Come-back de David Cameron au Gouvernement : un impensé constitutionnel ?

En partenariat avec le Club des Juristes

Par Aurélien Antoine

Le come-back de David Cameron comme ministre des Affaires étrangères est-il inédit pour un ancien Premier ministre ?

David Cameron a été Premier ministre de 2010 à 2016 après 13 années de gouvernement travailliste. Son passage au 10 Downing Street a été marqué par la coalition qu’il a formée avec les libéraux-démocrates entre 2010 et 2015, partage du pouvoir entre deux partis qui n’était jamais advenu depuis 1945. L’autre événement le plus important de son mandat, lui aussi inédit, fut sa démission à la suite d’un référendum national, celui de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne du 23 juin 2016.

Bien que peu commune, l’arrivée de l’ancien leader conservateur n’est, en revanche, pas sans précédent. En 1970, Alec Douglas-Home passe par le Foreign Office après avoir conduit le gouvernement en 1963-1964. C’est le seul exemple en tout point similaire au cas de David Cameron depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Avant 1945, il faut remonter à 1859 avec John Russel, qui redevint même Premier ministre en 1865. Au-delà du portefeuille de la diplomatie, le retour d’un ancien Premier ministre comme simple membre du gouvernement est plus fréquent. Neville Chamberlain, l’un des acteurs des accords de Munich de 1938, et James Ramsay Macdonald, premier chef de gouvernement travailliste, furent maintenus au gouvernement, respectivement en 1940 et 1935, en tant que Lord Presidents of the Council. Stanley Baldwin, le Premier ministre qui contribua à l’abdication d’Édouard VIII, fut Premier ministre à trois reprises, mais avant de revenir à la direction du Cabinet pour la dernière fois en 1937, il fut aussi nommé Lord President of the Council en 1931. Quant à Arthur Balfour, le célèbre auteur de la déclaration éponyme, il fut ministre à plusieurs reprises entre 1916 et 1929, bien après avoir pris en charge la fonction ministérielle suprême de 1902 à 1905. 

En quoi la nomination de David Cameron a-t-elle posé une difficulté constitutionnelle ?

Une convention de la Constitution britannique veut que tout membre du gouvernement appartienne au Parlement. Rien dans les textes de nature constitutionnelle ne prescrit une telle règle, mais nous savons que la Constitution britannique a pour source principale des normes de nature politique qui englobent des coutumes, pratiques, ou maximes qui, bien que ne pouvant être sanctionnées par un juge (v. R (Miller) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5, § 136 et s.), forment un ensemble de principes de morale constitutionnelle et politique (v. A. V. Dicey, Introduction to the Law of the Constitution, Palgrave Macmillan, 10th ed., 1959, 3e partie) qui s’imposent aux personnalités assumant des fonctions institutionnelles, au risque de voir leur responsabilité politique engagée.

L’exigence d’être parlementaire pour faire partie du gouvernement est un levier essentiel du parlementarisme britannique et du respect du principe d’accountability (R (Miller) v The Prime Minister et Cherry v Advocate General for Scotland [2019] UKSC 41), c’est-à-dire de l’obligation de rendre des comptes devant les deux chambres afin qu’elles puissent exercer convenablement le contrôle de l’action du gouvernement. Ce lien ontologique entre le Parlement et le cabinet a conduit Walter Bagehot à affirmer que « la secrète efficience de la Constitution anglaise peut être décrite comme l’union étroite, voire la fusion presque complète, des pouvoirs exécutif et législatif » (The English Constitution, OUP, 1867, rep. 2009, p. 11).

C’est la raison pour laquelle la situation de David Cameron posait un problème avant que soit envisagée sa nomination. Ayant abandonné son siège de député (Member of Parliament, MP) en septembre 2016 à la suite de la débâcle du Brexit, et n’ayant jamais été fait Lord à la demande de l’un de ses successeurs au 10 Downing Street, il ne faisait pas partie du Parlement. Par conséquent, quelques heures avant qu’il ne rejoigne le Foreign Office en vertu du Life Peerage Act de 1958, le roi Charles III l’a fait Lord par lettre patente sur recommandation de Rishi Sunak après que la House of Lords Appointments Commission créée en 2000a examiné la demande. Ce type d’anoblissement exprès est qualifié de direct ministerial appointment.

L’obstacle de la non-appartenance à l’une des deux assemblées étant levé, le fait qu’un Lord créé selon la procédure du direct ministerial appointment occupe l’une des places les plus éminentes au sein du Cabinet (les Secretaries of State) a aussi emporté des critiques (qui ne se retrouvent pas pour des postes moins importants). Si une telle configuration n’est pas un cas d’école (il suffit d’évoquer Nick Morgan, Lord secrétaire d’État dans un court laps de temps en 2019-2020, Lord Mandelson de 2008 à 2010 ou Lord Adonis de 2009 à 2010) et s’impose même pour le ministre en charge des Relations avec la Chambre des Lords (Leader of the House of Lords), elle est exceptionnelle pour un ministre des Affaires étrangères. Le dernier à avoir été placé dans cette situation est Lord Carrington entre 1979 et 1982. La rareté de ce contexte tient au poids du principe démocratique qui veut que les principaux ministres qui conduisent la politique de la nation soient directement contrôlés par l’émanation la plus démocratique du Parlement, c’est-à-dire la Chambre des Communes. Plusieurs voix, dont celle du Speaker de la Chambre des Communes, Lindsay Hoyle, se sont ainsi élevées pour critiquer le fait que la personnalité chargée de la diplomatie dans la conjoncture actuelle ne puisse pas être directement confrontée aux questions des MPs.

Quel contrôle le Parlement peut-il opposer à un Lord ?

Selon Lindsay Hoyle, le gouvernement devrait prévoir une procédure spécifique pour rendre le Foreign Secretary directement comptable de sa politique devant la Chambre des Communes. Le Cabinet lui a opposé une fin de non-recevoir motivée, à laquelle nous souscrivons. Le cas de David Cameron, bien qu’exceptionnel, n’est pas inédit. Lindsay Hoyle le sait fort bien puisqu’il était député à l’époque des nominations de Lord Adonis et de Lord Mandelson. C’est d’ailleurs en 2009 que la Haute Assemblée a adopté des règles temporaires devenues définitives en 2011 afin d’accentuer le contrôle sur les Lords secrétaires d’État, notamment par la confrontation régulière aux questions écrites et orales des membres de la Chambre. Les commissions ont aussi tout loisir de convoquer n’importe quel Lord pour qu’il vienne s’expliquer sur un sujet donné.

La Chambre des Communes n’est pas non plus sans pouvoir. Dans la mesure où le Foreign Office comprend plusieurs membres du gouvernement au sens large (sept en tout), il est de coutume de désigner parmi eux les MPs (Andrew Mitchell et Anne-Marie Trevelyan principalement)qui répondront aux questions orales des députés et du ministre des Affaires étrangères du cabinet fantôme de l’Opposition travailliste. En outre, David Cameron a accepté de devoir être convoqué par une commission des Communes si la demande est pertinente. Dans les faits, c’est évidemment le cas et il est peu probable qu’un Lord ministre ne fasse pas droit à une requête émanant d’une commission des Communes.

Il est toujours envisageable qu’une réforme des procédures parlementaires soit mise en œuvre pour rendre les Lords secrétaires d’État plus directement responsables devant la chambre basse. L’option avait été évoquée en 2009, mais n’a pas été suivie d’effet. Quoi qu’il en soit, Lindsay Hoyle sera des plus vigilants pour garantir les droits des Communes dans leur fonction de contrôle des membres du gouvernement, en particulier ceux qui ont obtenu une place à vie au sein de la chambre haute.

Il y a quelque chose de pourri au royaume des conservateurs britanniques

Par Aurélien Antoine

Depuis l’accord de Windsor, Rishi Sunak bénéficiait d’une forme d’accalmie assez inédite depuis quelques mois au sein du gouvernement et du parti conservateur. Le satisfecit généralisé attribué au Premier ministre britannique par les Occidentaux en raison de sa volonté d’apaisement avec l’Union européenne en des temps plus que troublés lançait enfin son opération de reconquête de l’opinion aujourd’hui largement favorable au parti travailliste.

L’annonce du nouveau budget par Jeremy Hunt, le chancelier de l’Échiquier, avait aussi de quoi surprendre agréablement les Britanniques. Évitant la récession, bénéficiant de prédictions plus flatteuses que prévu sur le front du taux de croissance et des taux d’intérêt après la tempête suscitée par les mesures de Liz Truss à l’automne 2022, Jeremy Hunt a présenté au mois de mars un « budget de mini-relance » avec 22 milliards consacrés à la modération fiscale en particulier (la hausse de l’impôt sur les sociétés est annulée), la poursuite de la défiscalisation des cotisations retraite dans le but de pousser les plus âgés à continuer leur activité, un soutien accru à la garde d’enfant, le maintien des aides à l’énergie, le gel des taxes sur le carburant, et l’accroissement des investissements dans l’économie décarbonée. L’encouragement de l’investissement se traduit également par une déduction fiscale liée aux amortissements des entreprises. Notons, non sans paradoxe avec la ligne dure de Suella Braverman, un assouplissement des règles d’immigration pour permettre le retour de la main-d’œuvre dans certains secteurs en tension comme le bâtiment.

Il est loin d’être acquis que l’apaisement avec l’Union européenne et le nouveau budget suffisent à redorer l’image des tories dans l’opinion, tant s’en faut. Outre le fait que l’accord de Windsor doit être mis à l’épreuve après le refus du DUP de le soutenir, le budget évoqué est d’abord favorable aux entreprises et aux particuliers. De nature principalement conjoncturelle, il ne s’attaque pas aux problèmes structurels du Royaume-Uni. Aucune mesure n’a ainsi été annoncée en faveur des services publics (à l’exception du NHS) et de leurs agents, ou encore contre la pauvreté galopante outre-Manche, ce qui a été vivement critiqué à gauche, en particulier par l’ancien Premier ministre, Gordon Brown. Les grèves se sont poursuivies tout au long de la fin de l’hiver chez les enseignants, les cheminots, les conducteurs de métro, ou les médecins. Par ailleurs, la pression fiscale pour l’essentiel des contribuables devrait s’accroître (préservant les plus aisés parmi les retraités), ce qui signifie pour l’Institute for Fiscal Studies que le budget ne tourne pas le dos à une forme d’austérité.

Le débat budgétaire reste classique et n’affaiblit donc pas le Premier ministre, contrairement à une successions de faits qui confirment que le respect du droit et de l’éthique au sein du parti conservateur est un problème récurrent. Au-delà des débats de politique substantielle, il faut revenir sur cette relation pour le moins contrariée avec les règles qui implique évidemment l’ancien Premier ministre, Boris Johnson, mais également l’actuel locataire du 10 Downing Street, Rishi Sunak, et le vice-Premier ministre démissionnaire, Dominic Raab.

1/ Retour sur la procédure d’outrage au Parlement initiée contre Boris Johnson

Parmi les nombreuses enquêtes auxquelles l’ancien Premier ministre a dû se soumettre dans le cadre du partygate (scandale naît de la révélation de fêtes organisées durant les périodes de confinement en 2020-2021), celle lancée par la Chambre des Communes le 21 avril 2021 et conduite par la commission des Privilèges[1] est l’une des plus importantes. En effet, les omissions et l’interprétation des faits par Boris Johnson devant les membres du Parlement (MPs) sont suspectées par l’opposition de constituer des mensonges susceptibles d’être qualifiés de tromperies à l’égard du Parlement (misleading Parliament). Si elles étaient avérées, l’accusation d’outrage au Parlement (contempt of Parliament) serait fondée. Plusieurs sanctions pourraient être adoptées par l’ensemble des MPs contre Boris Johnson en fonction de l’évaluation de la gravité de l’outrage par la commission : une période de suspension dont la durée varie de10 jours de session à 14 jours calendaires, ou l’émission d’un rapport permettant de lancer une pétition en faveur du rappel du MP incriminé en vertu du Recall of MPs Act de 2015[2]. Les sanctions doivent être approuvées par une majorité de MPs qui, dans ce type de circonstances, sont libres de leur vote. Autrement dit, les whips n’imposent pas de discipline partisane comme lors de l’adoption des lois.

Avant que l’éventualité d’un scrutin ne se dessine, la commission doit caractériser dans les détails le comportement de Boris Johnson, et ce n’est pas aussi simple qu’il n’y paraît. Selon le traité d’Erskine May qui compile les règles d’organisation et de fonctionnement du Parlement, les outrages doivent, de façon directe ou indirecte, « empêcher ou gêner » les travaux des chambres ou de celui d’un ou plusieurs MPs (§ 15.2). Aucune liste d’actes ou de faits n’est établie par le traité qui qualifie les contempts de « concept vivant » (leaving concept) dont il faut rappeler que, à l’origine, il relevait de compétences pénales du Parlement aujourd’hui tombées en désuétude[3].

L’outrage peut émaner de toute personne physique et organisme public ou privé. Durant le Brexit, c’est l’ensemble du gouvernement de Theresa May qui a été accusé de dissimuler les conclusions d’un avis juridique de l’Attorney General relatif au projet d’accord de retrait. En 2010, une procédure avait été lancée contre un cabinet d’avocats. Dans la majorité des cas, ce sont des individus qui sont concernés.

Si le contempt est constaté, la commission devra en évaluer la gravité pour proposer une sanction appropriée. Pour Boris Johnson, la question se pose de savoir s’il a sciemment omis des éléments et menti aux Communes lors de ses déclarations, ou s’il a simplement fait preuve d’une forme de négligence en agissant sans avoir l’intention de violer les règles de confinement. Le rapport d’étape publié en mars 2023 souligne en ce sens qu’il lui revient de vérifier que les déclarations de l’ancien Premier ministre sont vraies ou fausses, « involontaires, imprudentes, ou non intentionnelles » et « dans quelle mesure elles ont été corrigées promptement et de façon exhaustive »[4]. C’est à la lumière des réponses à ces interrogations qu’il conviendra de prouver que le fonctionnement et les missions du Parlement ont été perturbés.

La commission n’a pas à se déterminer sur la réalité des infractions commises par Boris Johnson qui sont avérées depuis les enquêtes menées par la Metropolitan Police de Londres (qui ont conduit à condamner M. Johnson et d’autres ministres, dont Rishi Sunak, à des peines d’amendes), et par Sue Grey dont le rapport administratif a été particulièrement sévère à l’encontre des contrevenants[5].

Cette observation amène une brève réflexion sur les multiples responsabilités qui sont en jeu dans le partygate. La lecture du rapport de mars 2023 précité permet, en particulier, de distinguer les responsabilités pénale et politique. C’est un signe de la maturité de la démocratie parlementaire britannique alors que, dans les siècles passés, les conflits politiques se réglaient bien souvent sur le terrain pénal pour justifier l’élimination des opposants – phénomène qui prend de nouveau de l’ampleur dans les démocraties occidentales, comme en France et aux États-Unis sous l’expression de « pénalisation de l’action publique ». L’émergence d’un parlementarisme pacifique en Angleterre résulte notamment de la mutation de la procédure d’impeachment, d’essence pénale, en une responsabilité politique des ministres devant les chambres, sanctionnées le cas échéant par la seule démission – et non par une peine de prison ou l’échafaud. Outre les mécanismes classiques de la responsabilité politique, le contempt of Parliament recélait également une dimension pénale qu’il n’a pas perdu formellement cependant (contrairement à la défiance ou la censure)[6]. Jusqu’au XIXe siècle, sa constatation conduisait régulièrement au prononcé d’amandes ou de peines de prison qui pouvaient être effectuées au sein même de Westminster[7]. Les incertitudes juridiques pesant sur l’outrage fait au Parlement justifient que sa fréquence se soit considérablement réduite tout au long du XXe siècle. Son « succès » récent résulte de l’attitude de Premiers ministres qui, depuis 2018, rechignent à se soumettre aux contrôles parlementaires.

La commission sur les Privilèges a donc pour mission, non pas de qualifier des actes à la lumière de dispositions pénales et du common law, mais de faire la lumière sur des déclarations devant le Parlement qui auraient porté atteinte à l’exercice de sa fonction de contrôle du gouvernement selon les règles et les usages parlementaires. Le souci de la transparence et celui de ne pas tromper les MPs sont des obligations dont la stricte observance assure la conformité à l’accountability dont la Cour suprême a rappelé en 2019 qu’il s’agissait d’un principe essentiel de la Constitution britannique[8]. Le seul point commun qui s’impose entre les procédures d’enquête pénales et parlementaires tient à leur caractère contradictoire et équitable[9].

Boris Johnson a déposé devant la commission le 22 mars 2023. Si les conseils juridiques ne sauraient participer à l’audition, ils ont pu soumettre des observations écrites. À la suite de son audition, Boris Johnson devrait fournir un compte-rendu détaillé de ses arguments et des preuves de sa bonne foi en défense. Une fois ces échanges achevés, la commission s’attellera à rédiger son rapport. Aucune date de restitution n’a été fixée à ce jour.

L’examen des débats ne permet pas de dire avec certitude si Boris Johnson fera l’objet d’une sanction et si oui, laquelle. Il a soutenu avec force qu’il n’avait pas menti, mais simplement agi en pensant qu’il respectait les règles de confinement telles qu’il les avait comprises. Ce positionnement nous paraît, néanmoins, fragile, ce qui justifierait une exclusion temporaire de la chambre. Ce serait inédit à l’époque contemporaine. Aucun Premier ministre n’a encore fait l’objet d’un constat d’outrage. En conséquence, toute sanction serait une défaite politique majeure pour Boris Johnson dont le nom circule toujours pour mener la prochaine campagne électorale de conservateurs bien mal en point dans les enquêtes d’opinion. L’ancien locataire du 10 Downing Street s’ingénie, d’ailleurs, à gêner son successeur. Lors des auditions, il n’a pas hésité à rappeler que Rishi Sunak était aussi présent aux fêtes de Whitehall. Force est d’admettre que le Premier ministre actuel ne brille pas non plus par son intégrité.

2/ Rishi Sunak : un Premier ministre régulièrement mis en cause pour des conflits d’intérêts

Rishi Sunak a su redresser la barre après le passage catastrophique de Liz Truss au 10 Downing Street. À force de tomber de Charybde en Scylla depuis plusieurs mois, les conservateurs (mais également les observateurs de leurs exploits) ont pu croire un instant trouver dans leur jeune, fringant et sportif Premier ministre leur nouveau champion. À la fois respectueuse du programme de 2019 et prenant ses distances avec l’héritage de Boris Johnson sur le Brexit, ses premières semaines au pouvoir se sont conclues par le succès de l’accord de Windsor relatif au Protocole nord-irlandais.

Avoir touché le fond ne peut que provoquer un rebond. En l’espèce, celui du leader conservateur est en réalité assez anecdotique. Concrètement, cela se traduit par une cote de popularité toujours peu élevée et des sondages pour le moins préoccupants pour les tories dans la perspective des élections générales dans un peu plus d’un an et demi et des élections locales du jeudi 4 mai. En ce qui concerne l’adhésion à sa personne, Rishi Sunak rivalise d’impopularité avec le président de la République française puisque l’un et l’autre bénéficient seulement de 25 % d’opinions favorables (voire 26 %). Boris Johnson et Theresa May emportent plus l’approbation des sondés (29 % et 26 % respectivement). Dans le camp adverse, Keir Starmer est mieux loti, mais il ne suscite pas un engouement réel de la part des électeurs qui sont partagés sur cette personnalité qui paraît compétente, mais qui ne dispose pas d’un programme clair et qui manque de charisme[10]. Au 28 avril, les intentions de votes favorables aux conservateurs plafonnent à 28 %, tandis que les travaillistes bénéficient de l’appui de 41 % des électeurs interrogés. S’il faut prendre avec précaution ces enquêtes d’opinion qui ne tiennent pas compte de la répartition des forces politiques sur l’ensemble du territoire britannique[11], et que l’on constate une augmentation de 9 points depuis le creux d’octobre 2022 au profit des tories, il est indéniable que ces derniers demeurent en mauvaise posture. Pour deux tiers des Britanniques, la défaite des tories est plus que jamais inéluctable aux prochaines élections générales. Avant cette échéance, ce sera sans nous doute le cas pour les élections locales du 4 mai qui concerneront une bonne partie des collectivités anglaises hors Londres et les conseils locaux d’Irlande du Nord. Selon l’institut YouGov, plusieurs bastions conservateurs pourraient tomber dans l’escarcelle des travaillistes déjà vainqueurs du précédent scrutin local en Angleterre en 2021.

Premier véritable test électoral pour Rishi Sunak, les scrutins locaux du début du mois de mai 2023 surviennent à un assez mauvais moment pour lui. La démission de Dominic Raab après une enquête pour harcèlement moral (voir ci-dessous) et en janvier 2023, le limogeage de Nadhim Zahawi (ancien chancelier de l’Échiquier) du fait de la dissimulation d’une enquête fiscale en complète violation du Code ministériel, renvoient à des comportements répréhensibles récurrents des ministres conservateurs. Rishi Sunak est loin d’en être exempt.

Outre le fait qu’il a été aussi épinglé par la police métropolitaine de Londres pour sa participation aux fêtes de Downing Street et qu’il a été sanctionné pour défaut de port de la ceinture de sécurité, le Premier ministre est accusé de conflits d’intérêts multiples par le truchement de la fortune détenue par sa compagne. En 2022, il avait été révélé que Akshata Murty n’était pas domiciliée au Royaume-Uni, ce qui lui a longtemps permis d’éviter que ses revenus d’origine étrangère relèvent du système fiscal britannique. Si le sujet de l’imposition d’actifs étrangers est des plus ardus et que la famille Sunak ne contrevient pas forcément au droit fiscal national, le Premier ministre doit, quoi qu’il en soit, divulguer l’ensemble de son patrimoine. Or un doute a été émis sur la transparence de ses déclarations par rapport au patrimoine de sa femme et le fait que celle-ci détienne des actions d’une société bénéficiant de contrats publics. Rishi Sunak avait lui-même demandé à ce qu’une enquête soit diligentée afin de faire toute la lumière sur ce point. Lord Geidt, le conseiller en déontologie de Boris Johnson, avait été chargé d’établir le patrimoine de Rishi Sunak. Toutefois, ce proche de Boris Johnson, qui n’avait guère la confiance du Parlement et qui s’était désolidarisé de son mentor lors du partygate, avait démissionné de son poste en juin 2022.

À la mi-avril 2023, c’est finalement le commissaire parlementaire aux Standards de comportements qui s’est saisi d’un autre conflit d’intérêts. Il concerne le coup de pouce budgétaire dont a bénéficié une entreprise du secteur de la petite enfance dans laquelle la femme de Rishi Sunak possède des actions. Bien que le Premier ministre a fini par lister les sociétés dans lesquelles Akshata Murty avait investi lors de son entrée au 10 Downing Street, Koru Kids n’était pas mentionnée. Lors de son audition en mars par la Liaison Committee sur la politique de la petite enfance du gouvernement, Rishi Sunak aestimé ne rien avoir à ajouter à sa déclaration de patrimoine. Pourtant, quelques jours après, il a tout de même jugé utile de dire que les intérêts dans Koru Kids avaient bien été indiqués au Cabinet Office dans le cadre d’une déclaration prévu par le Code ministériel[12] et distincte de celle à laquelle les MPs doivent se soumettre.

Comme membre du gouvernement, Rishi Sunak doit rendre public tout actif dans une société afin d’éviter un potentiel conflit d’intérêts (partie 7 du Code ministériel). En tant que parlementaire, la déclaration qu’il produit doit se conformer aux exigences du paragraphe 6 du Code de conduite des MPs en vertu duquel ceux-ci « doivent toujours être transparents et honnêtes quant aux intérêts personnels qui pourraient être concernés dans le cadre d’une procédure se déroulant à la Chambre ou devant l’une de ses commissions (…) »[13]. Daniel Greenberg, le commissaire chargé des Standards de comportement, mène l’enquête pour le compte de la commission homonyme à propos de l’honnêteté et de la transparence des déclarations de Rishi Sunak en mars 2023 face aux MPs. Ouverts le 13 avril 2023, les travaux du commissaire ont été prolongés le 20 avril.

Bien que l’enquête se poursuive, Rishi Sunak a d’ores et déjà anticipé la demande de publication exhaustive des intérêts de sa femme. Le 19 avril, la liste des intérêts personnels des ministres a été amendée en ce sens[14]. Toutefois, la question se pose de savoir si l’absence de mention de la possession d’actions détenues par une société bénéficiant d’un soutien de l’État britannique par Rishi Sunak révèle une infraction au paragraphe 6. Le cas d’espèce paraît, sur ce point, plus problématique par rapport à des oublis régulièrement relevés par le commissaire (Boris Johnson en avait fait l’objet en 2018 et 2019, tout comme Keir Starmer en 2022). Ces erreurs conduisent dans ce cas à l’obligation de rectifier la déclaration d’intérêts, mais la commission des Standards peut aller jusqu’à la suspension du MP de siéger au Parlement pendant plusieurs jours de session. Si Rishi Sunak a intentionnellement dissimulé la vérité et trompé les parlementaires, une telle sanction n’est pas exclue.

Le coût politique des « oublis » répétés de Rishi Sunak qui dispose d’un patrimoine inédit pour un chef de gouvernement est du plus mauvais effet alors que le pays traverse une crise économique et sociale majeure. Son refus d’augmenter significativement le salaire des fonctionnaires des services publics les plus exposés ou les plus affaiblis par plusieurs décennies de rigueur budgétaire (santé, enseignement, transport…) contraste avec un confort personnel qui le coupe quelque peu des réalités du terrain – ce que plusieurs « bourdes » mémorables de communication ont d’ailleurs démontré. Également réputé pour quelques maladresses et son talent politique limité, Dominic Raab, le vice-premier ministre, s’est récemment illustré pour des plaintes de harcèlement moral qui lui ont finalement coûté son poste.

3/ Le départ du vice-premier ministre, illustration de la gestion préoccupante des personnels ministériels par les conservateurs

Second personnage du gouvernement et gage donné aussi bien aux brexiters qu’aux fidèles de Boris Johnson, Dominic Raab est revenu en haut de l’affiche après sa mise à l’écart par Liz Truss (sans doute sa décision la plus sensée de son cours passage au 10 Downing Street). Son positionnement politique est bien connu : attaché à l’héritage néo-conservateur de Margaret Thatcher (il est l’un des auteurs de Britannia Unchained, manifeste pour une économie toujours moins étatisée), opposé à l’Union européenne et pourfendeur de l’Europe des droits humains. C’est sur ce sujet qu’il s’est fait remarquer ces dernières années en soutenant un Bill of Rights Bill qui a pour objectif principal de limiter la portée des arrêts de la Cour européenne des droits de l’Homme en droit interne[15]. Ses propos hostiles à l’égard des institutions juridictionnelles sont constants. Avant le Bill of Rights bill, il porta la réforme du judicial reviewqui, initialement, devait encadrer drastiquement les pouvoirs des tribunaux de remettre en cause les décisions des autorités publiques. Le Judicial Review and Courts Act de 2022 a heureusement accouché d’une souris, ce qui tend à démontrer que les positionnements souvent caricaturaux de Dominic Raab ne lui permettent pas de parvenir à ses fins.

Dominic Raab fut déjà un avocat sans grande envergure et ses passages dans les différents ministères jusqu’à aujourd’hui confirment la médiocrité du personnage. Il fut brièvement ministre chargé du Brexit sous Theresa May avant d’occuper le prestigieux ministère des Affaires étrangères sous Boris Johnson. À cette époque, il était également First secretary of State (il assura l’intérim lorsque Boris Johnson dut être hospitalisé après avoir contracté la Covid-19). Après le remaniement de septembre 2021, il devint ministre de la Justice. C’est à cette date qu’il déposa son projet de Bill of Rights qu’il reprendra une fois la comète Liz Truss passée. Quel que soit le portefeuille en cause, il est bien difficile de déterminer un quelconque impact positif de sa politique. Il aura fait l’objet de vives critiques à Bruxelles lors des négociations du Brexit et il continue d’être la cible d’attaques récurrentes avec sa nouvelle déclaration des droits qui abrogerait le Human Rights Act de 1998.

Ce bilan politique confirme en outre que les mauvais ministres font souvent de bien piètres meneurs de femmes et d’hommes. Le 11 novembre 2022, le Guardian apprit d’un haut fonctionnaire que l’administration de Whitehall s’était inquiétée d’un retour de Dominic Raab. Le ministre de la Justice était alors accusé d’être particulièrement dur à l’égard des personnels dont une partie non négligeable a demandé une réaffectation. Selon les témoignages recueillis par le quotidien, Dominic Raab aurait instauré une véritable « culture de la peur » dans son ministère. Quelques jours après, le Premier ministre diligenta une enquête indépendante sur l’existence potentielle de comportements pouvant être qualifiés de harcèlement moral. Au fil de l’enquête, la parole s’est libérée au sein des équipes dirigées par Dominic Raab. Le contenu du rapport rédigé par l’avocat spécialiste de droit social, Adam Tolley, est édifiant. Le ministre de la Justice et vice-Premier ministre a été contraint à la démission le 21 avril.

L’affaire pourrait ne pas s’arrêter là. La commission des Standards des Communes pourrait désormais se saisir du dossier, ce qui autoriserait alors les électeurs de la circonscription de Dominic Raab de soutenir une procédure de recall (Recall of MPs Act de 2015). En effet, un membre des Communes peut se voir opposer une pétition populaire remettant en jeu son mandat. Pour être menée à bien, cette action doit viser un MP condamné à de la prison, s’il a fait de fausses déclarations en matière de notes de frais ou s’il a été suspendu de la Chambre pour au moins dix à quatorze jours. Ce dernier cas survient justement à la suite de l’intervention de la Commission parlementaire sur les standards de comportement. La pétition est ouverte pour huit semaines. Au terme de cette période, si 10 % des électeurs inscrits l’ont signée, le siège est déclaré vacant et une élection partielle s’ensuit. Le parlementaire visé a la possibilité de se présenter. La campagne relative à la pétition est encadrée, notamment financièrement. La première mise en œuvre du recall a eu lieu en 2018 pour le député de la circonscription de North Antrim. Après une suspension par la Chambre des Communes, Ian Paisley a dû faire face à une pétition qui n’a, toutefois, pas obtenu le nombre de signatures requises par les textes. Le premier succès date de 2019. Fiona Onasanya (MP de la circonscription de Peterborough) a perdu son siège après une pétition ayant déclenché une nouvelle élection à laquelle elle ne s’était pas représentée. Elle avait été condamnée pénalement quelque temps auparavant. La même année, Chris Davies, accusé d’avoir utilisé frauduleusement le système des notes de frais, a perdu une élection partielle de Brecon and Radnorshire après avoir fait l’objet d’une procédure de révocation fructueuse[16].

Dominic Raab fut l’un des promoteurs d’une procédure de recall dès 2013. Cela ne manquerait pas d’ironie s’il venait à en être victime, d’autant plus que sa circonscription (Esher and Walton) est l’une des plus contestées au sein du « mur bleu » conservateur du sud de l’Angleterre. L’absence complète d’excuses dans sa lettre de démission et sa certitude de ne pas avoir mal agi pourraient braquer son électorat alors que le rapport est tout à fait clair sur les actes qu’il a commis.

L’horizon d’un recall reste, toutefois, encore lointain. Pour l’heure, le cas de Dominic Raab n’est qu’une illustration supplémentaire d’une pratique qui devient par trop monnaie courante chez les ministres conservateurs. En 2022, Gavin Williamson dut se retirer après avoir menacé un fonctionnaire de lui « trancher la gorge ». Plus récemment, c’est le ministre de la Santé, Steve Barclay, qui doit se défendre de plaintes pour harcèlement moral.

En accédant au poste de Premier ministre, Rishi Sunak avait promis « du professionnalisme, de l’intégrité et de la responsabilité » à tous les niveaux. Les mots n’auront pas suffi à changer des comportements qui paraissent structurels chez les conservateurs. Ce constat n’a rien d’étonnant. À exercer depuis trop longtemps le pouvoir, le sentiment d’impunité, voire la corruption, s’installe plus aisément. Les travaillistes s’étaient rendus coupables des mêmes excès dans les années 2000. En Écosse, le Scottish National Party a également été touché par des affaires similaires. Au-delà des partis au pouvoir, les infractions de ministres ou de députés, bien que minoritaires, sont trop fréquentes à une époque où ils sont de moins en moins admissibles. Alors que la démocratie représentative est vilipendée, il serait bon que le personnel politique se remémore ce que disait Montesquieu du principe de vertu qui doit s’imposer à tout régime de type républicain[17] : « Lorsque cette vertu cesse, l’ambition entre dans les cœurs qui peuvent la recevoir, et l’avarice entre dans tous. La république est une dépouille ; et sa force n’est plus que le pouvoir de quelques citoyens et la licence de tous »[18].


[1] Cette commission trans-partisane des Communes est composée de sept membres dont quatre sont conservateurs, deux travaillistes et d’un membre du parti national écossais. Cette commission s’intéresse aux privilèges de la Chambre et de ses membres qui leur permettent d’exercer convenablement leurs missions. Elle doit être distinguée de la commission sur les Standards dont les fonctions sont, notamment, de vérifier que les MPs respectent le Code de conduite des parlementaires. En principe, les deux commissions sont présidées par la même personne. À la suite de propos mettant en doute son impartialité le président Chris Bryant a dû céder sa place à Harriet Harman pour diriger les débats relatifs à l’enquête sur les agissements de Boris Johnson.

[2] L’expulsion n’est plus pratiquée depuis plus d’un demi-siècle. Les pouvoirs de la Chambre sont bien plus réduits. Elle ne saurait, en tout cas, prononcer de sanctions à l’encontre d’un MP. Joint Committee on Parliamentary Privilege, First Report, Session 1998-1999, § 272.

[3] V., toutefois, Joint Committee on Parliamentary Privilege, op. cit., § 264.

[4] Matter referred on 21 April 2022: summary of issues to be raised with Mr Johnson, 4th Report of Session 2022–23, HC 1203, p. 4-5.

[5] Cabinet Office, Findings of second permanent secretary’s investigation into alleged gatherings on government premises during covid restrictions, 25 mai 2022, 60 p.

[6] En théorie, les chambres disposent toujours de prérogatives pénales. Désuètes historiquement, elles paraissent en outre peu compatibles avec l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’Homme transposée en droit interne par le Human Rights Act de 1998, puisque l’exercice d’un pouvoir de nature pénale par le Parlement peut être vu comme un cumul de pouvoirs (législatif et juridictionnel) incompatible avec le principe d’impartialité. V. Joint Committee on Parliamentary Privilege, Report of Session 2013-14, HL Paper 30, HC 100, § 48 et s.

[7] Joint Committee on Parliamentary Privilege, op.cit., § 271. Le dernier « enfermement » à la tour de l’horloge remonte à 1880.

[8] R (Miller) v The Prime Minister [2019] UKSC 41, § 46 et s.

[9] Second Report of Session 2022-23, Matter referred on 21 April 2022: proposed conduct of inquiry, HC 632 ; Third Report of Session 2022-23, Matter referred on 21 April 2022: comments on joint opinion of Lord Pannick KC and Jason Pobjoy, HC 713, 26 September 2022.

[10] Il compte 31 % d’opinions favorables et 38 % de défavorables (25 % des personnes interrogées restent neutres).

[11] C’est ainsi que le Scottish National Party, bien que crédité de seulement 4 % d’intentions de vote à l’échelle nationale, rafle l’ensemble des sièges des circonscriptions écossaises.

[12] La dernière version date de décembre 2022.

[13] House of Commons, The Guide to the Rules relating to the Conduct of Members, février 2023, HC 1083.

[14] Cabinet office, List of Ministers’ interests, avril 2023.

[15] V. notre article, « Menaces sur les droits humains au Royaume-Uni », Revue des Droits et Libertés fondamentaux, 2022, chron. n° 32.

[16] Cet exposé est tiré de notre ouvrage Droit constitutionnel britannique, LGDJ-Lextenso, coll. Systèmes, 3e éd., 2023, p. 158 et s.

[17] La république désigne d’abord un mode de désignation du souverain et permet d’identifier qui détient le pouvoir souverain (le peuple). La république s’oppose ainsi à la monarchie et à l’aristocratie et peut rejoindre la démocratie dans sa forme la plus pure (même démocratie et république ne sont pas synonyme). Montesquieu distingue notamment la république, la monarchie et le despotisme en fonction des principes qui les gouvernent. Le Royaume-Uni allie plusieurs forme de gouvernement : monarchique, aristocratique et républicain-démocratique. C’est, toutefois, ce dernier qui domine. Le Royaume-Uni est donc une monarchie démocratique ou républicaine (v. en ce sens A. Tomkins, Our Republican Constitution, Hart publ., 2005, 156 p.).

[18] De l’Esprit des Lois, Livre III, chp. 3, « Du principe de la démocratie ».

La nouvelle mouture du Protocole nord-irlandais : points de vue juridique et politique

Par Aurélien Antoine (premier article en partenariat avec le Club des Juristes) et Marie-Claire Considère-Charon (second article)

Nos lecteurs retrouveront ici deux analyses du cadre de Windsor convenu entre la Commission européenne et le gouvernement britannique le 27 février dernier. La première se présente comme une rapide synthèse par ailleurs accessible sur le site du Club des Juristes). La seconde, bien plus détaillée, intègre également une présentation des rapports de force politiques qui joueront dans la validation de cet accord. Des liens vers les principales publications scientifiques britanniques en ligne figurent également à la fin de cette page. Apaisant enfin des relations tendues depuis la mise en œuvre des accords de Brexit, les propositions d’amendements du Protocole nord-irlandais doivent encore être adoptées par les institutions de l’UE et britanniques. Légitimement salué, ce pas en avant doit encore être confirmé dans la durée et se concrétiser sur le terrain.


L’accord de Windsor : une sortie de crise pérenne ? 

Par Aurélien Antoine 

Pourquoi le Protocole sur la République d’Irlande et l’Irlande du Nord a-t-il été révisé ?

L’accord de Windsor signé solennellement le 27 février entre Ursula von der Leyen, présidente de la Commission européenne, et Rishi Sunak, Premier ministre britannique, formule des propositions qui amendent et interprètent le Protocole nord-irlandais annexé à l’accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne (UE). Ce texte n’a jamais été pleinement appliqué depuis son entrée en vigueur au 1er février 2020. Il est à l’origine d’interruptions des échanges commerciaux et de difficultés d’acheminement des marchandises de la Grande-Bretagne vers l’Irlande du Nord. En effet, la solution qui avait été trouvée en octobre 2019 afin d’éviter le rétablissement d’une frontière matérielle et des contrôles douaniers entre les deux Irlande fut de les repousser en mer d’Irlande. Par conséquent, l’Irlande du Nord demeurait au sein de deux unions douanières : celles de l’UE et du Royaume-Uni, mais dans le respect strict de l’ensemble des obligations issues du Code des douanes de l’UE. Il revenait aux autorités britanniques de réaliser l’ensemble des contrôles avant la distribution des marchandises en Irlande du Nord, y compris pour celles qui n’avaient pas vocation à pénétrer le marché européen via la République d’Irlande. Malgré une certaine souplesse de l’UE dans l’exécution du Protocole afin d’éviter des pénuries de produits de première nécessité (notamment de santé), il est rapidement apparu qu’une révision du texte devenait indispensable.

L’exploitation politicienne des écueils du Protocole par Boris Johnson (qui en fut pourtant le premier signataire et promoteur en 2019) et la succession de trois Premiers ministres à l’automne 2022 ont empêché de progresser sur ce dossier de manière satisfaisante. L’arrivée de Rishi Sunak au 10 Downing Street a changé la donne. Favorable au Brexit, il n’en est pas moins une personnalité attachée au libre-échange et à des relations apaisées avec l’UE. En outre, le blocage des institutions nord-irlandaises du fait du refus du Democratic Unionist Party (DUP)[1] de participer à la formation d’un gouvernement tant que le Protocole n’était pas modifié ou abrogé devait connaître une issue. La conclusion du cadre de Windsor vise à résoudre cette crise afin d’assurer la bonne application de l’accord du Vendredi saint de 1998.

Quels sont les apports essentiels de l’accord de Windsor ?

Le nouveau cadre est adopté en vertu de l’article 164, § 5 de l’accord de retrait. Les formalités administratives inutiles sont supprimées pour le commerce de la majorité des biens au sein du marché britannique (nouvel article 6, § 2 du Protocole). Par exemple, les contraintes des règles d’origines ou les déclarations en douane pour les colis sont levées. Les certificats officiels exigés pour le transit de produits agroalimentaires sont allégés. Un système inédit de partage de données dématérialisées afin de contrôler les échanges et d’en gérer les risques est créé. Les inspections physiques n’auront vocation à s’imposer qu’en cas de danger spécifique ou de soupçon d’infraction. Certaines marchandises peuvent de nouveau être exportées de la Grande-Bretagne vers le territoire nord-irlandais, comme les pommes de terre germées ou les saucisses. La TVA et les taxes sur les biens destinés à rester en Irlande du Nord seront alignées sur ceux du Royaume-Uni (modification de l’annexe 3 du Protocole). Ces impôts et taxes seront ainsi supprimés pour les matériels contribuant à la sobriété énergétique (panneaux solaires, pompes à chaleur etc.). Les contrôles de l’Agence européenne de médecine sont écartés pour les produits pharmaceutiques ne sortant pas du marché britannique. En revanche, pour les marchandises à destination du marché européen, les règles qui leur sont applicables sont celles du Code des douanes de l’Union européenne. Dans l’hypothèse d’une difficulté d’interprétation et de mises en œuvre de ces normes, la Cour de justice demeure pleinement compétente.

Le deuxième apport est une innovation puisqu’il renforce le rôle des institutions nord-irlandaises déjà notable dans la première mouture du protocole. À l’origine, il était prévu que l’assemblée d’Irlande du Nord devait renouveler périodiquement son consentement aux arrangements du Protocole selon des modalités passablement complexes (article 18 du Protocole). Le cadre de Windsor ajoute désormais que l’Assemblée de Stormont pourra s’opposer à toute évolution des règles de l’UE relatives aux douanes, aux marchandises, et aux produits agricoles qui sont couverts par le Protocole. Ce frein potentiel à l’alignement réglementaire entre les deux Irlande (Stormont brake introduit à l’article 13, § 3a. du Protocole) pourra être actionné dès lors qu’un changement normatif provoquerait un ralentissement des échanges et perturberait le quotidien des citoyens nord-irlandais. Une pétition motivée sur cette base factuelle devra être portée par 30 députés nord-irlandais issus de deux formations politiques différentes au moins. Le Royaume-Uni signifiera alors à son partenaire européen un veto à l’application du texte qui sera suspendue. Des discussions seront initiées sur le sujet au sein de la commission mixte. En cas de désaccord, le recours à la procédure d’arbitrage est prévu, sans intervention de la Cour de Justice (ce qui n’était pas forcément le cas auparavant puisqu’elle avait vocation à être saisie dès lors que le droit de l’UE était en cause).

Le Royaume-Uni a souligné qu’il s’engagerait à renforcer les contrôles entre le nord et le sud de l’île d’Irlande dans l’optique de prévenir tout détournement de l’arrangement de Windsor. La Commission européenne sera, de surcroît, en droit de diligenter des vérifications si le Royaume-Uni n’exécute pas correctement ses obligations. Des évolutions du dispositif institutionnel de coopération entre les deux parties permettront d’opérer un suivi étroit de la mise en œuvre de l’accord.

L’appréciation qu’il convient de porter à ce nouveau dispositif est contrastée. À son actif, il met fin à près de deux années de conflit entre l’UE et un Royaume-Uni dont le gouvernement conservateur a multiplié les provocations juridiques en violant explicitement le Protocole, notamment par son Northern Ireland Protocol Bill – désormais retiré. Toujours est-il que l’accord de Windsor ne remet pas en cause fondamentalement le Protocole. Il en résultera des modifications limitées, tandis qu’il est surtout complété par des déclarations interprétatives en vue de clarifier ce qui était pressenti depuis des mois et parfois déjà consenti par l’UE (comme pour certains produits pharmaceutiques). En ce qui concerne le Stromont brake, il doit être mis à l’épreuve, car il pourrait s’avérer être un moyen indirect pour le Royaume-Uni de s’immiscer dans l’élaboration de nouvelles règles de l’Union en matière commerciale. Un veto de Stormont relayé par les autorités britanniques entraînerait des négociations dont l’issue pourrait contraindre les institutions européennes à réviser leur législation pour s’assurer de la poursuite de l’alignement du droit nord-irlandais sur celui de son voisin du sud. Le veto ne doit donc être qu’un ultime recours, motivé par des considérations exclusivement concrètes et objectives ainsi que le prévoit l’article 13, § 3a.

Est-ce que cet accord signifie que la question nord-irlandaise est définitivement résolue ?

Le cadre de Windsor est largement fondé sur la coopération de bonne foi et la confiance mutuelle qui doivent régir les relations entre les deux partenaires. Or le déroulement du Brexit depuis 2016 a montré que l’hypocrisie et les tentatives d’exploitation politique n’ont pas manqué, principalement du côté britannique. Les tensions ne disparaîtront donc pas forcément, d’autant que les divergences réglementaires entre les unions douanières européenne et du Royaume-Uni vont s’accroître avec le temps. En outre, le régime juridique applicable à certaines marchandises (l’alcool en particulier) différera progressivement entre le nord et le sud de l’île d’Irlande, ce qui pourrait encourager les fraudes. La coopération et des moyens renforcés actés par les deux partenaires traduisent une forme d’inquiétude sur ce point.

C’est néanmoins la validation de l’accord par la classe politique britannique et nord-irlandaise qui crée de l’incertitude.

Ce « Protocole 2.0 » ne pouvait revenir sur deux aspects critiqués par le DUP et la frange la plus à droite du parti conservateur : le maintien de la juridiction de la Cour de Justice et la préservation de l’essentiel du régime des aides d’État opposable à l’Irlande du Nord. Or le cadre de Windsor impliquera le soutien d’une majorité aux Communes et des discussions fructueuses avec les partis nord-irlandais pour lui donner plein effet en droit interne et modifier la législation existante. Le DUP a annoncé qu’il prononcerait son verdict en avril sur l’accord du 27 février. D’ici là, Rishi Sunak fait la promotion du texte en insistant sur la chance que les Nord-Irlandais auront à appartenir à deux unions douanières, notamment celle de l’UE, ce qui ne manque pas de sel de la part de celui qui s’affiche comme un brexiter de la première heure…

[1] Formation politique hostile à tout régime juridique différencié entre l’Irlande du Nord et le Royaume-Uni qui ne signa pas les accords de paix de 1998.


Rishi Sunak et l’art du compromis : Quelques réflexions sur le sens et la portée du ‘’Cadre de Windsor’’

Par Marie-Claire Considère-Charon

 À l’issue de quatre mois de travail acharné et d’intenses négociations au sein de la commission mixte Royaume-Uni / Union européenne sur l’application de l’Accord de retrait, la recherche d’une solution ‘’aux problèmes causés par le Protocole en Irlande du Nord’’, a enfin abouti à un compromis entre les deux parties.

Le 27 février 2023, lors d’une conférence de presse à l’hôtel de ville de Windsor, à une centaine de mètres du Château, le Premier ministre Rishi Sunak, aux côtés de la Présidente de la Commission européenne, Ursula Von der Leyen, annonçait la conclusion d’un accord-cadre, dit « cadre de Windsor ». Ce nouveau texte, qui réorganise les échanges commerciaux entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, amende le Protocole nord-irlandais, annexé à l’Accord de retrait du 12 novembre 2019 et ratifié en janvier 2020…

Hormis quelques voix discordantes, la nouvelle de cette « percée décisive », selon les propres termes du Premier ministre, a été généralement accueillie avec soulagement à Bruxelles et à Londres tout comme à Belfast et à Dublin. Cet accord, qui semblait relever de l’impossible, ouvrait « un nouveau chapitre de la relation entre le Royaume-Uni et l’Union européenne »​, s’est réjoui le Premier ministre britannique Rishi Sunak.

Un Protocole, source de dysfonctionnement et de discorde

  Le Protocole nord-irlandais qui devait s’appliquer au 1er février 2021, n’a jamais effectivement fonctionné, tant il était contesté à la fois par les conservateurs les plus intransigeants, partisans d’un Brexit ‘’dur’’ et les unionistes du Parti unioniste démocratique (DUP).

Les multiples formalités pour les sociétés britanniques exportatrices, mal préparées aux nouvelles démarches administratives, et le déploiement à la frontière des contrôles physiques des marchandises ont frappé de façon brutale le commerce de l’agroalimentaire avec l’Irlande du Nord, et, tout particulièrement, les produits à base de viande acheminés de Grande-Bretagne en Irlande du Nord, provoquant des retards de livraison et des pénuries de produits.

Les responsables britanniques et les unionistes nord-irlandais ont opposé une forte résistance à la mise en place des postes de contrôle aux ports d’Irlande du Nord, qui pouvait faire craindre qu’avec le temps ne se développe une ‘’zone grise’ de marchandises non réglementées, qui entreraient dans le marché unique européen via l’Irlande du Nord[1]. Outre les demandes de périodes de grâce prolongées sur les contrôles de certains produits comme la viande réfrigérée ou les médicaments, Londres, à plusieurs reprises, a menacé de déclencher l’article 16 du Protocole nord-irlandais[2], en violation manifeste du traité de retrait du Brexit dont les dispositions avaient été inscrites dans les systèmes juridiques des deux parties.

L’administration Johnson a également introduit deux projets de loi litigieux à l’encontre du Protocole. Le 9 septembre 2020, le gouvernement publiait le projet de loi sur le marché interne[3]  (internal market bill) qui confiait aux ministres du gouvernement le pouvoir d’introduire une législation secondaire, en violation de l’article 5 du Protocole qui porte sur le mouvement des marchandises à destination d’Irlande du Nord et sur le rôle de la commission mixte. Puis deux ans plus tard, le Projet de loi sur le Protocole nord-irlandais[4] (Northern Ireland Protocol Bill)  introduit par Liz Truss le 13 juin 2022 visait à annuler unilatéralement l’application de certaines parties du Protocole nord-irlandais.

Le 3 février 2022, en signe de protestation contre une situation jugée intolérable, qui, en termes d’échanges commerciaux, coupait la province britannique du reste du Royaume-Uni, le chef de l’exécutif nord-irlandais Paul Givan, du parti unioniste démocratique (DUP)[5], démissionnait de ses fonctions[6] plongeant ainsi l’Irlande du Nord dans une nouvelle crise institutionnelle.

Suspendus sous le gouvernement de Johnson, les pourparlers sur l’application du Protocole nord-irlandais avaient repris en septembre 2022, après la nomination de Liz Truss comme Première ministre, et se sont poursuivis lorsque Rishi Sunak lui a succédé.

Pour le nouveau Premier ministre, les enjeux étaient élevés. Il y avait urgence à trouver des solutions pratiques aux difficultés de logistique et d’approvisionnement créées par le Protocole nord-irlandais, qui maintient la province dans le marché unique européen pour les marchandises. Outre la nécessité de mettre un terme à une situation commerciale problématique, il s’agissait de lever le blocage institutionnel porteur d’incertitude et d’instabilité créées par le DUP. La décision de celui qui était encore le premier parti de gouvernement privait la province britannique de son exécutif et de son assemblée, au moment où la crise du coût de la vie et celle de l’énergie imposaient des mesures immédiates.

Notre analyse portera d’abord sur les nouvelles dispositions du ’’Cadre de Windsor’’ et les concessions consenties de part et d’autre. Puis nous essaierons de comprendre comment cet accord a pu être possible, quels éléments autant du côté britannique que du côté européen ont permis le rapprochement des deux parties. Nous nous attacherons enfin à mesurer la portée de cet accord, tant sur le plan diplomatique que politique, sans oublier les obstacles à sa mise en œuvre. 

Des réponses plus « souples et imaginatives »

Le besoin de « solutions souples et imaginatives » pour relever les défis que le Brexit pose à l’Irlande du Nord s’était exprimé, dès le 29 avril 2017, dans les « Orientations du Conseil européen » (article 50)[7]. Manifestement le Protocole nord-irlandais, introduit le 31 décembre 2020, après la fin de la période de transition, et destiné à éviter une frontière dure sur l’île d’Irlande, n’a pu y répondre, tant par sa lourdeur que par sa complexité.

Le nouvel Accord de 26 pages, intitulé ‘’Une nouvelle voie pour aller de l’avant’’ (A new way forward)[8] destiné à mieux régir les échanges commerciaux post-Brexit entre la Grande-Bretagne et l’Irlande, représente une ‘’percée décisive’’ (selon les propres termes du Premier ministre) en proposant comme l’a affirmé la Présidente de la Commission européenne, ‘’des solutions durables aux problèmes frontaliers de l’Irlande du Nord’’. Il simplifie et allège le dispositif, mis en place auparavant, grâce à trois avancées soulignées par le Premier ministre qui répondent aux problèmes causés par le Protocole.

Une première avancée, et une innovation majeure, permet, selon le Premier ministre, d’assurer “la fluidité des échanges commerciaux au sein du Royaume-Uni”. Il s’agit de la mise en place d’un double système d’accès et de traitement des marchandises à destination de l’Irlande du Nord. La voie express ou la voie verte pourra être empruntée, dans les ports nord-irlandais, par les transporteurs dont les marchandises resteront en Irlande du Nord pour y être disponibles à la vente et consommées sur place. Ces marchandises seront libérées des formalités administratives, des contrôles et des droits de douane, seules des informations commerciales ordinaires étant exigées”, indique la fiche d’information britannique[9], ce qui a fait dire au Premier ministre que le nouvel Accord supprimait tout sentiment de la présence d’une frontière[10]. Les interdictions de vente de certains produits, telles que les saucisses en provenance de Grande-Bretagne seront levées. Les contraintes pour acheminer et vendre des animaux ou certains végétaux en Irlande du Nord seront supprimées. Les particuliers et les entreprises en ligne britanniques qui envoient des colis en Irlande du Nord n’auront pas besoin de documents douaniers.

La voie rouge, en revanche, sera réservée aux marchandises destinées à être transformées en Irlande du Nord et réexportées vers la République d’Irlande, porte d’entrée du marché européen. Elles seront soumises à des contrôles douaniers et des contrôles vétérinaires. 

La deuxième avancée consiste à protéger “la place de l’Irlande du Nord dans l’Union” en modifiant “le texte juridique du protocole” de sorte que les décisions en matière de droits de douane et de TVA s’appliquent à l’Irlande du Nord, tout comme dans le reste du Royaume-Uni.  Les taux de TVA décidés par Londres sur la vente d’alcool, entre autres, s’appliqueront en Irlande du Nord.

Enfin la troisième avancée, qui est une autre innovation majeure, consiste à « garantir la souveraineté du peuple d’Irlande du Nord » grâce à la mise en place d’un mécanisme appelé « frein de Stormont » (Stormont brake). Il permettra à l’Assemblée de Stormont d’empêcher que des changements apportés aux réglementations de l’Union européenne en matière de marchandises, soient appliqués automatiquement en Irlande du Nord. Le « frein d’urgence « concédé » à Stormont permet aux responsables nord-irlandais, sur la demande d’au moins 30 membres, issus de deux partis, quels qu’ils soient,  de déroger au droit européen en bloquant  la mise en œuvre de toute nouvelle réglementation européenne, jugée contraire aux intérêts de la province, et pouvant  avoir des effets importants et durables sur la vie quotidienne des habitants[11]. Si le frein est tiré, a déclaré Rish Sunak, le gouvernement britannique, dispose alors d’un droit de veto, pour écarter de façon permanente la réglementation en question.

