Archives de catégorie : Articles de fond

Pour le futur scrutin comme pour le deal rien n’est acquis.

Boris Johnson has been urged to consider a Northern Ireland only backstop arrangement

Marie-Claire Considère-Charon revient sur l’accord conclu entre Boris Johnson et l’Union européenne qui sera au cœur des élections du 12 décembre prochain. Il s’agit donc de la première retranscription sur le site de l’Observatoire des évolutions importantes que ce nouvel accord apporte à l’ancien backstop. Elles impliquent une analyse précise sur les positionnements des différents partis qui ont fait suite à cet événement. Nous avons pris le parti d’insister sur le contexte politique dans les nations nord-irlandaises et écossaise dont certaines circonscriptions joueront un rôle clef. L’article de Marie-Claire Considère permet de constater que les incertitudes sont encore fortes et qu’une victoire de Boris Johnson, si elle scellera sans doute la sortie formelle du Royaume-Uni de l’UE, n’écarte pas les questionnements nombreux qui demeurent quant à la relation commerciale future.


Les négociations du Brexit n’ont cessé d’être ponctuées par des échanges hostiles et acerbes, des reproches mutuels et des spéculations sur des lendemains apocalyptiques. Elles avaient également été marquées par les positions clivantes de la minorité agissante que formait le Parti unioniste démocrate dont l’appui des 10 élus avait été monnayé en 2017 par Teresa May en mal de majorité.

Le jeudi 10 octobre 2019, Boris Johnson et son homologue irlandais Leo Varadkar s’étaient retrouvés au manoir de Thornton, près de Liverpool. C’était la rencontre de la toute dernière chance avant le sommet européen des 17 et 18 octobre et l’échéance fixée par les Européens pour une avancée « significative ». Leurs échanges, dont on attendait peu, avaient porté sur la manière de parvenir à un compromis autour de l’épineuse question de la frontière irlandaise, pierre d’achoppement du Brexit. Contre toute attente, les deux chefs de gouvernement déclaraient qu’ils pouvaient entrevoir une issue, l’espoir d’un « chemin » qui pourrait déboucher sur un accord possible. Cette petite phrase, dans le rapport conjoint des deux Premiers ministres, avait suffi pour que la livre sterling remonte, que les milieux d’affaires reprennent confiance et que s’ouvrent de nouvelles discussions entre Européens et Britanniques. Mais une sortie de crise restait encore très aléatoire dans un délai aussi court.

Vers un substitut du backstop

L’Accord de retrait signé le 14 novembre 2018 par Teresa May et les négociateurs européens garantissait les acquis de l’Accord du Vendredi saint par le backstop. Il maintenait effectivement l’Irlande du Nord sous la tutelle régulatrice de l’Union européenne tout en conservant la totalité dans u Royaume-Uni dans l’union douanière jusqu’à ce que soient définies de nouvelles garanties dans le cadre de la future relation commerciale avec l’Europe. La plupart des farouches partisans du Brexit parmi lesquels figurait Boris Johnson, trouvaient cela inacceptable et antidémocratique. Ils redoutaient qu’il n’emprisonnât le Royaume-Uni dans cette union douanière pérenne.

Le 2 octobre 2019 Boris Johnson présentait aux Européens de nouvelles propositions concrètes et par écrit, comme lui avaient instamment demandé le Premier ministre irlandais Leo Varadkar et le Président du Conseil Européen, Donald Tusk. Selon le projet du chef de gouvernement, il y aurait deux frontières : une frontière douanière entre les deux Irlande pour l’application des tarifs douaniers, que Boris Johnson se faisait fort de rendre le plus discrète possible grâce à l’instauration de contrôles en amont du passage des marchandises d’une juridiction à l’autre ; et une seconde frontière en mer d’Irlande pour les contrôles de conformité aux standards européens qui s’appliqueraient à toute l’Irlande.

Les réactions aux propositions du Premier ministre britannique, à Dublin tout comme à Bruxelles, avaient été très négatives, même si les Européens laissaient supposer qu’elles puissent servir de base à de futures discussions. Le projet britannique allait en effet à l’encontre des impératifs fixés par les négociateurs européens, la protection de l’Accord du Vendredi saint et l’intégrité du marché unique. Comme le soulignait le Premier ministre irlandais, deux dispositions étaient inacceptables : le caractère inévitable du retour d’une infrastructure indispensable pour assurer les contrôles, qu’ils soient à la frontière ou à distance, ainsi que le principe du veto de l’Assemblée de Stormont (Petition of concern) qui permettait à un groupe de députés (a priori unionistes) de mettre un terme à l’alignement nord-irlandais sur le marché unique. Ce veto était perçu comme une violation du principe de consentement inscrit dans l’Accord du Vendredi saint qui suppose que tout changement de statut de la province d’Irlande du Nord soit soumis à l’approbation de la majorité de ses habitants.

Le « great new deal » de Boris Johnson

La semaine du 14 octobre s’annonçait décisive, car on devait enfin apprendre si le Royaume-Uni quitterait l’Union européenne ou non à la date du 31 octobre. Les pourparlers eurent lieu à huis clos entre deux équipes restreintes sous la houlette de Michel Barnier et de Stephen Barclay, dans une forme d’isolement- en jargon bruxellois il s’agit d’entrer dans « un tunnel »-indispensable pour pouvoir parvenir à une issue agréée par les deux parties sans risque de fuites et d’indiscrétion des médias. Aucun compte-rendu ni briefing ne fut communiqué de peur qu’il ne fasse dérailler le processus de négociation. Les négociateurs se concentrèrent sur les pistes évoquées par Boris Johnson et son homologue irlandais, après avoir reçu le feu vert des Ambassadeurs représentant les États membres.

Le 17 octobre les deux équipes parvenaient à conclure un accord. « Quand on en veut un, on en trouve un ! » clamait le Premier ministre sur Twitter. De nombreux éléments inclus dans l’accord de Theresa May avaient été conservés, mais l’accord révisé comportait des changements importants sur les dispositions concernant l’Ulster et la frontière irlandaise figurant dans le protocole sur l’Irlande du Nord.

Selon le dispositif, la totalité du Royaume-Uni sortirait de l’Union douanière européenne, ce qui permettrait la signature d’accords de libre-échange avec d’autres pays, dont bénéficierait également l’Irlande du Nord. La province britannique resterait partiellement alignée sur le marché unique tandis qu’une zone agroalimentaire panirlandaise serait mise en place. On pouvait voir se profiler deux formes de Brexit : un Brexit “dur” pour la totalité de la Grande-Bretagne qui représente 90% de la population du Royaume-Uni ; et, pour l’Irlande du Nord, un Brexit “doux” aménagé en fonction des spécificités de la province.

Le Premier ministre avait fait deux concessions majeures en revenant sur ses engagements précédents. Étant donné la position inflexible des Européens, résolument opposés au rétablissement de contrôles sur l’île d’Irlande, Boris Johnson finissait par admettre que la seule solution était qu’ils soient effectués entre les deux îles. Il s’était alors entendu avec les négociateurs européens sur la mise en place de contrôles douaniers entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord aux ports et aéroports, en remplacement du backstop que Bruxelles avait accepté de retirer ce qui donnerait lieu à un double régime tarifaire.  Les marchandises acheminées de la Grande-Bretagne à l’Irlande du Nord ne seraient pas soumises à des droits de douane à condition qu’elles ne quittent pas la province britannique et ne pénètrent pas le marché européen via la République d’Irlande. En revanche, si les marchandises en provenance d’Irlande du Nord étaient destinées à entrer dans le bloc européen, les autorités britanniques leur appliqueraient les droits de douane de l’Union européenne. Pour maintenir la fluidité des échanges entre le nord et le sud de l’Irlande et protéger l’intégrité du marché unique, les taux européens de la TVA continueraient à s’appliquer en Irlande du Nord.

La deuxième concession concernait le principe de consentement qui devait initialement permettre au Parti unioniste démocrate d’opposer son veto au renouvellement des dispositions prises sur l’avenir constitutionnel de l’Irlande du Nord. Selon la nouvelle disposition, l’Assemblée nord-irlandaise pourrait décider, quatre ans après la fin de la période de transition, par un vote à la majorité simple de ne pas prolonger l’alignement sur le régime régulatoire européen concernant les marchandises, le marché unique de l’électricité, la TVA et les aides de l’État. Il faut toutefois rappeler que l’Assemblée de Stormont a cessé de siéger en janvier 2017, suite à de graves désaccords entre les deux partis qui se partagent le pouvoir, le Parti unioniste démocrate et le parti nationaliste du Sinn Féin. Rien ne permet de prévoir que les institutions nord-irlandaises soient restaurées dans un avenir proche. Au cas où cette situation de crise perdurerait jusqu’en 2024, le gouvernement britannique proposerait aux élus de l’Assemblée de Stormont un autre processus de consentement démocratique.

Pendant la période de transition qui viendrait à son terme à la fin de l’année 2020, le Royaume-Uni resterait membre de l’union douanière européenne et du marché unique, le temps de négocier un accord de libre-échange avec l’Union européenne.

Des unionistes irlandais en colère

Le nouvel accord de retrait n’a pas tardé à déclencher la fureur des unionistes. D’après Arlene Foster, la dirigeante du Parti unioniste démocrate, allié aux Conservateurs, le Premier ministre, en optant pour une frontière, sans raison d’être selon elle, entre la Grande-Bretagne et l’Irlande, avait franchi une ligne rouge sang (blood-red line) contraire aux intérêts des unionistes et à l’intégrité de l’Union du Royaume. Le revirement de Boris Johnson lui paraissait d’autant plus choquant qu’il avait vigoureusement rejeté l’accord de Theresa May de novembre 2018 et dénoncé le backstop comme antidémocratique et incompatible avec la souveraineté du Royaume-Uni. Or dans l’accord de Theresa May, le backstop s’appliquait à tout le Royaume-Uni de façon à éviter toute mesure d’exception pour l’Irlande du Nord, comme l’avait exigé Arlene Foster. Il impliquait donc une différence de traitement entre la Grande-Bretagne et l’Ulster bien moins marquée que l’accord négocié par Boris Johnson.

Le nouveau deal du Premier ministre, qui consiste à différencier l’Irlande du Nord du Royaume-Uni, par le maintien pour l’Ulster d’une relation soutenue avec l’Union européenne, est donc vécu comme une trahison par les unionistes. Elle préfigurait, à leurs yeux, un repositionnement de l’Irlande du Nord à plus ou moins court terme, qui pourrait aboutir à un détachement de l’Union des quatre nations.

L’Accord a également été rejeté par le chef de file du parti de la Voix unioniste traditionnelle, Jim Allister, convaincu que les nouvelles dispositions imbriqueraient l’économie irlandaise trop étroitement dans celle de la République d’Irlande et sonneraient le glas de l’Union du Royaume. Il en va de même pour le Parti unioniste d’Ulster dont l’ancien député européen, Jim Nicholson, se déclarait inquiet de l’idée que l’Irlande du Nord soit offerte en sacrifice sur l’autel du Brexit.

La colère ne se cantonne pas aux partis politiques. Elle s’est également exprimée dans les rangs des groupes paramilitaires loyalistes tels que l’Association pour la Défense de l’Ulster qui préparerait des protestations à grande échelle contre Boris Johnson jugé coupable d’avoir dupé les loyalistes nord-irlandais.

La hantise des unionistes est de voir se rapprocher le spectre de l’unité irlandaise, qui a refait surface depuis le référendum du 23 juin 2016 et agite beaucoup les esprits au nord comme au Sud. Le rattachement de la province à la République a été prévu par l’Accord de paix du Vendredi saint à condition qu’une majorité de Nord-Irlandais s’y déclarent favorables. Avec tous les risques politiques et économiques associés à un « hard Brexit », cette perspective qui paraissait encore lointaine avant 2016 semble se rapprocher comme l’indique un sondage d’opinion qui suggère que 51% des Nord-Irlandais voteraient pour l’unification de l’île si un référendum avait lieu aujourd’hui.  Cela permettrait à l’Irlande du Nord de rester dans l’Union européenne avec tous les avantages économiques et financiers que cela implique.

Si l’Ulster a été majoritairement unioniste pendant longtemps, l’évolution démographique au cours des dernières décennies a révélé un rééquilibrage régulier en faveur des catholiques nationalistes qui pourraient devenir majoritaires dès 2021. Selon Heather Conley, du Centre d’Études stratégiques et Internationales à Washington, il s’agit d’une situation qui risquerait fort de devenir conflictuelle. Lorsqu’un des deux camps commencera à faire entendre sa voix, le risque serait qu’il provoque des réactions hostiles au sein de l’autre camp et fasse ainsi monter les tensions intercommunautaires.

Si l’on en croit un autre sondage de Yougov, 59% des conservateurs veulent que le Brexit ait lieu même si cela implique que l’Irlande du Nord quitte le Royaume-Uni.  Lorsqu’il s’agira de négocier la nouvelle relation commerciale entre le Royaume-Uni et l’Europe, Boris Johnson pourrait très bien accorder une importance particulière au coût financier pour le Trésor britannique que représente la province d’Ulster dans le monde post-Brexit.

La cause écossaise

Les unionistes ne seraient pas les seuls à récuser le compromis de Boris Johnson. Lors du référendum de 2016, 62% des Écossais s’étaient prononcés en faveur du maintien du Royaume-Uni dans l’Union européenne. Si les Écossais se sont avérés plus favorables à l’Europe que les Anglais ou les Gallois c’est en partie parce que le sentiment d’europhobie y est beaucoup moins répandu. L’Écosse n’a pas été confrontée à la crise migratoire, et le taux d’immigration y est relativement faible. Le pays est beaucoup plus ouvert à la main d’œuvre intraeuropéenne et s’est également mieux intégré dans les politiques communes comme celle de la PAC, la politique des quotas de pêche, et aussi les programmes européens pour l’éducation.

On se souvient que la légitimité du Brexit en Écosse (tout comme à l’Irlande du Nord) avait été en vain contestée et que les juridictions avaient considéré que ni le Parlement de Holyrood, ni celui de Stormont, ni encore l’Assemblée galloise n’étaient habilités à se prononcer sur la procédure de sortie.

Arrivée au pouvoir après la victoire du non au référendum sur l’indépendance de l’Écosse en 2014, la Première ministre écossaise, Nicola Sturgeon, dénonçait les lignes rouges tracées par le gouvernement de Theressa May dans son approche du Brexit. Trois ans plus tard, elle s’insurgeait contre l’accord négocié par Boris Johnson qualifié d’« injuste ». A ses yeux l’Écosse était la seule nation du Royaume-Uni à ne pas être traitée de façon équitable dans la mesure où, à l’inverse de l’Irlande du Nord, son sort était scellé par le vote anglo-gallois, quand bien même les Écossais avaient voté très majoritairement contre le Brexit.

Si, en 2014, plus de 55% d’entre eux se sont prononcés contre l’indépendance de leur nation, le souhait de rester dans l’Union européenne avait été l’un des arguments majeurs en faveur du maintien dans le Royaume-Uni. À défaut d’obtenir un double statut comme à la fois État membre de l’Union européenne et partie intégrante du Royaume-Uni, le parti nationaliste écossais souhaite pouvoir s’exprimer à nouveau sur la question de l’indépendance.

Le 28 mars 2017, le parlement régional d’Écosse autorisait, par 69 voix contre 59, la Première ministre écossaise à demander à Londres l’organisation d’un nouveau référendum sur l’indépendance. En juin 2017, Nicola Sturgeon déclarait qu’elle attendrait que les conditions de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne soient clarifiées avant d’organiser un second référendum. Au Congrès d’automne de 2019 du Parti national écossais, elle estimait que le moment était venu de formuler sa requête auprès du Premier ministre dans les semaines à venir. Mais à l’occasion d’un entretien sur la chaîne Skynews avec la journaliste Sophie Ridge, le 3 novembre 2019, Boris Johnson affirmait qu’il n’accorderait pas de second référendum à l’Écosse qui s’était prononcée de façon claire en 2014.  

En Europe, l’indépendance de l’Écosse et son intégration à l’Union européenne font débat. D’après les traités, un candidat à l’adhésion doit être coopté à l’unanimité des pays membres. Si certains considèrent que l’Écosse pourrait très bien demeurer dans l’Union européenne et, en quelque sorte, succéder au Royaume-Uni comme État membre, cette option risquerait fort d’être rejetée par l’Espagne et la Belgique qui craignent des revendications régionalistes au sein de leur territoire. Les conditions procédurales de cette éventuelle adhésion font également débat.

Le choix de la future relation commerciale 

La dernière pièce du dispositif en amont de la sortie effective serait la déclaration politique qui tracerait le contour de la future relation commerciale entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Les promesses faites par Theresa May de rester en étroit alignement avec le bloc européen étaient destinées à faciliter un large accord de libre-échange rapide et profitable aux deux camps.

L’objectif manifeste de Boris Johnson est de conclure de nombreux accords de libre-échange avec des pays tiers, en particulier avec les États-Unis, ce qui suppose une liberté de manœuvre qu’une relation étroite avec l’Union européenne ne saurait lui autoriser.

Le Premier ministre n’a pas réussi à supprimer le lien entre l’accord de libre-échange et le principe de conformité aux standards européens en matière de droits des travailleurs, du droit de la concurrence, et dans le domaine de l’environnement. Mais son astuce a été de transférer ces garanties du texte de l’Accord de retrait à la déclaration politique qui n’est pas juridiquement contraignante. En revenant sur le souhait de Theresa May de conserver des liens étroits avec l’Union européenne, la déclaration politique évoque une relation économique souple fondée sur un accord de libre-échange, sans quotas ni tarifs, dans le cadre de règles du jeu équitables (level playing field) comme le réclamait Bruxelles, avec, en revanche, la possibilité pour le Royaume-Uni de diverger par rapport aux règles du marché unique afin de poursuivre une politique commerciale plus indépendante.

Cette disposition a suscité beaucoup d’émoi et d’inquiétude parmi les partisans du remain et les travaillistes qui voient se dessiner un Brexit beaucoup plus dur qu’il n’y parait. Ils soupçonnent le Premier ministre de vouloir à moyen terme instaurer une économie totalement dérégulée pour permettre la création d’un « Singapour en mer du nord », qui, selon Angela Merkel, ferait du Royaume-Uni un concurrent au même titre que la Chine.

Une victoire sans lendemain

Une fois conclu, le gouvernement espérait que l’accord serait rapidement approuvé par le Parlement. Dans son article “Le film du Brexit : Vers un premier épilogue”, Aurélien Antoine a rappelé les difficultés auxquelles Boris Johnson a dû faire face (obligation de présenter et de faire voter le EU (Wihtdrawal Agreement) Bill-WAB, échec de l’adoption de l’agenda parlementaire retenu par l’Exécutif, impossibilité de représenter le deal aux suffrages parlementaires après un premier échec, et report forcé du Brexit au-delà du 31 octobre). Le Premier ministre déclarait alors qu’il suspendait l’examen du WAB en attendant la décision des Européens concernant le report de la date de sortie. Pour tenter de reprendre la main il enjoignait l’opposition à accepter de nouvelles élections le 12 décembre. Cette journée serait également marquée par une très importante manifestation (un million de personnes) dans le centre de Londres pour réclamer un nouveau référendum sur le Brexit.

Comme l’explique Aurélien Antoine dans son article précédemment cité, un Brexit qui tarde de plus en plus à se réaliser ne peut qu’aider le lobby anti-Brexit à gagner du terrain et à renforcer l’idée qu’un nouveau référendum serait apte à dénouer la crise. Pourtant, pour les Européens, cette situation qui perdure ne peut que déboucher sur de nouveaux casse-tête institutionnels avec un pays qui n’est pas encore sorti de l’Union, mais n’est plus considéré comme un membre à part entière et qui peut être tenté de jouer les trouble-fête comme en atteste l’élection des députés européens britanniques de mai 2019 (et depuis le report au 31 janvier au plus tard, la désignation d’un nouveau commissaire britannique).

L’enjeu électoral

Le 28 octobre Boris Johnson proposait pour la troisième fois sur le fondement du Fixed-Term Parliament Act une motion visant à convoquer des élections législatives anticipées le 12 décembre 2019. La raison invoquée était que le Parlement était dysfonctionnel et ne pouvait continuer à tenir le pays en otage.  Son idée était de revenir devant l’électorat avec soit un accord ratifié par le Parlement soit un accord en suspens qui lui permettait de faire campagne sur le slogan du « let’s get Brexit done ».

Confronté au refus persistant du parti travailliste de voter pour de nouvelles élections tant que ne serait pas totalement écarté le risque du no deal, le chef du gouvernement décidait de mettre en place une procédure moins exigeante, comme l’avaient proposée les Libéraux démocrates et le SNP, qui puisse lui permettre de faire aboutir son projet de loi à la majorité simple. Le 29 octobre Boris Johnson parvenait enfin à briser l’opposition des Parlementaires tandis que 438 d’entre eux – 291 conservateurs, 127 travaillistes, 9 Indépendants et les dix membres du Parti unioniste démocrate – votaient pour son projet de loi qui déboucherait sur une consultation électorale le 12 décembre. Le vote des Communes avait de quoi satisfaire le Premier ministre. Les élections auront bien lieu à la date qu’il a fixée et sans aucun amendement qui aurait pu permettre aux expatriés britanniques vivant en Europe de participer au scrutin ni d’abaisser l’âge du droit de vote à 16 ou 17 ans. Le Parlement a été dissous le 5 novembre au soir.

Le scrutin du 12 décembre 2019 révélera sans doute les limites du bipartisme avec la recomposition du paysage politique fragmenté en plusieurs blocs. Il pourrait déboucher sur une toute nouvelle trajectoire économique du Royaume-Uni, mais un nouveau Parlement sans majorité n’est pas à exclure.

Les Conservateurs qui n’ont plus du soutien des unionistes nord-irlandais n’ont guère de raisons d’être sereins. Leur leader n’a pas réussi à mettre en place le Brexit à la date prévue et son image de gagnant est sensiblement écornée. En Écosse, la démission de la très populaire Ruth Davidson, qui s’était opposée à Boris Johnson lors de la campagne référendaire de 2016, prive les 13 élus écossais conservateurs d’un chef de file.  Ils risquent fort de perdre des sièges au profit du Parti national écossais. Dans le sud-est et le sud-ouest de l’Angleterre, les Conservateurs ont beaucoup à craindre des Libéraux démocrates. Ils devront également ferrailler dur avec le parti du Brexit dans les circonscriptions qui ont voté très majoritairement pour le départ de l’Union européenne. Malgré les recommandations de Donald Trump, Boris Johnson a rejeté la proposition d’un pacte électoral, une forme d’alliance pour le “leave” avec le chef du parti du Brexit, Nigel Farage, qui n’aurait présenté des candidats que dans 150 circonscriptions. 

Le parti travailliste n’est pas mieux loti avec un retard de 11 points par rapport aux Conservateurs et à seulement 7 points de plus que les Libéraux démocrates. Mais, malgré la forte impopularité de Jeremy Corbyn, les travaillistes sont mieux à même de former une coalition que leurs adversaires.

 

Enfin, le pari très ambitieux de Jo Swinson, la dirigeante des Libéraux démocrates qui a résolument choisi de faire campagne pour le remain peut-il être gagné ? Elle envisage de recueillir assez de suffrages pour succéder à Boris Johnson. Cela peut paraît improbable, mais il n’est pas exclu que sa formation fasse une percée spectaculaire. Les Lib Dems représentent  une sérieuse menace pour le Labour et pourraient également faire le jeu des Conservateurs dans un certain nombre de circonscriptions traditionnellement travaillistes qui ont voté très majoritairement pour le leave. Les circonscriptions du Pays de Galles seront intéressantes à suivre sur ce point.

Conclusion

Le Brexit n’aura pas eu lieu le 31 octobre et la fin d’un processus, qui de jour en jour s’avère nocif et malsain pour la démocratie, n’est pas encore en vue. Comme dans bien d’autres épisodes de cette tragi-comédie qui ne cesse de rebondir, on a pu assister au fossé persistant entre les paroles et les actes des responsables politiques. La série de fiascos qui a marqué la gestion du Brexit a creusé la distance critique des Britanniques à l’égard de leur classe politique, qui peut leur paraître tout à fait inapte à résoudre un problème aux implications multiples. L’approche des enjeux politiques, et tout particulièrement celui de la frontière irlandaise, a révélé beaucoup de mauvaise foi, d’arrière-pensées et de tactiques partisanes masquées par des dynamiques formelles et des formules creuses. L’implacable arithmétique électorale a porté le Parti unioniste démocrate, dont la représentativité est très contestée et contestable, sur le devant de la scène politique en le dotant d’un rôle crucial dans l’évolution des négociations. Mais tout porte à croire qu’il vient de vivre les heures les plus fastes de son histoire. 

Le mot Brexit est ainsi devenu le synonyme d’une impasse politique et la convocation de nouvelles élections, pour la troisième fois en quatre ans, est un constat d’impuissance des représentants de la nation. Plusieurs visions idéologiquement divergentes s’affrontent au sein d’un Parlement devenu factieux, celle d’une Angleterre ultralibérale et économiquement dérégulée, incarnée par le Premier ministre, où l’Union européenne ne serait plus qu’un partenaire comme les autres ; celle d’une relation étroite avec l’Union européenne prétendument garante des avancées sociales et environnementales avec le maintien d’une union douanière (position défendue par une majorité de travaillistes) ; et enfin une approche rénovée de la relation entre le Royaume-Uni et une Union européenne réformée moins bureaucratique et plus proche des citoyens (comme le souhaitent les libéraux démocrates). L’issue du scrutin du 12 décembre, que certains ont déjà désigné sous le nom de « Brexmas » (contraction de Brexit et christmas), paraît finalement très incertaine.

À supposer que le Premier ministre gagne son pari et réalise un bon score aux élections, rien ne garantit qu’il puisse mettre en œuvre sur le front commercial le Brexit qu’il appelle de ses vœux. S’il a pour objectif de construire une nouvelle superpuissance économique en se libérant du carcan de Bruxelles, il se heurtera, à plus ou moins brève échéance, à des réalités politiques et commerciales peu avantageuses. Plus le Royaume-Uni s’ouvrira à d’autres marchés, plus l’Union européenne, inquiète de voir se développer outre-Manche une économie low cost, peu regardante sur les standards environnementaux et sanitaires et peu soucieuse des droits des travailleurs, renforcera les contrôles à l’égard de son voisin. De plus, tous les experts semblent convenir que la signature de nombreux accords de libre-échange avec des pays hors Union européenne ne saurait compenser la perte considérable de l’accès au marché unique. Si Donald Trump promettait à Boris Johnson un très grand accord commercial en juin dernier, il semble à présent beaucoup moins enthousiaste et a laissé entendre le 1er novembre, dans un entretien avec Nigel Farage sur la chaîne LBC, que les termes de l’accord de sortie négocié par le Premier ministre rendaient impossible la mise en place d’un tel accord de libre-échange. De quoi refroidir les Brexiteurs les plus enflammés…

 

 

 

 

 

Le film du Brexit vers un premier épilogue ?

https://s14-eu5.startpage.com/cgi-bin/serveimage?url=https%3A%2F%2Fth.thgim.com%2Fnews%2Finternational%2F2hz6jx%2Farticle29827371.ece%2Falternates%2FFREE_660%2FBRITAIN-EU-PARLIAMENT&sp=99352d1b7c835e7ba3c2236085cc88c6&anticache=293720

Avec l’organisation d’élections générales le 12 décembre prochain, c’est une séquence importante du film du Brexit qui vient de s’achever. Arrivé au pouvoir au début de l’été, Boris Johnson semble être parvenu à ses fins cet automne en usant de toutes les possibilités que lui offrait le droit constitutionnel et parlementaire britannique. Revenons sur cet épisode qui a débuté au mois de juillet.

Flash-back : du 23 juillet au 29 octobre. Lorsqu’il devient le nouveau locataire du 10 Downing Street, Boris Johnson a un plan bien établi dans son esprit. Il comprenait trois volets. Le premier était d’obtenir de l’Union européenne (avant le 31 octobre) un accord abolissant le mécanisme du backstop. Une fois acquis, ce deal devait être rapidement soumis au Parlement – la prorogation de cinq semaines contribuant à placer les parlementaires devant le fait accompli. Réunis seulement quelques jours avant le jour prévu du Brexit, les MPs n’auraient eu d’autres choix que de valider le traité ou de se résoudre à un no deal. Le succès aux Communes garanti ou l’absence d’accord assumée, il ne suffisait plus qu’à retourner devant les électeurs pour reconstituer une majorité conservatrice perdue par Theresa May au printemps 2017. Au terme de ce processus, le Premier ministre serait parvenu à « délivrer » le Brexit dans les temps et se serait acheminé sans doute vers une victoire électorale en raison du respect des promesses qu’il avait faites.

Gros plan : les défaites de Boris Johnson. À la date du 31 octobre, Boris Johnson a-t-il réussi son pari ? A priori, pas vraiment. Après le fiasco de la prorogation, non seulement le Brexit n’est pas survenu à Halloween, mais aucun accord n’a été formellement adopté et intégré en droit britannique. Si des élections vont bien se tenir le 12 décembre, ce manque apparent de résultats empêche d’affirmer que le parti conservateur conduit par le Premier ministre sortant bénéficiera d’une majorité absolue à la Chambre des Communes.

