concluait que la modification de la loi ne répondait pas au critère clé, c’est-à-dire l’impact significatif et durable qu’elle risquait d’avoir sur la vie quotidienne des Nord-Irlandais.

Dans une lettre au président de l’Assemblée nord-irlandaise[22], il détaillait les raisons de la décision de son gouvernement en soulignant que les exigences en matière d’étiquetage des produits chimiques en Irlande du Nord étaient déjà différentes de celles du reste du Royaume-Uni, s’agissant d’une question relevant de l’autorité décentralisée.

Sa décision a aussitôt provoqué des réactions très négatives dans le camp unioniste. Le chef du DUP, Gavin Robinson, a déclaré que la décision du gouvernement britannique était une erreur qui exacerberait les tensions entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, et l’a accusé de « se soumettre aux diktats de l’UE en l’absence d’un plan cohérent ou crédible »[23]. Il s’agit d’un nouveau revers pour les unionistes qui concentrent à présent leur colère à l’encontre du secrétaire d’État. Il y a lieu de s’interroger sur le sens de la décision du gouvernement qui survient un mois après la démarche des unionistes désireux d’engager le mécanisme post-Brexit. Selon les analystes, il y a peu de risques qu’elle débouche sur une nouvelle crise institutionnelle avec la chute du gouvernement.

Vers davantage de cohérence ?

L’Irlande du Nord est à l’intersection de deux régimes douaniers, l’européen et le britannique. Il est évident que la question de la divergence par rapport aux nouvelles réglementations européennes, que les unionistes souhaitent voir mettre en œuvre, si elle s’accroît, rendra les échanges encore plus difficiles, le risque étant qu’il n’y ait pas deux régimes douaniers, mais trois, au cas où l’Irlande du Nord diverge sur certaines règles et pas sur d’autres. Dans l’hypothèse où, au fil des ans, l’Union européenne et le Royaume-Uni mettent à jour, en parallèle, leurs réglementations, le fonctionnement de la frontière maritime risque de devenir encore plus compliqué.

Comme l’observe John Campbell[24], le moyen d’éviter davantage de complexité, voire de confusion, serait que le Royaume-Uni dans son ensemble s’aligne sur les règles européennes qui s’appliquent en Irlande du Nord. C’est ce que semble indiquer le secrétaire d’État dans sa lettre à Edwin Poots, Président de l’Assemblée nord-irlandaise :

« le gouvernement prendra toutes les mesures nécessaires à l’avenir pour éviter que les régimes de classification, d’étiquetage et d’emballage en place en Irlande du Nord et dans le reste du Royaume-Uni, résultant du règlement modificatif, ne créent de nouvelles barrières qui affecteraient les approvisionnements en Irlande du Nord. À cette fin, nous mènerons une consultation sur la meilleure façon de préserver le marché intérieur britannique, notamment sur la question de savoir s’il convient d’appliquer un régime cohérent dans l’ensemble du Royaume-Uni. »[25]

En invoquant la façon de préserver le marché intérieur britannique, le secrétaire d’État a habilement retourné l’argument des unionistes qui affirment que le régime douanier mis en place représente une menace pour l’Irlande du Nord comme partie intégrante du Royaume-Uni. Si l’application d’un régime cohérent est nécessaire pour sauvegarder le marché intérieur britannique, il serait alors souhaitable de s’aligner sur les règles telles qu’elles s’appliquent en Irlande du Nord, qui sont en fait les règles européennes.

Cet engagement du Royaume-Uni, qui répond à un pragmatisme raisonné, s’avérera sans doute très utile lors des prochaines négociations qui auront lieu entre l’Union européenne et le Royaume-Uni, visant à « réinitialiser » leurs relations et à mettre en place un meilleur accord pour l’après Brexit. Mais la tâche de Michael Ellam, l’ancien conseiller de Gordon Brown, désigné pour être le sherpa de Keir Starmer, ne sera pas aisée. Le Premier ministre, qui maintient ses lignes rouges, vis-à-vis de l’union douanière, souhaite obtenir des facilités à la marge, comme un accord vétérinaire et plus de coopération en matière de sécurité. Bruxelles, en contrepartie, fait pression pour obtenir des garanties accrues en matière de mobilité des jeunes et un accès aux zones de pêche britannique, deux revendications que Starmer ne semble pas disposé à satisfaire.

Un avenir à construire

Les avis quant aux perspectives d’avenir de l’Irlande du Nord, qu’elles soient politiques, économiques ou commerciales, semblent diverger de façon marquée. Michael Gove, brexiter acharné lorsqu’il était ministre au Cabinet Office Office, en août 2020, avait déclaré que l’Irlande du Nord offrait « le meilleur des deux mondes »[26]. Selon lui les entreprises avaient « accès au marché unique européen – parce qu’il n’y a pas d’infrastructure sur l’île d’Irlande – et en même temps un accès sans entrave au reste du marché britannique ».

Au lendemain de la signature du Cadre de Windsor, le 28 février 2023, Rishi Sunak a également salué la situation unique de l’Irlande du Nord « la zone économique la plus attirante au monde »[27] confiant dans l’idée que, compte tenu de son accès au double marché commercial, les investissements ne tarderaient pas à affluer.

Il est incontestable que nombre d’indicateurs économiques de la province se sont redressés. Selon la dernière estimation de l’Agence des statistiques et de la recherche d’Irlande du Nord,[28] le chômage se situe à 1,6 %, soit bien inférieur à la moyenne britannique de 4,3 %, et un certain nombre d’entreprises doivent faire appel à des immigrés en provenance de pays éloignés, comme les Philippines, pour pouvoir fonctionner.

D’après une enquête réalisée par PwC en septembre 2023, l’Irlande du Nord a enregistré la plus forte croissance de productivité du Royaume-Uni entre 2011 et 2021 avec en tête les secteurs clés, comme l’industrie manufacturière, la construction et les services. La province britannique a désormais pris sa part, certes modeste, dans le développement des technologies de pointe, comme l’informatique quantique et l’intelligence artificielle.

La région possède des industries dynamiques, très souvent des startups, dans les domaines du logiciel d’analyse et de protection des données, d’ingénierie financière, de la télémédecine, de la gestion des risques et de la compliance, comme LoyalBe, FinTru Funds-Axis,Fern Software ou encore Datatics, pour n’en citer que quelques-unes.

Le nord-ouest de la province est au centre de l’innovation en matière de technologie financière, comme en atteste le forum RegTech organisé en décembre 2024, dans le grand hall historique du campus Magee de l’Université d’Ulster.[29] L’événement, sponsorisé par Invest Northern Ireland, les conseils de district de Derry City et de Strabane et l’Université d’Ulster, s’est déroulé en présence du Lord Mayor de la City, qui n’a pas manqué de mettre en exergue le potentiel de la région nord-ouest, promise à un rôle de premier plan dans le domaine des technologies de réglementation et de surveillance.

