Liz Truss accède au pouvoir dans un contexte de crise et de malaise social

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite à l’Université de Franche-Comté

L’annonce du décès d’Elizabeth II a plongé le pays dans la tristesse et la sidération, ajoutant encore au désarroi, aux doutes et aux inquiétudes de toute une nation aux prises avec des difficultés croissantes. Une des dernières images de la Reine fut celle de sa rencontre avec la nouvelle première ministre qu’elle a formellement intronisée, accomplissant jusqu’au tout dernier moment les devoirs de sa charge. Si tout s’est arrêté quelques jours pour permettre aux Britanniques, unis dans le deuil, de rendre hommage à leur souveraine, le retour à la dure réalité et aux controverses politiques ne tardera pas à venir et pour Liz Truss la tâche sera incontestablement rude.

En annonçant sa démission dans une courte allocution devant Downing Street, le jeudi 7 juillet 2022, trois ans après son élection à la tête du parti, Boris Johnson avait déclaré qu’il restait à son poste jusqu’à la désignation de son successeur, sans faire aucune allusion à la crise ouverte au sein de son gouvernement qui mettait en cause, une fois de plus, son honnêteté[1]. Lors d’un Conseil des ministres dans l’après-midi du 7 juillet, le Premier ministre précisait qu’il laisserait les “décisions budgétaires majeures” à son successeur, avant d’annoncer une série de nominations pour regarnir les rangs d’un gouvernement décimé par une soixantaines de démissions. Outre les vacances prolongées du Premier ministre, l’été 2022 a été marqué par la procédure de désignation du responsable politique qui serait appelé à lui succéder.

Pour les conservateurs, le choix du nouveau leader était crucial. L’heure était grave car les sondages d’opinion plaçaient les Conservateurs nettement derrière les travaillistes.

Il s’agissait donc de désigner celui ou celle qui serait le mieux à même de les mener à la victoire lors des prochaines élections législatives, qui auront lieu au plus tard en janvier 2025.

La procédure de sélection des candidats

Les conservateurs n’ont pas manqué de candidats pour prendre la tête du parti et entrer au 10 Downing Street. Des 11 candidats pressentis, 3 renonçaient le 12 juillet à briguer la succession de Boris Johnson avant même le début de la sélection : Grant Shapps, ancien Secrétaire d’Etat aux transports, Sajid Javid, ancien Secrétaire d’Etat à la santé et  Rehman Chisti, Sous-Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères et au Commonwealth.

Parmi les candidats qui restaient en lice, certains étaient des proches du Premier ministre, ayant fait partie de son cabinet, tels que l’ancien Chancelier de l’échiquier Rishi Sunak[2], la

Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères, Liz Truss ainsi que Nadim Zahawi qui avait au préalable piloté avec succès le programme de vaccination anti-covid, et avait été nommé au poste de Chancelier de l’échiquier en remplacement de Rishi Sunak, et enfin Suella Braverman, la procureure générale pour l’Angleterre et le Pays de Galles

D’autres s’étaient éloignés du Premier ministre comme le député Jeremy Hunt, candidat malheureux à l’investiture en 2019, battu par Boris Johnson en fin de course.

Parmi les moins connus du grand public on pouvait également citer Kemi Badenoch, ancienne Ministre d’Etat à la Croissance régionale et aux Collectivités locales, Penny Mordaunt, Ministre d’Etat au commerce extérieur et figure de la campagne en faveur du Brexit, ou encore le député Tom Tugendhat, président de la commission des Affaires étrangères au Parlement.

C’est au cours de la semaine du 11 juillet que le comité 1922, présidé par Sir William Brady, a lancé officiellement la course à la Présidence du parti conservateur. La procédure de sélection à deux niveaux est expliquée dans un document officiel remis à jour[3] établi par le comité 1922 en relation avec le Conseil d’administration du parti conservateur.

Le premier niveau concerne les députés conservateurs qui doivent parvenir à éliminer tous les candidats sauf deux. Après avoir fixé un seuil pour le premier tour de scrutin en dessous duquel tout candidat est éliminé, la règle consiste, à chaque nouveau tour de scrutin, à éliminer celui qui obtient le moins de voix jusqu’à ce qu’il n’en reste plus que deux. Dans un second temps les deux finalistes doivent être départagés par les adhérents du parti, à l’issue de leurs votes par correspondance à bulletin secret.

La sélection des candidats

Les votes des députés se sont étalés sur une semaine, du 13 au 20 juillet 2022, ce qui a permis de dégager assez rapidement les deux finalistes et de donner assez de temps aux 160 000 adhérents pour se prononcer avant la rentrée de septembre.

Premier tour de scrutin mercredi 13 juillet

Lors du premier vote qui avait lieu le 13 juillet le seuil requis était 30 voix. Chaque candidat devait obtenir les voix d’au moins 30 députés. En dessous de ce seuil un ou plusieurs candidats pouvait être éliminé dès le premier tour. Les huit candidats  obtenaient dans l’ordre :

Rishi Sunak  : 88 voix

Penny Mordaunt  : 67 voix

 Liz Truss : 50 voix

Kemi Badenoch : 40 voix

Tom Tugendhat : 37 voix

Suella Braverman : 32 voix

Nadhim Zahawi : 25 voix, éliminé

Jeremy Hunt : 18 voix, éliminé

Deuxième tour de scrutin jeudi 14 juillet 2022

A partir du deuxième tour la personne ayant obtenu le moins de suffrages était éliminée d’office.

Rishi Sunak  : 101 voix

Penny Mordaunt  : 83 voix

 Liz Truss : 64 voix

Kemi Badenoch : 49 voix

Tom Tugendhat : 32 voix

Suella Braverman : 27 voix, éliminée

Troisième tour de scrutin  lundi 18 juillet

Rishi Sunak  : 115 votes

Penny Mordaunt  : 82 votes

 Liz Truss : 71 votes

Kemi Badenoch : 58 votes, éliminé

Quatrième  tour de scrutin 19 juillet

Rishi Sunak : 118 voix  (+3) 

Penny Mordaunt : 92 voix (+10)

Liz Truss : 86 voix  (+15)

Kemi Badenoch :  59 voix (+1), éliminé

Cinquième tour de scrutin mercredi 20 juillet 2022

Rishi Sunak :    137 voix

Liz Truss:           113 voix

Penny Mordaunt : 105 voix, éliminée

Le 22 juillet marquait le coup d’envoi de la campagne à l’adresse des adhérents du parti appelés à départager les deux candidats. Selon la règle en vigueur, le vainqueur élu au poste de leader du parti, devient le chef du gouvernement, et exerce ses fonctions pendant toute la durée de son mandat jusqu’aux prochaines élections législatives

Dès le début, la campagne auprès des élus conservateurs a pris une tournure agressive tant la lutte interne était rude pour se hisser au-dessus de la mêlée et figurer parmi  les deux finalistes[4]. Elle s’est vite envenimée par des attaques et insultes sur les réseaux sociaux, des propos désobligeants voire insultants et des opérations de dénigrement systématique, visant à salir la réputation des concurrents qui tentaient de s’attirer les faveurs des partisans des candidats éliminés. Les marchandages, les trahisons, les sombres manœuvres et les coups bas, ont été dénoncés par nombre d’observateurs comme l’ancien ministre conservateur Ian Duncan Smith. Il est également apparu que le soutien apporté à un candidat n’était souvent pas motivé par l’estime qu’on avait pour lui mais par le désir de faire chuter un rival pour lequel on avait de l’aversion.

A partir 4ème tour de scrutin les enjeux étaient désormais au plus haut et, pour les candidats exclus de la course, il s’agissait de miser sur celui ou celle qui avait le plus de chances de l’emporter dans l’espoir d’obtenir un poste intéressant dans le futur cabinet. A l’issue du 5ème tour de scrutin un duel sans merci s’est engagé entre Liz Truss et Rishi Sunak.

Le duel Truss-Sunak

Les échanges entre les deux candidats furent vifs, centrés comme depuis le début de la campagne à la mi-juillet, sur la crise du pouvoir d’achat, Rishi Sunak persistant à défendre la nécessité de lutter en priorité contre l’inflation (désormais à plus de 9 % au Royaume-Uni), Liz Truss insistant sur son programme « audacieux », fondé sur des baisses d’impôts massives « dès le premier jour ». S’ils se sont affrontés à plusieurs reprises sur leurs visions de l’économie et le type de soutien à apporter aux Britanniques pour les aider à surmonter la crise du coût de la vie, nombreux sont les sujets graves et urgents qu’ils ont à peine abordés ou, s’ils l’ont fait, ce fut de manière sommaire ou indirecte. La crise énergétique, le dérèglement climatique, le levelling up (un vaste projet ambitieux visant à redresser les inégalités entre régions et à mettre en œuvre le rattrapage des zones économiquement à la traine) le système de santé, le Brexit, le Protocole nord-irlandais ou encore le referendum sur l’indépendance de l’Ecosse ont été très largement absents du débat.

Au regard de l’écologie, les deux candidats se sont engagés à atteindre l’objectif zéro émission carbone mais leurs politiques environnementales ont été occultées par les questions économiques. Quant au traitement de la crise énergétique, Sunak a promis de rendre le pays indépendant sur le plan énergétique en investissant dans de nouvelles technologies vitales tandis que Truss optait pour plus de forages pétroliers et plus d’exploitation de gaz de schiste. La situation très alarmante du système de santé national a été à peine évoquée.. Quant au Brexit, qui a fait perdre entre 4 à cinq points de son  PIB à la Grande-Bretagne, on a pu constater que ce n’était plus  une vision politique, mais désormais un badge identitaire et un ciment censé  rassembler la majorité des conservateurs.

Sur les questions afférentes à l’Irlande du Nord ou à l’Ecosse, Liz Truss tout comme Rishi Sunak se sont déclarés très attachés à l’intégrité de l’Union du Royaume sans soulever les points sensibles.

En octobre prochain, la Cour suprême du Royaume-Uni doit se prononcer sur la question de savoir si le referendum en Ecosse (Indyref2) peut être organisé sans le consentement de Downing Street. Les deux candidats se sont clairement prononcés contre l’idée d’un second vote écossais sur l’indépendance.

L’ancien Chancelier de l’échiquier, dont l’ascension politique a été très rapide[5], paraissait encore, il y a quelques semaines, le successeur naturel de Boris Johnson. Au 5ème tour de scrutin il avait conservé une bonne annonce sur sa concurrente. Brexiter de la première heure, devenu très populaire pendant la pandémie pour avoir distribué 350 milliards d’aides en subventions et prêts aux compagnies britanniques -avec le slogan whatever it takes[6]– il était incontestablement le plus  compétent et le plus expérimenté pour traiter des questions politiques et économiques complexes, avec de surcroît une approche plus pragmatique que Liz Truss..Face au choc fiscal proposé par sa rivale et supposé restaurer la croissance, -qu’il a qualifié de conte de fée- il a opposé la prudence budgétaire et la nécessité de maîtriser en priorité l’inflation qui a atteint un niveau  historique et plombe les ménages britanniques.

Malgré son aisance à l’oral, ce fils d’immigré indien ayant fait fortune dans la finance, n’a pas réussi sa communication, entachée par une série de maladresses qui l’ont rendu peu crédible[7]. Il est apparu, dès le premier duel télévisé, à la fois condescendant et timoré dans son approche budgétaire[8] et aussi très éloigné des préoccupations de la population.  Ce conservateur fiscal orthodoxe n’a pas réussi à s’imposer comme un responsable moderne et l’importance qu’il  a accordé à la finance[9] a paru excessive. Très vite perçu par les électeurs conservateurs comme un modéré, son discours n’a pas fait mouche auprès d’un parti qui s’est très sensiblement droitisé. Mais, surtout, il a été catalogué comme le traitre par excellence qui, par sa démission, a provoqué la chute de Boris Johnson. Le Premier ministre, qui lui en tient grief, a œuvré activement pour lui barrer la route avec pour mot d’ordre ‘Back anyone but Rishi’ (Soutenez n’importe qui sauf Rishi !).

Liz Truss, quant à elle, était loin d’apparaitre comme la candidate idéale au poste de leader du parti. Diplômée d’Oxford, elle y a laissé le souvenir d’une étudiante ordinaire, aux opinions très arrêtées, qui n’acceptait ni d’être contredite, ni d’être corrigée. Ancienne libérale démocrate, elle s’est d’abord alignée sur les positions centristes de David Cameron et a fait campagne pour le remain en 2016. Après une dizaine d’années dans le privé, elle a été conseillère locale dans le sud-est de Londres puis élue  à la Chambre des Communes en 2010, pour la circonscription de South West Norfolk (est de l’Angleterre).En 2014 elle entre au gouvernement et enchaîne les portefeuilles, d’abord Secrétaire d’Etat à l’Environnement, l’Alimentation et aux Affaires rurales,  puis en  2016 Secrétaire d’Etat à la Justice, puis en 2017 Secrétaire en chef du Trésor, Liz Truss était depuis 2021 Ministre des Femmes et des Egalités ainsi que Secrétaire d’Etat aux Affaires étrangères, chargée des négociations avec Bruxelles sur le problématique protocole nord irlandais. Malgré sa longue expérience ministérielle elle n’a, toutefois, rien de notoire à son actif.

Sa nomination au Foreign Office, où elle s’est affichée comme une ardente partisante du Brexit, a aidé Boris Johnson à remplir deux objectifs : satisfaire l’électorat tory – et projeter à l’étranger son concept de “Global Britain”, une Grande-Bretagne influente à l’échelle mondiale et libérée des chaînes européennes.

Après le vote du Brexit et l’influence grandissante à Westminster des ultra Brexiters, membres du groupe ERG (European Research Group)  elle a non seulement changé d’avis mais a plaidé pour un Brexit très dur. Avec le soutien de Johnson, elle a endossé le rôle de candidate de la continuité, ce qui lui a valu le ralliement des fidèles de l’ancien Premier ministre.

Après une entrée difficile en campagne, où elle était apparue comme une piètre oratrice[10], elle est parvenue de justesse à se hisser en seconde place. Travailleuse acharnée, elle s’est appliquée à corriger sa communication et son positionnement, à la droite du parti, a fini par payer. Elle a su habilement ajuster son discours au groupe d’adhérents du parti conservateur constitué majoritairement d’hommes blancs, âgés des classes moyennes, très peu représentatif de la nation dans son ensemble.

Fervente adepte du libre-échange et chantre du nationalisme économique, elle a fait campagne en voulant incarner l’essence même du conservatisme britannique et s’est forgé l’image d’une responsable politique, résolue et qui n’a pas peur des mots. L’ancienne Première ministre Margaret Thatcher lui inspire la vision nostalgique de la Grande-Bretagne qu’elle espère restaurer. A l’instar de la dame de fer, elle veut repousser les frontières de l’Etat et libérer les entreprises de la paperasse et des contraintes administratives[11] .

“Nous avons été l’un des premiers pays à vraiment réformer la réglementation et à créer des services publics privatisés – nous avons fait de grandes choses dans les années 1980”, a-t-elle déclaré. “Mais de nombreux autres pays nous ont depuis rattrapés et, en fait, nous ont dépassés en termes de simplicité de leur système réglementaire, du système fiscal. Nous ne pouvons pas permettre que notre système soit figé dans l’aspic.”

Liz Truss, qui accuse l’administration britannique d’être trop prudente et d’avoir entravé la croissance par son approche comptable, a fait du Trésor public[12] un bouc émissaire commode pour les problèmes économiques de la Grande-Bretagne, et le tient pour partie responsable  du déclin du pays. Dans une interview accordée au Financial Times[13], elle s’est montrée intransigeante dans sa détermination à renverser ce qu’elle estime être l’orthodoxie économique défaillante du Trésor et de la Banque d’Angleterre. Selon elle, le Trésor représente une façon de penser qui a imprégné négativement tout Whitehall.

“Il y a un désir de compliquer les choses…. et je pense qu’il y a une aversion au risque dans certaines parties de Whitehall – pour pouvoir faire avancer les choses.”

*S’exprimant au siège londonien du groupe d’assurance Aviva, Liz Truss a parlé de réduire les impôts, de “relever les niveaux de croissance dans ce pays, de libérer les investissements” ainsi que de lever les entraves réglementaires de la City .Ce n’est qu’en fin de campagne qu’elle a promis de s’attaquer de façon concrète à la crise du coût de la vie tout en se défendant de “prendre de l’argent aux gens par le biais des impôts pour ensuite le redonner sous forme d’allocations” et en insistant sur l’erreur qui consiste à voir la politique économique à travers le prisme de la redistribution.

La nouvelle Première ministre à la tâche

Le 5 septembre la victoire de Liz Truss sur son rival Rishi Sunak était annoncée.  Avec 81 326 voix soit 57% elle prenait la tête du parti conservateur et devenait la 56ème au poste de chef de gouvernement, et aussi la quatrième élue du parti conservateur en guère plus de six ans.

Le résultat était toutefois plus serré que beaucoup d’analystes n’avaient prévu[14]. En outre cette victoire aura déclenché peu d’enthousiasme comme l’indique l’Institut de sondage Yougov[15] pour qui seulement 22 % des Britanniques sont satisfaits de la victoire de Truss contre 50% qui se déclarent déçus. Parmi les conservateurs 41% sont contents et 34% déçus.

Par ailleurs 67% déclarent ne pas faire beaucoup confiance au gouvernement de Liz Truss et doutent qu’elle ait les bonnes idées pour s’attaquer à l’escalade du coût de la vie. Ces chiffres témoignent de l’ampleur de la tâche qui attend Liz Truss dont un des engagements de campagne était de rassembler le parti.

Après la passation de pouvoir et la visite à Balmoral où la Reine lui a officiellement demandé de former le prochain gouvernement, Liz Truss a prononcé son discours de victoire en remerciant tous ceux qui l’ont aidée et soutenue pendant le long parcours qui l‘a menée à la victoire. Elle a rendu hommage au Premier ministre sortant, son ami, pour avoir mis en œuvre le Brexit, écrasé Jeremy Corbyn, déployé avec succès le programme de vaccination et aussi tenu tête à Vladimir Poutine.

À l’instar de son prédécesseur la nouvelle première ministre n’a pas manqué de récompenser ses plus proches alliés ainsi que ceux et celles dont elle est idéologiquement proche en leur attribuant des postes de responsabilité dans son gouvernement. La composition du cabinet peut donner quelques indications sur les orientations politiques qui seront les siennes dans un certain nombre de domaines.

Composition de cabinet de Liz Truss :

Chancelier de l’échiquier : Kwasi Kwarteng

Secrétaire d’Etat à l’intérieur : Suella Braveman

Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères : James Cleverly

Vice Première ministre : Therese Coffey

Secrétaire d’Etat à la santé : Therese Coffey

Secrétaire d’État à l’éducation : Kit Malthouse

Secrétaire d’État à la défense : Ben Wallace

Chancelier du Duché de Lancastre et Directeur du Cabinet : Nadhim Zahawi

Secrétaire d’État au commerce, à l’énergie et à la stratégie industrielle : Jacob Rees-Mogg

Secrétaire d’État à la culture : Michelle Donelan

Secrétaire d’État en charge du rattrapage des régions (levelling up) :  Simon Clarke

Secrétaire d’État au commerce international : Kemi Badenoch

Secrétaire d’État à l’environnement : Ranil Jayawardena

Secrétaire d’État au travail  et aux pensions : Chloe Smith

Secrétaire d’État aux transports : Anne-Marie Trevelyan

Secrétaire d’État à la justice : Brandon Lewis

Secrétaire d’État à l’Ecosse : Alister Jack

Secrétaire d’État à l’Irlande du Nord : Chris Heaton-Harris

Secrétaire d’État au Pays de Galles : Sir Robert Buckland

Secrétaire d’État à la sécurité : Tom   Tugendhat

Secrétaire d’État aux forces armées et aux anciens combattants : James Heappey

Secrétaire d’État au climat : Graham Stuart

Ministre chargée des relations avec les Communes (Leader of the House of Commons) : Penny Mordaunt

Ministre chargée des relations avec les Lords (Leader of the House of Lords) : Lord True

Parmi les nouveaux nommés figurent un certain nombre de membres qui appartiennent ou ont appartenu au groupe ERG (European Research Group) à qui elle doit largement sa victoire. Partisans d’une rupture totale avec l’Union Européenne, le groupe ERG est parvenu à obtenir le Brexit dur qu’il  souhaitait, après avoir contribué à la défaite de Teresa May. Suite aux trois tentatives infructueuses de faire ratifier l’Accord de sortie qui contenait, dans le cadre du Protocole nord-irlandais, le dispositif du backstop, qu’elle avait négocié avec les Européens elle fut contrainte de démissionner de son poste et céda la place à Boris Johnson.

Dans le nouveau gouvernement formé par Liz Truss le poste de Secrétaire d’Etat au commerce, à l’énergie et à la stratégie industrielle a été confié au très nationaliste et europhobe Jacob Rees-Mogg. Quant au secrétariat à l’Irlande du Nord il revient à Chris Heaton-Harris, également membre de l’ERG, dont on peut redouter le rôle qu’il risque de jouer dans les démêlés qui opposent les Britanniques aux Européens sur l’application du Protocole nord-irlandais. Un autre poste essentiel a été attribué à Penny Mordaunt, celui de leader de la Chambre des Communes et présidente du Conseil. Brandon Lewis a hérité du poste important de Lord Chancellor et Secrétaire d’Etat à la Justice où il pourra certainement influencer la législation. La cinquième nomination pour le compte de l’ERG est celle de Suella Braveman,  au poste de Secrétaire d’Etat à l’intérieur. Elle sera en charge de l’immigration, des réfugiés et du contrôle des frontières. Elle poursuivra sans doute la ligne dure appliquée par Priti Patel qui l’a précédée dans cette fonction .Enfin James Cleverly a été nommé Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères, au Commonwealth et au développement.

Force est de constater qu’avec autant de postes importants, le groupe ERG a la part belle dans ce gouvernement que certains ont désigné comme un bastion de l’ERG. Dans ce contexte, il paraissait peu probable que Liz Truss puisse infléchir sensiblement sa ligne politique[16] et se rapprocher d’un conservatisme plus modéré. Quant aux relations avec l’Union Européenne, il était permis de douter qu’elles ne puissent se détendre dans un avenir proche.