Un compromis équilibré assorti de garanties

Le nouvel Accord de 26 pages ne va pas aussi loin que l’auraient souhaité les conservateurs eurosceptiques du groupe ERG (European Research Group) ni le Parti unioniste démocrate (DUP). Néanmoins, Rishi Sunak a obtenu des négociateurs européens ce qu’ils s’étaient engagés à ne pas faire, revenir sur le Protocole et en modifier partiellement le texte, ce qui implique le passage d’une nouvelle législation à Westminster, qui sera également votée à la majorité qualifiée au Conseil de l’Union européenne et approuvée par le Parlement européen[12].o

Les concessions accordées par Bruxelles portent d’abord sur les règles de circulation et de commercialisation des marchandises entre la Grande-Bretagne et l’Irlande. L’Union européenne a accepté le principe selon lequel la destination finale des marchandises détermine le ‘’niveau de  risque’’  de porter atteinte au marché unique, ce qu’elle avait refusé d’accorder à la Première ministre Theresa May en 2018.

Les Européens ont accédé à la demande des Britanniques de mise en place de deux voies d’accès pour les marchandises à destination de l’Irlande du Nord, alors que sous les dispositions du Protocole, tous les produits qui transitent en mer d’Irlande devaient être soumis à des contrôles. L’Union européenne a ainsi accepté de retirer 97 % des règles du marché unique qui s’appliquent aux produits qui empruntent la voie verte. Conformément à la demande des Britanniques, la Commission européenne qui y était initialement opposée a accepté qu’il y ait une double réglementation pour les aliments afin que les produits alimentaires de détail, fabriqués selon les normes britanniques, puissent être vendus en Irlande du Nord. Un accord permet désormais à Westminster et non à Bruxelles de fixer la TVA, les droits d’accises sur l’alcool et d’autres produits de consommation.   Un système d’opérateurs agréés sera mis en place qui facilitera le transit des marchandises, et des amendes seront infligées à tous ceux qui ne respecteront pas le système des deux voies d’accès.

Quant à l’acheminement des médicaments, bien que l’Union européenne ait  déjà modifié la législation en 2022, la continuité de l’approvisionnement de la population nord-irlandaise  en médicaments vitaux tels que les anticancéreux, soumis aux règles et à l’autorisation de l’Agence européenne des médicaments (EMA) n’était pas assurée, ce qui provoquait de l’incertitude pour les patients et le système de santé nord-irlandais. Désormais, c’est l’Autorité britannique de réglementation des médicaments (MHRA) qui sera en mesure d’approuver les médicaments mis sur le marché nord-irlandais [13] qui emprunteront la voie verte, et ainsi les patients d’Irlande du Nord auront automatiquement accès aux mêmes médicaments et dans le même conditionnement que dans le reste du Royaume-Uni..

L’autre innovation majeure est de nature politique et concerne le fonctionnement des institutions nord-irlandaises. Le frein de Stormont, qui autoriserait, de façon tout à fait inédite, l’Assemblée locale à outrepasser le droit européen, a de quoi satisfaire le groupe ERG et le Parti unioniste démocrate (DUP), tout à fait hostiles à l’idée que les lois européennes puissent s’appliquer librement en Irlande du Nord. Ce dispositif a également le mérite d’amener Westminster, très rarement intéressé par ce qui se passe en Irlande du Nord, à collaborer davantage avec Stormont.

Mais, comme l’indique Catherine Barnard[14], Professeur de droit européen à Cambridge, l’application du Stormont brake n’est pas aussi simple qu’il n’y paraît et il y a un certain nombre de caveat. Les députés locaux doivent prouver que la législation soit susceptible d’avoir un impact important sur la vie quotidienne des citoyens. Leur démarche devra être ensuite examinée par la commission mixte qui pourra décider soit de donner son feu vert, soit de la rejeter.  C’est seulement en cas de feu vert de la commission que le Royaume-Uni pourra prononcer un veto catégorique afin d’écarter l’application de la loi de façon définitive.

La Commission européenne a posé un autre garde-fou. Selon des sources gouvernementales, le frein de Stormont ne s’appliquerait pas tant que l’assemblée d’Irlande du Nord n’aurait pas été rétablie – la plupart des autres dispositions de l’accord devant être mises en œuvre à l’automne 2023 – ce qui constituerait une pression non négligeable en faveur d’un retour au fonctionnement des institutions.

Du côté britannique, des concessions importantes ont également été consenties. Les concessions consenties par Bruxelles sur les échanges commerciaux sont assorties de solides garanties concernant la construction de postes de contrôle frontalier pour les marchandises qui emprunteront la voie rouge dans les ports nord-irlandais.

Si le frein de Stormont, malgré toutes les conditions exigées, va dans le sens des revendications des unionistes, il ne supprimera pas le rôle de la Cour européenne de justice en cas de litige entre les deux parties. Selon les propos de la Présidente de la Commission européenne, cette dernière   aurait le dernier mot sur les décisions relatives au marché unique.

Le maintien de la compétence en Irlande du Nord de la Cour de justice européenne en tant qu’arbitre unique et ultime du droit de l’UE était l’un des points d’achoppement majeurs du Protocole pour les unionistes. Il est certain que peu de litiges commerciaux sont portés devant la Cour européenne de justice, mais les critiques s’inquiétaient du fait que l’UE avait techniquement le droit de lancer automatiquement des procédures d’infraction. Bruxelles a fermement maintenu sa position sur le rôle de la Cour européenne de Justice, qui conserve une compétence directe sur les règles communautaires qui s’appliquent à l’Irlande du Nord. Toutefois, un nouveau groupe d’arbitrage impliquant des juges d’Irlande du Nord, devrait être mis en place, notamment en ce qui concerne les contrôles sanitaires et phytosanitaires, limitant ainsi le rôle de la Cour de Justice.

Les règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État continueront à s’appliquer à Irlande du Nord, mais leur champ d’application a été limité par une déclaration commune convenue entre Londres et Bruxelles. Un des bénéfices majeurs de l’accord de Windsor pour les Britanniques est la possible réintégration du Royaume-Uni dans le programme européen très ambitieux de recherche et d’innovation intitulé Horizon Europe[15]. L’Union européenne a accepté que le Royaume-Uni soit un membre associé au programme scientifique phare, et puisse à nouveau être éligible d’ici juin 2023.

Dans ce contexte de bonne intelligence, le Premier ministre britannique a consenti à retirer le projet de loi très controversé sur le Protocole d’Irlande du Nord, introduit par Boris Johnson et  destiné à  réécrire unilatéralement le Protocole par le biais d’une législation primaire. Il s’agissait d’un point jugé vital pour les Européens.

Une conjoncture favorable au rapprochement

La conclusion du « Cadre de Windsor » nous amène à nous interroger sur les raisons pour lesquelles Rishi Sunak a réussi, là où ses prédécesseurs ont échoué.

Selon Gavin Barwel[16]l il faut reconnaître le mérite du Premier ministre actuel dans son  implication,  le sérieux de sa démarche, son attention  aux détails, et son attitude courtoise à l’égard de ses partenaires européens, si différents de celle de ses prédécesseurs. Il a par ailleurs révélé des talents insoupçonnés en matière de communication et s’est montré très convaincant dans son plaidoyer en faveur du nouveau dispositif, qui non seulement effaçait la frontière en mer d’Irlande, mais, selon lui, plaçait l’Irlande du Nord dans la situation rêvée où elle aurait le plaisir de pouvoir accéder à la fois au marché britannique et au marché unique européen[17]

Son évolution politique paraît tout à fait remarquable, au regard de ses positions initiales,  qui pouvaient laisser supposer qu’il ne parviendrait pas à se dégager de l’emprise du groupe  ERG dont il était en quelque sorte l’otage. Il a certes pris un grand risque politique en optant pour la conciliation, à rebours des ultra-brexiters, à qui il doit son élection de leader du parti conservateur.

Outre les qualités personnelles du Premier ministre, cet Accord n’aurait jamais vu le jour sans la convergence de divers autres facteurs et circonstances qui ont concouru au déblocage de l’impasse politique. Naguère, le climat de méfiance et de suspicion mutuelles, entretenu par l’attitude hostile, voire agressive, des négociateurs britanniques tels que David Frost, ne pouvait permettre une issue favorable sur la question du Protocole, mais les circonstances ont évolué au cours des quatre dernières années.

Outre une immense lassitude, ressentie très largement au sein de la population, mais aussi  dans les milieux politiques et économiques, le Brexit a apporté son lot de désillusions et d’amertumes. Le Royaume-Uni est à la traîne des pays du G7 et la rhétorique belliqueuse du Brexit ne fait plus recette. Les questions prioritaires touchent à présent à la vie quotidienne des Britanniques, confrontés à la crise du coût de la vie, la hausse des prix de l’énergie et les défaillances du système de santé.

Les Européens, très souvent accusés de rigidité au cours des négociations de 2017 à 2020, ne craignent plus comme avant de voir la décision du Royaume-Uni de quitter l’Union européenne faire tache d’huile. Ils ont, dans une certaine mesure, baissé la garde. Le Premier ministre, Rishi Sunak, s’est peu à peu imposé comme un homme sincère, pragmatique et de bonne volonté. Les échanges en haut lieu avec les responsables européens lui ont fait prendre conscience de la toxicité d’une querelle déraisonnable, au moment où le Royaume-Uni et ses voisins du continent avaient besoin de renforcer leurs liens, au regard des enjeux infiniment plus graves sur la sécurité internationale, la crise de l’énergie et les problèmes climatiques.

Depuis son arrivée au 10 Downing street, on avait pu observer un changement de ton dans les pourparlers entre Londres et Bruxelles et plusieurs avancées avaient été constatées au cours des discussions, dans le cadre de la commission mixte co-dirigée par le vice-président de la Commission européenne, Maros Sefcovic et le Secrétaire d’État britannique aux Affaires étrangères, James Cleverly. Les deux responsables se sont fait mutuellement confiance et, dans les coulisses, loin des caméras, ont œuvré sans relâche en vue d’une solution négociée.

La protection du marché unique a toujours été un enjeu essentiel pour l’Union européenne, soucieuse de se garder de toute importation frauduleuse ou non conforme aux normes de sécurité alimentaire ou de santé animale. Le 10 janvier 2023, Le Royaume-Uni a accepté de partager toutes ses données douanières avec l’Union européenne. C’est, sans doute, cette preuve de confiance, qui a ouvert la voie vers le compromis de Windsor et permis à l’Union européenne d’accepter l’allègement très significatif des mesures de contrôles à la frontière.

Des critères spécifiques seront appliqués pour déterminer lesquels de ces biens, qui transitent par la mer d’Irlande, sont jugés ‘’à risque’’ de pénétrer en République d’Irlande, et les Européens pourront désormais avoir accès en temps réel aux informations du HMRC (l’administration britannique pour la fiscalité et les douanes ) pour suivre ces “biens intermédiaires”.

Cet accord, qui garantissait un droit de regard sur les échanges commerciaux entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, en mer d’Irlande, a très certainement ouvert la voie du compromis., dont l’alternative était le risque d’une guerre commerciale aux conséquences désastreuses sur l’économie britannique, qui aurait pu, de surcroît, amener les Européens à revenir sur l’Accord de commerce et de coopération singé le 1er janvier 2021.L’année 2023, marquée par le 25e anniversaire de l’accord du Vendredi saint, semblait souhaitable et propice au dénouement du problème, autant pour les Britanniques que pour les Européens. L’année prochaine, en 2024, les élections européennes auront lieu, et il importait de régler le différend avec les Britanniques pour se concentrer sur les enjeux communautaires.

Le Président américain Joe Biden, dès septembre 2022, s’était engagé à participer aux célébrations du 25e anniversaire des accords de paix, mais sa promesse était, semble-t-il, conditionnelle à la résolution de la question du Protocole nord-irlandais[18] et au rétablissement des institutions de la province. L’annonce de la signature du Windsor Framework a été accueillie chaleureusement par la Maison-Blanche comme ‘’une étape essentielle pour préserver et renforcer la paix et les progrès durement acquis dans le cadre de l’accord du Vendredi saint’’. Le Président américain s’est déclaré convaincu que ‘’les habitants et les sociétés d’Irlande du Nord seront en mesure de tirer pleinement parti des opportunités créées par cette stabilité et cette certitude’’ et il a ajouté que les États-Unis étaient « prêts à soutenir le vaste potentiel économique de la région[19].

Tout comme les groupes d’entreprises nord-irlandaises, qui ont salué la certitude que  le nouvel accord UE-Royaume-Uni offrait enfin à la région, pour les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, le Président américain a fait part de son espoir que les institutions politiques de l’Irlande du Nord  soient bientôt de nouveau opérationnelles.

Par-delà le consensus ?

Si les réactions à l’Accord de Windsor ont été largement favorables, il n’en demeure pas moins que des obstacles restent à franchir avant la finalisation de l’Accord. Ils ne viendront pas de l’opposition parlementaire dont le chef, Keir Starmer, a assuré à plusieurs reprises que le Premier ministre pouvait, selon toute probabilité, compter sur les voix du Labour pour le vote de la législation à venir[20].

Il y a peu de chances, en revanche, que le nouvel arrangement emporte la pleine adhésion des brexiters du groupe ERG[21]. L’ancien Premier ministre Boris Johnson, qui s’est rangé à leur côté, s’est employé, le 2 mars, de retour à Westminster, à minimiser, voire déprécier, la portée de l’Accord signé par son successeur. Tout en déclarant qu’il aurait beaucoup de mal à voter pour le cadre de Windsor, et en déplorant l’abandon du projet de loi sur le Protocole d’Irlande du Nord qui, selon lui, avait amené l’Union européenne à négocier sérieusement, il a observé que l’accord de M. Sunak était ‘’une version de la solution proposée par Liz Truss lorsqu’elle était ministre des Affaires étrangères[22]’’. Prêt à prendre la tête d’une révolte à l’encontre de son ancien Chancelier, il y a quelques semaines, il n’a plus guère les moyens de le faire, après les nouvelles révélations sur ses agissements liés au scandale du Partygate[23].

Le groupe ERG est manifestement divisé sur la question et un certain nombre de ses membres ou anciens membres, à commencer par Steve Baker[24], ministre d’État à l’Irlande du Nord, ont assoupli leur position. De même, l’ancien Président du groupe ERG, actuellement secrétaire d’État à l’Irlande du Nord, Chris Heaton-Harris expliquait, le 28 février 2023, sur le site du parti conservateur pourquoi il soutenait le Windsor Framework qui, selon lui, apporte des solutions durables aux problèmes des formalités administratives et de l’approvisionnement de l’Irlande du Nord, en particulier en médicaments.  Il salue la décision de reprendre le contrôle de la TVA et des droits d’accise ainsi que le mécanisme du Stormont brake qui, selon lui, garantit la souveraineté de l’Irlande du Nord en cas de nouvelle législation dommageable pour la province[25].

La principale pierre d’achoppement demeure la position du Parti démocratique unioniste (DUP) qui a toujours réclamé la réécriture du Protocole. Le parti, qui a estimé que le Protocole portait atteinte à l’économie de la région et à sa place au sein du Royaume-Uni, a mis fin au partage du pouvoir en Irlande du Nord en signe de protestation, provoquant ainsi la paralysie des institutions nord-irlandaises. Son chef, Sir Jeffrey Donaldson, a précédemment refusé de soutenir tout accord qui traiterait l’Irlande du Nord différemment du reste du pays.

Le 15 juillet 2021, il avait posé sept conditions très strictes de son adhésion à tout nouvel arrangement concernant le Protocole nord-irlandais[26].  Selon l’élu du DUP à Westminster, Ian Paisley junior, qui s’exprimait dans le rapport d’un groupe de réflexion du parti, le Windsor framework ne répond pas aux conditions émises par le parti et n’offre aucune base solide qui autorise le DUP à mettre fin à son boycott des institutions. Mais la direction du DUP a aussitôt signalé que Ian Paisley ne parlait pas au nom du parti. 

À l’annonce du Windsor Framework, Sir Jeffrey Donaldson ne s’est pas formellement opposé au nouvel arrangement, mais a demandé, par prudence, du temps pour lire soigneusement le texte.et consulter des experts juridiques en particulier sur le rôle de la Cour européenne de Justice. Il  s’est donné jusqu’à avril pour arrêter sa position. Il y aura certainement des débats en interne, car le parti est divisé, notamment entre les députés locaux de Stormont (MLAs)  plutôt favorables au compromis et à un retour à la normalité et les députés de Westminster, comme Ian Paisley ou Sammy Wilson[27], plus réfractaires aux concessions, dont le rôle a été renforcé en l’absence d’une Assemblée locale opérationnelle.

L’avis du DUP sur le Windsor framework, qui est essentiel dans la mesure où le rétablissement des institutions nord-irlandaises dépend de son bon vouloir, est largement motivé par des raisons électoralistes. Débordé sur sa droite par le parti de la TUV, Voix traditionnelle unioniste[28], le DUP a, en quelque sorte, radicalisé ses positions. Son objectif est de récupérer les quelque quarante mille électeurs séduits par le discours intransigeant du TUV sur la question constitutionnelle de l’Irlande du Nord et sur le Protocole nord-irlandais, dont il réclame la suppression pure et simple[29].

Conclusion

Avec le Windsor Framework le Royaume-Uni semble avoir renoué avec l’art et les codes de la diplomatie qui se joue, en bonne intelligence, entre partenaires et non entre adversaires. Après de longues années de tension et de crise liées au Brexit, le Premier ministre Rishi Sunak a contribué à la mise en place d’une nouvelle dynamique de dialogue et de coopération constructive entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Cet exploit diplomatique ne sera un vrai succès politique, pour le Premier ministre, que s’il débouche sur le rétablissement des institutions nord-irlandaises, indispensable à la stabilité de la province, mais qui ne peut se faire sans l’aval de la communauté unioniste.

En vertu du principe de consentement démocratique inscrit à l’Article 18 du Protocole nord-irlandais[30], l’Assemblée de Stormont devra se prononcer pour ou contre la continuité du dispositif mis en place par le Protocole modifié avant la fin 2024. À cette occasion, la question sensible du droit européen, qui divise la société nord-irlandaise, ressurgira dans le débat politique.

L’avenir du Windsor framework est également tributaire de la politique commerciale britannique. Plus la Grande-Bretagne s’éloignera des normes réglementaires léguées par  l’Union européenne – comme le gouvernement actuel envisage de le faire, par le biais du projet de loi controversé sur l’abrogation de la législation héritée de l’Union européenne  (Retained EU Law Bill) ” – plus l’arrangement sur les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord sera difficile à maintenir. C’est sans doute le successeur de Rishi Sunak qui en décidera.

Quoi qu’il en soit, la gestion du Protocole nord-irlandais et du cadre de Windsor nécessitera une étroite coopération entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, fondée sur une confiance mutuelle, qui permettra de surmonter d’éventuels désaccords.

[1] Tony Connelly, Why Boris Johnson may legislate to breach NI Protocol, RTE Saturday, 23 April 2022.

[2] L’article 16 du Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord est un mécanisme qui permet à l’une ou l’autre de parties de prendre unilatéralement  des mesures de sauvegarde, dans le cas où le protocole entraînerait de sérieuses difficultés économiques, sociétales ou environnementales susceptibles de persister, ou de flux commerciaux détournés.

[3] United Kingdom Market Act 2020, Government Bill. bills.parliament.uk. Le 8 décembre 2020, suite à un accord de principe entre Maros Sefcovic et son homologue Michael Gove à la commission mixte sur l’application de l’Accord de retrait, le gouvernement britannique retirait les dispositions les plus controversées de la partie 5 du projet de loi qui était entré en vigueur le 17 décembre 2020.

[4] Northern Ireland Protocol Bill, Government Bill, UK Parliament, bills, parliament.uk. Le gouvernement avait invoqué la ‘doctrine de la nécessité’ en arguant du fait que le respect du Protocole signifiait des niveaux inacceptables de pression sur les institutions en Irlande du Nord. Après l’avoir suspendu en deuxième lecture en octobre 2022, au moment où reprenaient les pourparlers avec l’Union européenne, le 27 février 2023, le lendemain de l’accord négocié dit ‘Cadre de Windsor’,  il  annonçait son intention de ne pas poursuivre les travaux sur le projet de loi.

[5] À la suite des élections à l’assemblée nord-irlandaise du 5 mai 2022, le parti unioniste démocratique (DUP) devenait le second parti de gouvernement, derrière le parti nationaliste du Sinn Fein, et refusait de réintégrer l’Accord de partage de pouvoir et de participer à la formation de l’exécutif  et à l’élection du nouveau speaker de l’Assemblée.

[6] Il invoquait le principe de consentement, pierre angulaire de l’accord de Belfast de 1998, qui avait ouvert la voie au partage du pouvoir entre les unionistes et les nationalistes nord-irlandais.

[7] ‘’Orientations du Conseil Européen (article 50) à la suite de la notification du Royaume-Uni au titre de l’article 50 du TUE’’, Conseil Européen, 29 avril 2017.consilium.europa.eu

[8] The Windsor Framework : A new way forward, February 2023. assets.publishing.service.gov.uk

[9] Les détaillants alimentaires, y compris les supermarchés, les grossistes et les traiteurs pourront acheminer leurs produits via la voie verte ou les inspections seront réduites de 100% à 5%.  

[10] PM speech on the Windsor Framework, 27 February 2023.www.gov.uk.

[11] Ce mécanisme obéit au même principe que celui qui peut conduire au moins 30 députés de Stormont (MLAs) sur un total de 90, à déposer une pétition à l’Assemblée (petition of concern) en faveur d’un projet sur une base intercommunautaire plutôt qu’à la majorité simple.  Il se fonde sur une proposition de l’ancien secrétaire d’État à l’Irlande du Nord consistant à  s’aligner sur a relation de la Norvège avec l’Union européenne

[12] Les explications sur le fonctionnement du nouveau dispositif ont été publiées en ligne par le gouvernement, sous la forme de huit fiches détaillées sur la circulation des marchandises, et des médicaments, sur l’expédition des colis, les animaux de compagnie, les plantes, la TVA et les accises.

[13] Policy paper, The Windsor Framework sector explainer, ‘’Human medicines, What have we achieved in this agreement?’ 27 February 2023. https://www.gov.uk/government/publications/the-windsor-framework-sector-explainer.

[14] Catherine Barnard, ‘’What will the Protocol agreement mean for trade?’’ The UK in a changing Europe, 20 February 2023.

[15] Au printemps 2021, le Royaume-Uni a été exclu du programme Horizon Europe et n’a plus reçu d’appels sur les projets quantiques sensibles pour des raisons de sécurité. Il est toutefois évident que la dégradation des relations entre le Royaume-Uni et l’Union européenne ainsi que les manquements ou promesses de manquements aux traités bilatéraux ont pesé sur cette décision. Les universitaires britanniques ont déploré que le blocage des Européens nuisît à la réputation internationale du Royaume-Uni et affectait le recrutement de chercheurs et d’étudiants en doctorat dans les universités britanniques. CaterinaTani, “The UK faces exclusion from high-level Horizon calls in quantum’’ Science Business, 15 November 2022,

[16] ‘’Now that’s what I call Brexit 23!’’, Politics weekly UK, presented by John Harris Lisa Carroll, Rafael Behr and Gavin Barwell , The Guardian, 2 March 2023.

[17] Andrew McDonald, 28 February 2023, ‘’Rishi Sunak gives EU ‘Windsor framework’ the hard sell in Belfast’’, Politico, 28 February 2023. Ses propos, qui l’apparentaient plus à un remainer qu’à un partisan du Brexit, ont pu surprendre et faire sourire les observateurs. La position rêvée que le Cadre de Windsor offre à l’Irlande du Nord, n’était-elle pas celle du Royaume-Uni avant le Brexit , à laquelle une majorité d’Anglais et de Gallois ont décidé de se soustraire ?

[18] Le 21 septembre 2022, la Première ministre Liz Truss s’était entretenue avec le Président américain, lors du Sommet des Nations unies à New York. Il lui avait exprimé ses inquiétudes quant au problème du Protocole nord-irlandais et les risques potentiels pour l’Accord du Vendredi saint.

[19]Le 19 décembre 2022, on apprenait la nomination d’un envoyé spécial en Irlande du Nord en charge des affaires économiques, en la personne de Joe Kennedy, petit-fils de Robert Kennedy, pour veiller  aux efforts de renouveau économique et au renforcement des liens entre les États-Unis et l’Irlande du Nord. Niall Glynn, ‘’Joe Kennedy III confirmed as US special envoy to Northern Ireland’’, BBC News NI, 19 December 2022.

[20] Nadeem and Andrew Sparrow, ‘’Sunak sets out Northern Ireland deal to MPs as Labour vow to back agreement’, The Guardian, 27 February 2023.

[21] Le vice-président du groupe ERG, David Jones, a compté 500 textes législatifs   qui s’appliquent à l’Irlande du Nord et non dans le reste du Royaume-Uni.

[22] Kurtis Reid, ‘’Boris Johnson breaks silence to criticize Windsor Framework’’, Belfast Telegraph, 2 March 2023. https://www.belfasttelegraph.co.uk/news/politics/boris-johnson-breaks-silence-to-criticise-windsor-framework/1318883524.html

[23] Peter Walker and Rowena Mason,’’ Boris Johnson in battle for political future amid fresh evidence he misled MPs’’, The Guardian, 3 March 2023.

[24]Dans une déclaration sur Sky news, Steve Baker, saluait l’accord de Windsor comme une victoire majeure pour le gouvernement. Interrogé sur la conformité de l’Accord aux conditions émises par le DUP et l’ERG, Steve Baker a répondu par l’affirmative et déclaré que l’Accord restaurait la place de l’Irlande du Nord dans l’Union, et grâce au Stormon brake répondait au déficit démocratique de la province. Il s’est réjoui de voir enfin un chapitre de l’histoire nationale se refermer et un autre s’ouvrir dans un nouvel esprit d’amitié et de partenariat avec l’Irlande et l’Union européenne.   

 ‘’Brexiter Steve Baker MP welcomes the Windsor framework deal on the Irish Protocol as a ‘major win’’’, Sky news, 27 February 2023.

[25] Chris Heaton-Harris : I’m a former ERG chairman-and here’s why I back this Agreement, conservativehome 28 February 2023.. https://conservativehome.com/2023/02/28/chris-heaton-harris-as-a-former-erg-chairman-i-can-endorse-this-deal-and-believe-that-my-fellow-eurosceptics-will-come-to-see-its-merits/

[26]D’après les conditions draconiennes posées par Jeffrey Donaldson, les nouvelles dispositions doivent se conformer à la garantie de l’Article 6 de l’Acte d’Union qui exige que tous les Britanniques aient le même droit d’accès aux marchandises et garantir qu’aucune nouvelle barrière réglementaire ne se mette en place entre l’Irlande du Nord et le reste du Royaume-Uni. Les nouvelles dispositions doivent également donner leur mot au peuple d’Irlande du Nord dans l’élaboration des lois qui le régissent, et elles doivent préserver la garantie constitutionnelle énoncée par l’Accord de Belfast qui se fonde sur le consentement du peuple nord-irlandais pour toute modification de son statut. Le nouvel arrangement doit également éviter toute distorsion de marché et ne pas constituer une frontière en mer d’Irlande.

[27] Sammy Wilson s’est insurgé contre le frein de Stormont, qui permet à l’Assemblée locale de rejeter les modifications des règles européennes sur les marchandises, en déclarant que ce n’était pas un véritable frein, mais un ’’retardateur’’. ‘’Stormont brake not really a brake’’ says DUP MP Sammy Wilson””, itv news 1 March 2023. itv.com/news/utv/2023-03-01/wilson-hits-out-at-sunak-deal-and-kings-involvement.

[28] Ce parti qui a été formé en 2007, après la démission de Jim Allister du Parti unioniste démocrate (TUV), en signe de protestation contre l’Accord de Saint Andrews et le consentement du chef du DUP Ian Paisley de siéger à l’exécutif nord-irlandais aux côtés d’un Vice-Premier ministre républicain du Sinn Fein, Martin McGuinness.

[29] Jonathan Tonge, ‘’Voting into a Void? The 2022 Northern Ireland Assembly Election’’, The Political Quarterly, vol. 93, Issue 3 o.524-529, Wiley online Library.

[30] Protocol on Ireland and Northern Ireland, Article 18, Democratic consent in Northern Ireland, par.5.


Liens vers des sites académiques britanniques sur l’accord de Windsor

Steve Peers (EU Law Analysis)

Anton Spisak

David Henig

Institute for Government

Colin Murray

Anna Jerzewska

Chris Grey

KPMG

Sam Lowe

Viviane Gravey and Lisa Claire Whitten (on goods movement)

Michael Dougan

Alexander Horne (also for UK in a Changing Europe)

Harry Gillow, for Conservative Home

John Larkin KC, for Centre for the Union

Richard Bullick (thread with links to different analyses)

Graphic on the Windsor Framework, by Simon Usherwood

House of Commons Library analysis

 

L’avenir de l’Écosse, un sujet trop éclipsé par la crise du parti conservateur

Une fois de plus outre-Manche, l’actualité à Londres prend le pas sur des sujets tout aussi fondamentaux. Alors que Liz Truss tentait de se sortir du guêpier dans lequel elle s’était elle-même placée, la Cour suprême du Royaume-Uni écoutait les arguments des gouvernements écossais et britannique sur un projet de loi de référendum sur l’indépendance annoncé en juillet par la Première ministre écossaise, Nicola Sturgeon. Conséquence directe de la sortie du Royaume-Uni de l’UE qui a constitué un changement de circonstance majeur pour les Écossais, ces audiences des 11 et 12 octobre 2022 marquent une étape importante du débat juridique qui oppose Édimbourg à Londres. Pour bien comprendre cette problématique, Nathalie Duclos, professeure en civilisation britannique à l’Université de Toulouse Jean-Jaurès, revient sur le lien étroit qui unit le Brexit et le mouvement indépendantiste écossais. Son analyse fine permet de comprendre que les enjeux de l’indépendance pour l’Écosse sont plus complexes qu’il n’y paraît. Il en va de même de l’initiative lancée par Nicola Sturgeon visant à s’abstraire de l’accord de Londres pour l’organisation d’un nouveau référendum sur l’indépendance. Nous republions, après l’article de Nathalie Duclos, une analyse des audiences des 11 et 12 octobre, d’abord diffusée sur le site JP Blog afin de comprendre les enjeux de ce contentieux. La désunion du Royaume n’est pas pour tout de suite, même si elle révèle des fractures croissantes avec l’Angleterre qui entament toujours plus la crédibilité du parti au pouvoir.


Brexit and the Scottish independence movement

Par Nathalie Duclos, Professeure à l’Université de Toulouse Jean-Jaurès

Introduction:

Within a timespan of less than two years, the Scottish population was faced with two major constitutional choices. The first ever Scottish independence referendum, organised in September 2014, saw the Scottish electorate reject independence by 55% to 45%. Scots were then asked to vote on the UK’s membership of the European Union in June 2016. As is well-known, a clear majority of 62% of Scottish voters opted to remain in the EU, when across the whole UK, 52% of voters chose the Leave option. And Scotland did not just vote « Remain » : it was the most Remain-voting region in the UK (more than Greater London, whose Remain majority drew a lot of media attention), and every single constituency within Scotland turned out a majority for Remain. Out of the four constituent nations of the UK, Scotland was the only one to display such a level of voting uniformity ; in Northern Ireland, the only other Remain-voting ‘nation’ (if it can be considered as such), the vote was very divided along traditional political/constitutional and identity lines.

2016 UK referendum vote on EU membership, results by region

(Remain-voting regions underlined)

Region

Remain vote (%)

England

·      East

·      North-East

·      North-West

·      West Midlands

·      Yorkshire

·      Greater London

·      South-East

·      South-West

(including Gibraltrar)

46.6% (average)

·      43.5%

·      42.0%

·      46.3%

·      40.7%

·      42.3%

·      59.9%

·      48.2%

·      47.4%

Scotland

62%

 

Wales

 

47.5%

Northern Ireland

55.8%

Table based on the Electoral Commission’s figures, https://www.electoralcommission.org.uk/who-we-are-and-what-we-do/elections-and-referendums/past-elections-and-referendums/eu-referendum/results-and-turnout-eu-referendum

These results beg the question of why the Remain vote was so strong in Scotland compared to the rest of the UK. The short answer is that Scotland has a specific political landscape and a specific political party system which were much more conducive to a Remain vote. In other words, Scotland’s specific patterns of voting in the EU referendum can be boiled down to political factors, rather than (for instance) social, economic, demographic or cultural ones. Firstly, all the political parties represented in the Scottish Parliament (the Scottish National Party, the Scottish Conservatives, Scottish Labour, the Scottish Liberal Democrats, and the Scottish Greens) called for a Remain vote. Notably, the Conservative Party was much more united on the European question in Scotland than it was in England, and the then leader of the Scottish Conservatives, Ruth Davidson, was a leading Conservative Remainer. Secondly, Eurosceptic far-right parties were extremely weak in Scotland, with UKIP’s only result of note having been winning a single seat in the 2014 European election.

Thirdly, and most importantly, the Scottish political landscape was and remains dominated by a party, the Scottish National Party (SNP), whose support for European membership was very clear. Scotland has only had its own government and parliament since 1999, and the SNP has been the party of government for most of that short period of time, having been in government continuously since 2007. Not only did it win the last four Scottish Parliament elections (the latest having been in May 2021), but it has won all elections – be they local, Scottish, UK-wide or European – organised in Scotland since the 2014 independence referendum.

In terms of its ideology, the SNP can be characterised as both a nationalist and a leftwing party. In other words, the SNP is not just pro-independence : it also belongs to the European family of social-democratic parties. Morever, the SNP has been consistently pro-European since the 1980s, and at the time of the 2016 EU referendum, it was notably united in its opposition to Brexit, contrary to the two main parties in England (the Conservative and Labour parties), both of which have always been divided over Europe. As a result of these political differences between Scotland and England, in 2016 the dominant form of nationalism in Scotland (as embodied by the SNP) was centre-left, pro-immigration and pro-European, whereas the dominant form of nationalism in England (as embodied by UKIP) was rightwing, anti-immigration and anti-European.

However, two points can be made that bring a touch of nuance to Scotland’s pro-European profile in 2016. First, the ‘Europhilia’ of Scottish independence supporters should be qualified. The SNP as a party might be united over Europe, but its voters certainly weren’t at the time of the 2016 EU referendum: it is estimated that around 30% of SNP voters voted Leave. The same can be said for the independence movement as a whole. Out of the three ideological strands which characterise the Scottish independence movement, namely the nationalist, the radical left/socialist and the environmentalist strands, only the latter was clearly supportive of EU membership. It should also be noted that those independence supporters that backed EU membership often backed it for pragmatic (economic) as well as for strategic (political) reasons, rather than out an ideological belief in the European project. Second, as will be seen, the SNP itself was not always pro-European.

Two questions will now be considered : how did the European and Scottish independence debates intersect in the period which preceded the 2016 EU referendum, and how have they intersected since the Brexit referendum vote ?

I/ The intersection of the debates around Europe and Scottish independence before 2016

A/ The SNP’s historical evolution over Europe

As noted previously, the SNP became supportive of European membership in the 1980s and it has remained consistently pro-European since. For much of its history before that, however, the SNP was rather Eurosceptic, and it was notably so at the time of the first UK referendum on EEC membership, organised in 1975, just two years after the UK had joined.

The SNP was founded in 1934, but as the table below shows, it only became a significant political force in Scotland in the late 1960s and 1970s, when it won its first seats in the UK House of Commons (excluding its short-lived seat held in the last months of World War Two). Today, not only does the SNP come first in Scottish Parliament elections, but it also comes first in Scotland in UK general elections.

SNP results in UK General Elections since 1945

 

Seats

% Scottish vote

1945

0

1.2

1950

0

0.4

1951

0

0.3

1955

0

0.5

1959

0

0.8

1964

0

2.4

1966

0

5.0

1970

1

11.4

1974 (Feb)

7

21.9

1974 (Oct)

11

30.4

1979

2

17.3

1983

2

11.7

1987

3

14.0

1992

3

21.5

1997

6

22.1

2001

5

20.1

2005

6

17.7

2010

6

19.9

2015

56

50.0

2017

35

36.9

2019

48

45.0

SNP results in Scottish Parliament (since its creation in 1999)

 

1st vote

(constituency seats)

2nd vote

(regional seats)

Total seats

(out of 129)

1999

28.7%

27.3%

35

2003

23.8%

21.6%

27

2007

32.9%

31.0%

47

2011

45.4%

44.0%

69

2016

46.5%

41.7%

63

2021

47.7%

40.3%

64

 In the EEC referendum of 1975, when the population of the UK was asked whether the country should remain in the EEC or not (in a ‘yes’ or ‘no’ vote), a majority of Scots voted ‘yes’, as did a majority in each of the constituent nations of the UK (as indicated in the table below). However, it is striking that at the time, Scotland and Northern Ireland were the most Eurosceptic of the four constituent nations; by contrast, in 2016, they would be the only two Remain-voting nations. Conversely, in 1975, England was the nation which turned out the biggest majority in favour of remaining in the EEC, when it would be the biggest Leave-voting nation in 2016.

The 1975 EEC referendum results by nation

           

YES votes %

Participation %

UK

67.2

64.5

England

68.7

64.5

Scotland

58.4

61.7

Wales

66.5

66.7

Northern Ireland

52.1

47.7

On what bases was the SNP opposed to EEC membership at the time of the 1975 referendum, and more generally throughout the 1960s and early 1970s? SNP literature from the period shows that one of its main arguments for opposing ‘Common Market’ membership (as it was commonly known) was that not only would this be bad for Scotland from an economic and social perspective, but Scotland would suffer more than the rest of the UK:

“The full effects of entering the Common Market have not yet been revealed. (…) But it is certain that Scotland, with double the unemployment, lower wages and the worst housing in Europe, will be sacrificed to an even greater extent. (…) The small Scottish farmer, hill farmer and crofter would be squeezed out of business. Mining in the country would contract further – and the over-all cost of living would shoot up.”[1]

Another argument was that European membership would be detrimental to what the SNP saw as Scotland’s much more fundamental ties with Commonwealth (especially ‘Old Commonwealth’) countries:

“The closer ties with ‘Europe’ have reduced our ties with our kin in Canada, Australia and New Zealand and all the other Commonwealth nations. Our participation in a world-wide family of nations has been destroyed by the mania of one man, Edward Heath, to be leader in ‘Europe’”.[2]

Yet another argument was fear of “domination by West Germany” (“Is that what our brothers, fathers and grandfathers died for in two world wars?”[3]). Even more importantly, the SNP opposed the European ‘union’ for the same reason that it opposed the UK union: “In any union of nations, political or economic, the largest partner will always be the most dominant.” Why would the SNP support joining a union which would be even more detrimental to Scotland than the union to which it already belonged and the end of which was its raison d’être? As stated in the previously quoted report:

“Scotland has suffered since 1707 when she joined a ‘common market’ with England, Wales and Ireland, but at least we had some direct representation, however ineffective, at the seat of government. Our situation in the European Common Market is worse, in that Scotland is now to be ruled by a Council of Ministers in Brussels in which she has no representation, whereas even Luxembourg, hardly bigger than Edinburgh, has. Our lives will be ruled by bureaucrats who have little understanding or concern for our problems.”[4]

The SNP started tentatively shifting to a more pro-European position in 1983, as a comparison between two motions on EEC membership respectively voted by the SNP at its annual conferences of 1982 and 1983 makes abundantly clear :

“Conference believes that membership of the EEC is incompatible with Scotland’s national interests. The detrimental effects on Scotland’s economic and political development resulting from EEC membership leads to the conclusion that at the next General Election the SNP must campaign on a policy of all out opposition to continued membership with a pledge to withdraw Scotland from membership on the attainment of independence subject to a referendum of the Scottish people.” (SNP Annual Conference 1982)

“Conference confirms SNP policy of putting the question of [an independent Scotland’s] membership, or of associate membership, to the people in a referendum to be decided by majority vote. An SNP Government would approach negotiation with the Common Market in a positive manner, willing to recommend membership unless our negotiating team were unable to secure from the EEC guarantees of protection of vital Scottish interests, particularly in relation to fishing, oil and steel. In the event of negotiations on full membership proving unsatisfactory, an SNP Government would seek associate membership status with the Community.” (SNP Annual Conference 1983)

Having remained clearly and strongly opposed to EEC membership until 1982, the SNP then adopted a more complex position on Europe without, however, committing itself to membership. It would be five years before the SNP officially adopted its “Independence in Europe” policy, which has remained party policy to this day. This final shift was largely attributable to the influence of Jim Sillars, a former Labour Party member who had joined the SNP in 1980 and had convinced the party to support European membership for mainly strategic reasons. As he had argued in a book entitled Moving on and up in Europe. The case for Scottish Independence within the European Community, opponents of Scottish independence claim that “independence equals separatism (…). Once the SNP states without equivocation that its objective is to gain Scottish independence as a member state of, that is within the European Community, we (…) destroy the accusations that independence is the same as separation.”[5]

Since then, the SNP has become more deeply committed to European membership, in large part because its understanding of independence has shifted in what has been termed a ‘post-sovereign’ direction, which recognises the interdependence of nations in a globalised world. By the 2010s, when Scots were asked to vote on Scottish independence and then to vote again on European membership, the SNP had been a consistently pro-European voice in the Scottish political landscape for at least a quarter of a century.

In what ways did the European issue interact with the Scottish independence debate at the time of the Scottish independence referendum of 2014?

B/ The European debate at the time of the Scottish independence referendum (2014)

A first point needs to be stressed in view of what was to occur just a few years later. The possibility that the UK might soon be leaving the EU was not at all part of the picture during the two-and-a-half-year-long campaign that preceded the Scottish independence referendum. A second crucial preliminary point is that no one on the pro-independence side presented Scotland’s accession to independent statehood as a possible opportunity for it to leave the EU. At the time, there was agreement on both sides of the Scottish independence divide over the fact that it was in Scotland’s best interests to remain in the EU, and what was at stake was precisely whether independence might not endanger Scotland’s membership of the EU. Thus, in 2014, the ‘European question’ was not whether Scotland should be in or out of the EU, but rather what Scotland’s status might be in relation to the EU if it voted for independence.

The anti-independence, Unionist ‘No’ side argued that a newly independent Scotland would be considered as a third country by the EU, and would thereby have to apply to become a member-state in its own right. It would therefore run the risk of not being accepted into the EU: all that was needed was for one of the existing member-states (such as Spain, which might be anxious to send a message to the Catalan separatists) to oppose its veto to Scotland’s membership for it to be voted down. Moreover, might the EU not make Scotland commit to adopting the euro, and/or to joining the Schengen area (neither of which were part of the pro-independence side’s policy platform) in exchange for membership?

By contrast, the pro-independence ‘Yes’ side argued that Scotland was already in the EU, and had been so for four decades. As a result, rather than having to leave the EU and then join it again, Scotland would be able to negotiate its transition to independence from within the EU, as part of an existing member-state, especially as the EU would be anxious for Scotland to remain in its fold in a context of rising Euroscepticism across Europe.

What was the EU’s answer to these questions in 2014? Officially, the EU avoided answering them by saying that the Scottish independence debate was an internal UK debate, and that as such, the EU would not intervene in it. Unofficially, however, the then President of the European Commission José Manuel Barroso took the line argued by the Scottish ‘No’ side. In a BBC interview of February 2014, he stated that an independent Scotland would have to apply for membership, and that as a result, it would be “extremely difficult, if not impossible” for it to join the EU, considering the fact that it would need the approval of all current member-states.

In what ways has Brexit changed the terms of the independence debate in Scotland as well as the Scottish Government’s independence strategy? Has it had an impact on the European position on the issue of an independent Scotland’s EU membership? Has there been a post-Brexit independence drive? It is to these questions that I now turn.

II/ The Scottish independence debate since the Brexit vote


A/ Has there been a post-Brexit independence drive ?

Considering that Scotland clearly voted to remain in the EU in 2016, and that since then, it has been forced to leave against the will of a majority of its population, one might have expected the EU referendum vote to have been followed by a clear independence drive in Scotland. Against many independence supporters’ expectations, however, the matter has not been straightforward. I would argue that there have been three different stages since 2016.

The first, which lasted from the Brexit referendum vote to ‘Brexit Day’, in early 2020, saw no overall rise in support for independence, with most polls pointing to the same levels of support as the actual 2014 referendum results (namely around 45% for independence and 55% against it). However, these were averages which, as such, gave the appearance that Brexit hadn’t led to anybody changing their mind on independence, when in fact, studies have suggested that at the time, there was movement in both directions, with each compensating the other. In other words, some Scots who had voted ‘No’ to independence in 2014 but who also opposed Brexit had now shifted to support for independence as a way for Scotland to remain in the EU, while others who had voted ‘Yes’ in 2014 but also supported Brexit now gave priority to remaining in the UK as a way of guaranteeing that Scotland would indeed leave the EU.

The second stage came in the year that followed the UK’s official exit from the EU, from early 2020 to early 2021. This period saw a marked rise in independence support, with almost all opinion polls turning out a majority in favour of Scottish independence.

Since early 2021, however, poll results have been much more uncertain and have gone both ways. At the time of writing, in September 2022, it was impossible to predict what side would win if a new referendum was organised in the near future.

B/ In what ways has Brexit changed the case for independence?

I would argue that Brexit has changed the case for independence in five main ways. The first four are to the advantage of the pro-independence side: Brexit has strengthened the pro-independence side’s main argument (1) and weakened the anti-independence side’s main argument (2), as well as giving birth to a whole new argument for independence (3); it has also made the EU at least temporarily more receptive to the case for Scottish independence (4). However, Brexit has also raised new questions to which independence supporters will find it very hard to give definitive answers (5). Let me examine each of these changes in turn.

1/ Brexit has reinforced what has undeniably been the pro-independence side’s strongest point, known in Scotland as the ‘democratic deficit’ argument. Part of the political case for independence, the argument is that within the UK, Scots are bound to structurally suffer from a ‘democratic deficit’ because, even though they don’t vote in the same way as English people, they have to submit to the voting choices of the English, who represent 84% of the total British population. The only way to solve this democratic deficit is independence, because only independence can guarantee that Scottish people will always get what they vote for. The Conservatives haven’t won a majority of votes in Scotland since 1959; in other words, since that date, every time the Conservatives have been in power across the UK (as was for instance the case between 1979 and 1997, and as has been the case since 2010), this hasn’t corresponded to the majority vote in Scotland. In that respect, the fact that there was a Conservative government in London at the time of the 2014 independence referendum was to the tactical advantage of the pro-independence side. Since then, the Brexit referendum vote has strengthened this democratic deficit argument: indeed, in addition to being ruled by a Conservative government most of them didn’t vote for, Scottish people have now also had to leave the EU against their will.

2/ Brexit has also weakened what was the anti-independence side’s main argument in 2014, namely the argument that independence meant risk-taking and that the status quo was the safe option. As independence represents the unknown, it is by definition impossible to give definitive answers to fundamental questions such as what would become of living standards, unemployment rates or pension rates in an independent Scotland. Crucially, it has been established that the risks entailed by independence, and in particular the fears of the possible economic and social consequences of independence, were the main reason why a majority of Scots voted against it in 2014. However, as a result of Brexit, both the option of independence and the option of remaining in the UK are now uncertain. There is no longer a safe option and Scots are now faced with two risky alternatives: remaining in a UK that has just left the EU, or becoming an independent country that would have the option of re-joining the EU.

3/ The final way in which Brexit has changed the case for and against independence is by giving birth to a whole new argument for independence, which could be termed the ‘lifeboat’ argument. It is to say that Brexit will be economically harmful to Scotland and that only independence in the EU can save Scotland from the harmful impact of Brexit: in the words of SNP MP Pete Wishart, Scottish independence is “a lifeboat attached to the good ship UK that’s heading for that Brexit iceberg”.

However, it should be noted that contrary to the democratic deficit argument, the lifeboat argument is a divisive one within the independence movement, which (as noted previously) counts a minority of Brexit supporters. What are the arguments made by the minority of independence supporters who are critical of EU membership? I will argue that Eurosceptic independence supporters make three main points. The first is one that was already at the heart of the SNP’s opposition to European membership in the 1960s and 1970s: it is to say that Scotland will only be truly independent if it is independent both from the UK and from the EU. What would be the point in rapatriating powers from London to Edinburgh, and then immediately handing powers over to Brussels? The second is a point mainly made by far-left independence supporters. They underline that the EU is a fundamentally neoliberal organisation that supports austerity politics (as confirmed by its treatment of Greece), just like the Conservative governments of which Scots are precisely hoping to get rid of by supporting independence. Being part of the EU would mean accepting the same type of policies imposed by the Conservatives within the UK, which would make independence meaningless. The third point is that the EU is on the side of states, not nations, and that it is therefore structurally opposed to independence movements, as confirmed by its attitude in relation to the imprisonment of Catalan political leaders since 2017. This has been taken as evidence that the EU will always side with member states, whatever the democratically expressed will of the nations/regions within these member states. However, it should once again be stressed that these Eurosceptic arguments are much less prominent within pro-independence discourse than the argument that independence would be a way of escaping Brexit.

4/ Brexit has brought about another shift that has been to the advantage of the pro-independence side. Compared to what was the case at the time of the independence referendum, Brexit seems to have made the EU more receptive to the case for Scottish independence (at least temporarily). As a reminder, in 2014, EU Commission President Barroso had stated that it would be “extremely difficult if not impossible” for an independent Scotland to join the EU. This contrasts sharply with declarations made in the years of UK-EU negotiations over Brexit by two former European Council Presidents, Herman Van Rompuy and Donald Tusk. In September 2019, Van Rompuy reaffirmed that the process of joining the EU is “complicated”, but he added that an application from Scotland would have to be “very seriously” considered, and that there was “much more sympathy for regions – parts of a country – that want to join the European Union” than there was for Brexit in the EU. Then in February 2020, Tusk stated that if an independent Scotland applied to join the EU, it would not be automatically accepted, but that “everyone w[ould] be enthusiastic here in Brussels”, even adding that he “fe[lt] very Scottish, especially after Brexit”.

How can this change of attitude on the part of EU leaders be accounted for? First of all, more so than in 2014, it is in the EU’s best interests in the wake of Brexit to facilitate an independent Scotland’s EU application bid so as to send the message that the EU is still an attractive project. Secondly, as a result of the clear differences in voting in the EU referendum between the different constituent nations of the UK, the EU has gained a better understanding of the Scottish case for independence than in had in 2014. Before Brexit, many Europeans arguably (and wrongly) believed the case for independence to be mainly based on what could be termed identity issues.

All of this seems to point to the conclusion that Brexit has been tactically (though not substantially) good for the pro-independence side…

5/ However, Brexit has also raised two substantial questions to which independence supporters will find it very hard to give definitive answers. The first is the issue of the currency, which was already one of the major sticking points at the time of the independence referendum, and which has become thornier still as a result of Brexit. An independent Scotland would have to choose between three currency options: keeping the pound sterling, setting up a Scottish currency, or adopting the euro. At the time of the independence referendum, the independence movement was divided over what option to choose. The SNP’s position was that Scotland would keep the pound sterling, while the Scottish Greens and the Scottish Socialist Party, as well as many other non-SNP independence supporters, argued that Scotland would need to set up its own currency, as keeping the pound sterling would make Scotland beholden to the Bank of England, thereby defeating the very purpose of independence. Since Brexit, the independence movement has remained divided over the issue, but the SNP’s position has shifted closer to that defended by many non-SNP independence supporters. Indeed, the SNP now supports Scotland keeping the pound sterling only for a transition period, after which it would set up its own currency (as soon as conditions are favourable).

This might have made the SNP’s currency position more palatable to the wider independence movement (though even that is debatable), but it has not solved the following conundrum: would the SNP’s policy of keeping the pound sterling (even on a tempory basis) be compatible with its policy of wanting Scotland to join the EU as soon as possible after independence? Would the EU accept an application from a country that not only expressed a wish not to adopt the euro as its currency, but that shared a currency with a country that had chosen to leave the EU? The political problem these questions raise for the SNP is that it cannot answer them with any certainty, as these are questions to which only the EU can give an answer.

The second issue which has become more complex as a result of Brexit is that of the border between England and Scotland. If Scotland became independent and then joined the EU, what would become of the Anglo-Scottish border? Would Scotland be able to retain an open border with England, or would it have to enforce border checks? Here again, it is impossible for the SNP to give definitive answers to these questions, as these would depend on the result of future negotiations between the EU (including Scotland as an EU member-state) and the remainder of the UK. Although the border issue would be nowhere near as thorny as in Northern Ireland, the case remains that nobody in Scotland wants independence to be followed by a ‘hard’ border with England…

C/ In what ways has Brexit changed the SNP’s and the Scottish Government’s independence strategy?

In the immediate wake of the Brexit referendum, from mid-2016 to early 2017, the Scottish Government’s priority was not to pursue a second independence referendum. Rather, at the time, its prioritised campaigning for what was then known as a ‘soft Brexit’, which would have allowed Scotland (if not the whole UK) to leave the EU but remain in the single market and the customs union. By campaigning for a soft Brexit, the idea was to try and minimise Brexit’s potential economic impact on Scotland, as well as prevent the problem of a ‘hard border’ between England and Scotland in the case of Scotland becoming independent in the EU. However, the Scottish Government was sidelined in the Brexit negotiations, and the British Government proved totally unwilling to listen to its (and the Welsh Government’s) demands. When it became clear that the British Government was opting for a ‘hard Brexit’ no matter what, the Scottish Government changed its strategy and promoted another independence referendum as Scotland’s only way out of Brexit.

It was in that context that Scottish First Minister Nicola Sturgeon formally wrote to the British Prime Minister (then Theresa May), in March 2017, asking to be able to organise a new independence referendum along the same lines as in 2014. At the time, Theresa May’s answer was to say that “now was not the time” for another referendum. A second formal request was made to the British Prime Minister (now Boris Johnson) in the wake of the December 2019 UK general election. Boris Johnson’s answer was also negative, although his justification was slightly different: Scots had voted against independence in 2014 and the results of this vote should be valid for at least a generation. A third formal request was made in June 2022. However, as the Scottish Government did not expect Boris Johnson’s reply to be positive (and his negative reply duly came on the day before his resignation from the Conservative Party leadership, on 6 July 2022), parallel to her formal demand to the British Prime Minister, Nicola Sturgeon also set out a whole new strategy. The first step in the strategy was to ask the UK Supreme Court to state whether Scotland has the constitutional right to organise a consultative referendum on independence (without needing the agreement of London). What is established at this stage is that Scotland does not have the power to declare its own independence without London’s agreement. Indeed, the Scotland Act 1998 which is at the foundation of the Scottish Parliament and Government clearly states that “the Union of the Kingdoms of Scotland and England” is a matter reserved to the British Parliament, and not devolved to the Scottish one. However, what remains to be seen is whether Scotland has the right to organise a consultative referendum on a reserved matter such as independence. The Supreme Court considered the issue on 11 and 12 October 2022.[6] If it rules that Scotland has the constitutional right to organise a referendum, then the Scottish Government has already announced that this will take place on 19 October 2023. If it rules that Scotland does not have this right, then the Scottish Government has stated that the second step in its strategy would be to turn the next UK general election (expected in 2024) into an “informal” referendum on independence. If a majority of Scots voted for the SNP in that election, the SNP would take this as a mandate to start independence negotiations.