L’Irlande du Nord dispose également de nouveaux secteurs économiques en pleine expansion, comme celui de l’industrie cinématographique. Si la série emblématique Game of Thrones est diffusée dans plus de 200 pays, c’est l’Irlande du Nord qui détient le plus grand nombre de sites de tournage au point d’organiser des tours guidés pour les touristes désireux de revivre les moments mémorables de la série.[30] Invest Northern Ireland a attiré un nombre important d’investisseurs internationaux potentiels lors d’un sommet à Belfast, et s’est félicité de l’accueil qui leur a été réservé.

Il est indéniable que l’Irlande du Nord puisse bénéficier de la proximité et des échanges libres de toute entrave avec l’économie irlandaise, qui est en plein essor. Elle peut également tirer parti de certaines déficiences de la République, où la pénurie de logements réduit son attrait auprès des nouveaux investisseurs.

L’optimisme toutefois n’est pas unanime. Le directeur de l’agence de promotion des investissements d’Irlande du Nord Invest Ireland a admis, en octobre 2024, que les investisseurs attendus ne semblaient pas encore s’être matérialisés. Quant à l’envoyé spécial des États-Unis, Joe Kennedy III, bien que l’organisme Invest Ireland n’ait pas tari d’éloges sur son enthousiasme, ses compétences, et son habileté à dynamiser les entreprises locales et à stimuler leurs capacités en matière d’investissement et de commerce, il a terminé son mandat sans faire d’annonces majeures.

Pour certains, l’Irlande du Nord doit se préparer à de nouvelles turbulences liées à l’impact du Brexit dans un contexte de sous-investissement et de secteurs en grande difficulté. Le manque d’investissements publics et privés a exercé une très grande pression sur les services publics, comme les transports ou la santé. Le système de santé et de soins de l’Irlande du Nord est le moins performant du Royaume, et les listes d’attente sont proportionnellement beaucoup plus longues et ne cessent de s’allonger. Plus de la moitié des patients attendent plus d’un an, ne serait-ce que pour obtenir un rendez-vous en consultation externe.

Selon une étude menée conjointement par l’Institut de recherche économique et sociale (ESRI) de Dublin et l’Institut national de recherche économique et sociale (NIESR) du Royaume-Uni[31], malgré un rebond en 2025, l’économie nord-irlandaise ne connaîtra qu’une croissance modeste au cours des prochaines années d’environ 1,2 %

Quant à l’avenir constitutionnel de l’Irlande du Nord, rien ne permet encore d’en cerner les contours. Un sondage d’opinion sur un éventuel changement constitutionnel[32] révèle que le soutien à l’Union du Royaume a chuté et se situe pour la première fois, sous la barre des 50 %. Si le soutien à l’unité irlandaise a progressé de plus de cinq points au cours des cinq dernières années, il ne représente encore qu’un tiers des opinions exprimées. Mais les données collectées par l’enquête d’opinion sur la question constitutionnelle indiquent également que près de 50 % des moins de 25 ans sont favorables à la réunification de l’île. Le soutien au statu quo constitutionnel est encore très élevé et dépasse de loin le soutien à une Irlande unie. En termes de préférence constitutionnelle par parti, il est intéressant de noter que 68,1 % des partisans de l’Alliance, la formation non confessionnelle, sont en faveur du maintien dans le Royaume-Uni, contre 31,2 % favorables à l’unité irlandaise.

[1] Il convient de rappeler que les Nord-Irlandais ont voté à 55,8% contre le Brexit. Ils sont à l’origine de nombreux contentieux relatifs au Brexit, notamment dans le cadre de l’affaire Miller 1, bien connue des lecteurs de l’Observatoire (pour une veille sur ces contentieux : https://brexit.hypotheses.org/1256).

[2] Le Protocole est entré en vigueur le 1er janvier 2021 à l’issue de la période de transition.

[3] Le Cadre de Windsor a mis en place deux voies d’accès au marché nord-irlandais, une voie verte pour les marchandises exclusivement destinées au marché nord-irlandais et ne voie rouge pour les marchandises appelées à être redirigées vers l’Union européenne. V. Aurélien Antoine, M.-C. Considère-Charon, La nouvelle mouture du Protocole nord-irlandais : points de vue juridique et politique. Observatoire du Brexit, 15 mars 2023 (https://doi.org/10.58079/m50i).

[4] Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, Article 1 par 3 Objectifs.

[5] Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, Article 18, Consentement démocratique en Irlande du Nord, voir l’article d’une grande clarté et d’une grande précision de David Phinnemore et Lisa Claire Whitten, « The Protocole/Windsor Framework and the 2024 Democratic Consent Vote », Post-Brexit Governance NI, Queen’s University Belfast, August 2024 ; et Aurélien Antoine, M.-C. Considère-Charon, op. cit.

[6] Article 18 part. 5, ibid.

[7] Article 18 par.6, ibid.

[8] Declaration by Her Majesty’s Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland concerning the operation of the ‘Democratic consent in Northern Ireland’ provision of the Protocol on Ireland/Northern Ireland, Democratic Consent Process, 3 à 4. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/840232/Unilateral_Declaration_on_Consent.pdf.

[9] The Northern Ireland Act 1998, Preliminary, Part I, article 1 (1), Status of Northern Ireland. https://cain.ulster.ac.uk/hmso/niact98a.htm#1

[10] L’argument de Jamie Bryson était que le Secrétaire d’État Hilary Benn avait agi illégalement en lançant le processus de consentement démocratique pour maintenir le cadre de Windsor pendant quatre années de plus. Mais le juge a refusé d’accorder l’autorisation de la requête de contrôle juridictionnel au motif que la contestation était insoutenable.

TUV challenges Government on Efficacy of Assembly Protocol consent motion, TUV Office, December 3, 2024.

TUV challenges Government on Efficacy of Assembly Protocol consent motion

[11] Le juge a clairement indiqué au préalable qu’il serait « très réticent » à faire quoi que ce soit qui puisse être assimilé à une « intrusion dans les domaines » d’une Assemblée démocratiquement élue.

[12] Jamie Bryson avait initialement envisagé de déposer une procédure en référé qui aurait permis au juge de suspendre l’exécution de la décision du secrétaire d’État, dont la légalité était contestée.

[13] David Phinnemore, “The Windsor Framework and the 2004 democratic consent process”, UK in a Changing Europe, 4 November 2024.