La première ministre, qui hérite d’une situation de crise d’une acuité inédite depuis la fin des années 1970, s’est toutefois vue forcée de revenir sur les principes qu’elle s’était fixés. Après s’être insurgée contre la culture de l’assistanat et se refuser à accorder des subventions, le 8 septembre, elle annonçait aux Communes, en réponse à la flambée des prix de l’énergie, une enveloppe d’environ 150 milliards de livres pour soutenir les ménages, avec une couverture de deux ans mais seulement de six mois pour les entreprises. Cette mesure spectaculaire était assortie d’un bouclier tarifaire qui limitera la facture annuelle moyenne des ménages à 2500, mais la garantie du prix de l’énergie varierait en fonction de la consommation de gaz et d’électricité. À cela s’ajoutait la promesse d’augmenter la production de pétrole et de gaz, notamment par la décision très controversée de revenir à l’exploitation du gaz de schiste.

Concernant les échanges post-Brexit entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord,  et la fin des délais de grâce programmée au 15 septembre, l’intransigeance de Liz Truss, qui s’était déclarée prête à déclencher la sauvegarde de l’article 16, pouvait laisser craindre une collision avec les Européens aux conséquences néfastes pour les deux parties. Mais, contre toute attente, le Royaume-Uni s’annonçait disposé à faire auprès de la Commission Européenne une demande de prolongation de l’application « allégée » du Protocole nord-irlandais[17] à la quelle Bruxelles n’opposerait vraisemblablement aucune objection. En réponse aux bonnes intentions du Royaume-Uni, en vue, semble-t-il, d’une solution négociée sur les échanges avec l’Irlande du Nord, le responsable européen du Brexit, Maros Sefcovic, a déclaré qu’il pourrait limiter les contrôles physiques, à la frontière en mer d’Irlande, à quelques camions par jour[18]. Dans un entretien avec le Financial Times, il affirmait que la frontière serait invisible d’après les plans de la Commission Européenne, à condition que le Royaume-Uni fournisse aux fonctionnaires européens les données, en temps réel, sur les mouvements des marchandises. Dans un même esprit de conciliation Liz Truss a retiré, dès son arrivée au pouvoir, le projet de promulgation d’une nouvelle déclaration des droits[19], dont l’ancien Secrétaire d’état à la justice, Dominic Raab avait été l’artisan, en déclarant que son gouvernement allait réexaminer les moyens de réaliser le projet. Ce projet de loi dénoncé comme une menace à l’encontre des droits humains au Royaume-Uni[20] visait à limiter l’autorité du droit de la Convention européenne des droits de l’homme en droit britannique.

Conclusion

Si on pouvait gager que le tempérament de Liz Truss ne la portât pas autant aux volte-face et aux revirements que son prédécesseur, force est de constater que son idéologie s’est très vite heurtée au principe de réalité. A l’inverse de Boris Johnson, artisan du Brexit et crédité d’une victoire éclatante aux élections de 2019, elle hérite d’un parti désuni, traversé par différents courants qu’il est impossible de réconcilier. Elle devra gérer les diverses composantes du groupe parlementaire et ne pas laisser croitre le malaise et le sentiment d’injustice au sein de la nation si elle veut éviter de connaitre le même sort que Theresa May. Si son adversaire travailliste ne ménagera pas ses attaques, il est également fort à prévoir qu’elle soit critiquée plus ou moins ouvertement au sein de son camp où certains anciens responsables politiques tels que son prédécesseur Boris Johnson, qui compte bien revenir au pouvoir, et son rival Rishi Sunak qui mise sans doute sur l’échec de sa politique fiscale, seront à l’affut du moindre faux pas et de la moindre bévue.

Il revient également à Liz Truss de tout mettre en œuvre pour éviter une défaite cuisante à son parti lors des prochaines élections. Les députés du « mur rouge », qui redoutent fort de perdre leur siège, seront très attentifs à l’opinion publique. Certains évoquent déjà des élections anticipées qui surviendraient en 2023 ou même avant mais on sait à quel point la décision de Theresa May en juin 2017 a été contreproductive.

Les 30 premiers jours de la Première ministre seront décisifs dans la mesure où elle se trouvera souvent aux prises avec des choix difficiles, partagée entre le souci de satisfaire ses alliés au gouvernement ainsi que l’aile droite du parti, et la crainte, d’une part, d’accroitre les divisons des tories et d’autre part de s’aliéner encore davantage un pays profondément meurtri par une crise multiple, politique, économique, financière et sociale.


[1] La nouvelle affaire de favoritisme impliquait un membre du gouvernement, Chris Pincher, whip en chef adjoint, accusé de s’être livré, devant témoins, à des attouchements sur deux hommes, dont un député, dans un club privé de Londres, le Carlton club le 30 juin 2022. En 2017 Pincher avait déjà été accusé d’agression sexuelle mais après avoir démissionné de son poste de whip, il avait été blanchi par une enquête interne, et réintégré par Theresa May au ministère des Affaires étrangères comme Secrétaire d’Etat. Boris Johnson l’avait nommé aux fonctions de Chief whip adjoint le 8 février 2022.. Face aux nombreux appels à son exclusion du parti, Chris Pincher avait fini par démissionner de ses fonctions. Johnson a tout d’abord assuré qu’il n’était pas au courant de son comportement répréhensible, puis déclaré qu’il ne se souvenait pas en avoir été informé, jusqu’à ce qu’un ancien haut responsable, Lord McDonald, révèle qu’il avait bien été informé de l’inconduite de Chris Pincher mais n’en avait pas tenu compte.

[2] Le mot d’ordre lancé à l’adresse des autres candidats par Boris Johnson, qui rend Rishi Sunak responsable de sa chute, a été : ‘n’importe qui sauf Rishi !’.

[3] House of Commons library, Leadership elections : Conservative party, https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/SN01366/SN01366.pdf

[4] Aubrey Allegretti & Peter Walker, “Dark arts and betrayal : one week in the tory leadership race”, The Guardian,  15 juillet 2022. Si le vainqueur était nommé Premier ministre, son rival ne pouvait espérer obtenir un poste dans le nouveau gouvernement mais plutôt redouter la fin de sa carrière politique.

[5] A un journaliste qui voulait tester son niveau de proximité avec la population il n’a pas su nommer son menu préféré chez McDonald’s. «Rishi Sunak ridiculed for answer after being asked what his favourite McDonald’s meal is », ladbible 19 August 2022.

[6] Chancellor of the Exchequer, Rishi Sunak speech on Covid-19 response, 17 march 2020 www.go.uk

[7] Dans une vidéo publiée par la BBC il est apparu sous le costume de Superman, la cape rouge au vent, distribuant des indemnités salariales à une file de bénéficiaires en gris et se vantant d’avoir pu aider 11 millions de personnes. La vidéo a suscité tellement de critiques que la BBC a fini par la retirer.

[8] Il devait aussi faire oublier les révélations de la presse en avril 2022 sur le statut fiscal de sa femme, héritière d’une des plus grandes fortunes d’Inde, qui ne payait pas d’impôts en Angleterre mais dans son pays de naissance. La fille du géant indien de la technologie, Infosys, a fini par modifier son statut mais cette révélation a beaucoup nui à la réputation de son mari. Rishi Sunak n’est pas non plus ressorti indemne du Partygate. Il a dû payer une amende pour avoir participé au pot d’anniversaire de son Premier ministre pendant la pandémie.

[9] Ce diplômé d’Oxford, où il a suivi le même cursus que Liz Truss en étudiant la politique, la philosophie et l’économie (PPE), a travaillé chez Goldman Sachs et fondé sa propre société d’investissement avant d’entrer en politique.

[10] Sean O’Grady, ‘There’s no doubt who lost the first Tory leadership debate-Boris Johnson must be fuming, The Apprentice episode from hell couldn’t finish soon enough for Truss’, Friday 15 July 2022, independent.co.uk

[11] Sur son site internet on peut lire «Liz n’a pas peur de dire ce qu’elle pense, et croit que délivrer les gens d’une paperasserie pesante pour lancer et faire croître des entreprises est la clé de notre avenir économique».www.elizabethtruss.com

[12] Le fait que son rival ait été Chancelier lui a fourni une bonne occasion de s’attaquer au Trésor.

[13] Robert Shrimsley, ’Truss attacks on the Treasury highlights Tories’ deeper failure’, Financial Times, 3 August 2022.

[14] Une enquête de YouGov publiée deux jours auparavant l’avaient créditée de 69%.

[15]Snap poll : By 50% to 22% Britons are disappointed that Liz Truss will be the next PM. YouGov Daily, Monday 5 September 2022.

[16] En 2012 elle a publié  avec Kwasi Karteng, Dominic Raab, Priti Patel et Chris Skidmore, un ouvrage intitulé Britannia unchained où elle dénonce un Etat pléthorique, des impôts trop élevés et une réglementation excessive. Elle n’hésite pas à qualifier les travailleurs britanniques, qui, selon elle, travaillent très peu d’heures et prennent tôt leur retraite comme  « les plus fainéants du monde ».Britannia Unchained, Global  lessons for growth and prosperity, Palgrave Macmillan, September 2012, 152p.

[17] “UK and EU stepback from confrontation over Northern Ireland”, Financial Times, 12 September 2022.

[18] “Brussels offers to reduce Northern Ireland border checks”, Financial Times, 12 September 2022.

[19] Jessica Elgot, “Liz Truss halts Dominic Rabb’s bill of rights plan”, The Guardian, Wed 7 September 2022.

[20] Voir Aurélien Antoine, Menaces sur les droits humains au Royaume-Uni, RDLF, 2022 chron. n°32. www.revuedlf.com

La perte de la citoyenneté de l’Union européenne et de ses droits comme conséquence inévitable du Brexit (CJUE, gde ch., 9 juin 2022, EP contre Préfet du Gers, C-673/20)


Par Mathieu Rouy, Doctorant à l’Université Jean Moulin Lyon 3, Centre d’études européennes – (EDIEC – EA 4185)

La perte de la citoyenneté de l’Union européenne et de ses droits comme conséquence inévitable du Brexit (CJUE, gde ch., 9 juin 2022, EP contre Préfet du Gers, C-673/20)[1]

Dans l’affaire EP contre Préfet du Gers, la grande chambre de la Cour de justice de l’Union européenne devait se prononcer sur les conséquences du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne pour la possession du statut de citoyen de l’Union européenne et des droits attachés à celui-ci. L’arrêt rendu le 9 juin 2022, autant attendu que prévisible, vient s’ajouter aux nombreuses affaires concernant le retrait du Royaume-Uni de l’Union et les conséquences qu’il fait peser sur les ressortissants britanniques ou européens[2].

Une ressortissante britannique, résidant en France depuis 1984, avait été radiée des listes électorales françaises au 1er février 2020, à la suite de l’entrée en vigueur de l’accord de retrait du Royaume‑Uni de l’Union européenne[3]. Après le rejet de sa demande tendant à obtenir sa réinscription sur les listes électorales françaises, celle-ci a décidé de saisir les juridictions françaises. Elle estimait, d’une part, qu’en dépit de la sortie du Royaume-Uni de l’Union, la perte du statut de citoyen de l’Union ne pouvait être une conséquence automatique de celui-ci, et d’autre part, que l’accord de retrait ne pouvait pas la priver du droit de vote aux élections municipales en France.

Cette affaire n’est pas isolée. Dans un arrêt de la deuxième chambre civile du 1er octobre 2020, la Cour de cassation avait déjà rejeté le pourvoi de ressortissants britanniques contestant leurs radiations des listes électorales estimant notamment qu’à la suite de l’entrée en vigueur de l’accord de retrait les ressortissants britanniques « ne jouissent plus de la citoyenneté européenne, à laquelle est subordonnée, aux termes de l’article 88-3 de la Constitution du 4 octobre 1958 et L.O. 227-1 du code électoral, le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales en France »[4]. Pour autant, la requérante considérait être dans une situation différente de ceux-ci, dans la mesure où elle ne pouvait plus voter au Royaume-Uni en raison de la 15 year-rule, et n’avait donc pas pu participer au référendum sur le Brexit.

Le tribunal judiciaire d’Auch, saisi du litige, a alors accepté de surseoir à statuer et de poser plusieurs questions préjudicielles à la Cour de justice : deux en interprétation et deux en appréciation de validité. Les deux premières portaient sur la question de savoir si les ressortissants britanniques pouvaient continuer à jouir du statut de citoyen de l’Union et des droits attachés à celui-ci, y compris à la suite du retrait du Royaume-Uni de l’Union. Les deux dernières questionnaient la validité de la décision (UE) 2020/135 du Conseil du 30 janvier 2020 relative à la conclusion de l’accord de retrait du Royaume-Uni[5] au regard des articles 18, 20 et 21 TFUE, des articles 39 et 40 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE et du principe de proportionnalité.

La réponse de la Cour de justice est limpide. Le retrait du Royaume-Uni de l’Union au 1er février 2020 a pour conséquence que les ressortissants britanniques ne bénéficient plus du statut de citoyen de l’Union, et a fortiori, du droit vote et d’éligibilité aux élections municipales attaché à ce statut. De même, elle estime que la décision (UE) 2020/135 n’est pas entachée d’illégalité.

Si la conclusion de la Cour de justice était attendue, deux points de son argumentation méritent toutefois d’être relevés : d’une part, l’importance du lien entre nationalité d’un État membre et citoyenneté de l’Union (I.), d’autre part, l’omniprésence de la référence au choix souverain opéré par le Royaume-Uni de se retirer de l’Union européenne (II).

L’importance du lien entre nationalité d’un État membre et citoyenneté de l’Union

Le raisonnement du juge repose pour l’essentiel sur une interprétation tant littérale qu’inévitable des articles 9 TUE et 20 TFUE qui, rappelons-le, prévoient qu’« est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre ». La lettre de ces dispositions ne laissait que peu de place au doute. La Cour de justice insiste pour autant à quatre reprises sur le lien existentiel entre possession de la nationalité d’un État membre et titularité du statut de citoyen de l’Union. Ainsi, la Cour de justice rappelle que « la citoyenneté de l’Union requiert la possession de la nationalité d’un État membre » (point 46). De manière surabondante, elle précise que « les citoyens de l’Union doivent avoir la nationalité d’un État membre » (point 47). Elle en conclut que « les auteurs des traités ont donc institué un lien indissociable et exclusif entre la possession de la nationalité d’un État membre et l’acquisition, mais également la conservation, du statut de citoyen de l’Union » (point 48).

Or, en vertu de l’article 50, paragraphe 3, TUE, les traités ont cessé d’être applicables au Royaume-Uni au 1er février 2020. Depuis cette date, le Royaume-Uni est un État tiers à l’Union et ses ressortissants ne peuvent plus être considérés comme des nationaux d’un État membre. La conséquence à en tirer est sans appel. La possession de la nationalité d’un État membre constituant « une condition indispensable » pour qu’une personne puisse bénéficier du statut de citoyen de l’Union et de ses droits, « la perte de la nationalité d’un État membre entraîne donc, pour la personne concernée, la perte automatique de son statut de citoyen de l’Union » (point 57).

La requérante étant désormais une ressortissante d’État tiers, elle ne bénéficie plus de la citoyenneté de l’Union. Toutefois, la requérante estimait qu’il convenait d’interpréter l’accord de retrait comme maintenant le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans l’État membre de résidence aux ressortissants ayant exercé leur liberté de circuler avant la fin de la période de transition. Il est vrai que l’accord de retrait prévoit le maintien, y compris à l’issue de la période de transition, d’un certain nombre de droits acquis au bénéfice des ressortissants britanniques ou européens s’étant déplacés et installés sur le territoire d’un État membre ou du Royaume-Uni avant la fin de la période de transition[6].

Néanmoins, se bornant à une lecture stricte mais conforme à la lettre de l’accord de retrait, la Cour de justice rejette cet argument estimant que « rien dans ledit accord ne permet de constater que celui-ci confère un tel droit à ces ressortissants » (point 63). En effet l’accord de retrait prévoit expressément que l’article 20, paragraphe 2, sous b) et l’article 22 TFUE, qui posent le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans l’État de résidence, sont inapplicables, y compris pendant la période de transition et ne sont pas au nombre des droits « préservés » par cet accord.

L’omniprésence de la référence au choix souverain du Royaume-Uni de quitter l’UE

Le deuxième élément intéressant du raisonnement de la Cour de justice est l’omniprésence du caractère souverain de la décision du Royaume-Uni de quitter l’Union européenne, mentionné à quatre reprises[7]. Si cette référence à la souveraineté des États n’est pas habituelle dans la jurisprudence de la Cour de justice, elle se trouvait déjà au centre du raisonnement dans l’arrêt Wightman du 10 décembre 2018[8].

Ici, une telle centralité permet au juge de l’Union de faire de la perte du statut de citoyen de l’Union et des droits attachés à celui-ci « une conséquence automatique de la seule décision prise souverainement par le Royaume-Uni de se retirer de l’Union européenne » (point 59). Or, pour cette raison les autorités et juridictions nationales ne sont tenues d’opérer un examen individuel des conséquences de la perte du statut de citoyen de l’Union au regard du principe de proportionnalité. En effet, pour la requérante, la décision entraînant sa radiation des listes électorales françaises ne tenait pas compte de sa situation individuelle, méconnaissant par là même le principe de proportionnalité.  

Aussi, cette référence au caractère souverain de la décision de retrait permet de distinguer la situation de la requérante des affaires Tjebbes ou Wiener Landesregierung[9]. Dans ces deux affaires, la Cour de justice avait imposé aux autorités nationales de procéder à un examen individuel de proportionnalité des conséquences de la perte de la citoyenneté de l’Union dans des situations dans lesquelles un État membre avait décidé de retirer la nationalité à des requérants en application d’une mesure législative (dans l’arrêt Tjebbes) ou de retirer une assurance de naturalisation à un ressortissant ayant perdu sa nationalité d’origine pour obtenir la nationalité de cet État (dans l’arrêt Wiener Landesregierung). Ainsi, dans ces affaires, la perte de la citoyenneté européenne était la conséquence de la perte de la nationalité d’un État membre, elle-même conséquence de la décision individuelle d’une autorité d’un État membre. Elles se distinguent dès lors, pour la Cour de justice, de la situation de la requérante dont la perte du statut de citoyen est « la résultante automatique d’une décision adoptée souverainement par un ancien État membre » (point 62). Autrement dit, le juge distingue la perte de la citoyenneté issue d’une décision individuelle entreprise par l’autorité d’un État membre, de la perte (collective) de la citoyenneté résultant de la décision de retrait d’un État membre de l’Union. Dans cette dernière hypothèse, ni les autorités nationales, ni les juridictions nationales ne sont tenues de procéder à un examen individuel de la situation des ressortissants.

Attendu, l’arrêt EP contre Préfet du Gers confirme – assez logiquement – le lien indissociable entre possession de la nationalité d’un État membre et accès au statut de citoyen de l’Union. Si ce dernier a vocation à être le statut fondamental des ressortissants d’États membres de l’Union, il n’en demeure pas moins que celui-ci est avant tout un statut de superposition, médiatisé par la nationalité. Surtout, il apparaît d’abord comme le pendant du statut d’État membre avant d’être un statut individuel. La conséquence est inévitable. Le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne entraîne indubitablement la perte de la citoyenneté européenne pour ses ressortissants, y compris ceux ayant exercé leur liberté de circulation avant la fin de la période de transition, confirmant de manière tant prévisible que regrettable l’idée que le Brexit constitue une atteinte fondamentale aux droits des ressortissants britanniques, désormais ressortissants d’États tiers à l’Union.  


[1] Mathieu Rouy, Doctorant à l’Université Jean Moulin Lyon 3, Centres d’études européennes – (EDIEC – EA 4185).

[2] Pour une recension du contentieux lié au Brexit, voy. S. Peers, « Litigating Brexit: a guide to the case law », accessible en ligne sur : http://eulawanalysis.blogspot.com/p/litigating-brexit-guide-to-case-law.html  

[3] Accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique, JOUE, n° C 138 I/1, du 12 novembre 2019.

[4] Civ. 2ème, 1er octobre 2020, req. n° 20-16.901.

[5] Décision (UE) 2020/135 du Conseil du 30 janvier 2020 relative à la conclusion de l’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique, JOUE n° L 29 du 31 janvier 2020, p. 1-6.

[6] Pour une analyse de ces droits acquis, voy. A. Iliopoulou-Penot, « Le Brexit et les droits des citoyens », RFDA, 2020, p. 420.

[7] Points 53, 59, 62 et 91.

[8] CJUE, ass. plén., 10 décembre 2018, Wightman, aff. C-621/18 ; voy. not. G. Marti, « L’arrêt Wightman du 10 décembre 2018 : la réversibilité du retrait au service de l’irréversibilité de l’intégration ? », RAE, 2018/4, p. 729, spéc. pp. 731-733.

[9] CJUE, gde. ch., 12 mars 2019, Tjebbes e. a., aff. C-221/17 ; CJUE, gde. ch., 18 janvier 2022, Wiener Landesregierung (Révocation d’une assurance de naturalisation), aff. C-135/08. L’on pourrait également mentionner l’arrêt CJUE, gde. ch., 2 mars 2010, Rottmann, aff. C-135/08.

Les métamorphoses du droit de dissolution au Royaume-Uni : l’abrogation du Fixed-Term Parliaments Act 2011

Pour cette fin d’année académique, l’Observatoire du Brexit concentre ses publications sur les textes de nature constitutionnelle que le gouvernement dirigé par Boris Johnson a soumis au Parlement. Un seul pour l’heure a été adopté, le Dissolution and Calling of Parliament Act qui restaure la prérogative discrétionnaire de l’Exécutif de dissoudre le Parlement. Claire Saunier, maîtresse de conférences à l’Université Paris-Est Créteil, en produit une analyse détaillée et critique, inédite en langue française.

Deux autres publications suivront pour deux projets de loi en cours de discussion : celui relatif au Protocole nord-irlandais et celui portant sur l’abrogation du Human Rights Act de 1998. L’avenir de ces textes est incertain, dans la mesure où il est lié au destin de Boris Johnson qui a subi la défection de deux ministres majeurs de son gouvernement, dont le chancelier de l’Échiquier, Rishi Sunak.