It should be noted that even if the Supreme Court found in favour of the Scottish Government, if a referendum was then organised, and if the independence side ended up being victorious, Scotland would still need the British Parliament to vote a law giving it its independence. However, the hope on the part of the SNP is that in such a scenario, the British government would feel politically obliged to respect the democratic will of the Scottish population as expressed in the (legally organised) referendum, even though there would be no constitutional obligation for it to do so.

 Conclusion: Brexit: boon or bane for the Scottish independence movement?

In summary, Brexit seems to have increased the number of independence supporters; whether they now represent a majority of the population is more questionable. Brexit has also strengthened the case for Scottish independence, and arguably made European opinion less hostile to independence. However, Brexit has made the two key issues of the currency and the Anglo-Scottish border much more difficult to resolve. These issues (and especially the spectre of a ‘hard border’ with England) will make independence a much harder sell in the context of a future independence referendum, which may or may not take place in October 2023.

[1] Election report published by the SNP in the Hamilton Herald on the occasion of the 1967 Hamilton by-election.

[2] Election report published by the SNP in Flashpoint Pentlands on the occasion of the February 1974 UK general election.

[3] Ibid.

[4] Ibid.

[5] Jim Sillars, Moving on and up in Europe. The case for Scottish Independence within the European Community, Edinburgh: SNP, 1985.

[6] Reference by the Lord Advocate of devolution issues under paragraph 34 of schedule 6 to the Scotland Act 1998 https://www.supremecourt.uk/cases/uksc-2022-0098.html


Laudience à la Cour suprême relative au projet de loi du Gouvernement écossais organisant un nouveau référendum dindépendance : quelques éléments d’analyse

Par Aurélien Antoine, Directeur de l’Observatoire du Brexit

Au printemps 2021, le Scottish National Party (SNP) emportait une nouvelle victoire électorale marquante en Écosse. Échouant à seulement deux sièges de la majorité absolue au Parlement de Holyrood, le SNP a néanmoins pu compter sur le parti écologiste en vue de concrétiser sa promesse de campagne de sortir de l’union britannique. Avec son assise parlementaire solide obtenue grâce à un accord de gouvernement avec les Verts[1] favorable à la tenue d’un second référendum d’indépendance (« Indyref2 »), la First minister, Nicola Sturgeon, a annoncé rapidement le lancement imminent du processus de consultation des citoyens écossais. À cette époque, nous avions déjà insisté sur les obstacles juridiques qui se dressaient devant les ambitions de la cheffe du gouvernement écossais[2]. Depuis, elle a affiné sa stratégie qui prévoit désormais trois étapes qui doivent précéder le recours ultime au peuple écossais.

L’étape initiale fut la publication le 14 juin 2022 du premier volet d’une série de documents officiels intitulée Building a New Scotland visant à convaincre de la viabilité d’une Écosse séparée du Royaume-Uni. Le jour suivant la diffusion de ce rapport, le ministre écossais chargé des questions constitutionnelles annonçait que le référendum allait être organisé en octobre 2023.

S’en est suivi, le 28 juin, le dévoilement du projet de référendum d’indépendance (Scottish Independence Referendum Bill ou SIRB). Le texte retient dans sa section 2 (2) la question suivante : « L’Écosse devrait-elle devenir un État indépendant ? ». Le scrutin a été fixé en principe au 19 octobre 2023 (section 2 [4]) conformément aux souhaits de la First minister exprimés le 28 juin devant le Parlement. En vertu du Referendums (Scotland) Act de 2020 auquel le projet se réfère à la section 3, l’âge requis pour participer au vote est établi à 16 ans révolus, comme en 2014 lors du premier référendum. À aucun moment le SIRB ne précise si le résultat du référendum liera ou non les autorités publiques écossaises, mais Nicola Sturgeon a rapidement rappelé, dans le cadre d’une stratégie désormais bien connue, qu’il serait seulement indicatif.

Une fois ce projet publié, la First minister avait bien conscience des défis juridiques que son action soulevait. Plusieurs stratégies s’offraient à elle, mais elle a finalement choisi de ne pas attendre le dépôt du projet devant le Parlement écossais et de demander immédiatement au conseil juridique du gouvernement écossais, la Lord Advocate Dorothy Bain, de saisir la Cour suprême en vertu de la section 34 de l’annexe 6 au SA. Cette procédure est très rarement utilisée[3]. L’audience devant la Cour suprême s’est tenue les 11 et 12 octobre[4].

Classiquement, les recours sur les questions de compétences liées à la dévolution opposent les gouvernements écossais (via le Lord Advocate) et britannique (représenté par l’Advocate General for Scotland). La Cour a toutefois accepté de prendre en considération les observations du SNP (en tant qu’intervenant) en sus de celle de la Lord Advocate qui, malgré son statut de membre du cabinet, doit conserver une forme d’indépendance. Au début du mois d’août, le gouvernement britannique a, quant à lui, soumis ses arguments par la voix de l’Advocate General pour l’Écosse (représenté par James Eadie).

Notons que ce choix de la Cour suprême constituait un deuxième camouflet pour le gouvernement britannique qui avait par ailleurs demandé en juillet que les Justices refusent d’examiner le recours en se déclarant incompétents. La juridiction suprême n’a pas fait droit à cette demande aux effets expéditifs et a organisé les audiences sur deux journées devant cinq juges[5]. Cette composition n’est pas anodine. Elle signifie que les questions soumises à la Cour sont importantes, mais pas d’une difficulté majeure, contrairement à celles qui furent en cause dans les contentieux Miller 1 et 2[6], ou à l’occasion de contentieux réunissant sept juges. Le représentant des intérêts du gouvernement de Sa Majesté ont permis de revenir sur le sujet de la compétence de la Cour pour examiner la légalité d’un projet de loi non déposé sur le bureau du Parlement, avant que le fond du texte ne soit considéré comme un éventuel excès de pouvoir des autorités dévolues écossaises

  1. La question inédite de la compétence de la Cour suprême au stade de la seule publication du projet de loi de référendum

C’est le point de droit sur lequel nous nous attarderons le plus dans la mesure où la saisine de la Cour suprême intervient avant que le projet de loi soit déposé devant le Parlement écossais – ce qui est une première. De surcroît, la doctrine ne s’est guère appesantie sur la compétence de la Cour suprême[7] qui est pourtant le sujet sur lequel se sont concentré, lors de l’audience, les conseils juridiques des gouvernements écossais et britannique.

Enfin, l’invocation inédite, comme on l’a dit plus haut, de la section 34 de l’annexe 6 au SA en vue de saisir la Cour est une stratégie intéressante dont on dit qu’elle émanerait de Nicola Sturgeon elle-même[8] . Elle vise à mettre rapidement de côté le débat juridique, quelle qu’en soit l’issue, tout en marquant paradoxalement le respect des voies de droit[9] dans un processus de sécession que la First minister ne souhaite pas voir assimilé à celui auquel les indépendantistes catalans ont recouru en Espagne.

Le fait que la Cour a accepté au stade du permission stage qu’une audience ait pu se tenir les 11 et 12 octobre derniers ne signifie pas automatiquement qu’elle ira au-delà de l’examen de sa compétence dans son jugement final. Elle pourrait, en effet, considérer que le recours est prématuré en suivant la démonstration développée par le gouvernement britannique. En étudiant un texte qui n’a pas été adopté par le Parlement écossais, la Cour viendrait à débattre d’une situation juridique hypothétique en raison d’un acte qui n’a pas de portée juridique précise.

La première question à laquelle devra répondre la Cour sera donc celle de savoir si le recours de la Lord Advocate relève, à ce stade, de sa compétence, et si, dans tous les cas, elle devrait la décliner en vertu de son pouvoir discrétionnaire.

La section 34 de l’Annexe 6 au SA est de prime abord assez floue concernant les motifs pouvant justifier la saisine de la Cour suprême, comme il ressort de la lettre du texte :  « The Lord Advocate, the Attorney General, the Advocate General or the Advocate General for Northern Ireland may refer to the Supreme Court any devolution issue which is not the subject of proceedings ». L’expression « any devolution issue » (« toute question relative à la dévolution ») est définie à la section 1 de l’annexe qui vise, pour résumer, des problèmes de compétences qui résulteraient d’une loi écossaise déjà applicable (section 1 (1) (a)) ou de l’exercice des fonctions exécutives par les ministres écossais (section 1 (1), (b), (c), (f)).

Selon la représentante du gouvernement écossais, les sections 34 et 1 de l’annexe 6 du SA n’excluent pas un recours préalable au processus parlementaire. Elle a souligné au début de sa prise de parole que, d’abord, c’était une demande inédite du gouvernement écossais, ensuite, que la question était d’intérêt public et, enfin, que le contexte rendait nécessaire une réponse à un problème de droit nouveau. Dans son exposé devant la Cour, Dorothy Bain a soutenu que le référendum était une promesse électorale qui était un élément déterminant de la vie démocratique des citoyens écossais. Sur ce point, la Lord Advocate s’est attardée sur la jurisprudence Keatings par laquelle la Court of Session d’Écosse avait estimé qu’un recours par un particulier à l’encontre d’un éventuel processus d’indépendance lancé unilatéralement par les autorités écossaises était une question abstraite, purement académique et prématurée[10]. La Lord Advocate a sans doute pensé que le fait qu’un projet de loi a été rédigé et que les élections locales ont démontré un soutien à un nouveau référendum rendait le sujet bien moins académique et que, dès lors, le sujet était d’une importance pratique considérable (idée retenue par la Court of Session elle-même dans des contentieux relatifs au Brexit[11]). Loin d’être abstrait, le Bill est une question de droit concrète pour le gouvernement et l’ensemble de la population de l’Écosse. Parmi les arguments de la Lord Advocate, l’idée selon laquelle l’avenir du processus dépendrait d’une réponse claire de la Cour sur la légalité du projet revient à plusieurs reprises dans la discussion. En particulier, l’introduction du texte au Parlement de Holyrood dépendrait de la solution que les Justices apporteraient au problème qui leur est soumis. Cette démonstration paraît toutefois peu compatible avec les déclarations publiques et répétées de Nicola Sturgeon exprimant sa conviction selon laquelle le droit ne saurait surpasser une volonté politique forte qui pourrait s’exprimer lors des prochaines élections générales au Royaume-Uni.

Examinant l’autorité des référendums au Royaume-Uni (dont la nature politique pourrait exclure la compétence de la Cour), Dorothy Bain a aussi suggéré qu’un auteur comme Dicey a reconnu l’autorité supérieure du référendum sur la loi d’un point de vue constitutionnel. Mais elle omet de rappeler la complexité de l’analyse du professeur d’Oxford dans laquelle il considère que les règles qu’il qualifie de constitutionnelles sont celles qui relèvent des conventions de la Constitution et non du droit dit « strict » qui est sanctionné par un juge. Pour Dicey, le référendum doit être concilié avec la souveraineté du Parlement de Westminster[12]. Si la Cour suprême du Canada a repris à son compte la distinction entre légalité (juridique) et constitutionnalité (politique) pour remettre en cause la violation d’une convention de la Constitution par les autorités fédérales canadiennes[13], il paraît peu probable que la Cour suprême britannique adopte le même point de vue. Outre sa réticence à reconnaître aux juridictions un pouvoir de s’immiscer dans des rapports politiques, la Cour présidée par Lord Reed fait preuve de self-restraint qui ne laisse pas augurer d’une conception extensive de la portée des conventions de la Constitution (et ce, malgré l’intérêt que la Cour leur accorde comme ce fut rappelé solennellement dans Miller 1[14]). D’ailleurs, la Lord Advocate, en se référant au cas canadien, admet implicitement que le droit positif tel qu’il découle du SA empêche de conclure à une quelconque illégalité de la part du gouvernement britannique qui refuserait de tenir compte des résultats éventuels d’un référendum ou d’engager des négociations avec son homologue écossais.

Un autre argument de la Lord Advocate retient l’attention. Selon elle, son rôle est de conseiller le gouvernement sur la légalité des textes qu’il veut soumettre au Parlement. L’interprétation extensive qu’autorise la lecture combinée des sections 1 et 34 de l’annexe 6 du SA laisserait entendre que les Law officers de la Couronne attachés au gouvernement écossais doivent pouvoir saisir la Cour suprême pour obtenir une réponse précise à une question sur laquelle ils ne parviennent pas à se prononcer. En somme, c’est bien la logique de la question préjudicielle sur un point de droit qui s’impose dans l’esprit de Dorothy Bain, contrairement à la procédure de la section 33 (1) qui relèverait plus d’une forme de contrôle a priori précédant le royal assent[15].

Pour sa part, l’Advocate General a maintenu un argumentaire classique afin de défendre l’incompétence de la Cour suprême (notamment sur le caractère prématuré de la demande et son abstraction sur lesquels nous nous étions penché dans notre billet de 2021). Il est possible de résumer le point de vue exprimé par le gouvernement britannique autour de l’idée générale que la voie de droit utilisée par la Lord Advocate vient modifier la rationalité et la structure du SA de 1998. Pour convaincre les juges, l’Advocate General explique que, s’ils devaient se prononcer en amont de la procédure parlementaire, la section 33 (1) qui prévoit la saisine de la Cour après le processus d’adoption d’un texte par le Parlement serait affectée. L’option de l’annexe 6 pourrait limiter l’intérêt pratique de la section 33 (1) dans la mesure où la légalité d’un projet de loi du gouvernement écossais serait déjà connue avant son dépôt et sa discussion. Le recours au terme de la phase législative ne serait donc envisageable que si le gouvernement ou le parlement amendaient le projet initial.

Afin de compléter sa démonstration, l’Advocate General adopte une lecture exégétique du SA en se référant aux documents explicatifs du texte qui laissent entendre, selon lui, que les différentes modalités de saisine de la Cour suprême doivent être comprises comme étant exclusives les unes des autres et envisageables à des moments bien précis. Une note récente du Centre de documentation de la Chambre des Communes semble aller dans ce sens. Lorsqu’elle évoque les moyens à la disposition des requérants privilégiés, elle distingue bien le contexte de la saisine en vertu de la section 33 (1) et celle qui découlerait de l’annexe 6[16]. Abordant le recours de la Lord Advocate un peu plus loin, la note informative ne donne aucune appréciation sur la pertinence de cette voie de droit dont il appartiendra finalement à la Cour suprême de juger. En somme, la loi est claire : une difficulté juridique liée à la répartition des compétences entre le Parlement de Westminster et le Parlement de Holyrood peut être soulevée quand le projet de loi est dans sa forme achevée, une fois que les étapes du processus parlementaire se sont déroulées (section 32A et 33 (1), voire la section 34 de l’annexe 6) ; puis, si la loi a été sanctionnée par le royal assent, à tout moment à l’occasion d’un procès ou dans l’exercice de leurs prérogatives par les ministres (annexe 6).

Nous pouvons ajouter que la généralité de l’interprétation des sections 34 et 1 de l’annexe 6 que retient la Lord Advocate ne saurait justifier l’intervention de la Cour en vertu de l’application du principe selon lequel l’existence de régimes spéciaux de saisine de la Cour (ici les sections 32 A et 33) s’impose aux dispositions générales (section 34 précitée telle qu’elle est comprise par le gouvernement écossais).

Malgré notre préférence pour la démonstration de l’Advocate General, il n’est pas simple de prédire la réponse que donnera la Cour. Bien qu’ils soient adeptes du self-restraint (v. supra), les Justices pourraient, en acceptant d’étudier le recours au fond, asseoir leur rôle relatif à des questions qui mettent en cause l’avenir du royaume. Surtout, l’examen au fond permettrait d’apporter des précisions bien utiles sur l’étendue de la compétence du Parlement écossais. Cependant, il faut avoir en tête que si ce recours n’avait pas eu lieu à ce stade, la Cour aurait de toute façon été saisie sur le fondement de la section 33 (1) et se serait prononcée sur cette compétence législative.

  1. Le débat renouvelé relatif à la compétence du Parlement écossais

Cet aspect du recours a été largement abordé dans notre précédent article pour le JP Blog[17]. Les arguments du gouvernement écossais ont néanmoins été affinés sur quelques points, en particulier sur la question de dévolution liée à l’identification d’une matière réservée qui ne peut faire l’objet d’une législation que par le Parlement de Westminster (ces domaines sont listés à la section 29A du SA).

La Lord Advocate a principalement insisté sur le rapport de connexité indirect entre le projet de loi de référendum et les matières réservées. S’appuyant sur plusieurs jurisprudences classiques nées de contextes juridiques distincts du cas d’espèce[18], Dorothy Bain a soutenu que le lien entre le référendum et l’union du royaume (qui relève, en vertu de la section 29 (3) de la compétence exclusive du Parlement britannique) n’est pas assez fort, ce qui justifierait que des autorités dévolues puissent organiser un référendum consultatif sur l’indépendance. Le conseil juridique du gouvernement écossais prétend que le référendum ne viserait qu’à demander l’avis indicatif de la population, position défendue par Nicola Sturgeon dès 2021 et que nous avions critiquée. Le Lord Advocate précise néanmoins le point de vue de l’Exécutif dans son exposé devant la Cour. Par définition, solliciter simplement l’avis des citoyens écossais n’a aucune conséquence sur l’union dont la remise en cause n’interviendrait éventuellement que dans un second temps sous une double condition : primo, les électeurs ont émis un avis positif en vue d’une possible indépendance ; secundo, les gouvernements britannique et écossais doivent se mettre d’accord sur les suites politiques à donner à ce référendum. Par un raisonnement a contrario, la Lord Advocate a aussi relevé que l’organisation d’une telle consultation à la portée indicative ne saurait relever du Parlement de Westminster, car seul le peuple écossais est concerné, et non toute l’union. Ici encore, l’argumentaire vise à convaincre du rapport ténu entre l’union et les conséquences du référendum qui seraient non seulement hypothétiques, mais aussi limitées à une seule partie du royaume.

Comme pour les autres moyens développés par l’Advocate General, nous continuons à ne pas être persuadé de la compétence du Parlement écossais. Le raisonnement suivi procède, malgré sa subtilité, d’une conception tout à fait contestable de la matière réservée de l’union étatique. Dès lors que le risque d’un démantèlement du Royaume-Uni existe, même s’il est hypothétique, l’intervention des autorités centrales nous paraît indispensable. Il y a une espèce d’hypocrisie de la part du gouvernement écossais et de son conseil juridique sur la véritable nature du projet qui est bien de remettre en cause les actes d’union de 1706-1707 que la jurisprudence range parmi les lois les plus fondamentales du royaume[19]. Cette mauvaise foi est saillante lorsque la Lord Advocate estime que la procédure du référendum indicatif en tant que telle n’est pas réservée au Parlement de Westminster et que sa finalité n’est pas l’union, mais plutôt la consultation pour avis du peuple écossais.

C’est bien sur ce point que la stratégie de Nicola Sturgeon est pétrie d’ambiguïtés dans la façon dont elle manie la distinction entre le droit et le politique. À tout bien considérer, la First minister ne fait de l’éventualité de l’indépendance qu’un processus politique qui ne saurait être finalement empêché par le droit – et alors même qu’elle a sollicité l’avis de la Cour suprême dont la compétence précoce serait elle-même largement justifiée par l’intérêt public lié à la question (notion ô combien politique). Nicola Sturgeon a, quelle que soit l’issue de la saisine de la Cour, indiqué que, si le référendum était impossible à organiser dans le cadre de la loi de 1998, elle interprétera les prochaines élections générales comme une consultation du peuple écossais sur l’indépendance. Cet argument, que nous avons déjà contesté dans notre article de mai 2021 en discutant de la théorie du mandat, est cette fois renouvelé par la First minister, non plus par rapport au scrutin local, mais en se plaçant à l’échelon national. Une fois encore, elle situe la décision politique en surplomb de la contrainte juridique.

Dans l’autre hypothèse d’un jugement favorable de la Cour à la compétence du Parlement écossais pour légiférer, le droit interne finirait aussi par s’éclipser rapidement. En effet, le référendum étant purement consultatif, il reviendrait aux autorités écossaises et britanniques de s’entendre sur les suites à lui donner. La portée politique contraignante d’un tel référendum pourrait difficilement être contournée par l’Exécutif britannique. C’est alors que le débat pourrait basculer dans le droit de l’autodétermination qui est évoquée par la Lord Advocate, mais qui n’est pas l’objet du recours ainsi qu’elle l’admet, d’ailleurs. Le refus du gouvernement britannique de tirer toutes les conséquences d’une réponse favorable à l’indépendance d’un référendum autorisé par la Cour pourrait être perçu comme attentatoire au droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, d’autant que la condition fixée en 2014 pour qu’un nouveau scrutin soit organisé, celui du changement de circonstances, a bien eu lieu avec le Brexit.

Nous voyons mal la Cour suprême s’engager en faveur de la seconde option. Si elle a montré de la bonne volonté en acceptant qu’une audience se tienne et en faisant droit à la demande d’intervention du SNP, le président de la juridiction a, lors de l’ouverture des débats le 11 octobre, créé la surprise en indiquant que le jugement ne serait pas rendu avant plusieurs mois. Au-delà du caractère inédit et complexe des problèmes soulevés, Lord Reed a sans doute voulu signifier aux autorités écossaises que la réponse de la Cour ne devait pas être simplement considérée comme une brève parenthèse juridique dans la marche vers l’indépendance, mais bien en tant que décision majeure censée ordonner une volonté politique qui souhaiterait s’abstraire en partie du droit.

En cas de rejet du recours, que ce soit pour incompétence de la Cour ou de celle du Parlement écossais, la prochaine étape sera sans nul doute les élections générales dont l’interprétation des résultats par Nicola Sturgeon ne pourra faire l’objet que d’une énième dispute politique et juridique, consubstantielle aux velléités d’indépendance dans le cadre d’un État qui s’y oppose. Malgré notre circonspection à l’égard de la démonstration juridique de la Lord Advocate qui soutient la position du gouvernement écossais, force est d’admettre que Nicola Sturgeon a su construire une stratégie juridique pleine d’intelligence et de subtilités, faisant honneur à sa formation de juriste à l’université de Glasgow. Pour les chercheuses et les chercheurs en droit politique, son argumentaire permet de présenter sous un angle original une interrogation classique, mais fondamentale : à partir de quand une intention politique (traduite dans un texte que nul cadre ou procédure juridique n’a encore véritablement saisi) devient-elle du droit, droit dont une juridiction peut juger sa légalité ?

[1] Inspiré de l’accord entre les travaillistes et les verts en Nouvelle-Zélande, le Bute House Agreement du 31 août 2021 n’est pas un accord de coalition, mais assure principalement l’attribution de postes ministériels à des élus du parti vert écossais et reconnaît des projets politiques communs.

[2] « De quelques interrogations constitutionnelles soulevées par l’éventualité d’un référendum d’indépendance en Écosse », JP Blog, 4 juin 2021.

[3] Northern Ireland Act 1998, para.34 of Schedule 10: Reference by the Attorney General of Northern Ireland [2020] UKSC 2 ; [2020] NI 820 and Reference by the Attorney General of Northern Ireland (No.2) [2019] UKSC 1 ; [2020] NI 793).

[4] Reference by the Lord Advocate of devolution issues under paragraph 34 of Schedule 6 to the Scotland Act 1998.

[5] Lord Reed, Lady Rose, Lord Lloyd-Jones, Lord Sales et Lord Stephens.

[6] R (Miller & others) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5 (Miller 1) ; R (Miller& others) v The Prime minister ; Cherry and others v Advocate General for Scotland [2019] UKSC 41 (Miller 2).

[7] Les billets publiés sur le UKCL Blog en sont une preuve flagrante (v. en dernier lieu L. Trueblood, “What is the ‘Purpose’ of the Scottish Independence Referendum Bill?”, U.K. Const. L. Blog, 11 octobre 2022).

[8] “How Nicola Sturgeon came up with her Scottish independence battle plan”, The Times, 2 juillet 2022.

[9] V. Eileen McHarg, “Securing Scotland’s independence: Moving beyond process?”, Centre on Constitutional Change website, 1er juillet 2022.

[10] Martin James Keatings against (First) Advocate General for Scotland and (Second) the Lord Advocate [2021] CSIH 25.

[11] Wightman MSP and others for judicial review against the Secretary of state for Exiting the European Union [2018] ScotCS CSOH 61 ; et Cherry, reclaiming motion by Joanna Cherry QC MP and others against the Advocate General [2019] ScotCS CSIH 49.

[12] M. Walters, “Was Dicey Diceyan?” in M. Walters, in. M. Walters, A.V. Dicey and the Common Law Constitutional Tradition: A Legal Turn of Mind, CUP, Cambridge Studies in Constitutional Law, 2020, p. 380 et s.

[13] Re Resolution to Amend the Constitution [1981] 1 SCR 753 (d’ailleurs cité dans Miller 1 au § 141).

[14] V. notre billet « Le jugement Miller, la dévolution et la convention Sewel », JP Blog, 22 février 2017.

[15] Le terme de reference pour les contentieux du SA peut être traduit en anglais juridique par « question préjudicielle ».

[16] D. Torrence, Scottish Independence: legal issues, House of Commons Library, paper CBP 9104, 2022, 102 p.

[17] « De quelques interrogations constitutionnelles soulevées par l’éventualité d’un référendum d’indépendance en Écosse », préc.

[18] The Christian Institute & Ors v The Lord Advocate (Scotland) [2016] UKSC 51 ; Recovery of Medical Costs for Asbestos Diseases (Wales) Bill (Reference By The Counsel General For Wales) [2015] UKSC 3 ; Imperial Tobacco Ltd v The Lord Advocate (Scotland) [2012] UKSC 61 ; AXA General Insurance Ltd v Lord Advocate [2011] UKSC 46 ; Martin v Her Majesty’s Advocate [2010] UKSC 10.

[19] Par ex. Thoburn v Sunderland City Council [2002] EWHC 195 (Admin) ; [2003] QB 151 ; Axa General Insurance ltd. and others v. The Lord Advocate and the Advocate General for Scotland [2011] CSIH 31.

 

 

 

 

Liz Truss accède au pouvoir dans un contexte de crise et de malaise social

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite à l’Université de Franche-Comté

L’annonce du décès d’Elizabeth II a plongé le pays dans la tristesse et la sidération, ajoutant encore au désarroi, aux doutes et aux inquiétudes de toute une nation aux prises avec des difficultés croissantes. Une des dernières images de la Reine fut celle de sa rencontre avec la nouvelle première ministre qu’elle a formellement intronisée, accomplissant jusqu’au tout dernier moment les devoirs de sa charge. Si tout s’est arrêté quelques jours pour permettre aux Britanniques, unis dans le deuil, de rendre hommage à leur souveraine, le retour à la dure réalité et aux controverses politiques ne tardera pas à venir et pour Liz Truss la tâche sera incontestablement rude.

En annonçant sa démission dans une courte allocution devant Downing Street, le jeudi 7 juillet 2022, trois ans après son élection à la tête du parti, Boris Johnson avait déclaré qu’il restait à son poste jusqu’à la désignation de son successeur, sans faire aucune allusion à la crise ouverte au sein de son gouvernement qui mettait en cause, une fois de plus, son honnêteté[1]. Lors d’un Conseil des ministres dans l’après-midi du 7 juillet, le Premier ministre précisait qu’il laisserait les “décisions budgétaires majeures” à son successeur, avant d’annoncer une série de nominations pour regarnir les rangs d’un gouvernement décimé par une soixantaines de démissions. Outre les vacances prolongées du Premier ministre, l’été 2022 a été marqué par la procédure de désignation du responsable politique qui serait appelé à lui succéder.

Pour les conservateurs, le choix du nouveau leader était crucial. L’heure était grave car les sondages d’opinion plaçaient les Conservateurs nettement derrière les travaillistes.

Il s’agissait donc de désigner celui ou celle qui serait le mieux à même de les mener à la victoire lors des prochaines élections législatives, qui auront lieu au plus tard en janvier 2025.

La procédure de sélection des candidats

Les conservateurs n’ont pas manqué de candidats pour prendre la tête du parti et entrer au 10 Downing Street. Des 11 candidats pressentis, 3 renonçaient le 12 juillet à briguer la succession de Boris Johnson avant même le début de la sélection : Grant Shapps, ancien Secrétaire d’Etat aux transports, Sajid Javid, ancien Secrétaire d’Etat à la santé et  Rehman Chisti, Sous-Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères et au Commonwealth.

Parmi les candidats qui restaient en lice, certains étaient des proches du Premier ministre, ayant fait partie de son cabinet, tels que l’ancien Chancelier de l’échiquier Rishi Sunak[2], la

Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères, Liz Truss ainsi que Nadim Zahawi qui avait au préalable piloté avec succès le programme de vaccination anti-covid, et avait été nommé au poste de Chancelier de l’échiquier en remplacement de Rishi Sunak, et enfin Suella Braverman, la procureure générale pour l’Angleterre et le Pays de Galles

D’autres s’étaient éloignés du Premier ministre comme le député Jeremy Hunt, candidat malheureux à l’investiture en 2019, battu par Boris Johnson en fin de course.

Parmi les moins connus du grand public on pouvait également citer Kemi Badenoch, ancienne Ministre d’Etat à la Croissance régionale et aux Collectivités locales, Penny Mordaunt, Ministre d’Etat au commerce extérieur et figure de la campagne en faveur du Brexit, ou encore le député Tom Tugendhat, président de la commission des Affaires étrangères au Parlement.

C’est au cours de la semaine du 11 juillet que le comité 1922, présidé par Sir William Brady, a lancé officiellement la course à la Présidence du parti conservateur. La procédure de sélection à deux niveaux est expliquée dans un document officiel remis à jour[3] établi par le comité 1922 en relation avec le Conseil d’administration du parti conservateur.

Le premier niveau concerne les députés conservateurs qui doivent parvenir à éliminer tous les candidats sauf deux. Après avoir fixé un seuil pour le premier tour de scrutin en dessous duquel tout candidat est éliminé, la règle consiste, à chaque nouveau tour de scrutin, à éliminer celui qui obtient le moins de voix jusqu’à ce qu’il n’en reste plus que deux. Dans un second temps les deux finalistes doivent être départagés par les adhérents du parti, à l’issue de leurs votes par correspondance à bulletin secret.

La sélection des candidats

Les votes des députés se sont étalés sur une semaine, du 13 au 20 juillet 2022, ce qui a permis de dégager assez rapidement les deux finalistes et de donner assez de temps aux 160 000 adhérents pour se prononcer avant la rentrée de septembre.

Premier tour de scrutin mercredi 13 juillet

Lors du premier vote qui avait lieu le 13 juillet le seuil requis était 30 voix. Chaque candidat devait obtenir les voix d’au moins 30 députés. En dessous de ce seuil un ou plusieurs candidats pouvait être éliminé dès le premier tour. Les huit candidats  obtenaient dans l’ordre :

Rishi Sunak  : 88 voix

Penny Mordaunt  : 67 voix

 Liz Truss : 50 voix

Kemi Badenoch : 40 voix

Tom Tugendhat : 37 voix

Suella Braverman : 32 voix

Nadhim Zahawi : 25 voix, éliminé

Jeremy Hunt : 18 voix, éliminé

Deuxième tour de scrutin jeudi 14 juillet 2022

A partir du deuxième tour la personne ayant obtenu le moins de suffrages était éliminée d’office.

Rishi Sunak  : 101 voix

Penny Mordaunt  : 83 voix

 Liz Truss : 64 voix

Kemi Badenoch : 49 voix

Tom Tugendhat : 32 voix

Suella Braverman : 27 voix, éliminée

Troisième tour de scrutin  lundi 18 juillet

Rishi Sunak  : 115 votes

Penny Mordaunt  : 82 votes

 Liz Truss : 71 votes

Kemi Badenoch : 58 votes, éliminé

Quatrième  tour de scrutin 19 juillet

Rishi Sunak : 118 voix  (+3) 

Penny Mordaunt : 92 voix (+10)

Liz Truss : 86 voix  (+15)

Kemi Badenoch :  59 voix (+1), éliminé

Cinquième tour de scrutin mercredi 20 juillet 2022

Rishi Sunak :    137 voix

Liz Truss:           113 voix

Penny Mordaunt : 105 voix, éliminée

Le 22 juillet marquait le coup d’envoi de la campagne à l’adresse des adhérents du parti appelés à départager les deux candidats. Selon la règle en vigueur, le vainqueur élu au poste de leader du parti, devient le chef du gouvernement, et exerce ses fonctions pendant toute la durée de son mandat jusqu’aux prochaines élections législatives

Dès le début, la campagne auprès des élus conservateurs a pris une tournure agressive tant la lutte interne était rude pour se hisser au-dessus de la mêlée et figurer parmi  les deux finalistes[4]. Elle s’est vite envenimée par des attaques et insultes sur les réseaux sociaux, des propos désobligeants voire insultants et des opérations de dénigrement systématique, visant à salir la réputation des concurrents qui tentaient de s’attirer les faveurs des partisans des candidats éliminés. Les marchandages, les trahisons, les sombres manœuvres et les coups bas, ont été dénoncés par nombre d’observateurs comme l’ancien ministre conservateur Ian Duncan Smith. Il est également apparu que le soutien apporté à un candidat n’était souvent pas motivé par l’estime qu’on avait pour lui mais par le désir de faire chuter un rival pour lequel on avait de l’aversion.

A partir 4ème tour de scrutin les enjeux étaient désormais au plus haut et, pour les candidats exclus de la course, il s’agissait de miser sur celui ou celle qui avait le plus de chances de l’emporter dans l’espoir d’obtenir un poste intéressant dans le futur cabinet. A l’issue du 5ème tour de scrutin un duel sans merci s’est engagé entre Liz Truss et Rishi Sunak.

Le duel Truss-Sunak

Les échanges entre les deux candidats furent vifs, centrés comme depuis le début de la campagne à la mi-juillet, sur la crise du pouvoir d’achat, Rishi Sunak persistant à défendre la nécessité de lutter en priorité contre l’inflation (désormais à plus de 9 % au Royaume-Uni), Liz Truss insistant sur son programme « audacieux », fondé sur des baisses d’impôts massives « dès le premier jour ». S’ils se sont affrontés à plusieurs reprises sur leurs visions de l’économie et le type de soutien à apporter aux Britanniques pour les aider à surmonter la crise du coût de la vie, nombreux sont les sujets graves et urgents qu’ils ont à peine abordés ou, s’ils l’ont fait, ce fut de manière sommaire ou indirecte. La crise énergétique, le dérèglement climatique, le levelling up (un vaste projet ambitieux visant à redresser les inégalités entre régions et à mettre en œuvre le rattrapage des zones économiquement à la traine) le système de santé, le Brexit, le Protocole nord-irlandais ou encore le referendum sur l’indépendance de l’Ecosse ont été très largement absents du débat.

Au regard de l’écologie, les deux candidats se sont engagés à atteindre l’objectif zéro émission carbone mais leurs politiques environnementales ont été occultées par les questions économiques. Quant au traitement de la crise énergétique, Sunak a promis de rendre le pays indépendant sur le plan énergétique en investissant dans de nouvelles technologies vitales tandis que Truss optait pour plus de forages pétroliers et plus d’exploitation de gaz de schiste. La situation très alarmante du système de santé national a été à peine évoquée.. Quant au Brexit, qui a fait perdre entre 4 à cinq points de son  PIB à la Grande-Bretagne, on a pu constater que ce n’était plus  une vision politique, mais désormais un badge identitaire et un ciment censé  rassembler la majorité des conservateurs.

Sur les questions afférentes à l’Irlande du Nord ou à l’Ecosse, Liz Truss tout comme Rishi Sunak se sont déclarés très attachés à l’intégrité de l’Union du Royaume sans soulever les points sensibles.

En octobre prochain, la Cour suprême du Royaume-Uni doit se prononcer sur la question de savoir si le referendum en Ecosse (Indyref2) peut être organisé sans le consentement de Downing Street. Les deux candidats se sont clairement prononcés contre l’idée d’un second vote écossais sur l’indépendance.

L’ancien Chancelier de l’échiquier, dont l’ascension politique a été très rapide[5], paraissait encore, il y a quelques semaines, le successeur naturel de Boris Johnson. Au 5ème tour de scrutin il avait conservé une bonne annonce sur sa concurrente. Brexiter de la première heure, devenu très populaire pendant la pandémie pour avoir distribué 350 milliards d’aides en subventions et prêts aux compagnies britanniques -avec le slogan whatever it takes[6]– il était incontestablement le plus  compétent et le plus expérimenté pour traiter des questions politiques et économiques complexes, avec de surcroît une approche plus pragmatique que Liz Truss..Face au choc fiscal proposé par sa rivale et supposé restaurer la croissance, -qu’il a qualifié de conte de fée- il a opposé la prudence budgétaire et la nécessité de maîtriser en priorité l’inflation qui a atteint un niveau  historique et plombe les ménages britanniques.

Malgré son aisance à l’oral, ce fils d’immigré indien ayant fait fortune dans la finance, n’a pas réussi sa communication, entachée par une série de maladresses qui l’ont rendu peu crédible[7]. Il est apparu, dès le premier duel télévisé, à la fois condescendant et timoré dans son approche budgétaire[8] et aussi très éloigné des préoccupations de la population.  Ce conservateur fiscal orthodoxe n’a pas réussi à s’imposer comme un responsable moderne et l’importance qu’il  a accordé à la finance[9] a paru excessive. Très vite perçu par les électeurs conservateurs comme un modéré, son discours n’a pas fait mouche auprès d’un parti qui s’est très sensiblement droitisé. Mais, surtout, il a été catalogué comme le traitre par excellence qui, par sa démission, a provoqué la chute de Boris Johnson. Le Premier ministre, qui lui en tient grief, a œuvré activement pour lui barrer la route avec pour mot d’ordre ‘Back anyone but Rishi’ (Soutenez n’importe qui sauf Rishi !).

Liz Truss, quant à elle, était loin d’apparaitre comme la candidate idéale au poste de leader du parti. Diplômée d’Oxford, elle y a laissé le souvenir d’une étudiante ordinaire, aux opinions très arrêtées, qui n’acceptait ni d’être contredite, ni d’être corrigée. Ancienne libérale démocrate, elle s’est d’abord alignée sur les positions centristes de David Cameron et a fait campagne pour le remain en 2016. Après une dizaine d’années dans le privé, elle a été conseillère locale dans le sud-est de Londres puis élue  à la Chambre des Communes en 2010, pour la circonscription de South West Norfolk (est de l’Angleterre).En 2014 elle entre au gouvernement et enchaîne les portefeuilles, d’abord Secrétaire d’Etat à l’Environnement, l’Alimentation et aux Affaires rurales,  puis en  2016 Secrétaire d’Etat à la Justice, puis en 2017 Secrétaire en chef du Trésor, Liz Truss était depuis 2021 Ministre des Femmes et des Egalités ainsi que Secrétaire d’Etat aux Affaires étrangères, chargée des négociations avec Bruxelles sur le problématique protocole nord irlandais. Malgré sa longue expérience ministérielle elle n’a, toutefois, rien de notoire à son actif.

Sa nomination au Foreign Office, où elle s’est affichée comme une ardente partisante du Brexit, a aidé Boris Johnson à remplir deux objectifs : satisfaire l’électorat tory – et projeter à l’étranger son concept de “Global Britain”, une Grande-Bretagne influente à l’échelle mondiale et libérée des chaînes européennes.

Après le vote du Brexit et l’influence grandissante à Westminster des ultra Brexiters, membres du groupe ERG (European Research Group)  elle a non seulement changé d’avis mais a plaidé pour un Brexit très dur. Avec le soutien de Johnson, elle a endossé le rôle de candidate de la continuité, ce qui lui a valu le ralliement des fidèles de l’ancien Premier ministre.

Après une entrée difficile en campagne, où elle était apparue comme une piètre oratrice[10], elle est parvenue de justesse à se hisser en seconde place. Travailleuse acharnée, elle s’est appliquée à corriger sa communication et son positionnement, à la droite du parti, a fini par payer. Elle a su habilement ajuster son discours au groupe d’adhérents du parti conservateur constitué majoritairement d’hommes blancs, âgés des classes moyennes, très peu représentatif de la nation dans son ensemble.

Fervente adepte du libre-échange et chantre du nationalisme économique, elle a fait campagne en voulant incarner l’essence même du conservatisme britannique et s’est forgé l’image d’une responsable politique, résolue et qui n’a pas peur des mots. L’ancienne Première ministre Margaret Thatcher lui inspire la vision nostalgique de la Grande-Bretagne qu’elle espère restaurer. A l’instar de la dame de fer, elle veut repousser les frontières de l’Etat et libérer les entreprises de la paperasse et des contraintes administratives[11] .

“Nous avons été l’un des premiers pays à vraiment réformer la réglementation et à créer des services publics privatisés – nous avons fait de grandes choses dans les années 1980”, a-t-elle déclaré. “Mais de nombreux autres pays nous ont depuis rattrapés et, en fait, nous ont dépassés en termes de simplicité de leur système réglementaire, du système fiscal. Nous ne pouvons pas permettre que notre système soit figé dans l’aspic.”

Liz Truss, qui accuse l’administration britannique d’être trop prudente et d’avoir entravé la croissance par son approche comptable, a fait du Trésor public[12] un bouc émissaire commode pour les problèmes économiques de la Grande-Bretagne, et le tient pour partie responsable  du déclin du pays. Dans une interview accordée au Financial Times[13], elle s’est montrée intransigeante dans sa détermination à renverser ce qu’elle estime être l’orthodoxie économique défaillante du Trésor et de la Banque d’Angleterre. Selon elle, le Trésor représente une façon de penser qui a imprégné négativement tout Whitehall.

“Il y a un désir de compliquer les choses…. et je pense qu’il y a une aversion au risque dans certaines parties de Whitehall – pour pouvoir faire avancer les choses.”

*S’exprimant au siège londonien du groupe d’assurance Aviva, Liz Truss a parlé de réduire les impôts, de “relever les niveaux de croissance dans ce pays, de libérer les investissements” ainsi que de lever les entraves réglementaires de la City .Ce n’est qu’en fin de campagne qu’elle a promis de s’attaquer de façon concrète à la crise du coût de la vie tout en se défendant de “prendre de l’argent aux gens par le biais des impôts pour ensuite le redonner sous forme d’allocations” et en insistant sur l’erreur qui consiste à voir la politique économique à travers le prisme de la redistribution.

La nouvelle Première ministre à la tâche

Le 5 septembre la victoire de Liz Truss sur son rival Rishi Sunak était annoncée.  Avec 81 326 voix soit 57% elle prenait la tête du parti conservateur et devenait la 56ème au poste de chef de gouvernement, et aussi la quatrième élue du parti conservateur en guère plus de six ans.

Le résultat était toutefois plus serré que beaucoup d’analystes n’avaient prévu[14]. En outre cette victoire aura déclenché peu d’enthousiasme comme l’indique l’Institut de sondage Yougov[15] pour qui seulement 22 % des Britanniques sont satisfaits de la victoire de Truss contre 50% qui se déclarent déçus. Parmi les conservateurs 41% sont contents et 34% déçus.

Par ailleurs 67% déclarent ne pas faire beaucoup confiance au gouvernement de Liz Truss et doutent qu’elle ait les bonnes idées pour s’attaquer à l’escalade du coût de la vie. Ces chiffres témoignent de l’ampleur de la tâche qui attend Liz Truss dont un des engagements de campagne était de rassembler le parti.

Après la passation de pouvoir et la visite à Balmoral où la Reine lui a officiellement demandé de former le prochain gouvernement, Liz Truss a prononcé son discours de victoire en remerciant tous ceux qui l’ont aidée et soutenue pendant le long parcours qui l‘a menée à la victoire. Elle a rendu hommage au Premier ministre sortant, son ami, pour avoir mis en œuvre le Brexit, écrasé Jeremy Corbyn, déployé avec succès le programme de vaccination et aussi tenu tête à Vladimir Poutine.

À l’instar de son prédécesseur la nouvelle première ministre n’a pas manqué de récompenser ses plus proches alliés ainsi que ceux et celles dont elle est idéologiquement proche en leur attribuant des postes de responsabilité dans son gouvernement. La composition du cabinet peut donner quelques indications sur les orientations politiques qui seront les siennes dans un certain nombre de domaines.

Composition de cabinet de Liz Truss :

Chancelier de l’échiquier : Kwasi Kwarteng

Secrétaire d’Etat à l’intérieur : Suella Braveman

Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères : James Cleverly

Vice Première ministre : Therese Coffey

Secrétaire d’Etat à la santé : Therese Coffey

Secrétaire d’État à l’éducation : Kit Malthouse

Secrétaire d’État à la défense : Ben Wallace

Chancelier du Duché de Lancastre et Directeur du Cabinet : Nadhim Zahawi

Secrétaire d’État au commerce, à l’énergie et à la stratégie industrielle : Jacob Rees-Mogg

Secrétaire d’État à la culture : Michelle Donelan

Secrétaire d’État en charge du rattrapage des régions (levelling up) :  Simon Clarke

Secrétaire d’État au commerce international : Kemi Badenoch

Secrétaire d’État à l’environnement : Ranil Jayawardena

Secrétaire d’État au travail  et aux pensions : Chloe Smith

Secrétaire d’État aux transports : Anne-Marie Trevelyan

Secrétaire d’État à la justice : Brandon Lewis

Secrétaire d’État à l’Ecosse : Alister Jack

Secrétaire d’État à l’Irlande du Nord : Chris Heaton-Harris

Secrétaire d’État au Pays de Galles : Sir Robert Buckland

Secrétaire d’État à la sécurité : Tom   Tugendhat

Secrétaire d’État aux forces armées et aux anciens combattants : James Heappey

Secrétaire d’État au climat : Graham Stuart

Ministre chargée des relations avec les Communes (Leader of the House of Commons) : Penny Mordaunt

Ministre chargée des relations avec les Lords (Leader of the House of Lords) : Lord True

Parmi les nouveaux nommés figurent un certain nombre de membres qui appartiennent ou ont appartenu au groupe ERG (European Research Group) à qui elle doit largement sa victoire. Partisans d’une rupture totale avec l’Union Européenne, le groupe ERG est parvenu à obtenir le Brexit dur qu’il  souhaitait, après avoir contribué à la défaite de Teresa May. Suite aux trois tentatives infructueuses de faire ratifier l’Accord de sortie qui contenait, dans le cadre du Protocole nord-irlandais, le dispositif du backstop, qu’elle avait négocié avec les Européens elle fut contrainte de démissionner de son poste et céda la place à Boris Johnson.

Dans le nouveau gouvernement formé par Liz Truss le poste de Secrétaire d’Etat au commerce, à l’énergie et à la stratégie industrielle a été confié au très nationaliste et europhobe Jacob Rees-Mogg. Quant au secrétariat à l’Irlande du Nord il revient à Chris Heaton-Harris, également membre de l’ERG, dont on peut redouter le rôle qu’il risque de jouer dans les démêlés qui opposent les Britanniques aux Européens sur l’application du Protocole nord-irlandais. Un autre poste essentiel a été attribué à Penny Mordaunt, celui de leader de la Chambre des Communes et présidente du Conseil. Brandon Lewis a hérité du poste important de Lord Chancellor et Secrétaire d’Etat à la Justice où il pourra certainement influencer la législation. La cinquième nomination pour le compte de l’ERG est celle de Suella Braveman,  au poste de Secrétaire d’Etat à l’intérieur. Elle sera en charge de l’immigration, des réfugiés et du contrôle des frontières. Elle poursuivra sans doute la ligne dure appliquée par Priti Patel qui l’a précédée dans cette fonction .Enfin James Cleverly a été nommé Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères, au Commonwealth et au développement.

Force est de constater qu’avec autant de postes importants, le groupe ERG a la part belle dans ce gouvernement que certains ont désigné comme un bastion de l’ERG. Dans ce contexte, il paraissait peu probable que Liz Truss puisse infléchir sensiblement sa ligne politique[16] et se rapprocher d’un conservatisme plus modéré. Quant aux relations avec l’Union Européenne, il était permis de douter qu’elles ne puissent se détendre dans un avenir proche.

La première ministre, qui hérite d’une situation de crise d’une acuité inédite depuis la fin des années 1970, s’est toutefois vue forcée de revenir sur les principes qu’elle s’était fixés. Après s’être insurgée contre la culture de l’assistanat et se refuser à accorder des subventions, le 8 septembre, elle annonçait aux Communes, en réponse à la flambée des prix de l’énergie, une enveloppe d’environ 150 milliards de livres pour soutenir les ménages, avec une couverture de deux ans mais seulement de six mois pour les entreprises. Cette mesure spectaculaire était assortie d’un bouclier tarifaire qui limitera la facture annuelle moyenne des ménages à 2500, mais la garantie du prix de l’énergie varierait en fonction de la consommation de gaz et d’électricité. À cela s’ajoutait la promesse d’augmenter la production de pétrole et de gaz, notamment par la décision très controversée de revenir à l’exploitation du gaz de schiste.

Concernant les échanges post-Brexit entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord,  et la fin des délais de grâce programmée au 15 septembre, l’intransigeance de Liz Truss, qui s’était déclarée prête à déclencher la sauvegarde de l’article 16, pouvait laisser craindre une collision avec les Européens aux conséquences néfastes pour les deux parties. Mais, contre toute attente, le Royaume-Uni s’annonçait disposé à faire auprès de la Commission Européenne une demande de prolongation de l’application « allégée » du Protocole nord-irlandais[17] à la quelle Bruxelles n’opposerait vraisemblablement aucune objection. En réponse aux bonnes intentions du Royaume-Uni, en vue, semble-t-il, d’une solution négociée sur les échanges avec l’Irlande du Nord, le responsable européen du Brexit, Maros Sefcovic, a déclaré qu’il pourrait limiter les contrôles physiques, à la frontière en mer d’Irlande, à quelques camions par jour[18]. Dans un entretien avec le Financial Times, il affirmait que la frontière serait invisible d’après les plans de la Commission Européenne, à condition que le Royaume-Uni fournisse aux fonctionnaires européens les données, en temps réel, sur les mouvements des marchandises. Dans un même esprit de conciliation Liz Truss a retiré, dès son arrivée au pouvoir, le projet de promulgation d’une nouvelle déclaration des droits[19], dont l’ancien Secrétaire d’état à la justice, Dominic Raab avait été l’artisan, en déclarant que son gouvernement allait réexaminer les moyens de réaliser le projet. Ce projet de loi dénoncé comme une menace à l’encontre des droits humains au Royaume-Uni[20] visait à limiter l’autorité du droit de la Convention européenne des droits de l’homme en droit britannique.

Conclusion

Si on pouvait gager que le tempérament de Liz Truss ne la portât pas autant aux volte-face et aux revirements que son prédécesseur, force est de constater que son idéologie s’est très vite heurtée au principe de réalité. A l’inverse de Boris Johnson, artisan du Brexit et crédité d’une victoire éclatante aux élections de 2019, elle hérite d’un parti désuni, traversé par différents courants qu’il est impossible de réconcilier. Elle devra gérer les diverses composantes du groupe parlementaire et ne pas laisser croitre le malaise et le sentiment d’injustice au sein de la nation si elle veut éviter de connaitre le même sort que Theresa May. Si son adversaire travailliste ne ménagera pas ses attaques, il est également fort à prévoir qu’elle soit critiquée plus ou moins ouvertement au sein de son camp où certains anciens responsables politiques tels que son prédécesseur Boris Johnson, qui compte bien revenir au pouvoir, et son rival Rishi Sunak qui mise sans doute sur l’échec de sa politique fiscale, seront à l’affut du moindre faux pas et de la moindre bévue.

Il revient également à Liz Truss de tout mettre en œuvre pour éviter une défaite cuisante à son parti lors des prochaines élections. Les députés du « mur rouge », qui redoutent fort de perdre leur siège, seront très attentifs à l’opinion publique. Certains évoquent déjà des élections anticipées qui surviendraient en 2023 ou même avant mais on sait à quel point la décision de Theresa May en juin 2017 a été contreproductive.

Les 30 premiers jours de la Première ministre seront décisifs dans la mesure où elle se trouvera souvent aux prises avec des choix difficiles, partagée entre le souci de satisfaire ses alliés au gouvernement ainsi que l’aile droite du parti, et la crainte, d’une part, d’accroitre les divisons des tories et d’autre part de s’aliéner encore davantage un pays profondément meurtri par une crise multiple, politique, économique, financière et sociale.


[1] La nouvelle affaire de favoritisme impliquait un membre du gouvernement, Chris Pincher, whip en chef adjoint, accusé de s’être livré, devant témoins, à des attouchements sur deux hommes, dont un député, dans un club privé de Londres, le Carlton club le 30 juin 2022. En 2017 Pincher avait déjà été accusé d’agression sexuelle mais après avoir démissionné de son poste de whip, il avait été blanchi par une enquête interne, et réintégré par Theresa May au ministère des Affaires étrangères comme Secrétaire d’Etat. Boris Johnson l’avait nommé aux fonctions de Chief whip adjoint le 8 février 2022.. Face aux nombreux appels à son exclusion du parti, Chris Pincher avait fini par démissionner de ses fonctions. Johnson a tout d’abord assuré qu’il n’était pas au courant de son comportement répréhensible, puis déclaré qu’il ne se souvenait pas en avoir été informé, jusqu’à ce qu’un ancien haut responsable, Lord McDonald, révèle qu’il avait bien été informé de l’inconduite de Chris Pincher mais n’en avait pas tenu compte.

[2] Le mot d’ordre lancé à l’adresse des autres candidats par Boris Johnson, qui rend Rishi Sunak responsable de sa chute, a été : ‘n’importe qui sauf Rishi !’.

[3] House of Commons library, Leadership elections : Conservative party, https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/SN01366/SN01366.pdf

[4] Aubrey Allegretti & Peter Walker, “Dark arts and betrayal : one week in the tory leadership race”, The Guardian,  15 juillet 2022. Si le vainqueur était nommé Premier ministre, son rival ne pouvait espérer obtenir un poste dans le nouveau gouvernement mais plutôt redouter la fin de sa carrière politique.

[5] A un journaliste qui voulait tester son niveau de proximité avec la population il n’a pas su nommer son menu préféré chez McDonald’s. «Rishi Sunak ridiculed for answer after being asked what his favourite McDonald’s meal is », ladbible 19 August 2022.

[6] Chancellor of the Exchequer, Rishi Sunak speech on Covid-19 response, 17 march 2020 www.go.uk

[7] Dans une vidéo publiée par la BBC il est apparu sous le costume de Superman, la cape rouge au vent, distribuant des indemnités salariales à une file de bénéficiaires en gris et se vantant d’avoir pu aider 11 millions de personnes. La vidéo a suscité tellement de critiques que la BBC a fini par la retirer.

[8] Il devait aussi faire oublier les révélations de la presse en avril 2022 sur le statut fiscal de sa femme, héritière d’une des plus grandes fortunes d’Inde, qui ne payait pas d’impôts en Angleterre mais dans son pays de naissance. La fille du géant indien de la technologie, Infosys, a fini par modifier son statut mais cette révélation a beaucoup nui à la réputation de son mari. Rishi Sunak n’est pas non plus ressorti indemne du Partygate. Il a dû payer une amende pour avoir participé au pot d’anniversaire de son Premier ministre pendant la pandémie.

[9] Ce diplômé d’Oxford, où il a suivi le même cursus que Liz Truss en étudiant la politique, la philosophie et l’économie (PPE), a travaillé chez Goldman Sachs et fondé sa propre société d’investissement avant d’entrer en politique.

[10] Sean O’Grady, ‘There’s no doubt who lost the first Tory leadership debate-Boris Johnson must be fuming, The Apprentice episode from hell couldn’t finish soon enough for Truss’, Friday 15 July 2022, independent.co.uk

[11] Sur son site internet on peut lire «Liz n’a pas peur de dire ce qu’elle pense, et croit que délivrer les gens d’une paperasserie pesante pour lancer et faire croître des entreprises est la clé de notre avenir économique».www.elizabethtruss.com

[12] Le fait que son rival ait été Chancelier lui a fourni une bonne occasion de s’attaquer au Trésor.