Travelling arrière : un Premier ministre en position favorable. Ce bilan peu glorieux impose pourtant de le prendre avec recul. Boris Johnson a d’abord réussi à conclure un deuxième projet de traité qui atténue le backstop au point que le terme même est progressivement abandonné. Alors que les Européens avaient juré que l’accord de novembre 2018 n’était pas renégociable, ils ont fini par céder comme jamais auparavant sur les modalités de gestion de la frontière nord-irlandaise. Ensuite, bien que le nouveau deal n’ait pas fait l’objet d’un consentement formel des MPs, le fait que l’acte censé le transposer dans l’ordre juridique national (le EU Withdrawal Agreement Bill, WAB) ait franchi le stade de la deuxième lecture confirme que Boris Johnson bénéficiait d’une adhésion de principe des parlementaires. C’est la raison pour laquelle certains ministres se sont déclarés circonspects face au projet d’élections anticipées. Pour Boris Johnson, toutefois, l’examen de la loi sans le soutien d’une majorité qui lui était acquise demeurait risqué, car les manœuvres dilatoires se seraient multipliées, à l’instar de ce que nous avons assisté depuis la mi-octobre. Au fil des débats, les blocages auraient été de plus en plus fréquents. Le WAB n’aurait certainement pas été adopté d’ici au 31 janvier. Pour rompre le cercle vicieux de discussions parlementaires stériles et ne visant qu’à empêcher que le Gouvernement mène sa politique, la seule solution était le retour aux urnes. Or il s’agissait bien là de l’objectif final de Boris Johnson, même s’il l’envisageait dans un contexte plus favorable pour lui. Le Premier ministre n’est pas pour autant si affaibli que cela : il dispose d’un deal tangible, le report du Brexit ne lui est pas imputable (puisqu’il résulte de la soumission à la loi), l’opposition travailliste ne propose pas d’alternative véritablement crédible, et la perspective du no deal s’éloigne grâce au troisième report.

Arrêt sur image : le report consenti le 28 octobre. Selon le document publié le 30 octobre par les services du Conseil européen, l’extension est acceptée jusqu’au 1er février 2020 à minuit. Le texte reprend les acquis des précédentes décisions de report : le Royaume-Uni doit satisfaire les obligations issues du droit de l’UE et le Conseil européenne annonce d’ores et déjà son refus de rouvrir les négociations sur les modalités du retrait. Trois dates sont ajoutées à la deadline du 1er février afin d’introduire de la flexibilité au cas où les Britanniques accompliraient les formalités juridiques nécessaires à l’adoption et à l’intégration du deal en droit interne avant le 31 janvier. Le retrait pourra ainsi avoir lieu le 1er décembre ou le 1er janvier. Du fait de ce report, le Gouvernement britannique devra désigner un commissaire européen. Ce point démontre que plus le Brexit est remis à plus tard, plus les choses se compliquent d’un point de vue institutionnel au niveau communautaire.

Pour un certain nombre d’observateurs, ce report serait un recul de l’Union européenne qui céderait face à l’incapacité des institutions britanniques à convenir des modalités du Brexit. Les 27 auraient effectivement pu fixer une date de report plus précoce afin de faire en sorte que le nouvel accord soit rapidement confirmé. La date du 15 novembre a été évoquée, car elle aurait été suffisante en principe pour que le WAB, puis le deal soient adoptés. Toutefois, ce choix n’a pas été fait pour trois raisons. Tout d’abord, les membres de la Chambre des Communes ayant fait preuve jusque-là d’une imagination débordante pour retarder le Brexit, un report de quinze jours seulement aurait ravivé les spéculations autour du no deal. Ensuite, l’Union européenne se refuse depuis le début des négociations à endosser une sortie désordonnée du Royaume-Uni. Enfin, il convient de prendre en compte un courant minoritaire, mais fort au sein de l’UE bénéficiant de relais à Westminster, qui table sur l’échec du Brexit. Chaque report est du temps gagné pour ceux qui promeuvent un retour en arrière, notamment par l’organisation d’un nouveau référendum qui demanderait plusieurs mois. Ce lobbying anti-Brexit s’est déployé sur de nombreux fronts (politiques et juridictionnels) et il paraît plus que probable qu’il ait tiré parti des divisions à Westminster pour retarder le Brexit alors que Boris Johnson semblait disposer d’une majorité soutenant le traité de sortie. Le Fixed-Term Parliaments Act de 2011 (FTPA) a aussi facilité les procrastinations parlementaires.

Hors cadre : le FTPA. Dès le mois d’août, Boris Johnson préparait des élections anticipées. Un obstacle législatif de taille s’érigeait devant lui pour contrarier ses plans. En vertu du FTPA, l’autodissolution du Parlement ne peut survenir que si une majorité des deux tiers des sièges est réunie. À trois reprises, Boris Johnson a échoué à atteindre ce seuil de 434 députés sur 650. Cet empêchement répété est l’occasion de constater à quel point le FTPA est pernicieux ainsi que nous le soulignions dans notre analyse produite pour le Club des Juristes (et que nous reprenons ici). Dans un régime parlementaire, la dissolution est l’un des moyens de trouver une issue à une crise qui oppose le Gouvernement au Parlement (la seconde option est que la chambre basse soutienne une autre équipe ministérielle). La loi de 2011, en imposant au Gouvernement d’obtenir le consentement des deux tiers des sièges des MPs pour parvenir à la dissolution, dévoie le parlementarisme britannique. Elle n’autorise le recours à la dissolution – en principe justifié par des circonstances de crise – qu’en présence d’un consensus large entre l’Exécutif et les différentes factions du Parlement. Or, par définition, ce consensus ne peut être trouvé en période de crise. Cet épisode du feuilleton du Brexit permet de comprendre qu’une norme écrite n’est pas la garantie d’un meilleur fonctionnement des institutions. Si les usages politiques anciens avaient prévalu, la menace d’une dissolution maîtrisée par le Premier ministre aurait peut-être conduit les parlementaires à être plus constructifs ; et en cas de blocage persistant, la dissolution serait intervenue beaucoup plus tôt, économisant ainsi un temps précieux.

Pour contourner les effets pervers de la majorité qualifiée exigée par le FTPA, Boris Johnson est donc passé par la voie législative classique, c’est-à-dire l’adoption d’un projet de loi à la majorité simple. Comme le Parlement est souverain, rien ne l’empêche de remettre en cause, même temporairement, un précédent texte. Le Premier ministre est parvenu à ses fins : le Early Parliamentary General Election bill a été plébiscité par 438 MPs contre 20.

Générique de fin ? L’organisation d’élections générales n’est pas la solution miracle qui permettra d’assurer un avenir certain pour le Brexit. La principale menace qui pèse sur l’issue de ce scrutin est l’avènement d’un nouveau Parlement sans majorité (un Hung Parliament). Une campagne électorale est incertaine et il n’est jamais possible d’en prédire le résultat, en particulier dans une période troublée. Parmi les événements qui pourraient venir gêner le scrutin, les affaires dans lesquelles Boris Johnson est mis en cause joueront peut-être un rôle. Ces conjectures n’empêchent pas de convenir que la tenue de ce scrutin était souhaitable et cohérente d’un point de vue institutionnel. Dans une démocratie parlementaire, il appartient aux citoyens d’arbitrer le conflit insoluble entre le Parlement et un Gouvernement qui a perdu sa majorité.

Plusieurs voix parmi les parlementaires et les experts ont néanmoins soutenu que le meilleur moyen d’en finir avec le Brexit était plutôt de prévoir un nouveau référendum. L’argument répond à une logique solide, quel que soit l’objet de la votation. Pour une partie notable des travaillistes, tout accord devrait être soumis à un référendum. Les électeurs n’ayant pas eu conscience de la complexité des modalités du Brexit en 2016, il faudrait leur rendre la parole sur ce point crucial qui engage l’avenir du Royaume-Uni. Pour les libéraux démocrates et les nationalistes écossais, la révocation du Brexit est possible en respectant le parallélisme des formes : ce que le peuple a décidé en 2016, il pourra le défaire en 2020.

Ces projets référendaires ont leur pertinence, mais il est normal qu’ils n’aient pas prévalu sur l’organisation d’élections générales, et ce, pour plusieurs raisons. En premier lieu, le précédent Parlement était composé de MPs dont les partis ne promettaient pas de tels scrutins, ou du moins pas sur le même sujet. En 2017, le manifesto travailliste n’envisageait pas cette possibilité, tandis que les libéraux démocrates prévoyaient un référendum pour soumettre le futur deal aux électeurs, non pour revenir en arrière. En deuxième lieu, l’organisation d’une consultation directe des citoyens impose la détermination d’un programme législatif clair soutenu par une majorité au Parlement. Or ce sont justement les élections générales qui ont pour fonction de présenter aux électeurs le potentiel agenda que les chambres devront suivre. En troisième lieu, si l’actuel Parlement s’était engagé sur la voie d’un nouveau référendum, les discussions auraient été particulièrement longues et difficiles en l’absence de majorité favorable aux conditions précises d’une telle consultation. Les demandes de report se seraient multipliées avec un risque toujours plus fort d’un no deal. Ces arguments ont fini par convaincre le SNP et le Lib-dem de soutenir le Early Parliamentary General Elections Bill. Le Labour a dû aussi se résoudre à suivre cette voie, d’autant que le report du Brexit au 31 janvier au plus tard était acquis.

Une fois comprise une mécanique politico-institutionnelle qui aurait dû s’imposer bien plus tôt, il convient de s’interroger sur le résultat qui serait le plus satisfaisant. Selon nous, cette première phase du Brexit qui doit confirmer que le Royaume-Uni sort formellement de l’Union européenne doit s’achever rapidement. De ce point de vue, Boris Johnson est en position de force. Il soutiendra naturellement l’accord qu’il a obtenu de Bruxelles. Comme les Britanniques en ont manifestement assez de cette saga qui dure depuis près de quatre ans et qu’ils souhaitent que d’autres sujets deviennent prioritaires, le plus court chemin pour en terminer avec cette première étape est de voter en faveur des conservateurs. Si les électeurs donnent une majorité à Boris Johnson, nous pouvons être à peu près certains que le Brexit aura lieu le 31 janvier 2020 au plus tard, voire le 1er janvier. En revanche, l’avènement d’une majorité travailliste renverra forcément le Brexit à une date éloignée. Un Gouvernement dirigé par Jérémy Corbyn tentera de renégocier un accord et à le soumettre au référendum, ce qui nous paraît dangereux. Non seulement rien n’assure que les Européens souhaiteront se pencher à nouveau sur les modalités de sortie du Royaume-Uni, mais Jérémy Corbyn n’obtiendra peut-être pas ce qu’il sera venu chercher à Bruxelles sur les droits sociaux. Puis, si un troisième accord est finalement élaboré, il faudra ensuite adopter une loi pour organiser le référendum de validation. Une loi d’incorporation du traité en droit interne devra également être discutée au Parlement. Avec le programme travailliste, le terme de la première phase du Brexit serait reporté d’au moins neuf mois et plus vraisemblablement à plus d’un an. L’orientation des libéraux démocrates et des nationalistes écossais paraît plus crédible, car la révocation de l’article 50 sur le fondement d’une nouvelle votation populaire n’emporte plus de discussions sur le contenu d’un accord. De surcroît, l’application de ce programme ne devrait prendre qu’environ six mois. Cependant, il y a peu de chances que ces deux partis finissent par obtenir une majorité absolue à la Chambre des Communes.

Finalement, les deux scénarios les plus tangibles à l’heure où nous écrivons ces quelques lignes sont les suivants : un hung Parliament ou une victoire de Boris Johnson. Dans le premier cas, travaillistes, libéraux démocrates et nationalistes écossais pourraient trouver un terrain d’entente, mais cela est peu probable. Dans le second cas, le Brexit sera acté le 1er février 2020 au plus tard et les négociations sur le futur accord commercial pourront débuter. Malgré nos réserves et le peu de sympathie que nous inspire Boris Johnson, force est d’admettre en toute objectivité que sa victoire aux élections permettrait d’avancer après des mois d’immobilisme.


PS : des auditions intéressantes se sont déroulées au Parlement sur l’issue des récentes négociations avec l’UE et le WAB, avec notamment la contribution de Jack Simson Caird qui est l’un des experts avec lequel l’Observatoire travaille régulièrement : https://www.parliamentlive.tv/Event/Index/3abdd257-7199-4579-916b-cb4126b34a3e

Un jugement inédit qui marque une étape majeure dans l’évolution de la Constitution britannique… mais qui ne résout rien sur le front politique

https://s14-eu5.startpage.com/cgi-bin/serveimage?url=https%3A%2F%2Fupload.wikimedia.org%2Fwikipedia%2Fen%2Fthumb%2F8%2F83%2FSupreme_court_crest_%2528official%2529.svg%2F150px-Supreme_court_crest_%2528official%2529.svg.png&sp=14d7c30a2845292b3451046307a6fc31&anticache=321490

Rarement un jugement de la plus haute juridiction du Royaume-Uni avait été autant attendu, plus encore que lors du contentieux qui avait porté sur les conditions de la notification par le Gouvernement de l’intention des Britanniques de quitter l’Union européenne. Les onze juges ont infligé un revers juridique inédit au Premier ministre. Nos lecteurs trouveront ci-dessous notre première analyse du jugement. Avant de l’exposer, nous tenons à souligner le caractère exceptionnel de la décision sur la forme : elle est courte, énoncée dans un style particulièrement simple, rendue en seulement quelques jours, et sans aucune opinion dissidente. Sans évoquer le fond, il est donc indéniable que la Cour suprême a voulu “marquer le coup” contre un Gouvernement qui a été brutal. Il convient aussi de lire entre les lignes : depuis 2009, la Cour suprême s’émancipe de plus en plus des autres pouvoirs et s’érige en un contre-pouvoir toujours plus puissant qui s’appuie sur les principes constitutionnels classiques pour jouer une rôle plus politique. L’histoire constitutionnelle britannique a déjà connu une telle tendance (notamment sous les Stuarts avec les jugements de Lord Coke), mais en des temps où le parlementarisme démocratique n’était pas encore mature.

Les conséquences juridiques du jugement seront largement débattues et nous continuons de penser que les circonstances ont largement joué en défaveur de l’Exécutif. Dans un contexte plus apaisé, la solution que nous soutenions (justiciabilité, puis mise en oeuvre d’un contrôle minimum aboutissant à reconnaître la légalité de la prorogation) se serait sans doute imposée. Quoi qu’il en soit, les effets juridiques du camouflet infligé à Boris Johnson ne dissipent toujours pas le brouillard politique qui persiste sur le Brexit. Maintenant que le Parlement se réunit à nouveau, nous sommes curieux de voir ce que ses membres vont faire. Lorsque la Cour suprême en 2017 leur avait rendu la parole pour intervenir dans la procédure de notification du retrait, les MPs n’en avaient rien fait alors même qu’ils auraient pu, à cette occasion, fixer précisément les modalités du Brexit. Nous restons en conséquence sceptiques sur la capacité des parlementaires à tirer profit de la poursuite de la session. Preuve que nous nous engageons une fois de plus dans des tergiversations sans fin, le leader de l’Opposition Jeremy Corbyn et les partis hostiles à Bo Jo appellent à la démission du Premier ministre tout en ne soutenant pas (encore ?) le vote d’une motion de défiance immédiate au Parlement qui pourrait pourtant le faire tomber… Si un de nos lecteurs peut nous expliquer la cohérence de cette position, nous sommes preneur…

Les épisodes qui se succèdent témoignent d’une réelle résilience de la Constitution britannique qui permet une fois de plus de préserver les principes d’une société démocratique et du rule of law (principe qui n’est pas, étonnamment, cité une seule fois dans le jugement de la Cour). Mais ce constat ne saurait suffire pour surmonter une crise qui perdure en raison d’une classe politique trop divisée et médiocre. Ce n’est pas le Parlement qui est frustré, mais bien le peuple britannique qui est de plus en plus excédé par la situation. Or, malgré le flegme qui le caractérise, les mouvements d’humeur extrémistes pourraient encore se renforcer au profit d’un vote radical lors de prochaines élections.


Premier analyse du jugement Miller 2 :

La Cour a dû répondre à quatre questions : la recommandation du Premier ministre faite à la Reine de proroger le Parlement peut-elle être contestée devant une juridiction ? Si tel est le cas, selon quel standard est-il possible de juger de sa légalité ? En application de ce standard, est-ce que la décision est légale ? Et si elle est illégale, quels sont les moyens pour rétablir la légalité ?[1]

Avant l’intervention de la Cour suprême, la Haute cour de Londres a considéré que la prorogation n’était pas « justiciable ». Tout en admettant que nombre de prérogatives royales soient désormais encadrées par la loi ou aient fait l’objet d’une limitation à la suite d’un contentieux, elle a estimé que ces évolutions n’avaient pas pour effet d’accepter que toutes les prérogatives, sans exception, soient potentiellement contestées devant un juge via le judicial review[2]. Il en va, selon la Haute cour qui cite une jurisprudence bien établie, de décisions à caractère politique. Pour l’identifier au cas d’espèce, les trois juges anglais se sont référés à l’absence « de standards juridictionnels ou légaux par lesquels il est possible d’évaluer la légalité de la décision ou de l’action de l’Exécutif » (§ 47). Ils en concluent que les motifs du Premier ministre étaient « politiques par nature et qu’il n’existe pas de standards pour juger de leur légitimité » (§ 51).

À ce stade, le jugement de la Haute cour n’a pas forcément surpris. Les débats doctrinaux sur le sujet, qui se tenaient avant même que Boris Johnson ne provoque la prorogation, ne permettaient pas non plus de conclure à la justiciabilité d’une telle prérogative et peut-être encore moins de son illégalité. Il y a eu un net changement au début du mois de septembre et après que la Haute cour s’est prononcée en faveur de l’Exécutif. Outre la réaction du Parlement, la communauté des constitutionnalistes britanniques, plutôt hostile au Brexit et à Boris Johnson, a majoritairement pris la plume pour expliquer que non seulement la décision était justiciable, mais qu’elle était de surcroît non conforme à la Constitution. Les articles de référence sont ceux de notre collègue Paul Craig publiés sur le site de l’Association de Droit constitutionnel britannique (UKCLA Blog) et du Human Rights Hub de l’Université d’Oxford[3]. Son opinion, en tant que titulaire de la chaire de droit anglais d’Oxford que tenait Dicey avant lui, a eu une influence notable. Quelques jours après, la Court of Session d’Écosse a en partie repris ses arguments pour juger en appel que la prorogation était inconstitutionnelle[4]. Condamnant la tactique du Gouvernement pour « frustrer » le Parlement de l’exercice de ses compétences (délibérer et contrôler l’Exécutif), les juges écossais ont soutenu que le recours à la prorogation était « une manœuvre procédurale » illégale (§ 91). La durée particulièrement longue d’interruption des travaux parlementaires (cinq semaines) dans un contexte de crise qui impliquait pourtant que le Parlement soit à même de suivre en détail l’évolution des événements a emporté la conviction des juges.

La Cour suprême parvient à la même solution que la Court of Session. Elle répond aux quatre questions précitées en seulement 25 pages (ce qui est court au regard de la nature du contentieux) et à l’unanimité (ce qui est surprenant pour une question aussi débattue ; pour mémoire, le premier jugement Miller du 23 janvier 2017 recelait une opinion dissidente soutenue par trois juges). Pour justifier de la justiciabilité de la décision, la Cour suprême s’appuie sur le Case of Proclamations de 1611 et l’arrêt Entick v Carrington de 1765 qui posent le principe général selon lequel la prérogative n’existe qu’en vertu du common law et qu’elle est encadrée par le droit du royaume. Les onze juges soulignent ensuite que ce n’est pas parce que le Premier ministre est responsable devant le Parlement que le recours à la prérogative est exonéré d’un contrôle juridictionnel. L’argument tiré de la séparation des pouvoirs est aussi écarté. La rapidité de l’analyse et le peu de précédents utilisés par la Cour ont de quoi étonner. Il n’est pas certains que les affaires de 1611 et de 1765 suffisent à convaincre de la justiciabilité, car leur portée n’est pas absolue. Nombre de prérogatives demeurent soustraites au contrôle du juge (convocation du Parlement, nomination du Premier ministre ou des Lords, dissolution avant le Fixed Term Parliaments Act de 2011 par exemple), même si la tendance est à une diminution de ces cas de figure. Pour éviter tout parallèle avec des prérogatives insusceptibles de recours, les onze Justices rappellent que ce sont les juridictions qui ont pour fonction de dire le droit et qu’elles ont seules la compétence pour identifier les prérogatives soumises à leur contrôle.

Le deuxième point est crucial, car va en découler la reconnaissance de la justiciabilité, mais aussi le constat de l’illégalité. La Haute cour avait insisté sur le fait que, dès lors qu’il n’existait aucun standard légal ou juridictionnel pour encadrer la prorogation, la dimension politique s’imposait, empêchant toute contestation valable devant un tribunal. Les juges de la Cour suprême raisonnent par rapport à cette interprétation, bien conscients que l’analyse de la juridiction inférieure était difficilement discutable. Elle élabore donc un standard qu’elle va appliquer à la décision en cause. Au préalable, les juges s’appuient sur deux principes fondamentaux de la Constitution (la souveraineté du Parlement et la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement) pour déclarer qu’aucune prérogative ne doit être exercée de façon à celle qu’elle y porte atteinte sans restriction. Aucune prérogative ne saurait conduire à annihiler les compétences du Parlement. Ce postulat posé (et difficilement contestable selon nous), le standard est énoncé comme suit : « la décision de proroger le Parlement (ou conseiller le monarque de proroger le Parlement) sera illégale si elle a pour effet de frustrer ou d’empêcher, sans motif raisonnable, la capacité du Parlement d’assumer ses fonctions constitutionnelles en tant que corps législatif et en tant qu’institution responsable du contrôle de l’Exécutif » (§ 50). Contrairement à la High Court, la Cour suprême dispose bien d’un standard : celui qu’elle vient de révéler. Les juges savaient sans doute, à l’issue des audiences, vers quelle solution ils s’orienteraient. Il restait ensuite à en établir à rebours le fondement juridique qui s’appuie sur deux principes très classiques de la Constitution britannique.

La Cour poursuit son cheminement en appliquant cette nouvelle grille d’analyse aux faits qui lui sont soumis. Telle qu’il est formulé, le standard conduit inévitablement à ce que la décision de proroger puisse être susceptible de recours. Les juges en viennent donc rapidement à la question de la légalité. Qualifiant le contexte d’exceptionnel, ils leur paraît indispensable que le Parlement puisse siéger pour exercer ses compétences. Ils s’attardent alors, non pas sur les motivations du Premier ministre, mais sur les raisons objectives qui justifieraient la prorogation pour cinq semaines. La Cour conclut que celles qui ont été soumises par le Gouvernement ne sont pas suffisantes en démontrant, sur le fondement des pratiques passées, que la période de cinq semaines était beaucoup trop longue pour rédiger un discours du Trône et organiser le futur agenda législatif. En somme, les défendeurs auraient dû être plus précis sur le caractère impérieux d’un tel délai (§ 60). Reprenant plusieurs analyses de juristes hostiles à la décision du Premier ministre, la juridiction fustige également l’incapacité des avocats du Gouvernement d’expliquer comment, pendant une suspension de cinq semaines, le Parlement aurait pu assumer tout le travail législatif imposé par le Brexit (procédure de validation d’un éventuel accord, contrôle de la législation déléguée pour assurer une sortie ordonnée en vertu du EU (Withdrawal) Act de 2018, consultation des autorités dévolues). Enfin, le Gouvernement ne parvient pas à démontrer l’utilité d’ajouter deux semaines de prorogation aux trois semaines de suspension qui se tiennent en automne pour les conventions des partis politiques.

La solution est sans appel : « il est impossible de conclure (…) qu’il y a un quelconque motif – a fortiori un motif satisfaisant – de conseiller à Sa Majesté de proroger le Parlement pour cinq semaines, du 9-12 septembre jusqu’au 14 octobre. Nous ne pouvons spéculer, en l’absence de preuves suffisantes, sur les motifs qui auraient pu le justifier. Il s’ensuit que la décision est illégale » (§ 61). La Cour termine son jugement en déclarant que le conseil donné à la reine de proroger est nul et sans effet. La prorogation n’a donc pas existé et le Parlement peut se réunir à nouveau, sans autre formalité (§ 69).

Si nous partageons plutôt la conclusion de la juridiction en faveur de la justiciabilité, l’argumentaire déployé sur ce premier aspect ne nous convainc pas totalement, car, outre une mobilisation assez furtive des précédents, elle écarte trop rapidement la comparaison avec le régime juridique bien établi d’autres prérogatives. Sur l’illégalité, la motivation du jugement est particulièrement factuelle et ne se fonde pratiquement sur aucune jurisprudence antérieure, ce qui est rare dans des affaires de cette importance. Les éléments de fait retenus pour qualifier la prorogation de déraisonnable sont aussi discutables : tout en acceptant que la situation soit extraordinaire, la Cour s’en remet aux conclusions des requérants qui ne portent que sur des exemples passés qu’il est difficile d’assimiler à la crise actuelle. Or le caractère inédit de la prorogation aurait pu être compris à l’aune de l’exceptionnalité du Brexit. Quant à tout le travail qu’aurait pu accomplir le Parlement pendant les cinq semaines d’interruption (deux en réalité puisque les trois autres relevaient du traditionnel recess automnal), il s’agit de conjectures (rien ne permet d’affirmer avec certitude que les lords et les MPs auraient consacré tout ce temps au travail législatif lié à la conclusion d’un accord avec l’UE). En mobilisant de tels éléments, les juges ont opéré un contrôle approfondi, non pas de la motivation, mais de l’absence de véritable raison objective appuyant une prorogation longue. Force est d’admettre que les conseils du Gouvernement n’ont pas convaincu lors des plaidoiries. La Cour a logiquement souligné puis exploité ces carences pour fonder son jugement.

Parce qu’elle porte sur la prorogation qui n’avait jamais été contestée auparavant et qu’elle conduit à l’encadrer puis à la déclarer illégale sans aucune référence aux droits et libertés fondamentaux (contrairement au premier jugement Miller et à la grande majorité des jugements relatifs à la prérogative royale), la décision de la Cour suprême est un moment déterminant de l’histoire constitutionnelle britannique. La juridiction assume plus que jamais sa fonction de gardien des principes constitutionnels qu’aucun juge au Royaume-Uni n’avait embrassée jusqu’ici avec autant de volontarisme, sans soutenir pour autant une conception révolutionnaire des dits principes. Le jugement est sans nul doute conforme à l’évolution de la Constitution britannique et du rôle de la Cour de plus en plus prégnant en matière constitutionnelle. Cependant, la motivation que nous qualifierons de rapide laisse en suspens nombre de questions sur le régime de la prérogative. La Cour ne l’a pas fait disparaître, mais le curseur est placé à un niveau d’exigence qui donne au juge une marge d’appréciation considérable pour déterminer ce qui sera justiciable ou pas et ce qui sera illégal ou pas (et ce, malgré le caractère circonstancié souligné par la Cour). Pour le pouvoir exécutif, une telle décision peut potentiellement avoir des conséquences majeures sur les modalités du recours aux prérogatives qui régissent ses rapports institutionnels avec le Parlement qui, quant à lui, ressort renforcé.

[1] Miller (No 2) v The Prime ministre ; Cherry and others v Advocate General for Scotland [2019] UKSC 41, § 27.

[2] Miller v The Prime minister [2019] EWHC 2381, § 37

[3] P. Craig, “Prorogation: Constitutional Principle and Law, Fact and Causation”, U.K. Const. L. Blog, 2 septembre 2019 ; Oxford Human Rights Hub, 31 August 2019 et “Prorogation: Three Assumptions”, U.K. Const. L. Blog, 10 septembre 2019.

[4] Joanan Cherry and others v Advocate General for Scotland, [2019] CSIH 49, § 89.

Retour sur l’article du Pr Paul Craig relatif à la constitutionnalité de la prorogation et sur le premier jugement défavorable au Gouvernement

https://s14-eu5.startpage.com/cgi-bin/serveimage?url=http%3A%2F%2Fukscblog.com%2Fwp-content%2Fuploads%2F2012%2F03%2FJudges.jpg&sp=eac53c227d576bab3d436fcad9e055a5&anticache=822999

Paul Craig a publié un nouvel article sur le site de l’Association de droit constitutionnel britannique (UKCLA Blog) pour approfondir son analyse relative à l’inconstitutionnalité de la prorogation. Afin de poursuivre le débat, nous reprenons sa démonstration en y apportant nos interrogations et nos désaccords, sans prétendre surpasser les conclusions du grand professeur. Nos lecteurs constateront que tout dépend de l’évaluation que l’on fait de la portée réelle ou théorique de l’atteinte aux pouvoirs du Parlement. Ainsi, tout en acceptant éventuellement la justiciabilité de la prérogative que Paul Craig défend (tout comme Mark Elliott), nous n’en déduisons pas pour autant une inconstitutionnalité sur le fond. Ceci explique sans doute que les juridictions sont, pour l’instant, partagées sur la question, ce qui était prévisible.

Paul Craig revient sur trois éléments qui ont guidé les premiers jugements défavorables aux requérants qui arguaient de l’inconstitutionnalité de la décision de prorogation. L’autorité de son avis a sans nul doute joué dans la décision rendue par les trois juges écossais qui se sont prononcés en appel le mercredi 11 septembre. (add. : son premier article est cité dans l’une des opinions des juges). Les premiers éléments dont nous avons eu connaissance reprennent les convictions exprimées par le professeur d’Oxford. Nous les discutons en cinq points.