Par Claire Saunier

Les projets de codification des rapports entre organes constitutionnels font toujours grand bruit au Royaume-Uni, tant ils semblent s’inscrire à contre-courant du caractère essentiellement coutumier du système parlementaire britannique. Particulièrement flexible de ce fait, il a tout de même fait l’objet d’un encadrement, à la marge, par le législateur. La durée de la législature compte ainsi parmi les rares éléments régis de longue date par la loi. Depuis l’adoption du Parliament Act en 1911, la vie d’un Parlement ne peut désormais excéder cinq années[1]. Cette loi constitue une première rationalisation du parlementarisme, le terme étant entendu, dans le cadre de cet article, dans son acception originelle, c’est-à-dire comme un processus de codification des règles du jeu parlementaire, sans pour autant suggérer que ce processus participe nécessairement à un renforcement de l’Exécutif. Cette rationalisation très limitée n’avait toutefois pas fait disparaître l’originalité du système britannique en matière d’élection et de dissolution parlementaires. En effet, exception faite de cette durée maximale, la loi britannique restait silencieuse quant aux modalités électives et, parallèlement, quant aux mécanismes permettant de mettre fin à une législature avant l’expiration du délai de cinq ans. Plus précisément, et ce jusqu’en 2011, l’Exécutif disposait d’un pouvoir discrétionnaire en matière de dissolution. En 2011, le gouvernement de coalition procéda à un encadrement du droit de dissolution par le biais du Fixed-term Parliaments Act 2011(FTPA). Promulgué le 15 septembre 2011, le texte fut rapidement qualifié de « petite révolution constitutionnelle »[2] dans le sens où il devait conduire à rationaliser de façon inédite le parlementarisme britannique[3]. Cette rationalisation tient en premier lieu à l’instauration d’un mandat fixe de cinq ans, la date des élections générales étant fixée préalablement par la loi. Elle repose, en second lieu, sur un encadrement des possibilités pouvant conduire à une dissolution de la Chambre basse et, par conséquent, à des élections anticipées.

Les modifications prévues par le texte de 2011 ont été remises en cause par l’adoption, le 24 mars 2022, d’un nouveau texte législatif, le Dissolution and Calling of Parliament Act 2022 (DCPA). Afin de prendre toute la mesure des conséquences de cette loi sur la pratique parlementaire et, plus généralement, sur le système constitutionnel britannique, il sera nécessaire de revenir sur les implications du FTPA et les problématiques engendrées par sa mise en application (I), pour ensuite évaluer les implications concrètes de l’adoption du DCPA sur le pouvoir de dissolution et analyser ce que nous dit cette évolution législative de l’état des mécanismes de responsabilité politique dans le cadre du régime parlementaire britannique (II).

I. L’abrogation du FTPA – La reconnaissance des limites de la rationalisation du droit de dissolution

Lorsqu’est adopté en 2011 le FTPA, les commentateurs britanniques comme étrangers s’accordent à voir dans cette législation un bouleversement. Le législateur vient, par le biais de ce texte, remettre en cause le caractère essentiellement coutumier et conventionnel du droit parlementaire britannique. Si la réforme de 2011 a certes été essentiellement guidée par des considérations de court terme, les mécanismes mis en place semblaient pouvoir remettre en cause la mainmise du Premier Ministre sur le pouvoir de dissolution (A.). Critiqué dès son adoption, le texte ne tarda pas à montrer ses limites en pratique. À la fois source de blocages et objet de manipulations par l’Exécutif, la loi ne parvint pas à atteindre l’objectif affiché de renforcement du Parlement. L’abolition du texte de 2011 peut ainsi être comprise comme une reconnaissance de cette primauté gouvernementale au sein du système parlementaire (B).

A. Une réforme circonstancielle renforçant en apparence le Parlement

Le monopole primo-ministériel en matière de dissolution avant 2011 – La situation antérieure à 2011 est assez simple à décrire. En effet, avant l’adoption du FTPA, le Premier Ministre britannique avait une mainmise sur la dissolution de la Chambre basse puisqu’il pouvait décider discrétionnairement de mettre fin au mandat des députés avant l’échéance de cinq ans. Ce pouvoir de dissolution relevait de la prérogative royale, c’est-à-dire de cette catégorie spécifique de pouvoirs, dont l’existence ne dépend d’aucune habilitation législative, et dont jouissait traditionnellement le monarque. Si cette source particulière de pouvoir n’a pas disparu et constitue aujourd’hui encore un élément original du droit britannique, son exercice a, pour sa part, évolué. Originellement exercés par le monarque lui-même, les pouvoirs de prérogative ont progressivement été transférés au chef et aux membres du gouvernement, bien qu’ils restent formellement entre les mains de la Reine[4]. Ainsi, s’il estimait nécessaire de provoquer de nouvelles élections législatives, le Premier Ministre était libre de demander à la Reine de procéder à une dissolution de la Chambre des Communes. Nécessairement initiée par le Premier Ministre et certainement contraignante pour la Reine[5], la décision de dissoudre la Chambre basse dépendait donc entièrement de la volonté du chef de l’Exécutif.

Il était possible, dans une telle configuration, de parler de monopole primo-ministériel car non seulement la pratique constitutionnelle ne reconnaissait pas de droit à l’auto-dissolution à la Chambre des Communes mais, en plus, l’automaticité de la dissolution, à la suite de la chute d’un gouvernement, était également douteuse. En effet, jusqu’à l’adoption du FTPA en 2011, les règles encadrant la mise en jeu de la responsabilité des ministres relevaient uniquement du ressort de la convention. Le gouvernement n’avait donc, de ce fait, aucune obligation légale de démissionner après un vote de défiance. Politiquement en revanche, son maintien en fonction étant « pratiquement impossible »[6], la convention voulait que le gouvernement choisisse entre deux alternatives : démissionner ou demander à la Reine la dissolution de la Chambre basse. Dans la pratique, non seulement le phénomène majoritaire rendait extrêmement rare l’adoption de motions expresses de défiance, mais, de surcroît, les gouvernements désavoués avaient de plus en plus tendance à préférer la dissolution à la démission[7]. Dans un tel contexte, le pouvoir de dissolution pouvait finalement être exercé au moment jugé le plus propice par l’Exécutif pour espérer un résultat favorable aux élections législatives.

Modifications apportées par le FTPA – Le premier apport de la loi de 2011 fût de poser un terme « fixe » à la Chambre basse. La Sect. 1, §. 3 prévoyait en ce sens que les élections se tiendraient désormais le premier jeudi du mois de mai de la cinquième année suivant les précédentes élections[8]. Cette évolution, mise en lumière par le titre même de la loi, constituait finalement une précision plutôt qu’un réel changement, la durée maximale de 5 années ayant déjà été entérinée par le législateur britannique un siècle auparavant[9]. L’importance donnée à la notion de « terme fixe » tient en réalité au fait que cette durée devenait la règle, par le biais des mécanismes prévus par la loi de 2011. Pour autant, et c’est là le second et sans doute principal apport du FTPA, la dissolution, et avec elle, des élections anticipées, restaient, par exception, possibles. La loi précisait qu’il ne pourrait désormais être procédé à une dissolution que dans deux cas de figure : lorsque la Chambre des Communes exprimait une telle volonté par un vote aux deux tiers de ses membres (cas de l’auto-dissolution)[10] ou bien lorsqu’elle retirait sa confiance au Gouvernement, par le vote, à la majorité simple, d’une motion de défiance expresse et à la condition qu’aucune majorité ne soutienne expressément un nouveau Cabinet dans un délai de 14 jours (cas de la dissolution automatique)[11]. Hormis ces deux hypothèses précisément définies par le législateur, il était alors impossible de dissoudre la Chambre des Communes[12].

Une réforme circonstancielle – La loi de 2011 marquait donc un changement important dans une culture juridique relativement rétive à la formalisation. Elle devait également conduire à modifier l’équilibre institutionnel marqué jusqu’alors par un monopole de l’Exécutif en matière de dissolution. Pourtant, l’analyse du contexte d’adoption du FTPA démontre que ces évolutions majeures n’étaient pas les raisons principales de la réforme. De façon bien plus pragmatique, la dépossession du Premier ministre de son pouvoir de dissolution tenait certainement à des « considérations politiques à court terme »[13]. Plus précisément, la loi de 2011 devait participer à sécuriser la coalition issue des élections législatives de mai 2010 en empêchant le Premier ministre conservateur, David Cameron, de dissoudre la Chambre basse dans l’espoir d’écarter les Libéraux-démocrates du gouvernement. Sur ce point, la réforme fût un succès puisque les députés élus en 2010 allèrent au terme de leur mandat de cinq ans et la coalition put donc être maintenue. Pour le dire autrement, la réforme constitutionnelle de 2011 découlait en premier lieu d’un accord politique entre les deux partis, désireux de se maintenir à la tête de l’Exécutif pendant cinq années. Ouvertement affichée par certains députés[14], cette motivation circonstancielle fut aisément revêtue d’un argumentaire juridique, axé sur la nécessité de moderniser le système parlementaire britannique. Les tenants de la réforme purent en effet s’appuyer sur les critiques récurrentes d’une partie de la doctrine britannique à l’égard d’un Parlement devenu trop effacé pour contrôler efficacement et sanctionner concrètement le gouvernement[15].

B. Une réforme contournée, asseyant en pratique la primauté de l’Exécutif

L’encadrement sans précédent du pouvoir de dissolution opéré par le FTPA devait engendrer la perte, pour l’Exécutif, d’un « immense avantage stratégique »[16]. Avant 2011, le Premier ministre pouvait décider du moment le plus opportun pour appeler les électeurs aux urnes dans l’espoir de voir une majorité plus forte se dégager.

Un texte imprécis, source de blocages – À l’évidence, le législateur a souhaité, par le biais de cet encadrement de la pratique parlementaire, renforcer le pouvoir du Parlement en empêchant le Premier Ministre d’être à l’initiative d’une dissolution. Or, cette interdiction n’était pas sans risque, comme l’avaient d’ailleurs rapidement pressenti certains auteurs[17]. En effet, face une majorité à la Chambre indisciplinée, mais ne procédant ni à une auto-dissolution, ni au vote d’une motion de censure explicite, le Premier ministre se trouvait dépourvu de toute possibilité d’action. À ce risque, qui n’est pas sans rappeler la pratique du vote calibré sous la IVe République en France, s’ajoutaient de potentielles difficultés liées cette fois aux imprécisions du texte de 2011 quant aux conditions de mise en jeu (et plus précisément de sanction) de la responsabilité politique du Cabinet. En effet, exception faite du cas du vote express de défiance (motion of no confidence) et de l’absence de soutien exprès au nouveau gouvernement sous 14 jours, la loi ne donnait pas plus d’indications quant aux possibilités pour le Parlement de désavouer l’Exécutif. Dans quels cas fallait-il considérer que le gouvernement avait été désavoué et était-il contraint de démissionner ? Le législateur de 2011 laisse subsister ces interrogations qui existaient précédemment. Par conséquent, sous l’empire du FTPA, le Premier ministre pouvait « apprécie[r] librement la portée du vote par lequel il a été mis en minorité »[18] et il demeurait, de ce fait, le seul juge de l’opportunité de démissionner.

Manipulations et contournements – Le FTPA emportait sans conteste le dessaisissement du Premier ministre de ses compétences en matière de dissolution et, parallèlement, le recul de la prérogative royale. Si telle est la conclusion à laquelle conduit irrémédiablement la lecture du texte de 2011, force est de constater que le chef du gouvernement conservait, dans les faits, la possibilité de pousser la majorité à procéder à une dissolution. La rationalisation avait pour objectif affiché le la prise en main, par le Parlement, de son propre destin. Dans les faits, la loi avait certes fait disparaître la mainmise du Premier ministre mais son influence demeurait quasi intacte, quoique moins ouvertement assumée. Le Parlement en apparence renforcé restait, en pratique, largement sujet aux velléités d’un Premier ministre qui continue de tirer les ficelles du régime parlementaire.

Les suites du Brexit, théâtre des errements du FTPA – Toutes ces difficultés, en germe dans le texte de 2011, se sont concrétisées dès 2017 à la suite du vote relatif au Brexit. En prévision des négociations à venir au sujet des modalités de sortie de l’Union Européenne, Theresa May souhaitait renforcer la majorité conservatrice dont elle disposait à la Chambre basse en sollicitant l’autodissolution. Soutenue à la fois par ses partisans de la majorité et par certains de ses opposants pour, on l’imagine, des motifs différents, la motion en vue d’élections législatives anticipées fut largement adoptée. En accordant trente sièges supplémentaires aux travaillistes, les électeurs firent perdre à Theresa May sa majorité absolue dont elle disposait auparavant. En dépit de ce pari manqué, il fallut attendre un troisième rejet du Brexit Deal par le Parlement pour que la Première ministre prenne la décision, en juillet 2019, de démissionner. Si Theresa May a démontré le caractère « manipulable »[19] des procédures de dissolution prévues par le FTPA, son successeur détourna plus radicalement encore la loi de 2011. Incapable d’obtenir une autodissolution, contrairement à Theresa May, Boris Johnson fit voter une nouvelle loi, le Early Parliamentary General Election Act afin d’organiser des élections anticipées[20]. L’adoption du texte ne nécessitant qu’une majorité simple (là où le FTPA imposait, pour que l’autodissolution soit enclenchée, un vote des deux tiers), le Premier ministre parvint à obtenir la dissolution de la Chambre basse en dépit des conditions posées par le législateur en 2011. S’il peut surprendre, ce contournement manifeste de la législation antérieure rappelle que le système britannique ne connaît pas de hiérarchie entre les lois. Tous les Acts of Parliament, quel que soit leur objet, quelle que soit l’importance de leur contenu, revêtent une valeur équivalente et le Parlement souverain peut toujours défaire ce qui a été fait par une législature précédente[21].

Ainsi, après avoir été accusé d’être responsable de plusieurs blocages, le FTPA devait finalement se révéler inutile puisqu’il apparaissait désormais clair qu’il pouvait être contourné relativement aisément par un Premier Ministre désireux de dissoudre la Chambre des Communes.

II. L’avènement du DCPA – La réaffirmation de la nature politique des rapports entre Parlement et Gouvernement

S’il est ainsi possible d’identifier des facteurs permettant d’expliquer l’échec du FTPA, il peut sembler en revanche plus étonnant que le constat de cet échec ait conduit, en mars 2022, à ce qui s’apparente à un retour en arrière. De façon tout à fait révélatrice d’ailleurs, la presse généraliste tout comme la doctrine juridique britanniques ont eu tendance à parler avant tout de « l’abrogation du FTPA » plutôt que de « l’adoption du DCPA ». Il convient pourtant de se pencher sur ce nouveau texte qui présente un intérêt certain et, en premier lieu, pour les interrogations qu’il laisse en suspens. En effet, certains doutes subsistent quant aux effets juridiques de l’abrogation du FTPA et, plus précisément, sur la nature du pouvoir de dissolution (A.). Il conviendra ensuite de voir ce que l’évolution de ce pouvoir de dissolution dit de l’état et le devenir des mécanismes de mise en jeu de la responsabilité politique dans le cadre du régime parlementaire britannique (B.).

 A. La nature incertaine du pouvoir de dissolution

Le changement de nature du pouvoir de dissolution –Au-delà des conséquences sur les possibilités de dissolution en elles-mêmes, la loi de 2011 conduisait à s’interroger sur la nature de ce pouvoir désormais codifié. Cette question a rapidement intéressé les commentateurs mais elle avait semble-t-il d’ores et déjà effleuré l’esprit des rédacteurs de la loi. En effet, au sein des notes explicatives (« explanatory notes ») formulées dans le projet de loi qui deviendra le FTPA, le paragraphe 16 précise expressément que « ce pouvoir de prérogative est aboli »[22]. La loi de 2011 avait-elle fait disparaître à jamais ce pouvoir de prérogative ? Ou bien, la loi de 2022 en constitue-t-elle la renaissance ? Si ces deux questions n’appellent pas de réponse évidente, cela tient notamment au fait que la jurisprudence a apporté, en la matière, une solution nuancée. Dans un fameux arrêt De Keyser[23], les juges britanniques se sont interrogés sur la manière dont devaient s’articuler compétences législatives et pouvoirs de prérogative. Cette articulation repose sur un « principe de suspension » (« abeyance principle »[24]). L’idée, formulée par Lord Atkinson à l’occasion de cette affaire, est la suivante : si une loi régit une compétence qui relevait auparavant du pouvoir de prérogative, elle devient le fondement légal sur la base et en vertu duquel doit être exercé ce pouvoir[25]. Toutefois, comme l’explique Robert Craig, il ne faut pas tirer de conséquences excessives de ce principe : le pouvoir de prérogative est certes relayé au second plan, détrôné par le texte de loi mais, il semble difficile d’affirmer que l’intervention du législateur fasse disparaître pour toujours cette prérogative[26]. Cette possibilité d’une renaissance offerte par la jurisprudence De Keyser s’inscrit dans la logique du principe de souveraineté parlementaire qui interdit notamment à un Parlement de contraindre son successeur[27]. Ainsi, si le texte de 2011 a certainement suspendu le pouvoir de prérogative, il n’a en rien pu empêcher le législateur de 2022 de le ressusciter.

Il serait donc tout à fait possible que la modification législative opérée en mars 2022 conduise à un retour à la situation antérieure à 2011 et, par conséquent, que la prérogative royale écartée en matière de dissolution par le FTPA renaisse de ses cendres. C’est ce que semble indiquer le titre de la deuxième section du DCPA qui fait explicitement référence à la « renaissance des pouvoirs de prérogative de dissoudre le Parlement et de convoquer un nouveau Parlement » (« Revival of prerogative powers to dissolve Parliament and to call a new Parliament »). La troisième section abonde dans ce sens en parlant de la « non-justiciabilité des pouvoirs de prérogative rétablis » (« Non-justiciability of revived prerogative powers »). Or, à y regarder de plus près, un retour à la situation antérieure n’a rien d’évident et ce, notamment, en raison d’une formulation ambigüe de la loi. En effet, si, sur le fond, le Premier ministre a retrouvé son pouvoir de dissolution, la nature même de ce pouvoir pourrait bien avoir changé. D’un pouvoir de dissolution issu de la prérogative royale, le texte de 2022 instaure peut-être un pouvoir de dissolution de nature statutaire. Pour s’en convaincre, il convient d’étudier attentivement la deuxième disposition du DCPA. En plus de dire que « les pouvoirs relatifs à la dissolution du Parlement (…) peuvent à nouveau être exercés, comme si le FTPA 2011 n’avait jamais été adopté », le législateur affirme encore, en incise, que ces pouvoirs « étaient exercés en vertu de la prérogative royale »[28]. S’il est évident que cette disposition conduit à une restauration des mécanismes de dissolution antérieurs au FTPA, il est également plausible que l’emploi du passé dans le texte (« étaient exercés ») suggère une métamorphose de ce pouvoir de dissolution originellement issu de la prérogative en une compétence de nature législative. En d’autres termes, à la lecture de ce passage, et pour certains commentateurs, la loi de 2022 semble certes avoir « reproduit le contenu » du pouvoir de dissolution « mais non la forme »[29] de ce pouvoir.

Il y a fort à parier que la rédaction du DCPA entraînera de nouveaux débats quant à la nature du pouvoir de dissolution, question qui sera peut-être tranchée par les juridictions[30]. L’intérêt porté à cette question n’est pas simplement révélateur d’un goût pour l’exégèse : la qualification du pouvoir de dissolution engendre des conséquences concrètes. La renaissance du pouvoir de prérogative pourrait par exemple conduire à un retour aux interrogations qui présidaient avant l’avènement du FTPA évoquées plus tôt. Le texte restant muet quant à la marge de manœuvre de la Reine en la matière (la possibilité de refuser la sollicitation du Premier ministre ; celle d’être à l’origine de cette dissolution en l’absence de demande du Premier ministre…), ces questions restent donc en suspens. La réforme de 2022 permet ainsi de renouer avec la flexibilité si caractéristique du système britannique mais elle réinstaure, du même coup, l’incertitude inhérente aux pouvoirs de prérogative.

B. L’échec d’une juridicisation de la responsabilité politique

Une mise en jeu de la responsabilité politique en perte de vitesse – En encadrant le pouvoir de dissolution en 2011, le législateur britannique était conscient qu’il allait fortement remettre en cause la flexibilité offerte par le caractère coutumier et conventionnel des règles du jeu politique. Cette rigidité poursuivait néanmoins un but louable : renforcer le Parlement et ce, notamment, dans sa fonction de contrôle du gouvernement. À travers le FTPA, le législateur a finalement tenté de revigorer des mécanismes de responsabilité politique en perte de vitesse. En effet, comme cela est d’ailleurs également le cas en France, les dernières décennies confirment une tendance notable : la mise en jeu de la responsabilité politique des gouvernements apparaît désormais plus théorique qu’effective. L’incapacité des parlementaires à mettre en jeu cette responsabilité se donne aujourd’hui à voir avec une telle évidence, que lorsque cette fonction de contrôle est exercée, sans même d’ailleurs conduire à la chute d’un gouvernement, elle est généralement dépeinte comme un acte de bravoure politique de la part des chambres[31]. Concrètement, au siècle dernier, seuls trois gouvernements ont dû démissionner à la suite du vote d’une motion de censure, la dernière occurrence datant de la chute du gouvernement travailliste de James Callaghan en mars 1979. Seule la perte de confiance explicite, c’est-à-dire à la suite du vote de « no-confidence » revêt un caractère contraignant pour le gouvernement. À l’inverse, la manifestation même récurrente d’une mise en minorité du gouvernement à la Chambre des Communes ne faisait peser sur le Premier ministre aucune obligation, de telle sorte qu’il pouvait décider librement et disons-le, stratégiquement, de l’opportunité d’une dissolution.

Au constat relativement consensuel du déclin de la fonction de contrôle du gouvernement s’agrège aujourd’hui parfois une aspiration à voir dans d’autres formes de contrôle un moyen de palier ce déclin. La réponse à ce déclin du contrôle politique résiderait, plus précisément, dans sa juridicisation. Cette juridicisation se donne tout d’abord à voir dans la loi lorsque celle-ci a pour objectif de réglementer les rapports entre Parlement et gouvernement. Elle se manifeste ensuite dans le comportement des juridictions qui tendent à exercer un contrôle de plus en plus prégnant sur l’action du gouvernement. Tels des vases communicants, le contrôle juridictionnel s’est progressivement étendu à mesure que semblait s’éteindre, dans la pratique, la réalité du contrôle politique.