[13] Robert Shrimsley, ’Truss attacks on the Treasury highlights Tories’ deeper failure’, Financial Times, 3 August 2022.

[14] Une enquête de YouGov publiée deux jours auparavant l’avaient créditée de 69%.

[15]Snap poll : By 50% to 22% Britons are disappointed that Liz Truss will be the next PM. YouGov Daily, Monday 5 September 2022.

[16] En 2012 elle a publié  avec Kwasi Karteng, Dominic Raab, Priti Patel et Chris Skidmore, un ouvrage intitulé Britannia unchained où elle dénonce un Etat pléthorique, des impôts trop élevés et une réglementation excessive. Elle n’hésite pas à qualifier les travailleurs britanniques, qui, selon elle, travaillent très peu d’heures et prennent tôt leur retraite comme  « les plus fainéants du monde ».Britannia Unchained, Global  lessons for growth and prosperity, Palgrave Macmillan, September 2012, 152p.

[17] “UK and EU stepback from confrontation over Northern Ireland”, Financial Times, 12 September 2022.

[18] “Brussels offers to reduce Northern Ireland border checks”, Financial Times, 12 September 2022.

[19] Jessica Elgot, “Liz Truss halts Dominic Rabb’s bill of rights plan”, The Guardian, Wed 7 September 2022.

[20] Voir Aurélien Antoine, Menaces sur les droits humains au Royaume-Uni, RDLF, 2022 chron. n°32. www.revuedlf.com

La perte de la citoyenneté de l’Union européenne et de ses droits comme conséquence inévitable du Brexit (CJUE, gde ch., 9 juin 2022, EP contre Préfet du Gers, C-673/20)


Par Mathieu Rouy, Doctorant à l’Université Jean Moulin Lyon 3, Centre d’études européennes – (EDIEC – EA 4185)

La perte de la citoyenneté de l’Union européenne et de ses droits comme conséquence inévitable du Brexit (CJUE, gde ch., 9 juin 2022, EP contre Préfet du Gers, C-673/20)[1]

Dans l’affaire EP contre Préfet du Gers, la grande chambre de la Cour de justice de l’Union européenne devait se prononcer sur les conséquences du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne pour la possession du statut de citoyen de l’Union européenne et des droits attachés à celui-ci. L’arrêt rendu le 9 juin 2022, autant attendu que prévisible, vient s’ajouter aux nombreuses affaires concernant le retrait du Royaume-Uni de l’Union et les conséquences qu’il fait peser sur les ressortissants britanniques ou européens[2].

Une ressortissante britannique, résidant en France depuis 1984, avait été radiée des listes électorales françaises au 1er février 2020, à la suite de l’entrée en vigueur de l’accord de retrait du Royaume‑Uni de l’Union européenne[3]. Après le rejet de sa demande tendant à obtenir sa réinscription sur les listes électorales françaises, celle-ci a décidé de saisir les juridictions françaises. Elle estimait, d’une part, qu’en dépit de la sortie du Royaume-Uni de l’Union, la perte du statut de citoyen de l’Union ne pouvait être une conséquence automatique de celui-ci, et d’autre part, que l’accord de retrait ne pouvait pas la priver du droit de vote aux élections municipales en France.

Cette affaire n’est pas isolée. Dans un arrêt de la deuxième chambre civile du 1er octobre 2020, la Cour de cassation avait déjà rejeté le pourvoi de ressortissants britanniques contestant leurs radiations des listes électorales estimant notamment qu’à la suite de l’entrée en vigueur de l’accord de retrait les ressortissants britanniques « ne jouissent plus de la citoyenneté européenne, à laquelle est subordonnée, aux termes de l’article 88-3 de la Constitution du 4 octobre 1958 et L.O. 227-1 du code électoral, le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales en France »[4]. Pour autant, la requérante considérait être dans une situation différente de ceux-ci, dans la mesure où elle ne pouvait plus voter au Royaume-Uni en raison de la 15 year-rule, et n’avait donc pas pu participer au référendum sur le Brexit.

Le tribunal judiciaire d’Auch, saisi du litige, a alors accepté de surseoir à statuer et de poser plusieurs questions préjudicielles à la Cour de justice : deux en interprétation et deux en appréciation de validité. Les deux premières portaient sur la question de savoir si les ressortissants britanniques pouvaient continuer à jouir du statut de citoyen de l’Union et des droits attachés à celui-ci, y compris à la suite du retrait du Royaume-Uni de l’Union. Les deux dernières questionnaient la validité de la décision (UE) 2020/135 du Conseil du 30 janvier 2020 relative à la conclusion de l’accord de retrait du Royaume-Uni[5] au regard des articles 18, 20 et 21 TFUE, des articles 39 et 40 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE et du principe de proportionnalité.

La réponse de la Cour de justice est limpide. Le retrait du Royaume-Uni de l’Union au 1er février 2020 a pour conséquence que les ressortissants britanniques ne bénéficient plus du statut de citoyen de l’Union, et a fortiori, du droit vote et d’éligibilité aux élections municipales attaché à ce statut. De même, elle estime que la décision (UE) 2020/135 n’est pas entachée d’illégalité.

Si la conclusion de la Cour de justice était attendue, deux points de son argumentation méritent toutefois d’être relevés : d’une part, l’importance du lien entre nationalité d’un État membre et citoyenneté de l’Union (I.), d’autre part, l’omniprésence de la référence au choix souverain opéré par le Royaume-Uni de se retirer de l’Union européenne (II).

L’importance du lien entre nationalité d’un État membre et citoyenneté de l’Union

Le raisonnement du juge repose pour l’essentiel sur une interprétation tant littérale qu’inévitable des articles 9 TUE et 20 TFUE qui, rappelons-le, prévoient qu’« est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre ». La lettre de ces dispositions ne laissait que peu de place au doute. La Cour de justice insiste pour autant à quatre reprises sur le lien existentiel entre possession de la nationalité d’un État membre et titularité du statut de citoyen de l’Union. Ainsi, la Cour de justice rappelle que « la citoyenneté de l’Union requiert la possession de la nationalité d’un État membre » (point 46). De manière surabondante, elle précise que « les citoyens de l’Union doivent avoir la nationalité d’un État membre » (point 47). Elle en conclut que « les auteurs des traités ont donc institué un lien indissociable et exclusif entre la possession de la nationalité d’un État membre et l’acquisition, mais également la conservation, du statut de citoyen de l’Union » (point 48).

Or, en vertu de l’article 50, paragraphe 3, TUE, les traités ont cessé d’être applicables au Royaume-Uni au 1er février 2020. Depuis cette date, le Royaume-Uni est un État tiers à l’Union et ses ressortissants ne peuvent plus être considérés comme des nationaux d’un État membre. La conséquence à en tirer est sans appel. La possession de la nationalité d’un État membre constituant « une condition indispensable » pour qu’une personne puisse bénéficier du statut de citoyen de l’Union et de ses droits, « la perte de la nationalité d’un État membre entraîne donc, pour la personne concernée, la perte automatique de son statut de citoyen de l’Union » (point 57).

La requérante étant désormais une ressortissante d’État tiers, elle ne bénéficie plus de la citoyenneté de l’Union. Toutefois, la requérante estimait qu’il convenait d’interpréter l’accord de retrait comme maintenant le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans l’État membre de résidence aux ressortissants ayant exercé leur liberté de circuler avant la fin de la période de transition. Il est vrai que l’accord de retrait prévoit le maintien, y compris à l’issue de la période de transition, d’un certain nombre de droits acquis au bénéfice des ressortissants britanniques ou européens s’étant déplacés et installés sur le territoire d’un État membre ou du Royaume-Uni avant la fin de la période de transition[6].

Néanmoins, se bornant à une lecture stricte mais conforme à la lettre de l’accord de retrait, la Cour de justice rejette cet argument estimant que « rien dans ledit accord ne permet de constater que celui-ci confère un tel droit à ces ressortissants » (point 63). En effet l’accord de retrait prévoit expressément que l’article 20, paragraphe 2, sous b) et l’article 22 TFUE, qui posent le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans l’État de résidence, sont inapplicables, y compris pendant la période de transition et ne sont pas au nombre des droits « préservés » par cet accord.

L’omniprésence de la référence au choix souverain du Royaume-Uni de quitter l’UE

Le deuxième élément intéressant du raisonnement de la Cour de justice est l’omniprésence du caractère souverain de la décision du Royaume-Uni de quitter l’Union européenne, mentionné à quatre reprises[7]. Si cette référence à la souveraineté des États n’est pas habituelle dans la jurisprudence de la Cour de justice, elle se trouvait déjà au centre du raisonnement dans l’arrêt Wightman du 10 décembre 2018[8].

Ici, une telle centralité permet au juge de l’Union de faire de la perte du statut de citoyen de l’Union et des droits attachés à celui-ci « une conséquence automatique de la seule décision prise souverainement par le Royaume-Uni de se retirer de l’Union européenne » (point 59). Or, pour cette raison les autorités et juridictions nationales ne sont tenues d’opérer un examen individuel des conséquences de la perte du statut de citoyen de l’Union au regard du principe de proportionnalité. En effet, pour la requérante, la décision entraînant sa radiation des listes électorales françaises ne tenait pas compte de sa situation individuelle, méconnaissant par là même le principe de proportionnalité.  

Aussi, cette référence au caractère souverain de la décision de retrait permet de distinguer la situation de la requérante des affaires Tjebbes ou Wiener Landesregierung[9]. Dans ces deux affaires, la Cour de justice avait imposé aux autorités nationales de procéder à un examen individuel de proportionnalité des conséquences de la perte de la citoyenneté de l’Union dans des situations dans lesquelles un État membre avait décidé de retirer la nationalité à des requérants en application d’une mesure législative (dans l’arrêt Tjebbes) ou de retirer une assurance de naturalisation à un ressortissant ayant perdu sa nationalité d’origine pour obtenir la nationalité de cet État (dans l’arrêt Wiener Landesregierung). Ainsi, dans ces affaires, la perte de la citoyenneté européenne était la conséquence de la perte de la nationalité d’un État membre, elle-même conséquence de la décision individuelle d’une autorité d’un État membre. Elles se distinguent dès lors, pour la Cour de justice, de la situation de la requérante dont la perte du statut de citoyen est « la résultante automatique d’une décision adoptée souverainement par un ancien État membre » (point 62). Autrement dit, le juge distingue la perte de la citoyenneté issue d’une décision individuelle entreprise par l’autorité d’un État membre, de la perte (collective) de la citoyenneté résultant de la décision de retrait d’un État membre de l’Union. Dans cette dernière hypothèse, ni les autorités nationales, ni les juridictions nationales ne sont tenues de procéder à un examen individuel de la situation des ressortissants.

Attendu, l’arrêt EP contre Préfet du Gers confirme – assez logiquement – le lien indissociable entre possession de la nationalité d’un État membre et accès au statut de citoyen de l’Union. Si ce dernier a vocation à être le statut fondamental des ressortissants d’États membres de l’Union, il n’en demeure pas moins que celui-ci est avant tout un statut de superposition, médiatisé par la nationalité. Surtout, il apparaît d’abord comme le pendant du statut d’État membre avant d’être un statut individuel. La conséquence est inévitable. Le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne entraîne indubitablement la perte de la citoyenneté européenne pour ses ressortissants, y compris ceux ayant exercé leur liberté de circulation avant la fin de la période de transition, confirmant de manière tant prévisible que regrettable l’idée que le Brexit constitue une atteinte fondamentale aux droits des ressortissants britanniques, désormais ressortissants d’États tiers à l’Union.  


[1] Mathieu Rouy, Doctorant à l’Université Jean Moulin Lyon 3, Centres d’études européennes – (EDIEC – EA 4185).

[2] Pour une recension du contentieux lié au Brexit, voy. S. Peers, « Litigating Brexit: a guide to the case law », accessible en ligne sur : http://eulawanalysis.blogspot.com/p/litigating-brexit-guide-to-case-law.html  

[3] Accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique, JOUE, n° C 138 I/1, du 12 novembre 2019.

[4] Civ. 2ème, 1er octobre 2020, req. n° 20-16.901.

[5] Décision (UE) 2020/135 du Conseil du 30 janvier 2020 relative à la conclusion de l’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique, JOUE n° L 29 du 31 janvier 2020, p. 1-6.

[6] Pour une analyse de ces droits acquis, voy. A. Iliopoulou-Penot, « Le Brexit et les droits des citoyens », RFDA, 2020, p. 420.

[7] Points 53, 59, 62 et 91.

[8] CJUE, ass. plén., 10 décembre 2018, Wightman, aff. C-621/18 ; voy. not. G. Marti, « L’arrêt Wightman du 10 décembre 2018 : la réversibilité du retrait au service de l’irréversibilité de l’intégration ? », RAE, 2018/4, p. 729, spéc. pp. 731-733.

[9] CJUE, gde. ch., 12 mars 2019, Tjebbes e. a., aff. C-221/17 ; CJUE, gde. ch., 18 janvier 2022, Wiener Landesregierung (Révocation d’une assurance de naturalisation), aff. C-135/08. L’on pourrait également mentionner l’arrêt CJUE, gde. ch., 2 mars 2010, Rottmann, aff. C-135/08.

Les métamorphoses du droit de dissolution au Royaume-Uni : l’abrogation du Fixed-Term Parliaments Act 2011

Pour cette fin d’année académique, l’Observatoire du Brexit concentre ses publications sur les textes de nature constitutionnelle que le gouvernement dirigé par Boris Johnson a soumis au Parlement. Un seul pour l’heure a été adopté, le Dissolution and Calling of Parliament Act qui restaure la prérogative discrétionnaire de l’Exécutif de dissoudre le Parlement. Claire Saunier, maîtresse de conférences à l’Université Paris-Est Créteil, en produit une analyse détaillée et critique, inédite en langue française.

Deux autres publications suivront pour deux projets de loi en cours de discussion : celui relatif au Protocole nord-irlandais et celui portant sur l’abrogation du Human Rights Act de 1998. L’avenir de ces textes est incertain, dans la mesure où il est lié au destin de Boris Johnson qui a subi la défection de deux ministres majeurs de son gouvernement, dont le chancelier de l’Échiquier, Rishi Sunak.


Par Claire Saunier

Les projets de codification des rapports entre organes constitutionnels font toujours grand bruit au Royaume-Uni, tant ils semblent s’inscrire à contre-courant du caractère essentiellement coutumier du système parlementaire britannique. Particulièrement flexible de ce fait, il a tout de même fait l’objet d’un encadrement, à la marge, par le législateur. La durée de la législature compte ainsi parmi les rares éléments régis de longue date par la loi. Depuis l’adoption du Parliament Act en 1911, la vie d’un Parlement ne peut désormais excéder cinq années[1]. Cette loi constitue une première rationalisation du parlementarisme, le terme étant entendu, dans le cadre de cet article, dans son acception originelle, c’est-à-dire comme un processus de codification des règles du jeu parlementaire, sans pour autant suggérer que ce processus participe nécessairement à un renforcement de l’Exécutif. Cette rationalisation très limitée n’avait toutefois pas fait disparaître l’originalité du système britannique en matière d’élection et de dissolution parlementaires. En effet, exception faite de cette durée maximale, la loi britannique restait silencieuse quant aux modalités électives et, parallèlement, quant aux mécanismes permettant de mettre fin à une législature avant l’expiration du délai de cinq ans. Plus précisément, et ce jusqu’en 2011, l’Exécutif disposait d’un pouvoir discrétionnaire en matière de dissolution. En 2011, le gouvernement de coalition procéda à un encadrement du droit de dissolution par le biais du Fixed-term Parliaments Act 2011(FTPA). Promulgué le 15 septembre 2011, le texte fut rapidement qualifié de « petite révolution constitutionnelle »[2] dans le sens où il devait conduire à rationaliser de façon inédite le parlementarisme britannique[3]. Cette rationalisation tient en premier lieu à l’instauration d’un mandat fixe de cinq ans, la date des élections générales étant fixée préalablement par la loi. Elle repose, en second lieu, sur un encadrement des possibilités pouvant conduire à une dissolution de la Chambre basse et, par conséquent, à des élections anticipées.

Les modifications prévues par le texte de 2011 ont été remises en cause par l’adoption, le 24 mars 2022, d’un nouveau texte législatif, le Dissolution and Calling of Parliament Act 2022 (DCPA). Afin de prendre toute la mesure des conséquences de cette loi sur la pratique parlementaire et, plus généralement, sur le système constitutionnel britannique, il sera nécessaire de revenir sur les implications du FTPA et les problématiques engendrées par sa mise en application (I), pour ensuite évaluer les implications concrètes de l’adoption du DCPA sur le pouvoir de dissolution et analyser ce que nous dit cette évolution législative de l’état des mécanismes de responsabilité politique dans le cadre du régime parlementaire britannique (II).

I. L’abrogation du FTPA – La reconnaissance des limites de la rationalisation du droit de dissolution

Lorsqu’est adopté en 2011 le FTPA, les commentateurs britanniques comme étrangers s’accordent à voir dans cette législation un bouleversement. Le législateur vient, par le biais de ce texte, remettre en cause le caractère essentiellement coutumier et conventionnel du droit parlementaire britannique. Si la réforme de 2011 a certes été essentiellement guidée par des considérations de court terme, les mécanismes mis en place semblaient pouvoir remettre en cause la mainmise du Premier Ministre sur le pouvoir de dissolution (A.). Critiqué dès son adoption, le texte ne tarda pas à montrer ses limites en pratique. À la fois source de blocages et objet de manipulations par l’Exécutif, la loi ne parvint pas à atteindre l’objectif affiché de renforcement du Parlement. L’abolition du texte de 2011 peut ainsi être comprise comme une reconnaissance de cette primauté gouvernementale au sein du système parlementaire (B).

A. Une réforme circonstancielle renforçant en apparence le Parlement

Le monopole primo-ministériel en matière de dissolution avant 2011 – La situation antérieure à 2011 est assez simple à décrire. En effet, avant l’adoption du FTPA, le Premier Ministre britannique avait une mainmise sur la dissolution de la Chambre basse puisqu’il pouvait décider discrétionnairement de mettre fin au mandat des députés avant l’échéance de cinq ans. Ce pouvoir de dissolution relevait de la prérogative royale, c’est-à-dire de cette catégorie spécifique de pouvoirs, dont l’existence ne dépend d’aucune habilitation législative, et dont jouissait traditionnellement le monarque. Si cette source particulière de pouvoir n’a pas disparu et constitue aujourd’hui encore un élément original du droit britannique, son exercice a, pour sa part, évolué. Originellement exercés par le monarque lui-même, les pouvoirs de prérogative ont progressivement été transférés au chef et aux membres du gouvernement, bien qu’ils restent formellement entre les mains de la Reine[4]. Ainsi, s’il estimait nécessaire de provoquer de nouvelles élections législatives, le Premier Ministre était libre de demander à la Reine de procéder à une dissolution de la Chambre des Communes. Nécessairement initiée par le Premier Ministre et certainement contraignante pour la Reine[5], la décision de dissoudre la Chambre basse dépendait donc entièrement de la volonté du chef de l’Exécutif.

Il était possible, dans une telle configuration, de parler de monopole primo-ministériel car non seulement la pratique constitutionnelle ne reconnaissait pas de droit à l’auto-dissolution à la Chambre des Communes mais, en plus, l’automaticité de la dissolution, à la suite de la chute d’un gouvernement, était également douteuse. En effet, jusqu’à l’adoption du FTPA en 2011, les règles encadrant la mise en jeu de la responsabilité des ministres relevaient uniquement du ressort de la convention. Le gouvernement n’avait donc, de ce fait, aucune obligation légale de démissionner après un vote de défiance. Politiquement en revanche, son maintien en fonction étant « pratiquement impossible »[6], la convention voulait que le gouvernement choisisse entre deux alternatives : démissionner ou demander à la Reine la dissolution de la Chambre basse. Dans la pratique, non seulement le phénomène majoritaire rendait extrêmement rare l’adoption de motions expresses de défiance, mais, de surcroît, les gouvernements désavoués avaient de plus en plus tendance à préférer la dissolution à la démission[7]. Dans un tel contexte, le pouvoir de dissolution pouvait finalement être exercé au moment jugé le plus propice par l’Exécutif pour espérer un résultat favorable aux élections législatives.

Modifications apportées par le FTPA – Le premier apport de la loi de 2011 fût de poser un terme « fixe » à la Chambre basse. La Sect. 1, §. 3 prévoyait en ce sens que les élections se tiendraient désormais le premier jeudi du mois de mai de la cinquième année suivant les précédentes élections[8]. Cette évolution, mise en lumière par le titre même de la loi, constituait finalement une précision plutôt qu’un réel changement, la durée maximale de 5 années ayant déjà été entérinée par le législateur britannique un siècle auparavant[9]. L’importance donnée à la notion de « terme fixe » tient en réalité au fait que cette durée devenait la règle, par le biais des mécanismes prévus par la loi de 2011. Pour autant, et c’est là le second et sans doute principal apport du FTPA, la dissolution, et avec elle, des élections anticipées, restaient, par exception, possibles. La loi précisait qu’il ne pourrait désormais être procédé à une dissolution que dans deux cas de figure : lorsque la Chambre des Communes exprimait une telle volonté par un vote aux deux tiers de ses membres (cas de l’auto-dissolution)[10] ou bien lorsqu’elle retirait sa confiance au Gouvernement, par le vote, à la majorité simple, d’une motion de défiance expresse et à la condition qu’aucune majorité ne soutienne expressément un nouveau Cabinet dans un délai de 14 jours (cas de la dissolution automatique)[11]. Hormis ces deux hypothèses précisément définies par le législateur, il était alors impossible de dissoudre la Chambre des Communes[12].

Une réforme circonstancielle – La loi de 2011 marquait donc un changement important dans une culture juridique relativement rétive à la formalisation. Elle devait également conduire à modifier l’équilibre institutionnel marqué jusqu’alors par un monopole de l’Exécutif en matière de dissolution. Pourtant, l’analyse du contexte d’adoption du FTPA démontre que ces évolutions majeures n’étaient pas les raisons principales de la réforme. De façon bien plus pragmatique, la dépossession du Premier ministre de son pouvoir de dissolution tenait certainement à des « considérations politiques à court terme »[13]. Plus précisément, la loi de 2011 devait participer à sécuriser la coalition issue des élections législatives de mai 2010 en empêchant le Premier ministre conservateur, David Cameron, de dissoudre la Chambre basse dans l’espoir d’écarter les Libéraux-démocrates du gouvernement. Sur ce point, la réforme fût un succès puisque les députés élus en 2010 allèrent au terme de leur mandat de cinq ans et la coalition put donc être maintenue. Pour le dire autrement, la réforme constitutionnelle de 2011 découlait en premier lieu d’un accord politique entre les deux partis, désireux de se maintenir à la tête de l’Exécutif pendant cinq années. Ouvertement affichée par certains députés[14], cette motivation circonstancielle fut aisément revêtue d’un argumentaire juridique, axé sur la nécessité de moderniser le système parlementaire britannique. Les tenants de la réforme purent en effet s’appuyer sur les critiques récurrentes d’une partie de la doctrine britannique à l’égard d’un Parlement devenu trop effacé pour contrôler efficacement et sanctionner concrètement le gouvernement[15].

B. Une réforme contournée, asseyant en pratique la primauté de l’Exécutif

L’encadrement sans précédent du pouvoir de dissolution opéré par le FTPA devait engendrer la perte, pour l’Exécutif, d’un « immense avantage stratégique »[16]. Avant 2011, le Premier ministre pouvait décider du moment le plus opportun pour appeler les électeurs aux urnes dans l’espoir de voir une majorité plus forte se dégager.

Un texte imprécis, source de blocages – À l’évidence, le législateur a souhaité, par le biais de cet encadrement de la pratique parlementaire, renforcer le pouvoir du Parlement en empêchant le Premier Ministre d’être à l’initiative d’une dissolution. Or, cette interdiction n’était pas sans risque, comme l’avaient d’ailleurs rapidement pressenti certains auteurs[17]. En effet, face une majorité à la Chambre indisciplinée, mais ne procédant ni à une auto-dissolution, ni au vote d’une motion de censure explicite, le Premier ministre se trouvait dépourvu de toute possibilité d’action. À ce risque, qui n’est pas sans rappeler la pratique du vote calibré sous la IVe République en France, s’ajoutaient de potentielles difficultés liées cette fois aux imprécisions du texte de 2011 quant aux conditions de mise en jeu (et plus précisément de sanction) de la responsabilité politique du Cabinet. En effet, exception faite du cas du vote express de défiance (motion of no confidence) et de l’absence de soutien exprès au nouveau gouvernement sous 14 jours, la loi ne donnait pas plus d’indications quant aux possibilités pour le Parlement de désavouer l’Exécutif. Dans quels cas fallait-il considérer que le gouvernement avait été désavoué et était-il contraint de démissionner ? Le législateur de 2011 laisse subsister ces interrogations qui existaient précédemment. Par conséquent, sous l’empire du FTPA, le Premier ministre pouvait « apprécie[r] librement la portée du vote par lequel il a été mis en minorité »[18] et il demeurait, de ce fait, le seul juge de l’opportunité de démissionner.

Manipulations et contournements – Le FTPA emportait sans conteste le dessaisissement du Premier ministre de ses compétences en matière de dissolution et, parallèlement, le recul de la prérogative royale. Si telle est la conclusion à laquelle conduit irrémédiablement la lecture du texte de 2011, force est de constater que le chef du gouvernement conservait, dans les faits, la possibilité de pousser la majorité à procéder à une dissolution. La rationalisation avait pour objectif affiché le la prise en main, par le Parlement, de son propre destin. Dans les faits, la loi avait certes fait disparaître la mainmise du Premier ministre mais son influence demeurait quasi intacte, quoique moins ouvertement assumée. Le Parlement en apparence renforcé restait, en pratique, largement sujet aux velléités d’un Premier ministre qui continue de tirer les ficelles du régime parlementaire.

Les suites du Brexit, théâtre des errements du FTPA – Toutes ces difficultés, en germe dans le texte de 2011, se sont concrétisées dès 2017 à la suite du vote relatif au Brexit. En prévision des négociations à venir au sujet des modalités de sortie de l’Union Européenne, Theresa May souhaitait renforcer la majorité conservatrice dont elle disposait à la Chambre basse en sollicitant l’autodissolution. Soutenue à la fois par ses partisans de la majorité et par certains de ses opposants pour, on l’imagine, des motifs différents, la motion en vue d’élections législatives anticipées fut largement adoptée. En accordant trente sièges supplémentaires aux travaillistes, les électeurs firent perdre à Theresa May sa majorité absolue dont elle disposait auparavant. En dépit de ce pari manqué, il fallut attendre un troisième rejet du Brexit Deal par le Parlement pour que la Première ministre prenne la décision, en juillet 2019, de démissionner. Si Theresa May a démontré le caractère « manipulable »[19] des procédures de dissolution prévues par le FTPA, son successeur détourna plus radicalement encore la loi de 2011. Incapable d’obtenir une autodissolution, contrairement à Theresa May, Boris Johnson fit voter une nouvelle loi, le Early Parliamentary General Election Act afin d’organiser des élections anticipées[20]. L’adoption du texte ne nécessitant qu’une majorité simple (là où le FTPA imposait, pour que l’autodissolution soit enclenchée, un vote des deux tiers), le Premier ministre parvint à obtenir la dissolution de la Chambre basse en dépit des conditions posées par le législateur en 2011. S’il peut surprendre, ce contournement manifeste de la législation antérieure rappelle que le système britannique ne connaît pas de hiérarchie entre les lois. Tous les Acts of Parliament, quel que soit leur objet, quelle que soit l’importance de leur contenu, revêtent une valeur équivalente et le Parlement souverain peut toujours défaire ce qui a été fait par une législature précédente[21].

Ainsi, après avoir été accusé d’être responsable de plusieurs blocages, le FTPA devait finalement se révéler inutile puisqu’il apparaissait désormais clair qu’il pouvait être contourné relativement aisément par un Premier Ministre désireux de dissoudre la Chambre des Communes.

II. L’avènement du DCPA – La réaffirmation de la nature politique des rapports entre Parlement et Gouvernement

S’il est ainsi possible d’identifier des facteurs permettant d’expliquer l’échec du FTPA, il peut sembler en revanche plus étonnant que le constat de cet échec ait conduit, en mars 2022, à ce qui s’apparente à un retour en arrière. De façon tout à fait révélatrice d’ailleurs, la presse généraliste tout comme la doctrine juridique britanniques ont eu tendance à parler avant tout de « l’abrogation du FTPA » plutôt que de « l’adoption du DCPA ». Il convient pourtant de se pencher sur ce nouveau texte qui présente un intérêt certain et, en premier lieu, pour les interrogations qu’il laisse en suspens. En effet, certains doutes subsistent quant aux effets juridiques de l’abrogation du FTPA et, plus précisément, sur la nature du pouvoir de dissolution (A.). Il conviendra ensuite de voir ce que l’évolution de ce pouvoir de dissolution dit de l’état et le devenir des mécanismes de mise en jeu de la responsabilité politique dans le cadre du régime parlementaire britannique (B.).

 A. La nature incertaine du pouvoir de dissolution

Le changement de nature du pouvoir de dissolution –Au-delà des conséquences sur les possibilités de dissolution en elles-mêmes, la loi de 2011 conduisait à s’interroger sur la nature de ce pouvoir désormais codifié. Cette question a rapidement intéressé les commentateurs mais elle avait semble-t-il d’ores et déjà effleuré l’esprit des rédacteurs de la loi. En effet, au sein des notes explicatives (« explanatory notes ») formulées dans le projet de loi qui deviendra le FTPA, le paragraphe 16 précise expressément que « ce pouvoir de prérogative est aboli »[22]. La loi de 2011 avait-elle fait disparaître à jamais ce pouvoir de prérogative ? Ou bien, la loi de 2022 en constitue-t-elle la renaissance ? Si ces deux questions n’appellent pas de réponse évidente, cela tient notamment au fait que la jurisprudence a apporté, en la matière, une solution nuancée. Dans un fameux arrêt De Keyser[23], les juges britanniques se sont interrogés sur la manière dont devaient s’articuler compétences législatives et pouvoirs de prérogative. Cette articulation repose sur un « principe de suspension » (« abeyance principle »[24]). L’idée, formulée par Lord Atkinson à l’occasion de cette affaire, est la suivante : si une loi régit une compétence qui relevait auparavant du pouvoir de prérogative, elle devient le fondement légal sur la base et en vertu duquel doit être exercé ce pouvoir[25]. Toutefois, comme l’explique Robert Craig, il ne faut pas tirer de conséquences excessives de ce principe : le pouvoir de prérogative est certes relayé au second plan, détrôné par le texte de loi mais, il semble difficile d’affirmer que l’intervention du législateur fasse disparaître pour toujours cette prérogative[26]. Cette possibilité d’une renaissance offerte par la jurisprudence De Keyser s’inscrit dans la logique du principe de souveraineté parlementaire qui interdit notamment à un Parlement de contraindre son successeur[27]. Ainsi, si le texte de 2011 a certainement suspendu le pouvoir de prérogative, il n’a en rien pu empêcher le législateur de 2022 de le ressusciter.

Il serait donc tout à fait possible que la modification législative opérée en mars 2022 conduise à un retour à la situation antérieure à 2011 et, par conséquent, que la prérogative royale écartée en matière de dissolution par le FTPA renaisse de ses cendres. C’est ce que semble indiquer le titre de la deuxième section du DCPA qui fait explicitement référence à la « renaissance des pouvoirs de prérogative de dissoudre le Parlement et de convoquer un nouveau Parlement » (« Revival of prerogative powers to dissolve Parliament and to call a new Parliament »). La troisième section abonde dans ce sens en parlant de la « non-justiciabilité des pouvoirs de prérogative rétablis » (« Non-justiciability of revived prerogative powers »). Or, à y regarder de plus près, un retour à la situation antérieure n’a rien d’évident et ce, notamment, en raison d’une formulation ambigüe de la loi. En effet, si, sur le fond, le Premier ministre a retrouvé son pouvoir de dissolution, la nature même de ce pouvoir pourrait bien avoir changé. D’un pouvoir de dissolution issu de la prérogative royale, le texte de 2022 instaure peut-être un pouvoir de dissolution de nature statutaire. Pour s’en convaincre, il convient d’étudier attentivement la deuxième disposition du DCPA. En plus de dire que « les pouvoirs relatifs à la dissolution du Parlement (…) peuvent à nouveau être exercés, comme si le FTPA 2011 n’avait jamais été adopté », le législateur affirme encore, en incise, que ces pouvoirs « étaient exercés en vertu de la prérogative royale »[28]. S’il est évident que cette disposition conduit à une restauration des mécanismes de dissolution antérieurs au FTPA, il est également plausible que l’emploi du passé dans le texte (« étaient exercés ») suggère une métamorphose de ce pouvoir de dissolution originellement issu de la prérogative en une compétence de nature législative. En d’autres termes, à la lecture de ce passage, et pour certains commentateurs, la loi de 2022 semble certes avoir « reproduit le contenu » du pouvoir de dissolution « mais non la forme »[29] de ce pouvoir.

Il y a fort à parier que la rédaction du DCPA entraînera de nouveaux débats quant à la nature du pouvoir de dissolution, question qui sera peut-être tranchée par les juridictions[30]. L’intérêt porté à cette question n’est pas simplement révélateur d’un goût pour l’exégèse : la qualification du pouvoir de dissolution engendre des conséquences concrètes. La renaissance du pouvoir de prérogative pourrait par exemple conduire à un retour aux interrogations qui présidaient avant l’avènement du FTPA évoquées plus tôt. Le texte restant muet quant à la marge de manœuvre de la Reine en la matière (la possibilité de refuser la sollicitation du Premier ministre ; celle d’être à l’origine de cette dissolution en l’absence de demande du Premier ministre…), ces questions restent donc en suspens. La réforme de 2022 permet ainsi de renouer avec la flexibilité si caractéristique du système britannique mais elle réinstaure, du même coup, l’incertitude inhérente aux pouvoirs de prérogative.

B. L’échec d’une juridicisation de la responsabilité politique

Une mise en jeu de la responsabilité politique en perte de vitesse – En encadrant le pouvoir de dissolution en 2011, le législateur britannique était conscient qu’il allait fortement remettre en cause la flexibilité offerte par le caractère coutumier et conventionnel des règles du jeu politique. Cette rigidité poursuivait néanmoins un but louable : renforcer le Parlement et ce, notamment, dans sa fonction de contrôle du gouvernement. À travers le FTPA, le législateur a finalement tenté de revigorer des mécanismes de responsabilité politique en perte de vitesse. En effet, comme cela est d’ailleurs également le cas en France, les dernières décennies confirment une tendance notable : la mise en jeu de la responsabilité politique des gouvernements apparaît désormais plus théorique qu’effective. L’incapacité des parlementaires à mettre en jeu cette responsabilité se donne aujourd’hui à voir avec une telle évidence, que lorsque cette fonction de contrôle est exercée, sans même d’ailleurs conduire à la chute d’un gouvernement, elle est généralement dépeinte comme un acte de bravoure politique de la part des chambres[31]. Concrètement, au siècle dernier, seuls trois gouvernements ont dû démissionner à la suite du vote d’une motion de censure, la dernière occurrence datant de la chute du gouvernement travailliste de James Callaghan en mars 1979. Seule la perte de confiance explicite, c’est-à-dire à la suite du vote de « no-confidence » revêt un caractère contraignant pour le gouvernement. À l’inverse, la manifestation même récurrente d’une mise en minorité du gouvernement à la Chambre des Communes ne faisait peser sur le Premier ministre aucune obligation, de telle sorte qu’il pouvait décider librement et disons-le, stratégiquement, de l’opportunité d’une dissolution.

Au constat relativement consensuel du déclin de la fonction de contrôle du gouvernement s’agrège aujourd’hui parfois une aspiration à voir dans d’autres formes de contrôle un moyen de palier ce déclin. La réponse à ce déclin du contrôle politique résiderait, plus précisément, dans sa juridicisation. Cette juridicisation se donne tout d’abord à voir dans la loi lorsque celle-ci a pour objectif de réglementer les rapports entre Parlement et gouvernement. Elle se manifeste ensuite dans le comportement des juridictions qui tendent à exercer un contrôle de plus en plus prégnant sur l’action du gouvernement. Tels des vases communicants, le contrôle juridictionnel s’est progressivement étendu à mesure que semblait s’éteindre, dans la pratique, la réalité du contrôle politique.

L’évolution du traitement contentieux des actes issus de la prérogative royale – L’extension du champ de contrôle du juge britannique à l’égard de l’action gouvernementale s’est manifestée avec une particulière clarté au travers de l’évolution de la justiciabilité des actes pris sur le fondement de la prérogative. Pendant très longtemps, les juges britanniques se contentaient de contrôler l’existence et l’étendue du pouvoir de prérogative. Cette identification était rendue nécessaire par le lien de causalité établi entre source du pouvoir et justiciabilité du litige. Jusqu’en 1985[32], si l’acte contesté relevait de la prérogative royale, les juges refusaient de procéder à son contrôle. Cette injusticiabilité de principe des actes émanant de la prérogative a été remise en cause depuis une décision GCHQ[33]. Dans cette affaire, les juges acceptent de soumettre à leur examen une décision de Margaret Thatcher qui interdisait aux employés de l’agence du renseignement britannique de se syndiquer, décision prise sur la base d’un pouvoir de prérogative. Cette célèbre jurisprudence constitue le point de départ d’une approche matérielle de la justiciabilité, les juges examinant la recevabilité du judicial review au regard de l’objet du litige. Désormais donc, actes issus de la prérogative et actes pris sur le fondement d’une habilitation législative reçoivent, en théorie, un traitement contentieux similaire. Cependant, dans la pratique, les actes relevant du domaine de la prérogative restent plus souvent immunisés de tout contrôle juridictionnel et ce, en raison des matières dans lesquelles ils interviennent traditionnellement. Depuis GCHQ, la jurisprudence développe, au cas par cas, une liste des litiges écartés du prétoire, qu’ils découlent de l’exercice d’un pouvoir de prérogative ou d’une compétence législative[34].

Ces évolutions jurisprudentielles semblent devoir nuancer l’importance donnée à l’identification de la nature du pouvoir de dissolution, la reconnaissance d’un pouvoir de prérogative ne conduisant guère plus automatiquement au refus du juge de se prononcer. À l’inverse, la métamorphose législative du pouvoir de dissolution n’implique pas nécessairement que le juge accepte de trancher un litige relatif à son usage. Aussi périlleux que puissent être les pronostics en la matière, il semblerait toutefois que les actes relatifs à ce que Denis Baranger a pu qualifier de « prérogative “politique” »[35] demeurent, en dépit de leur reclassement législatif, immunisés de tout contrôle juridictionnel. Si la décision de dissoudre la Chambre basse semble assez intuitivement devoir être classée dans cette catégorie, il n’est plus inenvisageable que les juges acceptent de soumettre à leur contrôle une telle décision. Cette hypothèse apparaît d’autant plus probable au regard de la décision dite Miller 2[36] de 2019 qui a conduit à reconnaître la justiciabilité d’un pouvoir relativement proche (en nature et quant à son objet) du pouvoir de dissolution[37]. Dans cette jurisprudence désormais célèbre, les juges de la Cour suprême ont accepté de contrôler (et ont jugé illégale) la décision de prorogation du Parlement prise par la Reine sur proposition du Premier ministre[38]. Certes, la section 3 du DCPA semble empêcher cette hypothèse en affirmant la « non-justiciabilité des pouvoirs de prérogative rétablis ». Toutefois, la portée concrète de cette disposition reste hypothétique, quand on connaît la réticence avec laquelle les cours britanniques ont eu tendance à appréhender ce type de clauses excluant le judicial review[39].

Outre ce qu’il nous dit du contentieux de la prérogative royale, le rappel de l’arrêt Miller 2 est important ici, tant la démarche qu’y adopte le juge semble faire écho à celle du législateur en 2011. Au même titre que la décision de la Cour Suprême de 2019, le FTPA constitue une tentative de pallier le manque d’efficacité des mécanismes de mise en jeu de la responsabilité des gouvernants. Pour ce faire, le législateur a emprunté une voie similaire à celle du juge : il s’est agi de contraindre la Chambre des Communes à endosser sa fonction de contrôle. Or, comme le démontrent les blocages et les contournements qui ont conduit à l’avènement du DCPA, il apparaît bien difficile, pour ne pas dire impossible, de restaurer l’effectivité, dans la pratique, des mécanismes de mise en jeu de la responsabilité politique du gouvernement, en l’absence d’une volonté en ce sens des parlementaires eux-mêmes.

Déclin de la responsabilité politique ou nature profonde du gouvernement parlementaire ? – Pour autant, les errements du législateur britannique n’ont rien d’étonnant, tant la question s’avère délicate : comment concilier deux fonctions potentiellement contradictoires, celle d’assurer l’effectivité du gouvernement et celle de le contrôler ? Si l’abrogation du FTPA ne résoudra certainement pas cette question, elle aura au moins le mérite de souligner une nouvelle fois le raffinement des rapports qui se nouent entre les pouvoirs au sein du système parlementaire britannique. Celui-ci se distingue si ce n’est par la « fusion »[40] de l’Exécutif et du Parlement, tout du moins par un « équilibre confiant des pouvoirs » au sein duquel, des mécanismes telle que la dissolution ne constituent jamais des « armes d’emploi » mais uniquement des « armes de dissuasion »[41]. Dans cette perspective, le contrôle politique exercé par le Parlement sur le gouvernement ne doit pas nécessairement être évalué au regard des sanctions effectives auxquels il conduit. La motion de censure explicite et la chute du gouvernement qui s’en suit constitue plus « une défaillance » que la « manifestation du contrôle parlementaire ordinaire »[42]. Cette défaillance marquerait la fin du soutien, en théorie immuable, de la majorité au gouvernement. Si ce soutien constitue une « règle tacite »[43] du parlementarisme britannique, il n’est parfois qu’une façade pour masquer les débats qui se trament au sein du parti majoritaire. En ce sens, la démission de Theresa May démontre que si le départ d’un Premier ministre ne découle pas d’un vote formel de défiance au Parlement, la pression en interne peut le rendre inéluctable. Ainsi, en s’inscrivant à contre-courant de la conception britannique des rapports entre organes exécutif et législatif, le renforcement du Parlement était certainement destiné à être neutralisé dans la pratique. Enfin, et au-delà des épineuses questions de fond que soulève ce feuilleton législatif, l’avènement du DCPA constitue finalement et avant tout la preuve qu’au pays des coutumes et des conventions, il semble vain de croire que la révolution constitutionnelle, encore plus lorsqu’elle touche à la nature même du régime parlementaire, puisse venir de la loi.

[1] Auparavant régie par le Septennial Act 1715, la durée maximale d’une législature était fixée à sept années.

[2] LE DIVELLEC A., « Un tournant de la culture constitutionnelle britannique : le Fixed-Term Parliaments Act 2011 et l’amorce inédite de rationalisation du système parlementaire de gouvernement au Royaume-Uni », Jus Politicum, mai 2012, consultable en ligne : http://juspoliticum.com/article/Un-tournant-de-la-culture-constitutionnelle-britannique-le-Fixed-Term-Parliaments-Act-2011-et-l-amorce-inedite-de-rationalisation-du-systeme-parlementaire-de-gouvernement-au-Royaume-Uni-530.html. Dans le même sens, Nick Clegg, Vice Premier Ministre au moment de l’adoption du texte le qualifia d’« innovation constitutionnelle extrêmement importante » (« hugely significant constitutional innovation ») (cf. HC Deb Vol.513, col.23, July 5, 2010).

[4] ELLIOTT M., THOMAS R., Public Law, Oxford University Press, 3e éd., 2017, p. 117.

[5] Ces questions ont suscité énormément de débats au sein de la doctrine juridique britannique. Un relatif consensus semble avoir lieu autour de l’idée suivante : il n’est pas inenvisageable, en théorie, que la Reine refuse la sollicitation du Premier Ministre ou initie d’elle-même une dissolution. Les conditions d’un tel refus découlent d’une convention constitutionnelle généralement désignée sous le terme de « Lascelles Principles ». Néanmoins, les auteurs s’accordent à dire que de telles hypothèses semblent, dans la pratique, très improbables. Cf. LAUVAUX P., La dissolution des assemblées parlementaires, Economica, 1983, pp. 76-82 ; MARKESINIS B. S., The theory and practice of dissolution of Parliament, Cambridge University Press, 1972, p. 115 et s.

[6] NORTON P., « The Fixed-term Parliaments Act and Votes of Confidence », Parliamentary Affairs, 2016, vol. 69, p. 4 : « virtually impossible ».

[7] Ibid., p. 5.

[8] Cette règle devait trouver à s’appliquer seulement à partir des élections de 2020, la date de celles faisant directement suite à l’adoption du FTPA étant explicitement prévues par le texte de 2011 au 7 mai 2015 (Sect. 1, al. 2, FTPA 2011).

[9] Sect. 7, Parliament Act 1911.

[10] Sect. 2, al. 1 et 2, FTPA 2011.

[11] Sect. 2, al. 3 à 5, FTPA 2011.

[12] Sect. 3, al. 2, FTPA 2011.

[13] SCHLEITER P., « How the Fixed-term Parliaments Act Changes UK Politics », Parliamentary Affairs, Janv. 2016, vol. 69, p. 1.

[14] En témoignent ainsi les propos d’un député conservateur, Charles Walker : « This is a matter of convenience because clearly the leader of our party, David Cameron, wants a five year Parliament and the Liberal Democrats want fixed terms and they don’t want there to be a general election along the way. » (cité par SCHLEITER P., BELU V., « The Decline of Majoritarianism in the UK and the Fixed-term Parliaments Act », Parliamentary Affairs, Janv. 2016, vol. 69, p. 41. Dans le même sens, le récit du député libéral-démocrate, David Laws : « Without a super-majority for dissolution being required, the smaller party could leave the coalition and dissolve parliament almost at will. » (LAWS D., 22 Days in May, Biteback Publishing, 2010, p. 183).

[15] Pour une description et une critique de ces théories, cf. ELLIOTT M., THOMAS R., Public Law,…op.cit., p. 405 et s.

[16] BLACKBURN R., « The prerogative power of dissolution of Parliament : law, practice and reform », Public Law, oct. 2009, p. 766 : « huge tactical advantage ».

[17] Par ex. : LE DIVELLEC A., « Un tournant de la culture constitutionnelle britannique : le Fixed-Term Parliaments Act 2011 et l’amorce inédite de rationalisation du système parlementaire de gouvernement au Royaume-Uni »,…op.cit. ; REIGNIER D., « Le Fixed-term Parliaments Act 2011 : La révolution à l’anglaise », RFDC, 2012/3, n° 91, pp. 615-639.

[18] LAUVAUX P., LE DIVELLEC A., Les grandes démocraties contemporaines, PUF, 4e éd., 2015, p. 554.

[19] ANTOINE A., Droit constitutionnel britannique, LGDJ, Systèmes, 2e éd., 2018, p. 134.

[20] À ce sujet, cf. not. ANTOINE A., « 2016-2019 : Un cycle de crise politique marquant la résilience du parlementarisme britannique », Jus Politicum Blog, 17 décembre 2019, consultable en ligne : https://blog.juspoliticum.com/2019/12/17/2016-2019-un-cycle-de-crise-politique-marquant-la-resilience-du-parlementarisme-britannique-par-aurelien-antoine/ ; VERDET L., « L’abrogation du Fixed-Term Parliaments Act : Rendre à la Reine ce qui appartient à la Reine », Jus Politicum Blog, 7 oct. 2020, consultable en ligne : https://blog.juspoliticum.com/2020/10/07/labrogation-du-fixed-term-parliaments-act-rendre-a-la-reine-ce-qui-appartient-a-la-reine-par-lucas-verdet/.

[21] Une nuance a toutefois été apportée par la jurisprudence : si le Parlement est souverain et demeure par conséquent libre de revenir sur toute disposition législative antérieure, le juge reconnaît à certaines lois un caractère « constitutionnel » (« constitutional statutes ») qui les protège de toute « abrogation implicite » (« implied repeal »). Ainsi, des textes tels que la Magna Carta, le Bill of Rights de 1689, ou encore le Human Rights Act de 1998 ne peuvent être abrogés que de façon explicite par le législateur. Il s’agit là de l’apport de la célèbre décision Thoburn v. Sunderland City Council [2002] EWHC 195 (Admin).

[22] Les explanatory notes du FTPA sont consultables en ligne : https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2011/14/notes: « This prerogative power was abolished by this Act. ».

[23] Attorney General v De Keyser’s Royal Hotel Ltd [1920] AC 508.

[24] À ce sujet, cf. CRAIG R., « Zombie prérogatives should remain decently buried : Replacing the Fixed-term Parliaments Act 2011 (Part 1) », UK Constitutional Law Blog, 24 mai 2017, consultable en ligne : https://ukconstitutionallaw.org/2017/05/24/robert-craig-zombie-prerogatives-should-remain-decently-buried-replacing-the-fixed-term-parliaments-act-2011-part-1/

[25] De Keyser…, pp. 539-540 : « (…) when such a statute (…) is passed, it abridges the Royal Prerogative while it is in force (…) after the statute has been passed, and while it is in force, the thing it empowers the Crown to do can thenceforth only be done by and under the statute » (« (…) quand une telle loi (…) est votée, cela restreint la prérogative pendant qu’elle est en vigueur (…) après que la loi a été adoptée et pendant qu’elle est en vigueur, ce à quoi elle habilite la Reine doit désormais être exercé sur le fondement et en vertu de la loi ».

[26] Ibid. : « the relevant Act simply has priority over the prerogative but the latter continues to exist ‘underneath’ » (« l’Acte en question a simplement la priorité sur la prérogative mais cette dernière continue d’exister ‘au-dessous’ »).

[27] DICEY A.V., Introduction to the study of the Law of the Constitution, MacMillan&Co Ltd., 1959, p. 72.

[28] La deuxième disposition du DCPA est ainsi rédigée : « The powers relating to the dissolution of Parliament and the calling of a new Parliament that were exercisable by virtue of Her Majesty’s prerogative immediately before the commencement of the Fixed-term Parliaments Act 2011 are exercisable again, as if the Fixed-term Parliaments Act 2011 had never been enacted. »

[29] Cette analyse apparaissait d’ores et déjà, selon Alison Young, à la lecture du projet de loi à l’origine du DCPA. Cf. YOUNG A., « The Draft Fixed-term Parliaments Act 2011 (Repeal) Bill : Turning back the clock ? », UKCLA, 4 déc. 2020, consultable en ligne : https://ukconstitutionallaw.org/2020/12/04/alison-l-young-the-draft-fixed-term-parliaments-act-2011-repeal-bill-turning-back-the-clock/. À cette occasion, Alison. Young écrivait : « (…) the draft Bill may replicate the content, but not the form of the powers prior to the enactment of the 2011 Act. ».

[30] Car rappelons que même si le juge refuse de contrôler l’exercice d’un pouvoir de prérogative, il se déclare en revanche compétent pour juger de l’existence et de l’entendue de ce pouvoir.

[31] Pour s’en convaincre, il suffit de voir la couverture médiatique offerte à l’enquête ouverte récemment par un Comité de la Chambre des Communes au sujet du « partygate », affaire dans laquelle le Premier ministre, Boris Johnson, est suspecté d’avoir violé les règles du confinement. Le déclenchement d’une telle enquête a pu par exemple être qualifié d’ « action sans précédent » (« unprecedent move ») de la part du Parlement (cf. The Independent du 22 avril 2022, consultable en ligne : https://www.independent.co.uk/news/uk/politics/partygate-boris-johnson-what-next-b2062884.html ). De telles réactions ne sont pas sans rappeler les appels au respect de la séparation des pouvoirs lorsque le Parlement français s’était saisi des affaires Fillon puis Benalla. À ce sujet, voir le très intéressant article de Cécile Guérin Bargues, « Les nouveaux rapports entre pouvoirs à l’aune des affaires Fillon et Benalla : vers une multiplication des contrôles ? », Titre VII, N°3 « La séparation des pouvoirs », oct. 2019, consultable en ligne : https://www.conseil-constitutionnel.fr/publications/titre-vii/les-nouveaux-rapports-entre-pouvoirs-a-l-aune-des-affaires-fillon-et-benalla-vers-une-multiplication .

[32] En réalité, avant la décision historique GCHQ de 1985, certaines décisions avaient d’ores et déjà entamé l’injusticiabilité de principe de la prérogative royale mais uniquement de façon indirecte. À ce sujet, cf. BARANGER D., Écrire la constitution non-écrite, PUF, Léviathan, 2008, p. 240.

[33] Council of Civil Service Unions v. Minister for the Civil Service [1985] A.C. 374.

[34] À ce sujet, cf. notre thèse, La doctrine des « questions politiques ». Étude comparée : Angleterre, États-Unis, France, Thèse Paris II, 2019 (à paraître à la LGDJ).

[35] BARANGER D., Écrire la constitution non-écrite,…op. cit., p. 240 : « Il ne serait pas techniquement impossible de légiférer relativement à la prérogative « politique » du monarque, mais l’utilité d’une telle démarche serait réduite : elle est essentiellement discrétionnaire et injusticiable. ».

[36] Miller v The Prime Minister [2019] UKSC 41.

[37] Le FTPA semble d’ailleurs reconnaître, en creux, la pertinence d’un tel rapprochement puisqu’il y consacre, dans sa Section 6, un passage pour préciser que le texte n’affecte pas le pouvoir de proroger le Parlement détenu par la Reine.

[38] Pour une analyse détaillée, voir ANTOINE A., « Le Brexit, la Cour suprême et la prérogative royale », RFDA, 2020, n°3, pp. 410-415 ; DUFFY MEUNIER A., « L’affaire de la prorogation : Miller (N°2). L’annulation de la suspension du Parlement par la Cour suprême britannique », RFDC, 2021, n°1, pp. 127-159.

[39] L’exclusion, a priori, du contrôle juridictionnel par la loi ne semble pas pouvoir empêcher l’intervention du juge lequel a adopté, à ce sujet, une démarche casuistique. Il a ainsi parfois refusé d’appliquer ce type de dispositions, qualifiées d’ « ouster clauses », lorsqu’il considère qu’une erreur de droit a été commise au moment de l’édiction de l’acte, pourtant expressément immunisé de tout contrôle juridictionnel par le législateur. Cf. Anisminic Ltd v Foreign Compensation Commission [1969] 2 AC 147. L’application d’une telle solution semble peu probable dans le cadre d’une potentielle contestation d’une décision de dissolution, dont on voit mal comment elle pourrait être entachée d’une erreur de droit. Pour autant, le sort réservé aux « ouster clauses » demeure d’autant plus incertain que la Cour suprême a récemment réaffirmé la possibilité de les contourner sur le fondement du principe général de rule of law. Cf. Privacy International v. Investigatory Powers Tribunal and others [2019] UKSC 22.

[40] BAGEHOT W., The English Constitution, Oxford University Press, 2001, p. 11.

[41] ZOLLER E., MASTER W., Droit constitutionnel, PUF, 2021, 3ème éd., p. 339.

[42] ELLIOTT M., THOMAS R., Public Law,…op.cit., p. 408 : « the breakdown rather than the assertion of ordinary parliamentary control (…) ».

[43] LALUMIERE P., DEMICHEL A., Les régimes parlementaires européens, PUF, Thémis, 1966, p. 208.