[14] George Tsebelis, Veto Players How political institutions work, Princeton University Press, 2003.

[15] Naomi Long:” Let’s grasp the opportunity to end ransom politics for good in 2025”, Politico, 25 December 2024.

[16]Jonathan McCambridge and David Young, “Stormont votes to extend post-Brexit trading arrangements”, Belfast News Letter, 10 December 2024.

[17] Jess Sargeant, “The Windsor Framework, What is the Stormont Brake and why has it been agreed?”, Institute for government, 30 March 2023.

[18] L’Accord a été approuvé à La Chambre des Communes à une large majorité, le mercredi 22 mars 2023.

[19] Jude Webber in Dublin and Peter Foster in London, “Northern Ireland politicians object to an EU law applying in the region”, Financial Times, 19 December 2024.

[20] Jude Webber and Peter Foster, art. cit.

[21] Windsor framework, The Stormont Brake, Par. 62, 3.

[22] Letter from the Secretary of State for Northern Ireland regarding Stormont Brake decision, Government UK. https://www.gov.uk/government/publications/letter-from-the-secretary-of-state-for-northern-ireland-regarding-stormont-brake-decision

[23] Seanin Graham, “UK government refuses unionist request to use post-Brexit Stormont Brake”, Irish Times, 20 January 2025.

[24] John Campbell, “Stormont brake move may indicate Westminster approach to EU rules”, BBC News, 20 January 2025. https://www.bbc.com/news/articles/cgmy8jve2zvo

[25] Letter from the Secretary of State for Northern Ireland regarding Stormont Brake decision, op. cit.

[26] David Young, David Hughes, Northern Irish business ‘get best of both worlds under Brexit’ says Michael Gove, The Times, 8 August 2020.

[27] Peter Walker, Sunak draws ire after hailing Northern Ireland’s access to UK and EU markets, The Guardian, 28 February 2023.

[28] Northern Ireland Labour Market Report, NISRA, 17 December 2024. https://datavis.nisra.gov.uk/economy-and-labour-market/labour-market-report-december-2024.html

[29] Reg Tech Forum showcases the North West as a hub for RegTech Innovation, Invest Northern Ireland, 9 December 2024. investni.com

[30] G »ame of thrones studio tour ». Dans le quartier du Titanic, qui offre également l’exposition permanente du Titanic, se trouve l’un des plus grands studios d’Europe, Titanic Studios.

[31] Modelling Northern Ireland within the context of the all-island economy, ESRI Research series, 15 January 2025.

[32] John Manley, “Research reveals supporters of the union are now a minority” , Irish Times, 22 October 2025.

So What ? n° 34

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Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la dernière lettre d’information de l’Observatoire du Brexit de 2024, une rétrospective politico-juridique de l’année passée et un aperçu des défis qui se profilent avec 2025 : poursuite du processus d’autonomisation du droit britannique post-Brexit, transformations politiques et achèvement des réformes entamées par le gouvernement travailliste.

So What n° 34

Retour de Donald Trump à la Maison-Blanche : quelles conséquences pour le Royaume-Uni ?

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Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite des Universités en civilisation britannique.

Pour la première fois depuis près d’un siècle, une administration américaine sera mise en place, dans un contexte d’incertitude et de menace inédit. Il est bien malaisé d’imaginer dans quelle mesure le positionnement de la Maison-Blanche à l’égard du reste du monde façonnera de nouvelles zones d’influence et de nouveaux jeux d’alliances. À l’ère post-Brexit, cette question cruciale concerne le Royaume-Uni à plus d’un titre, après qu’un souhait de rapprochement avec l’Union européenne a été exprimé par le gouvernement Starmer. Le Premier ministre a également déclaré sa volonté de renforcer la « relation spéciale » que le Royaume-Uni entretient avec les États-Unis. Tandis que la perspective d’une guerre commerciale n’est pas à écarter, l’avenir de cette alliance peut paraître problématique tant les divergences entre les deux États sont nombreuses et souvent profondes.  

La relation transatlantique mise à l’épreuve

Inscrite dans l’ordre international, la « relation spéciale », qui unit la Grande-Bretagne et les États-Unis, a été mise en place pendant la seconde guerre mondiale sous l’impulsion de Winston Churchill et de F.D. Roosevelt. Elle a, dans la seconde moitié du XXe siècle, été cultivée conjointement par les couples Margaret Thatcher et Ronald Reagan, puis John Major et Bill Cllinton, et enfin George W. Bush et Tony Blair. Cette étroite relation transatlantique, comme l’observe Pauline Schnapper[1], repose sur une multitude d’intérêts communs, culturels, stratégiques, économiques et militaires entre le Royaume-Uni et les États-Unis ainsi que sur une histoire commune et des valeurs partagées. Tout en étant le fondement de la politique étrangère britannique, elle a évolué au gré des rapports de force de plus en plus déséquilibrés entre Washington et Londres et des épisodes de tension entre les deux pays.

Au XXIe siècle la relation spéciale continue à subir les soubresauts de l’histoire diplomatique entre les deux pays. Elle a été particulièrement malmenée, au cours du premier mandat de Donald Trump, dont les propos ont témoigné d’une certaine hostilité à l’égard des Premiers ministres conservateurs. Le Président américain n’a pas ménagé ses critiques à l’égard de Theresa May à qui il reprochait de n’avoir pas su négocier le Brexit :

“J’ai fait part de mes idées à la Première ministre sur la façon de le négocier. Elle n’a pas écouté.et je pense qu’elle aurait réussi…. Elle n’a pas écouté et c’est bon…. Mais je pense que cela aurait pu être négocié d’une façon différente, franchement.”[2]

En 2019, il a à plusieurs reprises accusé les services du renseignement britannique de l’avoir espionné pendant la campagne présidentielle de 2016[3], des affirmations jugées absolument ridicules au Quartier général du renseignement britannique

Quant aux relations entre Donald Trump et Boris Johnson, elles ont oscillé au gré des états d’esprit du dirigeant américain, tantôt très chaleureux et élogieux à l’égard de son « ami » Boris, tantôt hostiles et dédaigneuses, comme en février 2020. À l’occasion d’un appel téléphonique, dicté par la colère après l’annonce que la Grande-Bretagne autoriserait la société chinoise Huawei, à utiliser ses réseaux 5G, le président s’en est pris violemment à Boris Johnson. Cinq mois plus tard, le gouvernement britannique prenait la décision d’exclure le géant chinois des équipements télécoms Huawei « pour la sécurité du Royaume-Uni ». 