1/ Notre collègue (et néanmoins ami) estime que le motif avancé par les juridictions selon lequel la prorogation serait une décision de « haute politique » empêchant le juge de la sanctionner n’est pas convaincant. Après avoir souligné que tout gouvernement invoque ce moyen pour se défendre, Paul Craig rappelle que l’acte de prorogation n’est pas, traditionnellement, de nature politique : il s’agirait, en somme, d’un simple acte de nature technique de la vie quotidienne du Parlement. Il justifie son point de vue en mentionnant les écrits parlementaires sur la question et la pratique récente de la prorogation. Selon nous, le constat général est juste pour retenir la justiciabilité, mais il ne saurait aboutir à l’exclusion absolue de tentatives d’utilisation politique de la prorogation. Hormis les exemples historiques que Marie-Claire Considère-Charon évoque dans son dernier post sur le site de l’Observatoire (concernant les pratiques des Stuart), la prorogation a bien été utilisée récemment à des fins politiques, au moins à une reprise. Nous l’avons mentionné dans un précédent billet : celle de John Major en 1997 pour éviter la publication d’un rapport gênant à la veille des élections. La Chambre des Communes, dans le document de recherche qu’elle a produit en juillet 2019 sur la prorogation, ne manque pas de mentionner ce précédent. La question se pose de savoir comment un juge saisi de la prorogation aurait pu, au-delà de la justiciabilité, apprécier la légalité de la manœuvre de John Major. Intervenant juste avant une élection et limitée à quelques jours de plus, la prorogation n’a pas eu une portée similaire à celle qui court depuis le 9 septembre. Toutefois, peu importe la durée et le contexte, dès lors que John Major a lui aussi utilisé la prorogation à des fins politiques, même de façon très limitée. Pourtant, à l’époque, seulement quelques MPs se sont émus de la manœuvre, sans qu’un recours juridictionnel n’ait été formé. C’est donc le caractère raisonnable ou non qui est interrogé dans le cas de la prorogation de 2019. Or, même en admettant que le juge puisse décider d’apprécier le but qui sous-tend la décision de proroger (ce que la High court écarte contrairement à la Court of Session écossaise en formation d’appel), il faut reconnaître qu’il lui serait particulièrement difficile de justifier une utilisation inappropriée de la prérogative royale sans s’ériger lui-même en censeur politique. Autrement dit, le juge, en étudiant de façon approfondie les motifs du recours à la prérogative disposerait d’un pouvoir d’appréciation équivalent à celui de l’Exécutif. Pour nous, bien que nous acceptions la justiciabilité de la prérogative en l’espèce, il ne revient pas au juge de s’immiscer sur la validité d’une manoeuvre politique à l’origine d’une crise majeure qui doit être résolue par le corps politique (voir infra). Ce débat n’est pas si éloigné de celui qui existe en France sur l’appréciation de l’opportunité des décisions de l’administration par le juge administratif, ou sur la nature du contrôle du Conseil constitutionnel qui ne saurait disposer d’un pouvoir d’appréciation identique à celui du Parlement.

2/ Au mieux, l’immixtion du contrôle du juge sur la prorogation ne serait donc vraiment envisageable qu’en cas d’irrégularité formelle ou d’un caractère manifestement inapproprié. Une telle atteinte implique alors de déterminer ce qui est « manifestement inapproprié » par rapport aux principes de souveraineté du Parlement et de rule of law. Pour Paul Craig, la prorogation de ce début septembre semble l’être (voir son point 2). Il estime que les cours auraient eu la possibilité de circonstancier leur jugement au regard d’une utilisation de la prérogative qui a clairement pour finalité de limiter la capacité des parlementaires de débattre et de contrôler le gouvernement sur un sujet d’importance majeure. Une telle finalité serait en dehors du champ « traditionnel » de la prorogation (la simple « clôture » d’une session parlementaire). Ici, Paul Craig renvoie à ce qu’il a déjà voulu démontrer dans son premier article. Il ajoute que, accepter que le Gouvernement puisse utiliser la prorogation à sa guise reviendrait à valider une règle selon laquelle le Gouvernement pourrait déterminer librement, via la prérogative, quand le Parlement exercerait ses compétences de contrôle du Gouvernement et de discussion de la loi. Or cette approche serait totalement incompatible avec le principe de souveraineté parlementaire. Nous adhérons naturellement à cet aspect de la démonstration de Paul Craig, tout comme à l’argument qui vise à rejeter la défense du Gouvernement fondée sur sa prétendue volonté de présenter aux MPs le nouvel agenda législatif, ce qui n’est possible qu’en ouvrant une autre session. Là où nous nous séparons de l’analyse de notre éminent collègue, c’est que, en acceptant que la prorogation puisse être contrôlée par le juge pour ses motifs politiques, cela conduirait à mettre en cause toute action du Gouvernement dont on soupçonnerait un détournement à des fins qui ne conviendraient pas au Parlement. Un tel conflit ne peut être résolu que sur le terrain politique, c’est-à-dire par la mise en cause de la responsabilité du Gouvernement ou par l’adoption d’une loi qui priverait le Gouvernement de telle ou telle prérogative dont les MPs estimeraient qu’elle a été utilisée à des fins détournées. C’est justement ce qu’il s’est passé en partie en ce début septembre.

3/ Continuons sur l’appréciation du caractère manifestement inapproprié ou déraisonnable du recours à la prérogative. Nous l’avions aussi mise en doute en considérant que les moyens dont disposaient les parlementaires malgré la prorogation démontraient que le Gouvernement ne les avait pas bâillonnés et que, par conséquent, la souveraineté du Parlement était bien sauve. Nous avions soumis notre opinion à Paul Craig après la publication de son premier post sur le blog de la UKCLA. Il nous avait répondu dans un bref échange. Dans la troisième partie 3 de son billet du 10 septembre, il revient plus en détail sur ce point contradictoire. Paul Craig ne nie pas que le Parlement a eu les moyens de se défendre. Il reprend néanmoins les conclusions d’un article d’Alexandra Sinclair et de Joe Tomlinson pour appuyer son propos. La prorogation limite la capacité du Parlement d’opérer un contrôle sur les actes de législation déléguée nécessaires à la mise en conformité du droit interne au nouveau régime juridique qui s’imposera au jour de la sortie. Il y a effectivement de quoi s’inquiéter face à la tâche juridique considérable qui attend le Parlement et le Gouvernement pour adapter l’ordre juridique interne à la sortie de l’Union européenne. Cependant, si une prorogation de deux semaines aggrave peut-être les choses, la remettre en cause n’empêchera pas ces difficultés déjà bien connues ainsi que le révèlent nombre de rapports parlementaires publiés depuis au moins deux ans (l’Observatoire s’est fait souvent l’écho de ce débat en relayant notamment les analyses du Centre Bingham sur le Rule of Law). De surcroît, le Parlement aura tout à fait la possibilité d’examiner le travail gouvernemental sur les statutory instruments (SIs) lors du début de la nouvelle session. L’invocation des modalités d’encadrement des SIs nous paraît ainsi très spécieuse et trop circonstanciée pour justifier une sanction éventuelle d’un juge dont la portée serait potentiellement majeure pour l’équilibre des pouvoirs. Pour terminer sur ce point, nous avons de sérieux doutes sur le fait que ce sujet aurait été au cœur de débats et de contrôles parlementaires entre le 9 et 20 septembre dans la mesure où la menace du no deal aurait sans doute accaparé les parlementaires.

4/ Paul Craig achève sa démonstration en soutenant que la façon délibérée dont l’Exécutif a écarté du jeu le Parlement pendant ces deux semaines afin de poursuivre ses propres intérêts est contraire aux intérêts du pays. Cette dernière assertion nous renvoie une fois de plus à la finalité et au caractère raisonnable de la prorogation qui seraient complètement contraires à des principes constitutionnels établis. Nous ne sommes pas convaincus par ce point de vue. Permettons-nous, pour soutenir notre propos, de rappeler notre opinion quant au parallèle qui est régulièrement produit entre le problème juridique actuel et celui qui fut posé dans le jugement Miller de la Cour suprême du 24 janvier 2017. Nous estimions que « s’il y a bien des similitudes (l’opposition entre prérogative royale et souveraineté du Parlement), il ne faudrait pas pour autant les assimiler. En 2017, la décision de ne pas consulter le Parlement avant la notification avait des effets absolus : sans l’intervention des juridictions, les MPs auraient été complètement privés de la possibilité de délibérer. » En revanche, tel n’est pas le cas en l’espèce. Il y a une différence de degré majeure quant au caractère raisonnable de l’utilisation de la prérogative.

5/ Finalement, il n’est pas certain que la sanction de la prorogation par le juge soit, d’ailleurs, si respectueuse de l’esprit de la Constitution britannique. Les juridictions ne sauraient être considérées comme les seuls gardiens de l’ordre constitutionnel. Nous, juristes, devons accepter que le perfectionnement d’une société démocratique qui doit protéger l’État de droit ne se jauge pas à la seule possibilité des juridictions de remettre en cause toutes les décisions politiques (ce qui serait tout aussi dangereux pour la démocratie). Ce perfectionnement réside aussi, et peut-être surtout, en la capacité des institutions politiques de s’autolimiter et d’assumer leur rôle de contre-pouvoir. Le Parlement, dans l’histoire anglaise puis britannique, fut et demeure un défenseur du « règne du droit » et de sa souveraineté. Le juge ne saurait en avoir le monopole. La crise du Brexit a montré que le Parlement, malgré les actions de l’Exécutif, sait être un gardien de ces principes. Le succès de Gina Miller devant la Cour suprême le 24 janvier 2017, les actions efficaces de John Bercow pour assurer que le Parlement ait son mot à dire sur les modalités du Brexit, et la réaction d’élus et de lords éclairés comme Yvette Cooper, Dominic Grieve, Ken Clarke, Oliver Letwin ou Hilary Benn pour contrecarrer les plans de Boris Johnson en sont les illustrations. L’intervention du juge sur la question de la prorogation ne saurait résoudre à elle seule une crise qui est d’abord politique avant d’être juridique. Le jugement final de la Cour suprême est attendu avec impatience, mais nous estimons que si la prérogative est peut-être “justiciable”, elle n’est pas pour autant inconstitutionnelle.

PS : nous ne discutons pas dans ce post de l’un des motifs sous-jacent retenu par la Court of Session selon lequel le Gouvernement aurait trompé la reine pour parvenir à ses fins. Cet argument, s’il devait être retenu par la Cour suprême, bouleverserait un pan entier de la Constitution britannique en rendant justiciable des relations interinstitutionnelles qui relèvent de la haute politique.


Addendum : après le jugement de la Court of Session en appel, la question se pose de savoir si le Parlement est en capacité de se réunir à nouveau. Les débats font rage depuis le rendu de la décision des trois juges, mais le fait que ces derniers n’aient pas expressément enjoint au Gouvernement d’agir afin que le Parlement siège à nouveau semble suffisamment clair (voir l’opinion de J. Mitchell QC relayée par le Guardian : “the refusal by Lord Carloway, the lord president, and his two colleagues to impose an interdict or injunction ordering parliament to be reconvened meant the court had not instructed the UK government to do anything.”). Boris Johnson a néanmoins décidé de se soumettre à des questions via les réseaux sociaux en ce mercredi normalement dévolu aux PM Questions au Parlement.

Nous relayons deux opinions contraires à celles des juges écossais et de Paul Craig, y compris sur la question de la justiciabilité : celle de Lord Sumption (ci-dessous), et celle de Timothy Endicott qui nous conduit à la remarque juridique suivante :

Avant le FTPA de 2011, les dissolutions de convenance auraient-elles pu être contestées devant une juridiction ? Il s’agissait alors toujours d’une prérogative royale dont l’usage était souvent détourné de sa finalité première, à savoir vider le conflit entre le Gouvernement et le Parlement. On parlait alors de “dissolution à l’anglaise” qui aménageait donc bien l’utilisation de la prérogative royale pour le “confort” de l’Exécutif… À méditer.

Remarque de Lord Sumption :

” What I think this illustrates is that if you, as a government, do something sufficiently outrageous, and politically the prorogation of parliament was politically outrageous, you tempt judges to push the boundaries out, and it looks from the summary as if that is what the Scottish judges have done …

My own view is that this is a political issue, not a legal one, and that the case can only be resolved politically …

I’m not going to give a prediction, but I think that if [the supreme court] were to decide that the Scottish judges were right, they would be making really quite significant changes to a correct understanding of our constitution because the issue is the propriety of the legal motives, and that seems to me to be a fundamentally political issue.

He also said that the prorogation decision was wrong politically, but that the proper response would be to change the law. He said:

I have no doubt that politically this was a disgraceful thing to do and what tends to happen is that you change the law in response to a sufficiently appalling example of abuse.”

 

Le nouveau premier rôle du Brexit dévolu à Boris Johnson : comédie, tragédie ou drame en happy end ? Par M.-C. Considère

https://s14-eu5.startpage.com/cgi-bin/serveimage?url=https%3A%2F%2Fimg.lemde.fr%2F2019%2F07%2F27%2F0%2F0%2F3500%2F2329%2F688%2F0%2F60%2F0%2Fc629a39_BOS041_BRITAIN-EU-JOHNSON_0727_11.JPG&sp=d09238fa6eb4fe3b025f5938aa5b22e4&anticache=303588

Après des publications ponctuelles sur les premiers enseignements et difficultés politico-juridiques qui s’annoncent depuis l’entrée en fonction de Boris Johnson, Marie-Claire Considère produit une synthèse lumineuse sur la persistance d’une situation insoluble. Le volontarisme de Boris Johnson est loin de pouvoir répondre à tous les obstacles. Pire encore, sa son seul leadership est de nature à en créer de nouveau. Comme nous l’évoquions dans l’analyse du 7 août dernier, le no deal accidentel est de plus en plus probable…

Avec une large avance sur son concurrent à la direction du parti conservateur[1], Jeremy Hunt, Boris Johnson a succédé à Theresa May pour devenir le 77e Premier ministre du Royaume-Uni. Ce pur produit de l’élite anglaise, au verbe haut, a accédé ainsi au Premier rôle, tant convoité, qui couronne un parcours autant médiatique que controversé.

Son élection, par moins de 0,4% de l’électorat britannique, est survenue au terme d’une attente de deux mois, sans suspense, tant sa victoire était donnée comme acquise et cela malgré tous les griefs qui pouvaient lui être reprochés. Seul l’écart entre les deux candidats pouvait donner lieu à quelques spéculations. Dans cette course à l’investiture, on a pu assister à une surenchère électoraliste entre les deux candidats, Boris Johnson, très à l’aise dans sa rhétorique de reconquête et Jeremy Hunt, dans le sillage du favori, tentant maladroitement de rivaliser en fermeté et détermination.

Le vainqueur de l’élection a rallié aisément et massivement les adhérents du parti conservateur, adeptes d’un Brexit dur, en leur garantissant la fin d’un processus éprouvant et interminable. Celui qui est souvent taxé de bouffon ou de clown était devenu la véritable coqueluche de cette petite fraction de l’électorat, lassée par les échecs de Theresa May et ses promesses non tenues. Il leur est apparu comme l’homme fort qui, outre son assurance, son ton direct et la simplicité de son discours, a l’habileté de mettre les rieurs de son côté tout en leur promettant des lendemains qui chantent.

Une entrée en scène fracassante

Farouche partisan d’un Brexit sans concession, il a martelé ses objectifs sous le slogan de  DUDE, un programme qui tient en quatre lettres ou initiales : D pour deliver  c’est-à-dire faire aboutir le Brexit, U pour Unite soit ressouder le pays, D pour Defeat au sens de (a)battre le chef de l’opposition Jermy Corbyn, et enfin E pour Energize, rendre son énergie à une nation affaiblie.

Dans son discours très combatif du 23 juin 2019 devant le 10 Downing street, Boris Johnson s’est insurgé contre tous les oiseaux de mauvais augure qui laissent présager un avenir sombre pour le pays et a réitéré sa promesse de sortir le Royaume-Uni de l’Union européenne, coûte que coûte, au 31 octobre, avec ou sans accord, l’essentiel étant pour lui de sceller le divorce avec ses partenaires européens. “Do or die”, s’est-il écrié, en quelque sorte « Ou ça passe, ou ça casse ! ». Il s’est également engagé à restaurer la confiance dans la démocratie grâce à un nouvel et meilleur accord qui, selon lui, optimisera les chances d’un Brexit réussi tout en permettant le développement d’un nouveau partenariat avec le reste de l’Europe fondé sur le libre-échange et un soutien mutuel.

L’équipe de choc qu’il a choisie pour l’accompagner dans sa mission est homogène et sa composition ne laisse aucun doute sur la nouvelle direction prise par le chef du gouvernement. Après avoir tiré les leçons du mandat de Theresa May, si violemment critiquée et désavouée par les membres de son gouvernement, y compris lui-même, il s’est employé à récompenser ses fidèles et régler ses comptes avec ses opposants. Après avoir renvoyé 13 membres de l’ancien cabinet, une expulsion qu’on a comparée à “la nuit des longs couteaux” qui marqua le mandat de Harold Macmillan en 1962, il a réuni autour de lui un cabinet d’ultraconservateurs qui lui sont tout acquis, incarnant l’aile droite et la ligne dure du parti, à commencer par Dominic Raab, nommé ministre des Affaires étrangères, qui fut le premier à émettre l’idée d’une prorogation du Parlement pour faire passer une sortie sans accord. Un certain nombre de ministères a été attribué à des personnalités controversées ou qui n’ont guère brillé pour leur compétence, mais lui ont témoigné un soutien appuyé, comme Priti Patel à l’Intérieur ou Jacob Rees-Mogg, l’ultra-brexiter chargé des Relations du Gouvernement avec le Parlement, sans oublier Dominic Cummings, qui a magistralement dirigé la campagne référendaire pro-Brexit, et qui devient son premier conseiller.

La trajectoire du no deal et la perspective d’une double collision

Boris Johnson a, d’emblée, positionné le Royaume-Uni sur la trajectoire du no deal comme la solution par défaut dans l’absence d’un accord renégocié avec Bruxelles qui éliminerait le backstop, il n’a eu de cesse de déclarer catégoriquement que ce dispositif de sécurité qui a cristallisé toutes les critiques contre l’accord âprement négocié par Theresa May, était antidémocratique et “mort”. Ses prises de position laissent présager de nouveaux affrontements, voire une double collision avec les responsables européens, d’une part, et avec le Parlement britannique, d’autre part. On peut s’attendre, une fois passée la période estivale, à un nouvel épisode du chicken game ou jeu de la poule mouillée, où chacune des parties s’élance à l’assaut de l’autre, en pariant que l’adversaire flanche à la toute dernière minute de la toute dernière heure de façon à éviter le choc frontal.

La question essentielle est de savoir si, dans ce jeu implacable, Boris Johnson ira jusqu’au bout de sa démarche, quel qu’en soit le prix, pour remplir le contrat qu’il s’est fixé auprès de ses électeurs. Est-ce que son aversion pour l’Europe est telle qu’il soit prêt à sacrifier les intérêts de son pays et l’intégrité du Royaume ?

La route qu’il a manifestement choisie pour mettre en place un dénouement « heureux » au drame qui s’est aggravé au fil des trois années écoulées depuis le referendum du 23 juin 2016, est semée de tels écueils qu’elle s’assimile à un parcours d’obstacles à court terme. Elle exclut toute période de transition qui puisse permettre de tracer la voie d’une nouvelle relation commerciale avec l’Union européenne.

Le nouveau chef de gouvernement hérite d’une situation de crise qui a provoqué la démission de ses deux prédécesseurs. La crise du Brexit a entraîné une crise politique grave qui a opposé le gouvernement de Theresa May et le Parlement pendant une grande partie de son mandat. Depuis l’arrivée au pouvoir de Boris Johnson, ces relations risquent de se détériorer davantage. D’après l’historien Anthony Seldon, jamais depuis 1940 un Premier ministre n’a hérité d’autant d’instabilité politique au moment où il est appelé à prendre une décision de la plus haute importance pour l’avenir de son pays.

La cause irlandaise vue de Bruxelles

Les responsables européens, Michel Barnier tout comme Jean-Claude Juncker, n’ont pas tardé à réagir à ces demandes de modifications de l’accord de divorce, en réaffirmant qu’il était totalement exclu de le rouvrir et d’en retirer le filet de sécurité indispensable au maintien d’une frontière ouverte entre les deux Irlande. Leur intransigeance est manifestement à la hauteur des enjeux, autant politiques qu’économiques, liés au respect de l’Accord du Vendredi Saint de 1998, à la stabilité politique de l’Ulster et à l’avenir des deux économies d’Irlande. Eu égard à la question ultrasensible de la frontière irlandaise, l’Union européenne a exigé des garanties de la part du gouvernement britannique avant de passer à la seconde phase de négociations portant sur la future relation commerciale et, à cet effet, a proposé un filet de protection ou backstop  qui maintiendrait l’Irlande du Nord en « alignement complet » avec la République d’Irlande (marché unique et union douanière) pour empêcher le retour d’une frontière physique entre les deux parties de l’île. Sous la pression des unionistes du DUP qui ont rejeté fermement toute mesure d’exception pour l’Irlande du Nord, il a été décidé que le backstop s’étende à tout le Royaume-Uni.

On a vu que les alternatives au backstop proposées par les Britanniques pour résoudre le problème de la frontière irlandaise avaient été jugées impraticables ou irréalistes. Les nouvelles technologies qui peuvent éviter les contrôles et les retards au passage de la frontière entre deux pays qui n’obéissent pas aux mêmes règles commerciales ainsi qu’aux mêmes normes et standards n’ont pas encore été testées. De surcroît, elles ne pourraient s’appliquer à l’agroalimentaire ou au transport de bétails.

Délimiter une durée dans l’application du backstop paraît également difficilement concevable dans la mesure où ce dispositif est destiné à être provisoire en attendant que la question de la frontière soit résolue dans le cadre de la nouvelle relation commerciale post-Brexit. L’obstination des partisans d’un Brexit dur à rejeter le backstop, qui, selon Boris Johnson, enchaînerait à jamais le Royaume-Uni et en ferait un État vassal de l’Europe, tient à leur incapacité à concevoir une autre solution crédible. Toutefois la fermeté des positions européennes et irlandaises à l’égard du backstop a pu soulever quelques objections parmi les partisans d’une attitude plus souple dans le souci des intérêts économiques des États membres qui, comme l’Allemagne, peuvent être très dépendants du marché britannique pour leurs exportations.

Un partenaire très vulnérable

La situation périphérique de l’Irlande, qui ne peut que s’accuser avec le Brexit, sa petite taille et son économie très ouverte lui imposent un principe stratégique fondamental : ne pas se laisser marginaliser et défendre ses intérêts tout en conservant une image positive au sein de l’Union.

Le Premier ministre, Leo Varadkar, et son vice Premier ministre et ministre des Affaires étrangères, Simon Coveney, ont chacun vivement défendu le backstop et dénoncé avec tout autant de vigueur les risques du no deal qui serait très dommageable pour les économies irlandaise et nord-irlandaise. La position de l’Irlande est certes des plus délicates. Elle est le seul État membre à partager une frontière terrestre avec le Royaume-Uni et cette frontière, issue de la partition de l’île il y a près d’un siècle, est à la racine d’un conflit meurtrier qui a duré trois décennies et qui est encore présent dans les esprits. Les accords de paix ont inauguré une nouvelle ère de stabilité et de coopération sans entraves entre Dublin et Belfast. Il est fort à parier que l’absence de backstop, c’est-à-dire de garantie contre le retour de toute infrastructure physique le long de cette frontière sinueuse de près de 500 km, provoque la colère des Irlandais, en particulier ceux des zones frontière qui ont pris pour habitude de commercer et circuler librement d’un pays à l’autre. Le parti nationaliste, le Sinn Féin, a évoqué l’éventualité d’actes de désobéissance civile et la police d’Irlande du Nord (PSNI) a prévenu que des postes-frontière pourraient être perçus comme des cibles évidentes pour les groupes de paramilitaires républicains dissidents.

Les économies de l’Irlande et du Royaume-Uni étant devenues, au cours des dernières décennies, interdépendantes et complémentaires, le Brexit fait également peser de gros risques sur les échanges commerciaux dans le cadre nord-sud autant que dans le cadre est-ouest entre les deux îles[2]. Le secteur exportateur irlandais (hors multinationales) reste bien plus exposé que celui de ses concurrents européens et s’est déjà montré très sensible à la dépréciation accrue de la livre sterling et au ralentissement de la demande britannique. Le Royaume-Uni reste le principal fournisseur de l’Irlande à concurrence de 22,1% de ses importations. Tous les échanges commerciaux seraient mis à mal par l’instauration de tarifs douaniers et d’une nouvelle réglementation britannique en matière de sécurité alimentaire. Le risque est particulièrement élevé pour le tissu des petites et moyennes entreprises irlandaises au nord comme au sud, qui sont essentielles à l’emploi, surtout en milieu rural, et mal armées pour conquérir de nouveaux marchés.

Il s’agit pour l’Union européenne, au nom de la solidarité interétatique, de protéger un État membre qui a le plus à craindre de toute forme de Brexit, et plus particulièrement d’un Brexit dur. La préoccupation de l’UE est aussi d’envoyer un signal fort à l’adresse des petits États membres qui peuvent se sentir fragilisés, voire marginalisés par le poids des plus gros, tout autant qu’à ceux qui seraient tentés par une sortie de l’Union ou du moins une renégociation de leur traité d’adhésion.

Si elle entend bien faire valoir ses intérêts et souligner les risques qu’elle encourt en cas de Brexit dur, l’Irlande a aussi à cœur de conserver de bonnes relations avec l’État voisin qui est pour elle un partenaire vital. Les relations avec le Royaume-Uni, malgré les désirs affichés de part et d’autre de rester en bons termes, se sont inévitablement tendues compte tenu du rejet britannique du backstop qui constitue pour l’Irlande une garantie essentielle au maintien d’une influence politique et économique. Les autorités dublinoises doivent en outre se garder d’accréditer la thèse selon laquelle une sortie du Royaume-Uni sans accord serait probable, tout en prenant les dispositions nécessaires pour se préparer aux conséquences de cette fâcheuse éventualité, en particulier en matière douanière.

D’après un rapport du groupe de recherche UK in a changing Europe[3], la province britannique pourrait sévèrement subir l’impact négatif d’un no deal. L’économie nord -Irlandaise s’avérerait mal préparée aux chocs associés à ce scénario. Pas moins de 40 000 emplois seraient menacés. À ces pressions sur l’emploi, s’ajouteraient le risque d’une montée des activités clandestines ainsi que celui de fortes pressions sur les sociétés de la part de groupes criminels organisés.

L’éventualité d’un passage en force de Boris Johnson

Si le Premier ministre s’en tient à son engagement de sortir le pays au 31 octobre, sans accord faute de renégociations avec Bruxelles, une entente paraissant improbable, deux solutions s’offrent à lui : soit passer outre la volonté du Parlement en décidant de le proroger ou de le suspendre pour mener à bien son projet, soit tenter de modifier l’arithmétique parlementaire en convoquant de nouvelles élections.

On sait que, dans le but d’empêcher la prorogation du Parlement, le 18 juillet dernier, quelques jours avant la démission de Theresa May, un amendement au projet de loi relatif à la formation de l’Exécutif en Irlande du Nord (Northern Ireland (Executive Formation) Bill), a été déposé conjointement par le travailliste Hillary Benn et le conservateur Alistair Burt, et voté à une majorité de 41 voix (315 pour et 274 contre). Il s’agissait, initialement, de rendre la présence des députés à la Chambre juridiquement contraignante toutes les deux semaines afin qu’ils puissent être informés de l’avancement des pourparlers visant à la restauration de l’Exécutif nord-irlandais[4]. Dans sa deuxième version, Dominic Grieve, l’ancien ministre de la Justice de Theresa May, a renforcé la capacité du Parlement à bloquer toute tentative de prorogation par le Premier ministre en ajoutant que dans l’éventualité où les ministres ne pourraient pas honorer leur obligation d’informer les Communes sur la question de l’Exécutif nord-irlandais, le Parlement devrait se réunir le jour prévu et siéger pendant cinq jours d’affilée. On constate à quel point de façon directe ou indirecte la question irlandaise participe de la problématique du Brexit.

L’impasse politique en Irlande du Nord

Pour mémoire, l’Exécutif et le Parlement nord-irlandais ont cessé de fonctionner en janvier 2017, suite à la démission du vice-premier ministre nationaliste. Une crise politique au sein de l’exécutif nord-irlandais opposait alors Arlene Foster, Première ministre et chef de file du Parti unioniste démocrate (DUP), et Martin McGuinness, vice-premier ministre issu du Sinn Féin. Outre un grave scandale politico-financier dit du cash for ash[5], leurs désaccords profonds portaient sur plusieurs dossiers comme le soutien financier à la langue gaélique, la question du mariage homosexuel et le Brexit. Les deux partis situés aux deux extrêmes du paysage politique nord-irlandais et du clivage nationaliste/unioniste ont été appelés à partager le pouvoir selon les vœux de l’électorat qui les a désignés comme premier et second parti en nombre de suffrages. On peut aisément concevoir la difficulté d’une telle cohabitation entre les représentants de deux formations aux idéologies et objectifs diamétralement opposés. La campagne du referendum sur le Brexit a vu les clivages s’accuser entre les deux camps, les Unionistes étant majoritairement favorables au Brexit et les nationalistes y étant résolument opposés. Le score de 55,8% de suffrages contre le Brexit a révélé qu’une majorité de Nord-Irlandais, y compris certains unionistes, souhaitaient rester dans l’Union européenne.

Le modèle de type « consociatif » instauré par l’Accord du Vendredi Saint, et censé convenir à des sociétés très divisées, aurait pu mieux fonctionner si les deux partis modérés, le parti unioniste d’Ulster et le parti travailliste social-démocrate (SDLP) avaient été appelés à former le gouvernement comme ce fut le cas jusqu’en 2003 sous le mandat de David Trimble et Seamus Mallon.

Des discussions ont été engagées sous l’impulsion de divers acteurs comme le vice-premier ministre irlandais Simon Coveney pour tenter de sortir la province de l’impasse politique qui la prive d’une participation légitime au débat autour du Brexit. Jusqu’à présent aucun progrès n’est à signaler, les deux partis campant sur leurs positions et refusant toute forme de compromis. Bien que les discussions soient jugées “constructives”, il n’y a vraisemblablement pas lieu d’espérer une issue à la crise avant le 31 octobre 2019.