L’évolution du traitement contentieux des actes issus de la prérogative royale – L’extension du champ de contrôle du juge britannique à l’égard de l’action gouvernementale s’est manifestée avec une particulière clarté au travers de l’évolution de la justiciabilité des actes pris sur le fondement de la prérogative. Pendant très longtemps, les juges britanniques se contentaient de contrôler l’existence et l’étendue du pouvoir de prérogative. Cette identification était rendue nécessaire par le lien de causalité établi entre source du pouvoir et justiciabilité du litige. Jusqu’en 1985[32], si l’acte contesté relevait de la prérogative royale, les juges refusaient de procéder à son contrôle. Cette injusticiabilité de principe des actes émanant de la prérogative a été remise en cause depuis une décision GCHQ[33]. Dans cette affaire, les juges acceptent de soumettre à leur examen une décision de Margaret Thatcher qui interdisait aux employés de l’agence du renseignement britannique de se syndiquer, décision prise sur la base d’un pouvoir de prérogative. Cette célèbre jurisprudence constitue le point de départ d’une approche matérielle de la justiciabilité, les juges examinant la recevabilité du judicial review au regard de l’objet du litige. Désormais donc, actes issus de la prérogative et actes pris sur le fondement d’une habilitation législative reçoivent, en théorie, un traitement contentieux similaire. Cependant, dans la pratique, les actes relevant du domaine de la prérogative restent plus souvent immunisés de tout contrôle juridictionnel et ce, en raison des matières dans lesquelles ils interviennent traditionnellement. Depuis GCHQ, la jurisprudence développe, au cas par cas, une liste des litiges écartés du prétoire, qu’ils découlent de l’exercice d’un pouvoir de prérogative ou d’une compétence législative[34].

Ces évolutions jurisprudentielles semblent devoir nuancer l’importance donnée à l’identification de la nature du pouvoir de dissolution, la reconnaissance d’un pouvoir de prérogative ne conduisant guère plus automatiquement au refus du juge de se prononcer. À l’inverse, la métamorphose législative du pouvoir de dissolution n’implique pas nécessairement que le juge accepte de trancher un litige relatif à son usage. Aussi périlleux que puissent être les pronostics en la matière, il semblerait toutefois que les actes relatifs à ce que Denis Baranger a pu qualifier de « prérogative “politique” »[35] demeurent, en dépit de leur reclassement législatif, immunisés de tout contrôle juridictionnel. Si la décision de dissoudre la Chambre basse semble assez intuitivement devoir être classée dans cette catégorie, il n’est plus inenvisageable que les juges acceptent de soumettre à leur contrôle une telle décision. Cette hypothèse apparaît d’autant plus probable au regard de la décision dite Miller 2[36] de 2019 qui a conduit à reconnaître la justiciabilité d’un pouvoir relativement proche (en nature et quant à son objet) du pouvoir de dissolution[37]. Dans cette jurisprudence désormais célèbre, les juges de la Cour suprême ont accepté de contrôler (et ont jugé illégale) la décision de prorogation du Parlement prise par la Reine sur proposition du Premier ministre[38]. Certes, la section 3 du DCPA semble empêcher cette hypothèse en affirmant la « non-justiciabilité des pouvoirs de prérogative rétablis ». Toutefois, la portée concrète de cette disposition reste hypothétique, quand on connaît la réticence avec laquelle les cours britanniques ont eu tendance à appréhender ce type de clauses excluant le judicial review[39].

Outre ce qu’il nous dit du contentieux de la prérogative royale, le rappel de l’arrêt Miller 2 est important ici, tant la démarche qu’y adopte le juge semble faire écho à celle du législateur en 2011. Au même titre que la décision de la Cour Suprême de 2019, le FTPA constitue une tentative de pallier le manque d’efficacité des mécanismes de mise en jeu de la responsabilité des gouvernants. Pour ce faire, le législateur a emprunté une voie similaire à celle du juge : il s’est agi de contraindre la Chambre des Communes à endosser sa fonction de contrôle. Or, comme le démontrent les blocages et les contournements qui ont conduit à l’avènement du DCPA, il apparaît bien difficile, pour ne pas dire impossible, de restaurer l’effectivité, dans la pratique, des mécanismes de mise en jeu de la responsabilité politique du gouvernement, en l’absence d’une volonté en ce sens des parlementaires eux-mêmes.

Déclin de la responsabilité politique ou nature profonde du gouvernement parlementaire ? – Pour autant, les errements du législateur britannique n’ont rien d’étonnant, tant la question s’avère délicate : comment concilier deux fonctions potentiellement contradictoires, celle d’assurer l’effectivité du gouvernement et celle de le contrôler ? Si l’abrogation du FTPA ne résoudra certainement pas cette question, elle aura au moins le mérite de souligner une nouvelle fois le raffinement des rapports qui se nouent entre les pouvoirs au sein du système parlementaire britannique. Celui-ci se distingue si ce n’est par la « fusion »[40] de l’Exécutif et du Parlement, tout du moins par un « équilibre confiant des pouvoirs » au sein duquel, des mécanismes telle que la dissolution ne constituent jamais des « armes d’emploi » mais uniquement des « armes de dissuasion »[41]. Dans cette perspective, le contrôle politique exercé par le Parlement sur le gouvernement ne doit pas nécessairement être évalué au regard des sanctions effectives auxquels il conduit. La motion de censure explicite et la chute du gouvernement qui s’en suit constitue plus « une défaillance » que la « manifestation du contrôle parlementaire ordinaire »[42]. Cette défaillance marquerait la fin du soutien, en théorie immuable, de la majorité au gouvernement. Si ce soutien constitue une « règle tacite »[43] du parlementarisme britannique, il n’est parfois qu’une façade pour masquer les débats qui se trament au sein du parti majoritaire. En ce sens, la démission de Theresa May démontre que si le départ d’un Premier ministre ne découle pas d’un vote formel de défiance au Parlement, la pression en interne peut le rendre inéluctable. Ainsi, en s’inscrivant à contre-courant de la conception britannique des rapports entre organes exécutif et législatif, le renforcement du Parlement était certainement destiné à être neutralisé dans la pratique. Enfin, et au-delà des épineuses questions de fond que soulève ce feuilleton législatif, l’avènement du DCPA constitue finalement et avant tout la preuve qu’au pays des coutumes et des conventions, il semble vain de croire que la révolution constitutionnelle, encore plus lorsqu’elle touche à la nature même du régime parlementaire, puisse venir de la loi.

[1] Auparavant régie par le Septennial Act 1715, la durée maximale d’une législature était fixée à sept années.

[2] LE DIVELLEC A., « Un tournant de la culture constitutionnelle britannique : le Fixed-Term Parliaments Act 2011 et l’amorce inédite de rationalisation du système parlementaire de gouvernement au Royaume-Uni », Jus Politicum, mai 2012, consultable en ligne : http://juspoliticum.com/article/Un-tournant-de-la-culture-constitutionnelle-britannique-le-Fixed-Term-Parliaments-Act-2011-et-l-amorce-inedite-de-rationalisation-du-systeme-parlementaire-de-gouvernement-au-Royaume-Uni-530.html. Dans le même sens, Nick Clegg, Vice Premier Ministre au moment de l’adoption du texte le qualifia d’« innovation constitutionnelle extrêmement importante » (« hugely significant constitutional innovation ») (cf. HC Deb Vol.513, col.23, July 5, 2010).

[4] ELLIOTT M., THOMAS R., Public Law, Oxford University Press, 3e éd., 2017, p. 117.

[5] Ces questions ont suscité énormément de débats au sein de la doctrine juridique britannique. Un relatif consensus semble avoir lieu autour de l’idée suivante : il n’est pas inenvisageable, en théorie, que la Reine refuse la sollicitation du Premier Ministre ou initie d’elle-même une dissolution. Les conditions d’un tel refus découlent d’une convention constitutionnelle généralement désignée sous le terme de « Lascelles Principles ». Néanmoins, les auteurs s’accordent à dire que de telles hypothèses semblent, dans la pratique, très improbables. Cf. LAUVAUX P., La dissolution des assemblées parlementaires, Economica, 1983, pp. 76-82 ; MARKESINIS B. S., The theory and practice of dissolution of Parliament, Cambridge University Press, 1972, p. 115 et s.

[6] NORTON P., « The Fixed-term Parliaments Act and Votes of Confidence », Parliamentary Affairs, 2016, vol. 69, p. 4 : « virtually impossible ».

[7] Ibid., p. 5.

[8] Cette règle devait trouver à s’appliquer seulement à partir des élections de 2020, la date de celles faisant directement suite à l’adoption du FTPA étant explicitement prévues par le texte de 2011 au 7 mai 2015 (Sect. 1, al. 2, FTPA 2011).

[9] Sect. 7, Parliament Act 1911.

[10] Sect. 2, al. 1 et 2, FTPA 2011.

[11] Sect. 2, al. 3 à 5, FTPA 2011.

[12] Sect. 3, al. 2, FTPA 2011.

[13] SCHLEITER P., « How the Fixed-term Parliaments Act Changes UK Politics », Parliamentary Affairs, Janv. 2016, vol. 69, p. 1.

[14] En témoignent ainsi les propos d’un député conservateur, Charles Walker : « This is a matter of convenience because clearly the leader of our party, David Cameron, wants a five year Parliament and the Liberal Democrats want fixed terms and they don’t want there to be a general election along the way. » (cité par SCHLEITER P., BELU V., « The Decline of Majoritarianism in the UK and the Fixed-term Parliaments Act », Parliamentary Affairs, Janv. 2016, vol. 69, p. 41. Dans le même sens, le récit du député libéral-démocrate, David Laws : « Without a super-majority for dissolution being required, the smaller party could leave the coalition and dissolve parliament almost at will. » (LAWS D., 22 Days in May, Biteback Publishing, 2010, p. 183).

[15] Pour une description et une critique de ces théories, cf. ELLIOTT M., THOMAS R., Public Law,…op.cit., p. 405 et s.

[16] BLACKBURN R., « The prerogative power of dissolution of Parliament : law, practice and reform », Public Law, oct. 2009, p. 766 : « huge tactical advantage ».

[17] Par ex. : LE DIVELLEC A., « Un tournant de la culture constitutionnelle britannique : le Fixed-Term Parliaments Act 2011 et l’amorce inédite de rationalisation du système parlementaire de gouvernement au Royaume-Uni »,…op.cit. ; REIGNIER D., « Le Fixed-term Parliaments Act 2011 : La révolution à l’anglaise », RFDC, 2012/3, n° 91, pp. 615-639.

[18] LAUVAUX P., LE DIVELLEC A., Les grandes démocraties contemporaines, PUF, 4e éd., 2015, p. 554.

[19] ANTOINE A., Droit constitutionnel britannique, LGDJ, Systèmes, 2e éd., 2018, p. 134.

[20] À ce sujet, cf. not. ANTOINE A., « 2016-2019 : Un cycle de crise politique marquant la résilience du parlementarisme britannique », Jus Politicum Blog, 17 décembre 2019, consultable en ligne : https://blog.juspoliticum.com/2019/12/17/2016-2019-un-cycle-de-crise-politique-marquant-la-resilience-du-parlementarisme-britannique-par-aurelien-antoine/ ; VERDET L., « L’abrogation du Fixed-Term Parliaments Act : Rendre à la Reine ce qui appartient à la Reine », Jus Politicum Blog, 7 oct. 2020, consultable en ligne : https://blog.juspoliticum.com/2020/10/07/labrogation-du-fixed-term-parliaments-act-rendre-a-la-reine-ce-qui-appartient-a-la-reine-par-lucas-verdet/.

[21] Une nuance a toutefois été apportée par la jurisprudence : si le Parlement est souverain et demeure par conséquent libre de revenir sur toute disposition législative antérieure, le juge reconnaît à certaines lois un caractère « constitutionnel » (« constitutional statutes ») qui les protège de toute « abrogation implicite » (« implied repeal »). Ainsi, des textes tels que la Magna Carta, le Bill of Rights de 1689, ou encore le Human Rights Act de 1998 ne peuvent être abrogés que de façon explicite par le législateur. Il s’agit là de l’apport de la célèbre décision Thoburn v. Sunderland City Council [2002] EWHC 195 (Admin).

[22] Les explanatory notes du FTPA sont consultables en ligne : https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2011/14/notes: « This prerogative power was abolished by this Act. ».

[23] Attorney General v De Keyser’s Royal Hotel Ltd [1920] AC 508.

[24] À ce sujet, cf. CRAIG R., « Zombie prérogatives should remain decently buried : Replacing the Fixed-term Parliaments Act 2011 (Part 1) », UK Constitutional Law Blog, 24 mai 2017, consultable en ligne : https://ukconstitutionallaw.org/2017/05/24/robert-craig-zombie-prerogatives-should-remain-decently-buried-replacing-the-fixed-term-parliaments-act-2011-part-1/

[25] De Keyser…, pp. 539-540 : « (…) when such a statute (…) is passed, it abridges the Royal Prerogative while it is in force (…) after the statute has been passed, and while it is in force, the thing it empowers the Crown to do can thenceforth only be done by and under the statute » (« (…) quand une telle loi (…) est votée, cela restreint la prérogative pendant qu’elle est en vigueur (…) après que la loi a été adoptée et pendant qu’elle est en vigueur, ce à quoi elle habilite la Reine doit désormais être exercé sur le fondement et en vertu de la loi ».

[26] Ibid. : « the relevant Act simply has priority over the prerogative but the latter continues to exist ‘underneath’ » (« l’Acte en question a simplement la priorité sur la prérogative mais cette dernière continue d’exister ‘au-dessous’ »).

[27] DICEY A.V., Introduction to the study of the Law of the Constitution, MacMillan&Co Ltd., 1959, p. 72.

[28] La deuxième disposition du DCPA est ainsi rédigée : « The powers relating to the dissolution of Parliament and the calling of a new Parliament that were exercisable by virtue of Her Majesty’s prerogative immediately before the commencement of the Fixed-term Parliaments Act 2011 are exercisable again, as if the Fixed-term Parliaments Act 2011 had never been enacted. »

[29] Cette analyse apparaissait d’ores et déjà, selon Alison Young, à la lecture du projet de loi à l’origine du DCPA. Cf. YOUNG A., « The Draft Fixed-term Parliaments Act 2011 (Repeal) Bill : Turning back the clock ? », UKCLA, 4 déc. 2020, consultable en ligne : https://ukconstitutionallaw.org/2020/12/04/alison-l-young-the-draft-fixed-term-parliaments-act-2011-repeal-bill-turning-back-the-clock/. À cette occasion, Alison. Young écrivait : « (…) the draft Bill may replicate the content, but not the form of the powers prior to the enactment of the 2011 Act. ».

[30] Car rappelons que même si le juge refuse de contrôler l’exercice d’un pouvoir de prérogative, il se déclare en revanche compétent pour juger de l’existence et de l’entendue de ce pouvoir.

[31] Pour s’en convaincre, il suffit de voir la couverture médiatique offerte à l’enquête ouverte récemment par un Comité de la Chambre des Communes au sujet du « partygate », affaire dans laquelle le Premier ministre, Boris Johnson, est suspecté d’avoir violé les règles du confinement. Le déclenchement d’une telle enquête a pu par exemple être qualifié d’ « action sans précédent » (« unprecedent move ») de la part du Parlement (cf. The Independent du 22 avril 2022, consultable en ligne : https://www.independent.co.uk/news/uk/politics/partygate-boris-johnson-what-next-b2062884.html ). De telles réactions ne sont pas sans rappeler les appels au respect de la séparation des pouvoirs lorsque le Parlement français s’était saisi des affaires Fillon puis Benalla. À ce sujet, voir le très intéressant article de Cécile Guérin Bargues, « Les nouveaux rapports entre pouvoirs à l’aune des affaires Fillon et Benalla : vers une multiplication des contrôles ? », Titre VII, N°3 « La séparation des pouvoirs », oct. 2019, consultable en ligne : https://www.conseil-constitutionnel.fr/publications/titre-vii/les-nouveaux-rapports-entre-pouvoirs-a-l-aune-des-affaires-fillon-et-benalla-vers-une-multiplication .

[32] En réalité, avant la décision historique GCHQ de 1985, certaines décisions avaient d’ores et déjà entamé l’injusticiabilité de principe de la prérogative royale mais uniquement de façon indirecte. À ce sujet, cf. BARANGER D., Écrire la constitution non-écrite, PUF, Léviathan, 2008, p. 240.

[33] Council of Civil Service Unions v. Minister for the Civil Service [1985] A.C. 374.

[34] À ce sujet, cf. notre thèse, La doctrine des « questions politiques ». Étude comparée : Angleterre, États-Unis, France, Thèse Paris II, 2019 (à paraître à la LGDJ).

[35] BARANGER D., Écrire la constitution non-écrite,…op. cit., p. 240 : « Il ne serait pas techniquement impossible de légiférer relativement à la prérogative « politique » du monarque, mais l’utilité d’une telle démarche serait réduite : elle est essentiellement discrétionnaire et injusticiable. ».

[36] Miller v The Prime Minister [2019] UKSC 41.

[37] Le FTPA semble d’ailleurs reconnaître, en creux, la pertinence d’un tel rapprochement puisqu’il y consacre, dans sa Section 6, un passage pour préciser que le texte n’affecte pas le pouvoir de proroger le Parlement détenu par la Reine.

[38] Pour une analyse détaillée, voir ANTOINE A., « Le Brexit, la Cour suprême et la prérogative royale », RFDA, 2020, n°3, pp. 410-415 ; DUFFY MEUNIER A., « L’affaire de la prorogation : Miller (N°2). L’annulation de la suspension du Parlement par la Cour suprême britannique », RFDC, 2021, n°1, pp. 127-159.

[39] L’exclusion, a priori, du contrôle juridictionnel par la loi ne semble pas pouvoir empêcher l’intervention du juge lequel a adopté, à ce sujet, une démarche casuistique. Il a ainsi parfois refusé d’appliquer ce type de dispositions, qualifiées d’ « ouster clauses », lorsqu’il considère qu’une erreur de droit a été commise au moment de l’édiction de l’acte, pourtant expressément immunisé de tout contrôle juridictionnel par le législateur. Cf. Anisminic Ltd v Foreign Compensation Commission [1969] 2 AC 147. L’application d’une telle solution semble peu probable dans le cadre d’une potentielle contestation d’une décision de dissolution, dont on voit mal comment elle pourrait être entachée d’une erreur de droit. Pour autant, le sort réservé aux « ouster clauses » demeure d’autant plus incertain que la Cour suprême a récemment réaffirmé la possibilité de les contourner sur le fondement du principe général de rule of law. Cf. Privacy International v. Investigatory Powers Tribunal and others [2019] UKSC 22.

[40] BAGEHOT W., The English Constitution, Oxford University Press, 2001, p. 11.

[41] ZOLLER E., MASTER W., Droit constitutionnel, PUF, 2021, 3ème éd., p. 339.

[42] ELLIOTT M., THOMAS R., Public Law,…op.cit., p. 408 : « the breakdown rather than the assertion of ordinary parliamentary control (…) ».

[43] LALUMIERE P., DEMICHEL A., Les régimes parlementaires européens, PUF, Thémis, 1966, p. 208.

L’impact du Brexit sur les mineurs isolés à la frontière franco-britannique

Par Almodis Peyre, Doctorante à l’Université Jean-Moulin Lyon 3, Équipe de droit international européen et comparé – (EDIEC – EA 4185)

Almodys Peyre analyse avec précision le sort des mineurs isolés après le Brexit. Cette focale révèle la rigueur d’un dispositif législatif en cours d’élaboration au Royaume-Uni qui marque un nouveau tournant par le manque d’humanisme avec lequel la question migratoire est abordée. L’article doit être mis en parallèle de l’accord conclu avec le Rwanda qui consiste à « délocaliser » le traitement des immigrants illégaux. Que ce soit par les dispositifs internes ou par des accords bilatéraux, le Royaume-Uni s’engage dans une atteinte inédite à ses engagements internationaux en matière de protection des droits humains et des libertés fondamentales.


 

Depuis le début de la guerre en Ukraine, 625 réfugiés ukrainiens se sont réunis à la frontière franco-britannique en espérant pouvoir demander l’asile au Royaume-Uni[1]. Que ce soit pour des raisons linguistiques, économiques, ou encore familiales[2], le Royaume-Uni demeure la destination privilégiée des ressortissants de pays tiers présents dans le nord de la France. Si certains d’entre eux choisissent de déposer une demande d’asile auprès de l’État français[3], ce n’est souvent pas par choix mais par dépit. Les accords bilatéraux conclus entre la France et le Royaume-Uni[4] ont rendu l’accès au territoire et au droit d’asile britannique exceptionnel. Seul le règlement Dublin permettait, jusqu’au 1er janvier 2021, aux mineurs non accompagnés de se voir accorder une chance d’entrer légalement au Royaume-Uni au titre de la prise en compte de leurs liens familiaux par l’article 8 (I). Or, avec la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, c’est une restriction des voies légales de migration vers le Royaume -Uni qui se profile. Désormais soumis aux arrangements prévus par le Protocole de Sangatte et l’accord du Touquet[5], il ne reste plus aux mineurs isolés qu’une perspective d’entrée irrégulière sur le territoire britannique, avec les risques de refoulement et de condamnation pénale que le nouveau Nationaly and Borders Bill génère (II).

I. L’accès au territoire britannique malmené : la faiblesse des mécanismes ante-Brexit

Le Royaume-Uni disposait, avant sa sortie de l’Union européenne, d’une clause d’opting-out lui permettant de ne pas participer à la réglementation communautaire en matière d’immigration et d’asile[6]. S’il rejeta les dispositions relatives aux frontières et aux visas[7], le Royaume-Uni en adopta certaines relatives à l’asile dont le Règlement Dublin III[8].

Le règlement Dublin a pour objet de déterminer l’État membre responsable de l’étude de la demande d’asile d’un ressortissant de pays tiers. Dans le cas d’une demande présentée par un mineur non accompagné, l’État membre responsable est celui dans lequel un membre de sa famille, ses frères et sœurs ou un proche[9] se trouvent légalement[10], sans différenciation du statut de ce séjour.

Le règlement Dublin prévoit ainsi qu’une personne de moins de 18 ans non accompagnée puisse rejoindre ses parents, ses frères et sœurs ou tout autre adulte responsable de ce dernier par le droit ou la pratique de l’État membre concerné[11]. En l’absence de famille, l’État membre responsable de la demande d’asile du mineur est celui dans lequel il a introduit sa demande d’asile[12].

À la possibilité d’entrée au Royaume-Uni via l’application du règlement Dublin s’ajoutait, en 2016, celle proposée par l’« amendement Dubs » modifiant la section 67 de l’Immigration Act[13]. Il permettait à 480 mineurs isolés[14] de rejoindre le Royaume-Uni sous certaines conditions alternatives, certes très restrictives : avoir douze ans ou moins ou quinze ans ou moins et être de nationalité syrienne ou soudanaise et subir un risque d’exploitation sexuelle.