L’impact du Brexit sur les mineurs isolés à la frontière franco-britannique

Par Almodis Peyre, Doctorante à l’Université Jean-Moulin Lyon 3, Équipe de droit international européen et comparé – (EDIEC – EA 4185)

Almodys Peyre analyse avec précision le sort des mineurs isolés après le Brexit. Cette focale révèle la rigueur d’un dispositif législatif en cours d’élaboration au Royaume-Uni qui marque un nouveau tournant par le manque d’humanisme avec lequel la question migratoire est abordée. L’article doit être mis en parallèle de l’accord conclu avec le Rwanda qui consiste à « délocaliser » le traitement des immigrants illégaux. Que ce soit par les dispositifs internes ou par des accords bilatéraux, le Royaume-Uni s’engage dans une atteinte inédite à ses engagements internationaux en matière de protection des droits humains et des libertés fondamentales.


 

Depuis le début de la guerre en Ukraine, 625 réfugiés ukrainiens se sont réunis à la frontière franco-britannique en espérant pouvoir demander l’asile au Royaume-Uni[1]. Que ce soit pour des raisons linguistiques, économiques, ou encore familiales[2], le Royaume-Uni demeure la destination privilégiée des ressortissants de pays tiers présents dans le nord de la France. Si certains d’entre eux choisissent de déposer une demande d’asile auprès de l’État français[3], ce n’est souvent pas par choix mais par dépit. Les accords bilatéraux conclus entre la France et le Royaume-Uni[4] ont rendu l’accès au territoire et au droit d’asile britannique exceptionnel. Seul le règlement Dublin permettait, jusqu’au 1er janvier 2021, aux mineurs non accompagnés de se voir accorder une chance d’entrer légalement au Royaume-Uni au titre de la prise en compte de leurs liens familiaux par l’article 8 (I). Or, avec la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, c’est une restriction des voies légales de migration vers le Royaume -Uni qui se profile. Désormais soumis aux arrangements prévus par le Protocole de Sangatte et l’accord du Touquet[5], il ne reste plus aux mineurs isolés qu’une perspective d’entrée irrégulière sur le territoire britannique, avec les risques de refoulement et de condamnation pénale que le nouveau Nationaly and Borders Bill génère (II).

I. L’accès au territoire britannique malmené : la faiblesse des mécanismes ante-Brexit

Le Royaume-Uni disposait, avant sa sortie de l’Union européenne, d’une clause d’opting-out lui permettant de ne pas participer à la réglementation communautaire en matière d’immigration et d’asile[6]. S’il rejeta les dispositions relatives aux frontières et aux visas[7], le Royaume-Uni en adopta certaines relatives à l’asile dont le Règlement Dublin III[8].

Le règlement Dublin a pour objet de déterminer l’État membre responsable de l’étude de la demande d’asile d’un ressortissant de pays tiers. Dans le cas d’une demande présentée par un mineur non accompagné, l’État membre responsable est celui dans lequel un membre de sa famille, ses frères et sœurs ou un proche[9] se trouvent légalement[10], sans différenciation du statut de ce séjour.

Le règlement Dublin prévoit ainsi qu’une personne de moins de 18 ans non accompagnée puisse rejoindre ses parents, ses frères et sœurs ou tout autre adulte responsable de ce dernier par le droit ou la pratique de l’État membre concerné[11]. En l’absence de famille, l’État membre responsable de la demande d’asile du mineur est celui dans lequel il a introduit sa demande d’asile[12].

À la possibilité d’entrée au Royaume-Uni via l’application du règlement Dublin s’ajoutait, en 2016, celle proposée par l’« amendement Dubs » modifiant la section 67 de l’Immigration Act[13]. Il permettait à 480 mineurs isolés[14] de rejoindre le Royaume-Uni sous certaines conditions alternatives, certes très restrictives : avoir douze ans ou moins ou quinze ans ou moins et être de nationalité syrienne ou soudanaise et subir un risque d’exploitation sexuelle.

Enfin, si toutes ces conditions étaient remplies, des critères supplémentaires devaient être respectés. Il n’était pas nécessaire qu’un membre de la famille du mineur séjourne sur le territoire britannique, mais le transfert au Royaume-Uni devait être déterminé dans l’intérêt supérieur de l’enfant qui devait préalablement être rentré sur le territoire européen avant le 20 mars 2016 et présent dans les camps calaisiens avant le 24 octobre 2016[15]. L’ « amendement Dubs » – tout comme le règlement Dublin – offrait aux mineurs non accompagnés une porte de d’entrée afin de déroger à la répartition des compétences en matière d’asile mise en place par les accords du Touquet et de Sangatteet, in fine, d’avoir une chance d’accéder à une voie légale de migration en direction du Royaume-Uni.

Néanmoins, la perspective réelle de rejoindre le territoire britannique était tout de même fragile. Alors que l’ « amendement Dubs » ne constituait qu’un épiphénomène[16], la prise en compte des liens familiaux au titre du règlement Dublin supposait que le ressortissant de pays tiers mineur présent sur le territoire français déposait au préalable une demande d’asile en France tout en précisant que cette demande de protection se faisait pour le Royaume-Uni[17]. Un administrateur ad hoc – nécessaire pour les entretiens avec la préfecture – était ensuite nommé[18]. La France disposait d’un délai de trois mois pour envoyer le dossier aux autorités britanniques qui, depuis le traité de Sandhurst[19], avaient 10 jours pour évaluer la situation du mineur. En cas d’accord, la France avait ensuite 15 jours pour organiser le transfert du mineur.

Comme souligné par le défenseur des droits français[20], la procédure prévue à l’article 8 par le règlement Dublin fut compromise par les difficultés liées à la nomination d’un administrateur ad hoc. En l’absence de volontaire pour tenir ce rôle, c’est toute l’effectivité de l’article 8 qui était remise en cause. À cette difficulté s’ajouta celle de l’accès au droit du fait notamment des politiques de « non-fixation » imposées aux exilés[21]. Dès lors, la prise en compte des liens familiaux et l’accès au territoire britanniques pour les mineurs non accompagnés doivent être nuancés : un peu moins de 400 mineurs ont pu accéder à cette procédure en 2016 et seulement 19 en 2017[22].

Bien qu’incomplètes et restrictives, ces possibilités furent toutes remises en cause par la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, laissant les mineurs non accompagnés aux mains des accords bilatéraux entre la France et l’Angleterre et à la « forteresse » juridique qu’ils créent.

II. Une ère post-Brexit propice à l’immigration irrégulière et à la répression

Bien qu’il eût été plus symbolique qu’effectif, la fin de l’ « amendement Dubs » en 2020[23] – associée à la sortie du Règlement Dublin[24] – met fin aux espoirs des mineurs isolés. Limités par un cadre juridique tendant à l’externalisation du droit d’asile et du contrôle des frontières britanniques[25], seules les voies irrégulières de migration semblent persister pour les mineurs non accompagnés.

Les accords du Touquet conclus en 2003 entre la France et le Royaume-Uni transposent aux ports de la Manche et de la mer du Nord les arrangements mis en place par le Protocole de Sangatte relatifs aux liaisons transmanche. Ces accords créent des zones de contrôle[26] dans les ports français assimilés en matière législative au territoire d’arrivée[27]. Qu’il s’agisse des ports ou des gares mentionnés dans ces accords[28], les autorités du pays d’arrivée – généralement les autorités britanniques – vérifient que les ressortissants de pays tiers sont en possession des documents de voyage nécessaires et qu’ils remplissent les conditions d’admission sur le territoire britannique[29]. À défaut, ce sont les autorités du pays de départ – les autorités françaises, qui sont chargées de les reprendre[30]. Plus particulièrement, la répartition des compétences en matière d’examen des demandes d’asile est organisée de manière à rendre impossible l’accès au territoire britannique. Que la zone de contrôle portuaire ait été franchie ou pas[31], que le contrôle ait été effectué dans la gare de départ ou non[32], seul l’État de départ est responsable de l’étude de la demande d’asile[33].

Associée à une privatisation du contrôle aux frontières par l’imposition de sanctions financières aux transporteurs[34], c’est une véritable « fortification »[35] des frontières anglaises qui s’est mise en place depuis 1987. Avec la suppression de la prise en compte des liens familiaux telle que prévue par le règlement Dublin, les mineurs non accompagnés n’ont plus de perspectives plausibles de pouvoir rejoindre légalement le territoire britannique, augmentant ainsi non seulement les traversées irrégulières[36], mais aussi et surtout la mortalité dans la Manche[37].

Ne reste plus aux mineurs présents à la frontière que la perspective d’un regroupement ou d’une réunification familiale – tels que prévu par le droit britannique[38]. Le recours à cette procédure est néanmoins plus restrictif dans son application. En comparaison aux critères développés par le règlement Dublin, les conditions devant être respectées afin d’être autorisé à entrer sur le territoire britannique sont plus nombreuses. Dans le cas de la réunification familiale, le parent résidant au Royaume-Uni doit être titulaire du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire. Surtout, l’enfant demandant à rejoindre sa famille doit être âgé de moins de 18 ans au moment de la demande, il ne doit pas mener une vie indépendante, ni être marié, en partenariat civil ou former une unité familiale indépendante, notion particulièrement sujette à interprétation[39]. En outre, les liens familiaux pris en compte sont plus limités. Qu’il s’agisse du regroupement ou de la réunification familiale, la demande n’est ouverte qu’aux enfants – mineurs ou non – du réfugié ou de la personne établie sur le territoire du Royaume-Uni. La notion de proche ou de famille – telle que comprise par le règlement Dublin est ici exclue. Enfin, l’accès à la réunification ou au regroupement familial suppose un accès solide au droit, accès rendu difficile par la politique française de dispersion des exilés.

Face à ce constat, dénoncé par plusieurs organisations[40], le Royaume-Uni répond par la répression. Le Gouvernement britannique prévoit dans le Nationality and Borders Bill la possibilité pour les gardes côtes d’arrêter et de repousser les navires tentant de rejoindre illégalement les côtes britanniques, mais aussi d’exiger que le navire soit reconduit vers le lieu à partir duquel il est parti[41]. Cette légalisation du refoulement à la frontière – dont la conformité au droit international et européen des droits de l’homme est plus que discutable[42], s’accompagne d’un renforcement de la pénalisation des traversées irrégulières. Tout ressortissant de pays tiers franchissant les frontières du Royaume-Uni sans y être autorisé au titre de l’Immigration Act de 1971 sera passible d’une peine allant jusqu’à quatre ans de prison[43]. Pour les bénéficiaires de la protection internationale, le Nationality and Borders Bill prévoit d’instaurer une discrimination entre les réfugiés entrés légalement ou non sur le territoire britannique. Pour les seconds, un traitement différentiel sera instauré lors de leur demande de réunification familiale : l’octroi d’une autorisation d’entrée, sa durée ou encore les conditions à remplir – et notamment celle relative à l’indépendance financière – seront interprétées différemment afin de tenir compte du caractère illégal de l’entrée du ressortissant de pays tiers[44].

Alors qu’un nouvel amendement Dubs a été rejeté par la chambre des communes[45], le sort des mineurs isolés à Calais semble donc plus sombre que jamais… et en total contradiction avec le droit international et européen des droits de l’homme[46].


[1] S. Sanderson, « Ukrainian refugees receuve warm welcome in Calais – while other migrants remain marginalized », Infomigrants [en ligne], mis en ligne le 10 mars 2022, disponible sur : https://www.infomigrants.net/fr/post/39095/ukrainian-refugees-receive-warm-welcome-in-calais–while-other-migrants-remain-marginalized.

[2] C. Boittiaux et A. Caquot, « Une frontière qui ignore les mineurs », Plein droit, vol. 129, n°2, 2021, pp. 27-30.

[3] Selon le secours catholique, 63% des personnes interrogées souhaitent rejoindre le Royaume-Uni et 24% d’entre elles souhaitent déposer une demande d’asile en France. Secours catholique, « ‘Je ne savais même pas où allait notre barque’. Recueil de la parole des exilés », 2015, p. 36. Disponible sur https://www.secours-catholique.org/sites/scinternet/files/publications/rapport_calaisbd1.pdf.

[4] Outre les accords et traités signés entre ces deux États, plusieurs accords administratifs sont à signaler. Voir notamment : Déclaration franco-britannique sur l’immigration, 2 novembre 2010 ; Déclaration conjointe des ministres de l’Intérieur français et britannique du 20 août 2015 portant sur la coopération entre la France et le Royaume-Uni, 20 août 2015 ou encore Déclaration conjointe France-Royaume-Uni sur les prochaines étapes de la coopération bilatérale en matière de lutte contre l’immigration clandestine, 29 novembre 2020.

[5]  Protocole entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif aux contrôles frontaliers et à la police, à la coopération judiciaire en matière pénale, à la sécurité civile et à l’assistance mutuelle, concernant la liaison fixe transmanche, signé le 25 novembre 1991 à Sangatte, entré en vigueur le 2 août 1993 ; Protocole additionnel au Protocole de Sangatte entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la création de bureaux chargés du contrôle des personnes empruntant la liaison ferroviaire liant la France et le Royaume-Uni, signé le 29 mai 2000 à Bruxelles, entré en vigueur le 25 mai 2001 ; Traité entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la mise en œuvre de contrôles frontaliers dans les ports maritimes de la Manche et de la mer du Nord des deux pays, signé le 4 février 2003 au Touquet, entré en vigueur le 1er février 2004.

[6] Union européenne, Protocole n°21 sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande à l’égard de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, n°C326/1, adopté le 26 octobre 2012. Pour plus de détail voir notamment Département thématique des droits des citoyens et des affaires constitutionnelles, « Brexit and Migration. Civil Liberties, Justice and Home affairs », 2018, pp. 15-21. Disponible sur : https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/608835/IPOL_STU(2018)608835_EN.pdf et S. Peers, « Statewatch briefing : Vetoes, Opt-outs and EU immigration and Asylum law », Statewatch, 2004, 9 p. Disponible sur : http://www.cestim.it/argomenti/15politiche/ue/documentazione/04.12_report-statewatch.pdf

[7] Voir notamment Union européenne, Règlement du Parlement et du Conseil du 13 juillet 2009 établissant un code communautaire des visas, n°810/2009, adopté le 13 juillet 2009, préambule 36 et Union européenne, Règlement du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes, n°2016/399, adopté le 9 mars 2016, préambule 42.

[8] Union européenne, Règlement du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, n°604/2013, adopté le 26 juin 2013, préambule 41.

[9] Les proches renvoyant à « la tante ou l’oncle adulte ou un des grands-parents du demandeur qui est présent sur le territoire d’un État membre, que le demandeur soit né du mariage, hors mariage ou qu’il ait été adopté au sens du droit national ». Union européenne, Règlement du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, préc., article 2.h)

.

[10] Ibid., articles 8.1, 8.2 et 8.3. Si ces personnes se trouvent dans plusieurs États membres, l’État membre responsable doit etre déterminé en fonction de l’intérêt supérieur de l’enfant.

[11] La reference au père, à la mère ou à tout autre adulte qui est responsable du demandeur de par le droit ou la pratique de l’État membre dans lequel cet adulte se trouve, renvoie à la notion de « membre de la famille » telle que définit par le Règlement. Ibid., article 2.g).

[12] Ibid., article 8.4).

[13] Immigration Act, 2016, Part 5, Section 67. Pour plus de détail voir Home Office, « Section 67 of the Immigration Act 2016 leave », version 3.0, 2020, disponible sur : https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/947900/sect-67-of-the-immigration-act-2016-leave-v3.0ext.pdf

[14] Il s’agit en réalité de 260 mineurs, puisqu’au 480 mineurs sont déduits les 220 mineurs déjà admis sur le territoire britannique. Voir A. Guérin, « Traité franco-britannique de Sandhurst : tout changer pour ne rien changer », La Revue des droits de l’homme [En ligne], Actualités Droits-Libertés, mis en ligne le 30 juin 2018.

[15] Date repoussée au 18 janvier 2018. Voir Home Office, « Guidance: Implementation of Section 67 of the Immigration Act 2016 in France », 2016, Disponible sur : https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/598563/Archived_Implementation_of_section_67_of_the_Immigration_Act_2016_in_France_v2.0.pdf.

[16] A. Guérin, « Traité franco-britannique de Sandhurst : tout changer pour ne rien changer », op.cit.

[17] Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, articles L.521-1 et suivants.

[18] Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, article L.521-9.

[19] Traité entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif au renforcement de la coopération pour la gestion coordonnée de leur frontière commune, signé le 18 janvier 2018 à Londres, entré en vigueur le 1er février 2018.

[20] Défenseur des droits, « Exilés et droits fondamentaux, trois ans après le rapport Calais », 2018, pp. 38-39. Pour une critique plus générale voir M. Blondel, « Le mineur isolé étranger demandeur d’asile en France : entre nécessité de protection et résistance sécuritaire », La Revue des droits de l’homme [En ligne], n°13, mis en ligne le 5 janvier 2018.

[21] N. Caillaux et P. Henriot, « Harceler pour mieux faire disparaître », Plein droit, vol. 129, n°2, 2021, pp. 20-23 ; M. Tazzioli, « The Politics of Migrant Dispersal. Dividing and Policing Migrant Multiplicities », Migration Studies, vol. 8, n°3, 2019, pp 510-529 et M. Agier, « Destruction et dispersion de la Jungle », in M. Agier (dir.), La jungle de Calais, Paris, Presses Universitaires de France, 2018, pp. 165-188.

[22] « Mineurs de Calais : 3 questions au représentant de ‘France Terre d’Asile’ »,  France Terre d’Asile [en ligne], 2018, Disponible sur :  https://www.france-terre-asile.org/actualites/actualites-choisies/mineurs-de-calais-3-questions-au-representant-de-france-terre-d-asile.

[23] Le programme permettant à 480 mineurs réfugiés de rejoindre le Royaume-Uni, il prit fin implicitement en 2020 lorsque ce chiffre fut atteint.

[24] Dans le cadre du Régime d’Asile Européen Commun (RAEC), seuls certains actes ont fait l’objet d’une clause d’opting-in de la part du Royaume-Uni : le règlement Dublin, les règlements relatifs à la création d’EURODAC et du Fonds « Asile, migration et intégration » ainsi que la directive relative à l’octroi d’une protection temporaire. En matière d’asile, seuls ces points auraient pu faire l’objet de développements dans le cadre de l’accord sur le retrait du Royaume-Uni. Si le Royaume-Uni proposa d’engager des négociations sous forme d’accords de réadmission avec l’Union pour compenser son retrait du règlement Dublin, l’Union refusa préférant laisser au Royaume-Uni le choix de recourir à des accords bilatéraux. Voir sur ce point M. Gower, « Brexit : the end of the Dublin III Regulation in UK », Commons Library Briefing, n°9031, 2020, 24 p. ; S. Speers, « The Dublin Regulation : an overview », UK in a changing Europe  [en ligne], 2020. Disponible sur : https://ukandeu.ac.uk/the-dublin-regulation-an-overview/ ou encore A. Tottos, « Migration Related Issus Regarding Brexit : From Free Movement to Asylum and Illegal Migration », ELTE Law Journal, vol.1, 2019, pp. 75-98.

[25] Pour une définition du principe d’externalisation voir D.  Bigo et E. Guild, « The transformation of European border controls », in B. Ryan et V. Mitsilegas (éds.), Extraterritorial Immigration Control. Legal Challenges, Leiden, Brill Academic Pub 2010, pp. 257-279. Sur son application aux accords du Touquet voir entre autres : P. Wannesson, « Calais et la frontière britannique », Après-demain, vol. 39, n°3, 2016, pp. 13-15.

[26] Traité entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la mise en œuvre de contrôles frontaliers dans les ports maritimes de la Manche et de la mer du Nord des deux pays, préc., article 2.d).

[27] Ibid., article 3.2.

[28] Les ports concernés sont ceux de Calais, Boulogne-Sur-Mer and Dunkerque en France et celui de Douvres en Angleterre. Concernant les gares soumises aux accords de Sangatte, il s’agit de Paris-Gare du Nord, Calais et Lille-Europe, côté français et de Londres-Waterloo, Londres-Saint-Pancras et Ashford, côté britannique.

[29] Traité entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la mise en œuvre de contrôles frontaliers dans les ports maritimes de la Manche et de la mer du Nord des deux pays, préc., article 4.2 et Protocole additionnel au Protocole de Sangatte entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la création de bureaux chargés du contrôle des personnes empruntant la liaison ferroviaire liant la France et le Royaume-Uni, préc., article 3.

[30] Traité entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la mise en œuvre de contrôles frontaliers dans les ports maritimes de la Manche et de la mer du Nord des deux pays, préc., article 7 et Protocole additionnel au Protocole de Sangatte entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la création de bureaux chargés du contrôle des personnes empruntant la liaison ferroviaire liant la France et le Royaume-Uni, préc., article 3.

[31] Traité entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la mise en œuvre de contrôles frontaliers dans les ports maritimes de la Manche et de la mer du Nord des deux pays, préc., articles 9.1 et 9.2.

[32] Protocole additionnel au Protocole de Sangatte entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la création de bureaux chargés du contrôle des personnes empruntant la liaison ferroviaire liant la France et le Royaume-Uni, préc., article 4.

[33] Exception faite du cas où la demande d’asile a été prononcée postérieurement à la fermeture des portes au dernier arrêt prévu dans la gare située dans l’État de départ (Protocole additionnel au Protocole de Sangatte entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la création de bureaux chargés du contrôle des personnes empruntant la liaison ferroviaire liant la France et le Royaume-Uni, préc., article 4) ou dans le cas où la demande d’asile est formulée après le départ du navire (Traité entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la mise en œuvre de contrôles frontaliers dans les ports maritimes de la Manche et de la mer du Nord des deux pays, préc., article 9).

[34] Immigration and Asylum Act, 1999, Partie II. Pour plus de détails, voir notamment S. Scholten, The privatisation of immigration control through carrier sanction. The role of private transport companies in Dutch and British immigration control, Leiden, Brill Nijhoff, 2015, 320 p.

[35] M. Galisson, « Calais ou l’escalade répressive », Plein droit, vol. 129, n°2, 2021, pp. 7-10.

[36] « Channel migrants : more than 8,000 people make crossing in 2020 », BBC [en ligne], 2020, disponible sur : https://www.bbc.com/news/uk-england-kent-55501123#xd_co_f=ZGRhOWE5ZDQtNTM5ZC00YTFkLWIzNGUtYjlhODIwMWYwNDIz~.

[37] Le 27 novembre 2021, 27 personnes sont mortes dans la Manche en tentant de rejoindre le Royaume-Uni. « Naufrage meurtrier dans la Manche : la 27e victime est un jeune homme de nationalité vietnamienne », InfoMigrants [en ligne], 2021, disponible sur : https://www.infomigrants.net/fr/post/37275/naufrage-meurtrier-dans-la-manche–la-27e-victime-est-un-jeune-homme-de-nationalite-vietnamienne.

[38] Immigration Rules, Partie 8, paragraphes 277 à 319 et Partie 11, paragraphes 352D à 352G.

[39] Immigration Rules, Partie 11, 352D et 352G.

[40]« Royaume-Uni : une porte se ferme pour les mineurs isolés étrangers », France Terre d’Asile [en ligne], 2021, disponible sur : https://www.france-terre-asile.org/veille-europe-articles-archives/du-15-janvier-au-31-janvier-2021/royaume-uni-une-porte-se-ferme-pour-les-mineurs-isoles-etrangers; Défenseur des droits, « Exilés et droits fondamentaux, trois ans après le rapport Calais », op. cit., pp. 38-39 ; ; Charlotte Boitiaux, « Les mineurs isolés de Calais vont-ils pouvoir aller plus facilement en Angleterre ? », InfoMigrants [en ligne], 2018, disponible sur : https://www.infomigrants.net/fr/post/7151/les-mineurs-isoles-de-calais-vontils-pouvoir-aller-plus-facilement-en-angleterre.

[41] Nationality and Borders Bill, Partie 3, 28, (1), A1.

[42] P. De Bilbao et A. Peyre, « Irregular maritime migration: study case of the channel border between France and the United Kingdom », à paraître.

[43] Nationality and Borders Bill, Partie 3, 39, (2) D1. La jurisprudence de la Cour de justice de l’Union, au nom de l’effet utile de la directive retour, prive les États membres de la possibilité de prononcer une peine privative de liberté à l’encontre des ressortissants de pays tiers entrant ou séjournant illégalement sur le territoire britannique dès lors qu’une procédure de retour n’a pas été menée à son terme. Voir CJUE, 28 avril 2011, Hassen El Dridi, aff. C-61/11PPU, §59 ; CJUE, 7 juin 2016, Sélina Affum c. Préfet du Pas-de-Calais et Procureur général de la cour d’appel de Douai, aff. n°C‑47/15, §63 et CJUE, 6 décembre 2011, Achugbabian c. Préfet du Val-de-Marne, aff. C-329/11. Néanmoins, le Royaume-Uni n’a jamais été lié par cette directive, même avant le Brexit, par application de sa clause d’opting-out. Directive du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, préc., préambule 26.

[44] Nationality and Borders Bill, Partie 2, 10, (6).

[45] Ibid., Commons disagreement, amendments in lieu and reasons, clause 37.

[46] P. De Bilbao et A. Peyre, « Irregular maritime migration: study case of the channel border between France and the United Kingdom », à paraître.

Brexit et droit social du point de vue de l’Union européenne : un “turning point” pour l’Europe sociale ?


Lola Isidro, Maîtresse de conférences en droit privé, Université Paris Nanterre, Institut de Recherche Juridique sur l’Entreprise et les Relations Professionnelles

Ce texte est issu d’une conférence qui s’est tenue le 15 mars 2022 à l’Université Paris Nanterre, dans le cadre du cycle de rencontres interdisciplinaires « Beyond Brexit – Quelles répercussions juridiques et politiques pour le Royaume-Uni et l’Union européenne », co-organisé par le Centre de Recherches en Études Anglophones (CREA), le groupe Observatoire de l’Aire Britannique et le Centre d’études juridiques européennes et comparées (CEJEC), avec le soutien du Centre de Recherches en Civilisation Britannique (CRECIB)[1].

La tenue d’un référendum sur l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union européenne, le 23 juin 2016, et son issue ont consommé la rupture entre l’État insulaire et l’organisation européenne. Les relations n’étaient en effet pas au beau fixe depuis de nombreuses années déjà, en particulier dans la matière sociale (droit du travail et de la protection sociale).

Ce constat appelle une réflexion en deux temps. Il invite à se demander, d’abord, quel a été le rôle du droit social dans l’histoire du Brexit, pour discuter, ensuite, des effets du Brexit sur le droit social de l’Union européenne (UE). Il engage donc à se situer avant puis après ce qui, indéniablement, constitue un tournant historique dans l’histoire de l’Europe. Peut-on aussi appréhender le Brexit comme un turning point dans l’histoire de l’« Europe sociale » ? Il est sans doute encore trop tôt pour se prononcer ; des pistes de réflexion peuvent néanmoins être ouvertes.

  1. Le poids du droit social dans l’histoire du Brexit
  • Les relations tourmentées entre le Royaume-Uni et l’UE en matière sociale

Dès son entrée dans la Communauté économique européenne, en 1973, mais surtout à compter de l’ère Thatcher qui s’ouvre en 1979, le Royaume-Uni a entretenu des rapports compliqués avec l’organisation en matière sociale.

Si, par exemple, l’État membre ne s’est pas opposé, en 1986, à l’élargissement des compétences de la Communauté en matière de santé et sécurité des travailleurs, en vertu de l’Acte unique européen – à savoir que dans ces domaines, on passe alors de l’unanimité à la majorité qualifiée pour l’adoption d’une directive, ce qui permettra l’adoption de l’importante directive santé au travail de 1989 – l’absence d’opposition du Royaume-Uni s’explique probablement par le fait qu’il est alors précisé que, par ce biais, peuvent seulement être adoptées des « prescriptions minimales applicables progressivement »[2].

À l’inverse, l’opposition est radicale lorsqu’en 1989, le Royaume-Uni refuse de signer la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux. Certes, le texte a une portée juridique très limitée ; il annonce toutefois l’orientation plus sociale que l’Europe va prendre peu de temps plus tard dans le cadre du traité de Maastricht instituant l’Union européenne signé en 1992. Un Protocole (ou accord) sur la politique sociale est alors annexé au traité. Ce texte est fondateur dans l’histoire de l’Europe sociale, mais le Royaume-Uni refuse dans un premier temps de signer[3]. La Charte peut tout d’abord être vue comme la mise en œuvre de celle de 1989. En outre, elle étend le domaine du vote à la majorité qualifiée aux conditions de travail, à l’information et à la consultation des travailleurs, à l’intégration des personnes exclues du marché du travail. Enfin, elle reconnaît le rôle des organisations syndicales de salariés et d’employeurs dans l’élaboration du droit social européen en leur permettant de conclure des accords collectifs au niveau européen. Ce dernier point vise alors précisément à surmonter le blocage opposé par le Royaume-Uni aux initiatives législatives en matière sociale[4]. À cet égard, un exemple marquant est l’opposition de l’État membre à l’adoption de la directive concernant l’aménagement du temps de travail en 1993[5], opposition se traduisant par une abstention au moment du vote final par le Conseil, puis par un recours contre le Conseil devant la Cour de justice aux fins d’annulation de la directive[6]. Le recours fut rejeté, mais dans l’intervalle, le Royaume-Uni a obtenu que soit insérée une close d’opt-out dans la directive (art. 18 (1)(b)) afin de pouvoir déroger à la durée hebdomadaire maximale de travail de 48 heures fixée par le texte.

Au titre des relations compliquées du Royaume-Uni avec l’Europe sociale, on ne peut également manquer de rappeler le statut dérogatoire qu’il a obtenu (ainsi que la Pologne) s’agissant de la Charte des droits de fondamentaux de l’Union européenne. En vertu du protocole n° 7 à la Charte, « pour dissiper tout doute, rien dans le titre IV de la Charte ne crée de droits justiciables applicable à la Pologne ou au Royaume-Uni ». Quel est ce titre IV ? Celui dénommé « Solidarité », consacré à la protection des droits sociaux[7].

En somme, en matière sociale, le Royaume-Uni a mené une politique de transposition minimale. Quand il a bien voulu se soumettre aux obligations communautaires, il a négocié et exploité au maximum les possibilités de dérogations.

S’il n’est pas question de faire le procès du Royaume-Uni en dressant un bilan exhaustif des blocages dont il est à l’origine, force est néanmoins d’admettre que les standards sociaux qui ont été  promus par l’Europe ont toujours paru trop exigeants pour un  Royaume-Uni dont le droit social est globalement peu protecteur[8]. Quelques exemples bien connus le prouvent : promotion du temps partiel, conditions de travail particulièrement flexibles (le salaire minimum n’a été institué au Royaume-Uni qu’en 1999  et à la même époque, est créé le contrat « zéro heure »[9]), recherche du plein emploi d’un point de vue quantitatif et non qualitatif (politique du workfare, de l’emploi à tout prix, quelle que soit sa qualité ; les chômeurs sont, par exemple, tenus d’accepter des contrats zéro heure). Cette politique conduit B. Brunhes d’affirmer que le contrat de travail ne serait rien d’autre dans le système britannique qu’un contrat commercial et que « le droit du travail n’existe pas en tant que tel au Royaume-Uni »[10]. La conclusion est sans doute radicale, mais du fait d’exigences particulièrement limitées en matière de protection des salariés, le Royaume-Uni est entré dans une sorte de cercle vicieux qui a pu favoriser le Brexit.

  • Les ressorts sociaux du Brexit

Selon la professeure de droit du travail britannique Tonia Novitz, « l’analyse des résultats du référendum du 23 juin 2016 sur le Brexit a révélé que les facteurs communs aux votes en faveur de la sortie de l’Union européenne étaient un revenu faible et des conditions de travail précaires »[11], situation qui a en outre alimenté un nationalisme et un sentiment anti-immigrants. Ces derniers (y compris les travailleurs détachés, bien qu’il ne s’agisse pas de travailleurs migrants au sens strict) furent perçus à la fois comme contribuant à tirer vers le bas les conditions d’emploi et de travail[12], notamment dans le secteur de la construction, et comme profitant du système social britannique. L’une des explications du Brexit tient manifestement à des « considérations sociales et une volonté de restreindre la solidarité dans le domaine des prestations sociales »[13].

Il semble limpide que le vote favorable au Brexit, ainsi que le succès du UKIP, le parti nationaliste eurosceptique, s’expliquent en partie par le refus d’une frange de la population britannique de voir des étrangers, y compris des travailleurs, bénéficier de prestations sociales[14], et plus encore par la dénonciation de ce qui est malencontreusement nommé le « tourisme social »[15] selon lequel des citoyens de l’Union se déplaceraient sur le territoire européen dans le seul but de bénéficier de prestations sociales. Cette crainte du « tourisme social », bien que non vérifiée (est-elle même vérifiable ?), est relayée, voire alimentée par la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne depuis les années 2010. Cette jurisprudence a été inaugurée par l’arrêt Dano de 2014[16], dans lequel la Cour retient que les États membres peuvent refuser l’octroi de prestations d’assistance à des personnes dont on considère qu’elles exercent leur droit à la libre circulation dans le seul but d’obtenir de l’aide sociale des États membres, alors même qu’elles ne disposent pas de ressources suffisantes pour prétendre au bénéfice d’un droit de séjour. Initialement cantonnée au champ de l’assistance et à la directive n° 2004/38 relative au droit de séjour des citoyens de l’Union[17], cette jurisprudence a été étendue aux prestations familiales (prestations de sécurité sociale couvertes par le règlement de coordination des systèmes de sécurité sociale[18] en vertu d’un arrêt opposant précisément la Commission au Royaume-Uni en 2016[19]).

Le Brexit était donc nourri de ces inquiétudes et cela n’a, par conséquent, pas été une surprise de retrouver l’idée de tourisme social dans l’accord dit « anti-Brexit »[20] négocié en février 2016 entre le Royaume-Uni et les autres États membres pour éviter alors la sortie de l’État membre de l’Union. Au titre des principales mesures « poussant à l’extrême la situation déjà dérogatoire des Britanniques »[21], l’accord (qui est resté lettre morte à l’évidence) prévoyait, en sa section D, « afin de tenir compte de l’effet d’appel engendré par le régime de prestations liées à l’emploi mis en place dans un État membre », un mécanisme d’alerte et de sauvegarde permettant, sur autorisation du Conseil, de restreindre l’accès des travailleurs aux prestations sociales non contributives liées à l’emploi pendant une période maximale de quatre ans. On comprend qu’étaient visés les travailleurs pauvres, et plus encore ceux venant des États ayant le plus récemment intégré l’Union (notamment la Pologne et la Roumanie). Le premier ministre britannique de l’époque, David Cameron, s’était alors félicité de cet accord qui avait vocation à permettre le maintien du Royaume-Uni dans l’UE au prix de concessions de la part de l’Union pourtant fondamentalement contraires à sa philosophie consistant à favoriser la libre circulation des travailleurs[22]. L’accord dit « anti-Brexit » exprimait ainsi, sur certains points essentiels, la défiance du Royaume-Uni à l’égard de l’UE en matière sociale.

L’histoire tumultueuse du Royaume-Uni avec l’Europe sociale, dont le Brexit constitue l’apogée, a nécessairement laissé des traces. Quels sont donc les effets du Brexit sur le droit social de l’Union européenne ?

  • Les effets du Brexit sur le droit social de l’Union européenne
  • Brexit et Socle européen des droits sociaux

Il est en réalité encore un peu tôt pour discuter des effets du Brexit sur le droit social de l’UE. Par conséquent, il faut pour l’heure se demander ce qu’il a laissé en héritage en la matière. À cet égard, on peut faire l’hypothèse qu’une des dernières réalisations de l’Union en matière sociale, à savoir le Socle européen des droits sociaux, n’est pas sans lien avec le contexte du Brexit. Pour différents auteurs français comme britanniques, le Socle « a été pensé par les 27 États membres restant en réaction à l’annonce par le Royaume-Uni de son intention de quitter l’Union européenne »[23].

Cette analyse peut se comprendre de deux manières. L’annonce de la création d’un socle des droits sociaux en septembre 2015 peut d’abord être vue comme l’expression d’une volonté de l’Union de réinvestir la dimension sociale de l’Europe dans le sens d’une plus grande protection, afin de renforcer l’adhésion des citoyens européens au projet européen (y compris les Britanniques). Dans le même temps, on peut faire l’hypothèse qu’il fallait prendre garde de ne pas « braquer » les potentiels partisans du retrait, ce qui peut expliquer la teneur finalement modeste du Socle européen des droits sociaux. En effet, ce texte, présenté par la Commission et adopté par le Conseil européen fin 2017, ne crée pas de nouvelles obligations ou compétences à la charge des institutions de l’Union et des États membres et n’ouvre pas de droits directement invocables par les citoyens. Il repose sur l’énoncé de 20 « principes » devant servir de guides aux États afin d’atteindre des résultats en matière de conditions de travail, d’emploi et de protection sociale – « un programme de principes d’abord et d’actions ensuite » selon les mots de Jean-Claude Juncker, alors président de la Commission. En somme, dans sa philosophie, le Socle est plutôt l’expression d’une approche minimaliste des droits sociaux, tournée en outre vers les contraintes de l’économie de marché[24], ce qui est en phase avec le positionnement britannique en la matière.

C’est donc cette approche minimaliste des droits sociaux que le Royaume-Uni aurait laissé en héritage. Nous formulons cette hypothèse au conditionnel car, de même que le Brexit est récent, il reste difficile de tirer des conclusions quant à la portée du Socle européen des droits sociaux.

À ce jour, trois directives ont été adoptées sur la base du Socle, qui contribuent à souligner la position de retrait du Royaume-Uni et donc, en miroir, à valoriser en réalité la portée du Socle. La directive n° 2018/957 du 28 juin 2018 modifiant la directive 96/71/CE concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services, tout d’abord, entend renforcer la protection des travailleurs détachés. Le Royaume-Uni s’était abstenu au stade de l’accord provisoire du 28 février 2018 ayant précédé l’adoption de la directive. Deux directives, ensuite, ont été adoptées le 20 juin 2019. La directive n° 2019/1158 relative à l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée des parents et des aidants, d’une part, qui couvre un domaine dans lequel le droit britannique est vraisemblablement déjà en grande partie en conformité avec le droit de l’Union, même si la directive apporte des nouveautés que le Royaume-Uni aurait eu intérêt à intégrer[25]. La directive n° 2019/1152 relative à des conditions de travail transparentes et prévisibles, d’autre part, instaure de nouveaux droits pour les travailleurs dans l’Union européenne. Elle vise à que ces derniers soient pleinement informés de leurs conditions de travail essentielles, en temps utile et par écrit. Par exemple, en cas d’horaires de travail très variables, les travailleurs doivent tout de même pouvoir être informés dans un délai raisonnable du planning de travail. La directive entend ainsi protéger tousles travailleurs, en particulier les plus précaires, parmi lesquels ceux faisant l’objet d’un contrat « zéro heure ». Ce type de contrat, que l’on trouve aussi dans les pays nordiques, est en effet expressément visé dans le préambule de la directive. Le point 12, notamment, énonce que « les travailleurs qui ne bénéficient pas d’une durée de travail garantie, y compris les travailleurs “zéro heure” ou titulaires de certains contrats à la demande, sont dans une situation particulièrement vulnérable. Il convient par conséquent que les dispositions de la présente directive leur soient applicables, quel que soit le nombre d’heures de travail effectif ». Dans le même sens, le point 35 souligne que « les contrats à la demande ou les contrats de travail similaires, y compris les contrats “zéro heure”, en vertu desquels l’employeur dispose d’une grande flexibilité pour appeler le travailleur selon les besoins, sont particulièrement imprévisibles pour le travailleur. Les États membres qui autorisent de tels contrats devraient veiller à mettre en place des mesures efficaces pour empêcher leur utilisation abusive. Il pourrait s’agir par exemple de limiter l’utilisation et la durée de ces contrats, d’adopter le principe de la présomption réfragable de l’existence d’un contrat de travail ou d’une relation de travail avec un nombre garanti d’heures rémunérées sur la base des heures travaillées au cours d’une période de référence antérieure, ou de toute autre mesure équivalente permettant d’empêcher les pratiques abusives». Au regard de l’importance qu’a pris ce type de contrat au Royaume-Uni[26], on peut faire l’hypothèse vraisemblable que ce dernier n’aurait pas adhéré à ces orientations.

Enfin, on peut douter que les Britanniques auraient envisagé d’adopter la future directive sur les salaires minimaux adéquats dans l’Union européenne, elle aussi élaborée sur la base des préconisations du Socle européen des droits sociaux[27]. Cette directive, qui devrait être adoptée au printemps 2022, vise à encadrer, en dehors de toute harmonisation, la fixation de salaires minimaux dans les États membres, selon les spécificités de chacun mais selon une méthode commune, à savoir la négociation collective sectorielle et interprofessionnelle. Un rôle central est en effet reconnu à la négociation à ces niveaux[28] , y compris dans les États où il n’existe qu’un salaire minimum fixé par la loi. Pareille approche tranche avec la tradition dite « volontariste » ou encore de « laissez-faire »[29] en matière de négociation collective que l’on trouve au Royaume-Uni où l’on observe une négociation très décentralisée (c’est-à-dire au niveau de l’entreprise quasi exclusivement) et une couverture peu étendue (moins de 40% des salariés sont couverts par une convention collective[30], alors que la proposition de directive fixe à 70% un niveau acceptable de couverture pour garantir une protection adéquate en matière de salaire). Là encore, on imagine mal que le Royaume-Uni aurait était en phase avec un tel texte.

En définitive, même l’approche modeste du Socle européen des droits sociaux apparaît ambitieuse rapportée au positionnement britannique.

  • L’accord de commerce et de coopération

L’approche minimaliste du Royaume-Uni en matière sociale se retrouve par ailleurs dans l’accord de commerce et de coopération conclu avec l’UE, entré définitivement en vigueur le 1er mai 2021.

L’accord attribue une importance, d’abord, à la « coordination des droits de sécurité sociale dont jouissent les personnes qui se déplacent entre les Parties pour y travailler, séjourner ou résider » (Préambule, cons. 21). La question fait l’objet d’un protocole qui reprend les principes inscrits dans le règlement européen de coordination des systèmes de sécurité sociale : unicité de la législation applicable, totalisation des périodes d’assurance, exportabilité des prestations, égalité de traitement. Toutefois, dans le cadre de l’accord de commerce et de coopération, le champ d’application matériel de la coordination est sensiblement modifié : en vertu du protocole, pour les situations débutant à compter du 1er janvier 2021, la coordination est en effet exclue pour plusieurs prestations[31]. Cela concerne notamment celles en espèces à caractère non contributif – elles sont au nombre de huit s’agissant du Royaume-Uni ; par exemple, les allocations pour demandeurs d’emploi fondées sur les revenus[32] –, certaines prestations pour les soins de longue durée, et surtout, l’ensemble des prestations familiales. Cela signifie que ces prestations sont désormais régies par les seules législations nationales. Par conséquent, les citoyens de l’Union qui séjournent au Royaume-Uni, et vice-versa, ne pourront plus prétendre à ces prestations au titre de la coordination. Ils devront remplir les conditions plus strictes exigées des ressortissants d’États tiers[33].

Par ailleurs, afin de maintenir des conditions équitables pour une concurrence loyale entre le Royaume-Uni et l’UE, l’accord de commerce et de coopération, reconnaît dans son préambule (cons. 9) la nécessité de s’engager à maintenir des niveaux élevés de protection respectifs, notamment dans les domaines des normes sociales et du travail, lesquelles sont entendues comme visant les droits fondamentaux au travail, les normes de santé et sécurité au travail, les conditions de travail équitables et les normes en matière d’emploi, les droits d’information et de consultation au niveau de l’entreprise ou encore la restructuration d’entreprises (art. 336). Ainsi, selon l’accord, si chaque partie est libre de définir ses politiques et priorités et de déterminer ses niveaux de protection, c’est sous réserve de respecter une clause de non-régression au terme de laquelle « une Partie n’affaiblit ni ne réduit, d’une manière qui affecte les échanges commerciaux ou les investissements entre les Parties, les niveaux de protection du travail et de protection sociale au-dessous des niveaux en vigueur à la fin de la période de transition, y compris en ne veillant pas à l’application effective de sa législation et de ses normes » (art. 337-2). Une clause de non-régression sur la législation existante à la date d’entrée en vigueur de l’accord est le minimum qui pouvait être prévu en terme de niveau de protection. Une telle clause n’exclut pas une évolution défavorable de la législation britannique à l’avenir ; et ce ne sont pas les références, que l’on trouve dans l’accord (art. 399) aux normes fondamentales de l’Organisation internationale du travail (OIT) et au travail décent, qui paraissent à même de constituer un garde-fou suffisant contre une dégradation éventuelles des normes sociales au Royaume-Uni par rapport à celles en vigueur dans l’UE – en tant que membre de l’OIT, le Royaume-Uni était déjà tenu par ces exigences avant le Brexit, ce qui ne l’a pas empêché d’être dans l’opposition vis-à-vis de l’Europe sociale[34].


[1] https://crea.parisnanterre.fr/colloques-et-journees-detude/cycle-de-rencontres-interdisciplinaires-beyond-brexit-quelles-repercussions-juridiques-et-politiques-pour-le-royaume-uni-et-lunion-europeenne-2

[2] Art. 21 de l’AUE. Cela n’empêche toutefois pas les États membres de prévoir mieux.

[3] L’accord sera finalement intégré au traité à l’occasion de l’adoption du traité d’Amsterdam en 1997.

[4] E. Mazuyer, « Le retour du mythe de l’Europe sociale ? », RDT 2017, p. 83.

[5] Dir. 93/104 (maintenant 2003/88). V. « Points de vue nationaux sur l’harmonisation communautaire du temps de travail », contribution de C. Barnard, RDT 2006, p. 123.

[6] CJCE 12 nov. 1996 Royaume-Uni c. Conseil,  C-84/94, Dr. soc. 1997, p. 303, note P. Martin.

[7] N. O’Connor, « ‘Unchartered’ waters : fundamental rights, Brexit and the (re)constitution of the employment law hierarchy of norms », European Labour Law Journal 2021, vol. 12(1), p. 54.

[8] M. Freedland, « Le contrat de travail et les paradoxes de la précarité », RDT 2016, p. 289.

[9] J. Freyssinet, « Royaume-Uni – Les contrats « zéro heure » : un idéal de flexibilité ? », Chronique internationale de l’IRES, 2016/155, p. 123.

[10] B. Brunhes, « L’Europe de l’emploi : réflexions sur les cas de la Grande-Bretagne et des Pays-Bas », Dr. soc. 1999, p. 655.

[11] T. Novitz, « L’impact du Brexit sur les travailleurs : le saut dans l’inconnu », RDT 2018, p. 718.

[12] Discours de N. Farage, leader du Ukip de 2006 à 2016 : « Open-door migration has suppressed wages in the unskilled labour market, meant that living standards have fallen and that life has become a lot tougher for so many in our country. » (https://www.express.co.uk/comment/expresscomment/681776/nigel-farage-eu-referendum-brexit-vote-leave-independence-ukip).

[13] I. Omarjee, Manuel de droit européen de la protection sociale, Bruylant, coll. Droit de l’Union européenne, 2ème éd., 2021, n° 144.

[14] S. Goulard, « L’Europe au miroir de l’Angleterre », Commentaire 2015/3, n° 151, p. 517.

[15] L. Isidro, « De la citoyenneté sociale au “tourisme social” » », Plein droit 103/2014, p. 103.

[16] CJUE, GC, 11 nov. 2014 Dano, C-133/13.

[17] Dir. du 29 avr. 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres

[18] Régl. n° 883/2004 du 29 avr. 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale.

[19] CJUE 14 juin 2016 Commission c. Royaume-Uni, C-308/14, RTDEur. 2016, p. 644, obs. E. Pataut.

[20] Concl. du Conseil européen du 18 et 19 février 2016, EUCO 1/16, v. E. Pataut, « Brexit », RTDEur. 2016, p. 637.

[21] O. Blin, « Did Brexit break it ? », D. 2016, p. 1440.

[22] J.-P. Jacqué, « Brexit », RTDEur. 2016, p. 689.

[23] L. Mason, “Brexit, the end of history and the constitution of social Europe: critical reflections on the European Pillar of Social Rights and its limits”, Lex Social : Revista de Derechos Sociales, juillet 2018, vol. 8, n° 2, p. 311 : “The Social Pillar constituted the remaining 27 Member States’ reaction to the United Kingdom’s notification of its intention to leave the European Union,4 in the form of a unanimous and formal articulation of core principles and values.” (p. 313).

[24] J.-Ph. Lhernould, « Socle européen des droits sociaux : le discours et la méthode », RDT 2017, p. 455.

[25] O. Golinker et P. Lorber, « La directive 2019/1158 concernant l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée des parents et des aidants au Royaume-Uni : l’effet Brexit », Revue de droit comparé du travail et de la sécurité sociale 2020/3, p. 118.

[26] Cf. supra.

[27] Comme indiqué plus haut, le Socle européen des droits sociaux n’a pas créé de nouvelles compétences au profit de l’Union. En l’occurrence, en vertu de l’article 153-5 du TFUE, l’Union n’est pas compétente en matière de rémunérations. La directive sur les salaires minimaux a ainsi été élaborée sur le fondement de la compétence de l’Union en matière de conditions de travail (art. 153-1, b)).

[28] Cf. principe n° 8 et art. 4 de la directive. V. S. Robin-Olivier, « Quel dialogue social en temps de crise ? » https://www.afdt-asso.fr/dialogue-12 ; sur la directive, de la même autrice, « La pauvreté au travail : nouveau sujet et nouvelle méthode de la politique sociale de l’Union », RTDEur. 2021, p. 497.

[29] Selon la formule d’Otto Kahn-Freund, v. not. son ouvrage Labour and the Law, Stevens & sons, 1972.

[30] Evolution des systèmes nationaux de négociation collective depuis 1990, Rapport Eurofound, 2005, https://www.eurofound.europa.eu/publications/report/2005/evolution-des-systemes-nationaux-de-negociation-collective-depuis-1990

[31] V. l’annexe SSC-1.

[32] Pour la France, on trouve deux allocations très importantes : l’allocation aux adultes handicapés et l’allocation de solidarité aux personnes âgées. 

[33] Nous nous permettons de renvoyer à L. Isidro, L’étranger et la protection sociale, Dalloz, coll. Nouvelle bibliothèque des thèses, 2017.

[34] Cf. 1).

La situation des citoyens européens et britanniques à l’ère post-Brexit

Mathieu Rouy, Doctorant à l’Université Jean Moulin Lyon 3, Centre d’études européennes – (EDIEC – EA 4185)

La pandémie de COVID-19, et son lot de restrictions – en principe temporaires – à la libre circulation dans l’Union européenne, ont fait passer au second plan une autre limitation – cette fois-ci durable – liée au Brexit. En effet, depuis le 1er janvier 2021, les règles relatives à la libre circulation des personnes ont cessé d’être applicables entre le Royaume-Uni et les États membres de l’Union européenne. Pour rappel, si le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne est effectif depuis le 1er février 2020, date de l’entrée en vigueur de l’accord de retrait[2], ce dernier prévoyait une période de transition pendant laquelle la plupart des dispositions relatives à la libre circulation des personnes demeuraient applicables. Cette période de transition a pris fin le 31 décembre 2020.  

La situation des ressortissants britanniques et européens semble en apparence plutôt simple. Le Royaume-Uni étant, depuis le 1er février 2020, un État tiers à l’Union, ses ressortissants ne sont plus citoyens de l’Union, l’accès à un tel statut étant déterminé par la seule possession de la nationalité d’un État membre de l’Union conformément aux articles 9 TUE et 20 TFUE. Plus largement, les dispositions relatives à la libre circulation des personnes ne leur sont plus applicables. De même, les citoyens de l’Union, résidant ou se déplaçant sur le territoire du Royaume-Uni, se trouvent désormais sur le territoire d’un État tiers à l’Union, et se placent ainsi en dehors du champ d’application territorial des traités européens, tel que défini aux articles 52 du TUE et 355 du TFUE.

Derrière cette simplicité apparente se cache en réalité une situation plus complexe où s’articulent l’accord de retrait, l’accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et le Royaume-Uni (ci-après l’ACC)[3], le droit de l’Union européenne et les droits nationaux. Il est par ailleurs nécessaire de distinguer deux situations : d’une part, un régime général désormais applicable aux ressortissants britanniques et européens (I.), et d’autre part, un régime particulier applicable aux ressortissants ayant exercé leur droit de circuler et de séjourner avant la fin de la période de transition et qui bénéficient du maintien de certains droits acquis (II.). Une présentation successive de ces deux statuts est ainsi nécessaire pour comprendre pleinement la situation des citoyens européens et britanniques à l’ère post-Brexit.

La situation générale des citoyens européens et britanniques

Les dispositions de l’ACC relatives au régime juridique des citoyens européens et britanniques sont minimalistes (a). Il relève désormais pour l’essentiel des droits nationaux (b).

a) Le 1er janvier 2021 a marqué la fin de la période de transition mise en place dans le cadre de l’accord de retrait, et l’entrée en vigueur provisoire de l’ACC. Celui-ci avait été adopté in extremis après d’âpres négociations le 24 décembre 2021 et est entré en vigueur définitivement le 30 avril 2021.

L’entrée en vigueur de cet accord marque un changement important : « la liberté qui était la règle est devenue, en quelque sorte, l’exception, cédant la place aux obstacles au commerce et aux restrictions aux échanges transfrontaliers »[4]. Ce constat, qui vaut pour l’ensemble des libertés de circulation, est exacerbé s’agissant de la libre circulation des personnes. En effet, l’importance de celle-ci dans l’Union n’a d’égale que le laconisme de l’ACC sur la question.

Concrètement, les dispositions intéressant la circulation des citoyens européens et britanniques se trouvent dans la quatrième rubrique de la deuxième partie de l’ACC intitulée « Commerce, transport, pêche et autres arrangements ». Plus précisément, l’article VSTV.1 prévoit une exemption de visa pour les séjours de courte durée, entre le Royaume-Uni et les États membres de l’Union. Par ailleurs, il ajoute que « si le Royaume-Uni décide d’imposer aux ressortissants d’un État membre une obligation de visa pour les séjours de courte durée, cette obligation s’applique aux ressortissants de tous les États membres ». Enfin, cet article s’entend sans préjudice de tout arrangement conclu entre le Royaume-Uni et l’Irlande concernant la zone de voyage commune. Il convient également d’ajouter que l’article VSTV.1 s’accompagne de diverses dispositions visant à coordonner les régimes de sécurité sociale concernant les personnes résidant légalement dans un État membre ou au Royaume-Uni[5]. Celles-ci précisent que les États membres et le Royaume-Uni « coordonnent leurs systèmes de sécurité sociale conformément au protocole sur la coordination de la sécurité sociale, afin de garantir les droits en matière de sécurité sociale des personnes qui bénéficient de cette couverture ». Il est par ailleurs précisé qu’un tel protocole est applicable « aux personnes résidant légalement dans un État membre ou au Royaume-Uni ».

Les dispositions de l’ACC sont donc peu nombreuses. Un tel laconisme peut se comprendre dans la mesure où l’un des arguments phares des partisans du Brexit était de reprendre le contrôle des frontières migratoires du Royaume-Uni et de mettre fin à la libre circulation des personnes. Il permet toutefois de mesurer l’écart entre le régime dans l’ACC et celui qui est à l’œuvre dans l’Union européenne.