Le problème du blocage institutionnel en Irlande du Nord qui perdure depuis deux ans et demi pourrait rendre la situation explosive en cas de sortie sans accord. Si ce scénario se réalise, il pourrait en effet provoquer la suspension effective de l’édifice gouvernemental mis en place par l’accord du Vendredi saint et le retour à l’administration directe de la province par Londres.

Theresa May avait affirmé que l’Irlande du Nord serait incapable de prendre les mesures préparatoires adéquates en cas de no deal puisqu’il n’y aurait pas de ministres pour en assumer la tâche. Le nouveau ministre des affaires étrangères, Dominic Raab, interrogé sur les problèmes d’organisation que poserait une sortie sans accord a répondu que le gouvernement s’assurerait que tout soit mis en place de sorte que l’on ne soit pas confronté à un vide institutionnel en Irlande du Nord.

Dans ce climat de grande incertitude et d’inquiétude croissante la question de l’unité irlandaise a refait surface et agite beaucoup les esprits au nord comme au Sud. Le scénario du no deal, s’il se réalisait, ferait inévitablement ressurgir l’idée d’un referendum sur le sujet. Le rattachement de la province à la République a été prévu par l’Accord de paix du Vendredi Saint à condition qu’une majorité de Nord-Irlandais donnent leur consentement. Avec tous les risques politiques et économiques associés à un hard Brexit, cette éventualité qui paraissait encore lointaine il y a peu de temps semble se rapprocher.  Elle permettrait à l’Irlande du Nord de rester dans l’Union européenne avec tous les avantages économiques et financiers que cela suppose.

Une contre-offensive parlementaire

Dans son article du 23 juillet intitulé “Élection de BoJo, la problématique de la prorogation du Parlement et la persistance du scénario du no deal “, Aurélien Antoine a analysé avec une grande précision les chances des Parlementaires de bloquer le scénario de la sortie sèche par le biais de cet amendement. Il explique clairement que la réussite d’une telle démarche n’est pas garantie. Elle peut compliquer sérieusement la tâche du Premier ministre, mais ne peut pas la rendre impossible. Même si un éventuel passage en force peut paraître contraire au principe de souveraineté du Parlement, qui est un fondement essentiel de la démocratie britannique, il reste à prouver que cette souveraineté ait bien été bafouée.

Lorsque le Parlement rouvrira ses portes le 3 septembre 2019, le chef de l’opposition, Jeremy Corbyn, décidera certainement de déposer une motion de défiance[6] contre le Premier ministre et de tenter de provoquer la chute du gouvernement. Il aura l’appui les députés opposés au Brexit. On peut supposer qu’un petit nombre de députés conservateurs pro-européens emmenés par l’ancien ministre de la Justice Dominic Grieve soient prêts à enfreindre la consigne (three-line whip) et voter la motion, mais il est difficile de savoir s’ils passeront à l’acte sachant qu’ils risquent de perdre l’investiture du parti aux prochaines élections, ce qui mettrait un terme à leur carrière. Si la motion est votée, il est à prévoir que le Premier ministre persiste dans la voie qu’il s’est tracée et refuse de démissionner contrairement à la convention en vigueur. C’est du moins ce qu’ont laissé entendre les membres de son cabinet. Selon Catherine Haddon, membre du groupe de réflexion, Institute for Government, la seule arme dont disposerait réellement le Parlement serait la pression politique, qui a certes obligé Theresa May à démissionner, mais n’est pas certaine de venir à bout de la détermination de son successeur[7].

Après le vote de la motion, une période transitoire de deux semaines devrait permettre la formation d’un nouveau gouvernement. Ce serait l’occasion pour Grieve et ses alliés de proposer un gouvernement d’unité nationale transpartisan sous la conduite d’une personnalité consensuelle. Mais il faut compter avec le chef de l’opposition qui est tout sauf un rassembleur. La direction travailliste a d’ailleurs rejeté toute participation à un gouvernement d’unité  nationale qui ne soit pas conduit par Jeremy Corbyn. Si l’opposition ne parvient pas à s’entendre, de nouvelles élections doivent avoir lieu dans un délai de 25 jours une fois la « période de gel » écoulée. Cependant, le choix de la date des élections reviendrait au Premier ministre qui pourrait très bien demander à la Reine de reporter la date de l’élection après le 31 octobre.

De nouvelles élections à l’automne

Si la méthode de Boris Johnson diffère de celle de Theresa May par sa brutalité, l’arithmétique parlementaire n’a pas changé.  La majorité du parti conservateur aux Communes, qui dépend du soutien des Unionistes nord-irlandais, s’est encore réduite après la victoire de la candidate des libéraux démocrates, Jane Dodds, à l’élection partielle de Brecon et Radnordshire au Pays de Galles. Cette majorité risque encore de se rétrécir avec la défection probable de Philip Lee, un des rares élus conservateurs favorables à la tenue d’un second referendum, qui rejoindrait les Libéraux démocrates.

Avec une majorité aux Communes décidée à bloquer une sortie sans accord, le nouveau Premier ministre risque fort d’être soumis à de très fortes pressions politiques tant sur le plan interne qu’international. Quand bien même Boris Johnson pourrait se flatter d’avoir un nouvel ami à la Maison Blanche, la Présidente démocrate de la chambre des Représentants, Nancy Pelosi, a averti le gouvernement britannique que le Congrès américain ne soutiendrait pas le futur accord commercial avec la Grande-Bretagne s’il allait à l’encontre des accords de paix[8]. Elle a rappelé que la question de l’Irlande du Nord était essentielle pour les membres du Congrès[9]. Cette déclaration est survenue au moment où Boris Johnson insistait sur la nécessité de supprimer le backstop en déclarant qu’il ne négocierait avec les Européens qu’à cette condition.

Même s’il a déclaré le 26 juillet lors de sa visite à Birmingham qu’il n’était pas question de procéder à de nouvelles élections, beaucoup d’éléments, autant dans ses discours que dans les premières mesures annoncées par son gouvernement, sans oublier la lettre adressée à tous les fonctionnaires du gouvernement les enjoignant de s’abstenir de toute demande de congé avant le 31 octobre, semblent indiquer le contraire. Il s’agit certes d’un pari risqué comme l’a clairement démontré le fiasco des élections de 2017 qui devaient permettre à Theresa May de conforter sa majorité.

Il est vrai que le Premier ministre dispose cependant d’un certain nombre d’atouts. Depuis la course à l’élection de leader du parti, les enquêtes d’opinion indiquent que le parti conservateur, qui était descendu à moins de 10% des suffrages lors des élections européennes est remonté à 30% des intentions de vote. Le « rebond de Boris » (Boris bounce) semble être essentiellement dû au retour d’une partie de l’électorat conservateur naguère séduit par le discours du chef du parti du Brexit, Nigel Farage qui a su capitaliser sur l’impasse actuelle pour réaliser le score étonnant de 31% des suffrages aux élections européennes. Lors de sa visite au pays de Galles, Boris Johnson a exhorté les partisans d’un Brexit sans délai à ne pas s’en remettre à Nihel Farage, mais de voter conservateur, le seul à pouvoir les sortir de l’Europe à la date du 31 octobre.

Mais le parti du Brexit n’est pas le seul à être dans la ligne de mire de BoJo. Il entend également profiter des divisions des travaillistes et des difficultés de leur leader, qui n’a pas la maîtrise de son parti et a perdu la confiance d’une minorité non négligeable de ses élus. Cette vulnérabilité peut être une aubaine pour le gouvernement. L’électorat travailliste, tiraillé entre les pro et les anti-Brexit et dérouté par le manque de position claire de leur leader, peut être tenté de se tourner vers d’autres formations. Des partisans du remain ne manqueront pas de se laisser attirer par le discours sans ambiguïté des libéraux démocrates, tandis que les électeurs des circonscriptions travaillistes qui ont voté massivement pour le Brexit peuvent être disposés à se rallier à celui qui les sortira de l’Europe au plus vite. Le Premier ministre n’a pas hésité à annoncer des mesures populaires avec l’octroi de nouvelles enveloppes budgétaires au profit des services publics, de l’éducation, des hôpitaux et des pêcheurs dans l’optique de conquérir cette frange du Labour qui a souffert des mesures d’austérité prises par Teresa May, mais ne se retrouve plus dans un leader dont la popularité et l’image se sont érodées. Il leur promet également plus de sévérité dans la lutte contre la criminalité avec des policiers plus nombreux, dotés de plus de pouvoirs en matière d’interception et de fouille, et aussi plus de places dans les prisons.

Si le Premier ministre dispose d’un certain nombre d’atouts, sa marge de manœuvre reste limitée compte tenu de l’ampleur du rejet et de la colère qu’il risque de provoquer en imposant une décision contre la volonté du Parlement. L’ancien Premier ministre John Major a évoqué le règne de Charles 1er d’Angleterre, qui n’hésita pas à proroger le Parlement, puis à le dissoudre, et déclencha une guerre civile qui aboutit à son exécution le 30 janvier 1649.

Une autre difficulté majeure tient à la maîtrise de l’ordre du jour dans cet affrontement entre exécutif et législatif. Le calendrier de la rentrée parlementaire est en effet extrêmement serré au point que l’on puisse prévoir une course de vitesse entre le chef du gouvernement et le Parlement, entre le 22 octobre et le 4 novembre.

Après la dissolution du Parlement, les partis politiques et les candidats disposent de 25 jours pour tenter de convaincre les électeurs. Si, comme certaines rumeurs semblent l’indiquer,

les élections se tenaient début novembre, le retrait éventuel du Royaume-Uni de l’Union européenne le 31 octobre aurait eu lieu selon le scénario du no deal « accidentel », en pleine période préélectorale où, en principe, aucune décision politique ne doit être prise. La perspective d’un tel coup de force a fait dire au chef de l’opposition que le Premier ministre préparait un « abus de pouvoir anticonstitutionnel, anti-démocratique et sans précédent ». Il a jugé nécessaire d’en référer au Secrétaire du Cabinet pour lui demander des précisions sur les règles afférentes à cette période dite de purdah[10].

Une intervention de la Reine en dernier recours ?

Traditionnellement, le seul moment où la Reine peut exercer son influence sur la vie politique est à l’occasion des rencontres privées qu’elle a avec le Premier ministre où elle peut exercer son « droit d’être consultée, d’encourager et d’avertir ». Sa dernière intervention effective remonte à 1975 à l’occasion de la crise constitutionnelle en Australie, mais selon Sarah Nickson de l’Institute for Government[11] les conséquences furent négatives pour le Premier ministre élu et le Premier ministre sortant. Si après le vote de défiance Boris Johnson refusait de démissionner la Reine pourrait-elle l’obliger à le faire et choisir un autre chef de gouvernement ? Si les avis divergent à ce sujet, il paraît certain qu’elle aurait besoin de l’assurance formelle qu’une majorité de députés se soit ralliée sous un autre nom, une hypothèse qui paraît hautement improbable. Toutefois, selon Royal Central[12], un organe de presse indépendant consacré à la famille royale, Sa Majesté n’a pas caché sa lassitude et ses frustrations devant l’état de la vie politique au Royaume-Uni et l’incapacité des responsables politiques à exercer correctement leurs fonctions.

Conclusion

Dans sa préface d’Androcles et le Lion, le célèbre dramaturge irlandais George Bernard Shaw a écrit : « la prétendue aptitude des Anglais à se gouverner eux-mêmes est démentie par chaque chapitre de leur histoire ». Ce jugement de l’auteur, livré de façon ironique en 1912 dans le but de railler la rhétorique impérialiste et la conviction des Anglais que des peuples inférieurs comme les Irlandais n’étaient pas aptes à se gouverner eux-mêmes, prend une pertinence particulière dans le contexte actuel.

Le scénario que le Premier ministre risque de mettre en place pourrait se comparer à une mauvaise farce si l’avenir d’une nation et la survie d’un État n’étaient pas en jeu.

Si l’ancien Premier ministre travailliste Gordon Brown a dénoncé une idéologie nationaliste destructive en déclarant que l’Union des quatre nations risquait fort de sombrer dans l’oubli, le conservateur John Major, qui succéda à Margaret Thatcher, s’est déclaré prêt à poursuivre Boris Johnson devant les tribunaux.

La partie n’est pas gagnée pour le Premier ministre. Ses qualités de manœuvrier tout comme celles de son premier conseiller en stratégie, Dominic Cummings, vont être sérieusement mises à l’épreuve. Outre la crise de réputation que va subir le Royaume-Uni, les pressions accrues sur la livre, l’emploi, la consommation et la croissance pourraient bien enrayer le processus du no deal.

[1] Il obtint 92 153 voix contre Jeremy Hunt qui a recueilli 46 656 suffrages.

[2] Le départ du Royaume Uni pourrait toutefois préfigurer une meilleure attractivité pour l’Irlande en matière d’investissements étrangers, qui profiteraient aux secteurs à forte valeur ajoutée de l’industrie pharmaceutique, des hautes technologies de la banque, de l’assurance et des services financiers, même si la concurrence avec d’autres pôles européens risque d’être rude.

[3] « Cost of no deal revisited », UK in a changing Europe, https://ukandeu.ac.uk/wp-content/uploads/2018/09/Cost-of-No-Deal-Revisted.pdf

[4] Ce projet de loi avait donné lieu à un premier amendement, déposé par l’ancien ministre de la Justice pro-européen, le 8 juillet, mais qui n’avait pas été retenu.

[5] La Première ministre, Arlene Foster, était gravement mise en cause dans un programme d’aides financières pour la mise en place d’un système de chauffage à l’énergie renouvelable. Ce programme, à l’usage des fermiers et des patrons de petites entreprises, aurait donné lieu à de graves abus et il aurait pu coûter 400 millions de livres à l’État, s’il avait été poursuivi jusqu’à 2036.  

[6] La motion serait libellée en ces termes : “Cette Chambre n’a plus confiane dans le gouvernement de sa Majesté”.

[7] Catherine Haddon, “Can Parliament stop no deal ?”, The Economist, 8 juillet 2019.

[8] Julian Borger, “We’ll block trade deal if Brexit imperils open Irish border”, say US politicians, The Guardian, 31 juillet 2019.

[9] Richard Neal, Coprésident du Caucus des Amis de l’Irlande et Président de la commission des finances à la Chambre des Représentants a également déclaré que la dimension américaine de l’Accord du Vendredi Saint était primordiale.

[10] Ce mot en langue ourdou, qui fait référence à un état d’isolement et de secret, désigne la période préélectorale où les fonctionnaires du gouvernent reçoivent des instructions précises sur les règles à suivre dans la conduite des affaires publiques.

[11] Sarah Nickson, BBC Newsnight interview, 8 juillet 2019.

[12] Charlie Proctor, The Queen ‘dismayed’ by politicians who have an ‘inability to govern’, Royal Central, 11 août 2019,  https://royalcentral.co.uk/uk/queen/the-queen-dismayed-by-politicians-who-have-an-inability-to-govern-128448/

Élection de BoJo, la problématique de la prorogation du Parlement et la persistance du scénario du no deal

https://s14-eu5.startpage.com/cgi-bin/serveimage?url=http%3A%2F%2Ft0.gstatic.com%2Fimages%3Fq%3Dtbn%3AANd9GcSuWvQ0DlFnYuaXeCxg5hiV-b2Zi6syHcgvC6Fkp2UteKHa0Z5b&sp=6be7fc2a51f467c9e048dbd0ea380999&anticache=767285

Le nouveau leader du parti conservateur vient d’être désigné. Par convention politique, Boris Johnson hérite aussi des clefs du 10 Downing Street. Il bat son concurrent et ministre des Affaires étrangères sortant, Jeremy Hunt, par 92153 voix contre 46656.   L’événement était prévu et ne surprend personne. Avant de tenter de profiter de congés mérités dans une torpeur caniculaire inquiétante, il n’est pas inutile de faire le point sur les actualités politiques et juridiques récentes du Brexit… histoire de faire un sort à quelques imprécisions et inexactitudes que nous entendons ici ou là.

Le Parlement a-t-il empêché de façon absolue la prorogation du Parlement ?

Le 18 juillet, la Chambre des Communes a adopté un amendement au projet de loi relatif à la formation de l’Exécutif en Irlande du Nord qui est en crise depuis plus de deux ans (notamment en raison de l’intransigeance du DUP qui ne se contente pas de troubler l’émergence d’une majorité à Westminster favorable à un accord sur le Brexit). Apparemment, ce texte n’a que peu de liens avec la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. Pourtant, les parlementaires sont parvenus à utiliser ce véhicule législatif pour contraindre le futur Premier ministre à ne pas procéder à la prorogation du Parlement quelque temps avant la date fatidique du 31 octobre. Nous avions évoqué cette possibilité dans une note d’un précédent billet. La prorogation consiste à mettre un terme à la session parlementaire. La décision est prise par le monarque sur la recommandation du Conseil privé, en général concomitamment à la dissolution du Parlement. En vertu des conventions de la Constitution, c’est le Gouvernement qui est en est maître. La reine ne saurait s’y opposer, pas plus que le Parlement lui-même. Ce dernier n’a que le pouvoir d’en encadrer le recours. C’est ce qu’il a fait en cette mi-juillet.

Le projet de loi prévoit que le Gouvernement publiera systématiquement un rapport à destination des parlementaires pour qu’ils sachent où en sont les négociations relatives à la formation d’un exécutif en Irlande du Nord. S’appuyant sur un premier amendement adopté par les Communes puis modifié par les Lords, Dominic Grieve a proposé une nouvelle mouture rendant encore plus drastiques les obligations imposées au Gouvernement. Ces amendements programment un suivi bimensuel à partir de l’automne jusqu’au mois de décembre 2019, et ce, par la publication d’un rapport qui doit être débattu par le Parlement à la suite du dépôt d’une motion. En outre, en cas de prorogation, le Parlement peut se réunir de plein droit pour considérer l’évolution de la constitution de l’Exécutif nord-irlandais. À la lumière de ces modifications adoptées par 315 voix contre 274[1], le Premier ministre ne peut solliciter une prorogation de la Reine, au risque de violer la loi.

Avant le 18 juillet, Lord Pannick dans un article de The Times, puis l’ancien Premier ministre, John Major, ont affirmé qu’un recours contre la décision du Cabinet de conseiller la Reine de proroger le Parlement était concevable. Comme l’a parfaitement démontré Robert Craig, l’argumentaire des deux personnalités était critiquable. C’est sans doute l’une des raisons pour lesquelles Dominic Grieve, fin juriste, a soumis une version plus précise de l’amendement en cause qui exprime la volonté du Parlement d’être convoqué afin d’étudier les progrès des discussions institutionnelles en Irlande du Nord. Sur ce fondement et en application du jugement Miller relatif à la notification de l’intention du Royaume-Uni de sortir de l’UE, le Premier ministre qui refuserait de réunir le Parlement pour lui soumettre la motion précitée “frustrerait” une volonté exprimée dans la loi. Ainsi, un requérant pourrait demander à un juge de relever cette frustration et d’obliger le Gouvernement à convoquer le Parlement. La démonstration n’est pas sans limites. Primo, il se peut très bien qu’un Exécutif soit formé en Irlande du Nord avant le 31 octobre, ce qui rendrait tout suivi inutile. Secundo, le Gouvernement pourrait valablement proroger le Parlement sans frustrer le Parlement de l’examen d’une éventuelle motion sur la situation nord-irlandaise. Une prorogation d’une douzaine de jours, entre le 22 octobre et le 4 novembre, ne serait pas illégale puisque le Gouvernement pourrait soumettre une motion dès le début de la nouvelle session pour se conformer aux obligations du texte. Le Parlement pourrait prévenir cette manœuvre en tentant de maîtriser l’ordre du jour et imposer la date de discussion de la motion. Quoi qu’il en soit, devant un juge, le requérant serait conduit à démontrer que la procédure parlementaire telle qu’elle est conduite par l’Exécutif frustrerait le Parlement, ce qui n’est pas flagrant au regard de ce qui vient d’être expliqué. Le seul autre fondement potentiel pour identifier la frustration serait de caractériser l’intention claire du Parlement en défaveur du no deal. Sur ce point, aucune réponse catégorique ne peut être apportée. Il n’est pas certain que l’opinion exprimée lors de votes de motions ou de l’adoption de loi Cooper (European Union (Withdrawal) Act 2019) entre décembre 2018 et mars 2019 soit suffisante pour caractériser une frustration qui doit, selon la jurisprudence (in Miller, § 51), émaner d’une clause claire d’un Act of Parliament. Concrètement, le juge devra accepter une démonstration selon laquelle l’Exécutif, en mettant fin à la session provoquant un no deal sans le consentement des chambres, a frustré le principe de souveraineté du Parlement qui a exclu une sortie de l’UE par les votes des sept derniers mois. L’issue du contentieux dépendrait des conclusions à apporter à deux problèmes juridiques : quelle valeur constitutionnelle donner à des motions, d’une part ? La loi Cooper exprime-t-elle de façon suffisamment claire le rejet d’un no deal, alors qu’elle porte exclusivement sur l’extension des négociations, d’autre part ?

Indéniablement, le Parlement a rendu plus ardue la prorogation, mais on ne peut l’écarter de façon absolue. Ce qui est certain, c’est que la Chambre des Communes use de tous les moyens dont elle dispose pour prévenir un no deal. Dans notre post du 27 mai, nous avions démontré que les expédients utilisés entre décembre 2018 et mars 2019 ne pouvaient plus être dirigés efficacement contre le Gouvernement. Les parlementaires ont alors fourbi une nouvelle arme procédurale pour marquer, une fois de plus, leur aversion du no deal. Le vote du 18 juillet n’est donc pas une surprise. Une observation similaire s’impose quant à l’idée selon laquelle un Brexit sans accord deviendrait impossible.

Non, le no deal n’est pas impossible

Nous ne le rappellerons jamais assez : le Brexit ne peut être compris sans bien maîtriser deux de ses multiples facettes, juridiques et politiques. Juridiquement, le no deal est toujours plausible. À ce sujet, nous renvoyons aux analyses publiées les semaines passées sur le site de l’Observatoire. Nous nous contentons de souligner que le no deal n’est désormais envisageable que par « accident », provoqué ou non. Si le Parlement britannique ne parvient pas à valider un accord avec l’UE avant le 31 octobre et si le Conseil européen refuse de reporter une troisième fois la date de sortie, il faudra se résoudre à un Brexit dur. Cette situation peut toujours résulter de la mauvaise volonté du futur Premier ministre à ne pas trouver un terrain d’entente avec les négociateurs européens.

Il est peu vraisemblable que, politiquement, Boris Johnson use des moyens juridiques dont il dispose pour passer outre l’opinion du Parlement. Là encore, nous recommandons la lecture de notre propos du 27 mai dernier : il est presque acquis que, si le chef du Gouvernement s’engageait dans cette voie, les probabilités d’adoption d’une motion de défiance, d’une dissolution puis d’une élection anticipée seraient décuplées. Or Boris Johnson a clairement exclu de provoquer un tel enchaînement de circonstances. L’ancien maire de Londres n’a que peu de marge de manœuvre et il en parfaitement conscience.

Non, Boris Johnson n’est pas le Donald Trump du Royaume-Uni

BoJo est régulièrement comparé à Donald Trump. Il est vrai qu’il a l’art de tenir des propos absurdes et des postures provocantes, voire ridicules. La cohérence n’est pas forcément sa qualité première (il suffit de se reporter à ses déclarations sur l’avenir de la frontière avec l’Irlande du Nord pour s’en convaincre). Il sait parfaitement user de la vulgate populiste et n’a pas hésité à mentir éhontément durant la campagne référendaire de 2016 (ce qui lui a valu un procès, certes très médiatique, mais peu crédible). Pourtant, sa personnalité est plus complexe. Contrairement à Donald Trump, c’est un homme cultivé qui a une très bonne maîtrise de l’histoire et des traditions de son pays. Bien qu’il n’ait pas brillé comme ministre des Affaires étrangères, il est ouvert au monde. Francophile, il ne renie absolument pas l’héritage européen. C’est l’UE qu’il combat depuis des années. Et encore : son ralliement au Brexit est plus une tactique pour réaliser son destin national qu’une conviction chevillée au corps. En ce qui concerne la survenance d’un Brexit sans accord, il y est a priori hostile. Deux faits le prouvent : d’une part, à quelques semaines du lancement de la campagne officielle en 2016, il n’avait toujours pas choisi entre les soutiens au oui ou au non ; d’autre part, en mars, il a fini par s’exprimer en faveur du traité conclu par Theresa May, cette dernière ayant accepté de mettre sa démission en jeu. Le pragmatisme du nouveau Premier ministre inquiète même les hard Brexiters, ainsi que le mentionne le Financial Times.

Durant la campagne pour le leadership du parti, Boris Johnson n’a pas brillé. Il a commis de nombreuses inexactitudes, en particulier lorsqu’il a brandi un lot de harengs sous vide produit sur l’île de Man pour fustiger les contraintes réglementaires de l’UE. Le candidat avait oublié que cette dépendance de la Couronne n’en était pas membre (c’est un territoire associé à l’UE soumis à des conventions spéciales). Sûr de son succès (la modestie ne fait pas partie de son répertoire), Boris Johnson n’a certainement pas préparé ses interventions avec la rigueur nécessaire pour maîtriser les subtilités du droit de l’UE.

En revanche, au-delà de ces sorties de route pour l’instant sans conséquence, Boris Johnson n’a jamais clairement affirmé qu’il était favorable à un Brexit dur (c’est-à-dire sans accord). Il a admis qu’il pourrait survenir et qu’il s’en accommoderait s’il n’y avait pas d’autres options, ce en quoi il a parfaitement raison. Il a aussi soutenu qu’il souhaitait que le Brexit soit une réalité le 31 octobre. Là encore, nous ne pouvons que partager son opinion : cette séquence de la vie politique britannique et européenne n’a que trop duré. Il faut y mettre un terme. Habité par Churchill qu’il admire, Boris Johnson est peut-être, de ce point de vue, plus capable que Theresa May d’assumer une décision forte et difficile. Il ne s’agit là que d’une supposition qui peut manquer de réalisme, car elle ne prend pas en compte une donnée essentielle : la position des institutions de l’Union sur l’issue du Brexit.

Oui, l’Union européenne caresse toujours l’espoir que le Brexit ne se fera pas

Le suivi des négociations sur le Brexit a démontré que des responsables comme Donald Tusk, l’ancien président du Conseil européen, ne croyaient pas vraiment au départ du Royaume-Uni de l’UE en insistant sur le fait que la porte du retour en arrière était toujours ouverte. Le soutien aux deux reports, parfois en dépit de l’intérêt de l’UE selon nous, pouvait être interprété comme une stratégie permettant l’organisation d’un second référendum pour revenir au statu quo ante. Avec les élections européennes et le désir de la France de mettre fin rapidement au Brexit, la nomination de personnalités à la tête des institutions de l’UE moins conciliantes à l’égard du Royaume-Uni était envisageable. Pourtant, dans une interview donnée au quotidien Le Monde dans son édition du 20 juillet, la nouvelle présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, a affirmé que, « s’il y a de bonnes raisons de la part de nos amis britanniques pour un report, je suis prête à les entendre. » La ligne de l’UE n’a donc pas varié et la présidente allemande suit celle de la chancelière Angela Mekel qui avait pesé de tout son poids politique pour faire obstacle à la volonté de la France de fixer une deadline plus précoce à un énième report. Il faut dès lors s’attendre à ce que le Brexit soit encore repoussé pour des motifs exclusivement économiques et au mépris de l’intérêt et de l’autorité politique de l’UE. Le primat de l’Allemagne au sein des institutions européennes est, à cet égard, préjudiciable. Il conduit à en privilégier les intérêts économiques. Le commerce allemand est, en effet, très fortement imbriqué à celui du Royaume-Uni. Il souffrirait plus que tout autre État membre d’un no deal. Le Brexit n’est pas que le révélateur d’une crise politique au Royaume-Uni. Il interroge aussi l’équilibre entre les puissances d’une UE trop dominée par l’Allemagne.

Cette observation vient clore la troisième saison du feuilleton à suspens du Brexit. Les incertitudes demeurent. Les parlementaires britanniques partent en congé ce 25 juillet jusqu’au 3 septembre avec autant de doutes que durant les trois derniers étés. Dans l’attente de la rentrée, nous renvoyons nos lecteurs à quelques analyses récentes de la Chambre des Communes particulièrement intéressantes sur :

L’ensemble des productions de la Chambre des Communes est disponible à l’adresse suivante : https://www.parliament.uk/business/publications/research/eu-referendum/

Durant le mois d’août, nous relaierons les informations urgentes via LinkedIn et Twitter. L’Observatoire reste naturellement “ouvert” aux contributeurs qui désirent publier leurs analyses sur le Brexit.

Bonne lecture et bel été.

[1] La ministre de la Culture a voté pour et quatre membres du cabinet se sont abstenus, dont Philip Hamond, le Chancelier de l’Échiquier, qui a par ailleurs déclaré qu’il démissionnerait immédiatement si Boris Johnson était élu chef du parti conservateur, à l’instar de ses collègues David Gauke et Alan Duncan.

Retour sur les pourparlers entre le gouvernement britannique et l’opposition : un échec programmé?

https://s14-eu5.startpage.com/cgi-bin/serveimage?url=https%3A%2F%2Fg8fip1kplyr33r3krz5b97d1-wpengine.netdna-ssl.com%2Fwp-content%2Fuploads%2F2019%2F05%2FGettyImages-1134583205-1160x792.jpg&sp=55caaef02fd4a979a89a74dfb431ac15

Alors que Mme May démissionne ce vendredi 7 juin, Marie-Claire Considère revient sur l’échec des pourparlers avec le leader travailliste, Jeremy Corbyn. Nous avons longtemps soutenu que si Mme May avait envisagé de tels échanges bien avant les échecs répétés aux Communes qui ont considérablement affaibli sa légitimité et son autorité, une alternative à l’alliance parlementaire avec le DUP aurait été plus crédible. Insuffisamment étudiées, les relations entre les partis dans le contexte du Brexit demeurent en réalité le coeur des blocages politiques actuels. L’article de Marie-Claire Considère permet de le comprendre et de bien avoir en tête les profondes divisions qui ébranlent les deux grands partis (avec les résultats que l’on sait lors des élections au Parlement européen).