Enfin, si toutes ces conditions étaient remplies, des critères supplémentaires devaient être respectés. Il n’était pas nécessaire qu’un membre de la famille du mineur séjourne sur le territoire britannique, mais le transfert au Royaume-Uni devait être déterminé dans l’intérêt supérieur de l’enfant qui devait préalablement être rentré sur le territoire européen avant le 20 mars 2016 et présent dans les camps calaisiens avant le 24 octobre 2016[15]. L’ « amendement Dubs » – tout comme le règlement Dublin – offrait aux mineurs non accompagnés une porte de d’entrée afin de déroger à la répartition des compétences en matière d’asile mise en place par les accords du Touquet et de Sangatteet, in fine, d’avoir une chance d’accéder à une voie légale de migration en direction du Royaume-Uni.

Néanmoins, la perspective réelle de rejoindre le territoire britannique était tout de même fragile. Alors que l’ « amendement Dubs » ne constituait qu’un épiphénomène[16], la prise en compte des liens familiaux au titre du règlement Dublin supposait que le ressortissant de pays tiers mineur présent sur le territoire français déposait au préalable une demande d’asile en France tout en précisant que cette demande de protection se faisait pour le Royaume-Uni[17]. Un administrateur ad hoc – nécessaire pour les entretiens avec la préfecture – était ensuite nommé[18]. La France disposait d’un délai de trois mois pour envoyer le dossier aux autorités britanniques qui, depuis le traité de Sandhurst[19], avaient 10 jours pour évaluer la situation du mineur. En cas d’accord, la France avait ensuite 15 jours pour organiser le transfert du mineur.

Comme souligné par le défenseur des droits français[20], la procédure prévue à l’article 8 par le règlement Dublin fut compromise par les difficultés liées à la nomination d’un administrateur ad hoc. En l’absence de volontaire pour tenir ce rôle, c’est toute l’effectivité de l’article 8 qui était remise en cause. À cette difficulté s’ajouta celle de l’accès au droit du fait notamment des politiques de « non-fixation » imposées aux exilés[21]. Dès lors, la prise en compte des liens familiaux et l’accès au territoire britanniques pour les mineurs non accompagnés doivent être nuancés : un peu moins de 400 mineurs ont pu accéder à cette procédure en 2016 et seulement 19 en 2017[22].

Bien qu’incomplètes et restrictives, ces possibilités furent toutes remises en cause par la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, laissant les mineurs non accompagnés aux mains des accords bilatéraux entre la France et l’Angleterre et à la « forteresse » juridique qu’ils créent.

II. Une ère post-Brexit propice à l’immigration irrégulière et à la répression

Bien qu’il eût été plus symbolique qu’effectif, la fin de l’ « amendement Dubs » en 2020[23] – associée à la sortie du Règlement Dublin[24] – met fin aux espoirs des mineurs isolés. Limités par un cadre juridique tendant à l’externalisation du droit d’asile et du contrôle des frontières britanniques[25], seules les voies irrégulières de migration semblent persister pour les mineurs non accompagnés.

Les accords du Touquet conclus en 2003 entre la France et le Royaume-Uni transposent aux ports de la Manche et de la mer du Nord les arrangements mis en place par le Protocole de Sangatte relatifs aux liaisons transmanche. Ces accords créent des zones de contrôle[26] dans les ports français assimilés en matière législative au territoire d’arrivée[27]. Qu’il s’agisse des ports ou des gares mentionnés dans ces accords[28], les autorités du pays d’arrivée – généralement les autorités britanniques – vérifient que les ressortissants de pays tiers sont en possession des documents de voyage nécessaires et qu’ils remplissent les conditions d’admission sur le territoire britannique[29]. À défaut, ce sont les autorités du pays de départ – les autorités françaises, qui sont chargées de les reprendre[30]. Plus particulièrement, la répartition des compétences en matière d’examen des demandes d’asile est organisée de manière à rendre impossible l’accès au territoire britannique. Que la zone de contrôle portuaire ait été franchie ou pas[31], que le contrôle ait été effectué dans la gare de départ ou non[32], seul l’État de départ est responsable de l’étude de la demande d’asile[33].

Associée à une privatisation du contrôle aux frontières par l’imposition de sanctions financières aux transporteurs[34], c’est une véritable « fortification »[35] des frontières anglaises qui s’est mise en place depuis 1987. Avec la suppression de la prise en compte des liens familiaux telle que prévue par le règlement Dublin, les mineurs non accompagnés n’ont plus de perspectives plausibles de pouvoir rejoindre légalement le territoire britannique, augmentant ainsi non seulement les traversées irrégulières[36], mais aussi et surtout la mortalité dans la Manche[37].

Ne reste plus aux mineurs présents à la frontière que la perspective d’un regroupement ou d’une réunification familiale – tels que prévu par le droit britannique[38]. Le recours à cette procédure est néanmoins plus restrictif dans son application. En comparaison aux critères développés par le règlement Dublin, les conditions devant être respectées afin d’être autorisé à entrer sur le territoire britannique sont plus nombreuses. Dans le cas de la réunification familiale, le parent résidant au Royaume-Uni doit être titulaire du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire. Surtout, l’enfant demandant à rejoindre sa famille doit être âgé de moins de 18 ans au moment de la demande, il ne doit pas mener une vie indépendante, ni être marié, en partenariat civil ou former une unité familiale indépendante, notion particulièrement sujette à interprétation[39]. En outre, les liens familiaux pris en compte sont plus limités. Qu’il s’agisse du regroupement ou de la réunification familiale, la demande n’est ouverte qu’aux enfants – mineurs ou non – du réfugié ou de la personne établie sur le territoire du Royaume-Uni. La notion de proche ou de famille – telle que comprise par le règlement Dublin est ici exclue. Enfin, l’accès à la réunification ou au regroupement familial suppose un accès solide au droit, accès rendu difficile par la politique française de dispersion des exilés.

Face à ce constat, dénoncé par plusieurs organisations[40], le Royaume-Uni répond par la répression. Le Gouvernement britannique prévoit dans le Nationality and Borders Bill la possibilité pour les gardes côtes d’arrêter et de repousser les navires tentant de rejoindre illégalement les côtes britanniques, mais aussi d’exiger que le navire soit reconduit vers le lieu à partir duquel il est parti[41]. Cette légalisation du refoulement à la frontière – dont la conformité au droit international et européen des droits de l’homme est plus que discutable[42], s’accompagne d’un renforcement de la pénalisation des traversées irrégulières. Tout ressortissant de pays tiers franchissant les frontières du Royaume-Uni sans y être autorisé au titre de l’Immigration Act de 1971 sera passible d’une peine allant jusqu’à quatre ans de prison[43]. Pour les bénéficiaires de la protection internationale, le Nationality and Borders Bill prévoit d’instaurer une discrimination entre les réfugiés entrés légalement ou non sur le territoire britannique. Pour les seconds, un traitement différentiel sera instauré lors de leur demande de réunification familiale : l’octroi d’une autorisation d’entrée, sa durée ou encore les conditions à remplir – et notamment celle relative à l’indépendance financière – seront interprétées différemment afin de tenir compte du caractère illégal de l’entrée du ressortissant de pays tiers[44].

Alors qu’un nouvel amendement Dubs a été rejeté par la chambre des communes[45], le sort des mineurs isolés à Calais semble donc plus sombre que jamais… et en total contradiction avec le droit international et européen des droits de l’homme[46].


[1] S. Sanderson, « Ukrainian refugees receuve warm welcome in Calais – while other migrants remain marginalized », Infomigrants [en ligne], mis en ligne le 10 mars 2022, disponible sur : https://www.infomigrants.net/fr/post/39095/ukrainian-refugees-receive-warm-welcome-in-calais–while-other-migrants-remain-marginalized.

[2] C. Boittiaux et A. Caquot, « Une frontière qui ignore les mineurs », Plein droit, vol. 129, n°2, 2021, pp. 27-30.

[3] Selon le secours catholique, 63% des personnes interrogées souhaitent rejoindre le Royaume-Uni et 24% d’entre elles souhaitent déposer une demande d’asile en France. Secours catholique, « ‘Je ne savais même pas où allait notre barque’. Recueil de la parole des exilés », 2015, p. 36. Disponible sur https://www.secours-catholique.org/sites/scinternet/files/publications/rapport_calaisbd1.pdf.

[4] Outre les accords et traités signés entre ces deux États, plusieurs accords administratifs sont à signaler. Voir notamment : Déclaration franco-britannique sur l’immigration, 2 novembre 2010 ; Déclaration conjointe des ministres de l’Intérieur français et britannique du 20 août 2015 portant sur la coopération entre la France et le Royaume-Uni, 20 août 2015 ou encore Déclaration conjointe France-Royaume-Uni sur les prochaines étapes de la coopération bilatérale en matière de lutte contre l’immigration clandestine, 29 novembre 2020.

[5]  Protocole entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif aux contrôles frontaliers et à la police, à la coopération judiciaire en matière pénale, à la sécurité civile et à l’assistance mutuelle, concernant la liaison fixe transmanche, signé le 25 novembre 1991 à Sangatte, entré en vigueur le 2 août 1993 ; Protocole additionnel au Protocole de Sangatte entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la création de bureaux chargés du contrôle des personnes empruntant la liaison ferroviaire liant la France et le Royaume-Uni, signé le 29 mai 2000 à Bruxelles, entré en vigueur le 25 mai 2001 ; Traité entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la mise en œuvre de contrôles frontaliers dans les ports maritimes de la Manche et de la mer du Nord des deux pays, signé le 4 février 2003 au Touquet, entré en vigueur le 1er février 2004.

[6] Union européenne, Protocole n°21 sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande à l’égard de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, n°C326/1, adopté le 26 octobre 2012. Pour plus de détail voir notamment Département thématique des droits des citoyens et des affaires constitutionnelles, « Brexit and Migration. Civil Liberties, Justice and Home affairs », 2018, pp. 15-21. Disponible sur : https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/608835/IPOL_STU(2018)608835_EN.pdf et S. Peers, « Statewatch briefing : Vetoes, Opt-outs and EU immigration and Asylum law », Statewatch, 2004, 9 p. Disponible sur : http://www.cestim.it/argomenti/15politiche/ue/documentazione/04.12_report-statewatch.pdf

[7] Voir notamment Union européenne, Règlement du Parlement et du Conseil du 13 juillet 2009 établissant un code communautaire des visas, n°810/2009, adopté le 13 juillet 2009, préambule 36 et Union européenne, Règlement du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes, n°2016/399, adopté le 9 mars 2016, préambule 42.

[8] Union européenne, Règlement du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, n°604/2013, adopté le 26 juin 2013, préambule 41.

[9] Les proches renvoyant à « la tante ou l’oncle adulte ou un des grands-parents du demandeur qui est présent sur le territoire d’un État membre, que le demandeur soit né du mariage, hors mariage ou qu’il ait été adopté au sens du droit national ». Union européenne, Règlement du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, préc., article 2.h)

.

[10] Ibid., articles 8.1, 8.2 et 8.3. Si ces personnes se trouvent dans plusieurs États membres, l’État membre responsable doit etre déterminé en fonction de l’intérêt supérieur de l’enfant.

[11] La reference au père, à la mère ou à tout autre adulte qui est responsable du demandeur de par le droit ou la pratique de l’État membre dans lequel cet adulte se trouve, renvoie à la notion de « membre de la famille » telle que définit par le Règlement. Ibid., article 2.g).

[12] Ibid., article 8.4).

[13] Immigration Act, 2016, Part 5, Section 67. Pour plus de détail voir Home Office, « Section 67 of the Immigration Act 2016 leave », version 3.0, 2020, disponible sur : https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/947900/sect-67-of-the-immigration-act-2016-leave-v3.0ext.pdf

[14] Il s’agit en réalité de 260 mineurs, puisqu’au 480 mineurs sont déduits les 220 mineurs déjà admis sur le territoire britannique. Voir A. Guérin, « Traité franco-britannique de Sandhurst : tout changer pour ne rien changer », La Revue des droits de l’homme [En ligne], Actualités Droits-Libertés, mis en ligne le 30 juin 2018.

[15] Date repoussée au 18 janvier 2018. Voir Home Office, « Guidance: Implementation of Section 67 of the Immigration Act 2016 in France », 2016, Disponible sur : https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/598563/Archived_Implementation_of_section_67_of_the_Immigration_Act_2016_in_France_v2.0.pdf.

[16] A. Guérin, « Traité franco-britannique de Sandhurst : tout changer pour ne rien changer », op.cit.

[17] Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, articles L.521-1 et suivants.

[18] Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, article L.521-9.

[19] Traité entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif au renforcement de la coopération pour la gestion coordonnée de leur frontière commune, signé le 18 janvier 2018 à Londres, entré en vigueur le 1er février 2018.

[20] Défenseur des droits, « Exilés et droits fondamentaux, trois ans après le rapport Calais », 2018, pp. 38-39. Pour une critique plus générale voir M. Blondel, « Le mineur isolé étranger demandeur d’asile en France : entre nécessité de protection et résistance sécuritaire », La Revue des droits de l’homme [En ligne], n°13, mis en ligne le 5 janvier 2018.

[21] N. Caillaux et P. Henriot, « Harceler pour mieux faire disparaître », Plein droit, vol. 129, n°2, 2021, pp. 20-23 ; M. Tazzioli, « The Politics of Migrant Dispersal. Dividing and Policing Migrant Multiplicities », Migration Studies, vol. 8, n°3, 2019, pp 510-529 et M. Agier, « Destruction et dispersion de la Jungle », in M. Agier (dir.), La jungle de Calais, Paris, Presses Universitaires de France, 2018, pp. 165-188.

[22] « Mineurs de Calais : 3 questions au représentant de ‘France Terre d’Asile’ »,  France Terre d’Asile [en ligne], 2018, Disponible sur :  https://www.france-terre-asile.org/actualites/actualites-choisies/mineurs-de-calais-3-questions-au-representant-de-france-terre-d-asile.

[23] Le programme permettant à 480 mineurs réfugiés de rejoindre le Royaume-Uni, il prit fin implicitement en 2020 lorsque ce chiffre fut atteint.

[24] Dans le cadre du Régime d’Asile Européen Commun (RAEC), seuls certains actes ont fait l’objet d’une clause d’opting-in de la part du Royaume-Uni : le règlement Dublin, les règlements relatifs à la création d’EURODAC et du Fonds « Asile, migration et intégration » ainsi que la directive relative à l’octroi d’une protection temporaire. En matière d’asile, seuls ces points auraient pu faire l’objet de développements dans le cadre de l’accord sur le retrait du Royaume-Uni. Si le Royaume-Uni proposa d’engager des négociations sous forme d’accords de réadmission avec l’Union pour compenser son retrait du règlement Dublin, l’Union refusa préférant laisser au Royaume-Uni le choix de recourir à des accords bilatéraux. Voir sur ce point M. Gower, « Brexit : the end of the Dublin III Regulation in UK », Commons Library Briefing, n°9031, 2020, 24 p. ; S. Speers, « The Dublin Regulation : an overview », UK in a changing Europe  [en ligne], 2020. Disponible sur : https://ukandeu.ac.uk/the-dublin-regulation-an-overview/ ou encore A. Tottos, « Migration Related Issus Regarding Brexit : From Free Movement to Asylum and Illegal Migration », ELTE Law Journal, vol.1, 2019, pp. 75-98.

[25] Pour une définition du principe d’externalisation voir D.  Bigo et E. Guild, « The transformation of European border controls », in B. Ryan et V. Mitsilegas (éds.), Extraterritorial Immigration Control. Legal Challenges, Leiden, Brill Academic Pub 2010, pp. 257-279. Sur son application aux accords du Touquet voir entre autres : P. Wannesson, « Calais et la frontière britannique », Après-demain, vol. 39, n°3, 2016, pp. 13-15.

[26] Traité entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la mise en œuvre de contrôles frontaliers dans les ports maritimes de la Manche et de la mer du Nord des deux pays, préc., article 2.d).

[27] Ibid., article 3.2.

[28] Les ports concernés sont ceux de Calais, Boulogne-Sur-Mer and Dunkerque en France et celui de Douvres en Angleterre. Concernant les gares soumises aux accords de Sangatte, il s’agit de Paris-Gare du Nord, Calais et Lille-Europe, côté français et de Londres-Waterloo, Londres-Saint-Pancras et Ashford, côté britannique.

[29] Traité entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la mise en œuvre de contrôles frontaliers dans les ports maritimes de la Manche et de la mer du Nord des deux pays, préc., article 4.2 et Protocole additionnel au Protocole de Sangatte entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la création de bureaux chargés du contrôle des personnes empruntant la liaison ferroviaire liant la France et le Royaume-Uni, préc., article 3.

[30] Traité entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la mise en œuvre de contrôles frontaliers dans les ports maritimes de la Manche et de la mer du Nord des deux pays, préc., article 7 et Protocole additionnel au Protocole de Sangatte entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la création de bureaux chargés du contrôle des personnes empruntant la liaison ferroviaire liant la France et le Royaume-Uni, préc., article 3.

[31] Traité entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la mise en œuvre de contrôles frontaliers dans les ports maritimes de la Manche et de la mer du Nord des deux pays, préc., articles 9.1 et 9.2.

[32] Protocole additionnel au Protocole de Sangatte entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la création de bureaux chargés du contrôle des personnes empruntant la liaison ferroviaire liant la France et le Royaume-Uni, préc., article 4.

[33] Exception faite du cas où la demande d’asile a été prononcée postérieurement à la fermeture des portes au dernier arrêt prévu dans la gare située dans l’État de départ (Protocole additionnel au Protocole de Sangatte entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la création de bureaux chargés du contrôle des personnes empruntant la liaison ferroviaire liant la France et le Royaume-Uni, préc., article 4) ou dans le cas où la demande d’asile est formulée après le départ du navire (Traité entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la mise en œuvre de contrôles frontaliers dans les ports maritimes de la Manche et de la mer du Nord des deux pays, préc., article 9).

[34] Immigration and Asylum Act, 1999, Partie II. Pour plus de détails, voir notamment S. Scholten, The privatisation of immigration control through carrier sanction. The role of private transport companies in Dutch and British immigration control, Leiden, Brill Nijhoff, 2015, 320 p.

[35] M. Galisson, « Calais ou l’escalade répressive », Plein droit, vol. 129, n°2, 2021, pp. 7-10.

[36] « Channel migrants : more than 8,000 people make crossing in 2020 », BBC [en ligne], 2020, disponible sur : https://www.bbc.com/news/uk-england-kent-55501123#xd_co_f=ZGRhOWE5ZDQtNTM5ZC00YTFkLWIzNGUtYjlhODIwMWYwNDIz~.

[37] Le 27 novembre 2021, 27 personnes sont mortes dans la Manche en tentant de rejoindre le Royaume-Uni. « Naufrage meurtrier dans la Manche : la 27e victime est un jeune homme de nationalité vietnamienne », InfoMigrants [en ligne], 2021, disponible sur : https://www.infomigrants.net/fr/post/37275/naufrage-meurtrier-dans-la-manche–la-27e-victime-est-un-jeune-homme-de-nationalite-vietnamienne.

[38] Immigration Rules, Partie 8, paragraphes 277 à 319 et Partie 11, paragraphes 352D à 352G.

[39] Immigration Rules, Partie 11, 352D et 352G.

[40]« Royaume-Uni : une porte se ferme pour les mineurs isolés étrangers », France Terre d’Asile [en ligne], 2021, disponible sur : https://www.france-terre-asile.org/veille-europe-articles-archives/du-15-janvier-au-31-janvier-2021/royaume-uni-une-porte-se-ferme-pour-les-mineurs-isoles-etrangers; Défenseur des droits, « Exilés et droits fondamentaux, trois ans après le rapport Calais », op. cit., pp. 38-39 ; ; Charlotte Boitiaux, « Les mineurs isolés de Calais vont-ils pouvoir aller plus facilement en Angleterre ? », InfoMigrants [en ligne], 2018, disponible sur : https://www.infomigrants.net/fr/post/7151/les-mineurs-isoles-de-calais-vontils-pouvoir-aller-plus-facilement-en-angleterre.

[41] Nationality and Borders Bill, Partie 3, 28, (1), A1.

[42] P. De Bilbao et A. Peyre, « Irregular maritime migration: study case of the channel border between France and the United Kingdom », à paraître.

[43] Nationality and Borders Bill, Partie 3, 39, (2) D1. La jurisprudence de la Cour de justice de l’Union, au nom de l’effet utile de la directive retour, prive les États membres de la possibilité de prononcer une peine privative de liberté à l’encontre des ressortissants de pays tiers entrant ou séjournant illégalement sur le territoire britannique dès lors qu’une procédure de retour n’a pas été menée à son terme. Voir CJUE, 28 avril 2011, Hassen El Dridi, aff. C-61/11PPU, §59 ; CJUE, 7 juin 2016, Sélina Affum c. Préfet du Pas-de-Calais et Procureur général de la cour d’appel de Douai, aff. n°C‑47/15, §63 et CJUE, 6 décembre 2011, Achugbabian c. Préfet du Val-de-Marne, aff. C-329/11. Néanmoins, le Royaume-Uni n’a jamais été lié par cette directive, même avant le Brexit, par application de sa clause d’opting-out. Directive du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, préc., préambule 26.

[44] Nationality and Borders Bill, Partie 2, 10, (6).

[45] Ibid., Commons disagreement, amendments in lieu and reasons, clause 37.

[46] P. De Bilbao et A. Peyre, « Irregular maritime migration: study case of the channel border between France and the United Kingdom », à paraître.

Brexit et droit social du point de vue de l’Union européenne : un “turning point” pour l’Europe sociale ?


Lola Isidro, Maîtresse de conférences en droit privé, Université Paris Nanterre, Institut de Recherche Juridique sur l’Entreprise et les Relations Professionnelles

Ce texte est issu d’une conférence qui s’est tenue le 15 mars 2022 à l’Université Paris Nanterre, dans le cadre du cycle de rencontres interdisciplinaires « Beyond Brexit – Quelles répercussions juridiques et politiques pour le Royaume-Uni et l’Union européenne », co-organisé par le Centre de Recherches en Études Anglophones (CREA), le groupe Observatoire de l’Aire Britannique et le Centre d’études juridiques européennes et comparées (CEJEC), avec le soutien du Centre de Recherches en Civilisation Britannique (CRECIB)[1].