Theresa May et Boris Johnson ont proclamé l’ambition du Royaume-Uni de mettre en place une « Global Britain », une Grande-Bretagne championne du libre-échange avec le reste du monde, capable de compenser avantageusement le retrait de l’Union européenne[4]. Il s’agissait pour les négociateurs du Brexit de signer de multiples accords commerciaux, parmi lesquels l’accord avec les États-Unis figurait au premier plan. Mais l’accord tant espéré ne s’est pas matérialisé.

L’attachement de Keir Starmer à la relation spéciale

L’arrivée du travailliste Keir Starmer au gouvernement n’a pas marqué la fin des polémiques entre le gouvernement britannique et le candidat à un second mandat. La proximité idéologique avec la candidate démocrate Kamala Harris était à l’évidence naturelle. Starmer et Harris, qui sont tous deux des juristes de haut niveau, ont, avant leur engagement dans la vie politique, assumé les fonctions de Procureur général. Ils partagent la conviction qu’il est nécessaire de s’appuyer sur des structures juridiques pour assurer la stabilité d’un ordre international et que le populisme est une dérive qu’il faut combattre.

Au cours de la campagne pour l’élection présidentielle du 5 novembre 2024, une délégation d’une centaine de volontaires du parti travailliste s’est rendue en Caroline du Nord afin de participer à la campagne de la candidate démocrate[5]. Cette initiative a provoqué la colère du candidat républicain qui a déposé, auprès de la Commission électorale fédérale à Washington[6], une plainte à l’encontre du parti travailliste et de la candidate démocrate pour en avoir apporté et accepté une contribution étrangère illégale à la campagne démocrate.[7] Le Premier ministre, Sir Keir Starmer, s’est défendu de toute ingérence dans la campagne, arguant du fait que les actuels ou anciens collaborateurs avaient agi en leur nom personnel. Il a minimisé l’importance de la participation du Parti travailliste à la campagne présidentielle américaine en rappelant qu’il s’agissait de volontaires, et d’une pratique courante. Le ministre de l’Environnement Steve Reed a souligné à l’antenne de la BBC, que le parti travailliste n’avait ni financé ni organisé les voyages leurs voyages, tandis que la Vice-première ministre Angela Rayner a insisté sur le fait que les militants avaient fait campagne « sur leur temps libre ».

Lorsque Starmer s’est rendu aux États-Unis pendant la campagne présidentielle américaine, ce n’est toutefois pas Kamala Harris qu’il a effectivement rencontrée, mais Donald Trump. Le fait qu’il n’y ait pas eu de rendez-vous avec Harris, malgré l’engagement de Starmer à rencontrer les deux candidats, est pour le moins surprenant. Si le Premier ministre a évoqué un problème d’emploi du temps, on peut également y voir une réticence à confirmer son soutien à la candidate démocrate. Tout comme son Secrétaire au Foreign Office, Starmer a pu anticiper la victoire du candidat républicain, tout à fait envisageable, compte tenu d’une course présidentielle très serrée, dont l’issue dépendait d’une poignée de comptés dans quelques États clés, et d’une dynamique de campagne extrêmement soutenue dans le camp républicain.

À l’annonce de la victoire de Trump, le Premier ministre, selon le porte-parole du 10 Downing street, a présenté ses chaleureuses félicitations[8] et rappelé avec émotion le dîner avec Trump à la Trump tower. Il a également exprimé le souhait de travailler en étroite collaboration avec le président élu dans tous les domaines de la relation spéciale[9] ». Quant à la Chancelière Rachel Reeves, elle a aussitôt évoqué la relation commerciale avec les États-Unis, en soulignant « l’importance d’un commerce libre et ouvert, non seulement entre nous et les États-Unis, mais aussi à l’échelle mondiale ».

Le dîner qui a réuni, le 27 septembre 2024, Starmer et Trump comptait également David Lammy, le Secrétaire au Foreign Office. Lorsqu’il était député de l’opposition, en 2016, ce dernier avait tenu des propos cinglants à l’égard de Trump, qualifié de sympathisant néonazi et de profonde menace pour l’ordre international[10]. Cela ne lui a pas interdit, lors de ses visites aux États-Unis, de chercher activement à établir des contacts avec la droite républicaine et l’entourage de Trump.

David Lammy et le réalisme progressiste

À l’occasion d’un entretien pour la revue Grand Continent, Lammy, en mai 2024, avait tracé les grandes lignes de ce qui serait la feuille de route du Foreign Office, si le Parti travailliste remportait les élections. Son approche, qu’il qualifie de « réalisme progressiste » consisterait en une forme de realpolitik tempérée et sous-tendue par des valeurs qui doivent inspirer l’action des Britanniques dans un monde qui souvent ne les partage pas[11]. il s’inspire, à cet égard, de la pensée de son prédécesseur au Foreign Office, Ernest Bevin, qui, selon lui, était à la fois réaliste et progressiste. Bevin était convaincu que seule une dissuasion forte ferait de l’Europe occidentale un environnement sûr, dans lequel l’état Providence de l’après-guerre pourrait se développer et prospérer.[12] La vision de Lammy s’appuie sur l’adhésion sincère à des causes favorables au progrès de l’humanité, telles que la défense de la démocratie, la promotion de l’État de droit, l’engagement à la réalisation des objectifs de développement durable des Nations-Unies et la lutte contre le changement climatique.

Pour ce juriste qui retrace ses origines familiales en Afrique occidentale, par le biais du commerce triangulaire des esclaves à destination du Guyana, le réalisme consiste à « prendre le monde tel qu’il est et non tel que nous souhaiterions qu’il soit »[13]. Dans cette optique, il importe de veiller à établir des partenariats sur des causes de progrès fondamentales, telles que la décarbonisation et la réduction de la pauvreté. L’approche du Secrétaire aux affaires étrangères, qui a grandi à Tottenham au nord de Londrès, dans la circonscription qu’il représente depuis 2000, et où se côtoient plus de 200 langues, répond à la volonté de dépasser les différences et de développer des relations qui transcendent les étiquettes de parti et les allégeances culturelles. À Washington, en amont de l’élection présidentielle, Lammy a multiplié les rencontres d’ordre privé avec d’éminents sénateurs républicains, parmi lesquels James David Vance, le futur Vice-président, Lyndsey Graham ainsi que le représentant Mike Turner et Mike Pompeo, l’ancien Secrétaire d’État des États-Unis (Secretary of State) sous le premier mandat de Trump. Il partage l’attachement à l’aspect personnel des relations sur la scène internationale avec Keir Starmer, qui a déclaré à l’occasion de sa rencontre avec Trump en septembre 2024  :

Je crois beaucoup aux relations personnelles sur la scène internationale. Je pense qu’il est très important de savoir qui est son homologue dans un pays donné, de le connaître personnellement et d’apprendre à le connaître en face-à-face [14].