Certains ont d’ailleurs pu déplorer des insuffisances dans l’ACC. Tel est ainsi le cas de la commission de la Culture et de l’Éducation du Parlement européen qui a pu regretter la décision du Royaume-Uni de ne pas participer au programme Erasmus+[6], de même que l’absence de régime sans visa s’agissant des études « ce qui signifie que les étudiants de l’Union qui souhaitent poursuivre des études au Royaume-Uni et les étudiants qui souhaitent poursuivre des études dans l’Union devront être en possession d’un visa »[7]. De plus, la commission note que « la fin des règles d’égalité de traitement impliquera que les étudiants de l’Union qui souhaitent poursuivre des études au Royaume-Uni ne seront pas soumis aux mêmes modalités en matière de droits d’inscription universitaires et d’accès aux prêts étudiants que les étudiants britanniques et vice-versa ». La commission regrette en outre que l’ACC ne contienne aucune disposition sur la question de la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles[8].

b) Quoiqu’il en soit, en dehors des quelques dispositions de l’ACC, la situation des ressortissants britanniques ou européens est désormais régie par les droits de l’immigration de ces différents États. Ainsi, le Royaume-Uni a souhaité mettre en œuvre de nouvelles règles d’immigration basées sur un système à base de points, censé limiter l’immigration peu qualifiée[9]. Concernant la France, le décret n° 2020-1417 précise que « les ressortissants britanniques et les membres de leur famille qui ne relèvent pas de l’article 3 sont soumis, à compter du 1er janvier 2021, aux dispositions des titres II et II du livre Ier ou à celles du livre III du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile »[10]. Autrement dit, le droit commun du droit de l’immigration français leur est désormais applicable.

En conséquence, certains observateurs ont noté la perte de valeur du passeport britannique, dans la mesure où « le Royaume-Uni offre une citoyenneté qui n’est pas différente de la citoyenneté indienne, marocaine ou russe, dès lors que l’Union européenne est concernée »[11]. Selon eux, cette perte pourrait toutefois être compensée par la négociation et la conclusion d’accords bilatéraux entre le Royaume-Uni et les États membres sur la question du séjour et de l’emploi de leurs ressortissants respectifs. Comme sur de nombreuses questions relatives au Brexit, il convient donc de demeurer attentif à la suite des discussions non pas simplement entre l’Union et le Royaume-Uni, mais également entre celui-ci et les différents États membres. 

Ce tableau général n’est toutefois pas exhaustif. Il convient en effet de mentionner une catégorie particulière de ressortissants : ceux s’étant déplacés et ayant séjourné sur le territoire du Royaume‑Uni ou de l’un des États de l’Union avant la fin de la période de transition.

La situation particulière des citoyens européens ou britanniques « pré-établis»

Les citoyens européens ou britanniques « pré-établis » bénéficient d’un régime juridique bien plus avantageux. Ceux-ci voient leur droit de séjour et à l’égalité de traitement précédemment acquis, maintenus (a). Ces droits acquis ne couvrent toutefois pas l’ensemble des droits attachés à la citoyenneté européenne (b).

a) En 2019, environ 3,7 millions de citoyens de l’Union – dont 322 000 irlandais – résidaient au Royaume-Uni, de même que 857 000 ressortissants britanniques étaient présents sur le territoire d’un État membre de l’Union[12]. Il est à cet égard rapidement apparu nécessaire de sauvegarder un certain nombre de droits à ces ressortissants afin de préserver leur situation juridique en dépit du retrait du Royaume-Uni de l’Union. Ces droits acquis sont protégés par l’accord de retrait et s’appliquent aux ressortissants britanniques ou européens – ainsi qu’à certains membres de leur famille – qui ont fait usage de leur liberté de circuler ou de séjourner avant la fin de la période de transition[13].

Sans qu’il soit possible ici de faire une étude exhaustive de ce statut[14], il convient d’en rappeler les principaux points. En vertu de l’accord de retrait, les ressortissants britanniques et européens préalablement établis voient leurs droits de séjour maintenus dans les mêmes conditions que celles prévues par le droit primaire ou par la directive 2004/38. De même, les ressortissants séjournant légalement depuis plus de cinq ans conservent ou obtiennent un droit de séjour permanent, là encore conformément aux conditions prévues par la directive 2004/38. En outre, le droit de séjour permanent ne se perd que par des absences d’une durée supérieure à cinq ans[15]. Il convient par ailleurs d’ajouter que les ressortissants bénéficiant de l’accord de retrait voient leur droit à l’égalité de traitement et à la non-discrimination maintenu conformément à l’article 18 TFUE, d’une part, et à l’article 24 de la directive 2004/38, d’autre part.

Sur ce dernier point, il faut toutefois noter que le régime mis en place par le Royaume-Uni distingue le settled status bénéficiant aux citoyens de l’Union justifiant d’un séjour légal de plus de cinq ans au Royaume-Uni, et le pre-settled status bénéficiant aux ressortissants séjournant depuis moins de cinq ans. Ce dernier est conféré indépendamment de toute considération de ressources, et donc, de manière plus favorable au régime mis en place par la directive 2004/38[16]. Pour cette raison, la possession du pre-settled status ne confère pas nécessairement de droit à certaines prestations d’assistance sociale, et notamment à l’octroi d’un crédit universel. Dans une question préjudicielle adressée, in extremis, à la Cour de justice le 30 décembre 2020, celle-ci était interrogée sur la compatibilité d’une telle réglementation au droit de l’Union[17]. La Cour de justice a estimé que le Royaume-Uni peut effectivement refuser l’octroi de prestations d’assistance sociale à un citoyen disposant d’un droit de séjour ne répondant pas aux conditions posées par la directive 2004/38. Toutefois, il se doit de veiller à ce que le refus d’une telle prestation ne remette pas en cause les droits fondamentaux du ressortissant tel que protégés par les articles 1er, 7 et 24 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE.

En outre, l’article 18 de l’accord permet à l’État d’accueil d’exiger du citoyen qu’il demande un « nouveau statut de résident »[18]. Or, un tel document est constitutif de droits illustrant alors « une différence importante par rapport au régime européen classique de la mobilité des personnes, qui met l’accent sur le caractère simplement déclaratif de ce type de procédures »[19]. Autre différence importante, les ressortissants britanniques installés dans l’un des États membres de l’Union ne peuvent plus séjourner, ni circuler dans les autres États membres de l’Union.

Autrement dit, les ressortissants britanniques et européens installés respectivement dans l’un des États membres de l’Union ou au Royaume-Uni avant la fin de la période de transition relèvent d’une catégorie particulière de ressortissants d’État tiers, et voient leur statut en quelque sorte préservé. Pour autant, « cette sécurisation du statut n’est pas intégrale »[20] et témoigne, là encore, de l’écart entre le régime juridique applicable à ces ressortissants « pré-établis » et le régime de la libre circulation des personnes.

b) Un tel écart est d’autant plus criant lorsque l’on s’intéresse au volet politique de la citoyenneté européenne. Rappelons qu’en vertu des articles 20 § 2 et 22 TFUE, tout citoyen de l’Union bénéficie du « droit de vote et d’éligibilité aux élections du Parlement européen ainsi qu’aux élections municipales dans l’État membre où [il] résid[e], dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État ». En perdant la citoyenneté de l’Union, et en l’absence de sauvegarde d’un tel droit dans l’accord de retrait, les ressortissants britanniques ont logiquement perdu la jouissance de celui-ci. Une telle perte n’a pas été au goût d’un certain nombre de ressortissants britanniques séjournant en France et qui se sont vu dans l’impossibilité de voter aux élections municipales organisées en 2020, en raison de leurs radiations des listes électorales à la suite de l’entrée en vigueur de l’accord de retrait le 1er février 2020. Différents ressortissants britanniques ont alors contesté ces radiations devant le juge judiciaire français. Dans l’arrêt de la deuxième chambre civile de la Cour de cassation du 1er octobre 2020, celle-ci rejette le pourvoi estimant notamment qu’à la suite de l’entrée en vigueur de l’accord de retrait les ressortissants britanniques « ne jouissent plus de la citoyenneté européenne, à laquelle est subordonné, aux termes de l’article 88-3 de la Constitution du 4 octobre 1958 et L.O. 227-1 du code électoral, le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales en France »[21].

Dans une affaire similaire, le tribunal judiciaire d’Auch avait accepté de poser plusieurs questions préjudicielles à la Cour de justice. Les conclusions de l’avocat général A. Collins ont été présentées le 24 février 2022[22]. S’il convient d’attendre l’arrêt de la Cour avant de tirer une analyse définitive – les conclusions de l’avocat général ne liant pas les juges de la Cour – une lecture de celles-ci est toutefois intéressante. La requérante estimait, d’une part, qu’en dépit du départ du Royaume-Uni de l’Union, celle-ci continuait à être une citoyenne de l’Union européenne, et d’autre part, que l’accord de retrait ne pouvait pas la priver du droit de vote aux élections municipales. L’avocat général Collins va refuser fermement les arguments de la requérante. À la première prétention correspondant à la première question préjudicielle posée par le tribunal français, l’avocat général estime – assez logiquement – que l’article 50 TUE et l’accord de retrait « ont pour effet de mettre fin à compter du 31 janvier 2020 à minuit, à la citoyenneté de l’Union des ressortissants britanniques, y compris ceux ayant exercé, avant la fin de la période de transition, leur droit à la libre circulation et à la libre installation sur le territoire d’un autre État membre » (point 56). À l’appui de cette idée, l’avocat général insiste à plusieurs reprises sur le caractère souverain de la décision du Royaume-Uni de quitter l’Union. Or, « face à cet acte d’un État souverain, un particulier ne saurait chercher à se prévaloir de sa nationalité britannique pour revendiquer la citoyenneté de l’Union ou les avantages qui en découlent » (point 37). À la seconde prétention de la requérante, correspondant à la deuxième question préjudicielle, l’avocat général oppose « trois obstacles insurmontables » (point 59). D’abord, l’article 50 TUE et l’accord de retrait ne prévoient aucune exception à la règle selon laquelle le Royaume-Uni a cessé d’être un État membre à la date de son retrait de l’UE. Ensuite, l’ensemble des ressortissants britanniques ont cessé d’être des citoyens de l’Union à la date du retrait du Royaume-Uni, et l’exercice éventuel de la libre circulation préalablement à la fin de la période de transition est sans effet sur ce constat. Enfin, l’accord de retrait prévoit expressément que l’article 20, paragraphe 2, sous b) et l’article 22 TFUE sont inapplicables, y compris pendant la période de transition et ne font donc pas parti des droits « préservés » par cet accord.

Deux points supplémentaires méritent d’être mentionnés. D’une part, l’avocat général estime que la requérante pourrait entreprendre des démarches en vue d’acquérir la nationalité française – et avec elle la citoyenneté européenne – lui permettant alors de disposer d’un droit de vote et d’éligibilité en France. D’autre part, à l’un des arguments de la requérante qui était qu’en vertu de la 15-year-rule, celle-ci ne disposait plus du droit de vote au Royaume-Uni, l’avocat général rappelle qu’en tant que ressortissant britannique, il lui « est loisible de saisir les autorités du Royaume-Uni de toute question concernant son statut ou ses droits en tant que ressortissante britannique. La France ou l’Union européenne sont incapables de jouer un quelconque rôle dans un tel litige » (point 43). Autrement dit, n’étant plus citoyenne de l’Union, celle-ci devra se tourner soit vers le droit français et demander l’acquisition de la nationalité française, soit vers le droit britannique et contester la 15-year-rule. Mais dans l’un et l’autre cas, le droit de l’Union ne lui sera d’aucune aide.

L’étude des régimes juridiques désormais applicables aux ressortissants britanniques et européens illustre à quel point leur situation diffère grandement de celle des citoyens de l’Union, y compris pour les ressortissants « pré-établis ». L’on est loin d’une « citoyenneté d’association » revendiquée un temps par certaines personnalités politiques ou d’un statut d’« ancien citoyen » envisagé par certains auteurs en doctrine[23]. Le Brexit constitue incontestablement « l’une des atteintes les plus profondes à l’acquis de la libre circulation depuis les origines de l’intégration européenne »[24].

[2] Accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique, JOUE, n° C 138 I/1, du 12 novembre 2019.

[3] Accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part, JOUE, n° L 444/14, du 31 décembre 2020.

[4] Saulnier Cassia E., « L’accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et le Royaume-Uni », RTD Eur, 2021, p.805.

[5] Articles Ch.SSC.1 à Ch.SSC 4 de l’ACC, ainsi que le Protocole en matière de coordination de la sécurité sociale annexé à l’ACC.

[6] Lettre de la commission de la culture et de l’éducation consignée dans la recommandation sur le projet de décision du Conseil relative à la conclusion, de l’accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part, du 22 avril 2021, A9-0128/2021.

[7] Ibid.

[8] Ibid.

[9] Immigration and Social Security Co-ordination (EU Withdrawal) Act 2020 ; New immigration system: what you need to know, Site du Gouvernement britannique, https://www.gov.uk/guidance/new-immigration-system-what-you-need-to-know.

[10] Article 4 du décret n° 2020-1417, JORF, n° 0281 du 20 novembre 2020.

[11] (nous traduisons) Alemanno A., Kochenov D, « Mitigating Brexit through Bilateral Free-Movement of Persons », VerfBlog, 2021/1/04, https://verfassungsblog.de/mitigating-brexit-through-bilateral-free-movement-of-persons/.

[12] Cirlig C.-C., « Les droits des citoyens de l’Union européenne et du Royaume-Uni après le Brexit », EPRS, Service de la recherche du Parlement européen, PE 651.975, p. 3.

[13] L’accord de retrait a été transposé en droit français par le décret n° 2020-1417.

[14] Pour une approfondie de ce statut, voy. Iliopoulou-Penot A., « Le Brexit et les droits des citoyens », RFDA, 2020, p. 420.

[15] C’est à cet égard plus favorable que le régime de la directive 2004/38, qui prévoit à l’article 16, paragraphe 4, qu’une fois acquis le droit de séjour permanent ne se perd que par des absences d’une durée supérieure à deux ans consécutifs de l’État d’accueil.  

[16] Voy. Article 7 de la directive 2004/38 qui, en substance, reconnaît un droit de séjour de plus de 3 mois au citoyen de l’Union qui travaille dans l’État d’accueil ou qui, bien qu’inactif ou étudiant, justifie de la possession de ressources suffisantes pour ne pas devenir une charge pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil.

[17] CJUE, Gde Ch., 15 juillet 2021, CG c. The Departement for Communities in Northern Ireland, C-709/20 ; voy. également, Fratila v Secretary of State for Work and Pensions [2021] UKSC 53.

[18] En France, une telle obligation est inscrite aux articles 7 et 8 du décret n° 2020-1417.   

[19] Iliopoulou-Penot A., op. cit. 

[20] Ibid.

[21] Civ. 2ème, 1er octobre 2020, req. n° 20-16.901.

[22] Conclusions de l’avocat général M. Anthony Collins présentées le 24 février 2022 dans l’affaire EP c. Préfet du Gers, aff. C-673/20.

[23] Voy. par ex, Spaventa E., « Mice or horses ? British citizens in the EU 27 after Brexit as “former EU citizens” », ELR, 2019, p. 589.

[24] Carlier J-Y., Van Malleghem P-A., « La libre circulation des personnes dans l’Union européenne », JDE, 2021, p. 188.

La difficile représentation de l’Angleterre à Westminster dans un Royaume-Uni post-Brexit

Par Kévin Rocheron, Doctorant en civilisation britannique à l’Université Sorbonne Nouvelle

Le Gouvernement britannique a publié en ce début de mois un rapport révélant sa stratégie de redynamisation des différentes régions du Royaume-Uni sous le nom de « Levelling Up the United Kingdom »[1]. Cette étude était attendue. Elle était initialement prévue en fin d’année dernière. Le Premier ministre Boris Johnson entend s’appuyer sur ce rapport pour dessiner les contours de sa politique économique et institutionnelle, à un moment où le partygate, scandale dans lequel l’exécutif est accusé d’avoir organisé des réunions et soirées à de multiples reprises en plein confinement, occupe la scène politique britannique et menace la crédibilité du leader du parti conservateur. Dans ce rapport de plus de 300 pages, un chapitre entier est consacré à la dévolution en Angleterre.  Le Times révélait au début du mois de décembre que Michael Gove, ministre du Gouvernement de Boris Johnson, songeait à doter les régions d’Angleterre de « gouverneurs », comme ceux qui existent aux États-Unis, dans l’objectif d’aller plus loin dans le projet de dévolution en Angleterre[2]. Cette décision faisait irruption après l’abolition de la réforme English votes for English laws (EVEL) en juillet dernier. Supposée corriger le défaut de représentation de l’Angleterre causé par la dévolution en confiant aux députés anglais un droit de veto sur les projets de lois ne concernant que l’Angleterre, EVEL (prononcée « evil ») n’aura tenu que 6 ans. Les défauts causés par la dévolution existent depuis aussi longtemps que la dévolution elle-même et le parti conservateur pensait que l’un de ses problèmes, l’absence de représentation sub-étatique de l’Angleterre, avait été réglé par cette réforme. Le Brexit n’a fait que mettre en lumière des problèmes en réalité déjà existants et l’abolition d’EVEL aura été un dommage collatéral inattendu de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne.

La demande pour plus de dévolution en Angleterre suite au vide laissé par EVEL fait partie de la stratégie de Boris Johnson de « rééquilibrage » et d’« égalité des chances » (levelling up), qui souhaite présenter le parti conservateur comme le parti de la redistribution et de donner les moyens à des communautés identifiées d’améliorer leur niveau de vie, leurs services publics et de favoriser leur désenclavement territorial. L’objectif affiché du parti conservateur est de rééquilibrer les richesses très inégales des territoires anglais entre le nord et le sud et entre les grandes métropoles et les campagnes. Politiquement, le parti conservateur tente également de renforcer sa présence dans le red wall, ces circonscriptions du nord de l’Angleterre historiquement favorables au parti travailliste mais qui ont soutenu le Brexit et, pour certaines d’entre elles, le parti conservateur lors des élections législatives de 2019.

Pour le moment, les propositions faites se sont soldées par plusieurs échecs. L’été dernier, le Gouvernement britannique envisageait de hisser un drapeau de l’Union Jack de la taille de huit étages sur un bâtiment gouvernemental à Cardiff pour rendre visible l’Union. Une idée abandonnée face au coût exorbitant de ce projet. Plus fantaisiste encore, l’intention de Boris Johnson de construire un pont reliant l’Irlande du Nord et l’Ecosse qui symboliserait une unité géographique du Royaume-Uni. Initialement estimé à 15 milliards de livres, le projet a finalement été apprécié à 335 milliards, ce qui a conduit à son renoncement. Enfin, la construction d’une autoroute au pays de Galles, portée par Boris Johnson, a été rejetée par le Gouvernement gallois, au motif que les transports relevaient de la compétence des nations dévolues et non de Westminster.

Enfin, la stratégie du levelling up, ce nouveau mantra politique, comprend la question de la localisation et de l’exercice du pouvoir en Angleterre, dans une nation non dévolue et au sein d’une union fragilisée. Le Gouvernement a ainsi fait plusieurs propositions, comme celle de déménager la Chambre des Lords au nord de l’Angleterre, à York, afin de déconcentrer le pouvoir très centralisé de Westminster. Face au coût et aux complications d’un tel projet, l’idée a été ajournée. C’est dans ce contexte qu’intervient la proposition de Michael Gove, qui souhaite donner du corps au concept nébuleux de levelling up concernant l’organisation territoriale de l’Angleterre au sein du Royaume-Uni et ainsi suggérer une réforme qui succèdera à EVEL. La réforme EVEL, votée en octobre 2015, un peu plus de 6 mois avant le Brexit, censée freiner la montée du nationalisme anglais et empêcher le Brexit, n’a pas permis une meilleure représentation de l’Angleterre. Face à ce constat, le 13 juillet 2021, le parti conservateur abandonna la nouvelle procédure parlementaire votée 6 ans auparavant. La proposition de Michael Gove apparaît donc comme une énième tentative de réponse à l’asymétrie de la dévolution au Royaume-Uni.

Cette réflexion vise à montrer comment le parti conservateur, en renonçant à EVEL, tente de renforcer une Union fragilisée par le Brexit. Tout d’abord souhaitée, puis abandonnée, nous ferons un retour sur les raisons qui ont poussé le parti conservateur à adopter cette réforme puis y renoncer (I) et le dilemme qui se pose aujourd’hui à Boris Johnson, à savoir réussir le Brexit, et satisfaire l’Angleterre, d’un côté, et maintenir l’Union au sein des quatre nations de l’autre (II).

Une réforme voulue et abandonnée par le parti conservateur : retour sur les six années de la procédure parlementaire EVEL

EVEL : répondre à un défaut causé par la dévolution

L’Angleterre est, depuis la fin des années 90 et la mise en œuvre de la dévolution, la seule nation du Royaume-Uni à être dépourvue d’assemblée infra-étatique. A l’inverse, l’Ecosse, l’Irlande du Nord et le pays de Galles ont bénéficié d’une double représentation : à Westminster et dans leur nation respective. De cette anomalie territoriale est ainsi né un problème politique : les députés nord-irlandais, gallois et écossais siégeant à Westminster sont en mesure de légiférer sur des domaines qui ne concernent que l’Angleterre alors que les députés anglais ne peuvent pas voter sur les domaines dévolus à l’assemblée d’Irlande du Nord, au Parlement écossais et au Parlement gallois (Senedd). Ce problème a été décrit comme la West Lothian Question du nom de la circonscription de Tam Dalyell, député travailliste qui, dès 1977, pointait les problèmes d’une dévolution qui ne concernerait que trois nations sur quatre.

Le parti travailliste ne s’est pas véritablement intéressé, au départ, à cette question. Premièrement, cela aurait été admettre les erreurs causées par ses propres réformes à la fin des années 90 et, ensuite, parce que l’Ecosse et le pays de Galles ont pendant longtemps été des nations qui lui étaient électoralement favorables. Deux lois du Gouvernement de Tony Blair avaient d’ailleurs été votées grâce au soutien des députés travaillistes écossais alors même que la santé et l’enseignement supérieur sont deux domaines dévolus, ce qui provoqua l’ire du parti conservateur[3]. Ce dernier s’est ainsi engagé, dès 2001, dans son programme, à trouver une solution au problème de la question anglaise et a fait réfléchir plusieurs commissions sur le sujet : dès son accession à la tête du parti conservateur, David Cameron met en place une Democracy Task Force chargée de trouver une solution. Enfin, le Gouvernement de coalition conservateur-libéral démocrate s’accorde, en 2012, à instaurer une commission, la Commission McKay, qui proposera une solution sans que celle-ci ne soit immédiatement suivie d’effets.

C’est finalement le lendemain des résultats du référendum d’indépendance de l’Ecosse, le 19 septembre 2014, que David Cameron, tout en promettant à s’engager pour plus de pouvoirs dévolus à l’Ecosse (The Vow), proposa la solution English votes for English laws, tentative de réponse à la question anglaise, afin de « faire entendre la voix de l’Angleterre » selon ses mots. La réforme EVEL fût votée le 22 octobre 2015. Le Gouvernement opta pour un changement dans le règlement de la Chambre des Communes. En bref, il incombait tout d’abord au Président de la Chambre (Speaker) de certifier les parties du projet de loi qui relevaient de l’Angleterre ou de l’Angleterre et du pays de Galles, puis une commission représentant les députés anglais ou députés et gallois devait s’exprimer sur ce projet. Enfin, la Chambre tout entière devait voter à son tour. Ce mécanisme de « double veto » (d’abord les députés anglais, puis tous les députés de la Chambre) permettait d’atteindre un certain consensus, afin d’éviter qu’une loi ne concernant que l’Angleterre n’ait des conséquences sur les autres nations, ce que dénonçait le Scottish National Party (SNP).

Cependant, en échouant à mieux représenter l’Angleterre, et n’empêchant pas le Brexit, EVEL n’a pas rempli sa mission. Face à un maigre bilan, le Gouvernement de Boris Johnson a choisi de revenir sur cette réforme.

Une réforme au bilan contrasté : les raisons de l’abolition d’EVEL

Des débats de la Chambre des Communes lors de l’abolition d’EVEL, il est ressorti le caractère « complexe », « inégal » et « inefficace » de la réforme[4].

La réforme paraît inintelligible pour qui n’est pas rompu à l’exercice du droit parlementaire britannique. La procédure EVEL représentait tout d’abord 10% du règlement de la Chambre des Communes et était décrite comme « un cauchemar à interpréter et à appliquer » ou encore « incompréhensible à la plupart des députés sans parler du public » voire « au-delà de l’entendement »[5]. Les différentes étapes ajoutées à l’examen d’un projet de loi estampillé EVEL alourdissaient considérablement la procédure parlementaire britannique. Aussi le Gouvernement a-t-il choisi de suspendre la réforme dès mars 2020, au début de la pandémie de Covid-19, afin de gagner en temps et en efficacité lors des débats. Sa suspension, peu remarquée, a également été une raison pour mettre fin à EVEL. Jacob Rees-Mogg, chargé de défendre l’abolition de la réforme EVEL devant la Chambre des Communes, obersvait que la réforme avait ajouté des lourdeurs dans le processus législatif sans permettre de donner une véritable visibilité aux députés anglais, ce qu’avaient souligné les auteurs Daniel Gover et Michael Kenny dans un rapport[6]. Les débats étaient pour la plupart très courts (quelques minutes) et ne permettaient pas de faire exprimer une voix significative à l’Angleterre.

L’efficacité de la réforme a également été remise en cause. Dans le cas de la procédure EVEL, un changement de loi en Angleterre requiert un soutien de la majorité de tous les députés de la Chambre en vertu du mécanisme de « double veto ».  Toutefois, ce mécanisme, censé ne léser aucun député des nations dévolues, a aussi montré ses limites. Par exemple, la loi permettant aux autorités locales de prendre en charge l’ouverture des magasins le dimanche en Angleterre (Sunday Trading) concernait un cas de figure dans lequel EVEL pouvait être pris en compte. Le projet de loi a toutefois été abandonné. Il n’avait pas été certifié EVEL par le Speaker pour des raisons de forme. Toutefois, s’il l’avait été, le résultat final n’aurait rien changé car l’opposition, en particulier le SNP, accusait les effets que cette loi pouvait avoir sur les nations voisines quand les magasins concernés étaient transfrontaliers. Une fronde de quelques députés conservateurs a suffi à convaincre le parti conservateur de faire marche arrière avant de subir une défaite dans la Chambre. Le nouveau règlement de la Chambre des Communes n’avait sans doute pas pris en compte les limites et conséquences territoriales de ce type de situation.

Enfin, le Gouvernement a surtout mis en avant l’unité du Royaume-Uni pour motiver la suppression d’EVEL. La réforme était critiquée, dès son adoption, par le SNP qui dénonçait la création de « deux classes » de députés à Westminster, et contrevenait au principe de souveraineté parlementaire, contre quoi la Commission McKay avait mis en garde en proposant le « double veto » afin que les autres députés ne soient pas totalement exclus du processus avec les limites énoncées plus haut. En mettant fin à EVEL, le Gouvernement conservateur a souhaité « une représentation égale de tous les députés » afin de renforcer l’Union, ce qui a fait dire, non sans humour, au député du SNP Patrick Grady que la réforme EVEL était une réforme « de Schrödinger » car elle avait pour but de renforcer l’Union à la fois quand elle était présente et quand elle était absente.


En réalité, cette situation révèle l’ambivalence du parti conservateur et sa difficulté à se positionner vis-à-vis de l’Union face au dilemme qui se pose à lui : réussir le Brexit, volonté d’une Angleterre plutôt conservatrice, et maintenir l’Union à un moment où le Brexit la fragilise plus que jamais.

Réussir le Brexit et maintenir l’Union : la difficile équation du parti conservateur

Vers une approche pro-Union du parti conservateur ?

Fort d’une présence importante en Angleterre, le parti conservateur a tenté, depuis la dévolution, de capitaliser sur un ressentiment anglais grandissant. L’identité anglaise et l’identité britannique ont pendant longtemps été confondues car l’Angleterre a toujours été la nation dominante en termes de population. Toutefois, en réaction aux velléités indépendantistes de l’Ecosse, une identité anglaise a peu à peu émergé et s’est traduite politiquement par une rhétorique anglo-centrée alimentée par le parti conservateur en opposition à l’Ecosse et à l’Union européenne. L’Angleterre apparaissait comme dépossédée de son pouvoir de décision (par Bruxelles pour l’Union européenne, par quelques députés écossais à Westminster pour l’Ecosse) et la victime économique des deux entités (l’Union européenne était accusée de gaspiller l’argent de l’Angleterre et l’Ecosse de profiter injustement d’une formule Barnett avantageuse). Le choix de l’Angleterre de sortir de l’Union européenne, et d’entraîner tout le Royaume-Uni avec elle, n’a fait que souffler sur les braises de l’indépendantisme écossais, entretenu par un SNP dont les scores électoraux ont été encourageants depuis 2014. Face à ce ressentiment et la menace d’un royaume désuni, le Gouvernement de Boris Johnson tente désormais de faire bloc pour sauver l’Union.

Tout d’abord, le parti conservateur a profité de l’effondrement du parti travailliste en Ecosse pour prendre la place de premier parti unioniste dans cette nation, d’où l’intérêt pour les Tories de tenir une rhétorique pro-Union. Boris Johnson a en outre dénoncé le traité de l’Irlande du Nord, auquel il avait pourtant adhéré, au motif que celui-ci créait de la division au Royaume-Uni et instaurait, de fait, une frontière en mer d’Irlande. Les propositions de construction de pont entre l’Ecosse et l’Irlande du Nord et d’une autoroute, mentionnées en introduction, sont autant de tentatives qui œuvrent dans le sens d’une plus grande unité territoriale entre les différentes nations. Le parti conservateur s’est donné le même objectif en abolissant EVEL.

Davantage que la recherche d’un esprit de concorde, certains auteurs y voient cependant une unité voulue au forceps (muscular unionism), qui servirait les intérêts de l’Angleterre aux dépens de l’Union[7]. Boris Johnson lui-même n’a-t-il pas qualifié la dévolution de « désastre »[8] ? L’Etat britannique est perçu comme un Etat unitaire et, en raison de la dominance de l’Angleterre, une majorité dans cette nation peut ainsi suffire à créer une majorité au Royaume-Uni. Le cas du Brexit montre bien la puissance de la seule nation anglaise et les conséquences de cette décision sont gérées par elle. Lorsque pour justifier l’abolition d’EVEL, Jacob Rees Mogg déclare « Nous sommes un pays (…) nous sommes une nation »[9], il écarte la pluralité des nations qui composent le Royaume-Uni. Les nations n’ont pas non plus été consultées lorsqu’il s’est agi de rapatrier des compétences de l’Union européenne au Royaume-Uni, le Gouvernement préférant une centralisation à Westminster, qui bénéficie principalement à l’Angleterre.

Toutefois, en l’absence de projet clair et cohérent, le discours répété en faveur de l’Union (« We are one United Kingdom » selon Jacob Rees-Mogg[10]) ne suffit pas à proposer une solution concrète.

Une meilleure représentation de l’Angleterre manquée

Si EVEL n’a pas montré l’efficacité promise, son retrait ne résout pas le problème de la question anglaise et place le Royaume-Uni dans la même situation qu’en 2015. La réforme était conçue pour répondre à une situation particulière, celui où un Gouvernement britannique possèderait une majorité politique anglaise et une majorité à la Chambre qui seraient différentes. Cette configuration n’a pour l’heure pas encore vu le jour. Le scénario n’est toutefois pas à exclure et il est possible que la question anglaise resurgisse d’une façon ou d’une autre. Un cas éventuel serait celui d’un Gouvernement travailliste minoritaire en Angleterre, nation plus conservatrice, et qui aurait besoin du soutien des députés des nations dévolues pour faire passer un projet de loi en Angleterre. La suppression d’EVEL se retournerait ainsi contre le parti conservateur et ce dernier aurait alors du mal à justifier la fin d’une réforme qu’il avait lui-même appelée de ses vœux.

Le livre blanc « Levelling up the United Kingdom » propose donc de nouvelles pistes pour succéder à EVEL. Si la dévolution y tient une part importante (le chapitre 2 « System reforms » y est entièrement consacré), le projet peut paraître moins ambitieux qu’il ne l’était au départ. En effet, la dévolution anglaise devait initialement faire l’objet d’un livre blanc à part entière intitulé « Devolution in England and Local Recovery » mais ce dernier a finalement été abandonné au profit d’annonces plus larges.

Sur le fond, le Gouvernement promet d’étendre la dévolution en Angleterre et que d’ici 2030 « chaque région de l’Angleterre qui le souhaite bénéficiera d’un accord de dévolution avec des pouvoirs au plus haut niveau, ou l’approchant, ainsi que l’instauration d’un financement simplifié à long terme »[11]. Sur le court terme, le Gouvernement propose dix accords. Par exemple, une autorité combinée, association de diverses autorités locales qui exercent des compétences en commun, pourrait naître dans le Yorkshire du Nord. Si tous les accords que propose le Gouvernement sont conclus, alors 55% de la population anglaise profiterait d’une certaine forme de dévolution.

Les propositions portées par Boris Johnson ne semblent toutefois pas se substituer à la réforme EVEL. Premièrement, même si les différents accords de dévolution semblent ambitieux, une partie importante de l’Angleterre ne bénéficiera pas de ces opportunités. En se donnant jusqu’à 2030 pour mettre en œuvre la dévolution anglaise, le Gouvernement laisse finalement ses successeurs régler le problème qu’est la West Lothian question et propose à court terme une solution transitoire. De plus, les domaines, sensibles, de la santé (création des foundation hospitals) et de l’enseignement supérieur (coût des frais de scolarité), qui avaient posé des difficultés et déclenché un conflit entre les députés anglais et écossais ne rentrent pas en compte dans les prochaines compétences dévolues.

Économiquement, le Gouvernement devra en outre assurer un financement pérenne de ces nouvelles autorités locales afin qu’elles puissent mettre en œuvre leurs politiques. Et si Boris Johnson s’est engagé à soutenir le UK Shared Properity Fund, qui remplace les fonds structurels et d’investissement européens après la sortie de l’UE et censé réduire les inégalités entre les populations au Royaume-Uni, pour, dit-il, « mettre fin à la bureaucratie de l’UE »[12], la promesse n’est pour le moment pas au rendez-vous. Le dernier rapport de la Commission du Trésor (Treasury committee) portant sur le budget d’automne et les révisions des dépenses en 2021 (Autumn Budget and Spending Review 2021) indique en effet que le Gouvernement n’avait accordé qu’à ce fonds 60% de la somme auparavant délivrée par l’Union européenne[13].
Ces propositions envers plus de dévolution en Angleterre relèvent davantage de l’évolution que de la révolution. L’une des raisons est que Boris Johnson ne s’est jamais véritablement intéressé à la question constitutionnelle. Le livre blanc semble considérer la dévolution à travers le prisme économique[14]. Boris Johnson ne se différencie pas tant que ça de David Cameron qui voyait l’Union européenne davantage comme une opportunité économique plutôt qu’un projet institutionnel. En l’absence de vision sur ce que doit être l’État britannique, ou le considérant uniquement à travers un prisme comptable, Boris Johnson ne répond pas, ou très partiellement, à la question anglaise.

L’idée d’une représentation de l’Angleterre à Westminster sans passer par la création d’un parlement national semble ainsi écartée au profit d’un plus grand poids confié aux comtés.

Une autre proposition, avancée par le parti travailliste, consiste à faire de la Chambre des Lords un Sénat des Nations et des Régions. Cette suggestion a l’avantage de mieux représenter l’Angleterre à travers ses territoires et de mettre fin à la Chambre des Lords qui accumule beaucoup de critiques du fait de sa taille de plus en plus importante et du mode de nomination de ses membres considéré comme partisan. Exceptée la proposition de la déplacer dans le Nord de l’Angleterre, Boris Johnson ne semble pas pour l’heure considérer une réforme profonde de la Chambre haute britannique.

Conclusion

Il est vraisemblable que la disparition d’EVEL n’entraîne aucune conséquence à court terme sur l’organisation territoriale du Royaume-Uni. Toutefois, la suppression de la réforme ne supprimera pas le problème de la West Lothian question et la colère anglaise qu’elle charrie avec elle. English votes for English laws n’aura finalement été qu’un cautère sur une jambe de bois, un moyen de reporter la résolution d’un problème constitutionnel beaucoup plus large qui ne peut être corrigé par un simple changement de procédure dans le règlement de la Chambre des Communes. L’absence de consensus entre les différents partis politiques a empêché d’envisager la Constitution de façon holistique et a ouvert la voie à des réformes partisanes qui ont eu davantage vocation à satisfaire une ambition politique du moment plutôt que de dessiner les contours d’un pacte constitutionnel. En cela, Boris Johnson ne s’éloigne pas tant que ça de David Cameron, qui avait voté le Fixed-Term Parliaments Acts, aujourd’hui critiqué, pour satisfaire les libéraux-démocrates dans un Gouvernement de coalition ou encore proposé un référendum sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne et la réforme EVEL afin de satisfaire une frange du parti conservateur eurosceptique et anglo-centrée. Le manque d’intérêt des Premiers ministres pour les questions constitutionnelles se reflètent aussi dans les symboles. Sur la forme, Boris Johnson, en choisissant la rumeur par voie de presse pour mettre fin à la réforme EVEL, se rapproche également de ses prédécesseurs. Tony Blair avait annoncé la création d’une Cour Suprême lors d’un simple remaniement ministériel et David Cameron, la tenue d’un référendum sur l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union européenne dans les locaux de Bloomberg, et l’annonce d’EVEL le lendemain des résultats du référendum écossais, moment inopportun qu’il a par ailleurs regretté dans ses mémoires. En l’absence de vision à long terme sur ce que doit être l’organisation territoriale britannique et les règles constitutionnelles qui la forment, les différentes réformes semblent cosmétiques ou vouées à l’échec.

[1] « Levelling up the United Kingdom », HM, 2 février 2022

[2] « American-style governors could level up England », The Times, 4 décembre 2021

[3] Respectivement le Health and Social Care (Community Health and Standards) Bill 2003 et le Higher Education Bill 2004

[4] HC Deb, 13 juillet 2021

[5] BRYANT, Chris. HC Deb, 22 octobre 2015

[6] GOVER, Daniel, KENNY, Michael. Finding the good in EVEL : An evaluation of « English votes for English laws » in the House of Commons, Edinburgh: Centre on Constitutional Change, novembre 2016

[7] MARTIN, Ciaran. « Can the UK survive Muscular Unionism? », Political Insight, volume 12, Numéro 4, décembre 2021, pp.36-39

[8] « Boris Johnson ‘called Scottish devolution disaster’», BBC, 17 novembre 2020

[9] REES-MOG, Jacob. HC Deb, 13 juillet 2021

[10] REES-MOGG, Jacob. HC Deb, 13 juillet 2021

[11] « By 2030, every part of England that wants one will have a devolution deal with powers at or approaching the highest level of devolution and a simplified, long-term funding settlement » in « Levelling up the United Kingdom », HM, 2 février 2022, p.234

[12] « We will slash away the bureaucracy of the old EU regional funds » in « Levelling up the United Kingdom », HM, 2 février 2022, p.XXIV

[13] HM Treasury: Autumn Budget and Spending Review 2021, paragraphe 71.

[14] « Devolution offers an opportunity to bring businesses and residents together to provide areas with the skilled workforce they need to thrive. » in « Levelling up the United Kingdom », HM, 2 février 2022,  p.141. ; « value for money for taxpayer » in « Levelling up the United Kingdom », Op.cit., p. 149 et le mot « performance»  qui est récurrent.

 

La mise en œuvre des accords du Brexit et la résolution des conflits entre l’Union Européenne et le Royaume-Uni

par Marjolaine Roccati, maîtresse de conférences à l’Université Paris-Nanterre, Directrice adjointe du Centre d’Études Juridiques Européennes et Comparées (CEJEC)

Cet article est issu d’une conférence qui s’est tenue le 20 janvier dernier à l’Université Paris Nanterre, dans le cadre d’un cycle de rencontres interdisciplinaires intitulé « Beyond Brexit – Quelles répercussions juridiques et politiques pour le Royaume-Uni et l’Union européenne », organisé par le Centre de Recherches en Études Anglophones (CREA), le groupe Observatoire de l’Aire Britannique et le Centre d’études juridiques européennes et comparées (CEJEC), avec le soutien du Centre de Recherches en Civilisation Britannique (CRECIB) [1].


Le Royaume-Uni a quitté l’Union européenne le 31 janvier 2020 à minuit (heure de Bruxelles), peu après l’adoption d’un accord de retrait qui fixe les conditions de sa sortie, conformément à l’article 50 du traité sur l’Union européenne. S’est alors ouverte une période de transition, jusqu’au 31 décembre 2020, durant laquelle rien n’a changé dans l’application du droit de l’Union au Royaume-Uni, même si ce dernier n’était plus représenté au sein des institutions européennes. Durant cette période, l’Union et le Royaume-Uni se sont accordés sur la mise en place d’un nouveau partenariat, à savoir l’accord de commerce et de coopération, adopté le 24 décembre 2020 et entré en vigueur le 1er janvier 2021, venu compléter l’accord de retrait et organiser la suite.

L’accord de retrait contient toute une série de dispositions visant à organiser la transition en évitant autant que possible les perturbations que suscite le Brexit. C’est ainsi que la deuxième partie permet aux citoyens de l’Union au Royaume-Uni et citoyens britanniques dans les pays de l’Union de préserver leur droit de séjour. En troisième partie se retrouvent pêle-mêle des dispositions permettant aux marchandises mises sur le marché avant la fin de la période de transition de continuer à circuler librement, des dispositions sur les régimes douaniers, la TVA, les droits de propriété intellectuelle, la protection des données personnelles, etc. L’accord de retrait contient également différents protocoles, dont le fameux protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, qui figure aux côtés d’autres protocoles sur Chypre et Gibraltar.

Depuis le 1er janvier 2021, l’accord de retrait est donc complété par l’accord de commerce et de coopération, un accord d’environ 1 300 pages organisant la relation « post Brexit » entre l’Union et le Royaume-Uni. Cet accord prévoit d’emblée la possibilité pour les parties de conclure des accords complémentaires à venir[2].

Cela fait donc maintenant un peu plus d’un an que le Brexit est effectif. Or, ce temps est marqué par les conflits successifs qui émaillent les relations entre l’Union européenne et le Royaume-Uni. Pour reprendre les termes d’un éditorial du « Monde » il y a tout juste un mois : « le discours de Boris Johnson célébrant, le 30 décembre 2020, « le début d’une merveilleuse relation entre le Royaume-Uni et [ses] amis et partenaires de l’Union européenne » grince sérieusement aujourd’hui aux oreilles, après un an de conflits sur l’Irlande du Nord, les migrants et la pêche »[3].

Il s’agit de conflits d’ampleur, le terme de « crise » ayant ainsi pu être employé pour chacun d’entre eux, mais plusieurs distinctions doivent d’emblée être effectuées.

D’abord, sur le conflit migratoire, qui oppose plus spécifiquement le Royaume-Uni et la France. Après les drames en Méditerranée, ce sont en effet les naufrages de migrants dans la Manche qui ont fait l’actualité ces derniers temps. Ce conflit n’est pas directement lié au Brexit et porte plus spécifiquement sur les accords conclus entre ces deux États, à savoir notamment le traité du Touquet du 4 février 2003[4], relatif à la surveillance de la frontière entre la France et le Royaume-Uni. Le conflit a néanmoins été ravivé par le Brexit. En effet, alors que Calais est devenue une frontière extérieure de l’Union, d’aucuns considèrent que « le Brexit a rendu obsolète l’arrangement franco-britannique de 2003 qui, de fait, perpétue l’inégale répartition des migrants : tandis que 83 000 demandes d’asile ont été déposées en France depuis un an, seules 31 000 l’ont été au Royaume-Uni »[5]. La renégociation pourrait s’opérer à l’échelle européenne et définir alors des critères de partage de la demande d’asile entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, maintenant que le Royaume-Uni n’est plus lié par le règlement européen de Dublin[6]. Mais nous nous éloignons ici des conflits pouvant se rattacher à l’accord de retrait ou l’accord de commerce et de coopération.

À cet égard, il faut mentionner ensuite la crise de la pêche, toujours plus spécifiquement entre le Royaume-Uni et la France. Il s’agit d’un conflit sur les licences de pêche, ouvrant l’accès aux eaux territoriales britanniques. Différents navires français seraient toujours en attente de recevoir cette précieuse autorisation de la part de l’autorité administrative britannique ici compétente (United Kingdom Single Issuing Authority). Ce conflit est lié à l’interprétation de l’accord de commerce et de coopération, qui donne l’accès aux eaux territoriales britanniques pour les navires ayant pêché dans ces eaux pendant au moins quatre ans entre 2012 et 2016[7]. La délivrance de licences repose donc sur la preuve de cette activité préalable de pêche. Or, spécialement les petits chalutiers ne disposent pas forcément des moyens techniques adéquats permettant d’établir cette preuve et ont recours à des moyens de preuve tels les livres de pêche, à l’égard desquels la marge d’appréciation de l’autorité administrative est plus grande. En conséquence, si le gouvernement français allègue une violation flagrante de l’accord sur ce point, le gouvernement britannique prétend à l’inverse respecter à la lettre l’accord[8].

Enfin, le conflit majeur qui oppose cette fois l’Union européenne au Royaume-Uni est celui de la crise de la frontière nord-irlandaise, relative à l’application du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord. Aux fins d’éviter la réinstauration d’une frontière sur l’île d’Irlande, le protocole a mis en place une frontière en mer d’Irlande, entre l’île de Grande-Bretagne et l’île d’Irlande, frontière donc interne au Royaume-Uni. À ce sujet, rappelons-nous de « la guerre de la saucisse », M. Johnson se plaignant auprès de M. Macron en marge du G7 en juin dernier de l’application des contrôles, empêchant à partir de juillet l’envoi de saucisses de Grande-Bretagne vers l’Irlande du Nord, estimant que cela revenait à interdire la vente de saucisses de Toulouse à Paris. Ce à quoi M. Macron aurait répondu que « Paris et Toulouse font partie du même pays (ou territoire) ». Toujours est-il que faute d’une autre solution, il a bien fallu réinstaurer cette frontière interne au Royaume-Uni. Par conséquent, l’Irlande du Nord fait partie du territoire douanier du Royaume-Uni mais continue de s’aligner sur un ensemble de règles relatives au marché unique de l’Union européenne, dans la mesure où elle constitue une porte d’entrée à ce marché. De nouvelles formalités et de nouveaux contrôles en résultent, devant être mis en œuvre par les autorités britanniques. L’application de ce protocole s’est ainsi avérée éminemment conflictuelle depuis l’origine et jusqu’à maintenant encore.

Au-delà de ces conflits largement relayés sur le plan médiatique, d’autres conflits ont également pu émerger. Par exemple, dans l’application de l’accord de retrait, il fut reproché au Home Office britannique d’accorder aux ressortissants européens installés au Royaume-Uni depuis moins de cinq ans un « pre-settled status », qui prolonge leur droit de séjour mais les oblige à solliciter ultérieurement un « settled status » ou un autre « pre-settled status »[9]. Sans nouvelle demande de leur part, ces ressortissants européens perdent leur droit de séjour. Envisager que de tels citoyens européens puissent perdre leur droit de séjour par inaction de leur part, alors même qu’ils continueraient d’en remplir les conditions, est clairement contraire à l’accord de retrait.

Nombreux sont ainsi les conflits qui émaillent l’application des accords issus du Brexit. Or, l’Union européenne et le Royaume-Uni n’ont pas fait application des mécanismes juridictionnels de résolution des conflits sur lesquels ils s’étaient accordés dans l’accord de retrait comme dans l’accord de commerce et de coopération. Ce constat invite à nous intéresser à ces mécanismes prévus dans les accords et aux raisons pour lesquelles les Parties ont décidé de ne pas y recourir (I), avant de s’interroger sur les autres voies juridictionnelles possibles pour garantir la bonne application de ces accords (II).

  1. L’absence de recours aux mécanismes juridictionnels prévus de résolution des conflits

L’accord de retrait et l’accord de commerce et de coopération privilégient le recours à l’arbitrage, ce qui s’explique aisément par la volonté des deux parties de faire trancher leurs litiges par un tiers impartial (A). Pour autant et en dépit des conflits existants, l’Union européenne et le Royaume-Uni refusent pour l’heure d’y recourir, lui préférant la voie diplomatique, elle-même organisée par les accords en préalable à la voie juridictionnelle (B).

A/ Un recours possible à l’arbitrage

L’accord de retrait et l’accord commercial contiennent tous deux des mécanismes de règlement des différends qui reposent sur un arbitrage international.

L’arbitrage prévu dans l’accord de retrait repose sur un groupe spécial d’arbitrage, composé de cinq membres (article 171 point 3). L’Union et le Royaume-Uni désignent chacun deux membres, qui désignent à leur tour un président, à partir d’une liste préétablie ensemble de 25 personnes[10] disposées et aptes à siéger comme membres de ce groupe spécial d’arbitrage[11]. Conformément à l’accord de retrait, ces personnes doivent posséder les qualifications requises pour être nommées aux plus hautes fonctions juridictionnelles dans leurs pays respectifs ou sont des jurisconsultes possédant des compétences notoires, et possèdent une connaissance ou une expérience spécialisée du droit de l’Union et du droit international public. Cette liste ne comprend pas de personnes qui sont membres, fonctionnaires ou autres agents des institutions de l’Union, du gouvernement d’un État membre ou du gouvernement du Royaume-Uni (article 171 points 1 et 2).

Le groupe spécial d’arbitrage est saisi sur demande de l’Union ou du Royaume-Uni, définissant l’objet du différend et un résumé des arguments juridiques à l’appui de la demande (article 170). Une fois constitué, cet organe juridictionnel doit rendre sa décision dans un délai de douze mois. S’il estime ne pas pouvoir respecter ce délai, son président en informe par écrit l’Union et le Royaume-Uni, en précisant les raisons du retard et la date à laquelle il prévoit de conclure ses travaux (article 173 point 1). L’accord prévoit également une procédure d’urgence, sur demande motivée de l’Union européenne ou du Royaume-Uni dans les dix jours qui suivent la constitution du groupe spécial d’arbitrage. Dans ce cas, ce dernier statue sur le caractère urgent dans un délai de quinze jours. S’il est établi, il met alors tout en œuvre pour rendre sa décision dans un délai de six mois (article 173 point 2).

La décision du groupe spécial d’arbitrage est prise à la majorité des voix et est contraignante pour l’Union et le Royaume-Uni, qui doivent la rendre publique (article 180). Le défendeur prend alors toutes les mesures nécessaires pour s’y conformer de bonne foi dans un délai raisonnable (articles 175 et 176). Dans le cas contraire, le requérant peut saisir à nouveau le groupe ou un nouveau groupe spécial d’arbitrage, si le premier n’est plus en mesure de se réunir (article 177). Le défendeur s’expose alors au paiement d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte, déterminée en fonction de la gravité de la non-conformité et de la violation sous-jacente de l’obligation, ainsi que de leur durée. S’il persiste à ne pas se conformer à la décision initiale du groupe spécial d’arbitrage, le requérant est alors en droit de suspendre ses obligations résultant de l’accord ou de tout autre accord entre l’Union et le Royaume-Uni (article 178). Le défendeur peut notifier par la suite les mesures prises pour se mettre en conformité et demander au groupe spécial d’arbitrage qu’il soit mis fin à l’astreinte ou à la suspension des obligations appliquée par le requérant (article 179).

Sans entrer dans le détail, précisons que l’accord de commerce et de coopération contient un mécanisme juridictionnel similaire de résolution des conflits[12], avec la constitution d’un tribunal d’arbitrage, composé de trois arbitres librement déterminés par l’Union et le Royaume-Uni (article 740). Une liste préétablie permet la désignation d’arbitres, au besoin par tirage au sort en cas de désaccord des parties. Une fois constitué, le tribunal d’arbitrage doit remettre sa décision aux Parties dans un délai maximal de cent jours, soit un peu plus de trois mois (article 745). S’il estime que cette date limite ne peut pas être respectée, son président en informe par écrit les Parties, en précisant les raisons du retard et la date à laquelle il prévoit de rendre sa sentence. En aucune circonstance, le tribunal d’arbitrage ne rend sa sentence plus de 130 jours après la date de sa constitution. Une procédure d’urgence est également prévue, permettant de réduire de moitié les délais applicables (article 744).

Le défendeur doit ensuite prendre les mesures pour se conformer à la décision dans un délai raisonnable (articles 746 et 747), sous peine de devoir s’acquitter d’une compensation temporaire ou de voir l’autre partie suspendre ses obligations, dans les conditions néanmoins fixées par l’accord commercial (article 749).

Les dispositions instituant ce recours à l’arbitrage sont claires et précises, la procédure relativement rapide et efficace. Pour l’heure le Royaume-Uni et l’Union européenne ont décidé de ne pas activer ces mécanismes juridictionnels. Aux dernières nouvelles, le 17 décembre dernier, le secrétaire d’Etat aux affaires européennes, Clément Beaune, précisait « demander[…] dans les prochains jours à la Commission européenne d’engager un contentieux, une procédure juridique pour les [quelques dizaines de licences à obtenir] »[13]. Affaire à suivre donc, mais en l’état actuel de la situation, le recours à l’arbitrage semble être davantage brandi comme une menace potentielle qu’exploré en tant que voie de résolution des conflits. À cette fin, les Parties marquent une préférence pour la voie diplomatique.

            B/ L’actuelle préférence pour la voie diplomatique

Avant le recours à l’arbitrage, l’accord de retrait comme l’accord de commerce et de coopération prévoient la possible résolution amiable des différends. Celle-ci s’effectue dans le cadre de l’accord de retrait par le biais d’un comité mixte (article 169), organe chargé de superviser la mise en œuvre de l’accord de retrait, coprésidé par l’Union européenne et le Royaume-Uni et composé de représentants des deux parties (article 164). L’accord commercial, quant à lui, a institué un Conseil de partenariat, constitué de représentants européens et britanniques, dont le rôle est de faciliter la mise en œuvre de l’accord (article 7). Le comité mixte et le Conseil de partenariat sont tous deux présidés par Maros Sefcovic, le Vice-président de la Commission européenne, et côté britannique successivement par le Chancellor du duché de Lancaster Michael Gove, auquel a succédé en mars 2021 le hard brexiter David Frost, auquel a succédé le mois dernier Liz Truss.

Les conflits qui sont actuellement soulevés par l’application de l’accord de retrait et l’accord de commerce et de coopération trouvent là un cadre de résolution, à l’abri des médias, plus propice à la conciliation des parties. Prenons pour exemple le comité mixte dans le cadre de l’accord de retrait. Les réunions de ce comité, qui donnent lieu à des déclarations publiées sur le site internet de la Commission[14], révèlent le travail important accompli pour assurer l’application de l’accord de retrait et en particulier du protocole nord-irlandais. Toutefois, les réunions de ce comité restent ponctuelles[15] et peuvent donner lieu non pas à des déclarations conjointes, mais à une succession de déclarations unilatérales. Par exemple, le 8 janvier 2021, le Royaume-Uni a repoussé unilatéralement du 1er janvier au 1er juillet 2021 les prohibitions et restrictions portant sur les viandes, ce dont a pris acte la Commission européenne[16]. Qui a pris acte une nouvelle fois le 30 juin 2021 de la prolongation jusqu’au 30 septembre 2021 de la période de grâce pour la circulation des viandes réfrigérées depuis la Grande-Bretagne vers l’Irlande du Nord[17]. Était ainsi mis un terme provisoire à la « guerre de la saucisse » qui avait donné lieu à l’incident diplomatique entre MM. Johnson et Macron évoqué en introduction.