La tenue d’un référendum sur l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union européenne, le 23 juin 2016, et son issue ont consommé la rupture entre l’État insulaire et l’organisation européenne. Les relations n’étaient en effet pas au beau fixe depuis de nombreuses années déjà, en particulier dans la matière sociale (droit du travail et de la protection sociale).

Ce constat appelle une réflexion en deux temps. Il invite à se demander, d’abord, quel a été le rôle du droit social dans l’histoire du Brexit, pour discuter, ensuite, des effets du Brexit sur le droit social de l’Union européenne (UE). Il engage donc à se situer avant puis après ce qui, indéniablement, constitue un tournant historique dans l’histoire de l’Europe. Peut-on aussi appréhender le Brexit comme un turning point dans l’histoire de l’« Europe sociale » ? Il est sans doute encore trop tôt pour se prononcer ; des pistes de réflexion peuvent néanmoins être ouvertes.

  1. Le poids du droit social dans l’histoire du Brexit
  • Les relations tourmentées entre le Royaume-Uni et l’UE en matière sociale

Dès son entrée dans la Communauté économique européenne, en 1973, mais surtout à compter de l’ère Thatcher qui s’ouvre en 1979, le Royaume-Uni a entretenu des rapports compliqués avec l’organisation en matière sociale.

Si, par exemple, l’État membre ne s’est pas opposé, en 1986, à l’élargissement des compétences de la Communauté en matière de santé et sécurité des travailleurs, en vertu de l’Acte unique européen – à savoir que dans ces domaines, on passe alors de l’unanimité à la majorité qualifiée pour l’adoption d’une directive, ce qui permettra l’adoption de l’importante directive santé au travail de 1989 – l’absence d’opposition du Royaume-Uni s’explique probablement par le fait qu’il est alors précisé que, par ce biais, peuvent seulement être adoptées des « prescriptions minimales applicables progressivement »[2].

À l’inverse, l’opposition est radicale lorsqu’en 1989, le Royaume-Uni refuse de signer la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux. Certes, le texte a une portée juridique très limitée ; il annonce toutefois l’orientation plus sociale que l’Europe va prendre peu de temps plus tard dans le cadre du traité de Maastricht instituant l’Union européenne signé en 1992. Un Protocole (ou accord) sur la politique sociale est alors annexé au traité. Ce texte est fondateur dans l’histoire de l’Europe sociale, mais le Royaume-Uni refuse dans un premier temps de signer[3]. La Charte peut tout d’abord être vue comme la mise en œuvre de celle de 1989. En outre, elle étend le domaine du vote à la majorité qualifiée aux conditions de travail, à l’information et à la consultation des travailleurs, à l’intégration des personnes exclues du marché du travail. Enfin, elle reconnaît le rôle des organisations syndicales de salariés et d’employeurs dans l’élaboration du droit social européen en leur permettant de conclure des accords collectifs au niveau européen. Ce dernier point vise alors précisément à surmonter le blocage opposé par le Royaume-Uni aux initiatives législatives en matière sociale[4]. À cet égard, un exemple marquant est l’opposition de l’État membre à l’adoption de la directive concernant l’aménagement du temps de travail en 1993[5], opposition se traduisant par une abstention au moment du vote final par le Conseil, puis par un recours contre le Conseil devant la Cour de justice aux fins d’annulation de la directive[6]. Le recours fut rejeté, mais dans l’intervalle, le Royaume-Uni a obtenu que soit insérée une close d’opt-out dans la directive (art. 18 (1)(b)) afin de pouvoir déroger à la durée hebdomadaire maximale de travail de 48 heures fixée par le texte.

Au titre des relations compliquées du Royaume-Uni avec l’Europe sociale, on ne peut également manquer de rappeler le statut dérogatoire qu’il a obtenu (ainsi que la Pologne) s’agissant de la Charte des droits de fondamentaux de l’Union européenne. En vertu du protocole n° 7 à la Charte, « pour dissiper tout doute, rien dans le titre IV de la Charte ne crée de droits justiciables applicable à la Pologne ou au Royaume-Uni ». Quel est ce titre IV ? Celui dénommé « Solidarité », consacré à la protection des droits sociaux[7].

En somme, en matière sociale, le Royaume-Uni a mené une politique de transposition minimale. Quand il a bien voulu se soumettre aux obligations communautaires, il a négocié et exploité au maximum les possibilités de dérogations.

S’il n’est pas question de faire le procès du Royaume-Uni en dressant un bilan exhaustif des blocages dont il est à l’origine, force est néanmoins d’admettre que les standards sociaux qui ont été  promus par l’Europe ont toujours paru trop exigeants pour un  Royaume-Uni dont le droit social est globalement peu protecteur[8]. Quelques exemples bien connus le prouvent : promotion du temps partiel, conditions de travail particulièrement flexibles (le salaire minimum n’a été institué au Royaume-Uni qu’en 1999  et à la même époque, est créé le contrat « zéro heure »[9]), recherche du plein emploi d’un point de vue quantitatif et non qualitatif (politique du workfare, de l’emploi à tout prix, quelle que soit sa qualité ; les chômeurs sont, par exemple, tenus d’accepter des contrats zéro heure). Cette politique conduit B. Brunhes d’affirmer que le contrat de travail ne serait rien d’autre dans le système britannique qu’un contrat commercial et que « le droit du travail n’existe pas en tant que tel au Royaume-Uni »[10]. La conclusion est sans doute radicale, mais du fait d’exigences particulièrement limitées en matière de protection des salariés, le Royaume-Uni est entré dans une sorte de cercle vicieux qui a pu favoriser le Brexit.

  • Les ressorts sociaux du Brexit

Selon la professeure de droit du travail britannique Tonia Novitz, « l’analyse des résultats du référendum du 23 juin 2016 sur le Brexit a révélé que les facteurs communs aux votes en faveur de la sortie de l’Union européenne étaient un revenu faible et des conditions de travail précaires »[11], situation qui a en outre alimenté un nationalisme et un sentiment anti-immigrants. Ces derniers (y compris les travailleurs détachés, bien qu’il ne s’agisse pas de travailleurs migrants au sens strict) furent perçus à la fois comme contribuant à tirer vers le bas les conditions d’emploi et de travail[12], notamment dans le secteur de la construction, et comme profitant du système social britannique. L’une des explications du Brexit tient manifestement à des « considérations sociales et une volonté de restreindre la solidarité dans le domaine des prestations sociales »[13].

Il semble limpide que le vote favorable au Brexit, ainsi que le succès du UKIP, le parti nationaliste eurosceptique, s’expliquent en partie par le refus d’une frange de la population britannique de voir des étrangers, y compris des travailleurs, bénéficier de prestations sociales[14], et plus encore par la dénonciation de ce qui est malencontreusement nommé le « tourisme social »[15] selon lequel des citoyens de l’Union se déplaceraient sur le territoire européen dans le seul but de bénéficier de prestations sociales. Cette crainte du « tourisme social », bien que non vérifiée (est-elle même vérifiable ?), est relayée, voire alimentée par la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne depuis les années 2010. Cette jurisprudence a été inaugurée par l’arrêt Dano de 2014[16], dans lequel la Cour retient que les États membres peuvent refuser l’octroi de prestations d’assistance à des personnes dont on considère qu’elles exercent leur droit à la libre circulation dans le seul but d’obtenir de l’aide sociale des États membres, alors même qu’elles ne disposent pas de ressources suffisantes pour prétendre au bénéfice d’un droit de séjour. Initialement cantonnée au champ de l’assistance et à la directive n° 2004/38 relative au droit de séjour des citoyens de l’Union[17], cette jurisprudence a été étendue aux prestations familiales (prestations de sécurité sociale couvertes par le règlement de coordination des systèmes de sécurité sociale[18] en vertu d’un arrêt opposant précisément la Commission au Royaume-Uni en 2016[19]).

Le Brexit était donc nourri de ces inquiétudes et cela n’a, par conséquent, pas été une surprise de retrouver l’idée de tourisme social dans l’accord dit « anti-Brexit »[20] négocié en février 2016 entre le Royaume-Uni et les autres États membres pour éviter alors la sortie de l’État membre de l’Union. Au titre des principales mesures « poussant à l’extrême la situation déjà dérogatoire des Britanniques »[21], l’accord (qui est resté lettre morte à l’évidence) prévoyait, en sa section D, « afin de tenir compte de l’effet d’appel engendré par le régime de prestations liées à l’emploi mis en place dans un État membre », un mécanisme d’alerte et de sauvegarde permettant, sur autorisation du Conseil, de restreindre l’accès des travailleurs aux prestations sociales non contributives liées à l’emploi pendant une période maximale de quatre ans. On comprend qu’étaient visés les travailleurs pauvres, et plus encore ceux venant des États ayant le plus récemment intégré l’Union (notamment la Pologne et la Roumanie). Le premier ministre britannique de l’époque, David Cameron, s’était alors félicité de cet accord qui avait vocation à permettre le maintien du Royaume-Uni dans l’UE au prix de concessions de la part de l’Union pourtant fondamentalement contraires à sa philosophie consistant à favoriser la libre circulation des travailleurs[22]. L’accord dit « anti-Brexit » exprimait ainsi, sur certains points essentiels, la défiance du Royaume-Uni à l’égard de l’UE en matière sociale.

L’histoire tumultueuse du Royaume-Uni avec l’Europe sociale, dont le Brexit constitue l’apogée, a nécessairement laissé des traces. Quels sont donc les effets du Brexit sur le droit social de l’Union européenne ?

  • Les effets du Brexit sur le droit social de l’Union européenne
  • Brexit et Socle européen des droits sociaux

Il est en réalité encore un peu tôt pour discuter des effets du Brexit sur le droit social de l’UE. Par conséquent, il faut pour l’heure se demander ce qu’il a laissé en héritage en la matière. À cet égard, on peut faire l’hypothèse qu’une des dernières réalisations de l’Union en matière sociale, à savoir le Socle européen des droits sociaux, n’est pas sans lien avec le contexte du Brexit. Pour différents auteurs français comme britanniques, le Socle « a été pensé par les 27 États membres restant en réaction à l’annonce par le Royaume-Uni de son intention de quitter l’Union européenne »[23].

Cette analyse peut se comprendre de deux manières. L’annonce de la création d’un socle des droits sociaux en septembre 2015 peut d’abord être vue comme l’expression d’une volonté de l’Union de réinvestir la dimension sociale de l’Europe dans le sens d’une plus grande protection, afin de renforcer l’adhésion des citoyens européens au projet européen (y compris les Britanniques). Dans le même temps, on peut faire l’hypothèse qu’il fallait prendre garde de ne pas « braquer » les potentiels partisans du retrait, ce qui peut expliquer la teneur finalement modeste du Socle européen des droits sociaux. En effet, ce texte, présenté par la Commission et adopté par le Conseil européen fin 2017, ne crée pas de nouvelles obligations ou compétences à la charge des institutions de l’Union et des États membres et n’ouvre pas de droits directement invocables par les citoyens. Il repose sur l’énoncé de 20 « principes » devant servir de guides aux États afin d’atteindre des résultats en matière de conditions de travail, d’emploi et de protection sociale – « un programme de principes d’abord et d’actions ensuite » selon les mots de Jean-Claude Juncker, alors président de la Commission. En somme, dans sa philosophie, le Socle est plutôt l’expression d’une approche minimaliste des droits sociaux, tournée en outre vers les contraintes de l’économie de marché[24], ce qui est en phase avec le positionnement britannique en la matière.

C’est donc cette approche minimaliste des droits sociaux que le Royaume-Uni aurait laissé en héritage. Nous formulons cette hypothèse au conditionnel car, de même que le Brexit est récent, il reste difficile de tirer des conclusions quant à la portée du Socle européen des droits sociaux.

À ce jour, trois directives ont été adoptées sur la base du Socle, qui contribuent à souligner la position de retrait du Royaume-Uni et donc, en miroir, à valoriser en réalité la portée du Socle. La directive n° 2018/957 du 28 juin 2018 modifiant la directive 96/71/CE concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services, tout d’abord, entend renforcer la protection des travailleurs détachés. Le Royaume-Uni s’était abstenu au stade de l’accord provisoire du 28 février 2018 ayant précédé l’adoption de la directive. Deux directives, ensuite, ont été adoptées le 20 juin 2019. La directive n° 2019/1158 relative à l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée des parents et des aidants, d’une part, qui couvre un domaine dans lequel le droit britannique est vraisemblablement déjà en grande partie en conformité avec le droit de l’Union, même si la directive apporte des nouveautés que le Royaume-Uni aurait eu intérêt à intégrer[25]. La directive n° 2019/1152 relative à des conditions de travail transparentes et prévisibles, d’autre part, instaure de nouveaux droits pour les travailleurs dans l’Union européenne. Elle vise à que ces derniers soient pleinement informés de leurs conditions de travail essentielles, en temps utile et par écrit. Par exemple, en cas d’horaires de travail très variables, les travailleurs doivent tout de même pouvoir être informés dans un délai raisonnable du planning de travail. La directive entend ainsi protéger tousles travailleurs, en particulier les plus précaires, parmi lesquels ceux faisant l’objet d’un contrat « zéro heure ». Ce type de contrat, que l’on trouve aussi dans les pays nordiques, est en effet expressément visé dans le préambule de la directive. Le point 12, notamment, énonce que « les travailleurs qui ne bénéficient pas d’une durée de travail garantie, y compris les travailleurs “zéro heure” ou titulaires de certains contrats à la demande, sont dans une situation particulièrement vulnérable. Il convient par conséquent que les dispositions de la présente directive leur soient applicables, quel que soit le nombre d’heures de travail effectif ». Dans le même sens, le point 35 souligne que « les contrats à la demande ou les contrats de travail similaires, y compris les contrats “zéro heure”, en vertu desquels l’employeur dispose d’une grande flexibilité pour appeler le travailleur selon les besoins, sont particulièrement imprévisibles pour le travailleur. Les États membres qui autorisent de tels contrats devraient veiller à mettre en place des mesures efficaces pour empêcher leur utilisation abusive. Il pourrait s’agir par exemple de limiter l’utilisation et la durée de ces contrats, d’adopter le principe de la présomption réfragable de l’existence d’un contrat de travail ou d’une relation de travail avec un nombre garanti d’heures rémunérées sur la base des heures travaillées au cours d’une période de référence antérieure, ou de toute autre mesure équivalente permettant d’empêcher les pratiques abusives». Au regard de l’importance qu’a pris ce type de contrat au Royaume-Uni[26], on peut faire l’hypothèse vraisemblable que ce dernier n’aurait pas adhéré à ces orientations.

Enfin, on peut douter que les Britanniques auraient envisagé d’adopter la future directive sur les salaires minimaux adéquats dans l’Union européenne, elle aussi élaborée sur la base des préconisations du Socle européen des droits sociaux[27]. Cette directive, qui devrait être adoptée au printemps 2022, vise à encadrer, en dehors de toute harmonisation, la fixation de salaires minimaux dans les États membres, selon les spécificités de chacun mais selon une méthode commune, à savoir la négociation collective sectorielle et interprofessionnelle. Un rôle central est en effet reconnu à la négociation à ces niveaux[28] , y compris dans les États où il n’existe qu’un salaire minimum fixé par la loi. Pareille approche tranche avec la tradition dite « volontariste » ou encore de « laissez-faire »[29] en matière de négociation collective que l’on trouve au Royaume-Uni où l’on observe une négociation très décentralisée (c’est-à-dire au niveau de l’entreprise quasi exclusivement) et une couverture peu étendue (moins de 40% des salariés sont couverts par une convention collective[30], alors que la proposition de directive fixe à 70% un niveau acceptable de couverture pour garantir une protection adéquate en matière de salaire). Là encore, on imagine mal que le Royaume-Uni aurait était en phase avec un tel texte.

En définitive, même l’approche modeste du Socle européen des droits sociaux apparaît ambitieuse rapportée au positionnement britannique.

  • L’accord de commerce et de coopération

L’approche minimaliste du Royaume-Uni en matière sociale se retrouve par ailleurs dans l’accord de commerce et de coopération conclu avec l’UE, entré définitivement en vigueur le 1er mai 2021.

L’accord attribue une importance, d’abord, à la « coordination des droits de sécurité sociale dont jouissent les personnes qui se déplacent entre les Parties pour y travailler, séjourner ou résider » (Préambule, cons. 21). La question fait l’objet d’un protocole qui reprend les principes inscrits dans le règlement européen de coordination des systèmes de sécurité sociale : unicité de la législation applicable, totalisation des périodes d’assurance, exportabilité des prestations, égalité de traitement. Toutefois, dans le cadre de l’accord de commerce et de coopération, le champ d’application matériel de la coordination est sensiblement modifié : en vertu du protocole, pour les situations débutant à compter du 1er janvier 2021, la coordination est en effet exclue pour plusieurs prestations[31]. Cela concerne notamment celles en espèces à caractère non contributif – elles sont au nombre de huit s’agissant du Royaume-Uni ; par exemple, les allocations pour demandeurs d’emploi fondées sur les revenus[32] –, certaines prestations pour les soins de longue durée, et surtout, l’ensemble des prestations familiales. Cela signifie que ces prestations sont désormais régies par les seules législations nationales. Par conséquent, les citoyens de l’Union qui séjournent au Royaume-Uni, et vice-versa, ne pourront plus prétendre à ces prestations au titre de la coordination. Ils devront remplir les conditions plus strictes exigées des ressortissants d’États tiers[33].

Par ailleurs, afin de maintenir des conditions équitables pour une concurrence loyale entre le Royaume-Uni et l’UE, l’accord de commerce et de coopération, reconnaît dans son préambule (cons. 9) la nécessité de s’engager à maintenir des niveaux élevés de protection respectifs, notamment dans les domaines des normes sociales et du travail, lesquelles sont entendues comme visant les droits fondamentaux au travail, les normes de santé et sécurité au travail, les conditions de travail équitables et les normes en matière d’emploi, les droits d’information et de consultation au niveau de l’entreprise ou encore la restructuration d’entreprises (art. 336). Ainsi, selon l’accord, si chaque partie est libre de définir ses politiques et priorités et de déterminer ses niveaux de protection, c’est sous réserve de respecter une clause de non-régression au terme de laquelle « une Partie n’affaiblit ni ne réduit, d’une manière qui affecte les échanges commerciaux ou les investissements entre les Parties, les niveaux de protection du travail et de protection sociale au-dessous des niveaux en vigueur à la fin de la période de transition, y compris en ne veillant pas à l’application effective de sa législation et de ses normes » (art. 337-2). Une clause de non-régression sur la législation existante à la date d’entrée en vigueur de l’accord est le minimum qui pouvait être prévu en terme de niveau de protection. Une telle clause n’exclut pas une évolution défavorable de la législation britannique à l’avenir ; et ce ne sont pas les références, que l’on trouve dans l’accord (art. 399) aux normes fondamentales de l’Organisation internationale du travail (OIT) et au travail décent, qui paraissent à même de constituer un garde-fou suffisant contre une dégradation éventuelles des normes sociales au Royaume-Uni par rapport à celles en vigueur dans l’UE – en tant que membre de l’OIT, le Royaume-Uni était déjà tenu par ces exigences avant le Brexit, ce qui ne l’a pas empêché d’être dans l’opposition vis-à-vis de l’Europe sociale[34].


[1] https://crea.parisnanterre.fr/colloques-et-journees-detude/cycle-de-rencontres-interdisciplinaires-beyond-brexit-quelles-repercussions-juridiques-et-politiques-pour-le-royaume-uni-et-lunion-europeenne-2

[2] Art. 21 de l’AUE. Cela n’empêche toutefois pas les États membres de prévoir mieux.

[3] L’accord sera finalement intégré au traité à l’occasion de l’adoption du traité d’Amsterdam en 1997.

[4] E. Mazuyer, « Le retour du mythe de l’Europe sociale ? », RDT 2017, p. 83.

[5] Dir. 93/104 (maintenant 2003/88). V. « Points de vue nationaux sur l’harmonisation communautaire du temps de travail », contribution de C. Barnard, RDT 2006, p. 123.

[6] CJCE 12 nov. 1996 Royaume-Uni c. Conseil,  C-84/94, Dr. soc. 1997, p. 303, note P. Martin.

[7] N. O’Connor, « ‘Unchartered’ waters : fundamental rights, Brexit and the (re)constitution of the employment law hierarchy of norms », European Labour Law Journal 2021, vol. 12(1), p. 54.

[8] M. Freedland, « Le contrat de travail et les paradoxes de la précarité », RDT 2016, p. 289.

[9] J. Freyssinet, « Royaume-Uni – Les contrats « zéro heure » : un idéal de flexibilité ? », Chronique internationale de l’IRES, 2016/155, p. 123.

[10] B. Brunhes, « L’Europe de l’emploi : réflexions sur les cas de la Grande-Bretagne et des Pays-Bas », Dr. soc. 1999, p. 655.

[11] T. Novitz, « L’impact du Brexit sur les travailleurs : le saut dans l’inconnu », RDT 2018, p. 718.

[12] Discours de N. Farage, leader du Ukip de 2006 à 2016 : « Open-door migration has suppressed wages in the unskilled labour market, meant that living standards have fallen and that life has become a lot tougher for so many in our country. » (https://www.express.co.uk/comment/expresscomment/681776/nigel-farage-eu-referendum-brexit-vote-leave-independence-ukip).

[13] I. Omarjee, Manuel de droit européen de la protection sociale, Bruylant, coll. Droit de l’Union européenne, 2ème éd., 2021, n° 144.

[14] S. Goulard, « L’Europe au miroir de l’Angleterre », Commentaire 2015/3, n° 151, p. 517.

[15] L. Isidro, « De la citoyenneté sociale au “tourisme social” » », Plein droit 103/2014, p. 103.

[16] CJUE, GC, 11 nov. 2014 Dano, C-133/13.

[17] Dir. du 29 avr. 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres

[18] Régl. n° 883/2004 du 29 avr. 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale.

[19] CJUE 14 juin 2016 Commission c. Royaume-Uni, C-308/14, RTDEur. 2016, p. 644, obs. E. Pataut.

[20] Concl. du Conseil européen du 18 et 19 février 2016, EUCO 1/16, v. E. Pataut, « Brexit », RTDEur. 2016, p. 637.

[21] O. Blin, « Did Brexit break it ? », D. 2016, p. 1440.

[22] J.-P. Jacqué, « Brexit », RTDEur. 2016, p. 689.