Revitaliser la relation spéciale 

La qualité de la relation spéciale demeure à l’évidence un enjeu essentiel pour les gouvernements britanniques, quelle que soit leur couleur politique. Elle s’est appuyée naguère sur les liens en matière de renseignement et de défense avec pour objectif, avant le Brexit, de maintenir l’engagement de l’Amérique en Europe. 

Dans son discours de Zurich en 1946, Churchill a exposé clairement ses préférences en matière de politique étrangère en déclarant : « Si la Grande-Bretagne doit choisir entre l’Europe et le grand large (the open sea) elle doit toujours choisir le grand large. Le Royaume-Uni juge sans doute qu’il a encore trop d’intérêts commerciaux ainsi qu’en matière de défense avec les États-Unis pour reléguer au second plan l’alliance atlantique. Si l’on ajoute à cela les doutes quant à la stabilité du leadership européen, le moteur franco-allemand en panne et les graves difficultés politiques que traversent les deux pays, la garantie de la relation spéciale s’avère d’autant plus importante.

La sécurité dans l’indopacifique, y compris le pacte militaire Aukus[15] ainsi qu’une coordination renforcée de l’alliance des services de renseignement des Cinq Yeux (Five Eyes), Australie, Canada, Nouvelle-Zélande, Royaume-Uni et États-Unis, les technologies de défense, les sciences de la vie et l’intelligence artificielle sont les domaines d’intérêt commun aux deux pays, et ceux pour lesquels le Royaume-Uni est plus proche des positions réglementaires américaines.

Le pacte de sécurité AUKUS, signé le 15 septembre 2021, qui réunit les États-Unis, le Royaume-Uni et l’Australie, vise à développer une solide base de compétence dans les secteurs civil, militaire et industriel au profit de la marine australienne. Mais cet accord jugé coûteux continue à faire débat, tant pour sa logique stratégique que pour son efficacité réelle. De surcroît, les mécanismes sécuritaires mis en place dans l’indopacifique ont mis à mal les relations avec la Chine, qui y voit une marque d’hostilité à son égard, et le retour à une mentalité de guerre froide, voire l’instauration d’un OTAN asiatique.[16]

La victoire de Biden avait rétabli un certain alignement transatlantique sur de nombreux dossiers internationaux dans les domaines commercial, sécuritaire et climatique. Mais la victoire de Trump a profondément modifié la donne. Le Royaume-Uni dispose désormais de bien peu d’assurances et de leviers pour relancer l’alliance atlantique.

La Déclaration atlantique du 8 juin 2023, cosignée par Rishi Sunak et Joe Biden[17], réaffirmait le sens de la solidarité entre les États-Unis et la Grande-Bretagne contre toute attaque de l’étranger. Elle s’est inscrite dans l’héritage de la vision wilsonienne du Président Roosevelt avec l’attachement aux accords de libre-échange, à l’autodétermination des peuples, au désarmement et à une sécurité collective. Il est toutefois évident que les divergences sont profondes entre les deux pays sur bien des sujets, que ce soit les tarifs douaniers, le climat, l’OTAN ou les nouvelles technologies. Les initiatives de Trump dans tous ces domaines pourraient être très dommageables pour le Royaume-Uni.

De multiples points de désaccord

Le Brexit a aggravé la situation de l’Europe en matière de défense, dans la mesure où le départ britannique de l’Union européenne, appuyé par Trump, a signifié la perte d’une grande partie de ses capacités militaires, sur lesquelles l’Union européenne pouvait compter en cas de besoin. Dans son article de Foreign Affairs, David Lammy a déclaré que l’OTAN resterait le principal vecteur de la sécurité européenne et que la sécurité européenne serait la priorité du parti travailliste. Le retour de Trump constitue un élément nouveau majeur pour le Royaume-Uni en matière de sécurité, et tout particulièrement au sein de l’OTAN, dont il a contesté l’existence et n’en voit tout simplement pas l’utilité.

Le changement d’administration à Washington peut avoir des conséquences profondes sur la relation spéciale dans la mesure où les divergences sont désormais grandes sur bien des domaines, militaire, géopolitique, commercial, et environnemental entre les deux pays. Dans le nouveau contexte de tensions, de risque de dérapage verbal, et de volonté affirmée du futur président américain d’imposer ses vues, la marge de manœuvre du Royaume-Uni peut sembler considérablement réduite. De multiples points d’achoppement peuvent ainsi surgir et entraver le processus de renforcement des liens voulu par Starmer.

Le 8 juin 2020, la volonté de désengagement en Europe s’est traduite par la décision de Trump de retirer près de 12 000 soldats d’Allemagne. Elle a provoqué une mini crise transatlantique, et confronté les Européens et le Royaume-Uni au problème récurrent de leur dépendance militaire vis-à-vis des États-Unis. Pour justifier le retrait des troupes, Trump a invoqué le refus de Berlin de répondre à l’objectif consistant à consacrer au moins 2 % du PIB à la défense.

La décision éventuelle de remettre en question le principe de défense collective, en cas d’attaque d’un des États membres, inscrit à l’article 5 du traité de l’Atlantique nord, pourrait contraindre la Grande-Bretagne et l’Europe à assumer une part bien plus importante du fardeau de la sécurisation de leur propre territoire, bien au-delà des augmentations actuellement prévues.

Comme l’avait évoqué David Lammy en affirmant la nécessité pour les Européens d’assurer leur part du fardeau, les exigences américaines en matière d’augmentation des dépenses de défense des Européens seraient le prix à payer pour le maintien de l’OTAN. Cela signifierait pour le Premier ministre britannique un rééquilibrage des dépenses en faveur du budget de la défense, qui risquerait de se faire au détriment d’autres secteurs, tels que les services de santé et l’éducation, qui souffrent cruellement d’un manque d’investissements publics.

Dans le domaine de la géopolitique, si Trump s’est engagé à mettre fin aux guerres, les moyens qu’il serait prêt à utiliser pour y parvenir risquent d’aller à l’encontre du soutien indéfectible du Royaume-Uni à l’Ukraine que conservateurs et travaillistes ont témoigné. Il pourrait alors faire pression sur les Britanniques pour qu’ils acceptent des conditions défavorables à l’Ukraine.

Le gouvernement britannique a intensifié ses pressions sur Israël pour qu’il prenne conscience de la crise humanitaire dans la région de Gaza, et qu’il fasse preuve de retenue à l’égard de l’Iran, afin d’éviter l’engrenage des conflits dans la région. La position de Trump sur le conflit au Moyen-Orient, et en particulier sur le conflit entre Israël et le Hamas à Gaza et entre Israël et le Hezbollah au Liban peut jouer un rôle déterminant, mais son manque de cohérence sur ces sujets la rend totalement imprévisible.