Continuer la lecture de Retour sur les pourparlers entre le gouvernement britannique et l’opposition : un échec programmé?

La démission de Mme May : un événement attendu qui ne résout rien

https://s14-eu5.startpage.com/cgi-bin/serveimage?url=https%3A%2F%2Fstatic.standard.co.uk%2Fs3fs-public%2Fthumbnails%2Fimage%2F2019%2F05%2F24%2F12%2Ftheresa-may-getty-1.jpg%3Fw968&sp=e7b33c6f555066100114c7f6f98033dc

Le propre de la quadrature du cercle est qu’il est impossible d’en sortir. Mme May a pensé le contraire. Depuis juin 2017, nous avons été particulièrement critiques à l’égard de son obstination à croire qu’elle serait capable de « délivrer » son Brexit. Pourtant, aucun signe politique à quelque moment que ce soit ne permettait d’affirmer qu’elle pouvait le faire. La raison en est simple : la composition actuelle du Parlement britannique par rapport aux orientations possibles du Brexit rendait (et rend encore) tout consensus inenvisageable. Les votes indicatifs, venus tardivement, étaient prévisibles depuis des mois. Or nous ne rappellerons jamais assez que le facteur essentiel des blocages à Westminster demeure la présence de dix parlementaires du DUP. Et c’est bien Mme May qui leur a consenti le rôle de faiseur de roi pour qu’elle puisse se maintenir au pouvoir après les élections catastrophiques de juin 2017. Durant trois ans, Mme May aura donné l’impression d’avoir toujours un coup de retard, qu’il s’agisse de la dissolution qu’elle a provoquée, l’engagement de négociations avec les travaillistes, la sollicitation des députés pour connaître leur opinion sur la nature de la relation future ou la nécessité de désolidariser le traité de sortie de la fameuse déclaration politique.

Ce constat ne saurait exonérer les autres acteurs qui ont participé à l’impasse, notamment les travaillistes par leur indécision et les membres du parti conservateur qui auraient dû tirer bien plus tôt les conséquences de leurs divisions. Néanmoins, en écartant Mme May (ce qu’ils avaient refusé de faire il y a seulement six mois), ils sont loin d’apporter une solution. Si l’élection d’un nouveau leader aboutit à désigner une personnalité sans réelle conviction sur le Brexit comme Mme May, aucun progrès n’aura été fait. L’actuel favori pour occuper le 10 Downing Street, Boris Johnson, amènera peut-être un hard Brexit. Le résultat des élections européennes, particulièrement favorables au Brexit Party, rendent l’hypothèse BoJo des plus plausibles. Elle n’est pas réjouissante, surtout pour Bruxelles où l’ancien ministre des Affaires étrangères laisse un triste souvenir.

Le charisme et la conviction prétendument claire de Boris Johnson crédibilisent-ils juridiquement et politiquement un no deal ? Les observateurs se déchirent légitimement sur la faisabilité du no deal alors que Westminster, que ce soit par l’adoption du EU (Withdrawal) Act 2019 (issu de la proposition Cooper) ou les votes indicatifs, s’est déjà exprimé résolument contre cette hypothèse. Juridiquement, le no deal est toujours possible (1). Le Parlement ne pourra même pas s’y opposer en application des précédents des mois de mars et avril (2). En revanche, politiquement, Boris Johnson, s’il maintenait l’idée d’un no deal, devra affronter des contraintes tout à fait similaires à celles qu’a connues Mme May (3).

1/ Les règles parlementaires classiques rendent difficile, en l’état, le blocage du no deal.

Pour comprendre les tenants et les aboutissants du débat sur ce point, Maddy Thimont Jack de Institute for Governement a répertorié les moyens dont disposeraient les MPs pour exprimer leur objection à un no deal :

– une motion parlementaire des backbenchers ou de l’Opposition. Elle n’aurait qu’une portée politique et non contraignante. Plus encore, la discussion de telles motions est fixée discrétionnairement par le Gouvernement à l’ordre du jour.

– un débat sur une motion en termes neutres. Elle ne peut être amendée et n’a pas de portée contraignante.

– les parlementaires pourraient alors décider d’engager la responsabilité du Gouvernement qui s’orienterait vers un no deal. Dans un précédent post, nous avions expliqué les conditions pour qu’une telle responsabilité soit engagée, ainsi que ses conséquences. Véritable « arme nucléaire », cette éventualité doit être privilégiée si la crise gouvernementale se prolonge, c’est-à-dire si le futur Premier ministre échoue à trouver une issue au Brexit. Notons enfin que le vote de la défiance n’entraîne pas automatiquement la dissolution. Un certain délai est prévu pour la formation d’un nouveau gouvernement (14 jours). Ce n’est que lorsque ce laps de temps est épuisé que la dissolution est actée. La date des élections est ensuite fixée par le Premier ministre qui doit prendre en compte la règle selon laquelle le Parlement est automatiquement dissout 25 jours avant le déroulement du scrutin. Par conséquent, plus les semaines passent, moins la perspective d’élections anticipées est de nature à empêcher un no deal. Selon nos calculs fondés sur le Fixed-Term Parliaments Act de 2011, il faudrait que la défiance soit votée tout début septembre pour que le processus permette au nouveau Parlement de se réunir et empêcher le no deal (et si tant est qu’une majorité soit constituée autour de cet objectif).

2/ L’hypothèse d’une prise en main par le Parlement en s’appuyant sur les précédents de mars et avril

Devant l’horizon du no deal, les parlementaires pourraient chercher à faire en sorte d’éviter le no deal, voire donner des directives au Gouvernement pour parvenir à un accord. On se souvient que tel avait été l’objet au début de l’année de la proposition de loi d’Yvette Cooper qui, une fois adoptée, est devenue le EU (Withdrawal) Act de 2019. Celui de 2018 laissait ouverte la possibilité de l’absence d’accord (sect. 13 (10)). Le processus prévu par loi Cooper a permis de l’exclure temporairement. En effet, en cas de rejet de l’accord par le Parlement, la loi modifiée conduisait, le cas échéant, à déterminer les étapes à venir en imposant au Gouvernement de solliciter du Conseil européen un report de la date du Brexit. C’est ce qui s’est déroulé pour aboutir à un renvoi de la sortie le 31 octobre au plus tard.

Le cadre évoqué est-il encore applicable ? La loi imposait au Gouvernement de déposer une motion au jour de l’apposition du sceau royal pour que le Gouvernement soumette une demande de report à l’UE (soit le 8 avril). Cette contextualisation temporelle empêche donc que le EU (W) A de 2019 soit de nouveau mobilisable. De surcroît, si le nouveau Premier ministre exclut tout accord, la partie de la loi relative à la procédure parlementaire relative au consentement du Parlement tombe. C’est logique : s’il n’y a pas d’accord, il n’y a pas de consentement nécessaire. La législation actuelle ne permet donc pas d’empêcher un no deal.

Les MPs pourraient alors décider de renouveler le tour de passe-passe juridique pour modifier une nouvelle fois le EU (W) Act ou en élaborer un troisième en obligeant, par exemple, le Gouvernement à soumettre au Parlement son intention de sortir de l’Union européenne sans traité. Il y a de sérieux obstacles à cette idée selon le raisonnement suivant.

  • Le Gouvernement maîtrise l’ordre du jour.
  • Les MPs peuvent tenter néanmoins de reprendre la main de façon exceptionnelle en amendant l’agenda gouvernemental prévu spécialement pour débattre du Brexit. C’est ce qui avait permis de parvenir aux procédures de votes indicatifs, puis à l’adoption de la proposition de loi d’Yvette Cooper.
  • En raison de ces précédents des 25-27 mars et du 1er avril, l’intervention des MPs n’est envisageable que si, préalablement, le Gouvernement a déterminé un ordre du jour relatif aux modalités de sortie de l’UE.
  • Par conséquent, si le Gouvernement ne prévoit aucun débat sur ces modalités et attend le 31 octobre, le Brexit se fera sans traité de sortie.

D’un strict point de vue juridique, les parlementaires n’ont donc plus les moyens de parvenir à empêcher le no deal, d’autant qu’une telle perspective suppose de reporter le Brexit, ce qui impose l’adoption de mesures budgétaires pour le financer (voir les remarques d’Alexandre Guigue à propos des contraintes budgétaires liées à l’organisation d’un nouveau référendum). D’ailleurs, au lendemain de l’adoption de la proposition de loi d’Yvette Cooper, plusieurs experts avaient souligné que cette issue ne devait pas être totalement exclue. Rappelons enfin que les votes indicatifs (qui ont confirmé le rejet des MPs de l’absence d’accord) ne liaient pas le Gouvernement.

Boris Johnson aura-t-il pour autant les mains libres ? Rien n’est moins sûr.

3/ La contrainte de la Constitution politique et du rapport de force au Parlement

Bien que le Parlement n’ait pas adopté de texte ou de motion contraignante à l’encontre du Gouvernement pour prévenir un no deal, des principes de nature plus politique s’imposeront au prochain Premier ministre. En premier lieu, l’actuelle majorité a été constituée à partir de programmes électoraux promettant un accord. En deuxième lieu, les votes significatifs permettent d’identifier une majorité en défaveur d’un no deal. En troisième et dernier lieu, l’adoption de la proposition Cooper a clairement poursuivi cette finalité. Par suite, en soutenant explicitement le rejet d’un accord, Boris Johnson s’opposerait à la volonté du Parlement et violerait l’usage selon lequel le parti au pouvoir doit respecter ses principaux engagements électoraux. Or le Gouvernement ne peut exister s’il mène une politique qui ne serait pas appuyée par une majorité à la Chambre des Communes. Dans la configuration actuelle, Boris Johnson n’a donc pas d’autre choix que de demander au Parlement l’approbation de sa politique[1], au risque de porter clairement atteinte à la logique de la Constitution britannique. L’adoption d’un vote de défiance serait hautement probable, à moins que BoJo ne rallie étonnamment une majorité sur le no deal. N’oublions pas qu’il avait lui-même fini par s’exprimer en faveur de l’accord de novembre lors du scrutin du 29 mars après que Mme May avait promis sa démission en cas de vote positif.

Le changement de Premier ministre ne modifiera finalement sans doute rien au contexte actuel tant que les rapports de force au sein de la Chambre des Communes n’évolueront pas. Après le discours de Mme May, Dominic Grieve a souligné très justement que désormais une alternative domine : des élections générales ou un nouveau référendum (dont le sujet précis reste à déterminer). Un troisième scénario peut-être rapidement évoqué : Boris Johnson demande la réouverture des négociations avec les Européens. Soit ces derniers acceptent des modifications substantielles, soit ils les refusent. Dans le premier cas, Westminster disposera d’une seconde mouture du traité auquel il pourrait se rallier. Dans le second, le futur Premier ministre pourrait considérer que l’UE fait preuve de mauvaise volonté. Le no deal s’imposera alors à tous si l’UE exclut un troisième report au-delà du 31 octobre.

Conclusion

L’horizon d’un no deal n’a rien de très engageant et pose de sérieuses difficultés juridiques et politiques. Il aurait un seul mérite : mettre fin à la quadrature du cercle et à une situation de plus en plus ubuesque. Nous en voulons pour preuve que la nomination du prochain Premier ministre devrait intervenir dans la seconde moitié du mois de juillet, ce qui impliquera que les députés européens britanniques siégeront pour désigner le nouveau président du Parlement (le 2 juillet), puis de la Commission (à partir des 15-19 juillet). Avant cela, l’organisation précipitée des élections européennes au Royaume-Uni a entraîné des atteintes de fait au droit de certains citoyens européens de participer au scrutin, suscitant toujours plus d’actions en justice.

Cette participation a surtout permis de renforcer les rangs populistes au Parlement européen. L’extrême droite de l’hémicycle, bien que divisée, en forme l’une des forces principales. Le net recul du PPE et l’érosion des sociaux-démocrates au profit du renforcement des écologistes et des libéraux démocrates apportent un autre enseignement. Les partis dont le message politique est fort et moins marqué par l’emprise gestionnaire tirent leur épingle du jeu. C’est exactement ce qu’il ressort de l’élection au Royaume-Uni. Le Brexit Party atteint le score qui lui était prédit (plus de 31 % des voix exprimées et 29 sièges, soit 7 points de plus qu’en 2015 et 5 sièges supplémentaires par rapport au UKIP), tandis que les libéraux démocrates arrivent en deuxième position (avec 20 % des suffrages et 16 sièges). Cette transformation du paysage partisan, liée à la participation en hausse des citoyens européens au scrutin, démontre qu’une vision plus politique de l’Europe sur des thèmes cruciaux (environnement, inégalités et immigration) est plébiscitée. Le Brexit en est aussi une illustration. Son appréhension très technocratique par le Gouvernement de Mme May comme par l’Union européenne d’ailleurs (tous deux omettant un peu vite les logiques institutionnelles britanniques et les effets politiques des reports du Brexit) est selon nous l’une des raisons principales de son embourbement.


[1] À l’occasion du prochain Queen’s Speech par exemple, mais encore faut-il que le Parlement soit prorogé, c’est-à-dire qu’un terme à l’actuelle session soit décidé par le Gouvernement (et ce, de façon totalement libre dans la mesure où cette décision relève de la prérogative royale). Une nouvelle session débuterait, entraînant un discours de la Reine. Rédigé par le Gouvernement, il devrait forcément évoquer la stratégie relative au Brexit. Les MPs pourront alors le discuter et en profiter pour mettre en cause la responsabilité du Gouvernement.

Retour sur la question nord-irlandaise : un article de la Professeure Marie-Claire Considère-Charon

Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite de l’Université de Franche-Comté et auteure de l’ouvrage “Irlande. Une singulière intégration européenne” aux éditions Economica, revient sur le backstop et son histoire dans un article d’une grande pédagogie. Il n’est pas inutile de revenir sur ce sujet qui demeure la problématique majeure du Brexit, sous-estimée par les Anglais et, dans une certaine mesure, par les Européens lors de la campagne électorale de 2016 et au début des négociations. À la lecture de cet article très complet, nous constatons que les deux parties sont restées arc-boutées sur leurs positions, rejetant souvent rapidement les solutions proposées (union douanière, arrangements technologiques, par exemple). Les alternatives au backstop n’ont donc guère prospéré pour l’heure et il paraît désormais difficile de l’éviter, sauf à soutenir une sortie sans accord ou à assurer un maintien du Royaume-Uni dans une union douanière (voire au sein de l’UE).

Nous profitons de la publication de ce billet pour indiquer qu’il est désormais presque acquis que les Britanniques participeront aux élections européennes. Notons que les élections locales ont été particulièrement défavorables aux deux grands partis (conservateur et travailliste). Les citoyens ont vraisemblablement sanctionné l’indétermination qui anime leurs dirigeants actuels. Les négociations entre Theresa May et Jeremy Corbyn sont d’ailleurs toujours au point mort. La prochaine date clef, après celle des résultats des élections, sera le 2 juillet, jour de la première réunion du nouveau Parlement.

Continuer la lecture de Retour sur la question nord-irlandaise : un article de la Professeure Marie-Claire Considère-Charon

Retour sur la journée d’études “Brexit Conundrums” à l’Université de Versailles

Comme promis, nous publions quelques textes des échanges sur le Brexit qui se sont déroulés le 29 mars 2019 à l’ancien hôpital royal de Versailles lors du colloque “Brexit Conundrums”. Nous profitons de cette retranscription pour remercier Emmanuelle Saulnier-Cassia de son organisation et de son accueil qui ont favorisé des discussions particulièrement riches.

SOMMAIRE :

ÉLÉMENTS INTRODUCTIFS

Lecture poétique introductive,par Jeremy McBride, Barrister, Monckton Chambers, Londres, Professeur invité, Central European University

Décoder la dystopie du Brexit par Philip Allott, Professeur émérite de droit international, Université de Cambridge

L’économie britannique ne s’est pas (encore) effondrée ?, par Jérôme Creel, Chercheur à Sciences Po-OFCE et à l’ESCP Europe

L’ACCORD DE RETRAIT ET LA RELATION COMMERCIAL FUTURE

La Chambre des Communes et l’article 50 : un pouvoir sans influence ?, par Jack Simson-Caird, Chercheur au Centre Bingham de Londres

Les incertitudes pesant sur les accords commerciaux de l’UE et du Royaume-Uni, par Patrick Jacob, Professeur de droit public à l’Université Versailles Saint-Quentin

BREXIT, UE ET CEDH

De la redéfinition du principe d’intégration par le Brexit par Martin Quesnel, Maître de conférences de droit public, Université de Cergy Pontoise

Le contentieux du Brexit devant la Cour de Justice, par Julien Fouchet, avocat au barreau de Bordeaux

La prochaine étape : le retrait de la Convention européenne des droits de l’Homme ?, par Jeremy McBride, Barrister, Monckton Chambers, Londres, Professeur invité, Central European University

Continuer la lecture de Retour sur la journée d’études “Brexit Conundrums” à l’Université de Versailles

Comprendre les votes indicatifs du 27 mars

Après un week-end durant lequel Theresa May a tenté de convaincre une énième fois les hard Brexiteers de la soutenir lors d’une rencontre à Chequers Court, la Chambre des Communes a voté à deux reprises lundi en faveur des votes indicatifs. Derrière cette expression se dissimule une reprise en main partielle du processus du Brexit par les députés. L’objectif est de débattre de toutes les options connues pour trouver une issue à l’impasse dans laquelle se trouvent les Britanniques. Pour les présenter, nous avons repris intégralement un texte publié par la Hansard Society qui explique très clairement (en anglais) le contenu des motions qui seront potentiellement discutées et les enjeux procéduraux liés aux votes indicatifs. Pour tout dire, il était temps que ce type de débat ait lieu. Cela fait des mois que nous soutenions cette possibilité afin que les parlementaires constatent par eux-mêmes que le deal, même minoritaire, est peut-être la moins mauvaise des solutions. Néanmoins, c’est sans doute un peu tard en raison de l’opposition durable du Gouvernement contre les votes indicatifs et d’une certaine frilosité des conservateurs pour défier Mme May sur ce point.

Nous souhaitons également souligner un point : si les MPs ne parviennent pas à s’entendre sur telle ou telle option, cela ne signifie pas que, automatiquement, ils adhéreront à l’occasion d’un troisième meaningful vote au projet de la Première ministre. Par conséquent, les débats du 27 mars n’aboutiront pas forcément sur un consensus viable permettant de sortir de l’ornière. Dans de telles circonstances, ce serait un prolongement au-delà du 22 mai qui se dessinerait avec peut-être une démission de Theresa May et des élections anticipées à la clef. Nous avions aussi évoqué il y a bien longtemps cet enchaînement assez logique des événements. Là encore, il est regrettable qu’il ne soit pas survenu plus tôt, ce qui aurait pu éviter que la crise ne se prolonge.

Nous rappelons enfin que ces votes sont bien indicatifs : le Gouvernement peut ne pas les suivre. Le no deal au 12 avril ne doit donc pas être totalement exclu, même s’il est de moins en moins probable dans l’immédiat.

Indicative Votes: Options, voting methods and voting systems

https://www.hansardsociety.org.uk/publications/briefings/indicative-votes-options-voting-methods-and-voting-systems

Ruth Fox is Director and Head of Research at the Hansard Society ; Lewis Baston is the former Director of Research at the Electoral Reform Society and research fellow at Democratic Audit. He now works as a consultant and author and is a Fellow of the Royal Society of Arts


1). Indicative votes on Brexit: what and why?

When MPs, ministers and officials speak of indicative votes, they generally mean a series of successive votes by MPs on freestanding motions in which Members can vote in favour of as many of the options as they consider acceptable, following a debate on each of the proposals.

However, in the absence of any clarity about what options MPs might actually vote on, using what voting system, and when, ‘indicative votes’ has, amidst the frustration with events, become a catch-all term for a voting process through which a consensus on the way forward might be generated in order to break the current Brexit deadlock.

Both Houses of Parliament have prior experience of indicative votes (see Appendix B), most recently in relation to House of Lords reform in 2003 and 2007. The results – in which no option commanded a majority in 2003, and two contradictory options were supported in 2007 – were not a strong advert for the process.

However, indicative votes do not have to be designed and implemented in the way chosen over a decade ago. A sequenced and structured approach to multi-dimensional decision-making could be established in other ways which might generate a more helpful, informative and productive outcome than has been produced so far using Parliament’s traditional, binary proposition-amendment voting model.

Given the polarised nature of the Brexit debate, there can be no guarantee that anything positive will arise from this process, particularly if MPs are not prepared to compromise. And ultimately, if progress is made and there is an outcome, the government will have to decide whether, politically, it can live with it and the implications that flow from it. The extent to which opinion about the way forward on Brexit now splits across party lines may make it very difficult for this government, or indeed any other potential governing combination in this Parliament, to adopt the outcome of an indicative vote process and hope to command the necessary political support for whatever that may be, on an ongoing basis, in vote after vote, over months if not years.

Nonetheless, on Monday 25 March, MPs voted by 329 to 302 for a cross-party amendment to give precedence to a Brexit-related Business Motion on Wednesday 27 March to introduce indicative votes in the House of Commons.

This paper is designed to help inform MPs as they deliberate on the process and procedure to be used for that indicative vote process.

The paper is not an exhaustive examination of all the options, permutations, and implications. But it is designed to support the debate by adding some context and detail to the issues under discussion and making some informed suggestions about structure, sequencing, and the rules that will need to be drawn up to govern the process in place of the normal guidance provided by Standing Orders.

The Hansard Society’s research focus is on Parliament, not public policy. In setting out the potential Brexit options upon which MPs may wish to vote, we have adopted the suggestions and terminology widely used by others in this debate. Our aim is to illustrate the range and type of choices that exist in relation to the options, and the sequencing of decision-making that could be adopted in relation to both the immediate decisions required on the next steps and the longer-term end-state destination options. The choices laid out should not be interpreted as an endorsement of any or all of those options by the Hansard Society. Others will undoubtedly suggest alternative options or variations on options. Whatever the approach, further options beyond those we have set out here can be accommodated in the process, providing that due care and attention is given to where in the sequencing of decision-making they most appropriately fall.

What is the House of Commons trying to achieve?

Amidst the clamour for indicative votes, it is clear that different MPs have different objectives for and expectations of this process. This in itself will make it very difficult to draft the rules, choose the options, and determine the voting system in a way that commands broad support – and therefore legitimacy – across the House.

For some MPs, the purpose of indicative votes is merely to test opinion – to take the temperature of the House – on a range of different, non-binding options.

For others, the intention is to determine which one or more of the potential models for the UK’s future relationship with the EU may genuinely command a majority in the House of Commons and therefore offer a way forward which the government of the day might then pursue.

Some MPs want the outcome of this process to be binding on the government; others, including the Prime Minister and other leading government figures, do not.

But being clear about the objective(s) is essential, as there are different species of option under consideration, and there is an important relationship between the purpose of the process, the options to be voted on, and the voting system that is chosen.

2). Choosing the options: comparing ‘apples’ and ‘oranges’?

There has been press speculation in recent days about a range of options under consideration for indicative votes. The list below is based on ideas floated in the media after ministerial discussions on indicative votes were reportedly held in Whitehall on 22 March.

We use this list for illustrative purposes only. It is possible – indeed likely – that MPs will want to assess further options.

The proposed options considered by ministers reportedly included:

  • The Prime Minister’s Deal (Withdrawal Agreement and Political Declaration)
  • Revoke Article 50
  • Second referendum
  • Withdrawal Agreement plus Customs Union
  • Withdrawal Agreement plus Customs Union and Single Market
  • Free Trade Agreement
  • Leave with no deal

However, these options mix ‘next step’ actions and longer-term ‘end-state’ destinations.

If the indicative votes process is to deliver any useful outcome, the options involved and the structuring of decision-making must be conceptually coherent and take account of these different types of options.

i). Differentiating between next steps and end-state options

The difference between the next step and the end destination is important. Some options such as revocation and no deal are both, but there are some options which are one or the other. The deal, for instance is a next step, but combined with a customs union or single market it is an end-state.

It is possible to agree with someone about the next step but have different views about the end destination (favouring a long Article 50 extension is compatible both with an integrated customs union/single market agreement and a distanced free trade agreement, for example).

It is also possible to agree with someone about the end destination while having very different views about the next step to achieve it (for example, some people with the ultimate aim of securing a customs union/single market model will support the existing Withdrawal Agreement, but others who object to provisions in the existing Withdrawal Agreement such as the backstop may seek to achieve their long-term aim via a long extension to Article 50).

ii). Is the option aspirational and dependent, at least in part, on the EU, or is it something that can be achieved solely by the UK?

Deal, revocation and no deal are all achievable by the UK alone. Other options are aspirations that need the agreement of the EU27, either directly (through altering the Political Declaration) or because they require a long Article 50 extension period.

Voting for an option that is likely to be ruled out by the EU27 would require the decision process to be repeated. There is nothing wrong with the House of Commons expressing support for an aspiration, to give the government guidance on the next stages, but it is not directly comparable with something that is directly and unilaterally achievable.

iii). Are the options independent of each other

There are several options in the mix which are similar and not mutually exclusive. For instance, a referendum implies two or more options going through to the public vote, and several of the deal-plus-‘soft’-Brexit options are similar.

3). Structuring the decision-making process

Looking at the ideas that in recent months have been debated by MPs, appeared in amendments to various government motions, and circulated in the press and social media, there appear to be three distinct categories in play: next step actions; end-state destinations; and further procedures to validate the end-state.

i). Sequencing

With the new default EU exit day looming on 12 April, the most pressing decision relates to the immediate next step that will be taken on or before that date. There are only four viable options:

  1. Leave the EU with no deal on 12 April;
  2. Revoke Article 50;
  3. Seek a long extension of the Article 50 period to facilitate other options/further discussion with the EU;
  4. Approve the Withdrawal Agreement and Political Declaration which the government has negotiated and leave the EU on 22 May – Arguably, ‘Withdrawal Agreement plus referendum’ might be regarded as a distinct next step, a fifth option. – Modified versions of the deal, via changes to the Political Declaration, might also be regarded as a distinct next step, but could be contingent on a long extension and might therefore be better seen as related to the third option.

(According to the 22 March European Council decision, accepted by the UK, the Article 50 period is extended by default to 22 May only if the House of Commons approves the Withdrawal Agreement by 29 March. However, if the House of Commons failed to do so, but by 12 April had given its approval or looked likely to do so, this could feed into consideration of a further extension beyond 12 April.)

If Option 1: Leave the EU with no deal on 12 April:

If this option were included in the initial indicative voting and was successful, no further votes would be required – this is both a next step and an end-state option.

The other three options may each involve further decisions:

If Option 2: Revoke Article 50:

The government could choose to do this of its own volition. Many legal commentators believe it would need legislation. Alternatively, an additional procedural step could be included, by seeking the public’s consent through a second referendum (see below).

Option 3: Long extension for negotiation or Option 4: Approve the Withdrawal Agreement with or without changes to the Political Declaration:

These two options, if chosen, would open up a new set of questions about MPs’ preferences, and might therefore require a further set of decisions to be made on options such as:

End-state destinations (this is an indicative rather than exhaustive list):

  • Customs Union
  • Customs Union and Single Market membership
  • Other association models
  • Free Trade Agreement

Revocation or leaving without a deal might recur as options later, if option 3 were chosen and the negotiations were to prove unsatisfactory. This might also require further procedural steps.

Procedure(s) to validate the end-state:

  • What, if any, procedure(s) should be required to affirm the final outcome? Future procedure can influence whether the next stage is acceptable to the House or not. The most evident example of this is support for the Prime Minister’s agreement, which some MPs are willing to offer conditional either on a future referendum or on guarantees of parliamentary involvement in decisions about the future relationship.
  • Another example is the Kyle-Wilson proposal to support the Withdrawal Agreement subject to it being confirmed in a referendum. Here, it is important to distinguish between a referendum to deliver an end-state outcome (e.g. to revoke Article 50) and a referendum as a further step in the decision-making process to validate the end-state that the government chooses, subsequent to any advice given by the House through this indicative votes process.
  • A referendum is not the only possible procedural mechanism that could be adopted. Other procedural options to validate later decisions might include requiring further ‘meaningful votes’ on the final agreement(s) with the EU and on other trade agreements; consultation with Parliament during the process of reaching agreement on the future relationship; or options to create standing institutions to achieve cross-party consensus on the future relationship.

ii). How will the wording of the options be determined?

The wording of the propositions to be voted upon is important. The integrity of any process of deciding on options depends on a fair representation of what each option means. This is why the Electoral Commission has a role in assessing which words should appear on referendum ballot papers.

When indicative votes were used in the House of Commons in 2003 and 2007 in relation to the composition of the House of Lords, the options were drawn from a report by the Joint Committee on House of Lords Reform and subsequently a government White Paper.

Without a source such as this to which MPs can have recourse, the problem in the House of Commons is that, on a cross-party basis, there is no particular mechanism or group to whom MPs can turn easily to organise and co-ordinate a process to determine the options, particularly at short notice.

The supporters of each of the potential options ought to be involved in agreeing the wording. Bodies that might contribute to the process might include, for example, the Liaison Committee (the committee comprising the chairs of select committees), or a relevant select committee such as the Procedure Committee or the Brexit Committee. Supervision and oversight of the process might fall under the auspices of the Speaker of the House of Commons. However, if it is proposed that amendments to any of the propositions will be permitted then it may not be appropriate for the Speaker – who will have to select those amendments – also to be involved in helping to determine the main motions. In this scenario, the role could be performed by the Deputy Speakers.