[23] L. Mason, “Brexit, the end of history and the constitution of social Europe: critical reflections on the European Pillar of Social Rights and its limits”, Lex Social : Revista de Derechos Sociales, juillet 2018, vol. 8, n° 2, p. 311 : “The Social Pillar constituted the remaining 27 Member States’ reaction to the United Kingdom’s notification of its intention to leave the European Union,4 in the form of a unanimous and formal articulation of core principles and values.” (p. 313).

[24] J.-Ph. Lhernould, « Socle européen des droits sociaux : le discours et la méthode », RDT 2017, p. 455.

[25] O. Golinker et P. Lorber, « La directive 2019/1158 concernant l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée des parents et des aidants au Royaume-Uni : l’effet Brexit », Revue de droit comparé du travail et de la sécurité sociale 2020/3, p. 118.

[26] Cf. supra.

[27] Comme indiqué plus haut, le Socle européen des droits sociaux n’a pas créé de nouvelles compétences au profit de l’Union. En l’occurrence, en vertu de l’article 153-5 du TFUE, l’Union n’est pas compétente en matière de rémunérations. La directive sur les salaires minimaux a ainsi été élaborée sur le fondement de la compétence de l’Union en matière de conditions de travail (art. 153-1, b)).

[28] Cf. principe n° 8 et art. 4 de la directive. V. S. Robin-Olivier, « Quel dialogue social en temps de crise ? » https://www.afdt-asso.fr/dialogue-12 ; sur la directive, de la même autrice, « La pauvreté au travail : nouveau sujet et nouvelle méthode de la politique sociale de l’Union », RTDEur. 2021, p. 497.

[29] Selon la formule d’Otto Kahn-Freund, v. not. son ouvrage Labour and the Law, Stevens & sons, 1972.

[30] Evolution des systèmes nationaux de négociation collective depuis 1990, Rapport Eurofound, 2005, https://www.eurofound.europa.eu/publications/report/2005/evolution-des-systemes-nationaux-de-negociation-collective-depuis-1990

[31] V. l’annexe SSC-1.

[32] Pour la France, on trouve deux allocations très importantes : l’allocation aux adultes handicapés et l’allocation de solidarité aux personnes âgées. 

[33] Nous nous permettons de renvoyer à L. Isidro, L’étranger et la protection sociale, Dalloz, coll. Nouvelle bibliothèque des thèses, 2017.

[34] Cf. 1).

La situation des citoyens européens et britanniques à l’ère post-Brexit

Mathieu Rouy, Doctorant à l’Université Jean Moulin Lyon 3, Centre d’études européennes – (EDIEC – EA 4185)

La pandémie de COVID-19, et son lot de restrictions – en principe temporaires – à la libre circulation dans l’Union européenne, ont fait passer au second plan une autre limitation – cette fois-ci durable – liée au Brexit. En effet, depuis le 1er janvier 2021, les règles relatives à la libre circulation des personnes ont cessé d’être applicables entre le Royaume-Uni et les États membres de l’Union européenne. Pour rappel, si le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne est effectif depuis le 1er février 2020, date de l’entrée en vigueur de l’accord de retrait[2], ce dernier prévoyait une période de transition pendant laquelle la plupart des dispositions relatives à la libre circulation des personnes demeuraient applicables. Cette période de transition a pris fin le 31 décembre 2020.  

La situation des ressortissants britanniques et européens semble en apparence plutôt simple. Le Royaume-Uni étant, depuis le 1er février 2020, un État tiers à l’Union, ses ressortissants ne sont plus citoyens de l’Union, l’accès à un tel statut étant déterminé par la seule possession de la nationalité d’un État membre de l’Union conformément aux articles 9 TUE et 20 TFUE. Plus largement, les dispositions relatives à la libre circulation des personnes ne leur sont plus applicables. De même, les citoyens de l’Union, résidant ou se déplaçant sur le territoire du Royaume-Uni, se trouvent désormais sur le territoire d’un État tiers à l’Union, et se placent ainsi en dehors du champ d’application territorial des traités européens, tel que défini aux articles 52 du TUE et 355 du TFUE.

Derrière cette simplicité apparente se cache en réalité une situation plus complexe où s’articulent l’accord de retrait, l’accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et le Royaume-Uni (ci-après l’ACC)[3], le droit de l’Union européenne et les droits nationaux. Il est par ailleurs nécessaire de distinguer deux situations : d’une part, un régime général désormais applicable aux ressortissants britanniques et européens (I.), et d’autre part, un régime particulier applicable aux ressortissants ayant exercé leur droit de circuler et de séjourner avant la fin de la période de transition et qui bénéficient du maintien de certains droits acquis (II.). Une présentation successive de ces deux statuts est ainsi nécessaire pour comprendre pleinement la situation des citoyens européens et britanniques à l’ère post-Brexit.

La situation générale des citoyens européens et britanniques

Les dispositions de l’ACC relatives au régime juridique des citoyens européens et britanniques sont minimalistes (a). Il relève désormais pour l’essentiel des droits nationaux (b).

a) Le 1er janvier 2021 a marqué la fin de la période de transition mise en place dans le cadre de l’accord de retrait, et l’entrée en vigueur provisoire de l’ACC. Celui-ci avait été adopté in extremis après d’âpres négociations le 24 décembre 2021 et est entré en vigueur définitivement le 30 avril 2021.

L’entrée en vigueur de cet accord marque un changement important : « la liberté qui était la règle est devenue, en quelque sorte, l’exception, cédant la place aux obstacles au commerce et aux restrictions aux échanges transfrontaliers »[4]. Ce constat, qui vaut pour l’ensemble des libertés de circulation, est exacerbé s’agissant de la libre circulation des personnes. En effet, l’importance de celle-ci dans l’Union n’a d’égale que le laconisme de l’ACC sur la question.

Concrètement, les dispositions intéressant la circulation des citoyens européens et britanniques se trouvent dans la quatrième rubrique de la deuxième partie de l’ACC intitulée « Commerce, transport, pêche et autres arrangements ». Plus précisément, l’article VSTV.1 prévoit une exemption de visa pour les séjours de courte durée, entre le Royaume-Uni et les États membres de l’Union. Par ailleurs, il ajoute que « si le Royaume-Uni décide d’imposer aux ressortissants d’un État membre une obligation de visa pour les séjours de courte durée, cette obligation s’applique aux ressortissants de tous les États membres ». Enfin, cet article s’entend sans préjudice de tout arrangement conclu entre le Royaume-Uni et l’Irlande concernant la zone de voyage commune. Il convient également d’ajouter que l’article VSTV.1 s’accompagne de diverses dispositions visant à coordonner les régimes de sécurité sociale concernant les personnes résidant légalement dans un État membre ou au Royaume-Uni[5]. Celles-ci précisent que les États membres et le Royaume-Uni « coordonnent leurs systèmes de sécurité sociale conformément au protocole sur la coordination de la sécurité sociale, afin de garantir les droits en matière de sécurité sociale des personnes qui bénéficient de cette couverture ». Il est par ailleurs précisé qu’un tel protocole est applicable « aux personnes résidant légalement dans un État membre ou au Royaume-Uni ».

Les dispositions de l’ACC sont donc peu nombreuses. Un tel laconisme peut se comprendre dans la mesure où l’un des arguments phares des partisans du Brexit était de reprendre le contrôle des frontières migratoires du Royaume-Uni et de mettre fin à la libre circulation des personnes. Il permet toutefois de mesurer l’écart entre le régime dans l’ACC et celui qui est à l’œuvre dans l’Union européenne.

Certains ont d’ailleurs pu déplorer des insuffisances dans l’ACC. Tel est ainsi le cas de la commission de la Culture et de l’Éducation du Parlement européen qui a pu regretter la décision du Royaume-Uni de ne pas participer au programme Erasmus+[6], de même que l’absence de régime sans visa s’agissant des études « ce qui signifie que les étudiants de l’Union qui souhaitent poursuivre des études au Royaume-Uni et les étudiants qui souhaitent poursuivre des études dans l’Union devront être en possession d’un visa »[7]. De plus, la commission note que « la fin des règles d’égalité de traitement impliquera que les étudiants de l’Union qui souhaitent poursuivre des études au Royaume-Uni ne seront pas soumis aux mêmes modalités en matière de droits d’inscription universitaires et d’accès aux prêts étudiants que les étudiants britanniques et vice-versa ». La commission regrette en outre que l’ACC ne contienne aucune disposition sur la question de la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles[8].

b) Quoiqu’il en soit, en dehors des quelques dispositions de l’ACC, la situation des ressortissants britanniques ou européens est désormais régie par les droits de l’immigration de ces différents États. Ainsi, le Royaume-Uni a souhaité mettre en œuvre de nouvelles règles d’immigration basées sur un système à base de points, censé limiter l’immigration peu qualifiée[9]. Concernant la France, le décret n° 2020-1417 précise que « les ressortissants britanniques et les membres de leur famille qui ne relèvent pas de l’article 3 sont soumis, à compter du 1er janvier 2021, aux dispositions des titres II et II du livre Ier ou à celles du livre III du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile »[10]. Autrement dit, le droit commun du droit de l’immigration français leur est désormais applicable.

En conséquence, certains observateurs ont noté la perte de valeur du passeport britannique, dans la mesure où « le Royaume-Uni offre une citoyenneté qui n’est pas différente de la citoyenneté indienne, marocaine ou russe, dès lors que l’Union européenne est concernée »[11]. Selon eux, cette perte pourrait toutefois être compensée par la négociation et la conclusion d’accords bilatéraux entre le Royaume-Uni et les États membres sur la question du séjour et de l’emploi de leurs ressortissants respectifs. Comme sur de nombreuses questions relatives au Brexit, il convient donc de demeurer attentif à la suite des discussions non pas simplement entre l’Union et le Royaume-Uni, mais également entre celui-ci et les différents États membres. 

Ce tableau général n’est toutefois pas exhaustif. Il convient en effet de mentionner une catégorie particulière de ressortissants : ceux s’étant déplacés et ayant séjourné sur le territoire du Royaume‑Uni ou de l’un des États de l’Union avant la fin de la période de transition.

La situation particulière des citoyens européens ou britanniques « pré-établis»

Les citoyens européens ou britanniques « pré-établis » bénéficient d’un régime juridique bien plus avantageux. Ceux-ci voient leur droit de séjour et à l’égalité de traitement précédemment acquis, maintenus (a). Ces droits acquis ne couvrent toutefois pas l’ensemble des droits attachés à la citoyenneté européenne (b).

a) En 2019, environ 3,7 millions de citoyens de l’Union – dont 322 000 irlandais – résidaient au Royaume-Uni, de même que 857 000 ressortissants britanniques étaient présents sur le territoire d’un État membre de l’Union[12]. Il est à cet égard rapidement apparu nécessaire de sauvegarder un certain nombre de droits à ces ressortissants afin de préserver leur situation juridique en dépit du retrait du Royaume-Uni de l’Union. Ces droits acquis sont protégés par l’accord de retrait et s’appliquent aux ressortissants britanniques ou européens – ainsi qu’à certains membres de leur famille – qui ont fait usage de leur liberté de circuler ou de séjourner avant la fin de la période de transition[13].

Sans qu’il soit possible ici de faire une étude exhaustive de ce statut[14], il convient d’en rappeler les principaux points. En vertu de l’accord de retrait, les ressortissants britanniques et européens préalablement établis voient leurs droits de séjour maintenus dans les mêmes conditions que celles prévues par le droit primaire ou par la directive 2004/38. De même, les ressortissants séjournant légalement depuis plus de cinq ans conservent ou obtiennent un droit de séjour permanent, là encore conformément aux conditions prévues par la directive 2004/38. En outre, le droit de séjour permanent ne se perd que par des absences d’une durée supérieure à cinq ans[15]. Il convient par ailleurs d’ajouter que les ressortissants bénéficiant de l’accord de retrait voient leur droit à l’égalité de traitement et à la non-discrimination maintenu conformément à l’article 18 TFUE, d’une part, et à l’article 24 de la directive 2004/38, d’autre part.

Sur ce dernier point, il faut toutefois noter que le régime mis en place par le Royaume-Uni distingue le settled status bénéficiant aux citoyens de l’Union justifiant d’un séjour légal de plus de cinq ans au Royaume-Uni, et le pre-settled status bénéficiant aux ressortissants séjournant depuis moins de cinq ans. Ce dernier est conféré indépendamment de toute considération de ressources, et donc, de manière plus favorable au régime mis en place par la directive 2004/38[16]. Pour cette raison, la possession du pre-settled status ne confère pas nécessairement de droit à certaines prestations d’assistance sociale, et notamment à l’octroi d’un crédit universel. Dans une question préjudicielle adressée, in extremis, à la Cour de justice le 30 décembre 2020, celle-ci était interrogée sur la compatibilité d’une telle réglementation au droit de l’Union[17]. La Cour de justice a estimé que le Royaume-Uni peut effectivement refuser l’octroi de prestations d’assistance sociale à un citoyen disposant d’un droit de séjour ne répondant pas aux conditions posées par la directive 2004/38. Toutefois, il se doit de veiller à ce que le refus d’une telle prestation ne remette pas en cause les droits fondamentaux du ressortissant tel que protégés par les articles 1er, 7 et 24 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE.

En outre, l’article 18 de l’accord permet à l’État d’accueil d’exiger du citoyen qu’il demande un « nouveau statut de résident »[18]. Or, un tel document est constitutif de droits illustrant alors « une différence importante par rapport au régime européen classique de la mobilité des personnes, qui met l’accent sur le caractère simplement déclaratif de ce type de procédures »[19]. Autre différence importante, les ressortissants britanniques installés dans l’un des États membres de l’Union ne peuvent plus séjourner, ni circuler dans les autres États membres de l’Union.

Autrement dit, les ressortissants britanniques et européens installés respectivement dans l’un des États membres de l’Union ou au Royaume-Uni avant la fin de la période de transition relèvent d’une catégorie particulière de ressortissants d’État tiers, et voient leur statut en quelque sorte préservé. Pour autant, « cette sécurisation du statut n’est pas intégrale »[20] et témoigne, là encore, de l’écart entre le régime juridique applicable à ces ressortissants « pré-établis » et le régime de la libre circulation des personnes.

b) Un tel écart est d’autant plus criant lorsque l’on s’intéresse au volet politique de la citoyenneté européenne. Rappelons qu’en vertu des articles 20 § 2 et 22 TFUE, tout citoyen de l’Union bénéficie du « droit de vote et d’éligibilité aux élections du Parlement européen ainsi qu’aux élections municipales dans l’État membre où [il] résid[e], dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État ». En perdant la citoyenneté de l’Union, et en l’absence de sauvegarde d’un tel droit dans l’accord de retrait, les ressortissants britanniques ont logiquement perdu la jouissance de celui-ci. Une telle perte n’a pas été au goût d’un certain nombre de ressortissants britanniques séjournant en France et qui se sont vu dans l’impossibilité de voter aux élections municipales organisées en 2020, en raison de leurs radiations des listes électorales à la suite de l’entrée en vigueur de l’accord de retrait le 1er février 2020. Différents ressortissants britanniques ont alors contesté ces radiations devant le juge judiciaire français. Dans l’arrêt de la deuxième chambre civile de la Cour de cassation du 1er octobre 2020, celle-ci rejette le pourvoi estimant notamment qu’à la suite de l’entrée en vigueur de l’accord de retrait les ressortissants britanniques « ne jouissent plus de la citoyenneté européenne, à laquelle est subordonné, aux termes de l’article 88-3 de la Constitution du 4 octobre 1958 et L.O. 227-1 du code électoral, le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales en France »[21].

Dans une affaire similaire, le tribunal judiciaire d’Auch avait accepté de poser plusieurs questions préjudicielles à la Cour de justice. Les conclusions de l’avocat général A. Collins ont été présentées le 24 février 2022[22]. S’il convient d’attendre l’arrêt de la Cour avant de tirer une analyse définitive – les conclusions de l’avocat général ne liant pas les juges de la Cour – une lecture de celles-ci est toutefois intéressante. La requérante estimait, d’une part, qu’en dépit du départ du Royaume-Uni de l’Union, celle-ci continuait à être une citoyenne de l’Union européenne, et d’autre part, que l’accord de retrait ne pouvait pas la priver du droit de vote aux élections municipales. L’avocat général Collins va refuser fermement les arguments de la requérante. À la première prétention correspondant à la première question préjudicielle posée par le tribunal français, l’avocat général estime – assez logiquement – que l’article 50 TUE et l’accord de retrait « ont pour effet de mettre fin à compter du 31 janvier 2020 à minuit, à la citoyenneté de l’Union des ressortissants britanniques, y compris ceux ayant exercé, avant la fin de la période de transition, leur droit à la libre circulation et à la libre installation sur le territoire d’un autre État membre » (point 56). À l’appui de cette idée, l’avocat général insiste à plusieurs reprises sur le caractère souverain de la décision du Royaume-Uni de quitter l’Union. Or, « face à cet acte d’un État souverain, un particulier ne saurait chercher à se prévaloir de sa nationalité britannique pour revendiquer la citoyenneté de l’Union ou les avantages qui en découlent » (point 37). À la seconde prétention de la requérante, correspondant à la deuxième question préjudicielle, l’avocat général oppose « trois obstacles insurmontables » (point 59). D’abord, l’article 50 TUE et l’accord de retrait ne prévoient aucune exception à la règle selon laquelle le Royaume-Uni a cessé d’être un État membre à la date de son retrait de l’UE. Ensuite, l’ensemble des ressortissants britanniques ont cessé d’être des citoyens de l’Union à la date du retrait du Royaume-Uni, et l’exercice éventuel de la libre circulation préalablement à la fin de la période de transition est sans effet sur ce constat. Enfin, l’accord de retrait prévoit expressément que l’article 20, paragraphe 2, sous b) et l’article 22 TFUE sont inapplicables, y compris pendant la période de transition et ne font donc pas parti des droits « préservés » par cet accord.

Deux points supplémentaires méritent d’être mentionnés. D’une part, l’avocat général estime que la requérante pourrait entreprendre des démarches en vue d’acquérir la nationalité française – et avec elle la citoyenneté européenne – lui permettant alors de disposer d’un droit de vote et d’éligibilité en France. D’autre part, à l’un des arguments de la requérante qui était qu’en vertu de la 15-year-rule, celle-ci ne disposait plus du droit de vote au Royaume-Uni, l’avocat général rappelle qu’en tant que ressortissant britannique, il lui « est loisible de saisir les autorités du Royaume-Uni de toute question concernant son statut ou ses droits en tant que ressortissante britannique. La France ou l’Union européenne sont incapables de jouer un quelconque rôle dans un tel litige » (point 43). Autrement dit, n’étant plus citoyenne de l’Union, celle-ci devra se tourner soit vers le droit français et demander l’acquisition de la nationalité française, soit vers le droit britannique et contester la 15-year-rule. Mais dans l’un et l’autre cas, le droit de l’Union ne lui sera d’aucune aide.

L’étude des régimes juridiques désormais applicables aux ressortissants britanniques et européens illustre à quel point leur situation diffère grandement de celle des citoyens de l’Union, y compris pour les ressortissants « pré-établis ». L’on est loin d’une « citoyenneté d’association » revendiquée un temps par certaines personnalités politiques ou d’un statut d’« ancien citoyen » envisagé par certains auteurs en doctrine[23]. Le Brexit constitue incontestablement « l’une des atteintes les plus profondes à l’acquis de la libre circulation depuis les origines de l’intégration européenne »[24].

[2] Accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique, JOUE, n° C 138 I/1, du 12 novembre 2019.

[3] Accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part, JOUE, n° L 444/14, du 31 décembre 2020.

[4] Saulnier Cassia E., « L’accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et le Royaume-Uni », RTD Eur, 2021, p.805.

[5] Articles Ch.SSC.1 à Ch.SSC 4 de l’ACC, ainsi que le Protocole en matière de coordination de la sécurité sociale annexé à l’ACC.

[6] Lettre de la commission de la culture et de l’éducation consignée dans la recommandation sur le projet de décision du Conseil relative à la conclusion, de l’accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part, du 22 avril 2021, A9-0128/2021.

[7] Ibid.

[8] Ibid.

[9] Immigration and Social Security Co-ordination (EU Withdrawal) Act 2020 ; New immigration system: what you need to know, Site du Gouvernement britannique, https://www.gov.uk/guidance/new-immigration-system-what-you-need-to-know.

[10] Article 4 du décret n° 2020-1417, JORF, n° 0281 du 20 novembre 2020.

[11] (nous traduisons) Alemanno A., Kochenov D, « Mitigating Brexit through Bilateral Free-Movement of Persons », VerfBlog, 2021/1/04, https://verfassungsblog.de/mitigating-brexit-through-bilateral-free-movement-of-persons/.

[12] Cirlig C.-C., « Les droits des citoyens de l’Union européenne et du Royaume-Uni après le Brexit », EPRS, Service de la recherche du Parlement européen, PE 651.975, p. 3.

[13] L’accord de retrait a été transposé en droit français par le décret n° 2020-1417.

[14] Pour une approfondie de ce statut, voy. Iliopoulou-Penot A., « Le Brexit et les droits des citoyens », RFDA, 2020, p. 420.

[15] C’est à cet égard plus favorable que le régime de la directive 2004/38, qui prévoit à l’article 16, paragraphe 4, qu’une fois acquis le droit de séjour permanent ne se perd que par des absences d’une durée supérieure à deux ans consécutifs de l’État d’accueil.  

[16] Voy. Article 7 de la directive 2004/38 qui, en substance, reconnaît un droit de séjour de plus de 3 mois au citoyen de l’Union qui travaille dans l’État d’accueil ou qui, bien qu’inactif ou étudiant, justifie de la possession de ressources suffisantes pour ne pas devenir une charge pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil.

[17] CJUE, Gde Ch., 15 juillet 2021, CG c. The Departement for Communities in Northern Ireland, C-709/20 ; voy. également, Fratila v Secretary of State for Work and Pensions [2021] UKSC 53.

[18] En France, une telle obligation est inscrite aux articles 7 et 8 du décret n° 2020-1417.   

[19] Iliopoulou-Penot A., op. cit. 

[20] Ibid.

[21] Civ. 2ème, 1er octobre 2020, req. n° 20-16.901.

[22] Conclusions de l’avocat général M. Anthony Collins présentées le 24 février 2022 dans l’affaire EP c. Préfet du Gers, aff. C-673/20.

[23] Voy. par ex, Spaventa E., « Mice or horses ? British citizens in the EU 27 after Brexit as “former EU citizens” », ELR, 2019, p. 589.