Tout comme avec Washington et Bruxelles, le Premier ministre s’est engagé à renforcer les relations avec Pékin et des rencontres sont prévues avec les dirigeants chinois, à l’occasion de sa présence au banquet du Lord Mayor[18], Starmer a émis de vives critiques à l’égard du gouvernement précédent qui, dans de nombreux domaines, dont celui des relations avec la Chine, « est passé d’un extrême à l’autre ». Ce changement de ton risque d’être peu apprécié outre-Atlantique, où la rivalité entre les États-Unis et la Chine continue à s’intensifier et pourrait conduire Trump à tenter d’infléchir la politique commerciale de la Grande-Bretagne.

En contraignant le Royaume-Uni à s’adapter à un nouvel ordre mondial dicté par la vision trumpiste, il pourrait le conduire à une forme d’isolement par rapport à l’Union européenne et confirmer son rôle de grand facilitateur du Brexit.

Comme le déclare Duncan Edwards, président de British American business[19], la victoire de Trump a changé le paradigme du commerce international. Autant que sa démarche vis-à-vis des organisations internationales et des alliances, la politique commerciale du Président élu est un sujet d’inquiétude qui a conduit nombre de responsables politiques au Royaume-Uni comme en Europe à élaborer divers scénarios d’avenir.

Le rêve d’un accord de libre-échange avantageux pour la Grande-Bretagne, qui devait lui permettre de s’émanciper des réglementations européennes, n’est plus d’actualité, d’autant que l’allié atlantique s’est révélé être un néo-isolationniste, en décalage total par rapport aux idéaux et également aux intérêts américains[20] tels qu’ils étaient définis auparavant. À défaut de pouvoir associer l’Amérique à un programme ambitieux, la Grande-Bretagne devra défendre ses intérêts par le biais d’accords ad hoc autour de projets spécifiques.

L’objectif déclaré de Trump est avant tout de limiter les importations aux États-Unis en instaurant des droits de douane à hauteur de 10 % pour les produits européens et de 60 % pour les produits asiatiques. La menace qu’il brandit d’imposer de telles contraintes sur toutes les exportations britanniques à destination des États-Unis[21] pourrait, si elle se réalisait, d’après le Centre for trade inclusive policy de l’Université de Sussex[22], porter gravement atteinte aux échanges et à l’investissement au Royaume-Uni. Ces difficultés pourraient donner lieu à une perte de près de 22 milliards de livres sterling par an, en particulier dans les secteurs de la pêche et de l’énergie pétrolière[23]. D’après l’Institut national de recherche économique et sociale (NIESR)[24] les droits de douane de 10 % réduiraient la croissance prévue du PIB de 0,7 point de pourcentage en 2025 et entraîneraient une réduction de 1,4 point de pourcentage en 2026. Cela, d’après les experts, constituerait un choc d’une ampleur égale à celui du Brexit.

Tout en plaidant pour le libre-échange, le gouvernement Starmer cherchera sans doute à atténuer l’impact de l’augmentation des tarifs douaniers promise par le président américain, d’autant que ses exportations sont principalement axées sur les services. Mais tout accord commercial favorable avec les États-Unis risque de limiter les chances de renforcer les liens avec l’Union européenne et de nouveaux assouplissements dans les échanges commerciaux.

Le président américain pourrait également chercher à éloigner le Royaume-Uni de la zone européenne en matière de réglementation commerciale. Mais, comme le souligne Joe Reland, un mouvement inverse en faveur de l’alignement est en train de se mettre en place et les responsables britanniques sont tout à fait conscients que toute forme de divergence rendrait les échanges plus difficiles[25]. De plus, la divergence par rapport à la réglementation européenne, dans la plupart des cas, impliquerait pour la Grande-Bretagne une divergence avec l’Irlande du Nord, qui continue à appliquer une grande partie de la législation européenne dans le cadre de l’Accord de Windsor.

En 2020 Joe Biden s’était présenté à l’élection présidentielle sur la base d’un programme d’action climatique très ambitieux. Parmi ses décisions les plus marquantes, figure la signature de la loi phare intitulée Inflation Reduction Act en août 2022. Cette loi, qui consistait en une série de mesures favorables à l’environnement, ouvrait la voie à des investissements massifs dans les énergies propres, les véhicules électriques et la mise en place d’un cadre juridique en matière d’environnement. Biden avait également décidé de réduire d’au moins 50 % les émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030. Le retour de Trump remet toutes ces dispositions en question.

Le Président élu, qui s’est affirmé à plusieurs reprises comme un climatosceptique, s’est investi dans la réindustrialisation et le retour à des énergies polluantes et dommageables pour l’environnement, comme l’exploitation du gaz de schiste. C’est avec le slogan drill, baby, drill qu’il s’est engagé à poursuivre sa campagne de forages de combustibles fossiles aux États-Unis.

Son déni du changement climatique est jugé très inquiétant par le gouvernement Starmer, qui a adopté une approche plus interventionniste de l’énergie verte que les Premiers ministres conservateurs qui l’ont précédé.

Le développement de l’Intelligence artificielle (IA) a suscité des efforts à l’échelle mondiale pour élaborer des règles d’utilisation. Le Président Trump a déclaré qu’il envisageait de supprimer le décret du 30 octobre 2023 sur l’IA pris par l’administration Biden (Executive Order on Safe, Secure and Trustworthy Artificial Intelligence), qui était étroitement lié au sommet sur la sécurité de l’IA organisé par le Royaume-Uni en 2023. Cette décision mettrait les États-Unis en porte-à-faux vis-à-vis du gouvernement britannique, en matière de réglementation, a averti un lobbyiste britannique spécialisé dans les technologies. « Pour moi, les inconvénients sont très importants, pour le rôle du Royaume-Uni dans la technologie », a-t-il observé.[26]

Les grandes entreprises technologiques seront probablement encouragées par Trump à lutter contre les réglementations européennes du secteur, telles que la loi britannique sur la sécurité en ligne et le nouveau régulateur de l’unité des marchés numériques. Le contrôle des activités en ligne est un domaine dans lequel Elon Musk (le principal allié de M. Trump dans l’industrie technologique) qui a été nommé à la tête du nouveau département de l’efficacité gouvernementale, s’est déjà opposé avec violence au Royaume-Uni. Le propriétaire de X a comparé à plusieurs reprises le Royaume-Uni à l’Union soviétique pour son contrôle des discours offensants après les émeutes d’extrême droite qui se sont répandues dans le pays en août 2024[27].