MPs must recognise that amidst the current of opinion there is a near-infinite number of smaller variations and ways of describing a proposition. There needs to be some consolidation and tolerance of variation within each end-state option.

iii). What do the rules need to address?

Changing the method of voting and counting will require a bespoke process in which the rules of engagement are clearly set out. It will be necessary to dispense with some Standing Orders that would normally pertain to debate in the Chamber and replace them with stand-alone provisions for the purpose of this set of votes only.

In drawing up the bespoke set of rules, key questions to be addressed include (but are not limited to):

  • Who will decide the options to be voted on, how, and in what order?
  • What measures will ensure that the views of smaller Opposition parties are taken into account in the decision-making process? (In any normal vote they have a reasonable expectation of being able to put their views in a motion or amendment, and on some occasions of the House voting on it.)
  • When the options are decided, will MPs be permitted to propose amendments to the motions? If so, will the Chair be given the power of selection in the normal way?
  • Who will move the motions and open the debate? It has been variously proposed that the motions for indicative votes might be moved either by the government or by a backbencher. We are not aware of any precedent for non-ministerial motions to be moved in this way. Previous motions on indicative votes – including those in 2003 and 2007 on House of Lords reform – were all moved by a minister.
  • Who will open and close the debate? (Normally this would be done by the relevant minister.)
  • Should the practice of not voting on the same question twice in the same session ( the source of a recent controversial ruling by the Speaker) be disapplied for the purpose of this vote?
  • What provisions need to be made in the voting process to accommodate proxy voting?
  • If a ballot paper is used for the vote(s), how long will MPs have to cast their vote? And what provisions will be made to publish the votes cast by each Member? How soon after the vote closes will the results be announced? How far, if at all, might the voting process model be that which is used for deferred divisions?

4). Voting methods and criteria

There are two conceptually separate aspects to the choice about how to conduct indicative votes:

  1. Voting method – modalities like ballots or lobby counting, private or public, etc.;
  2. Voting system – the rules for counting and getting a result.

The two need to be congruent with each other, in that the method has to be suitable for implementing the voting system used, and this is not possible with every combination of system and method.

i). Voting methods

Should the voting method be private or public? This will affect the technique of voting, as options that use the existing machinery of the voting lobbies involve publicly-recorded votes, while those with paper ballots are compatible with both public and private votes. There is also the option of leaving it for individual MPs to choose whether or not to make their vote public.

There are fair arguments on both sides for private and public. The argument for private is that indicative votes are about finding out what the House really believes, as a way of informing the government about which course to take. Private voting is therefore less subject to formal and informal whipping, strategic voting and – sad to say – intimidation. On the other hand, recorded public voting is more compatible with legitimate accountability to the electorate, and with ascertaining what MPs might vote for if and when publicly-recorded voting is required (such as in voting on the approval motion and legislation that are statutory ratification requirements for the Withdrawal Agreement, or in legislating for a referendum). *Whilst private voting might help secure consensus, on an issue of as great public importance as Brexit it is inconceivable that MPs’ decisions would not be publicly recorded. *

Should the vote be serial or one-off? Some voting systems require one (Single Transferable Vote and cumulative voting need a single ballot) or the other (proposition-amendment needs a series of votes). But there are also voting systems that can be implemented either way (Alternative Vote; approval voting). Serial methods are more in line with traditional methods of voting in Parliament, but are also probably more subject to strategic voting.

ii). Voting criteria

Some criteria for a ‘good’ voting system to use for indicative votes will be a matter of consensus, but others will be a matter of choice.

The following are among the criteria on which there is, or can be expected to be, consensus:

The system should not produce a result that is useless for the purposes for which the indicative votes are taking place. Among ‘useless’ results one can list:

  • all options being negated;
  • the passing of two or more options that combine into asking for the unrealistic/impossible;
  • the passing of an option that is inherently unrealistic;
  • passing an end-stage result but with no way of getting there.

The system should not incentivise insincere voting which is based on tactical/strategic considerations about future votes, rather than a view on the merits of the proposition being voted upon. It is impossible to devise a system which is completely immune from this, but it can be minimised.

The system should not be affected by accidental factors unrelated to preferences, such as the order in which votes are taken i.e. voting should not stop when you reach a vote with majority support, or privilege one option that is left standing if all others are defeated. This rules out the traditional way in which motion-amendment voting takes place on legislation.

The system should be compatible with an acceptable voting method. There is no point, for instance, in using a system that requires a method that is not acceptable to MPs.

Criteria which may be considered but on which different views might be found, include:

In voting theory the idea of a ‘Condorcet winner’ is significant. This is a choice which, in a two-choice vote compared to any other available option, is preferred by a majority (the members of the majority will probably be different on different votes). A Condorcet winner might have little support as a first choice but be an acceptable fall-back for a majority, which gives it a form of democratic legitimacy despite its low initial support. There might not be a Condorcet winner at all, but it is a significant piece of information. At the very least, a Condorcet loser – which would be defeated by any other option in a one-to-one vote – should not be the winner.

The system should produce information not only about an option that is capable of majority support, but also about the relative attractiveness of all options that are being considered. The more information the indicative votes generate about the wishes of the House, and what these might be when presented with narrower choices in the future, the more useful the votes will be to government and policy-makers. Against this, it may be argued that the system should provide clarity; and that the more nuanced the information arising, the less clear the outcome of the vote will be.

The system should provide a single determinate result. The extent to which this is important differs at each stage. For the next step, a single result from the menu of four or five options would seem to be very desirable, given that these are more precisely defined and that the time for decision is short. For end-states, this is less important, and for the House to provide a range of acceptable outcomes might be useful to the government in its future negotiating strategy. Therefore, the best system might not be the same for voting on the next steps and on the final outcome.

5). Voting system: the options

A). Proposition-negation

This is the standard system for parliamentary voting. The vote is between a proposition and its negation, rather than directly between different propositions. Votes would be taken in turn on each of the indicative vote options. This is the procedure that was used in the indicative votes on House of Lords reform in 2003 and 2007.

Advantages

  • This method is familiar and well-understood by MPs.
  • It gives a comparative measure of how much absolute support there is for each option and (for end-states) how well such an option might weather the actual parliamentary process when it comes to it.
  • It does not matter if several options are similar to each other.

Disadvantages

  • There is a very high risk of the method misfiring, as shown in the House of Lords reform votes, and failing to produce a useful result.
  • As previous experience shows, it is also vulnerable to strategic voting.

B). Alternative Vote (AV)

This system is a preferential vote used to select a single winner. The principle is essentially that the winner has to have majority support over the combined vote for all the other contenders still in the count.

If there is no winner (i.e. no option with at least 50 per cent-plus-one support) then the lowest-ranked candidate is eliminated from the count.

It is possible to conduct an AV count either in a single ballot (like the Presidency of Ireland) or in a succession of ballots (basically the voting system used for ‘The X Factor’). It is used to choose the Speaker in both Houses – using a single ballot in the Lords, and sequential votes in the Commons. Select Committee Chairs are also elected using a single-ballot AV count.

Voting in a single ballot involves the voter designating their first-choice option with a ‘1’. Their next-favourite option is given a ‘2’ and so on, until the voter is indifferent between the remaining options.

Voting in successive ballots can be done using a single cross for one option, as in a parliamentary election. A whole new ballot takes place at each stage of the count, with the removal of the option of voting for the proposition that came last at the previous count.

Each option has somewhat different properties. Voting among several options in this context is probably best done by a single AV count, as it is less vulnerable to strategic voting.

Advantages

  • The advantage of an AV ballot is that it will produce a single option that, at face value, commands a majority in the House of Commons. If the government seeks definitive guidance from the House of Commons, then this procedure will give an instruction.
  • In an AV count, it does not matter much if several options are similar to each other (although it is possible that in a repeated, exhaustive – ‘X Factor’-style – ballot, opponents will vote strategically to ensure the weakest variant gets through).

Disadvantages

  • The main drawback of AV is that, particularly in a situation with polarised views, it can prevent the emergence of compromise options. It may eliminate a ‘Condorcet winner’ – i.e. an option that a majority prefers to any other option – at an early stage of the count because it has insufficient first preferences.
  • Particularly when it is taken in successive (exhaustive) ballots, AV is vulnerable to insincere voting in order to eliminate strong competitors.

C). Single Transferable Vote (STV)

STV is the multiple-winner version of preferential voting. It uses a single, preferential ballot as in the single-ballot version of AV. The rules for counting are different, but based on the same principle. For instance, in choosing among three options, there is a quota of 25% of the vote. If an option has more than enough support to be elected, a fraction of its votes is transferred to the next-favourite option of the voters. If this process does not choose another winner, lowest-placed candidates are eliminated and their preferences redistributed, as under AV.

Advantages

  • STV is one of the hardest systems to manipulate, so people will tend to give their sincere first preferences and not vote strategically.
  • It does not matter whether there are several similar options under consideration – STV will not harm that ‘family’ of solutions because votes will be transferred.
  • It will identify the options with the broadest support within each camp and also those which are capable of attracting transferred votes and therefore forming the basis for a consensus.
  • It can narrow-down the options for consideration – such as the two choices going forward to a public referendum –which the government could then prepare as detailed propositions.
  • STV is flexible in that it can be used to choose any number of winners, as considered appropriate. There is even a counting method (the Rosenstiel method) which can use an STV vote to calculate a ranked order of preferences.

Disadvantages

  • The STV counting method is complex and may be difficult for the public to comprehend.
  • It is not suitable for producing one definitive result (that is AV).
  • There are conceptual difficulties in this case with the justification for transfers from options that have a surplus i.e. those with more support than necessary to ensure consideration. Transfers might be seen as supporters of a majority position getting ‘two bites at the cherry’ or helping to select what goes forward as the representation of the minority (problems that do not occur when electing a group of candidates).

D). Borda Count

Instead of using elimination to try to get to a winner, as in AV, the Borda count aims to sum up the overall strength of feeling about the whole range of options.

The Borda count is another preferential voting system, in that the voters rate the various options in order, as in AV. However, counting is different. Each preference given is converted during the count into a number of points – maximum points for a first preference, fewer points for a second one, and so on. The total points for each option would be added up to give an overall score for the option – it would generate a winner, runner-up, and winner within each broad family of views.

The Eurovision Song Contest voting system is a variant of the Borda system.

Advantages

  • A Borda count would establish both which are the leading options and which options have the most general consent.
  • It would allow people who have nuanced views to express them in their vote.

Disadvantages

  • The big problem with Borda counts is that they are easily gamed. Voters have an obvious incentive to give insincerely low rankings to the strong options on the ‘other side’ and therefore the count is distorted.
  • Another big problem is that if there are several similar options in the ballot, all of their ratings are inflated because their supporters will tend to give high ratings to each other (e.g. supporters of deal + CU + single market would be likely to give high ratings to deal + CU as well). This is the familiar Balkan or Scandinavian group voting phenomenon in Eurovision.
  • Borda counts make implicit assumptions about how strongly people prefer one option to their next preference.

E). Approval Voting

Approval voting is a system where people can vote in favour of as many options as they like, without any preferential element. The voter simply marks an ‘X’ for each option that is acceptable. No negative votes are taken. The voter can vote for as many or as few of the options as they like. It can produce simultaneous majorities for different propositions – although, it is to be hoped, not inconsistent ones if voters are playing straight.

Approval voting might conflict with the assumptions that MPs bring to the act of voting, particularly if it is implemented by the method of voting in lobbies. Under approval voting, an indicative vote for an option is a measure of consent to keep that option on the table rather than an active expression of support for it, but in practice MPs might vote as if it meant something ‘harder’ than it does, so using paper ballots is recommended in this instance.

Advantages

  • It means voting for things, rather than against them.
  • Approval voting is simple but unfamiliar, which probably makes it hard to manipulate.
  • Approval voting is good at finding the lowest-common-denominator option which attracts the widest measure of non-committal consent.
  • It identifies no-hope options so that they can be discarded.

Disadvantages

  • It is not good at measuring how intensely people prefer their favourite options.
  • Even with paper ballots, MPs might vote only for strongly favoured options because opinion is polarised.
  • It may well not produce a single clear winner.

F). Cumulative Voting

Cumulative voting is where the voter is given a ‘budget’ of a number of votes that they can cast among the various options. The distinctive feature of this system is that, if people so choose, they can use more than one of their votes for the same option.

There are further choices in terms of the number of votes each voter has, and whether there is any restriction on how the votes can be distributed (i.e. is there a maximum number of votes that can be given for the voter’s favourite option?)

Advantages

  • Cumulative voting gives a lot of information about the strength of preferences and about options that could command general assent.
  • It can pick up second-choice options that have wide consent.

Disadvantages

  • In contrast to Borda counts, where including options that are similar to each other helps all of them, schools of thought are disadvantaged by having more than one option in the count because votes end up split between them.
  • Cumulative voting is bad at producing an unchallenged winner.

G). Pairwise

This voting system indirectly establishes a collective preference order. The principle is that it puts up each of the viable options against each other and asks people to choose between them – as if it were the final round of an AV count.

Advantages

  • It is easily done using the standard Westminster voting method.
  • If a Condorcet winner exists, pairwise voting will establish what it is.
  • It gives the government lots of information about what happens when push comes to shove.

Disadvantages

  • The obvious problem is that if there are multiple options, the system involves holding a lot of votes. With three choices (3 ballots) or four choices (6 ballots) it is manageable, but with seven choices MPs would face up to 21 ballots.
  • It is also vulnerable to feedback if the votes are taken sequentially – people may start to vote and abstain strategically.
  • It involves a complex and unfamiliar matrix ballot paper if the pairwise choices are all made at the same time to avoid feedback.

Which system?

Depending on the sequencing and structuring of the options – the next step action, end-state destination and consideration of further procedures – at least two and potentially more sorts of decisions are being made. Unsurprisingly, the best voting system might be different for each one.

Next stage: the decision here requires a system that is suitable for a single winner. The risk of a subtler form of vote, which gives levels of qualified approval to different options without choosing between them, is that it will not move the decision forward. Opinion on the next step options is also more polarised than on end-states, and the options are more independent of each other.

The Alternative Vote and Pairwise voting systems are thus the most likely to produce clear-cut choices between next stage options.

Some of the possible next step options render further discussion of end-states irrelevant.

End-state destination: to garner information about what MPs would find to be acceptable end-states (most of which are subject to further definition and negotiation), there is an argument for a voting system that produces a ‘fuzzier’ result, indicating relative preferences between possibilities that need not be entirely independent of each other.

Systems such as cumulative and approval voting may generate the sort of indicative results that are useful for deciding a negotiating approach once the next stage issue has been cleared, or for deciding options to be put to a referendum.

Appendix A: The background to indicative votes on Brexit, 2018-19

The possibility of holding indicative House of Commons votes in the Brexit context was first considered by the Procedure Committee in autumn 2018, as part of its response to a request from the Exiting the EU Committee to consider the procedures that might be used for the House’s statutory approval of the Withdrawal Agreement under s. 13(1) of the EU (Withdrawal) Act (EU(W)A).

The option of holding indicative votes was suggested in evidence to the Procedure Committee’s inquiry by the backbench MPs Dominic Grieve and Sir Oliver Letwin. Mr Grieve and Sir Oliver wanted the House to decide on a set of free-standing motions, before deciding on the Withdrawal Agreement approval motion under the EU(W)A.

In its report, published in November 2018, the Procedure Committee considered that Mr Grieve and Sir Oliver’s proposed procedure would allow a clear decision on the s.13 approval motion, a full discussion of a range of considerations, and the testing of the opinion of the House without undermining the integrity of the s. 13 approval motion. However, the Committee also considered that the proposed procedure would deny the House the certainty of the amendable vote indicated by ministers; risk the House’s reputation by potentially allowing it to back mutually contradictory positions, or none; confine the House’s role with respect to the Withdrawal Agreement to a veto; be difficult for the public to understand; and be without precedent in terms of the relationship between indicative votes and a decision with statutory effect. The Committee did not recommend that indicative votes go ahead.

The Brexit Committee itself first recommended that the House hold a series of indicative votes in a report published in mid-January, immediately after the House had declined for the first time to approve the Withdrawal Agreement and Political Declaration. In its January report, the Brexit Committee recommended that the four options before the House in any such indicative votes should be: a further approval vote on the Withdrawal Agreement and Political Declaration; a no-deal Brexit; renegotiation with the EU, covering a range of possible end-states; and a second referendum.

Since the Brexit Committee’s January report, the Committee and its Chair, the Labour MP Hilary Benn, have been at the forefront of the campaign for indicative votes.

The Brexit Committee reiterated its recommendation in a subsequent report published on 13 March, immediately after the House had rejected the Withdrawal Agreement and Political Declaration for a second time. The Committee said that the House “must be given an opportunity to identify what new approach might secure a majority in the House of Commons”, and that provision for a series of indicative votes should therefore “happen without delay so as to begin the process by which a clear plan can be identified”.

Supporters of indicative votes have also tabled successive amendments to Brexit-related motions moved by the government, as follows:

  • 29 January: Amendment (f), Hilary Benn and others; not selected.
  • 14 February: Amendment (c), Kenneth Clarke and others; not selected.
  • 14 February: Amendment (f), Dr Sarah Wollaston and others, referring explicitly to the Brexit Committee’s January report; not selected.
  • 27 February: Amendment (d), Dame Caroline Spelman and others, setting aside SO No. 14(1) to give precedence to motions in the name of the Brexit Committee Chair; not selected.
  • 14 March: Amendment (i), Hilary Benn and others, setting aside SO No. 14(1) to give precedence to a cross-party motion; selected and negatived on division by 314 to 312.

Appendix B: Parliament’s previous use of indicative votes

Listed below are examples we are aware of where a variation on indicative or multi-option votes has been used in one or both Houses of Parliament.

Sunday Trading Bill 1993

Amidst accusations that the ban on Sunday trading in England and Wales was no longer fit for purpose, the government offered votes on a range of alternative options from ‘keep Sunday special’ to normal weekly trading hours. The Bill was considered in Committee of the Whole House with five proposals put as principal amendments to which related amendments could be made. Three principal amendments were tabled by the government, and two by backbench MPs. The third amendment, in favour of de-regulation, was passed, and a subsequent option consequently fell and could not be voted on. In the House of Lords, Peers also voted on the options (in March 1994), albeit that these were structured differently than in the Commons and the matter was considered in Committee. The relevant clause of the Bill was not amended as a result of the votes.

Hunting with Dogs, 17 January 2001 and 18 March 2002

The government Bill to regulate hunting with dogs included three parallel clauses setting out alternative approaches to achieve the policy objective: self-regulation, licensing and a total ban. MPs voted on these options at the first day of Committee stage and chose a ban. Peers also voted on the options when the Bill reached the House of Lords; they opted to reject the ban and licensing but voted in favour of self-regulation. The Bill fell when the 2001 general election was called, but the matter was revisited in 2002 with debates in both Houses on successive days, and votes on three free-standing motions afterwards. The results were the same as previously.

Human Fertilisation and Embryology Bill 2008

The government proposed to amend the Abortion Act 1967 to change the law providing for medical termination of a pregnancy. However, MPs across all parties held widely differing views, driven by ethical and moral concerns. A series of propositions were therefore put to the House, each one suggesting a new weekly term limit to replace the twenty-fourth week provision in the original legislation. MPs voted at Committee stage on parallel clauses providing for medical termination of pregnancy at 12, 14, 16, 18, 20, 22 and 24 weeks. The amendments agreed to were then reported to the whole House for further consideration.

House of Lords reform: February 2003 and March 2007

Both Houses of Parliament voted on multiple options for the composition of a reformed House of Lords. It is this experience of indicative votes with which many MPs are familiar, and which largely informs their understanding of and current thinking about the process today.

In 2003, the procedure and options were proposed by the Joint Committee on House of Lords Reform. Seven options were set out, ranging from a fully appointed House to a fully elected House with a range of hybrid options in-between. Both Houses voted on 4 February 2003. In the House of Lords, a clear outcome emerged: Peers voted for the all-appointed option and rejected all other options. In the House of Commons, none of the seven options commanded majority support. One option was defeated by just three votes; three options were rejected without division. An amendment was permitted to the first motion enabling MPs to vote on abolition of the House of Lords, but it too was defeated. The status quo, an unelected House of Lords, was the fourth most popular option but was retained because of the lack of clear support for any other alternative.

In 2007, both Houses repeated the process, utilising options set out in the government’s White Paper on House of Lords Reform. This time the votes in each House were held on separate days, the House of Commons voting first on 7 March, and Peers voting a week later. In the Commons, a preliminary motion – “That this House supports the principle of a bicameral Parliament” – was moved first. The seven options were moved in a different order than in 2003. A final motion was also moved that “this House is of the opinion that the remaining retained places for Peers whose membership is based on the hereditary principle should be removed”, to which an opposition amendment was selected. These last two motions were not moved in the House of Lords.

The White Paper proposed that the votes should also be held using a ballot paper and the Alternative Vote system, the idea being to thwart the perceived gamesmanship exhibited in 2003 when the order of the ballots helped to determine the outcome. Following the declaration of the result, the votes of each MP were then to be made public in the normal way. Facing considerable opposition, however, the proposal for an AV ballot was withdrawn and the process reverted back to a traditional yes/no vote rather than a preferential system. MPs voted for two motions: an 80% elected House (by 305 to 267) and a 100% elected House (336 to 224). Peers again voted for a fully appointed House and rejected all the other options.

Authors

Ruth Fox is Director and Head of Research at the Hansard Society.

Lewis Baston is the former Director of Research at the Electoral Reform Society and research fellow at Democratic Audit. He now works as a consultant and author and is a Fellow of the Royal Society of Arts. 

For further information please email: contact@hansardsociety.org.uk

Published by the Hansard Society.
5th Floor, 9 King Street, London EC2V 8EA

Origines et conséquences de la déclaration du Speaker John Bercow

https://s14-eu5.startpage.com/cgi-bin/serveimage?url=https%3A%2F%2Fstatic01.nyt.com%2Fimages%2F2019%2F03%2F19%2Fworld%2F19bercow1%2Fmerlin_152270625_428e8221-cedc-4b31-8f9b-808775dde9bb-jumbo.jpg&sp=c36dd79ce567b74a4a220aafecf02bc4

Alors que l’UE souhaite une décision ferme sur le Brexit dans un délai qui pourrait s’avérer plus bref que celui escompté par la Première ministre, la décision du Speaker du 18 mars pose une réel problème juridique qui paraît difficile surmontable : dans quelle mesure une troisième vote significatif peut-il avoir lieu ? Alexandre Guigue nous donne à lire une analyse très approfondie et claire de la question.

L’interdiction de soumettre deux fois la même question au Parlement britannique au cours d’une même session parlementaire. À propos de la déclaration du Speaker Bercow mettant en garde le gouvernement de Theresa May

« I found what convinces the House of Commons more readily than any argument, I have found a precedent ».

Erskine May[1]

Lundi 18 mars, le Speaker de la Chambre des Communes John Bercow a pris le Cabinet britannique par surprise en annonçant que le gouvernement ne pourrait pas organiser la tenue d’un nouveau vote (meaningful vote) à la Chambre des Communes sur l’accord portant sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, à moins que la motion proposée au vote ne présente des différences substantielles par rapport à la précédente motion qui a été rejetée par le Parlement le mardi 12 mars 2019.

1. Jamais deux sans trois.

Pour entrer en vigueur, l’accord conclu entre le Royaume-Uni et l’Union européenne lors du Conseil européen du 25 novembre 2018 doit être approuvé par l’ensemble des États membres de l’Union européenne ainsi que par le Royaume-Uni avant la date de sortie prévue, le 29 mars 2019 à minuit. Theresa May avait promis aux députés de la Chambre des Communes qu’ils auraient l’occasion de débattre et de voter solennellement sur l’accord conclu. Cette promesse a été inscrite à la section 13 de la loi portant sur la sortie de l’Union européenne de 2018 (European Union (Withdrawal) Act 2018) :

« L’accord de sortie ne sera ratifié que si l’accord portant sur la sortie de l’Union européenne et le cadre de la future relation entre le Royaume-Uni et l’Union européenne sont approuvés par le vote d’une résolution de la Chambre des Communes sur motion déposée par un ministre de la Couronne »[2].

Il s’agit du fameux meaningful vote dont la tenue, s’agissant du Brexit, est la conséquence directe du principe de la souveraineté du Parlement. Mais, depuis les élections législatives du 8 juin 2017, la Chambre des Communes est extrêmement divisée, en particulier sur la question du Brexit. Les divisions affectent les deux principaux partis et constituent un obstacle colossal pour Theresa May. Dès la fin du Conseil européen, l’inquiétude s’est emparée du Cabinet au point que la décision fut prise, le 10 décembre, de ne pas organiser le vote « final » sur l’accord, initialement prévu le mardi 11 décembre 2018. Cette décision a secoué la Chambre des Communes et, déjà, John Bercow, avait tancé le gouvernement. Il avait déclaré que la préférence de la Chambre était que le vote ne soit pas repoussé, qu’il était « regrettable » que les MPs aient été tenus à l’écart de cette décision et que le fait de repousser le vote à une date ultérieure, sans autre précision et sans solliciter l’avis de la Chambre, était particulièrement « discourtois » à l’égard des députés[3]. Si ces remarques trouvent désormais une résonance particulière, le Cabinet était alors dans son bon droit lorsqu’il a décidé de repousser le vote. Aucune règle parlementaire n’avait été violée. Mais la décision a marqué le début d’un marathon politique pour Theresa May. La négociation avec la task force dirigée par Michel Barnier pour le compte de la Commission européenne avait été âpre. Celle qui a débuté avec les MPs s’est révélée pire encore. Il s’agissait, pour le Premier ministre, de convaincre suffisamment de MPs conservateurs et/ou, à défaut, suffisamment de MPs travaillistes afin que l’accord puisse être approuvé à temps.

– Le premier vote sur l’accord : 15 janvier 2019.

Le meaningful vote promis au Parlement a finalement été organisé le 15 janvier 2019, plus d’un mois après la date initialement prévue. Sans doute, les protestations des MPs et de leur Speaker ont joué un rôle décisif puisqu’au moment où le Cabinet a organisé la tenue du vote, il savait qu’il allait au-devant d’une défaite humiliante. 432 MPs ont rejeté la motion. Seulement 202 l’ont approuvé. La défaite du Cabinet est historique. Sur le siècle dernier, les seules défaites comparables remontent à l’après-Première Guerre mondiale. Le gouvernement travailliste de Ramsay Macdonald avait essuyé plusieurs défaites cuisantes. La pire, le 8 octobre 1924, portait sur l’ouverture d’une enquête dans l’affaire Campbell[4]. Mais, même lors de cette défaite, le Cabinet n’avait perdu que de 166 voix. Ce précédent met en relief le vote du 15 janvier 2019. L’accord portant sur la sortie de l’Union européenne a été rejeté par 230 voix d’écart…

 – Le deuxième vote sur l’accord : 12 mars 2019.

Dans la longue marche vers le Brexit, s’il y a une qualité qui est régulièrement associée à Theresa May par la presse britannique, c’est celle de sa résilience. La défaite du 15 janvier 2019 n’a pas entamé sa détermination. Avec courage, elle s’est attaquée au principal reproche exprimé par une majorité des MPs de son propre camp : le système du backstop prévu dans l’accord portant sur la sortie de l’Union européenne. Le mardi 29 janvier 2019, la Chambre des Communes a d’ailleurs voté un amendement par 317 voix contre 301 demandant explicitement au gouvernement d’obtenir le remplacement du backstop par des mécanismes alternatifs. Le 12 février 2019, Theresa May a fait connaître son intention d’organiser un nouveau vote sur l’accord de sortie. Toutefois, l’Union européenne a toujours exclu l’hypothèse d’une réouverture de l’accord du 25 novembre 2018. En dépit de négociations incessantes et intenses, la question du backstop est restée entière. L’attention s’est alors portée sur l’acceptation par l’Union européenne d’outils juridiques contraignants permettant d’adoucir la rigueur juridique du backstop. Alors que la date du nouveau vote était fixée au mardi 12 mars 2019 et que les négociations avec l’Union européenne étaient au point mort, Theresa May a effectué un aller-retour éclair à Strasbourg pour obtenir un accord sur deux outils juridiques s’ajoutant à l’accord et à la déclaration portant sur l’accord futur : un outil juridique conjoint qui garantit que l’Union européenne n’agira pas avec l’intention de maintenir indéfiniment le système du backstop etune déclaration conjointe s’ajoutant à la déclaration portant sur la relation future par laquelle les parties s’engagent à négocier rapidement les termes d’un traité commercial. Un troisième outil juridique a été publié : une déclaration unilatérale du gouvernement britannique affirmant son intention de prendre les mesures nécessaires pour mettre un terme au dispositif du backstop si celui-ci devait être mis en œuvre et si les négociations entre les deux parties atteignaient un point mort sans perspective d’accord. Ces éléments nouveaux ont justifié l’organisation d’un nouveau vote. Mais, pour louables qu’aient été les efforts déployés par Theresa May, l’entreprise s’est soldée par un échec. La Chambre des Communes a rejeté une deuxième fois l’accord de retrait, cette fois-ci par 391 voix contre 242. L’écart de 149 voix est certes plus faible que lors du premier vote, mais suffisamment significatif pour qu’il soit considéré comme un second revers historique pour le gouvernement.  

– Un troisième vote sur l’accord ?