Ainsi, le Royaume-Uni et l’Union européenne se refusent pour l’heure de déléguer à un organe tiers la résolution de leurs conflits, au profit d’ajustements et dérogations dans l’application de l’accord.

Les raisons en sont sans doute plurielles, à commencer par la procédure d’adoption et le contenu de ces accords. En effet, si les mécanismes de règlement des différends en faveur d’un arbitrage international sont classiques dans un accord international, l’accord de retrait et l’accord commercial sont loin d’être des accords internationaux classiques. Ils ont été tous deux adoptés sous la menace d’un no deal, à savoir une sortie de l’Union européenne sans accord, in extremis. Pour rappel, l’accord de retrait a été approuvé par le Parlement britannique à la quatrième tentative le 9 janvier 2020, après trois rejets les 15 janvier 2019, 12 et 29 mars 2020. L’accord commercial a quant à lui été adopté la veille de Noël 2020, pour une entrée en application provisoire le 1er janvier 2021, en attente de sa ratification par le Parlement européen. Son entrée en vigueur définitive n’est ainsi intervenue que le 1er mai 2021.

De plus, contrairement à un accord international classique, ces accords n’instaurent pas une coopération plus étroite entre les Parties, mais mettent fin à 47 ans et un mois de mariage (1er janvier 1973 – 31 janvier 2020). Or, c’est souvent dans les premiers temps d’un divorce que les conflits se font les plus vifs. Dès lors, s’engager directement dans la voie juridictionnelle risquerait d’aggraver les conflits plutôt que de les résoudre.

Par ailleurs, ces mécanismes de résolution des conflits qui figurent dans les accords sont prévus comme s’il existait un bloc unitaire, l’Union européenne, face au Royaume-Uni. Or, ce qui a été rendu possible lors des négociations l’est plus difficilement au stade du conflit. Par exemple, la France est quasiment le seul État membre concerné par le conflit sur la pêche. Par conséquent, le soutien européen à l’appel du gouvernement français reste relatif. Comme l’expose le professeur Aurélien Antoine, « Bruxelles s’en tient à l’expression de regrets pour un dossier qui n’est pas la priorité des autres États membres et dont l’importance économique est relative »[18].

Ces différents conflits trouveront peut-être une issue diplomatique, même si leur résolution se heurte ici aux aléas de la diplomatie internationale. Pour autant, existe-t-il d’autres voies juridictionnelles permettant de trancher les difficultés d’interprétation et d’application de l’accord de retrait et l’accord commercial, et in fine résoudre les conflits ?

            II. Le recours à d’autres voies juridictionnelles en question

S’interroger sur les autres voies juridictionnelles possibles de règlement des conflits issus de l’accord de retrait et l’accord commercial conduit nécessairement à aborder le rôle de la Cour de justice de l’Union européenne, qui dispose ici d’une compétence limitée (A). En réalité, la résolution des conflits pourrait provenir des juridictions nationales elles-mêmes, sur sollicitation de la société civile (B).

                        A/ La compétence limitée de la Cour de justice

Lors des négociations ayant entouré la conclusion de l’accord de retrait puis l’accord de commerce et de coopération, la compétence de la Cour de justice de l’Union a toujours constitué une ligne rouge à ne pas franchir pour le Royaume-Uni. L’idée du « Take back control » au cœur du Brexit apparaissait incompatible avec la persistance d’une compétence de la Cour européenne. C’est ainsi que les parties ont privilégié dans les deux accords le recours à l’arbitrage comme mode de règlement des différends.

La Cour de justice demeure néanmoins l’interprète du droit de l’Union européenne, qui a continué à s’appliquer comme avant au Royaume-Uni durant la période de transition.

C’est ainsi qu’elle s’est prononcée le 15 juillet 2021, sur saisine d’une Cour d’appel d’Irlande du Nord le 21 décembre 2020, juste avant le terme de cette période. Il s’agissait de savoir si le « pre-settled status » ouvrait droit aux prestations sociales. L’intéressée, ressortissante croate et néerlandaise, s’était installée en 2018 en Irlande du Nord avec son partenaire néerlandais, qu’elle avait quitté par la suite en raison de violences conjugales. Elle bénéficiait depuis juin 2020 d’un droit de séjour (« pre-setlled status ») alors qu’elle était inactive sans ressources. En réponse à la juridiction nord-irlandaise, la Cour de justice a interprété la directive européenne sur le droit de séjour[19]. Elle a considéré que celle-ci ne s’opposait pas à l’exclusion du bénéfice de prestations sociales, en ajoutant toutefois des conditions : ce refus ne doit pas exposer un citoyen de l’Union, ainsi que les enfants dont il a la charge, à un risque concret et actuel de violation de leurs droits fondamentaux, tels qu’ils sont consacrés par la Charte des droits fondamentaux[20]. Par le biais du renvoi préjudiciel, la Cour encadre ainsi l’octroi de prestations d’assistance sociale aux ressortissants européens présents au Royaume-Uni.

À l’issue de cette période de transition, la question se pose de l’office de la Cour de justice concernant le droit de l’Union toujours présent dans l’accord de retrait.

En premier lieu, il est prévu que si un différend soumis au groupe spécial d’arbitrage soulève une question d’interprétation du droit de l’Union, il ne se prononce pas sur cette question et doit demander à la Cour de justice de statuer, la décision étant alors contraignante pour le groupe d’arbitrage (article 174). Encore faut-il que le groupe d’arbitrage soit saisi, et cette disposition peut s’avérer, à cet égard, particulièrement dissuasive pour le Royaume-Uni.

En second lieu, l’accord de retrait prévoit d’emblée que « [l]es dispositions du présent accord qui renvoient au droit de l’Union ou à des notions ou dispositions de celui-ci sont interprétées […] conformément à la jurisprudence pertinente de la Cour de justice de l’Union européenne prononcée avant la fin de la période de transition » (article 4, point 4). Il ajoute que « les autorités judiciaires et administratives du Royaume-Uni tiennent dûment compte de la jurisprudence pertinente de la Cour de justice de l’Union européenne prononcée après la fin de la période de transition » (article 4, point 5). Le fait d’avoir élaboré deux dispositions, distinguant la jurisprudence de la Cour de justice avant et après la période de transition (soit le 31 décembre 2020), révèle une certaine crispation du Royaume-Uni à l’idée que la jurisprudence européenne postérieure à la sortie effective du Royaume-Uni puisse conserver une autorité à son égard, y compris concernant l’interprétation de l’accord de retrait.

Garante de l’interprétation du droit de l’Union, la Cour de justice reste compétente par voie préjudicielle pour être saisie par les juridictions nationales.

Toutefois, cette compétence est doublement limitée (article 158). D’une part, elle ne porte que sur la deuxième partie de l’accord. Cette partie contient les dispositions sur les droits liés au séjour, les droits des travailleurs salariés et non-salariés, les qualifications professionnelles ou la coordination des systèmes de sécurité sociale. La compétence préjudicielle de la Cour ne s’étend pas à la troisième partie de l’accord de retrait, sur les dispositions relatives à la séparation, qui s’étendent pourtant à de nombreux domaines : règles applicables aux marchandises, régimes douaniers, TVA et droits d’accise, droits de propriété intellectuelle, coopération policière et judiciaire, protection des données personnelles. Par exemple, l’article 66 prévoit que le règlement Rome I[21], porteur de règles de conflit de lois en matière contractuelle, s’applique aux contrats conclus avant la fin de période de transition. En cas de litige ultérieur entre les parties, les juridictions britanniques ne pourront pas saisir la Cour de justice d’une question en interprétation du règlement européen.

D’autre part, cette compétence de la Cour est limitée dans le temps. La Cour de justice ne peut être saisie que si l’affaire qui s’y rapporte a commencé en première instance dans un délai de huit ans à compter de la fin de la période de transition, soit avant le 31 décembre 2028[22]. Si la question est posée en appel voire en cassation, la Cour de justice pourrait ainsi continuer à être saisie par des juridictions britanniques jusque dans les années 2030.

La juridiction européenne est normalement également garante de la bonne application du droit de l’Union. À cette fin, elle peut être saisie par la Commission européenne d’actions en manquement exercées à l’encontre d’États membres. L’accord de retrait limite cette compétence en cas de non-respect par le Royaume-Uni de ses obligations européennes durant la période transitoire, au cours de laquelle s’est appliqué comme auparavant le droit européen. L’action peut être initiée dans les quatre ans suivant la fin de la période de transition, à savoir jusqu’au 31 décembre 2024 (articles 86 et 87).

La compétence de la Cour de justice n’a ainsi pas vocation à perdurer. Seul le protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord fait exception. Il pose en effet clairement : « la Cour de justice de l’Union européenne jouit de la compétence prévue par les traités à [l’]égard [de la mise en œuvre et de l’application des dispositions du droit de l’Union rendues applicables par le présent protocole au Royaume-Uni et sur son territoire en ce qui concerne l’Irlande du Nord] » (article 12, points 1 et 4). C’est aussi ce qui cristallise les tensions actuelles entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, Londres souhaitant s’affranchir de cette compétence de la Cour européenne mais se heurtant à un refus catégorique de Bruxelles. L’article 12 point 4 fait plus spécifiquement référence à la compétence préjudicielle de la Cour de justice européenne, qu’il s’agisse d’une question en interprétation ou en validité du droit de l’Union.

Le conflit résultant de l’application du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord a d’ores-et-déjà conduit la Commission européenne à initier une procédure en manquement, adressant une lettre de mise en demeure au Royaume-Uni, à deux reprises. Premier envoi le 1er octobre 2020 : la Commission reprochait au gouvernement britannique d’avoir déposé un projet de loi sur le marché intérieur[23] qui lui permettait de déroger de manière permanente aux obligations découlant du protocole nord irlandais[24]. En réponse, les dispositions litigieuses du projet de loi ont été retirées. Second envoi le 15 mars 2021, à la suite d’une déclaration unilatérale du gouvernement britannique qui faisait part de son intention de retarder la pleine application du protocole en ce qui concerne la circulation des marchandises et le voyage des animaux de compagnie[25]. Cette mise en demeure a donné lieu à une réponse du gouvernement britannique le 14 mai 2021. Il n’y a pour l’heure pas eu de suite à la procédure d’infraction initiée par la Commission européenne, celle-ci proposant au contraire divers assouplissements en juin[26] et en octobre[27] derniers. Est ainsi facilitée la circulation des marchandises destinées à rester en Irlande du Nord, à l’instar des fameuses saucisses, sous réserve de garanties et d’une surveillance accrue du marché pour s’assurer que les marchandises en question n’entrent pas dans le marché unique européen. Dans un communiqué de septembre dernier, la Commission a néanmoins précisé qu’elle « se réserve d’exercer ses droits en ce qui concerne la procédure d’infraction »[28].

La Commission perd en revanche tout pouvoir pour initier une procédure en manquement concernant l’application du droit de l’Union dans les autres parties de l’accord à l’issue de la période de transition. En ce qui concerne plus particulièrement la deuxième partie relative aux droits des citoyens, se substitue à la Commission européenne une autorité indépendante, l’Independent Monitoring Authority for the Citizens’ Rights Agreements[29], créée à l’issue de la période de transition le 31 décembre 2020. Cette autorité dispose de pouvoirs équivalents à la Commission européenne pour recevoir des plaintes et mener des enquêtes concernant les violations présumées par les autorités administratives du Royaume-Uni. L’autorité peut alors intenter des actions en justice devant les juridictions nationales compétentes.

Les institutions européennes, Commission et Cour de justice de l’Union européenne, sont ainsi progressivement écartées au profit d’autorités nationales, l’Independent Monitoring Authority et les juridictions nationales, pour garantir la bonne application des dispositions européennes de l’accord de retrait. Dès lors, les conflits nés du Brexit pourraient finalement trouver leur résolution auprès des juridictions nationales.

                        B/ Le rôle des juridictions nationales (et de la société civile)

Il s’agit de présenter ici deux exemples de recours exercés par les justiciables devant les juridictions nationales, à la suite de conflits nés de l’application de l’accord de retrait.

Premièrement, sur le conflit présenté en introduction relatif au EU Settlement Scheme, qui méconnaitrait le droit de séjour des ressortissants européens au Royaume-Uni en instaurant deux statuts, le “pre-settled status” et le “settled status”. Le 14 décembre dernier, l’autorité indépendante tout juste mentionnée, l’Independent Monitoring Authority for the Citizens’ Rights Agreements, a intenté une action en justice à l’encontre du Home Office, afin de faire constater l’illégalité du retrait du droit de séjour aux ressortissants européens n’ayant pas sollicité à temps le renouvellement de ce droit. La procédure est actuellement en cours.

Deuxièmement et cette fois dans le sens d’une dénonciation de l’accord, il convient de mentionner l’action en justice des partis unionistes d’Irlande du Nord. Ceux-ci ont déposé le 21 février 2021 un recours auprès de la Haute Cour d’Irlande du Nord, appelée à statuer sur la légalité du Protocole qui, selon leurs allégations, ne serait pas compatible en particulier avec l’article VI de l’Acte d’Union de 1801. Ce texte interdit en effet au gouvernement britannique de conclure un accord avec une puissance étrangère, ou d’appliquer une loi interne ou toute autre disposition juridique qui ne place sur le même pied d’égalité les sujets de Sa Majesté de Grande-Bretagne et ceux d’Irlande du Nord vis-à-vis de cette puissance étrangère. En l’occurrence et ainsi que l’expose le professeur Marie-Claire Considère-Charon, « [l]es marchandises en provenance d’Irlande du Nord ne sont plus assimilables à celles qui viennent de Liverpool, d’Édimbourg, de Cardiff ou de Londres, car elles ne circulent plus librement au sein du marché interne britannique. Par conséquent, le Protocole est illégal en ne traitant pas également les sujets de Sa Majesté dans leur rapport à l’Union européenne »[30]. En réponse, le 30 juin 2021, la Haute Cour d’Irlande du Nord a fait prévaloir sur l’article VI de l’Acte d’Union, le EUWA Act de 2020 transposant l’accord de retrait, mettant en avant son caractère plus récent et son objet plus précis [31]. Ce jugement est actuellement contesté devant les juridictions supérieures, qui pourraient toutefois revenir sur l’approche suivie par ce premier juge.

En conséquence, c’est peut-être finalement des juridictions nationales que viendra une résolution claire des conflits issus du Brexit. À cet égard et à l’instar du pêcheur français privé d’accès aux eaux territoriales britanniques faute d’avoir reçu la licence sollicitée, l’on peut regretter l’absence d’effet direct conféré a priori à l’accord de commerce et de coopération[32]. Toutefois, la transposition de cet accord au Royaume-Uni[33] permettra aux juridictions nationales d’apprécier la conformité des lois et pratiques britanniques à son égard.

En conclusion, il est peut-être l’heure pour le temps juridique d’advenir et de remplacer le temps politique, pour une meilleure résolution des conflits issus du Brexit.


[1] Pour plus d’informations, voir https://crea.parisnanterre.fr/colloques-et-journees-detude/cycle-de-rencontres-interdisciplinaires-beyond-brexit-quelles-repercussions-juridiques-et-politiques-pour-le-royaume-uni-et-lunion-europeenne-2

[2] Article 2 de l’Accord de commerce et de coopération.

[3] « Boris Johnson piégé par ses contradictions sur le Brexit », Editorial du journal « Le Monde », le 20 décembre 2021.

[4] Voir le Décret n° 2004-137 du 6 février 2004 portant publication du traité entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la mise en oeuvre de contrôles frontaliers dans les ports maritimes de la Manche et de la mer du Nord des deux pays, signé au Touquet le 4 février 2003, JORF n°37 du 13 février 2004.

[5] Philippe Bernard, « Les accords du Touquet permettent à Londres de se soustraire à son devoir d’asile. Le Brexit les a rendus obsolètes », Editorial du journal « Le Monde », 20 novembre 2021.

[6] Règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, JO L 180, 29 juin 2013, pp. 31-59.

[7] Voir l’article 2 de l’annexe 38 « Protocole sur l’accès aux eaux ».

[8] Voir Aurélien Antoine, « La maladie chronique du Brexit : retour sur les tensions dans les secteurs de la pêche et du transport routier », Observatoire du Brexit, 4 octobre 2021

[9] EU Settlement Scheme (settled and pre-settled status)

[10] L’Union et le Royaume-Uni proposent chacun dix personnes. L’Union et le Royaume-Uni proposent également conjointement cinq personnes pour exercer la présidence du groupe spécial d’arbitrage (article 171, point 1).

[11] Décision n°7/2020 du Comité mixte institué par l’Accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique du 22 décembre 2020 dressant une liste de 25 personnes disposées et aptes à siéger comme membres d’un groupe spécial d’arbitrage au titre de l’accord [2020/2251], JOUE L 443, 30 décembre 2020, p. 22. Ci-après les personnes désignées : Présidents du groupe spécial d’arbitrage au titre de l’accord de retrait : Mme Corinna WISSELS, Mme Angelika Helene Anna NUSSBERGER, M. Jan KLUCKA, Sir Daniel BETHLEHEM, Mme Gabrielle KAUFMANN-KOHLER ; Membres ordinaires du groupe spécial d’arbitrage au titre de l’accord de retrait : UE: M. Hubert LEGAL, Mme Helena JÄDERBLOM, Mme Ursula KRIEBAUM, M. Jan WOUTERS, M. Christoph Walter HERRMANN, M. Javier DIEZ-HOCHLEITNER, Mme Alice GUIMARAES-PUROKOSKI, M. Barry DOHERTY, Mme Tamara ĆAPETA, M. Nico SCHRIJVER ; Royaume-Uni: Sir Gerald BARLING, Sir Christopher BELLAMY, M. Zachary DOUGLAS, Sir Patrick ELIAS, Dame Elizabeth GLOSTER, Sir Peter GROSS, M. Toby LANDAU QC, M. Dan SAROOSHI QC, Mme Jemima STRATFORD QC, Sir Michael WOOD.

[12] Titre I de la sixième partie (« Règlement des différends »), articles 734 et suiv.

[13] « Licences de pêche : la France va demander à la Commission européenne d’engager une procédure contre le Royaume-Uni », Le Monde, 17 décembre 2021.

[14] https://ec.europa.eu/info/strategy/relations-non-eu-countries/relations-united-kingdom/eu-uk-withdrawal-agreement/meetings-eu-uk-joint-and-specialised-committees-under-withdrawal-agreement_en [lien consulté le 16 janvier 2022]

[15] C’est particulièrement vrai pour le Conseil de partenariat, qui a tenu sa première et unique réunion à ce jour le 9 juin 2021 (https://ec.europa.eu/info/strategy/relations-non-eu-countries/relations-united-kingdom/eu-uk-trade-and-cooperation-agreement/meetings-eu-uk-partnership-council-and-specialised-committees-under-trade-and-cooperation-agreement_en; lien consulté le 20 janvier 2022)

[16] Unilateral Declarations of the UK and the EU on the Application of Union Law related to meat products in Northern Ireland after the end of the transition period [https://ec.europa.eu/info/publications/unilateral-declarations-uk-and-eu-application-union-law-related-meat-products-northern-ireland-after-end-transition-period_fr, lien consulté le 20 janvier 2022]

[17] Voir le communiqué de presse de la Commission européenne, « Relations entre l’UE et le Royaume-Uni: des solutions trouvées pour contribuer à la mise en œuvre du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord », 30 juin 2021 (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/IP_21_3324, lien consulté le 20 janvier 2022)

[18] Aurélien Antoine, « La maladie chronique du Brexit : retour sur les tensions dans les secteurs de la pêche et du transport routier », article précité.

[19] Directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) n° 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE), JO L 158, 30.4.2004, pp. 77-123.

[20] CJUE (gd. chb.), 15 juillet 2021, CG c/ The Department for Communities in Northern Ireland, aff. C-709/20, ECLI:EU:C:2021:602.

[21] Règlement (CE) n°593/2008 du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 sur la loi applicable aux obligations contractuelles (Rome I), JO L 177, 4 juillet 2008, p. 6-16.

[22] L’article 158 § 1 isole toutefois les affaires portant sur l’article 18, paragraphe 1 ou 4 et sur l’article 19 (sur la délivrance de titres de séjour), le délai de huit ans ayant alors pour point de départ l’application de ces dispositions, soit un an plus tôt.

[23] United Kingdom Internal Market Bill, projet déposé le 9 septembre 2020.

[24] Voir le communiqué de presse de la Commission européenne, « Accord de retrait: la Commission européenne adresse une lettre de mise en demeure au Royaume-Uni pour manquement à ses obligations », 1er octobre 2020

[25] Voir le communiqué de presse de la Commission européenne, « Accord de retrait: la Commission envoie une lettre de mise en demeure au Royaume-Uni pour violation de ses obligations au titre du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord », 15 mars 2021.

[26] Voir le communiqué de presse de la Commission européenne, « Relations entre l’UE et le Royaume-Uni: des solutions trouvées pour contribuer à la mise en œuvre du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord », 30 juin 2021, précité.

[27] Voir le communiqué de presse de la Commission européenne, « Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord: la Commission propose des dispositions sur mesure au profit de l’Irlande du Nord », 13 octobre 2021.

[28] Déclaration de la Commission européenne à la suite de l’annonce faite par le Royaume-Uni concernant la mise en œuvre du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, 6 septembre 2021.

[29] Voir https://ima-citizensrights.org.uk [lien consulté le 13 janvier 2022]

[30] Marie-Claire Considère-Charon, « Quis Separabit : l’unionisme en pleine crise existentielle dans l’ère post-Brexit », Observatoire du Brexit, 1er juin 2021.

[31] High Court of Justice in Northern Ireland, Queen’s Bench Division, [2021] NIQB 64, § 110 : « The more general words of the Act of Union 1800 written 200 plus years ago in an entirely different economic and political era could not override the clear specific will of Parliament, as expressed through the Withdrawal Agreement and Protocol, in the context of the modern constitutional arrangements for Northern Ireland. ».

[32] Voir l’article 5 : « aucune disposition du présent accord ou de tout accord complémentaire ne peut être interprétée comme conférant des droits ou imposant des obligations aux personnes d’une autre nature que ceux créés entre les Parties en vertu du droit international public, ni comme permettant d’invoquer directement le présent accord ou tout accord complémentaire dans les systèmes juridiques internes des Parties » ; comparer avec le postulat inverse à l’article 4, point 1 de l’accord de retrait.

[33] Voir le European Union (Future Relationship) Act 2020, sect. 29 et suiv.


La maladie chronique du Brexit : retour sur les tensions dans les secteurs de la pêche et du transport routier

par Aurélien Antoine

Avec la très relative accalmie des tensions entre les Européens et les Britanniques sur la question de l’application du protocole nord-irlandais et de la libre circulation de certaines denrées périssables, le Brexit a moins occupé la une des journaux continentaux durant l’été. Même le négociateur en chef de la task force, Michel Barnier, semble avoir fait du Brexit de l’histoire ancienne en n’étant plus tellement attaché aux principes qu’il avait constamment promus pendant quatre ans afin de faire échec au cherry picking britannique. Laissant cois nombre d’observateurs, il a en effet considéré que l’Union européenne et l’Europe des droits de l’Homme devaient être plus respectueuses de la souveraineté des États.

De l’autre côté de la Manche, le Brexit faisait bien moins le « buzz » dans les médias et les réseaux sociaux. Progressivement, l’application de l’accord de commerce et de coopération, parce qu’il n’emporte pas une crise majeure similaire à celle des années 2016-2019, a souvent relégué le Brexit aux analyses des pages intérieures des quotidiens.

Ce constat n’empêche pas que les conséquences de la sortie du Royaumme-Uni de l’UE reviennent avec force sur le devant de la scène de façon périodique. Les oppositions sur l’attribution des autorisations de pêche britanniques aux marins français et le problème de main-d’œuvre dans le secteur du transport routier en sont la preuve. Le Royaume-Uni actuel souffrirait d’une espèce de maladie chronique – le Brexit – dont les crises se révèlent épisodiques, confirmant une fois de plus que le choix fait en 2016 serait une erreur.

La réflexion se doit toutefois de rappeler des aspects parfois omis dans des comptes-rendus qui contribuent à effacer la grande complexité du Brexit et de ses conséquences. Les tensions sur la pêche et la crise de l’acheminement des carburants en donnent de bonnes illustrations.

1. Le retour du conflit sur les licences de pêche

Le 28 septembre, la ministre française chargée de la mer a explicitement regretté le choix du gouvernement dirigé par Boris Johnson de distribuer qu’un nombre restreint d’autorisations de pêche pour l’accès aux eaux territoriales britanniques. Le précieux sésame n’a été octroyé qu’à douze flottes de pêche alors que Paris a prétendu qu’elle en avait sollicité 87. Selon Annick Girardin, « c’est un nouveau refus des Britanniques de mettre en application les conditions de l’accord du Brexit malgré tout le travail entrepris ensemble », notamment avec le terrain d’entente trouvé sur le front des quotas de pêche en juin dernier.

Il est indéniable que le fait que Londres limite à environ 15 % les réponses positives définitives aux demandes françaises constitue un signe de mauvaise volonté qui s’ajoute à la précarité de la situation des pêcheurs dans les eaux des îles de Jersey et Guenersey[1], dans un contexte où la France et le Royaume-Uni entretiennent des relations pour le moins électriques. Priti Patel, la ministre de l’Intérieur du gouvernement dirigé par Boris Johnson, avait annoncé de mesures toujours plus restrictives face à l’immigration illégale entre les deux pays, accusant au passage les autorités françaises de faire preuve de laxisme. À l’occasion du contentieux portant sur les sous-marins australiens, le président de la République Emmanuel Macron et le ministre des Affaires étrangères, Jean-Yves Le Drian, ont tout fait pour insister sur le rôle accessoire des Britanniques : le premier en ne rappelant pas l’ambassadeur français à Londres et le second en qualifiant le Royaume-Uni de « cinquième roue du carrosse » dans l’AUKUS. Boris Johnson a marqué son agacement face aux Français par médias interposés en leur demandant de se ressaisir et de le laisser tranquille, lui qui, pourtant n’hésite pas à jouer la fibre francophobe de ses compatriotes avec une certaine hypocrisie dans la mesure où il a toujours souligné son attachement à un pays dont il parle la langue.

À chaque crise sur la pêche, la France menace donc le Royaume-Uni de mesures de rétorsion. Outre le sujet migratoire, ceux de la fourniture d’énergie et de l’accueil des étudiants britanniques sont mis sur la table pour faire pression sur le gouvernement dirigé par Boris Johnson. Ce remake des tensions du printemps 2021 se traduit aussi par un appel de l’Exécutif français à un soutien fort de l’UE. Pourtant, Bruxelles s’en tient à l’expression de regrets pour un dossier qui n’est pas la priorité des autres États membres et dont l’importance économique est relative malgré sa sensibilité pour l’Europe du Nord. Juridiquement, la position très ferme de la France qui insiste sur la violation de l’accord de commerce et de coopération ne saurait masquer les ambiguïtés du texte au sujet de la pêche.

Deux dispositions de l’ACC sont en l’espèce pertinentes et force est d’admettre qu’elles ne permettent pas de lier la partie octroyant les autorisations à de critères prédéterminés, complètement objectifs et précis. L’annexe FISH.4 du Protocole sur l’accès aux eaux, joint à l’ACC stipule en son article 1er qu’« une période d’adaptation est instituée » et « s’étend du 1 janvier 2021 au 30 juin 2026 ». Cette phase transitoire s’applique aux navires remplissant une condition simple a priori, définie à l’article 2, § 1 qui précise que l’on entend par “navire remplissant les conditions” un navire d’une partie qui a pêché dans la zone mentionnée dans la phrase précédente pendant au moins quatre ans entre 2012 et 2016, ou son remplacement direct ». La clarté du texte n’est qu’apparente. Rien n’est dit sur la durée et la nature de la pêche dans les eaux concernées. La lecture de la documentation du gouvernement britannique confirme que l’appréciation de l’activité d’un navire se fait sur le fondement des preuves de l’accès aux zones d’exploitation apportées par le demandeur (par la Commission au nom des États membres en ce qui concerne l’UE). Lesdites demandes sont examinées par une autorité administrative (United Kingdom Single Issuing Authority). Le principal moyen permettant l’évaluation de l’activité est un système officiel de suivi dont les navires doivent être équipés (Vessel Monitoring System, VMS)[2]. Si tel n’est pas le cas, l’administration s’en remet à tout mécanisme d’identification automatique ou de traçage homologué afin de déterminer les zones dans lesquelles le bateau s’est rendu. En outre, l’UKSIA prend en compte diverses informations commerciales relatant l’effectivité de la pêche (livres de pêche, ventes réalisées, etc.).

Ce bref aperçu des preuves exigées par l’administration britannique démontre qu’elle dispose d’une marge de manœuvre pour octroyer ou non une licence, ce que l’on retrouve plus explicitement à l’article FISH.10 de l’ACC qui concerne l’accès aux eaux du Bailliage de Guernesey, du Bailliage de Jersey et de l’île de Man. En vertu de la stipulation « chaque Partie autorise les navires de l’autre Partie à pêcher dans ses eaux en fonction de l’ampleur et de la nature réelles de l’activité de pêche »[2], ampleur et réalité qui sont évaluées finalement assez librement par l’État. Néanmoins, les Britanniques comme les Européens doivent agir en toute bonne foi en retenant des modalités objectives et point trop restrictives dans la délivrance des licences. L’examen des documents britanniques et des administrations anglo-normandes ne laisse pas entrevoir une véritable mauvaise foi de leur part sur ce dossier (add. : voir l’émission de France Culture, Le temps du débat et les éclaircissements de Gregory Guida).

La France n’a donc pas complètement raison lorsqu’elle avance une violation flagrante de l’ACC que le gouvernement du Royaume-Uni prétend justement respecter à la lettre. Ce point explique pourquoi Paris n’obtient pas une mobilisation forte de ses partenaires de l’UE. En revanche, les autorités britanniques font sans doute preuve d’une mauvaise foi qui empoisonne un peu plus des relations diplomatiques marquées du sceau de la défiance. Dès lors, les affrontements dans le dossier de la pêche ne trouveront d’issue que sur le terrain politique. Ajoutons que le jeu de ping-pong diplomatique entre les deux partenaires sur tel ou tel dossier (et dont la tonalité est parfois puérile) finit souvent par trouver une résolution ainsi que l’illustre la coopération en matière de défense.

2. Les enseignements de la pénurie de main-d’œuvre dans le secteur du transport routier

En étant contraint de recourir à l’armée pour acheminer les carburants aux stations-service, le gouvernement britannique s’en est remis à une solution d’urgence qui témoigne une fois de plus de son impréparation dans l’appréhension des conséquences du Brexit. Dans le secteur du transport routier, la forte dépendance des États d’Europe de l’Ouest à l’égard de leurs voisins de l’Est aurait dû conduire le gouvernement de Boris Johnson à anticiper un risque de pénurie de main-d’œuvre pourtant inévitable.

Depuis l’entrée en vigueur de l’ACC, la libre circulation des personnes entre l’Union européenne et le Royaume-Uni est soumise à de nouvelles restrictions, en particulier pour l’obtention de visas de travail. Les formalités administratives et les conditions plus drastiques d’accès à un titre de séjour ont eu un impact considérable dans les secteurs recourant à une main-d’œuvre dite « peu qualifiée » comme celle employée dans le transport routier[3]. Ce phénomène a été amplifié par l’Immigration Act de 2020 qui vise explicitement à attirer des travailleurs à haut potentiel ou ayant un niveau élevé de diplôme. Aveuglé par une politique migratoire populiste soutenue par Priti Patel, l’Exécutif a fait fi des analyses des spécialistes de l’économie britannique qui connaît, comme bon nombre de sociétés occidentales, une insuffisance de main-d’œuvre dans les activités pénibles. Or le nouveau régime de la résidence de longue durée outre-Manche est fondé sur un système à points qui défavorise une immigration indispensable au fonctionnement de l’économie. La crise britannique nous rappelle que l’instrumentalisation de l’immigration (voire « l’hystérisation » de cette problématique porteuse électoralement) conduit à oublier qu’elle est nécessaire et demeure un signe de bonne santé économique. Elle est aussi une marque d’ouverture sociétale et d’humanisme quand elle est bien gérée, c’est-à-dire lorsque les autorités publiques ne se limitent pas à une conception purement matérialiste de l’immigration qui ne serait qu’une variable d’ajustement pour satisfaire les besoins de main-d’œuvre de tel ou tel secteur.

Ce constat ne saurait conduire à juger les nouvelles règles migratoires comme l’unique responsable de la situation actuelle. La covid-19 a poussé certains travailleurs à rentrer dans leur pays d’origine, tandis que les apprentis chauffeurs routiers n’ont pas toujours eu la possibilité de passer leur permis « poids lourd ». Plusieurs États de l’UE sont d’ailleurs soumis aux mêmes tensions sur leur marché du travail.

Sur un autre terrain, le manque de chauffeurs routiers n’est pas qu’une leçon pour un gouvernement britannique qui, jour après jour, montre son incurie, voire son amateurisme dans la gestion du Brexit. La crise en cause est aussi riche d’enseignements pour l’UE qui promeut un libre circulation des travailleurs en Europe sans que soit pris en compte ses conséquences du point de vue de la concurrence sociale entre les États membres.

Malgré une réforme en 2018 tentant de limiter le dumping social entre les États membres, les progrès en la matière ont été imparfaits puisque seuls les salaires des travailleurs détachés furent concernés et non les cotisations sociales[4]. Quoi qu’il en soit du droit commun actuel, le secteur routier est resté exclu du dispositif[5].

Le Royaume-Uni a largement profité de ce déséquilibre inhérent à la législation de l’UE. Déjà au début des années 2000, le pays a dû faire face à l’insuffisance de bras dans plusieurs secteurs d’activité dont l’agriculture. Alors Premier ministre, Tony Blair avait fait en sorte d’attirer la main-d’œuvre d’Europe de l’Est en s’appuyant sur les règles communautaires. Un afflux massif d’immigrés en a résulté sans que des dispositifs d’accompagnement (politiques, sociaux et économiques, en particulier dans les régions les plus pauvres de l’Angleterre) n’aient été envisagés. À l’époque des débats sur le Brexit, l’ancien locataire du 10 Downing Street avait lui-même reconnu qu’il avait fait une erreur en se limitant à une vision purement économique de l’immigration à bas coût, empêchant par là même l’augmentation des salaires dans les secteurs concernés. Une part des citoyens britanniques victimes du dumping social a, malheureusement, a nourri une vive hostilité à l’égard d’immigrés sous-payés. Nous savons que c’est l’une des raisons majeures du vote en faveur du Brexit. Si ce sentiment xénophobe est odieux, les motifs qui l’ont nourri méritent d’être discutés. Les carences de l’Europe sociale en font partie, quand bien même l’UE a aidé plusieurs régions britanniques frappées par les crises industrielles à se relever et que le volet social de la construction communautaire existe (via le Charte sociale européenne notamment). Le statut particulier que l’UE et ses États membres (qui y ont aussi trouvé leur intérêt) ont consenti au Royaume-Uni sur le chapitre social lui a permis de poursuivre une politique de flexibilité du marché du travail, synonyme d’emploi précaire et de rémunération faible.

Le Brexit n’a pour l’heure pas conduit à une évolution générale favorable aux droits des salariés au Royaume-Uni, mais la pénurie de travailleurs dans le secteur routier a immédiatement obligé le gouvernement à proposer une revalorisation des traitements des chauffeurs, ce que plusieurs entrepreneurs avaient déjà fait comme l’a montré un reportage du Monde il y a quelques semaines. Si l’on devait se faire l’avocat du diable de l’UE, nous nous interrogerions sur le point de savoir si une telle option aurait été mise sur la table si les règles européennes avaient continué de prévaloir outre-Manche. Voilà, une fois de plus, révélés tous les paradoxes du Brexit. Il affaiblit l’économie du Royaume-Uni et rend incontestablement plus difficile la vie de ses citoyens, mais elle impose aussi de se poser de bonnes questions sur les insuffisances de l’UE, en l’espèce la rémunération des travailleurs peu qualifiés et le nivellement par le bas des exigences sociales.


[1] Comme le rappelle le quotidien Le Monde avec l’AFP de « nombreuses licences provisoires » ont éxpiré le 30 septembre. « Dans un geste d’apaisement, le gouvernement de Jersey (…) a annoncé, vendredi, qu’il octroierait des autorisations à des bateaux de l’UE. Il renouvellera également des licences provisoires qui expirent dans quarante-huit heures, jusqu’au 31 janvier 2022, pour ceux qui peinent à rassembler les justificatifs demandés (…). De son côté, Guernesey renouvelle de mois en mois les licences provisoires. Au total, Paris attend encore des réponses pour 169 demandes d’autorisations définitives à Jersey, et 168 à Guernesey. »

[2] Système dont les petits chalutiers ne disposent pas forcément en raison d’une pêche plus limitée.

[3] L’article se poursuit ainsi « dont il peut être démontré qu’elle a été exercée au cours de la période débutant le 1er  février 2017 et se terminant le 31 janvier 2020 par des navires éligibles de l’autre Partie dans ses eaux et selon les dispositions du traité existantes au 31 janvier 2020. »

[4] Les postes qualifiés dans plusieurs branches sont aussi touchés, comme dans l’agroalimentaire, phénomène qui touche l’ensemble des États européens.

[5] Directive 96/71/CE du 16 décembre 1996 concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services, modifiée par la Directive (UE) 2018/957 du 28 juin 2018

[6] Directive (UE) 2020/1057 du 15 juillet 2020 établissant des règles spécifiques en ce qui concerne la directive 96/71/CE et la directive 2014/67/UE pour le détachement de conducteurs dans le secteur du transport routier et modifiant la directive 2006/22/CE quant aux exigences en matière de contrôle et le règlement (UE) 1024/2012.

Quis Separabit : l’unionisme en pleine crise existentielle dans l’ère post-Brexit

Par Marie-Claire Considère Charon, Professeure émérite à l’Université de Franche-Comté

Le regain de violence qui a frappé l’Irlande du Nord en avril 2021 a soulevé une série de questions sur les motivations et l’état d’esprit de la communauté unioniste à l’heure post-Brexit. Ses militants, qui se manifestent en général l’été à l’occasion des célébrations loyalistes[1] autour de la victoire du protestant Guillaume d’Orange sur son adversaire, le roi catholique Jacques II à la bataille de la Boyne le 10 juillet 1690, a voulu faire entendre son rejet du Protocole nord-irlandais, inclus dans l’Accord de retrait de décembre 2019[2] et destiné à réguler les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord.

Si la violence a souvent pu être attribuée aux paramilitaires républicains, l’unionisme s’est également militarisé dès le début du XXe siècle avec la création de la Force Volontaire d’Ulster (UVF) en 1913 et, plus tard, avec l’Association pour la Défense de l’Ulster (UDA) créée en 1971 qui chapeaute un certain nombre de groupes loyalistes comme la Force volontaire loyaliste et les Défenseurs de la main rouge[3]. Depuis les difficultés à mettre en œuvre le nouveau dispositif prévu par le Protocole annexé à l’accord de retrait, le malaise vécu par la communauté unioniste s’accentue et interroge l’avenir de la province. Cela s’est traduit par diverses initiatives visant à dénoncer l’impraticabilité du Protocole et à en réclamer le retrait. Début février 2021, le Parti unioniste démocrate, dirigé par Arlene Foster, publiait alors un plan en cinq points pour la suppression du Protocole[4] dont il dénonçait les dégâts causés aux échanges commerciaux ainsi que les menaces à l’encontre de l’union.

I. Le recours juridictionnel contre le Protocole

Les dispositions prévues par le Protocole, censées être mises en place au 1er janvier 2021, dans le but d’éviter le retour d’une frontière terrestre entre la province d’Ulster et la République d’Irlande, créent, comme nous l’envisagions dans une contribution précédente pour l’Observatoire[5], une frontière douanière de fait en mer d’Irlande. L’Irlande du Nord appartient désormais à deux zones douanières distinctes.

Après avoir demandé l’avis juridique d’experts en droit constitutionnel, le Parti unioniste démocrate, le Parti unioniste d’Ulster et la Voix traditionnelle unioniste, ont déposé le 21 février 2021 un recours auprès de la Haute Cour d’Irlande du Nord, appelée à statuer sur la légalité du Protocole qui, selon la dirigeante du DUP, n’est pas compatible avec l’Acte d’Union de 1801, ni avec l’Accord de Belfast, dit du Vendredi Saint, de 1998.

Les trois chefs des partis unionistes, Arlene Foster, pour le Parti unioniste démocrate, Steve Aiken, pour le Parti unioniste d’Ulster et Jim Allister, pour la Voix Traditionnelle unioniste, rejoints par l’un des principaux architectes de l’Accord de Belfast, David Trimble[6], ont été entendus par la cour le vendredi 14 mai.

1. Le moyen tiré de la rupture d’égalité entre citoyens britanniques

Après avoir rappelé que le Royaume-Uni disposait d’une constitution partiellement écrite et qu’une partie de la Constitution est constituée par l’Acte d’Union, l’ancien conseiller juridique auprès de l’exécutif nord-irlandais, John Larkin, conseil des requérants, a invoqué l’article 6 de l’Acte de 1801[7] qui interdit au Gouvernement de sa Majesté de conclure un accord avec une puissance étrangère, ou d’appliquer une loi interne ou toute autre disposition juridique qui ne place sur le même pied d’égalité les sujets de Sa Majesté de Grande-Bretagne et ceux d’Irlande du Nord vis-à-vis de cette puissance étrangère. Il dispose également que tous les biens échangés entre la Grande-Bretagne et l’Irlande le sont sans taxes ni droits de douane.

Le représentant des unionistes soutint ensuite que, contrairement à ce qui est souligné dans le Protocole[8], le libre accès à la Grande-Bretagne des marchandises en provenance d’Irlande du Nord n’est pas assuré et qu’il s’agit là d’un problème constitutionnel majeur. Les marchandises en provenance d’Irlande du Nord ne sont plus assimilables à celles qui viennent de Liverpool, d’Édimbourg, de Cardiff ou de Londres, car elles ne circulent plus librement au sein du marché interne britannique. Par conséquent, le Protocole est illégal en ne traitant pas également les sujets de Sa Majesté dans leur rapport à l’Union européenne.

John Larkin a ajouté que la situation dans laquelle le Protocole nord-irlandais plongeait l’Irlande du Nord (soumise à des taxes qu’elle n’avait pas votées) était comparable au statut juridique du régime de Vichy, tenu de se conformer aux instructions des occupants en matière de contrôle et d’inspection des échanges de marchandises. Le conseil des unionistes a aussi avancé le slogan politique de la Révolution américaine : « no taxation without representation ». (résumant l’un des principaux griefs des colons contre la mère patrie du fait qu’ils n’avaient pas de représentants à Westminster). Pour l’avocat, l’Irlande du Nord serait, ni plus ni moins, en partie annexée par l’Union européenne[9].

2. La question du consentement à un changement constitutionnel

Le 14 mai, John Larkin (QC) reprenait une déclaration assermentée (affidavit), formulée par l’ancien Premier ministre d’Irlande du Nord et Prix Nobel de la Paix, Lord Trimble. Le 5 février 2019, il s’était officiellement opposé à la création d’un statut distinct pour l’Irlande du Nord tel qu’il figurait dans l’accord de retrait négocié par Theresa May le 14 novembre 2018. Il avait alors menacé de déposer un recours en justice contre ledit traité pour violation de l’accord du Vendredi saint. Le recours aurait porté sur deux points. Le premier était que l’accord de retrait, qui incluait alors le dispositif du backstop ,changeait les compétences de l’administration dévolue et introduisait de nouvelles dispositions institutionnelles. Le second consistait à soutenir que le filet de sécurité menaçait de modifier la place de l’Irlande du Nord dans le Royaume-Uni sans avoir sollicité au préalable le consentement de ses citoyens.

Or, l’accord de Belfast de 1998 précise qu’il ne saurait y avoir de changement de la situation constitutionnelle de la province sans le consentement d’une majorité d’électeurs[10]. De même, dans l’article 18 du Protocole nord-irlandais révisé, inclus dans l’accord de retrait négocié par Boris Johnson le 22 octobre 2019 (« Consentement démocratique en Irlande du Nord »), il est rappelé que, conformément aux accords de paix, les institutions nord-irlandaises seront périodiquement appelées à renouveler leur approbation aux arrangements commerciaux fixés par les articles 5 à 10 du Protocole tant qu’ils seront en place[11]. À chacune de ces occasions, les Nord-Irlandais pourront soit voter sur le maintien de ces arrangements ou au contraire choisir de s’y soustraire et mettre ainsi un terme au Protocole.

Toutefois, le processus de décision n’est pas précisé dans l’accord de retrait, mais dans une déclaration unilatérale du Gouvernement de Sa Majesté[12] dans laquelle il est indiqué que le Parlement d’Irlande du Nord votera une motion en faveur du maintien du Protocole dont l’intitulé exact sera proposé par le Premier ministre nord-irlandais et le vice Premier ministre. Si une décision est prise sur la base d’une majorité simple, l’Assemblée pourra revoter quatre ans plus tard. Si elle s’appuie sur une majorité transcommunautaire, soit une majorité de membres dans les deux communautés ou 60% des membres de l’Assemblée et, au moins 40% dans chacun des deux camps, nationaliste et unioniste, alors l’Assemblée pourra attendre huit ans avant de renouveler son consentement[13]. Le premier vote de consentement est prévu en décembre 2024.

L’application du mécanisme du consentement, qui est d’une assez grande complexité, a suscité diverses contestations de la part des partis nord-irlandais. Le parti unioniste démocrate a dénoncé les modalités du vote qui, selon ses responsables, violent le principe de consentement tel qu’il est spécifié dans l’Accord du Vendredi saint où le vote d’une majorité simple suffit sans nécessairement le soutien des deux communautés.

Mais, le recours déposé par les unionistes se fondait également sur des incompatibilités jugées graves, entre le Protocole et l’Accord du Vendredi Saint[14] et comparables à celles qu’avaient dénoncées Lord Trimble. Non seulement le Protocole isolerait la province du reste du Royaume-Uni en créant une frontière effective entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, mais il maintiendrait également la province en alignement avec le marché unique pour les marchandises, ce qui représenterait une modification fondamentale du statut constitutionnel de l’Irlande du Nord sans qu’elle ait été consultée au préalable.

La mise en œuvre du Protocole, au mépris total du principe de consentement à toute modification constitutionnelle de la province, principe considéré comme le pilier central de l’Accord du Vendredi Saint et consacré par le droit européen, signifierait, aux yeux de l’avocat des requérants, un déni flagrant de démocratie. L’Irlande du Nord, ajoutait-il lors de sa plaidoirie, « ne fait plus pleinement partie du Royaume-Uni. Elle a été partiellement annexée par l’Union européenne ».

3. La violation du droit de l’Union européenne

John Larkin a enfin concentré ses arguments sur les violations supposées du droit de l’Union européenne dont dépend encore partiellement la province. Il invoquait l’article 10 du Traité sur l’Union européenne. En vertu de cette disposition, « Le fonctionnement de l’Union est fondé sur la démocratie représentative. Les citoyens sont directement représentés, au niveau de l’Union, au Parlement européen ». Pour l’avocat, les citoyens nord-irlandais en seraient totalement exclus alors même qu’une partie du droit de l’Union leur est applicable.

De plus, se fondant dans l’article 50[15], John Larkin observait que les traités de l’UE cessaient de s’appliquer à l’Etat concerné dès la mise en application de l’accord de retrait. Or, le fait que l’application des nouvelles dispositions concernant l’Irlande du Nord n’aient pas de limite temporelle quant à leur application entraînerait une incompatibilité avec l’économie générale du § 3 de l’article 50.

Il se référait également à l’article 3 du Protocole n°1 de la Convention européenne des droits de l’homme concernant les droits des citoyens à des élections libres[16] pour dénoncer le fait que les citoyens nord-irlandais étaient soumis à des lois sans avoir de rôle (direct ou par le biais de leur représentants) dans le processus législatif. En reprenant les arguments naguère avancés par Lord Trimble[17], John Larkin dénonce les conséquences juridiques et politiques du Protocole dans de multiples domaines tels que l’économie, l’environnement, l’agriculture, les droits des travailleurs, et une foule de réglementations allant des normes de construction à l’utilisation des herbicides, qui ne relèveraient plus du pouvoir législatif de Westminster, ni de celui de l’Assemblée de Stormont, mais de décisions prises par Bruxelles.

Pour d’autres acteurs de l’action juridictionnelles, c’est bien sur ce sujet que le Protocole pose un problème de droit ab initio : le gouvernement britannique aurait fait preuve d’une carence majeure en ne consultant pas les citoyens nord-irlandais sur un changement constitutionnel essentiel puisqu’il touche à la nature même de l’union avec la Grande-Bretagne[18].

En réponse au réquisitoire de John Larkin, Tony McGleenan, représentant le gouvernement britannique, a souligné, à la surprise générale, que l’article 6 de l’Acte d’Union ne s’appliquait plus, car le gouvernement britannique l’avait abrogé pour assurer la mise en œuvre du Protocole nord-irlandais. Cette nouvelle a causé la consternation chez les unionistes qui y ont vu la fin d’une union en place depuis plus de deux siècles. Par ailleurs, l’avocat du gouvernement a répondu aux unionistes que contester la légalité du Protocole revenait à mépriser la volonté du Parlement, exprimée sous la forme de législation primaire à l’occasion de la ratification de l’Accord et de sa transposition le 23 janvier 2020 en droit britannique (European Union Withdrawal Agreement Act). Les débats ont porté ensuite sur la manière par laquelle le Parlement pouvait abroger des lois de façon explicite ou implicite. L’examen du recours prenait fin le 18 mai et le jugement sera prochainement mis en délibéré. L’importance de cette action contentieuse s’inscrit dans une distanciation progressive entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne.

II. Une lente érosion des liens avec la Grande-Bretagne

Le Protocole nord-irlandais, qui est souvent perçu par les Unionistes comme un ultime coup porté à l’union, survient à la suite d’une lente érosion des liens qui unissent l’Irlande du Nord à la Grande-Bretagne. Avec l’accord de Hillsborough signé par la Première ministre Margaret Thatcher et son homologue irlandais Garret Fitzgerald en novembre 1985, la République d’Irlande obtenait un droit de regard sur les affaires internes de l’Irlande du Nord. C’était alors que l’idée d’un éventuel transfert de souveraineté de la province, si lointain soit-il, commençait à poindre. Malgré les assurances des autorités britanniques, nombre d’unionistes avaient pris conscience qu’ils n’étaient plus tout à fait les maîtres de leur destin et que l’Union était peut-être en sursis, comme l’avait laissé entendre un député du Parti unioniste d’Ulster. Harold McCusker s’était fermement opposé à l’accord de Hillsborough, qui, selon ses mots, plaçait l’Irlande du Nord « sur le rebord de la fenêtre de l’Union[19] ». Moins de dix ans plus tard, la Déclaration de Downing street en 1993, qui affirmait que la Grande-Bretagne n’avait « pas d’intérêt stratégique ou économique personnel en Irlande du Nord », fut perçue par les unionistes comme un renoncement au profit du nationalisme irlandais.

La devise de l’Association pour la défense de l’Ulster, Quis separabit (Qui nous séparera ?), qui figure en haut de cet article, prend sans doute aujourd’hui, pour les unionistes, qui ne sont plus dupes des promesses et des déclarations péremptoires du Premier ministre, une résonnance particulièrement forte. Leur sentiment d’insécurité constitutionnelle n’a jamais été aussi palpable et leur hostilité à l’égard du Protocole nord-irlandais est à la mesure de la terreur qu’ils éprouvent à l’idée d’être coupés de la Grande-Bretagne. Ils craignent de voir leur identité britannique se dissoudre dans la reconfiguration post-Brexit. La contraction programmée du territoire britannique qui, pour les Républicains, représente l’aboutissement du processus de décolonisation avec la disparition du « dernier bastion de l’Empire », revêt aux, yeux des unionistes, l’allure d’une tragédie, d’autant plus grave qu’ils se sont toujours faits les champions de la britannicité[20] en s’opposant ainsi au projet d’autonomie (Home rule) des gouvernements libéraux en Angleterre de la fin du XIXe siècle. Pendant la Seconde Guerre mondiale, Belfast, qui disposait alors d’un potentiel industriel fondé sur la métallurgie et les chantiers navals, fut l’une des grandes villes les plus bombardées par les forces allemandes en étant détruite à 52%. L’ancien Premier ministre Winston Churchill fit l’éloge du « loyal Ulster » qui réussit l’exploit de sauvegarder l’ouverture des passages maritimes entre la Grande-Bretagne et l’Amérique du Nord.

Cette communion paraît aujourd’hui lointaine, alors que, de surcroît, l’Irlande du Nord est en proie à des crises politiques récurrentes.

III. Le changement de leader nord-irlandais

1. Le bilan contesté d’Arlene Foster

Le hasard du calendrier a voulu que le 14 mai 2021, qui a marqué le début de l’examen du recours contre le Protocole, soit aussi celui de l’élection du nouveau dirigeant du Parti unioniste démocrate. C’était la première fois depuis cinquante ans qu’une bataille avait lieu pour la présidence du parti. Arlene Foster, très critiquée par la base militante du parti, a, en effet, décidé de mettre fin à son mandat de chef de parti à la date du 28 mai et à celui de Première ministre du gouvernement nord-irlandais à la fin du mois de juin.

Le parcours de cette dirigeante unioniste est singulier à bien des égards. Née en 1970 dans le comté rural du Fermanagh, après des études de droit à la Queen’s University de Belfast , elle rejoint l’aile dure des avocats unionistes dans les années 1990, qui s’opposent à l’Accord du Vendredi Saint pour sa promesse de libération obligatoire des terroristes nationalistes. Trois ans plus tard, elle quitte le parti unioniste d’Ulster pour le Parti unioniste démocrate fondé par Ian Paisley[21]. Élue le 17 décembre 2015 à la tête du DUP et Première ministre d’Irlande du Nord depuis le 11 janvier 2016, elle est la première femme à accéder à cette fonction et, aussi, la plus jeune. Anglicane et transfuge du Parti unioniste d’Ulster, elle doit composer avec un noyau dur de vieux caciques ultraconservateurs, émules de Ian Paisley et déterminés à ne pas lui faciliter la tâche.

L’appartenance religieuse préfigure, en effet, très souvent l’orientation politique en Irlande du Nord. Cette imbrication a largement déterminé l’évolution politique de la province, même au sein du camp unioniste. Tout comme il est issu de deux courants d’émigration massive au début du XVIIe siècle (l’un constitué par les habitants des Hautes Terres d’Écosse et l’autre par les colons du nord de l’Angleterre), le protestantisme nord-irlandais se répartit en deux branches confessionnelles, le presbytérianisme, majoritaire en Ulster, et l’anglicanisme. Les presbytériens adhèrent à une doctrine calviniste beaucoup plus intransigeante et sectaire que les anglicans dont ils disent que ce qui les sépare du catholicisme romain « a l’épaisseur d’une feuille de papier à cigarette ».