Entre l’Europe et le grand large

La victoire du candidat républicain a suscité des réactions diverses au Royaume-Uni, comme dans le reste du monde. Selon un sondage réalisé par Yougov, les réactions des Britanniques à l’élection de Trump ont été majoritairement négatives. Ce sondage a fait, en outre, ressortir le clivage creusé par le Brexit au sein de la nation. Les souverainistes, partisans du Brexit, ont jugé le changement d’administration américaine propice à un rapprochement avec leur grand partenaire outre-Atlantique et à une relation spéciale raffermie. Les pro-européens ont vu dans le retour de Trump l’occasion de resserrer les liens entre le Royaume-Uni et l’Union européenne.

En encourageant le Brexit, en se retirant de l’Accord de Paris sur le climat ou en s’en prenant à certains dirigeants européens (comme en témoigne son refus de serrer la main d’Angela Merkel lors d’une rencontre à la Maison-Blanche le 17 mars 2017), Trump n’a cessé de creuser le fossé, entre les deux rives de l’Atlantique. Lors de sa visite à Londres à l’occasion du 75e anniversaire du débarquement en juin 2019, le nom de Trump a été conspué par une foule de manifestants, qui dénonçaient la menace de la mainmise de l’industrie de la santé américaine sur les services de santé britanniques, que l’accord de libre-échange entre les deux pays pourrait impliquer.

Avant la victoire du candidat républicain, la plupart des travaillistes envisageaient un avenir dans lequel ils se rapprocheraient de l’Union européenne avec la bénédiction de la Maison-Blanche et travailleraient ensemble sur des objectifs communs en matière de sécurité et de climat. Si le gouvernement britannique souhaite resserrer les liens avec l’UE, il a formellement exclu pour la Grande-Bretagne de revenir à toute forme d’association contraignante avec l’UE, que ce soit sous la forme du marché unique ou de l’union douanière[28].

Après la dissociation nette du Royaume-Uni du bloc européen, les autorités britanniques souhaitent obtenir une relation renforcée par le biais d’une forme d’association qui leur serait avantageuse. Il s’agirait d’un nouveau partenariat géopolitique, fondé sur des intérêts communs et une confiance mutuelle avec au centre un programme de sécurité ambitieux qui couvrirait non seulement la politique étrangère et de défense, mais aussi la sécurité économique et la sécurité climatique[29]. David Lammy, plaide pour le renforcement de l’axe franco-britannique en partant des Accords de Lancaster House[30]. Keir. Starmer et David Lammy, ministre des Affaires étrangères, s’efforcent de réinsérer le Royaume-Uni dans les structures de l’UE, principalement par le biais d’un nouveau pacte de sécurité. Le Secrétaire au Foreign Office déplore l’absence de mécanisme de dialogue entre le RU et l’UE, et a formulé le souhait de participer, de façon ponctuelle, aux réunions du Conseil des Affaires étrangères de l’UE.

Il ne fait aucun doute que la Grande-Bretagne ait tout avantage à se rapprocher de l’Union européenne, son partenaire principal avec laquelle elle vient tout juste de commencer à reconstruire des liens après le Brexit. Par ailleurs, il est exclu qu’elle consente à compromettre l’avenir de l’alliance atlantique. Comment saurait-elle concilier les deux approches inconciliables, celle de l’Union européenne et celle de l’Amérique de Trump ?

Dans son discours au Guildhall, les propos de Starmer ont été clairs :

“L’idée que nous devons choisir entre nos alliés. C’est une erreur de penser que nous serions soit avec l’Amérique, soit avec l’Europe. Je réfute absolument cette idée. Attlee n’a pas choisi entre les alliés. Churchill n’a pas choisi non plus. L’intérêt national exige que nous travaillions avec les deux.”

   Ne pas choisir son camp est également ce que préconise l’ancien ministre travailliste Peter Mandelson, pressenti pour être le prochain ambassadeur à Washington. Il juge que la Grande-Bretagne devra s’arranger pour « avoir le beurre et l’argent du beurre » en vertu de la théorie du cakism[31] que Theresa May a tenté de mettre en œuvre dans la négociation de la sortie du Royaume-Uni. Il lui faudra, à cet effet, réapprendre à naviguer ou plutôt à louvoyer entre l’Europe et le Grand Large, tout en faisant confiance à son soft power, son habileté diplomatique et son rayonnement culturel et linguistique.

Conclusion 

Au cours des premiers mis de son mandat, le Premier ministre a été confronté à un déferlement de violence urbaine[32] inédit, ainsi qu’à des critiques très virulentes à l’encontre de sa gestion des graves problèmes que rencontre le pays[33]. Après un été difficile, l’automne, marqué par l’élection de Trump, a laissé entrevoir des perspectives très problématiques à l’international, où les querelles commerciales, les accrochages diplomatiques et les problèmes de sécurité risquent fort de se succéder dans les prochaines années.

Comment la doctrine de Lammy saurait-elle résister à la pratique transactionnelle de Donald Trump, dont les accès de colère et les initiatives intempestives ont déjà eu raison des dispositions prises par les Britanniques. L’économiste et spécialiste de géopolitique, Michael O’Sullivan[34], à cet égard, se montre très pessimiste et n’exclut pas un « krach diplomatique ». Il observe qu’il est très difficile de concevoir une quelconque alchimie personnelle ou un terrain d’entente philosophique entre Sir Keir Starmer et Donald Trump. Un président inconstant et prompt à s’emporter violemment contre tous ceux qui paraissent s’opposer à ses desseins fera sans doute tout en son pouvoir pour obtenir ce qu’il veut.

Quant au rapprochement avec l’Union européenne, force est de constater que, outre les regrets exprimés par le Premier ministre à l’égard d’une négociation ratée du Brexit, le processus de normalisation de la relation entre le Royaume-Uni et l’Union européenne est à peine amorcé et un long chemin, semé d’embûches, reste à parcourir. Si Starmer espère pouvoir tirer son épingle du jeu, la politique étrangère du Royaume-Uni a de fortes chances de s’apparenter à un exercice d’équilibriste.

[1] Pauline Schnapper, « La relation spéciale dans le domaine de la défense » in La Relation spéciale Royaume-Uni/États-Unis entre mythe et réalité, 1945-1990, Institut d’études politiques de Lille, CRECIB, Vol. XII, n°1, Décembre 2002.

[2] Jeff Mason and Makini Brice, “Trump slams Handling of Brexit by UK’s May”, Reuters, 14 March 2019.