Par une motion adoptée le 27 février 2019, le gouvernement s’est engagé, en cas de défaite, à mettre aux voix, dès le lendemain, une nouvelle motion portant sur l’hypothèse d’une sortie de l’Union européenne sans accord (le no deal). Le lendemain du deuxième vote, le mercredi 13 mars 2019, un amendement à la motion (amendement Spelman) rejetant de manière absolue la perspective d’une sortie sans accord a été voté par 312 voix contre 308. La motion elle-même, qui contient la modification apportée par cet amendement, a ensuite été votée, contre l’avis du Cabinet, par 321 voix contre 278. En conséquence de ce vote, le jeudi 14 mars 2019, le gouvernement a proposé une autre motion portant sur une demande d’extension du délai de négociation prévu par l’article 50 TFUE. La motion dispose que, si l’accord de retrait n’a pas été voté favorablement d’ici le 20 mars, c’est-à-dire la veille du prochain Conseil européen, le gouvernement demanderait officiellement ladite extension. La motion a été adoptée à une large majorité (412 voix contre 202). Ce petit succès a permis au gouvernement de nourrir, encore un peu, l’espoir de faire voter l’accord de retrait par la Chambre des Communes. C’est à ce moment-là, le lundi 18 mars 2019, que le Speaker a pris le gouvernement par surprise.

2. La décision-mise en garde du Speaker sur l’organisation de votes répétés.

La déclaration de John Bercow, le lundi 18 mars 2019, a fait l’effet d’une bombe[5]. À 16h17, il a conclu une déclaration devant la Chambre de la manière suivante :

« Il y a une rumeur persistante, dont je n’ai pas eu confirmation, selon laquelle le gouvernement entendrait organiser un troisième vote, peut-être même un quatrième vote sur l’accord de sortie (meaningful vote). C’est la raison de la présente déclaration dont l’objet est de rappeler ce qui serait juridiquement acceptable et ce qui ne le serait pas. Ceci est ma conclusion : si le gouvernement entend soumettre à la Chambre une nouvelle proposition, qui ne serait ni identique ni substantiellement identique à la proposition qui a été rejetée par la Chambre le 12 mars, alors cela serait tout à fait acceptable en droit. Ce que le gouvernement ne peut pas légitimement faire est de soumettre à nouveau à la Chambre la même proposition ou une proposition substantiellement identique à la proposition qui a été rejetée la semaine dernière à une majorité de 149 voix. Cette décision ne doit pas être perçue comme mon dernier mot sur la question. Son objet est seulement d’indiquer le test auquel une nouvelle proposition du gouvernement sera soumise pour que je puisse décider qu’un troisième vote (meaningful vote) puisse légitimement être organisé au cours de la présente session parlementaire ».

Cette décision a eu un effet immédiat sur les MPs et, surtout, sur le gouvernement qui n’avait pas été prévenu de l’imminence de la décision. Pour bien comprendre son importance juridique, il convient de rappeler la place si particulière qu’occupe le Speaker dans le système britannique. Sa décision est susceptible d’avoir des conséquences importantes sur le devenir de la négociation portant sur le Brexit.

– Le rôle du Speaker.

Le Speaker est l’officier en charge de présider la Chambre des Communes. Il est élu par les membres de la Chambre des Communes lors d’un scrutin présidé par le Doyen en âge de la Chambre. Il est une institution ancestrale et fondamentale dans le système parlementaire britannique. L’institution date du XIIIe siècle lorsque plusieurs Speakers représentaient le roi au sein de la Chambre des Communes, mais l’institution n’a été officialisée qu’en 1377 lorsque Thomas Hungerford a été désigné à ce poste. C’est sous les Stuarts que l’autorité et l’indépendance du Speaker se sont affirmées. Le tournant est la tentative avortée de Charles Ier d’arrêter cinq chevaliers en 1642. Le roi s’est emparé du siège du Speaker et a exigé de lui qu’il désigne les cinq députés par leurs noms. Le Speaker eut alors la réponse suivante : « je n’ai point en ce lieu d’yeux pour voir ni de langue pour parler, sauf à suivre les directives de la Chambre dont je suis ici le serviteur »[6]. Le conflit s’est soldé par la chute de Charles Ier et sa décapitation.

Au XVIIe siècle, les MPs ont pris l’habitude de se réunir en Commission de la Chambre Entière. Cette Commission, réunie pour les affaires de la plus haute importance, dont les questions budgétaires, est composée de l’ensemble des MPs de la Chambre, mais elle est présidée par un Chairman et non par le Speaker. L’objectif était de débattre en dehors de la présence des représentants du roi et de manière informelle[7]. Depuis la fin de la Guerre civile, les Speakers ont cessé de participer au débat politique. Dès leur élection, ils exercent leur fonction de manière indépendante et impartiale avec pour seul but de servir les intérêts de la Chambre. Ils n’appartiennent à aucun groupe politique. Avant d’être élu Speaker de la Chambre, John Bercow a été élu en tant que député conservateur. En tant que Speaker, il est désormais indépendant et ne participe pas aux votes, sauf en cas de partage.

Le rôle principal du Speaker est d’organiser les travaux des MPs et de s’assurer du respect des règles de la Chambre. Des Speakers illustres comme Harley (1701-1705) et Onslow (1728-1761) ont joué un rôle déterminant dans la consolidation de ces règles. Onslow usait de ses connaissances encyclopédiques des précédents pour contribuer à l’unification du droit parlementaire. Les règles parlementaires ont été pour la première fois compilées en 1844 par Sir Thomas Erskine May, ancien Clerk of the House, dans un traité de droit parlementaire qui porte désormais son nom et qui est régulièrement mis à jour par les Speakers successifs[8]. Au cours des débats, le Speaker décide librement du temps de parole et choisit discrétionnairement les MPs qui sont autorisés à s’exprimer. Il établit la liste des amendements qui seront soumis au vote des députés et dispose de pouvoirs pour assurer la discipline au sein de la Chambre. Lors des débats portant sur l’accord de sortie de l’Union européenne, John Bercow avait déjà pris une décision surprenante qui a beaucoup déplu au gouvernement. En effet, le 9 janvier 2019, il avait retenu un amendement déposé par Dominic Grieve qui obligeait le gouvernement, dans l’hypothèse où l’accord sur le retrait venait à être rejeté, à présenter un plan alternatif à la Chambre sous trois jours. L’amendement a été approuvé par 308 voix contre 297. Quelques jours plus tard, le projet d’accord de sortie a été rejeté à une large majorité. Theresa May a eu l’occasion d’exprimer sa surprise à l’égard de la décision du Speaker, car le gouvernement avait annoncé que la motion qui serait soumise au vote des parlementaires pour approuver l’accord de sortie n’était pas susceptible d’être amendée[9]. Habituellement, le Speaker se garde de sélectionner des amendements en pareille situation. La décision de John Bercow, insusceptible d’être contestée en droit, est apparue comme un défi à l’autorité de Theresa May et, peut-être aussi, aux règles habituellement suivies au sein de la Chambre. Le 18 mars 2019, John Bercow n’en était donc pas à son coup d’essai. Mais la déclaration du 18 mars repose sur des bases juridiques bien plus solides.

– La règle de procédure interdisant la répétition de votes sur une motion identique.

La force de la déclaration de John Bercow est qu’elle repose sur une règle ancienne, réaffirmée à plusieurs reprises, puis respectée scrupuleusement en tant que convention constitutionnelle. Quelques minutes avant sa décision, le Speaker a cité de larges passages du traité de droit parlementaire d’Erskine May (page 397). Dans le traité, la règle est affirmée de manière non équivoque dans un passage intitulé « La même question ou le même projet ne peut être soumis à un vote à deux reprises au cours de la même session ».

Voici la description de la règle par Erskine May :

« Il existe, dans les deux Chambres, une règle de procédure selon laquelle il est interdit de soumettre au vote une question ou un projet qui est substantiellement identique à une question ou un projet sur le(la(quel(le) les Chambres se sont déjà prononcées au cours de la même session parlementaire. Cette règle est nécessaire pour éviter que des décisions contradictoires ne soient prises et pour que les Chambres aient la possibilité d’identifier, en temps réel, les différentes questions qui se font jour. Si la même question pouvait être soumise encore et encore, une session n’aurait pas de fin ou alors une seule question ne pourrait être réglée ; et elle serait réglée une fois par l’affirmative, une autre fois par la négative, car c’est le lot de tout système de vote que de générer de tels effets, par accident ou par calcul ».

Dans la mesure où la décision du Speaker constitue une mise en garde à l’endroit du Cabinet et un rappel préventif des règles applicables au sein de la Chambre, elle apparaît difficilement contestable, peu importe les conséquences immédiates de son initiative[10]. S’exprimant à la Chambre près de deux heures après le Speaker (18h20), le MP travailliste Chris Bryant a rappelé l’historique de la règle, qui permet d’en mesurer l’importance. Celle-ci remonte au 2 avril 1604, peu de temps après l’accession au trône de Jacques Ier. Le Parlement, convoqué par le roi, en avait tellement assez d’être constamment interrogé sur les mêmes questions que la Chambre des Communes a pris la décision suivante le 2 avril 1604 :

« Une question qui a déjà été soumise à la Chambre, et pour laquelle un vote positif ou négatif a été émis, ne peut être soumise à nouveau vote et doit être considérée comme ayant été décidée par la Chambre ».

La règle a été rappelée avec force par de nombreux Speakers lorsque le gouvernement a essayé de faire voter à nouveau la même proposition sans changement substantiel. Chris Bryant cite les initiatives des Speakers Brand, Peel, Denison et Lowther(en 1864, 1870, 1882, 18891, et 1912). Tous se sont opposés à la tenue d’un nouveau scrutin au motif que la question avait déjà été tranchée au cours de la même session parlementaire. John Bercow a rappelé que la règle avait été réaffirmée à douze reprises entre 1604 et 1920.

3. Les conséquences de l’annonce du Speaker.

L’annonce du Speaker a eu pour conséquence immédiate d’empêcher Theresa May d’organiser la tenue d’un nouveau vote le mardi 19 mars ou le mercredi 20 mars, comme cela avait été un temps envisagé, avant la tenue du Conseil européen. Cela ne laisse que quelques jours de débat parlementaire avant la date prévue pour le Brexit, le 29 mars 2019. Naturellement, rien n’empêche le Cabinet d’admettre le caractère définitif de sa défaite. S’il le faisait, il aurait trois possibilités :

  • se résoudre à une sortie sans accord,
  • solliciter de l’Union européenne une longue extension de la période de négociation (article 50 TFUE) et engager une réflexion approfondie sur le type de sortie et de relation souhaitée avec l’Union,
  • retirer la notification exprimant le souhait de sortir de l’Union européenne et rester membre jusqu’à une hypothétique nouvelle notification.

Mais la grande question laissée en suspens par la déclaration de John Bercow est celle de savoir si, et dans quelle mesure, le gouvernement peut soumettre à nouveau l’accord portant sur le retrait de l’Union européenne, que ce soit avant la date du 29 mars 2019 ou après, dans le cas d’une extension des négociations. Trois paramètres sont à prendre en compte pour déterminer comment le gouvernement britannique pourrait persister dans sa démarche visant à obtenir un vote positif des MPs, en dépit de la règle rappelée par le Speaker :

            – changer la règle parlementaire interdisant de soumettre la même proposition à un nouveau vote faute de changement substantiel.

L’hypothèse peut paraître saugrenue, mais elle a été émise par plusieurs MPs peu de temps après l’annonce du Speaker. S’il est exact que les MPs de la Chambre des Communes ont le pouvoir de modifier les règles qui président à leur fonctionnement, il paraît difficilement concevable que le gouvernement s’engage dans cette voie. Il lui faudrait, dans les jours qui précèdent la sortie définitive de l’Union européenne, et alors qu’il ne parvient pas à réunir une majorité autour de son accord de décembre 2018, obtenir le soutien de la majorité des MPs pour changer la règle.

            – interrompre la session parlementaire et convoquer le Parlement pour une nouvelle session parlementaire.

Une autre option envisagée par plusieurs MPs après l’annonce du Speaker est celle de l’interruption de la session parlementaire et l’ouverture d’une nouvelle session. En effet, la règle rappelée par le Speaker interdit seulement la répétition d’un vote au cours d’une même session parlementaire. Cela signifie que, après un certain temps et l’organisation d’une nouvelle session parlementaire, il est loisible au gouvernement d’organiser un nouveau vote sur une proposition totalement identique à la précédente, même sans aucun changement. Le problème est qu’une telle opération prend un certain temps, ce qui est peu compatible avec la contrainte de la date du 29 mars. L’interruption soudaine et prématurée de la session parlementaire aurait aussi pour effet l’abandon de l’ensemble des procédures législatives en cours (carry-over procedure). Enfin, il paraît difficile, pour ne pas dire impossible, que le gouvernement demande à l’Union européenne une extension de la période de négociation, qu’il mette un terme prématuré à la session parlementaire, convoque à nouveau les députés, le tout pour prendre le risque d’une troisième défaite sur l’accord de sortie.

            – invoquer un changement substantiel pour organiser la tenue d’un nouveau vote sur l’accord de sortie.

Si le gouvernement entend organiser un nouveau vote, il lui faut donc, en principe, pouvoir invoquer un changement substantiel. Naturellement, un changement substantiel pourrait être la modification des dispositions de l’accord de sortie, par exemple la suppression du backstop ou l’ajout de la possibilité pour le Royaume-Uni d’y mettre un terme unilatéralement. Mais cette hypothèse a été exclue par l’Union européenne de manière ferme. Plutôt que la modification de l’accord de sortie, un changement substantiel peut consister en l’ajout d’éléments à la proposition initiale. C’est la seule raison pour laquelle le second vote (meaningful vote) a pu être organisé le 12 mars 2019. Si Theresa May n’avait pas obtenu l’ajout d’outils juridiques contraignants à l’accord déjà négocié, John Bercow aurait certainement refusé la tenue d’un tel scrutin[11]. Mais, après ce second rejet, il paraît vain pour le gouvernement de chercher de nouveaux ajouts à l’accord existant pour espérer inverser le vote de la Chambre.

À la réflexion, il existe d’autres types de changements susceptibles de permettre une répétition du scrutin. John Bercow lui-même a apporté une précision à ce sujet peu avant sa déclaration. Il a indiqué que le changement nécessaire « ne se réduisait pas à un changement de mots, mais qu’il s’agissait d’un changement portant sur la substance ». Il est donc envisageable qu’un changement de circonstance suffise pour la tenue d’un nouveau vote, dans le respect de la règle. Certains MPs ont rapidement suggéré que l’acceptation par l’Union européenne d’une demande d’extension de la période de négociation, même courte jusqu’au 30 juin, pourrait constituer un changement substantiel satisfaisant la règle. De notre point de vue, l’argument est fragile. En effet, l’obtention d’un délai supplémentaire aurait pour seul but d’obtenir l’acceptation par les MPs du même accord. Il ne s’agit pas d’une proposition substantiellement différente. Le délai supplémentaire ne constitue qu’une condition nécessaire pour contourner la règle.

D’autres changements de circonstances ont été invoqués. Sir Stephens Laws, Queen’s Counsel et ancien premier conseiller parlementaire (2006-2012), a suggéré que le fait que les parlementaires aient eu plus de temps d’étudier l’opinion de l’Attorney-General Geoffrey Cox sur l’accord de sortie, augmentée des trois documents publiés par le gouvernement le 11 mars 2019, constituaient un changement substantiel. On ne voit pas comment l’argument pourrait convaincre le Speaker. Au contraire, celui-ci s’est déjà ému de la manière dont le gouvernement a traité la Chambre depuis décembre 2018. C’est bien le gouvernement qui a fixé la date du second meaningful vote, laissant très peu de temps aux MPs pour prendre connaissance de l’avis de l’Attorney-General.

Un autre changement a été mis en avant par plusieurs MPs et juristes : les votes émis par la Chambre après le second vote, c’est-à-dire le rejet de l’hypothèse du no deal et la décision de demander à l’Union européenne une extension de la période de négociation. Certes, les décisions prises par les MPs dans les deux jours qui ont suivi le second meaningful vote ont un certain poids juridique. Mais il est difficile de les analyser comme des changements substantiels. En effet, Theresa May elle-même n’a pas manqué de prévenir les MPs que leur rejet de l’hypothèse du no deal ne mettait pas un terme à cette hypothèse, car la sortie sans accord demeure réelle si les MPs n’approuvent aucun accord avant le 29 mars 2019, minuit.

La question de l’extension de la période de négociation mérite plus d’attention. En effet, par un vote le 14 mars 2019, les MPs ont approuvé, par 412 voix contre 202, une motion proposée par le gouvernement par laquelle il s’engage à solliciter une extension jusqu’au 30 juin ou, si l’accord n’a toujours pas été approuvé au 20 mars 2019, à solliciter une extension pour une durée plus longue. Les termes de la motion ont évidemment été rédigés par les membres du gouvernement avant que le Speaker ne leur rappelle la règle interdisant la répétition de votes sur des propositions identiques. Quoi qu’il en soit, les MPs ont approuvé cette motion qui ne laisse aucun doute sur le fait qu’un troisième vote doit se tenir. En accédant à une demande d’extension, l’Union européenne pourrait donner à Theresa May le temps d’organiser un tel scrutin. Il n’en demeure pas moins qu’un délai supplémentaire, qui est distingué de l’objet de la motion au fond, n’est pas un changement substantiel.

Un changement substantiel pourrait alors consister en une motion portant sur l’accord de sortie, inchangé, mais assorti d’une obligation de soumission à un second référendum. Cette idée est portée par plusieurs backbenchers (Peter Kyle et Phil Wilson) et serait sérieusement envisagée par le parti travailliste pour sortir de l’impasse. Elle passe le test juridique fixé par le Speaker, mais pas le test politique fixé par le Premier ministre qui a toujours exclu la perspective d’un nouveau référendum.

Theresa May est confrontée à une difficulté politique considérable depuis la conclusion de l’accord de sortie avec l’Union européenne en novembre 2018, celle d’une majorité introuvable. Elle fait désormais face à deux difficultés supplémentaires. La première est d’obtenir de l’Union européenne une extension de la période de négociation avec, sans doute, quelques contraintes. La seconde consiste à convaincre le Speaker que la motion qu’elle entend soumettre (à nouveau) au vote des parlementaires est substantiellement différente de la précédente. À part le fait que le Royaume-Uni traverse désormais une crise politique profonde, on ne voit pas quel changement substantiel l’aiderait à surmonter la seconde. Et tout cela, avant le 29 mars…


[1] Erskine May’s treatise on the law, privileges, proceedings and usage of Parliament, Londres, LexisNexis, 2011, Introduction, p. 5.

[2] “(1) The withdrawal agreement may be ratified only if (…) (b) the negotiated withdrawal agreement and the framework for the future relationship have been approved by a resolution of the House of Commons on a motion moved by a Minister of the Crown”.

[3] Bercow’s ‘regret’ at ministers’ handling of Brexit vote delay. The Guardian, 10 décembre 2018.

[4] Campbell était un activiste communiste, fondateur d’un journal Workers Weekly. Le gouvernement entendait poursuivre le journal pour incitation à la rébellion.

[5] La retranscription traduite est personnelle et volontairement proche de l’original.

[6] L’histoire est connue. Voir A. Antoine, Droit constitutionnel britannique, Paris, LGDJ, coll. Systèmes, 2e éd., 2018, p. 125-127.

[7] G. Reid, The politics of financial control, Londres, Hutchinson University Library, 1966, p. 164.

[8] Erskine May’s treatise on the law, privileges, proceedings and usage of Parliament, Londres, Parliamentary Archives Book, 1844, 496 p. La 24e et dernière édition date de 2011 (Londres, LexisNexis, 2011, 1097 p).

[9] Theresa Maw « surprised » John Bercow allowed Brexit amendment, The Guardian, 10 janvier 2019.

[10] John Bercow a lui-même suggéré que la règle pourrait s’opposer à ce que des amendements qui ont déjà été rejetés par la Chambre lui soient soumis à nouveau comme celui portant sur la reprise en main par le Parlement du processus du Brexit.

[11] C’est ce qu’il a expliqué dans sa déclaration en insistant que la publication de trois outils juridiques peu de temps avant la tenue du second vote pouvait constituer une différence substantielle et, donc, que la seconde motion mise aux voix ne violait pas la convention.

Brexit : l’analyse des économistes Catherine Mathieu et de Henri Sterdyniak de l’OFCE

From the Guardian

L’Observatoire est heureux d’accueillir l’analyse de Catherine Mathieu, économiste au département Analyse et Prévision de l’OFCE et de Henri Sterdyniak, également économiste à l’OFCE et ancien administrateur de l’INSEE. Ils donnent leur point de vue sur le Brexit et les craintes économiques qu’il suscite. Dans la droite ligne éditoriale de l’Observatoire, leur réflexion fondée sur des statistiques bien établies souligne le risque réel, mais relatif du Brexit à court terme. Les prévisions à long terme s’avèrent bien plus difficiles à produire, tandis qu’une question essentielle demeure : le Brexit n’est-il pas de nature à réinterroger l’articulation entre politiques économiques nationale, européenne et mondiale, et plus largement de réfléchir au modèle économique dominant ?

L’article qui suit à été publié sur le blog de l’OFCE. Nous remercions les auteurs d’avoir permis la diffusion de leur billet. Vous pouvez retrouver les interventions régulières de Catherine Mathieu sur France Culture (avec laquelle le Directeur de l’Observatoire avait partagé une émission en 2018) et les textes de Henri Sterdyniak dans la revue Alternatives économiques. La liste complète de leurs publications, très riche, est disponible via l’onglet Contributeurs du site de l’Observatoire.

Brexit : le jeu de la poule mouillée

Le 29 mars 2019, le Royaume-Uni devrait quitter l’UE. Mais plus de 2 ans et demi après le vote des Britanniques pour une sortie de l’UE, rien n’est réglé. L’accord de retrait et la déclaration politique négociés par l’UE-27 et le gouvernement britannique et approuvés lors du Conseil européen du 25 novembre 2018[1] ont été massivement rejetés par le parlement britannique le 15 janvier 2019 (432 voix contre, 202 voix pour). Le 29 janvier, le parlement britannique a voté deux amendements : l’un refusant une sortie sans accord, l’autre demandant à Theresa May de rouvrir les négociations avec l’UE sur la question de la frontière irlandaise. L’UE-27 a immédiatement répliqué que cela n’était pas envisageable. Face à la menace d’une sortie sans accord, un No Deal, que ni l’UE-27, ni le gouvernement et le Parlement britannique ne souhaitent, qui calera le premier ? L’UE-27, qui accepterait de renoncer à un filet de sécurité irlandais sans date limite de sortie ? Le Royaume-Uni, qui resterait dans l’Union douanière ?

La négociation sur la sortie du Royaume-Uni de l’UE était obligatoirement difficile puisque l’objectif de l’UE-27 ne pouvait être de trouver un accord avantageux pour le Royaume-Uni, mais, au contraire, de faire un exemple, de montrer que sortir de l’UE a un coût important et ne permet pas de définir une autre stratégie économique. Le Royaume-Uni voulait à la fois pouvoir s’abstraire des réglementations européennes, pouvoir signer des accords commerciaux avec les pays tiers tout en conservant l’accès au Marché unique. Pour l’UE-27, le risque était qu’une fois sorti, le Royaume-Uni devienne un paradis fiscal et réglementaire, qui aurait pu être un cheval de Troie pour les entreprises américaines ou asiatiques.

Mais c’est la question de la frontière irlandaise qui a cristallisé les difficultés du Brexit. L’accord du 25 novembre prévoit en effet que pour éviter le rétablissement d’une frontière physique entre l’Irlande du nord et la République d’Irlande, un filet de sécurité s’appliquera (le backstop) : le Royaume-Uni restera membre de l’Union douanière, si aucun autre accord n’a été conclu avant la fin de la période de transition, et ce, tant qu’un accord n’aura pas été conclu, c’est-à-dire de façon possible pendant une période indéfinie. Le Royaume-Uni n’aura pas le droit d’appliquer une politique commerciale différente de celle de l’Union. Les produits britanniques entreront librement dans le marché unique, mais le Royaume-Uni s’alignera sur les dispositions européennes en matière d’aides publiques, de concurrence, de droit du travail, de protection sociale, d’environnement, de changement climatique et de fiscalité. De plus l’Irlande du Nord continuera de s’aligner sur les règles du marché unique en matière de TVA, droits d’accise, règles sanitaires.

Une majorité de parlementaires britanniques sont opposés à ce backstop, pour deux raisons principales. Tout d’abord, il serait susceptible d’aboutir à un traitement de l’Irlande du Nord différent de celui du reste du Royaume-Uni, ce à quoi s’oppose particulièrement le parti unioniste irlandais (DUP), qui permet au gouvernement conservateur de Theresa May d’avoir la majorité absolue au parlement. De plus, pour les Brexiters, le caractère illimité dans le temps du backstop, qui empêcherait le Royaume-Uni de quitter l’union douanière sans accord de l’UE, pose aussi problème. Car en vertu de l’accord, le Royaume-Uni pourrait rester dans l’union douanière de façon permanente, ce qui interdirait des négociations commerciales avec des pays tiers, de s’éloigner des réglementations européennes, de se lancer dans une politique de dérégulation qui pourrait faire du Royaume-Uni un paradis fiscal et réglementaire. Certains Brexiters, dont Dominic Raab, étaient en faveur de limiter le backstop dans le temps (par exemple jusqu’à la fin de la période de transition). L’intransigeance de l’UE-27 sur le backstop dans le temps avait d’ailleurs conduit Dominic Raab à démissionner de son poste de ministre en charge du Brexit à la mi-novembre.

Le 15 janvier 2019, les parlementaires travaillistes ont voté contre le projet d’accord, même les partisans d’un soft brexit, tel que le Traité l’organise. Les travaillistes espèrent depuis de nombreux mois mettre le gouvernement en minorité et provoquer des élections anticipées qui leur permettraient de revenir au pouvoir. Ils prétendent qu’ils reprendraient ensuite les négociations, se faisant fort de parvenir à un accord meilleur pour le Royaume-Uni, qui lui permette à la fois de bénéficier « des mêmes avantages qu’actuellement en tant que membres de l’union douanière et du marché unique » et de contrôler les flux migratoires, mais l’UE-27 refuse nettement toute reprise des négociations. Rester membre du Marché unique impliquerait d’accepter la souveraineté de la CJUE de renoncer au contrôle des flux migratoires, à la possibilité de conclure des accords commerciaux avec les pays tiers. Le Royaume-Uni devrait se plier aux règles européennes sans avoir la moindre influence à Bruxelles.

Theresa May présentera au parlement britannique les résultats de ses demandes de renégociation du backstop avec l’UE-27 le 13 février prochain. Quatre issues semblent également envisageables aujourd’hui, mais aucune n’est jugée acceptable à la fois par le Royaume-Uni et l’UE-27 :

  • L’UE-27 accepterait de discuter rapidement de nouveaux arrangements pour remplacer le backstop. Il n’y aurait pas de frontière physique, mais des enregistrements des marchandises dans des bureaux de douane en Irlande et Irlande du Nord, des patrouilles de douaniers, des contrôles phytosanitaires à l’arrivée des bateaux dans les ports et aéroports de l’île d’Irlande. Mais le Royaume-Uni n’échappera pas au choix entre libre entrée de ses produits dans le marché unique et libertés douanière et réglementaire.
  • Le Royaume-Uni demanderait un report de la date de sortie de l’UE. L’UE-27 n’y serait pas opposée en principe, mais à condition que les Britanniques envisagent des propositions susceptibles d’être acceptées par l’UE-27, ce qui n’est pas le cas actuellement.
  • Un nouveau référendum pourrait être organisé, susceptible de défaire le premier et de laisser le Royaume-Uni dans l’UE. Jusqu’à présent, le gouvernement britannique reste ferme sur le point qu’un nouveau référendum serait un affaiblissement de la démocratie et ne ferait qu’accroître les divisions entre Britanniques. Il faudrait aussi s’entendre sur la question qui serait soumise aux électeurs entre rester dans l’UE, sortir sans accord, sortir avec l’accord du 25 novembre, renégocier. Par ailleurs, il ne serait guère porteur pour l’UE que le RU y reste finalement de mauvaise grâce.
  • Le No Deal n’est souhaité par personne, mais c’est la solution par défaut. Dans cette situation, les préparations dans la perspective d’une sortie sans accord s’intensifient au Royaume-Uni comme dans l’UE.

No deal : quels impacts macroéconomiques à court terme ?

La non-ratification entraînerait une sortie sans accord. Nous écartons les scénarios catastrophes où les échanges seraient immédiatement paralysés ; où les accords en matière de transports aériens, maritimes ou ferroviaires seraient rompus ; où des visas seraient établis ; où les diplômes et autres permis de conduire ne seraient plus reconnus. Selon le scénario le plus noir envisagé par la Banque d’Angleterre fin novembre (Banque d’Angleterre, 2018), la chute du PIB britannique pourrait atteindre 10,5 % en un an dans le cas d’une sortie sans accord ni période de transition. Mais l’intérêt des deux parties serait un accord minimal de sorte que des dispositifs provisoires évitent ces ruptures brutales. Et depuis plusieurs mois le Royaume-Uni comme les pays de l’UE-27 mettent en place des plans d’action d’urgence qui éviteront une sortie chaotique.

En cas de sortie sans accord, les deux pays devront respecter les principes de l’OMC. L’UE devra appliquer des droits de douane aux produits britanniques et les britanniques aux produits européens, du moins tant qu’un accord de libre-échange n’est pas signé (sinon, tous les pays tiers pourraient demander le même régime). Ces droits de douane seraient faibles en moyenne, de l’ordre de 3 à 4 %, compte tenu de la structure des échanges, mais importants dans certains secteurs (céréales, viande, …).

Jusqu’à présent, les marchés financiers n’envisagent pas non plus de sortie chaotique : l’indice FTSE-All Share a évolué comme les autres grandes bourses européennes (baisse au second semestre 2018 et légère reprise en janvier 2019) ; le taux de change livre-euro fluctue entre 1,10 et 1,15 depuis la fin novembre ; le taux des obligations publiques à 10 ans britanniques a légèrement baissé, passant de 1,4 % fin novembre à 1,3%, soit un écart restant de l’ordre 1,1 point avec le taux allemand.