La crise au sein de l’exécutif nord-irlandais de janvier 2017, qui a opposé Arlene Foster à Martin McGuinness, vice-Premier ministre issu du Sinn Fein nationaliste, a débouché sur la démission du représentant nationaliste et la paralysie institutionnelle qui a duré trois ans. Outre un grave scandale politico-financier dit du Cash for Ash[22] qui éclata en novembre 2016 au sein de l’exécutif biconfessionnel, des désaccords profonds ont porté sur plusieurs dossiers comme le soutien financier à la langue gaélique, la question du mariage homosexuel, et le Brexit.

Dix mois seulement après le scrutin du 5 mai 2016, des élections anticipées au Parlement de Stormont ont été organisées le 2 mars 2017. Dans un contexte post-brexit très tendu, la campagne a vu les clivages entre les deux camps, et en leur sein même, se durcir quant aux perspectives d’avenir de la province[23]. Avec 28 élus sur 90, le Parti Démocratique Unioniste n’a pas obtenu la majorité absolue. Il fut talonné par le Sinn Fein qui remporta 27 sièges, une situation inédite dans l’histoire de la province. Personnellement mise en cause dans le scandale du Cash for Ash et très fragilisée par la déroute électorale de son parti en 2017 où le DUP perdit 10 sièges, Arlene Foster a subi de très fortes pressions au sein de son parti. Son abstention lors du vote à Stormont d’une motion appelant à interdire les thérapies de conversion pour homosexuels a mécontenté un bon nombre de ses congénères évangélistes du Parti Unioniste Démocrate, largement inféodé à l’Eglise presbytérienne libre et adeptes d’une ligne dure en matière de mœurs.

Elle s’est vu également reprocher une gestion malhabile et périlleuse du processus du Brexit. En choisissant le camp du leave malgré les enjeux économiques de la province et une opinion majoritairement favorable au maintien dans l’UE, elle perdait la confiance des éléments les plus modérés de son camp. Après la signature, le 26 juin 2017, du pacte de soutien  (Confidence and supply agreement) au gouvernement, son parti bénéficiait d’un large crédit politique, dû à son rôle vital pour le gouvernement britannique, mais elle s’était opposée à l’Accord négocié par Theresa May qui aurait été infiniment plus favorable aux unionistes que son avatar conclu un an plus tard sous le mandat de Johnson. Elle n’avait pas réussi à empêcher l’instauration d’une frontière douanière entre l’Irlande du Nord et l’île de Grande-Bretagne.

Parmi les rares personnalités qui lui rendirent hommage, le Premier ministre irlandais (Taoiseach), Micheal Martin, soulignait que « pour avoir vécu l’expérience de la souffrance que provoque la violence, Arlene Foster sait, plus que bien d’autres, combien il est difficile, mais aussi combien il est important de travailler ensemble pour la paix et la prospérité de tous ». Il faisait allusion aux événements tragiques qui ont marqué son enfance, lorsqu’en 1979 son père, policier au Royal Ulster Constabulary, reçut une balle dans la tête, victime d’une tentative d’assassinat de l’IRA, et elle-même, neuf ans plus tard échappa à une autre action terroriste  de l’IRA avec l’explosion du bus scolaire qui la  conduisait au lycée.

Le bilan d’Arlene Foster est maigre et son successeur pourrait connaître un sort similaire, tant les dossiers problématiques s’amoncellent sur le bureau du nouveau chef du parti nord-irlandais qui ne souhaite pas devenir Premier ministre.

2. Un nouveau chef de file unioniste confronté à de multiples défis

La bataille pour la succession d’Arlene Foster s’est jouée entre deux hommes[24] : Sir Jeffrey Donaldson, député à Westminster pour Lagan Valley, et Edwin Poots, l’actuel ministre de l’Agriculture du gouvernement de Stormont. Jeffrey Donaldson, perçu comme le plus modéré des deux, mettait l’accent sur le besoin d’un leadership positif et s’engageait à restaurer l’unité du parti avec la perspective d’un avenir partagé pour tous en Irlande du Nord. Edwin Poots, qui s’inscrit dans la ligne dure du fondamentalisme religieux et du conservatisme social de Paisley, tout en entendant poursuivre les actions juridiques contre les arrangements post-Brexit pour l’Irlande du Nord, l’emportait sur son rival de deux voix. Il remerciait aussitôt le Dieu tout-puissant de son élection après l’épreuve qu’il avait traversée[25] et évoquait la fierté qu’il éprouvait à vivre dans un endroit aussi merveilleux que l’Irlande du Nord. Il ajouta que, pendant ses cinquante ans d’histoire, le DUP avait été la voix authentique de l’unionisme et qu’il continuerait, une fois président, à porter haut et fort les couleurs de son camp.

Il y a lieu toutefois de s’interroger sur sa décision de ne pas assumer les fonctions de Premier ministre, jugeant que la direction du parti était une affaire plus essentielle que la gouvernance de la province aux côtés de la nationaliste Michelle O’Neill à qui tout l’oppose. La recherche d’un remplaçant a été infructueuse jusqu’à présent.

Les défis qui l’attendent sont multiples et redoutables. La lettre des élus du parti, qui réclamait la démission d’Arlene Foster, contenait un appel au retour des valeurs unionistes et chrétiennes du parti, susceptible d’inciter le nouveau dirigeant à se livrer à une croisade morale, décalée par rapport aux impératifs politiques et culturels.

Le Protocole, en l’état, n’est manifestement pas applicable, mais peut-on dire qu’il soit amendable ? Edwin Poots devra répondre au désarroi des unionistes soumis aux messages souvent contradictoires de Londres et apaiser la colère des loyalistes, sans mener une campagne radicale contre le Protocole qui pourrait provoquer une nouvelle crise institutionnelle puis une élection anticipée.

L’enjeu essentiel pour Edwin Poots sera de limiter le déclin d’un parti dû aux querelles intestines qui ont causé la démission d’Arlene Foster. Il lui faudra veiller à tout prix à ce que davantage d’électeurs unionistes, parmi le plus les plus modérés, ne se tournent pas vers le parti de l’Alliance. La prochaine élection de l’Assemblée de Stormont aura lieu en mai 2022. Le Sinn Fein est donné largement en tête avec 25% de suffrages, soit neuf points de plus que le DUP. Il y a lieu de croire que ces élections pourraient bien hisser Michelle O’Neill, la Vice Première ministre, au rang de chef du gouvernement. Elle sera certainement très attentive, tout comme son partenaire, le nouvel élu, à la publication des chiffres du dernier recensement qui, vraisemblablement, livreront un rééquilibrage démographique en faveur de la communauté catholique. Cependant, il serait imprudent d’en tirer des conclusions politiques hâtives. Le parti transcommunautaire de l’Alliance, qui se situerait au même niveau de suffrages que le DUP (16%), ne souhaite pas de referendum dans l’immédiat.

Conclusion

Les difficultés liées à la mise en place des échanges commerciaux post-Brexit tiennent, d’une part, à la proximité géographique des deux zones douanières et, d’autre part, à la volonté du Premier ministre britannique de diverger des règles européennes. En effet, la proximité entre le Royaume-Uni et le continent européen signifie inévitablement qu’il y ait des échanges intenses, car il est naturel que le commerce soit intense avec ses voisins. La divergence, en revanche, implique un décalage vis-à-vis des normes et des réglementations communautaires, qui implique des barrières commerciales. Cette problématique, qui fut au cœur des négociations des deux traités du Brexit, n’est toujours pas surmontée, cinq mois après l’entrée en vigueur du traité de commerce et de coopération.

L’intransigeance des Européens, tout comme celle des responsables britanniques, s’explique par le fait que les uns défendent âprement un acquis primordial (le marché unique), tandis que les autres veulent mettre en place un projet commercial pour attirer et (re)conquérir d’autres marchés en se distinguant de l’UE.

La question nord-irlandaise ressurgit dans toute son acuité car, pour intégrer la province dans son projet, Boris Johnson défie à la fois la géographie et l’histoire de l’Ulster, à peine sortie d’un conflit ethno-politico-religieux dévastateur. Il est manifeste que les unionistes traversent actuellement une crise identitaire en prenant conscience que leur attachement indéfectible à la Couronne, tout comme leur soutien au parti conservateur, n’est pas payé en retour. Ils se sentent pris en tenaille entre Londres et Dublin et comprennent que leur province puisse devenir une entrave, voire un boulet, dans la nouvelle stratégie commerciale de Boris Johnson.


[1] Le loyalisme peut être perçu comme la branche militante de l’unionisme. Farouches partisans du maintien de la province comme partie intégrante du Royaume-Uni et en opposition ferme et résolue à tout rapprochement politique avec la République d’Irlande, il s’accompagne d’une forme de nationalisme ethnique des Protestants d’Ulster qui peut s’intégrer dans la perspective plus large d’un nationalisme britannique.

[2] Il n’a pas été confirmé que ces violences, qui ont fait plus de cinquante victimes parmi la police, aient été orchestrées par un groupe organisé, même si elles se sont concentrées dans des quartiers où sévissent des bandes criminelles associées à des organisations paramilitaires loyalistes comme la Force des volontaires d’Ulster (UVF) et plus encore l’Association de défense de l’Ulster (UDA) mise en cause dans de nombreuses affaires criminelles

[3] La main rouge est très présente dans la culture gaélique et héraldique. Elle daterait de l’époque des comtes d’Ulster. Elle aurait été utilisée par les comtes d’O’Neill qui revendiquaient l’ancien Royaume d’Ulster.

[4] Voir M.C. Considère-Charon, « Regain de violence en Irlande du Nord : le Brexit en cause » Observatoire du Brexit, 19 avril 20, https://brexit.hypotheses.org/5139.

[5] Voir notre article :Regain de violence en Irlande du Nord : le Brexit en cause, Marie-Claire Considère-Charon, 19 avril 2021.

[6] Parmi les requérants on compte également l’ancien député européen du parti du Brexit, Ben Habib et la baronne Hoey de la Chambre des Lords.

[7] Act of Union (Ireland 1800, Article Sixth, Subjects of Great-Britain and Ireland on same footing from 1 Jan, 1801, https://www.legislation.gov.uk/aip/Geo3/40/38/data.pdf).

[8] Protocole sur l’Irlande du Nord, Préambule, ….[Observant qu’aucune disposition du présent protocole n’empêche le Royaume-Uni d’assurer le libre accès au marché pour les marchandises qui circulent de l’Irlande du Nord vers le reste du marché intérieur du Royaume-Uni]…..

[9] Il peut paraître surprenant que l’Acte d’Union, qui était tout sauf démocratique, soit invoqué pour dénoncer un déni de démocratie, alors que l’écrasante majorité des catholiques étaient privés de droits civiques à l’époque.

[10] Agreement between the Government of the United Kingdom of Great-Britain and Northern Ireland and the Government of Ireland, Article 1, (i), (ii), (iii), (iv),(v),

[11]  Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, article 18, 2 à 6, Consentement démocratique en Irlande du Nord, Commission Européenne, ec.europa.eu/info/relations-united-kingdom/eu-uk-withdrawal-agreement/protocol-ireland-and-northern-ireland_fr.

[12]  Declaration by Her Majesty’s Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland concerning the operation of the ‘Democratic consent in Northern Ireland’ provision of the Protocol on Ireland/Northern Ireland, Democratic Consent Process, 3 et 4. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/840232/Unilateral_Declaration_on_Consent.pdf.

[13]Si le consentement est suspendu à quelque moment que ce soit, le dispositif cessera de s’appliquer dans les deux ans qui suivront et le Comité conjoint fera alors des recommandations au Royaume-Uni et à l’Union Européenne sur la façon de protéger l’Accord du Vendredi saint. Ces dispositions ne figuraient pas dans l’Accord de retrait négocié par Theresa May qui proposait que l’Assemblée nord-irlandaise puisse voter sur la possibilité de diverger par rapport à la Grande-Bretagne sur des domaines couverts par le Protocole, Mais ces dispositions pouvaient être transcrites en droit britannique et non dans l’Accord de retrait lui-même Brexit deal : the Northern Ireland Protocol, Institute for Government, instituteforgovernment.org.uk

[14] Institute of government, Northern Ireland protocol : consent mechanism, lundi 1er mars 2021, instituteforgovernment.org.uk

[15] Art. 50, § 3 : « les traités cessent d’être applicables à l’État concerné à partir de la date d’entrée en vigueur de l’accord de retrait ou, à défaut, deux ans après la notification visée au paragraphe 2, sauf si le Conseil européen, en accord avec l’État membre concerné, décide à l’unanimité de proroger ce délai. »

[16] « Les Hautes Parties contractantes s’engagent à organiser, à des intervalles raisonnables, des élections libres au scrutin secret, dans les conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif » Rappelons que le Royaume-Uni reste soumis à la Convention Européenne des Droits de l’Homme, destinée à protéger les droits de l’homme et les libertés fondamentales, qui n’est pas une texte émanant de l’Union Européenne mais un traité établi en 1950 par le Conseil de l’Europe.

[17]Larkin rendait hommage à Trimble en saluant les énormes sacrifices politiques et personnels qu’il avait dû faire pour aboutir à la signature de l’Accord du Vendredi saint et comprenait qu’il puisse se sentir trahi personnellement.  

[18] B. Habib, “In a new low, Boris Johnson is claiming the Act of Union no longer exists”, 20 mai 2021, newsletter.co.uk

[19] H. McCusker, « On the window ledge of the Union, Speeches in 1985 (Hansard) the API-UK Parliament, cité in Wesley Hutchinson, “Quis separabit, Comment l’unionisme nord-irlandais gère la menace d’un avenir post-colonial”, Hérodote 2006/1 n° 120.

[20] Les unionistes sont très fortement attachés aux symboles de la Britannicité, qu’il s’agisse de la famille royale, de l’hymne britannique ou du drapeau au point que l’expression de leur nationalisme soit souvent perçue comme une source d’embarras pour Londres.

[21] Le DUP a été fondé par le pasteur Ian Paisley connu pour son intransigeance religieuse et le refus de tout rapprochement avec les nationalistes. Celui qui a également fondé l’Eglise Presbytérienne libre avait été surnommé « Doctor No » car il s’opposait à toute forme d’évolution dans le domaine des mœurs comme en témoigne sa campagne contre la dépénalisation de l’homosexualité sous le slogan « Sauvons l’Ulster de la sodomie ». Elu député européen de 1979 à 2004, il s’était écrié en session plénière du Parlement européen en 1988 que le Pape était l’Antéchrist. Le DUP, toujours viscéralement lié à l’Eglise Presbytérienne libre, s’est démarqué du Parti unioniste modéré (UUP) par ses prises de positions radicales contre le Protocole et sa défense inconditionnelle du lien avec la Couronne.

[22] La Première ministre, Arlene Foster, était gravement gravement compromise dans un programme d’aides financières à la mise en place d’un système de chauffage à l’énergie renouvelable.  A l’usage des fermiers et des patrons de petites entreprises, ce programme avant été avait mis en place en 2012 alors qu’elle était ministre de l’Entreprise, du Commerce et du Développement. Dans la mesure où les aides étaient accordées ad libitum et sans contrôle d’envergure, le programme aurait donné lieu à de graves abus et il aurait pu coûter 400 millions de livres à l’Etat s’il s’était poursuivi jusqu’à 2036. Le terme de “Cash for Ash” en référence aux bénéficiaires implique que plus on brûle d’énergie plus on reçoit d’argent! 

[23] De nouvelles modalités avaient réduit le nombre de députés de 108 à 90 et  redécoupé le territoire en cinq circonscriptions au lieu de six. Une participation en hausse de 10% par rapport  à 2016 témoignait d’une forte mobilisation des électeurs.

[24] Les 17 mai, le Parti unioniste d’Ulster, qui fut celui d’un des anciens négociateurs des Accords de paix, l’ancien Premier ministre David Trimble, se choisissait un nouveau leader, après la démission de Steve Aiken. Doug Beattie, le nouvel élu, un ancien capitaine des Royal Irish Rangers, qui tenait à s’exprimer sur la question du Protocole, déclarait à la BBC que » le dispositif post-Brexit était là pour rester et qu’on ne pourrait pas le retirer par un vote ». Il déclarait par ailleurs qu’il préférait « une solution qui ne place pas de frontière dure en mer d’Irlande ni sur l’île d’Irlande ».

[25] Il avait été traité pour un cancer, diagnostiqué quatre mois auparavant. 

L’Integrated Review de 2021 : une stratégie tous azimuts au service d’une Global Britain à l’ambition vague

Au fil des semaines, la Global Britain se concrétise. Cette ambition née des réflexions des Brexiters, reprise par Theresa May et promue tous azimuts par Boris Johnson, s’est traduite par des négociations inédites en matière commerciale, parfois difficiles (notamment avec l’Australie), et la publication par le gouvernement britannique il y a quelques semaines de sa stratégie en matière de sécurité, de défense et de politique étrangère. Le rapport, intitulé Global Britain in a Competitive Age. The Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy, est présenté comme le socle de l’ère post-Brexit, sans lien avec la politique européenne dans les domaines susvisés. Peu évoquée, l’Union européenne semble reléguée au second plan, mais cette impression est relativisée par une lecture attentive du texte.

Thibaud Harrois, l’un des meilleurs spécialistes français des questions de défense et de sécurité au Royaume-Uni et des relations franco-britanniques sur ces sujets, revient en détail sur un document indispensable à la compréhension de la politique étrangère des Britanniques depuis leur sortie de l’UE.


 

Par Thibaud Harrois, Maître de conférences en civilisation britannique, Université Sorbonne Nouvelle

Dans le Discours de la Reine de 2019, le gouvernement britannique annonçait entreprendre la rédaction d’une Revue intégrée de sécurité, défense et politique étrangère devant aborder « tous les aspects de politique internationale, de la défense à la diplomatie et au développement[1] ». L’ambition du nouveau document voulu par le Premier ministre Boris Johnson devait ainsi dépasser les documents stratégiques précédents. Il y a eu au moins une revue de défense par décennie depuis les années 1950, à intervalles irréguliers jusqu’à ce que David Cameron tente en 2010 de faire coïncider le rythme de publication de ces revues avec celui des élections quinquennales. La dernière revue (National Security Strategy et Strategic Defence and Security Review) avait été publiée en 2015, un nouveau document d’envergure était donc attendu en 2020, surtout qu’aucune mise à jour n’avait suivi le référendum du 23 juin 2016. Le discours de la Reine précisait qu’il était attendu que la nouvelle revue soit « la réévaluation la plus radicale de la place [du Royaume-Uni] dans le monde depuis la fin de la Guerre froide[2] ». Dans le contexte de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, la Revue intégrée devait en effet répondre aux incertitudes quant au rôle de la Grande-Bretagne dans le monde, en particulier concernant l’articulation de sa politique étrangère et de défense avec celle de ses partenaires européens. Au-delà du cercle européen, la « relation spéciale » avec les États-Unis avait elle aussi était considérablement éprouvée par la présidence Trump. Enfin, alors que Theresa May comme Boris Johnson avaient évoqué la vocation mondiale de la Grande-Bretagne (« Global Britain »), la Revue devait donner substance à cette ambition en définissant les nouvelles priorités de la présence britannique dans le monde, notamment à l’Est de Suez, d’où le pays avait retiré ses troupes depuis la fin des années 1960.

Repoussée notamment à cause de la pandémie de Covid-19, la publication de la Revue intégrée en mars 2021 est intervenue quelques mois après que le gouvernement Johnson a pris plusieurs décisions qui anticipaient le contenu du document et en annonçaient à la fois l’ambition et les ambiguïtés. L’une des mesures les plus débattues fut la fusion, en septembre 2020, du Ministère du développement international (Department For International Development, DFID) avec le Ministère des Affaires étrangères et du Commonwealth (Foreign and Commonwealth Office, FCO) pour former un nouveau ministère chargé des affaires étrangères, du Commonwealth et du développement (FCDO). Cette réforme institutionnelle était l’un des symptômes d’un changement stratégique concernant l’aide au développement et l’objectif de réduction de la pauvreté. Ramené à 0,5% du revenu national brut dans la Spending Review de 2020[3], le budget de l’aide au développement n’atteint désormais plus l’objectif fixé par l’ONU de consacrer 0,7% du RNB à l’aide publique au développement. Bien qu’annoncée comme temporaire, cette diminution du budget de l’aide au développement, et la fin de l’indépendance du ministère chargé de son administration, mettent en péril l’un des ressorts majeurs de l’influence britannique dans le monde[4].

En revanche, le gouvernement a annoncé en novembre 2020 une augmentation de 16,5 milliards de livres du budget alloué à la Défense[5]. Cette décision a mis un terme à presque une décennie de déclin, signalant ainsi la priorité que Boris Johnson entend donner aux forces armées comme outil de la puissance britannique et de son influence. Il s’agissait également d’envoyer un signal à ses alliés, notamment au sein de l’OTAN, en devenant l’un des États dont le budget de la Défense est le plus important en proportion de son PIB. La priorité du nouveau budget est donnée aux nouvelles technologies, l’essentiel des sommes devant être consacrées à la recherche et au développement, dans un effort de modernisation des forces armées[6].

L’augmentation du budget de la Défense pourrait être interprété comme l’un des signes du choix d’une politique internationale réaliste, où la défense de l’intérêt national et du rôle de la Grande-Bretagne dans le monde passe par une capacité à projeter sa puissance, y compris dans le cadre de conflits armés. Mais la lecture de l’Integrated Review suggère qu’en dépit d’autres choix, comme celui de réduire le budget de l’aide au développement, le gouvernement n’a pas renoncé à faire de la Grande-Bretagne une « force pour le bien du monde », y compris dans une vision plutôt libérale de promotion des valeurs démocratiques dans un cadre multilatéral.

Nous montrerons ainsi dans notre réflexion que la revue publiée en mars 2021 est une proposition généreuse de redéfinition des ambitions stratégiques britanniques, mais qu’elle peine à dégager un ordre de priorité adapté au statut de puissance moyenne du Royaume-Uni. En multipliant les priorités, le gouvernement a manqué une occasion de clarifier le rôle de la Grande-Bretagne dans le monde, au risque de décevoir les attentes par manque de moyens.

Un tournant indo-pacifique significatif mais pas décisif

L’histoire de la relation entre le Royaume-Uni et la zone qui va du Golfe au Pacifique est ancienne. Elle est principalement liée à son rôle de puissance coloniale, notamment à Aden et Oman, en Inde, en Malaisie, à Singapour, ou encore en Birmanie, sans mentionner les liens plus anciens avec les pays du Commonwealth comme l’Australie ou la Nouvelle-Zélande. Néanmoins, le retrait des forces britanniques de l’Est de Suez à partir de la fin des années 1960 a conduit les Britanniques à hésiter sur l’attitude à adopter vis-à-vis de la région. Depuis le référendum de 2016, l’une des rengaines des Brexiters a été d’insister sur la nécessité pour le Royaume-Uni de réorienter sa stratégie vers l’indo-pacifique. Cette insistance sur l’indo-pacifique est importante, car il s’agit d’une reconnaissance de l’importance que la région, en particulier l’Asie, a pris dans les relations internationales et l’avenir d’une économie mondialisée. Par conséquent, les Brexiters souhaitaient renforcer les liens historiques et l’influence du pays dans la région. Ainsi, le « tournant[7] » vers l’indo-pacifique fait-il parti d’une stratégie plus large qui vise à renforcer la présence britannique à « l’Est de Suez ». L’expression a été réintroduite dans le discours de politique étrangère britannique, notamment par Boris Johnson, devenu ministre des Affaires étrangères dans le gouvernement de Theresa May. Selon Boris Johnson, le retrait britannique de la région était une erreur due aux difficultés économiques rencontrées par le Royaume-Uni dans les années 1960 et la réorientation de sa stratégie au moment où il adhérait à la CEE[8]. Bien que contestée[9], cette interprétation historique sert à justifier le regain d’intérêt britannique pour la région, maintenant que le Royaume-Uni a quitté l’UE.

La politique de sécurité et de défense britannique s’articule déjà bien avec les enjeux de la région. Le Royaume-Uni est l’un des principaux membres du Five Power Defence Agreement (FPDA), accord de sécurité collective qui regroupe la Malaisie, Singapour, l’Australie et la Nouvelle-Zélande. Son appartenance à l’alliance des « Five Eyes » dans le domaine du renseignement (avec l’Australie, la Nouvelle-Zélande, les États-Unis et le Canada), en fait également un acteur de poids dans la région, surtout dans le contexte d’une rivalité stratégique accrue entre les États-Unis et la Chine.

Spécifiquement sur la Chine, la Revue stratégique note le défi que représente la relation avec un « État autoritaire aux valeurs différentes des [siennes][10] », qui est à la fois une menace pour la sécurité économique britannique et un partenaire commercial de premier ordre[11]. La stratégie britannique vis-à-vis de Pékin est ainsi caractérisée par une tentative de concilier une volonté de travailler avec l’une des principales puissances économiques de la région (et du monde) tout en cherchant à contenir ce que son attitude peut avoir de néfaste sur la scène internationale. Mais il est peut-être illusoire de croire, comme les Britanniques semblent le faire, qu’il est possible de renforcer les liens commerciaux avec la Chine tout en entretenant des intérêts de sécurité divergeant.

Plus largement, la Revue présente une stratégie en neuf points pour étayer son « tournant » vers l’indo-pacifique[12]. En ce qui concerne les intérêts économiques du Royaume-Uni, la Revue indique la volonté du pays de renforcer les liens commerciaux qu’elle entretient notamment avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande. Il faut également noter la volonté de se rapprocher de l’ASEAN, dont il veut devenir l’un des « partenaires de dialogue » (statut dont le Royaume-Uni bénéficiait à travers son appartenance à l’UE). À ce titre, l’ouverture d’une nouvelle mission diplomatique auprès de la présidence de l’ASEAN début 2020 peut être vue comme un signe du rapprochement en cours avec l’organisation. Cependant, on peut s’interroger sur la façon dont les États-membres de l’ASEAN perçoivent ce rapprochement ; le Royaume-Uni s’étant le plus souvent illustré par sa proximité avec la politique américaine vis-à-vis de la Chine et ayant défié Pékin pour sa répression des Ouïghours au Xinjiang ou des mouvements démocratiques à Hong Kong, les membres de l’ASEAN souhaiteront peut-être éviter une association qui les conduirait à prendre plus clairement position dans la rivalité entre la Chine et les puissances occidentales.

Il n’en reste pas moins que le Royaume-Uni a d’ores et déjà renforcé sa présence commerciale dans la région, notamment en signant des accords de libre-échange avec Singapour et le Vietnam fin 2020. Toutefois, sa priorité, également listée dans la Revue stratégique, est de rejoindre le Partenariat transpacifique global et progressiste (Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership) qui rassemble 11 États du pourtour pacifique. Malgré la distance géographique, le fait que le Royaume-Uni ait déjà des intérêts en matière de sécurité dans la région (notamment par le FPDA et l’alliance des Five Eyes) et qu’il ait déjà signé des accords de libre-échange avec 7 des 11 membres du CPTPP, en fait un partenaire naturel[13]. Membre du CPTPP, le Royaume-Uni aurait plus de facilité à faire accepter une éventuelle adhésion à l’ASEAN, puisque son implication à la fois commerciale et militaire dans la région ne ferait plus de doute.

Sur le plan militaire, les quelques 1000 membres de la garnison de Brunei constituent la dernière force militaire permanente de la région, à l’exception de la base de Diego Garcia. Mais le voyage inaugural du HMS Queen Elizabeth, le nouveau porte-avions britannique, qui doit le conduire en Asie, est présenté comme le prélude à un retour d’une présence britannique permanente plus importante dans la zone, en partenariat avec les pays et les organisations de sécurité de la région.

Enfin, le Royaume-Uni se présente dans la Revue intégrée comme une « superpuissance du soft power[14] ». Ceci passe par l’accent mis sur l’aide au développement et la coopération scientifique. Le Royaume-Uni a investi plus de 3,5 milliards de livres au titre de l’aide au développement à destination des pays de l’ASEAN au cours de la dernière décennie. Le Newton Fund lui a également permis d’investir 106 millions de livres en soutien à la coopération scientifique et à l’innovation en Asie du Sud-Est[15]. Ces instruments de soft power constituent une nouvelle priorité pour le gouvernement britannique qui entend en tirer profit afin de renforcer les liens avec les pays de l’ASEAN après que la pandémie de Covid-19 a mis en exergue la fragilité de leurs économies et de leur soutien à une politique publique en faveur de la recherche scientifique.

En conclusion, le Revue intégrée décrit les opportunités que présente la région indo-pacifique pour le Royaume-Uni, à un moment où il cherche à donner de la substance au discours sur « Global Britain ». Néanmoins, le succès du retour britannique à « l’Est de Suez » dépend non seulement des moyens que le pays pourra mettre en œuvre mais aussi de la façon dont les États de la région l’accueilleront. Enfin, l’évolution de la politique britannique vis-à-vis de l’indo-pacifique a été décrite comme un alignement avec la politique américaine dans la région[16]. Mais on notera que, outre les partenariats bilatéraux et les alliances multilatérales, la Revue intégrée mentionne non pas les États-Unis, mais la France et l’Allemagne comme des partenaires privilégiés[17]. La redéfinition du rôle international de la Grande-Bretagne passe en effet avant tout par une réflexion sur l’articulation de ses choix stratégiques avec ceux de ses partenaires européens.

La zone euro-atlantique au cœur de la stratégie britannique

Suite à la publication de la Revue intégrée, l’attention médiatique s’est focalisée sur le tournant indo-pacifique du Royaume-Uni. « Plus d’Asie et moins d’Europe », a-t-on pu lire[18]. S’il est bien question de « plus d’Asie » dans la Revue, la nouvelle stratégie britannique est bien plus européenne qu’il n’y paraît.

Certes, sur les 114 pages du document, l’on compte seulement deux références à l’Union européenne. La première fait mention de la relation actuelle du Royaume-Uni avec l’UE et rappelle que l’accord de décembre 2020 protège « les intérêts économiques essentiels » des Britanniques, tout en leur donnant la liberté d’adopter « des approches économiques et politiques différentes dans de nombreux domaines » en fonction de leurs intérêts[19]. L’UE est aussi mentionnée pour laisser entendre que le Royaume-Uni travaillerait avec l’Union lorsque leurs intérêts coïncideraient, notamment pour promouvoir « la stabilité et la sécurité du continent européen ». À ce titre, la Revue mentionne particulièrement la coopération dans le domaine des politiques pour le climat et la biodiversité[20].

Ces références à l’UE sont peu nombreuses, mais cela ne devrait pas être source d’étonnement. Même lorsqu’il était membre de l’UE, le Royaume-Uni n’a jamais été parmi les acteurs les plus importants de la politique étrangère et de sécurité de l’Union, et l’on ne pouvait s’attendre à ce que le Brexit mène à un revirement dans l’attitude britannique vis-à-vis de la PESC. Les Britanniques ont d’ailleurs refusé d’aborder la question d’une coopération dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité dans les discussions qui ont mené à la signature de l’accord de décembre 2020, qui ne la mentionne pas.

Néanmoins, on peut s’interroger sur ce que signifie l’absence de détails sur les relations avec l’UE dans une Revue intégrée qui indique à plusieurs reprises la priorité donnée à la sécurité de la zone euro-atlantique. La Revue est très claire sur le fait que l’OTAN demeurera la principale organisation internationale pour la sécurité de la région et que le Royaume-Uni s’y voit comme « le principal allié européen[21] ». Pourtant, on peut douter de la réalité d’une telle prétention du pays à être la principale puissance en Europe sans une relation avec l’UE dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité. La Revue affirme que quitter l’UE a permis à la Grande-Bretagne de gagner en rapidité et en souplesse et de mieux faire entendre une « voix forte et indépendante » en travaillant avec de nouveaux partenaires[22]. L’idée qui prévaut est donc bien celle d’un Brexit qui aurait « libéré le potentiel de la Grande-Bretagne » pour reprendre le slogan des Conservateurs aux élections de 2019[23].

L’un des domaines dans lesquels le Royaume-Uni a en effet gagné en autonomie et en souplesse est celui de la politique de sanctions, notamment dans la lutte pour le respect des droits humains. L’adoption en juillet 2020 des Global Human Rights Sanctions Regulations 2020 a permis au pays de se doter de nouvelles règles inspirées de la loi Magnitsky américaine. En septembre 2020, la Grande-Bretagne était le premier pays européen à annoncer des sanctions contre des dirigeants biélorusses suite aux accusations de fraude électorale et de violence contre les manifestants pro-démocratie[24]. On peut y voir une conséquence positive du Brexit. Cependant, l’efficacité de telles sanctions ne dépend pas seulement de la rapidité avec laquelle elles sont adoptées, mais aussi de leur contenu et la façon dont elles sont mises en œuvre de façon concertée par des partenaires commerciaux. En ce sens, la coordination des politiques de sanction entre Américains et Européens a plus de sens et de poids que la possibilité pour le Royaume-Uni de prendre ses propres dispositions. On peut donc s’attendre à ce que des efforts soient entrepris par le Grande-Bretagne pour prendre des décisions cohérentes avec celles de ses principaux partenaires commerciaux.

Dans d’autres domaines de la politique étrangère et de sécurité, la Revue intégrée confirme qu’à la coopération avec l’UE, le Royaume-Uni préfère une implication dans des alliances ou partenariats aux formats divers, plus ou moins formels. La Revue mentionne, par exemple, les « Five Eyes » dont les États-Unis et le Canada sont aussi membres de l’OTAN. En Europe, sont listés un certain nombre de partenariats bilatéraux. Le plus important de ceux-ci est certainement celui avec la France, qui repose sur les traités de Lancaster House de 2010 ayant notamment donné lieu à l’établissement d’une Force expéditionnaire conjointe (Combined Joint Expeditionary Force, CJEF). La Revue met également en avant l’importance croissante du partenariat de politique étrangère avec l’Allemagne, à la fois en bilatéral, mais aussi en trilatéral dans le format E3 formé par Paris, Londres et Berlin. Si ces partenariats permettent bien au Royaume-Uni de demeurer l’un des acteurs principaux de la politique étrangère et de sécurité en Europe, on peut remarquer qu’ils existaient déjà avant la sortie des Britanniques de l’UE, et qu’aucun n’a été rendu possible précisément grâce au Brexit, qui pourrait au contraire les fragiliser en cas de tensions politiques, notamment avec les États-membres de l’UE.

Malgré le nombre limité de références à l’UE dans la Revue, les politiques étrangères européenne et britannique demeureront extrêmement proches. Tout d’abord, malgré le discours sur « Global Britain » et l’aspiration à réviser priorités et moyens au service de cette ambition, la Revue britannique ne contredit pas les termes du débat sur la sécurité dans le reste de l’Europe. La sécurité de l’Europe, tout comme celle de la Grande-Bretagne, sera avant tout déterminée par les événements qui affectent le continent européen. Cela signifie que le Royaume-Uni ne peut ignorer les défis auxquels l’Europe est confrontée et devra continuer à s’impliquer dans la sécurité du continent.

La Revue intégrée insiste, ensuite, sur le rôle de l’OTAN, au « fondement de la sécurité collective dans la zone euro-atlantique[25] », ainsi que sur le rôle joué par les États-Unis, au sein de l’Alliance atlantique, mais aussi des « Five Eyes », ainsi qu’en bilatéral. Toutefois, les Britanniques partagent avec le reste de l’Europe les inquiétudes suscitées par les tensions avec la Russie, la menace grandissante que représente la Chine, mais aussi l’ambivalence des États-Unis dont l’engagement dans la sécurité de la zone euro-atlantique est fluctuant. Le fait que la France soit mentionnée 11 fois dans la Revue intégrée, et l’Allemagne 7 fois, est un indicateur clair des intérêts et de la stratégie que le Royaume-Uni a en commun avec ses voisins. Du côté de Paris et Berlin, on peut s’attendre à ce que le dialogue qui existe avec Londres dans le format E3 soit progressivement institutionnalisé en l’absence d’avancées satisfaisantes et rapides au niveau de l’UE[26].

Outre la coopération avec la France et l’Allemagne, la Revue met enfin en avant la nécessité de coopérer avec l’Irlande, et dans une moindre mesure avec l’Italie, la Pologne, mais aussi les Pays-Bas, l’Espagne, le Portugal, le Danemark, la Norvège, la Suède, la Suisse et la Turquie. Pour la Grande-Bretagne, ces pays partagent une même attention pour « les valeurs, le libre échange et un engagement transatlantique[27] ». À cet égard, la Revue mentionne les liens bilatéraux qui existent avec ces pays, mais aussi, pour certains d’entre eux leur engagement au sein de l’OTAN ou de la Joint Expeditionary Force, force expéditionnaire conjointe qui associe les 5 pays nordiques, les 3 pays baltes et les Pays-Bas, sous commandement britannique. Cette force, principalement tournée vers le Grand Nord, est principalement destinée à assurer la sécurité de la région face aux menaces émanant de la Russie[28].

En conclusion, la Revue intégrée n’est donc pas un bouleversement stratégique complet et l’attention portée aux décisions concernant la région indo-pacifique ne doit pas occulter le fait que le document présente également la continuité de la coopération avec les alliés au sein de la zone euro-atlantique.

Des équipements adaptés à la stratégie ?

L’un des engagements de Boris Johnson lorsque le processus de rédaction de la Revue intégrée a été amorcé était d’adapter les ressources de chaque ministère pour mettre en œuvre les conclusions du nouveau document stratégique[29]. Toutefois, la multiplication des priorités dans la Revue conduit à émettre des doutes sur la possibilité de mettre en adéquation capacités et objectifs. Mais c’est la cohérence même de la Revue qui peut être remise en cause dans certains cas.

Le programme nucléaire

On peut s’interroger en particulier sur l’évolution de la posture nucléaire britannique, qui contredit les choix effectués depuis la fin de la Guerre froide et dont la cohérence avec d’autres priorités listées dans la Revue n’est pas établie. En effet, depuis les années 1990, les Britanniques ont affirmé avec constance et régularité leur volonté de réduire leur arsenal nucléaire. Le gouvernement s’était même engagé à ne pas augmenter le nombre d’ogives nucléaires au moment du remplacement du programme Trident[30]. De plus, la Revue de 2021 insiste sur l’importance du soutien britannique à la diplomatie multilatérale, notamment en vue du désarmement nucléaire[31]. Dès lors, comment expliquer que le gouvernement ait fait le choix d’abandonner la limite de 225 ogives qu’il s’était fixé, ainsi que l’objectif d’abaisser ce nombre à 180 dans les cinq prochaines années, pour se fixer un nouveau plafond de 260 ogives ? De plus, le Royaume-Uni ne publiera plus les données sur la proportion de son arsenal nucléaire qui est opérationnel, ni ne révèlera le nombre d’ogives et de missiles déployés à bord de ses sous-marins.

Ces changements sont présentés comme une réponse à l’évolution de l’environnement international, en particulier l’importance grandissante des menaces posées par la Russie, la Chine, la Corée du Nord ou l’Iran. Puisque ces États possèdent un arsenal nucléaire dont la taille ne fait qu’augmenter et, qu’au-delà de la dissuasion, ils semblent prêts à en faire usage, le Royaume-Uni ne souhaite plus exclure la possibilité que sa propre force augmente également. Une telle annonce va à l’encontre des engagements pris dans le cadre du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires et peut nuire aux efforts de la Grande-Bretagne et de ses alliés en vue d’une réduction de l’arsenal d’autres pays comme la Chine, ou aux discussions avec d’autres pays comme l’Iran.

Mais c’est aussi le coût du programme nucléaire britannique qui suscite des interrogations. Le programme de remplacement des missiles Trident en coopération avec les États-Unis annoncé en février 2020 a été estimé à plus de 31 milliards de livres. Le programme nucléaire représente une part importante du budget de la défense, et cette part est destinée à augmenter dans les prochaines années, ce que l’augmentation du budget annoncée en novembre 2020 ne pourra totalement compenser.

Une « cyber-puissance responsable et démocratique »

La Revue intégrée annonce le projet de faire du Royaume-Uni une « cyber-puissance responsable et démocratique[32] » et mentionne la puissance cyber une vingtaine de fois. Face à la Chine et à la Russie qui ont investi dans la puissance cyber comme partie intégrante de leur stratégie expansionniste, le Royaume-Uni ambitionne de donner une définition différente de cette puissance. La création en novembre 2020 d’une Force cyber nationale (National Cyber Force[33]) qui associe personnels militaires et du renseignement a été une première étape dans le renforcement de la force cyber britannique. Le gouvernement a également indiqué vouloir investir dans les 1 200 entreprises et 43 000 emplois dédiés spécifiquement à ce secteur. Le premier objectif associé à ces décisions est de doter le pays des moyens de résister à des attaques coûteuses et potentiellement dangereuses pour la sécurité nationale. Mais la Revue stratégique indique également la volonté de travailler en coopération avec d’autres États ainsi que des entreprises étrangères afin de renforcer leurs infrastructures numériques et leurs capacités dans le domaine de la cyber-sécurité. Cette diplomatie cyber est ainsi le socle de nouvelles relations qui permettront à la Grande-Bretagne d’étende son influence à l’étranger. Elle représente également une occasion potentielle pour l’industrie cyber britannique de développer ses exportations. Et au-delà des potentiels bénéfices que l’industrie pourra en retirer, la Revue insiste sur le caractère essentiel des investissements du secteur pour soutenir la stratégie gouvernementale, de même que le rôle que pourront jouer les universités, les écoles et la société dans son ensemble[34].

Cette ouverture au milieu de la recherche universitaire et plus largement à la société dans le développement d’une stratégie cyber « responsable et démocratique » complète le rôle accordé dans le domaine aux forces armées, qui en demeurent le principal protagoniste. Complément de l’Integrated Review, le Defence Command Paper publié le 22 mars 2021 sous le titre Defence in a Competitive Age[35], souligne le caractère essentiel du cyberespace comme champ d’action des forces armées, au côté des quatre autres domaines (maritime, terre, air et espace). Ainsi le Ministère de la Défense a annoncé l’augmentation des dépenses consacrées au cyberespace, au détriment des ressources allouées aux forces que l’on pourrait qualifier de traditionnelles (marine, armée de terre et armée de l’air).

Faire plus avec moins : le budget des armées

Alors que les précédentes revues de défense, notamment celle de 2015, avaient été accusées d’être trop ambitieuses compte tenu du manque de moyens[36], le gouvernement Johnson a promis que la Revue intégrée éviterait de tomber dans cet écueil. Cependant, malgré l’annonce d’une augmentation du budget des armées, il semblerait qu’il soit tout aussi difficile de mettre en adéquation ambition et moyens en 2021 que lors des précédentes revues. Le Defence Command Paper insiste sur la façon dont les forces britanniques seront « modernisées » pour atteindre les objectifs militaires fixés dans l’Integrated Review. Mais derrière cette modernisation, on peut aussi voir la décision de réduire le nombre de personnels et d’équipements existants, notamment dans les armées de terre et de l’air, pour financer de nouveaux équipements dans le domaine de l’espace et du cyberespace.

L’armée la plus préservée des coupes est la Royal Navy. Le « tournant indo-pacifique » et la désignation de la Russie et de la Chine comme principales menaces sur la sécurité britannique, impliquent que la Marine ait à jouer un rôle majeur pour atteindre les objectifs fixés dans la Revue et qu’il soit nécessaire de s’assurer qu’elle puisse être déployée à tout moment. « Symbole en action de la Grande-Bretagne à vocation mondiale[37] », le porte-avions HMS Queen Elizabeth et le groupe aéronaval sont au centre de la stratégie britannique, tout en restant « disponible en permanence pour l’OTAN ». Mais alors que la Revue de défense confirme que le HMS Prince of Wales, l’autre porte-avions de classe Queen Elizabeth, sera bien mis en service, l’on peut s’interroger sur la pertinence d’un tel choix tant que la Marine ne pourra déployer qu’un seul groupe aéronaval à la fois. De plus, la Revue reste vague sur le nombre d’aéronefs dont pourra disposer la Marine dans les années à venir. Par ailleurs, le déploiement de deux nouveaux « Groupes de réponse littorale » (Littoral Response Group) est annoncé pour 2021 dans la zone euro-atlantique et 2023 pour l’indo-pacifique afin de garantir une présence permanente dans ces deux régions du monde. Mais l’équipement de ces deux groupes navals dépend de projets ambitieux de construction de frégates et destroyers de nouvelle génération (Type 83) et de sous-marins nucléaires d’attaque qui ne seront opérationnels qu’à l’horizon 2030.

Les coupes budgétaires affecteront l’armée de terre. La Revue de défense annonce une révision de sa structure, la « modernisation » entraînant des coupes dans le nombre de personnels et d’équipements. Alors qu’il est question de réduire le nombre de personnels de 82 000 à 72 500 d’ici 2025, il y a en réalité plusieurs années que l’armée de terre n’atteint plus le nombre de personnels prévu, les coupes seront donc moins importantes en pratique. Par ailleurs, contrairement à ce qui avait été rapporté dans la presse en août 2020[38], la Revue ne prévoit pas (pour le moment du moins) de se passer de ses blindés Challenger II qui vont au contraire être modernisés pour 2/3 d’entre eux (soit 148 blindés). D’autres véhicules plus anciens vont par contre être retirés du service sans être modernisés. La réduction des moyens et des capacités à la disposition de la 3e division d’infanterie (la seule division opérationnelle basée au Royaume-Uni) la contraint à limiter sa capacité de manœuvre, désormais limitée à deux groupes de combats (Brigade Combat Team). L’armée de terre britannique devient ainsi l’une des armées de terre de l’OTAN aux capacités les plus contraintes.

La Royal Air Force devra également se passer de certains aéronefs et hélicoptères trop anciens, ce qui conduira à une réduction à court terme de ses équipements. Cette dernière devrait être compensée en partie par un investissement de 2 milliards de livres dans le programme de système de combat aérien du futur (Future Combat Air System). Après l’échec du projet de drone franco-britannique, le SCAF britannique se concentre principalement sur le développement du Tempest qui, à terme, doit remplacer les avions de combat de type Typhoon. Le programme britannique diffère donc du programme porté par la France, l’Allemagne et l’Espagne de remplacement de leurs propres avions de combat. On peut également noter que la Revue de défense prévoit une réduction des avions et hélicoptères de transport militaire (les Hercules étant en quelque sorte remplacés par l’A400M Atlas et les Puma et Chinook étant également destinés à être retirés du service). Cependant, il est quelque peu paradoxal de retirer du service ces appareils de transport, alors que la Revue intégrée insiste sur la volonté britannique d’augmenter sa présence internationale.

La modernisation des forces armées britanniques et les choix concernant les équipements dont le pays disposera ne semblent ainsi pas toujours en cohérence avec les décisions stratégiques et le processus de revue n’a pas totalement échappé aux écueils des revues de 2010 ou de 2015 où les contraintes budgétaires n’avaient pas permis de retranscrire dans les actes les ambitions gouvernementales.

Conclusion

De l’augmentation du nombre de têtes nucléaires et à la modernisation des forces armées, des nouvelles capacités pour lutter contre le terrorisme à la défense du cyberespace, de la lutte contre le réchauffement climatique à l’aide au développement, en passant par la défense de la zone euro-atlantique avec une attention accrue pour l’indo-pacifique, la Revue intégrée ne manque ni d’ambition ni d’orientations. Si aucune de ces orientations n’est contestable en soi, il sera beaucoup plus difficile de mettre en œuvre ces objectifs que de les fixer.

L’absence de détails sur les relations avec l’Union européenne demeure le principal point d’interrogation de cette stratégie post-Brexit. Le changement d’attitude britannique vis-à-vis de la Chine, sa volonté de continuer à participer à la défense de la zone euro-atlantique, l’insistance sur les valeurs démocratiques et le renforcement de l’ordre international tout en prenant une part active dans la lutte contre le réchauffement climatique, font de la Grande-Bretagne un partenaire essentiel pour les États-membres de l’UE dont elle continue de partager les priorités. Il en est de même pour la relations avec les États-Unis qui continueront d’encourager davantage d’investissement de la part de leurs alliés européens dans la défense de leur continent et pour la sécurité à l’échelle internationale.

En somme, la publication de la Revue intégrée est une étape essentielle dans la définition de ce que signifie « Global Britain », mais cette stratégie « tous-azimuts » devra certainement être précisée et affinée dans les années à venir afin d’en dissiper toutes les ambiguïtés et d’en expliciter la logique en vue d’une meilleure définition du nouveau rôle du Royaume-Uni dans le monde.

Références

Billon-Galland Alice, et Richard G. Whitman, Towards a strategic agenda for the E3: Opportunities and risks for France, Germany and the UK, Londres : Chatham House, 2021. https://www.chathamhouse.org/sites/default/files/2021-04/2021-04-28-towards-strategic-agenda-e3-billon-galland-whitman.pdf

Chancellor of the Exchequer, Spending Review, 2020. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/938054/SR20_print.pdf

Darkin, Elly, « The Politics of UK Accession to Pacific Free Trade Club », rusi.org, 25 février 2021. https://rusi.org/commentary/politics-uk-accession-pacific-free-trade-club

Ducourtieux, Cécile, « Plus d’Asie et moins d’Europe : Boris Johnson définit la nouvelle stratégie « Global Britain » du Royaume-Uni », 17 mars 2021. https://www.lemonde.fr/international/article/2021/03/17/plus-d-asie-et-moins-d-europe-boris-johnson-definit-la-nouvelle-strategie-global-britain-du-royaume-uni_6073391_3210.html

Fisher, Lucy, « Defence chiefs face battle over plan to scrap tanks », The Times, 25 août 2020. https://www.thetimes.co.uk/article/defence-chiefs-face-battleover-plan-to-scrap-tanks-ws87tdgbg

HM Government, Discours de la Reine, 19 décembre 2019. https://www.gov.uk/government/speeches/queens-speech-december-2019

HM Government, Global Britain in a competitive age: Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy, CP 403, Londres: Stationery Office, 2021. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/975077/Global_Britain_in_a_Competitive_Age-_the_Integrated_Review_of_Security__Defence__Development_and_Foreign_Policy.pdf

HM Government, « UK-ASEAN factsheet », 4 mai 2021. https://www.gov.uk/government/publications/uk-asean-factsheet/uk-asean-factsheet

James, William, « There and back again: the fall and rise of Britain’s ‘East of Suez’ basing strategy », War on the Rocks, 18 février 2021. https://warontherocks.com/2021/02/there-and-back-again-the-fall-and-rise-of-britains-east-of-suez-basing-strategy/

Johnson, Boris, « Britain is back East of Suez”, discours, Bahreïn, 9 décembre 2016. https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretary-speech-britain-is-back-east-of-suez

Johnson, Boris, « PM outlines new review to define Britain’s place in the world », gov.uk, 26 février 2020. https://www.gov.uk/government/news/pm-outlines-new-review-to-define-britains-place-in-the-world

Johnson, Boris, déclaration à la Chambre des Communes, 19 novembre 2020. https://www.gov.uk/government/speeches/pm-statement-to-the-house-on-the-integrated-review-19-november-2020

Landler, Mark, « Johnson Pins U.K. Future on U.S. Ties, as European Bonds Loosen », New York Times, 16 mars 2021. https://www.nytimes.com/2021/03/16/world/europe/boris-johnson-uk-usa.html

Ministry of Defence, Defence in a competitive age, CP 411, Londres: Stationery Office, 2021. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/974661/CP411_-Defence_Command_Plan.pdf

[1] Discours de la Reine, 19 décembre 2019. https://www.gov.uk/government/speeches/queens-speech-december-2019

[2] Idem.

[3] Chancellor of the Exchequer, Spending Review 2020, par. 37. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/938054/SR20_print.pdf

[4] https://www.chathamhouse.org/2020/11/examining-impacts-uk-foreign-aid-budget-cut

[5] Chancellor of the Exchequer, Spending Review 2020, par. 40. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/938054/SR20_print.pdf

[6] Boris Johnson, déclaration à la Chambre des Communes, 19 novembre 2020. https://www.gov.uk/government/speeches/pm-statement-to-the-house-on-the-integrated-review-19-november-2020

[7] Le mot employé est « tilt » et non « pivot » qui renvoie à la stratégie américaine.

[8] Boris Johnson, « Britain is back East of Suez”, discours, Bahreïn, 9 décembre 2016. https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretary-speech-britain-is-back-east-of-suez

[9] William James, « There and back again: the fall and rise of Britain’s ‘East of Suez’ basing strategy », War on the Rocks, 18 février 2021. https://warontherocks.com/2021/02/there-and-back-again-the-fall-and-rise-of-britains-east-of-suez-basing-strategy/

[10] HM Government, Global Britain in a competitive age: Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy, CP 403, Londres: Stationery Office, 2021, p. 62

[11] Idem.

[12] Idem, pp. 66-67.

[13] Elly Darkin, « The Politics of UK Accession to Pacific Free Trade Club », rusi.org, 25 février 2021. https://rusi.org/commentary/politics-uk-accession-pacific-free-trade-club

[14] « a soft power superpower », Integrated Review, p. 9.

[15] HM Government, « UK-ASEAN factsheet », 4 mai 2021. https://www.gov.uk/government/publications/uk-asean-factsheet/uk-asean-factsheet

[16] Mark Landler, « Johnson Pins U.K. Future on U.S. Ties, as European Bonds Loosen », New York Times, 16 mars 2021. https://www.nytimes.com/2021/03/16/world/europe/boris-johnson-uk-usa.html

[17] Integrated Review, p. 66.

[18] Cécile Ducourtieux, « Plus d’Asie et moins d’Europe : Boris Johnson définit la nouvelle stratégie « Global Britain » du Royaume-Uni », 17 mars 2021. https://www.lemonde.fr/international/article/2021/03/17/plus-d-asie-et-moins-d-europe-boris-johnson-definit-la-nouvelle-strategie-global-britain-du-royaume-uni_6073391_3210.html

[19] Integrated Review, p. 60.

[20] Integrated Review, p. 21.

[21] Integrated Review, p. 20.

[22] Integrated Review, p. 17, par. 28.

[23] https://assets-global.website-files.com/5da42e2cae7ebd3f8bde353c/5dda924905da587992a064ba_Conservative%202019%20Manifesto.pdf

[24] Integrated Review, p. 48.

[25] Integrated Review, p. 71.

[26] Alice Billon-Galland et Richard G. Whitman, Towards a strategic agenda for the E3: Opportunities and risks for France, Germany and the UK, Londres : Chatham House, 2021. https://www.chathamhouse.org/sites/default/files/2021-04/2021-04-28-towards-strategic-agenda-e3-billon-galland-whitman.pdf

[27] Integrated Review, p. 61.

[28] Integrated Review, p. 61.

[29] Boris Johnson, « PM outlines new review to define Britain’s place in the world », gov.uk, 26 février 2020. https://www.gov.uk/government/news/pm-outlines-new-review-to-define-britains-place-in-the-world

[30] https://www.gov.uk/government/publications/successor-submarine-programme-factsheet/successor-submarine-programme-factsheet

[31] Integrated Review, p. 78.

[32] « Responsible, democratic cyber power ». Integrated Review, p. 40.

[33] https://www.gchq.gov.uk/news/national-cyber-force

[34] Integrated Review, p. 41.

[35] Ministry of Defence, Defence in a competitive age, CP 411, Londres: Stationery Office, 2021. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/974661/CP411_-Defence_Command_Plan.pdf

[36] Chambre des Communes, débat, 21 septembre 2020. https://hansard.parliament.uk/Commons/2020-09-21/debates/F59F01B3-5B0A-49BD-BE19-A53C0CCE4C73/ArmedForcesCapabilityFutureSecurityThreats

[37] « A symbol of Global Britain in action ». Defence in a competitive age, p. 14.

[38] Lucy Fisher, « Defence chiefs face battle over plan to scrap tanks », The Times, 25 août 2020. https://www.thetimes.co.uk/article/defence-chiefs-face-battleover-plan-to-scrap-tanks-ws87tdgbg

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search