[3] Ces allégations faisaient suite à déclaration de l’ancien analyste de la CIA, Larry Johnson, selon laquelle le renseignement britannique aurait aidé l’administration d’Obama à espionner l’équipe de campagne de Trump. Dan Sabbagh and Patrick Wintour, “Trump repeats unproven claims of GCHQ spying”, The Guardian, 25 April 2019.

[4] Thibaud Harrois, “Towards ‘Global Britain’? Theresa May and the UK’s role in the World after Brexit”, Observatoire de la Société Britannique, 2018/21, p. 51-73.

[5] La polémique a été déclenchée par une publication sur Linkedin  de la responsable des opérations en ligne, Sofia Patel annonçant sa mission de coordinatrice de près de cent représentants du parti engagés à faire campagne pour Harris dans les Etats clés. Henry Zeffman, “How a LinkedIn post sparked a transatlantic row”, BBC, 23 October 2024.

[6] La plainte spécifiait également que des responsables du parti travailliste avaient assisté à la Convention démocrate, parmi lesquels figurait le chef de cabinet du Premier ministre, Morgan McKeenley.

[7] Complaint against the Labour Party of the United Kingdom and Harris for President for Making and Accepting Illegal Foreign National Contribution.

[8] Barney Davis, Sir Keir Starmer’ fondly recalls’ Trump meeting with ‘hearty congratulations’ in first call, Independent, 7 November 2024.

[9] Le terme de ‘relation spéciale’ a été utilisé pour la première fois par l’ancien Premier ministre Churchill dans son célèbre discours de Fulton le 15 mars 1946.Le Premier ministre appelait au renforcement de « l’association fraternelle des peuples de langue anglaise au moment où l’Union Soviétique était de plus en plus perçue comme un danger. Ce discours est aussi évoqué sous le nom de discours du rideau de fer (Iron curtain speech). https://www.nationalarchives.gov.uk/education/resources/cold-war-on-file/iron-curtain-speech/

[10] David Lammy, I’m a British Lawmaker. Here’s why I’m protesting Trump’s visit to the UK, Time, 10 juillet 2018.

[11] Jason Cowley, “The Lammy Doctrine”, The New Statesman, 26 June 2024;

[12] David Lammy, “The Case for Progressive Realism, Why Britain Must Chart a New Global Course”, Foreign Affairs May, Juin 2024.

[13] David Lammy, “The Case for Progressive Realism”, op. cit.

[14] Chris Mason, Isabella Allen,”Starmer meets Trump for the first time”, BBC, 27 September 2024.

[15] L’AUKUS est un pacte de défense tripartite signé entre le Royaume-Uni, l’Australie et les États-Unis le 15 septembre 2023. V. T. Harrois, « Le Royaume-Uni et l’AUKUS : « Global Britain » à l’œuvre ou stratégie de petit État ?, Observatoire du Brexit, 28 septembre 2021.

[16] Marianne Péron-Doise, « L’Aukus, un pacte militaire qui divise l’Indo-Pacifique », IRIS, 28 octobre 2024.

[17] La Déclaration atlantique, cosignée par le Président des Etats-Unis Joe Biden et le Premier ministre du Royaume-Uni Rishi Sunak, le 8 juin 2023, réaffirmait le sens de la solidarité entre les Etats-Unis et la Grande-Bretagne contre toute attaque de l’axe. Elle s’est inscrite dans l’héritage de la vision wilsonienne du Président Roosevelt avec l’attachement aux accords de libre-échange, l’auto-détermination des peuples, le désarmement et une sécurité collective (The Atlantic Declaration, Policy Paper, Prime Minister’s Office, 21juin 2023, https://www.gov.uk/government/publications/the-atlantic-declaration/the-atlantic-declaration).

[18] PM speech at Lord mayor’s Banquet, 2 décembre 202, https://www.gov.uk/government/speeches/pm-speech-at-lord-mayors-banquet-2-december-2024

[19] Duncan Edwards, “The Trump victory has changed the paradigm for international trade”, British American business, 14 November 2024.

[20] Charles Kupchan, “The Deep Roots of Trump’s Isolationism”, Foreign Affairs, September 9 2024.

[21] Le Président Trump a imposé en juin 2018 des tarifs douaniers sur certains produits européens, notamment l’acier et l’aluminium, en accusant l’Union européenne et la Chine de miner la puissance des États-Unis

[22] “Will Trump impose his tariffs? They could reduce the UK’s exports by £22 billions”, Center for Inclusive Trade Policy, 8 November 2024.

[23] Lucy Fisher, Peter Foster, Jim Pickard, Tim Bradshaw and Stephanie Stacey, “Trade, tech, defence: UK braces for policy flashpoints with Trump’s US”, Financial Times, 7 novembre 2024.

[24] Larry Elliott, “Trump tariffs would halve UK growth and push up prices says think tank”, The Guardian, 6 novembre 2024.

[25] Joël Reland, “Labour’s regulatory EU-turn”, UK in a Changing Europe, 13 November 2024. V. aussi Camille Bordère, So what?, n°33, Observatoire du Brexit, 30 novembre 2024.

[26] Robert Shrimsley, “Donald Trump, the final facilitator of Brexit”, Financial Times,14 novembre 2024.

[27] Harry Goodwin, Noa Hoffman, “Elon Musk compares UK to Soviet Union for crackdown on riot yobs spreading lies online after ‘civil war’ Starmet spat”, The Sun, 5 août 2024.

[28] PM speech at Lord Mayor’s Banquet, préc.

[29] V. Thibaud Harrois, « L’Integrated Review Refresh 2023 du Royaume-Uni : une stratégie raisonnable et cohérente ? », L’Année de la Défense Nationale-Ruptures stratégiques, 2024.

[30] Il s’agit de deux traités militaires conclus lors du sommet franco-britannique de Londres entre le Premier ministre David Cameron et le président français Nicolas Sarkozy.

[31] Robert Shrimsley, “Donald Trump, the final facilitator of Brexit”, préc.

[32] Marie-Claire Considère-Charon, “Emeutes au Royaume-Uni : un air irlandais ?” Observatoire du Brexit, 2 septembre 2024.

[33] Marie-Claire Considère-Charon,  « Réformer le Royaume-Uni ? », Politique étrangère, Hiver 2024.

[34] Micheal O’Sullivan, “The Diplomacy Crash”, The Levelling, What’s next after Globalization, 1er décembre 2024.

So What ? n° 33

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Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit de novembre 2024, l’ambivalence de la politique européenne du gouvernement de Keir Starmer, une présentation de la nouvelle leader du parti Conservateur, Kemi Badenoch, et la discussion et le vote du budget 2025 ainsi que du private member’s bill sur la fin de vie.

So What n° 33