Dans sa prévision publiée le 6 février, le NIESR (Hantzsche et al., 2019) retient comme scénario central celui d’un soft Brexit, qui conduirait à une croissance de 1,5 % du PIB britannique en 2019, ce qui est similaire à la prévision de l’OFCE d’octobre 2018, et de 1,7 % en 2020 (soit un peu plus que la prévision de l’OFCE, à 1,5 %). En cas de No deal, le NIESR présente deux simulations réalisées à l’aide du modèle NiGEM : dans la première, en l’absence de réaction de politique économique, la croissance du PIB serait de 0 % en 2019 et en 2020 ; dans la deuxième, la politique monétaire et la politique budgétaire interviendraient pour soutenir l’activité, ce qui porterait la croissance du PIB à 0,3% en 2019 et la ramènerait à 1,7% en 2020, soit un coût à court terme du No deal de l’ordre de 1,2%.

Brexit : quels impacts macroéconomiques à long terme ?

De nombreuses études ont cherché à évaluer l’impact à long terme du Brexit (pour une revue de littérature récente, voir par exemple : Tetlow et Stojanovic, 2018, Mathieu, 2018). La plupart des études estiment que l’impact sera négatif pour l’économie britannique, à l’exception notable de celles des économistes libéraux (Leave Means Leave et al., 2017). Le tableau présente les impacts à long terme sur le PIB selon les études les plus souvent citées, l’impact à long terme allant de quasiment 0, dans le cadre d’un accord de libre-échange (Felbermayr et al., 2017) à -13,3% dans le cas d’un accord de type OMC (Dhingra et al., 2017). Les études considèrent généralement que même un accord de libre-échange, sans droits de douane, mettrait des barrières non tarifaires aux échanges, en particulier aux chaînes de production internationales. Leur analyse se déroule généralement en trois étapes. Dans une première phase, elles utilisent un modèle de gravité pour évaluer la réduction des échanges qu’induirait la sortie du Royaume-Uni du marché unique, en tenant compte des barrières tarifaires, des barrières non tarifaires et des gains potentiels d’accords de libre-échange avec des pays tiers. Dans une deuxième phase, elles utilisent un modèle d’équilibre général calculable (MEGC) pour évaluer les pertes d’efficacité, induites par ces barrières, par la réduction des échanges, par la diminution de la taille de la production (pertes de gain d’économies d’échelle), par la moindre intensité de la concurrence. Ces pertes d’efficacité se traduiraient par des pertes de PIB. Dans une troisième phase, certaines études y ajoutent des effets dynamiques : la moindre ouverture économique (en termes d’échanges commerciaux et d’investissements directs étrangers) réduirait l’incitation à innover, la capacité à importer les innovations technologiques, donc la croissance de la productivité du travail, et par conséquent pas seulement le niveau, mais aussi le taux de croissance du PIB.

En règle générale, les effets statiques obtenus avec un MEGC sont relativement faibles puisque ces modèles font les hypothèses de maintien du plein emploi et d’une forte flexibilité entre les secteurs économiques. Par ailleurs, on peut penser que les études surestiment en général l’impact du Brexit dans la mesure où elles supposent une totale symétrie (les pertes à la sortie du marché unique sont évaluées à partir des gains à l’entrée) en oubliant les effets d’hystérèse ; elles prennent mal en compte la volonté des Britanniques de s’ouvrir sur le « grand large », en particulier vers les États-Unis, la Chine et les pays du Commonwealth. Les effets dynamiques inscrits dans les modèles sont toujours très forts mais ils n’ont guère de base empirique : le ralentissement constaté des gains de productivité dans les pays développés affaiblit la vision d’un fort impact de l’ouverture économique sur les gains de productivité.

Tabe_post07-02-2019_Brexit

Durant les négociations, Theresa May a poursuivi un double objectif : celui de faire sortir le Royaume-Uni de l’UE pour respecter le résultat du référendum de juin 2016, tout en maintenant un partenariat étroit avec l’UE. Mais elle n’est pas parvenue à rassembler une majorité autour d’une stratégie forte et crédible. L’UE a pour sa part montré son unité et son intransigeance : sortir de l’UE était pénible et coûteux ; ce n’était pas en fait un choix possible. Deux ans et demi après le référendum, la question que pose le Brexit demeure : que faut-il laisser à la souveraineté nationale face à la mondialisation et à la construction européenne ? La réponse n’est pas évidente si l’on considère des questions telles que la concurrence fiscale, la lutte contre le changement climatique, l’immigration, le système social…

Bibliographie

Banque d’Angleterre, 2018, EU withdrawal scenarios and monetary and financial stability – A response to the House of Commons Treasury Committee, novembre.

Dhingra S., H. Huang, G. Ottaviano, J. P. Pessoa, T. Sampson et J. Van Reenen, 2017, « The Costs and Benefits of Leaving the EU: Trade Effects », CEP Discussion Paper, 1478, avril.

Felbermayr G., C. Fuest, J. Gröschl et D. Stöhlker, 2017, « Economic effects of Brexit on the European Economy », Econ Pol Policy Report, 04-2017, novembre.

Felbermayr G., J. Gröschl et M. Steininger, 2018, « Brexit through the Lens of New Quantitative Trade Theory”, mimeo.

FMI, 2018a, Long Term Impact of Brexit on the EU, Euro Area Policies Selected Issues, IMF Country Report 18/224, juillet.

FMI, 2018b, Brexit : Sectoral Impact and policies, United Kingdom Selected Issues, IMF Country Report 18/317, novembre.

Hantzsche A., Kara A. et G. Young, 2019, « Prospects for the UK economy », National Institute Economic Review, février.

Hantzsche A., Kara A. et G. Young, 2018, The economic effects of the government’s proposed deal, NIESR Report, 26 novembre.

HM Treasury, 2016, The long-term economic impact of EU membership and the alternatives, avril.

Kierzenkowski, R., N. Pain, E. Rusticelli, et S. Zwart, 2016, « The Economic Consequences of Brexit: A Taxing Decision» OECD Economic Policy Paper 16.

Leave Means Leave, Labour Leave and Economists for Free Trade, 2017, New Model Economy For A Post-Brexit Britain.

Mathieu C., 2018, Brexit : Le prix de la liberté, Mimeo.

Rojas-Romagosa H., 2016, « Trade effects of Brexit for the Netherlands », CPB Background Paper, juin.

Tetlow G. et A. Stojanovic, 2018, Understanding the economic impact of Brexit, Institute for Government, octobre.

Note

[1] Pour une présentation de l’accord, voir : Catherine Mathieu et Henri Sterdyniak « Brexit : l’accord du 25 novembre », OFCE Le Blog, 30 novembre 2018 – https://www.ofce.sciences-po.fr/blog/10652-2/

Le report du Brexit serait-il inévitable ?

https://s14-eu5.startpage.com/cgi-bin/serveimage?url=https%3A%2F%2Fi.dailymail.co.uk%2Fi%2Fpix%2F2016%2F09%2F29%2F23%2F38DFFEF100000578-3814771-image-a-49_1475188465259.jpg&sp=d673afcda2e5f40541573ab335d9a8b1

Alors que Mme May tente de relancer d’ultimes négociations avec l’Union européenne, le Brexit a connu des développements plutôt limités tout au long de la semaine. La Première ministre présentera à nouveau sa stratégie le 13 février devant la Chambre communes, tandis que l’UE et ses États membres se préparent à un no deal [1].

Ces énièmes débats au Parlement de Westminster laissent planer beaucoup d’incertitudes. Pour les comprendre, il faut rappeler que l’Exécutif est libre de solliciter ou pas un second meaningful vote la semaine prochaine. En effet, si le EU (W) Act suggère que, tant que le Parlement n’a pas approuvé le projet accord, le processus de validation ne peut être poursuivi, rien n’est imposé quant au nombre de meaningful votes qui peuvent être engagés par l’Exécutif lorsqu’il y a eu un premier rejet.

Première hypothèse : Mme May amende sa proposition de janvier, soit à la suite d’une concession de l’Union européenne, soit en ajoutant des promesses consistant à assurer que le backstop ne sera que provisoire, mais sans que cela lie l’UE. Elle décide ensuite de solliciter un second meaningful vote. Dans le meilleur des scénarios, les MPs l’approuvent. La procédure peut alors se poursuivre. Sans action des Communes durant 21 jours de session, l’accord sera considéré comme ratifié. Le projet de loi de transposition sera introduit puis débattu forcément dans l’urgence au regard du peu de temps imparti : le délai de 21 jours courant à partir du 14 février, l’adoption du projet de loi de transposition ne pourra survenir au plus tôt que début mars et au plus tard la semaine du 18 mars, soit 11 jours avant le Brexit. Ce déroulement des événements est fort peu probable. Le 10 Downing Street a laissé entendre qu’il n’y aurait pas de meaningful vote le 14 février. Surtout, la Première ministre n’est pas en mesure de soumettre aux députés des changements notables depuis le mois de janvier.

La deuxième hypothèse est plus réaliste. Mme May se contente de décrire les échanges qu’elle a eus avec les autorités européennes. Trois évolutions seraient potentiellement exposées : modifier la déclaration politique, tenir compte des propositions du Labour ou soutenir le compromis Malthouse (voir infra). La première ministre fera une déclaration indiquant les prochaines étapes qui suivront les échanges au Parlement. Un scrutin s’en suivra sur la stratégie présentée, à l’instar de ce qu’il s’est produit le 29 janvier. Les MPs pourront à nouveau tenter d’amender la déclaration pour dicter des orientations au Premier ministre.

En l’absence d’un second vote significatif ou de son rejet s’il est sollicité, les MPs pourraient donc prendre leur responsabilité afin d’imposer une solution acceptable par l’Union ou demander le prolongement des négociations sur le fondement de l’article 50 du TUE. Là encore, c’est peu probable puisque de nombreux MPs ont indiqué qu’ils voulaient laisser à Mme May l’opportunité de poursuivre les discussions avec Bruxelles jusqu’à la fin du mois de février.

La tournure des événements suscite de nouvelles inquiétudes au regard du peu de temps qui reste jusqu’au 29 mars. Nous avons compris que le respect des exigences constitutionnelles de l’incorporation d’un traité en droit interne dans le meilleur des scénarios possibles garantit une petite marge de 11 jours. En repoussant au-delà du 25 février le second meaningful vote, nous voyons mal comment toutes les formalités juridiques pourraient être remplies dans les délais impartis, sauf à ce que le Gouvernement actionne la section 22 du Constitutional Reform and Governance Act qui permet au Gouvernement de ne pas attendre l’écoulement des 21 jours susvisés (mais à la condition, toutefois, que le Parlement ne s’oppose pas à cette procédure d’urgence prévue pour des circonstances exceptionnelles) ou prévoit de coupler la ratification avec la loi de transposition du traité, ce qui serait inédit. En dehors de ces deux possibilités à l’égard desquelles le Parlement pourrait être hostile, un nouveau rejet fin février (qui relancerait le même processus que nous connaissons depuis le début du mois de janvier) impliquera sans doute une demande de prolongation des négociations ou un no deal. Si le Gouvernement ne souhaite pas ce report, les parlementaires pourront reprendre la main par voie d’amendement.

Quelles sont les conditions d’un report selon la loi de retrait de 2018 ?

Bien que le EU (W) Act dispose que le jour du Brexit est le 29 mars à minuit (section 1 renvoyant à la section 20 (2)), le Gouvernement a la possibilité d’étendre ce délai. Selon le (4) de la section 20, il peut altérer le jour de sortie afin d’assurer la concordance entre le jour et la date prévue par la législation et celle indiquée dans les traités. Dans l’article 50, § 3, trois dates alternatives sont évoquées : celle de l’accord, celle des deux ans après la notification de l’intention du retrait, et celle convenue en cas de prolongation des négociations. À la lecture de cet énoncé, une date différente ne peut résulter que du traité de sortie lui-même ou d’une extension des négociations au-delà du 29 mars. Dans l’éventualité d’un no deal, la date ne peut être distincte de celle du 29 mars 2019 qui correspond à l’application du délai qui court pendant deux ans à partir de la notification. Ainsi, la section 20 (4) ne s’applique pas en cas de no deal puisque sa date correspondra de facto à celle retenue par le EU (W) Act. En conséquence, la disposition ne pourra être invoquée par le Gouvernement que si, avant le 29 mars, il conclut un traité qui repousse le Brexit ou si le Royaume-Uni a obtenu une prolongation.

Dans les deux cas de figure précités, un instrument législatif contenant la réglementation prévoyant le changement de date doit être déposé et acquiescé sous la forme d’une résolution des deux chambres (annexe 2 de la loi, partie 2, § 14). Il s’agit, dans le cadre du régime juridique de la législation secondaire, d’une procédure affirmative d’approbation qui, en principe, ne donne pas lieu à des amendements (contrairement aux « motions » proposées par le Gouvernement). Nous voyons donc mal, dans le contexte du Brexit, comment le Gouvernement pourrait invoquer la section 20 (4) sans avoir la garantie que les MPs acceptent un report de l’échéance.

Une autre disposition doit être évoquée pour bien avoir en tête toutes les subtilités du EU (W) Act. Une opportunité de contournement du consentement parlementaire en vue d’une révision de la date de sortie découlerait de la section 25 (4). Elle indique que les ministres peuvent déterminer le jour précis d’entrée en vigueur des articles relatifs aux conséquences de l’abrogation du European Communities Act de 1972 ou du maintien en droit interne des normes issues de l’UE par voie réglementaire. Il est concevable que le Gouvernement puisse s’appuyer sur la section 25 (4) pour repousser unilatéralement l’abrogation du ECA de 1972. Nous ne sommes pas convaincus de l’entière liberté dont bénéficierait l’Exécutif sur ce fondement dans la mesure où il relève d’une annexe qui prévoit des arrangements dans la mise en œuvre concrète d’un accord de retrait censé être acquis. Manifestement, le législateur n’a pas eu l’intention de laisser le champ libre au Gouvernement pour reporter sine die la date du Brexit au cas où aucun traité de sortie n’aurait été conclu. En l’espèce, la marge de manœuvre accordée à Whitehall serait mobilisable qu’en cas de deal dont la prise en compte en droit interne et l’articulation avec les prescriptions du EU (W) Act impliqueraient une extension « technique » et limitée. On peut se demander si la section 25 (4) ne serait pas un recours utile si l’accord était confirmé par Westminster in extremis avant le 29 mars sans qu’il y ait assez de temps pour le ratifier et le transposer en droit interne. Cette disposition n’était pas prévue pour cela, mais il y aura certainement un débat sur les moyens d’assurer que le terrain d’entente enfin obtenu puisse entrer rapidement en vigueur.

En dernier lieu, les spéculations juridiques que nous avons faites justifient une distinction essentielle entre le fait, pour les institutions, de solliciter une extension de l’article 50 à l’UE, d’un part ; et de la valider en droit interne pour que le EU (W) Act conserve sa cohérence, d’autre part. En effet, la loi britannique n’aborde qu’un éventuel changement de date, mais pas la demande d’extension des négociations qui, de notre point de vue, ressortit à l’application du seul article 50. Dès lors, l’Exécutif serait libre d’en faire la demande à l’UE. En revanche, il devra solliciter le Parlement pour modifier la date retenue en droit interne. Une fois de plus, dans le contexte particulier du Brexit, Mme May aurait bien du mal à invoquer l’article 50, § 3 en l’absence d’une confirmation préalable informelle de sa majorité.

Pour l’heure, le Gouvernement exclut toute idée de repousser le Brexit au-delà du 29 mars. C’est évidemment un positionnement tactique pour faire pression sur la majorité conservatrice/DUP. Dans les circonstances précédemment présentées, Mme May n’aura pas le choix de se soumettre ou de proposer un report, sauf si elle préfère un no deal. Dans ce cas, les parlementaires qui ont rejeté à titre indicatif cette dernière option seront astreints à s’entendre pour reprendre la main.

Depuis quelques jours, les tories tentent donc d’aboutir à un consensus. Tel est l’objet de la suggestion des députés Steve Baker et Kit Malthouse, par ailleurs ministre chargé du logement. Ce compromis Malthouse pose une alternative : (1) la sortie est prévue au 29 mars avec un accord, mais avec la contrainte pour la Première ministre de renégocier un filet de sécurité jusqu’à ce qu’un traité de libre-échange soit trouvé dans le cadre d’une période de transition prolongée d’un an ; (2) le retrait se produit le 29 mars, mais sans accord. Dans cette éventualité, il serait envisagé de demander à l’UE de bénéficier d’une transition jusqu’à décembre 2021 – le Royaume-Uni continuant d’honorer ses obligations financières et de garantir les droits des citoyens tout en ne participant plus aux organes de l’Union. Pendant ces 30 mois, les deux parties devront convenir d’un accord commercial ambitieux ou sur la base des règles de l’OMC.

Cette proposition, jugée intéressante par Whitehall, ne peut satisfaire totalement l’Union qui se refuse à tempérer le backstop. Notons, à titre accessoire, que plane toujours cette confusion entre l’accord de retrait et le futur traité commercial, véritable ver dans le fruit dû à la rédaction ambiguë de l’article 50 et à la feuille de route suivie par la task force tout au long des négociations.

Pour conclure, à la question posée dans ce billet, la réponse sera, comme toujours, pondérée tant la procédure du Brexit nous a réservé des surprises : plus que jamais, un report du Brexit est inéluctable si rien n’a évolué à la toute fin du mois de février.


[1] Nos lecteurs trouverons ci-dessous les récentes publication de la Commission pour parer les risques d’un no deal. Les textes adoptés en France ainsi que des sites d’aides sont aussi référencés (mise à jour constante) :

Documents de l’UE accessibles à cette page (résumé ici) : https://ec.europa.eu/info/council-working-party-article-50-preparedness-seminars_en

Textes français :

Ordonnance n° 2019-78 du 6 février 2019 relative à la préparation au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne en matière de transport routier de personnes et de marchandises et de sûreté dans le tunnel sous la Manche

Ordonnance n° 2019-76 du 6 février 2019 portant diverses mesures relatives à l’entrée, au séjour, aux droits sociaux et à l’activité professionnelle, applicables en cas d’absence d’accord sur le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne

Ordonnance n° 2019-76 du 6 février 2019 portant diverses mesures relatives à l’entrée, au séjour, aux droits sociaux et à l’activité professionnelle, applicables en cas d’absence d’accord sur le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne

Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2019-78 du 6 février 2019 relative à la préparation au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne en matière de transport routier de personnes et de marchandises et de sûreté dans le tunnel sous la Manche

Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2019-76 du 6 février 2019 portant diverses mesures relatives à l’entrée, au séjour, aux droits sociaux et à l’activité professionnelle, applicables en cas d’absence d’accord sur le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne

Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2019-75 du 6 février 2019 relative aux mesures de préparation au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne en matière de services financiers

Sites utiles :

Site officiel du Gouvernement

Site du MINEFI

Site du ministère des Affaires étrangères


Le Parlement de Westminster peut-il imposer au gouvernement une loi organisant un second référendum sur le Brexit ?

https://s14-eu5.startpage.com/cgi-bin/serveimage?url=https%3A%2F%2Fassets.change.org%2Fphotos%2F1%2Fbz%2Flp%2FPyBZLpRtbazECIT-800x450-noPad.jpg%3F1532970406&sp=241827d35b9b75696ebede80230a5e35

Dans un billet d’une grande sagacité, Alexandre Guigue, l’un des meilleurs spécialistes du droit budgétaire britannique, souligne que l’organisation d’un second référendum ne se heurte pas seulement à des obstacles politiques et temporels. La répartition des compétences entre le Parlement et la Couronne en matière de finances publiques constituent des limites juridiques majeures en présence d’un Gouvernement hostile à une seconde consultation du corps électoral.

Nous recommandons aux lecteurs de poursuivre l’analyse de droit budgétaire en consultant le post de Stephen Laws sur le blog de la UK Constitutional Law association qui explique pourquoi une money resolution est exigée pour tout projet de loi dont l’objet serait de reporter ou d’annuler le jour du Brexit. Bonne lecture.

Dans le tumulte qui agite le Parlement de Westminster en janvier 2019, de nombreuses initiatives ont été prises contre la politique du gouvernement de Theresa May sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. L’Observatoire du Brexit s’en est largement fait écho, particulièrement sous la plume d’Aurélien Antoine. Il y a bien sûr le rejet, le 15 janvier 2019, de l’accord conclu entre Londres et Bruxelles. Il y a aussi les efforts de MPs de différents partis politiques pour obliger le gouvernement à écarter l’hypothèse d’une sortie de l’Union européenne sans accord (l’hypothèse du no deal). Il y a enfin la tentation d’imposer au gouvernement la tenue d’un second référendum dont la portée serait à déterminer par la commission constitutionnelle.

Cette dernière hypothèse, qui impliquerait certainement une extension de la période de négociation prévue par l’article 50 TUE, n’a pas échappé aux journalistes qui l’ont évoquée et analysée à plusieurs reprises[1]. Ils concluent qu’une telle proposition de loi ne pourrait voir le jour sans l’accord du gouvernement et, donc, que cette voie serait vouée à l’échec. La raison tient aux règles du droit parlementaire britannique, particulièrement celles qui relèvent du droit budgétaire. Nous proposons de revenir sur celles-ci pour contribuer à la réflexion que suscitent les efforts des MPs désireux de faire appel, une nouvelle fois, au peuple britannique pour trancher la question du Brexit.

La règle la plus fondamentale des finances publiques britanniques est que toute initiative qui aboutit à la création ou à l’aggravation d’une charge (en droit anglais, une charge est à la fois une recette – charge on the people – et une dépense – charge sur le revenu public) doit émaner de la Couronne. Cela signifie, en raison de la convention qui impose au monarque de suivre les recommandations du Premier ministre, que toute initiative qui a des conséquences financières requiert l’autorisation du gouvernement. Autrement dit, si des MPs, hostiles à Theresa May, proposent une loi ou un amendement dont la conséquence est la création ou l’aggravation d’une charge, leurs efforts sont voués à l’échec en raison de la nécessité d’obtenir, au préalable, la « recommandation de la Couronne ». La règle provient d’une pratique ancienne. Au Moyen-Âge, les revenus du domaine du roi devaient lui suffire. Il n’était pas dans l’intérêt des membres du Parlement de proposer de nouvelles dépenses qui auraient nécessité de nouvelles sources de financement. En conséquence, en 1689, la pratique est bien établie. Mais, peu de temps après, alors que les mécanismes du parlementarisme britannique commencent à s’affermir, les membres du Parlement multiplient les propositions démagogiques pour plaire aux électeurs. C’est alors qu’une rationalisation des procédures parlementaires est opérée. La pratique constitutionnelle qui consistait à accorder l’exclusivité à la Couronne en matière financière est codifiée dans le règlement de la Chambre des Communes en 1713. Il s’agit, aujourd’hui, du standing order n° 48 :

« la Chambre n’examinera aucune demande (petition) visant à l’allocation de fonds à des fins de service public et ne donnera suite à aucune demande (motion) d’allocation de fonds ou d’imputation sur une charge portant sur le revenu public, que lesdits fonds proviennent du Fonds consolidé ou du Fonds national d’emprunt ou de ceux alloués par le Parlement, ni aucune demande de libération ou de capitalisation de fonds destinés à la Couronne, sauf sur recommandation de la Couronne »[2].

Cette règle explique que, chaque année, les projets de lois portant sur le budget britannique soient préparés par le Chancelier de l’Echiquier avant d’être soumis à la Chambre des Communes.

Pour comprendre comment le droit budgétaire contraint, en 2019, les MPs favorables à un nouveau référendum, il faut ajouter une autre règle constitutionnelle qui porte, non pas sur les lois financières, mais sur toute autre initiative (proposition de loi ou amendement quelconque) qui aurait pour effet d’engendrer une dépense publique non prévue par un texte antérieur. À la Chambre, dès lors qu’une initiative parlementaire est identifiée comme ayant un tel effet, il est fait recours au standing order n° 49 :

« Les charges sur le revenu public, qu’elles pèsent sur le fonds consolidé, sur le fonds national d’emprunt ou sur des fonds décidés par le Parlement, ce qui inclut des dispositions pour la libération ou de capitalisation de fonds destinés à la Couronne, ne peuvent être autorisées que par des résolutions de la Chambre »[3].

Ce standing order impose aux parlementaires de voter, pendant les débats, une résolution financière (money resolution).

Par application de ces deux standing orders, une initiative parlementaire qui serait susceptible d’engendrer une dépense requiert l’adoption d’une résolution financière recommandée par la Couronne, c’est-à-dire par le gouvernement. Poursuivons le raisonnement en appliquant les critères du droit parlementaire britannique à la proposition de loi (ou à un amendement) tendant à l’organisation d’un second référendum sur la participation du Royaume-Uni à l’Union européenne.

Pour déterminer si une proposition tombe sous le coup de cette procédure, il existe une série de critères détaillés dans l’incontournable Traité de droit parlementaire d’Erskine May[4]. Le critère qui nous importe est le fait que la dépense engendrée ait un caractère nouveau et distinct des autres dépenses autorisées. En l’espèce, la tenue d’un nouveau référendum engendre évidemment un coût et il est tout aussi évident d’affirmer qu’il n’existe, à l’heure actuelle, aucun texte de loi permettant d’en assurer le financement. Pour s’en convaincre, il suffit d’analyser la loi de 2015 portant sur la tenue du premier référendum. L’article 10 prévoit les dispositions financières suivantes :

  • Ce qui suit doit être financé par des fonds autorisés par le Parlement :
  • les dépenses exposées par le ministre en vertu de la présente loi ;
  • toute augmentation, engendrée par la présente loi, affectant des dépenses prévues par tout autre loi et devant être prélevées sur des fonds ainsi autorisés.
  • Toute augmentation, due à la présente loi, affectant des recettes devant être versées au Fonds consolidé en vertu d’autres lois doit être portée à ce même Fonds.

Lorsqu’une proposition de loi entraîne une dépense nouvelle ou l’augmentation d’une dépense existante, la procédure est suspendue au dépôt d’une résolution financière. Lorsque celle-ci est déposée, un ministre, généralement le Secrétaire financier du Trésor, adresse une notification écrite au Clerk de la Chambre pour lui signifier la recommandation de la Couronne. À la Chambre, la résolution financière ne fait pas partie intégrante de la procédure se rapportant à la proposition de loi à laquelle elle se rapporte. Elle doit, cependant, être approuvée avant l’examen détaillé des dispositions qui ont justifié la résolution financière. En principe, la résolution est examinée immédiatement après la deuxième lecture des dispositions concernées. Le traité d’Erskine May indique qu’il est arrivé que cet examen intervienne à d’autres moments de la procédure[5]. En tous les cas, la procédure ne peut aller à son terme, c’est-à-dire jusqu’au royal assent, et même jusqu’à la Chambre des Lords, si un ministre n’a pas recommandé une résolution financière au nom de la Couronne.

Si, donc, les parlementaires venaient à déposer une proposition tendant à l’organisation d’un nouveau référendum portant sur la participation à l’Union européenne, la procédure ne pourrait aller à son terme qu’avec le soutien du gouvernement puisqu’il faudrait qu’un ministre recommande une résolution financière semblable à celle qui a été nécessaire lors du passage du European Union Referendum Act de 2015.

Il pourrait être soutenu que la volonté des parlementaires, surtout si elle est majoritaire, pourrait venir à bout des règles procédurales de la Chambre des Communes et, sans doute aussi, du gouvernement. Après tout, l’exigence procédurale rappelée plus haut découle de deux standing orders théoriquement modifiables par le Parlement. Toutefois, il nous semble que l’entreprise serait particulièrement difficile. Tout est peut-être de l’ordre du possible en temps de crise mais l’exigence procédurale ici rappelée est plus ancienne que le Bill of Rights lui-même. Elle a été codifiée en 1713 et est au cœur du système parlementaire britannique. Autrement dit, modifier cette exigence serait une réforme constitutionnelle sans précédent.

En conclusion, à la question « le Parlement de Westminster peut-il imposer au gouvernement britannique une loi organisant la tenue d’un second référendum portant sur la participation du Royaume-Uni à l’Union européenne ? », la réponse est que, en l’état, sans l’appui du gouvernement, les règles constitutionnelles britanniques ne le permettent pas. Passer outre en modifiant le règlement de la Chambre des Communes impliquerait une révision constitutionnelle d’une ampleur considérable que même la période de crise actuelle ne nous paraît pas justifier.

Alexandre Guigue, Maître de conférences HDR en Droit public, Université de Savoie-Montblanc


[1] Voir les articles de Jessica Elgot, « MPs to ambush May with amendments to stop no-deal Brexit », The Guardian, 20 jan. 2019 et « From backstop to no no-deal : possible amendments to May’s next Brexit motion, The Guardian, 22 jan. 2019.

[2] Traduction personnelle. Standing order n° 48 (2018): “This House will receive no petition for any sum relating to public service or proceed upon any motion for a grant or charge upon the public revenue, whether payable out of the Consolidated Fund or the National Loans Fund or out of money to be provided by Parliament, or for releasing or compounding any sum of money owing to the Crown, unless recommended from the Crown.”

[3] Traduction personnelle. Standing Order n° 49 (2018): “Any charge upon the public revenue whether payable out of the Consolidated Fund or the National Loans Fund or out of money to be provided by Parliament including any provision for releasing or compounding any sum of money owing to the Crown shall be authorized by resolution of the House.”

[4] Erskine May’s treatise on the law, privileges, proceedings and usage of Parliament, Londres, LexisNexis, 2011, p. 746 et s.

[5] Erskine May’s treatise on the law, privileges, proceedings and usage of Parliament, op. cit., p. 734.