[24] Carlier J-Y., Van Malleghem P-A., « La libre circulation des personnes dans l’Union européenne », JDE, 2021, p. 188.

La difficile représentation de l’Angleterre à Westminster dans un Royaume-Uni post-Brexit

Par Kévin Rocheron, Doctorant en civilisation britannique à l’Université Sorbonne Nouvelle

Le Gouvernement britannique a publié en ce début de mois un rapport révélant sa stratégie de redynamisation des différentes régions du Royaume-Uni sous le nom de « Levelling Up the United Kingdom »[1]. Cette étude était attendue. Elle était initialement prévue en fin d’année dernière. Le Premier ministre Boris Johnson entend s’appuyer sur ce rapport pour dessiner les contours de sa politique économique et institutionnelle, à un moment où le partygate, scandale dans lequel l’exécutif est accusé d’avoir organisé des réunions et soirées à de multiples reprises en plein confinement, occupe la scène politique britannique et menace la crédibilité du leader du parti conservateur. Dans ce rapport de plus de 300 pages, un chapitre entier est consacré à la dévolution en Angleterre.  Le Times révélait au début du mois de décembre que Michael Gove, ministre du Gouvernement de Boris Johnson, songeait à doter les régions d’Angleterre de « gouverneurs », comme ceux qui existent aux États-Unis, dans l’objectif d’aller plus loin dans le projet de dévolution en Angleterre[2]. Cette décision faisait irruption après l’abolition de la réforme English votes for English laws (EVEL) en juillet dernier. Supposée corriger le défaut de représentation de l’Angleterre causé par la dévolution en confiant aux députés anglais un droit de veto sur les projets de lois ne concernant que l’Angleterre, EVEL (prononcée « evil ») n’aura tenu que 6 ans. Les défauts causés par la dévolution existent depuis aussi longtemps que la dévolution elle-même et le parti conservateur pensait que l’un de ses problèmes, l’absence de représentation sub-étatique de l’Angleterre, avait été réglé par cette réforme. Le Brexit n’a fait que mettre en lumière des problèmes en réalité déjà existants et l’abolition d’EVEL aura été un dommage collatéral inattendu de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne.

La demande pour plus de dévolution en Angleterre suite au vide laissé par EVEL fait partie de la stratégie de Boris Johnson de « rééquilibrage » et d’« égalité des chances » (levelling up), qui souhaite présenter le parti conservateur comme le parti de la redistribution et de donner les moyens à des communautés identifiées d’améliorer leur niveau de vie, leurs services publics et de favoriser leur désenclavement territorial. L’objectif affiché du parti conservateur est de rééquilibrer les richesses très inégales des territoires anglais entre le nord et le sud et entre les grandes métropoles et les campagnes. Politiquement, le parti conservateur tente également de renforcer sa présence dans le red wall, ces circonscriptions du nord de l’Angleterre historiquement favorables au parti travailliste mais qui ont soutenu le Brexit et, pour certaines d’entre elles, le parti conservateur lors des élections législatives de 2019.

Pour le moment, les propositions faites se sont soldées par plusieurs échecs. L’été dernier, le Gouvernement britannique envisageait de hisser un drapeau de l’Union Jack de la taille de huit étages sur un bâtiment gouvernemental à Cardiff pour rendre visible l’Union. Une idée abandonnée face au coût exorbitant de ce projet. Plus fantaisiste encore, l’intention de Boris Johnson de construire un pont reliant l’Irlande du Nord et l’Ecosse qui symboliserait une unité géographique du Royaume-Uni. Initialement estimé à 15 milliards de livres, le projet a finalement été apprécié à 335 milliards, ce qui a conduit à son renoncement. Enfin, la construction d’une autoroute au pays de Galles, portée par Boris Johnson, a été rejetée par le Gouvernement gallois, au motif que les transports relevaient de la compétence des nations dévolues et non de Westminster.

Enfin, la stratégie du levelling up, ce nouveau mantra politique, comprend la question de la localisation et de l’exercice du pouvoir en Angleterre, dans une nation non dévolue et au sein d’une union fragilisée. Le Gouvernement a ainsi fait plusieurs propositions, comme celle de déménager la Chambre des Lords au nord de l’Angleterre, à York, afin de déconcentrer le pouvoir très centralisé de Westminster. Face au coût et aux complications d’un tel projet, l’idée a été ajournée. C’est dans ce contexte qu’intervient la proposition de Michael Gove, qui souhaite donner du corps au concept nébuleux de levelling up concernant l’organisation territoriale de l’Angleterre au sein du Royaume-Uni et ainsi suggérer une réforme qui succèdera à EVEL. La réforme EVEL, votée en octobre 2015, un peu plus de 6 mois avant le Brexit, censée freiner la montée du nationalisme anglais et empêcher le Brexit, n’a pas permis une meilleure représentation de l’Angleterre. Face à ce constat, le 13 juillet 2021, le parti conservateur abandonna la nouvelle procédure parlementaire votée 6 ans auparavant. La proposition de Michael Gove apparaît donc comme une énième tentative de réponse à l’asymétrie de la dévolution au Royaume-Uni.

Cette réflexion vise à montrer comment le parti conservateur, en renonçant à EVEL, tente de renforcer une Union fragilisée par le Brexit. Tout d’abord souhaitée, puis abandonnée, nous ferons un retour sur les raisons qui ont poussé le parti conservateur à adopter cette réforme puis y renoncer (I) et le dilemme qui se pose aujourd’hui à Boris Johnson, à savoir réussir le Brexit, et satisfaire l’Angleterre, d’un côté, et maintenir l’Union au sein des quatre nations de l’autre (II).

Une réforme voulue et abandonnée par le parti conservateur : retour sur les six années de la procédure parlementaire EVEL

EVEL : répondre à un défaut causé par la dévolution

L’Angleterre est, depuis la fin des années 90 et la mise en œuvre de la dévolution, la seule nation du Royaume-Uni à être dépourvue d’assemblée infra-étatique. A l’inverse, l’Ecosse, l’Irlande du Nord et le pays de Galles ont bénéficié d’une double représentation : à Westminster et dans leur nation respective. De cette anomalie territoriale est ainsi né un problème politique : les députés nord-irlandais, gallois et écossais siégeant à Westminster sont en mesure de légiférer sur des domaines qui ne concernent que l’Angleterre alors que les députés anglais ne peuvent pas voter sur les domaines dévolus à l’assemblée d’Irlande du Nord, au Parlement écossais et au Parlement gallois (Senedd). Ce problème a été décrit comme la West Lothian Question du nom de la circonscription de Tam Dalyell, député travailliste qui, dès 1977, pointait les problèmes d’une dévolution qui ne concernerait que trois nations sur quatre.

Le parti travailliste ne s’est pas véritablement intéressé, au départ, à cette question. Premièrement, cela aurait été admettre les erreurs causées par ses propres réformes à la fin des années 90 et, ensuite, parce que l’Ecosse et le pays de Galles ont pendant longtemps été des nations qui lui étaient électoralement favorables. Deux lois du Gouvernement de Tony Blair avaient d’ailleurs été votées grâce au soutien des députés travaillistes écossais alors même que la santé et l’enseignement supérieur sont deux domaines dévolus, ce qui provoqua l’ire du parti conservateur[3]. Ce dernier s’est ainsi engagé, dès 2001, dans son programme, à trouver une solution au problème de la question anglaise et a fait réfléchir plusieurs commissions sur le sujet : dès son accession à la tête du parti conservateur, David Cameron met en place une Democracy Task Force chargée de trouver une solution. Enfin, le Gouvernement de coalition conservateur-libéral démocrate s’accorde, en 2012, à instaurer une commission, la Commission McKay, qui proposera une solution sans que celle-ci ne soit immédiatement suivie d’effets.

C’est finalement le lendemain des résultats du référendum d’indépendance de l’Ecosse, le 19 septembre 2014, que David Cameron, tout en promettant à s’engager pour plus de pouvoirs dévolus à l’Ecosse (The Vow), proposa la solution English votes for English laws, tentative de réponse à la question anglaise, afin de « faire entendre la voix de l’Angleterre » selon ses mots. La réforme EVEL fût votée le 22 octobre 2015. Le Gouvernement opta pour un changement dans le règlement de la Chambre des Communes. En bref, il incombait tout d’abord au Président de la Chambre (Speaker) de certifier les parties du projet de loi qui relevaient de l’Angleterre ou de l’Angleterre et du pays de Galles, puis une commission représentant les députés anglais ou députés et gallois devait s’exprimer sur ce projet. Enfin, la Chambre tout entière devait voter à son tour. Ce mécanisme de « double veto » (d’abord les députés anglais, puis tous les députés de la Chambre) permettait d’atteindre un certain consensus, afin d’éviter qu’une loi ne concernant que l’Angleterre n’ait des conséquences sur les autres nations, ce que dénonçait le Scottish National Party (SNP).

Cependant, en échouant à mieux représenter l’Angleterre, et n’empêchant pas le Brexit, EVEL n’a pas rempli sa mission. Face à un maigre bilan, le Gouvernement de Boris Johnson a choisi de revenir sur cette réforme.

Une réforme au bilan contrasté : les raisons de l’abolition d’EVEL

Des débats de la Chambre des Communes lors de l’abolition d’EVEL, il est ressorti le caractère « complexe », « inégal » et « inefficace » de la réforme[4].

La réforme paraît inintelligible pour qui n’est pas rompu à l’exercice du droit parlementaire britannique. La procédure EVEL représentait tout d’abord 10% du règlement de la Chambre des Communes et était décrite comme « un cauchemar à interpréter et à appliquer » ou encore « incompréhensible à la plupart des députés sans parler du public » voire « au-delà de l’entendement »[5]. Les différentes étapes ajoutées à l’examen d’un projet de loi estampillé EVEL alourdissaient considérablement la procédure parlementaire britannique. Aussi le Gouvernement a-t-il choisi de suspendre la réforme dès mars 2020, au début de la pandémie de Covid-19, afin de gagner en temps et en efficacité lors des débats. Sa suspension, peu remarquée, a également été une raison pour mettre fin à EVEL. Jacob Rees-Mogg, chargé de défendre l’abolition de la réforme EVEL devant la Chambre des Communes, obersvait que la réforme avait ajouté des lourdeurs dans le processus législatif sans permettre de donner une véritable visibilité aux députés anglais, ce qu’avaient souligné les auteurs Daniel Gover et Michael Kenny dans un rapport[6]. Les débats étaient pour la plupart très courts (quelques minutes) et ne permettaient pas de faire exprimer une voix significative à l’Angleterre.

L’efficacité de la réforme a également été remise en cause. Dans le cas de la procédure EVEL, un changement de loi en Angleterre requiert un soutien de la majorité de tous les députés de la Chambre en vertu du mécanisme de « double veto ».  Toutefois, ce mécanisme, censé ne léser aucun député des nations dévolues, a aussi montré ses limites. Par exemple, la loi permettant aux autorités locales de prendre en charge l’ouverture des magasins le dimanche en Angleterre (Sunday Trading) concernait un cas de figure dans lequel EVEL pouvait être pris en compte. Le projet de loi a toutefois été abandonné. Il n’avait pas été certifié EVEL par le Speaker pour des raisons de forme. Toutefois, s’il l’avait été, le résultat final n’aurait rien changé car l’opposition, en particulier le SNP, accusait les effets que cette loi pouvait avoir sur les nations voisines quand les magasins concernés étaient transfrontaliers. Une fronde de quelques députés conservateurs a suffi à convaincre le parti conservateur de faire marche arrière avant de subir une défaite dans la Chambre. Le nouveau règlement de la Chambre des Communes n’avait sans doute pas pris en compte les limites et conséquences territoriales de ce type de situation.

Enfin, le Gouvernement a surtout mis en avant l’unité du Royaume-Uni pour motiver la suppression d’EVEL. La réforme était critiquée, dès son adoption, par le SNP qui dénonçait la création de « deux classes » de députés à Westminster, et contrevenait au principe de souveraineté parlementaire, contre quoi la Commission McKay avait mis en garde en proposant le « double veto » afin que les autres députés ne soient pas totalement exclus du processus avec les limites énoncées plus haut. En mettant fin à EVEL, le Gouvernement conservateur a souhaité « une représentation égale de tous les députés » afin de renforcer l’Union, ce qui a fait dire, non sans humour, au député du SNP Patrick Grady que la réforme EVEL était une réforme « de Schrödinger » car elle avait pour but de renforcer l’Union à la fois quand elle était présente et quand elle était absente.


En réalité, cette situation révèle l’ambivalence du parti conservateur et sa difficulté à se positionner vis-à-vis de l’Union face au dilemme qui se pose à lui : réussir le Brexit, volonté d’une Angleterre plutôt conservatrice, et maintenir l’Union à un moment où le Brexit la fragilise plus que jamais.

Réussir le Brexit et maintenir l’Union : la difficile équation du parti conservateur

Vers une approche pro-Union du parti conservateur ?

Fort d’une présence importante en Angleterre, le parti conservateur a tenté, depuis la dévolution, de capitaliser sur un ressentiment anglais grandissant. L’identité anglaise et l’identité britannique ont pendant longtemps été confondues car l’Angleterre a toujours été la nation dominante en termes de population. Toutefois, en réaction aux velléités indépendantistes de l’Ecosse, une identité anglaise a peu à peu émergé et s’est traduite politiquement par une rhétorique anglo-centrée alimentée par le parti conservateur en opposition à l’Ecosse et à l’Union européenne. L’Angleterre apparaissait comme dépossédée de son pouvoir de décision (par Bruxelles pour l’Union européenne, par quelques députés écossais à Westminster pour l’Ecosse) et la victime économique des deux entités (l’Union européenne était accusée de gaspiller l’argent de l’Angleterre et l’Ecosse de profiter injustement d’une formule Barnett avantageuse). Le choix de l’Angleterre de sortir de l’Union européenne, et d’entraîner tout le Royaume-Uni avec elle, n’a fait que souffler sur les braises de l’indépendantisme écossais, entretenu par un SNP dont les scores électoraux ont été encourageants depuis 2014. Face à ce ressentiment et la menace d’un royaume désuni, le Gouvernement de Boris Johnson tente désormais de faire bloc pour sauver l’Union.

Tout d’abord, le parti conservateur a profité de l’effondrement du parti travailliste en Ecosse pour prendre la place de premier parti unioniste dans cette nation, d’où l’intérêt pour les Tories de tenir une rhétorique pro-Union. Boris Johnson a en outre dénoncé le traité de l’Irlande du Nord, auquel il avait pourtant adhéré, au motif que celui-ci créait de la division au Royaume-Uni et instaurait, de fait, une frontière en mer d’Irlande. Les propositions de construction de pont entre l’Ecosse et l’Irlande du Nord et d’une autoroute, mentionnées en introduction, sont autant de tentatives qui œuvrent dans le sens d’une plus grande unité territoriale entre les différentes nations. Le parti conservateur s’est donné le même objectif en abolissant EVEL.

Davantage que la recherche d’un esprit de concorde, certains auteurs y voient cependant une unité voulue au forceps (muscular unionism), qui servirait les intérêts de l’Angleterre aux dépens de l’Union[7]. Boris Johnson lui-même n’a-t-il pas qualifié la dévolution de « désastre »[8] ? L’Etat britannique est perçu comme un Etat unitaire et, en raison de la dominance de l’Angleterre, une majorité dans cette nation peut ainsi suffire à créer une majorité au Royaume-Uni. Le cas du Brexit montre bien la puissance de la seule nation anglaise et les conséquences de cette décision sont gérées par elle. Lorsque pour justifier l’abolition d’EVEL, Jacob Rees Mogg déclare « Nous sommes un pays (…) nous sommes une nation »[9], il écarte la pluralité des nations qui composent le Royaume-Uni. Les nations n’ont pas non plus été consultées lorsqu’il s’est agi de rapatrier des compétences de l’Union européenne au Royaume-Uni, le Gouvernement préférant une centralisation à Westminster, qui bénéficie principalement à l’Angleterre.

Toutefois, en l’absence de projet clair et cohérent, le discours répété en faveur de l’Union (« We are one United Kingdom » selon Jacob Rees-Mogg[10]) ne suffit pas à proposer une solution concrète.

Une meilleure représentation de l’Angleterre manquée

Si EVEL n’a pas montré l’efficacité promise, son retrait ne résout pas le problème de la question anglaise et place le Royaume-Uni dans la même situation qu’en 2015. La réforme était conçue pour répondre à une situation particulière, celui où un Gouvernement britannique possèderait une majorité politique anglaise et une majorité à la Chambre qui seraient différentes. Cette configuration n’a pour l’heure pas encore vu le jour. Le scénario n’est toutefois pas à exclure et il est possible que la question anglaise resurgisse d’une façon ou d’une autre. Un cas éventuel serait celui d’un Gouvernement travailliste minoritaire en Angleterre, nation plus conservatrice, et qui aurait besoin du soutien des députés des nations dévolues pour faire passer un projet de loi en Angleterre. La suppression d’EVEL se retournerait ainsi contre le parti conservateur et ce dernier aurait alors du mal à justifier la fin d’une réforme qu’il avait lui-même appelée de ses vœux.

Le livre blanc « Levelling up the United Kingdom » propose donc de nouvelles pistes pour succéder à EVEL. Si la dévolution y tient une part importante (le chapitre 2 « System reforms » y est entièrement consacré), le projet peut paraître moins ambitieux qu’il ne l’était au départ. En effet, la dévolution anglaise devait initialement faire l’objet d’un livre blanc à part entière intitulé « Devolution in England and Local Recovery » mais ce dernier a finalement été abandonné au profit d’annonces plus larges.

Sur le fond, le Gouvernement promet d’étendre la dévolution en Angleterre et que d’ici 2030 « chaque région de l’Angleterre qui le souhaite bénéficiera d’un accord de dévolution avec des pouvoirs au plus haut niveau, ou l’approchant, ainsi que l’instauration d’un financement simplifié à long terme »[11]. Sur le court terme, le Gouvernement propose dix accords. Par exemple, une autorité combinée, association de diverses autorités locales qui exercent des compétences en commun, pourrait naître dans le Yorkshire du Nord. Si tous les accords que propose le Gouvernement sont conclus, alors 55% de la population anglaise profiterait d’une certaine forme de dévolution.

Les propositions portées par Boris Johnson ne semblent toutefois pas se substituer à la réforme EVEL. Premièrement, même si les différents accords de dévolution semblent ambitieux, une partie importante de l’Angleterre ne bénéficiera pas de ces opportunités. En se donnant jusqu’à 2030 pour mettre en œuvre la dévolution anglaise, le Gouvernement laisse finalement ses successeurs régler le problème qu’est la West Lothian question et propose à court terme une solution transitoire. De plus, les domaines, sensibles, de la santé (création des foundation hospitals) et de l’enseignement supérieur (coût des frais de scolarité), qui avaient posé des difficultés et déclenché un conflit entre les députés anglais et écossais ne rentrent pas en compte dans les prochaines compétences dévolues.

Économiquement, le Gouvernement devra en outre assurer un financement pérenne de ces nouvelles autorités locales afin qu’elles puissent mettre en œuvre leurs politiques. Et si Boris Johnson s’est engagé à soutenir le UK Shared Properity Fund, qui remplace les fonds structurels et d’investissement européens après la sortie de l’UE et censé réduire les inégalités entre les populations au Royaume-Uni, pour, dit-il, « mettre fin à la bureaucratie de l’UE »[12], la promesse n’est pour le moment pas au rendez-vous. Le dernier rapport de la Commission du Trésor (Treasury committee) portant sur le budget d’automne et les révisions des dépenses en 2021 (Autumn Budget and Spending Review 2021) indique en effet que le Gouvernement n’avait accordé qu’à ce fonds 60% de la somme auparavant délivrée par l’Union européenne[13].
Ces propositions envers plus de dévolution en Angleterre relèvent davantage de l’évolution que de la révolution. L’une des raisons est que Boris Johnson ne s’est jamais véritablement intéressé à la question constitutionnelle. Le livre blanc semble considérer la dévolution à travers le prisme économique[14]. Boris Johnson ne se différencie pas tant que ça de David Cameron qui voyait l’Union européenne davantage comme une opportunité économique plutôt qu’un projet institutionnel. En l’absence de vision sur ce que doit être l’État britannique, ou le considérant uniquement à travers un prisme comptable, Boris Johnson ne répond pas, ou très partiellement, à la question anglaise.

L’idée d’une représentation de l’Angleterre à Westminster sans passer par la création d’un parlement national semble ainsi écartée au profit d’un plus grand poids confié aux comtés.

Une autre proposition, avancée par le parti travailliste, consiste à faire de la Chambre des Lords un Sénat des Nations et des Régions. Cette suggestion a l’avantage de mieux représenter l’Angleterre à travers ses territoires et de mettre fin à la Chambre des Lords qui accumule beaucoup de critiques du fait de sa taille de plus en plus importante et du mode de nomination de ses membres considéré comme partisan. Exceptée la proposition de la déplacer dans le Nord de l’Angleterre, Boris Johnson ne semble pas pour l’heure considérer une réforme profonde de la Chambre haute britannique.

Conclusion

Il est vraisemblable que la disparition d’EVEL n’entraîne aucune conséquence à court terme sur l’organisation territoriale du Royaume-Uni. Toutefois, la suppression de la réforme ne supprimera pas le problème de la West Lothian question et la colère anglaise qu’elle charrie avec elle. English votes for English laws n’aura finalement été qu’un cautère sur une jambe de bois, un moyen de reporter la résolution d’un problème constitutionnel beaucoup plus large qui ne peut être corrigé par un simple changement de procédure dans le règlement de la Chambre des Communes. L’absence de consensus entre les différents partis politiques a empêché d’envisager la Constitution de façon holistique et a ouvert la voie à des réformes partisanes qui ont eu davantage vocation à satisfaire une ambition politique du moment plutôt que de dessiner les contours d’un pacte constitutionnel. En cela, Boris Johnson ne s’éloigne pas tant que ça de David Cameron, qui avait voté le Fixed-Term Parliaments Acts, aujourd’hui critiqué, pour satisfaire les libéraux-démocrates dans un Gouvernement de coalition ou encore proposé un référendum sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne et la réforme EVEL afin de satisfaire une frange du parti conservateur eurosceptique et anglo-centrée. Le manque d’intérêt des Premiers ministres pour les questions constitutionnelles se reflètent aussi dans les symboles. Sur la forme, Boris Johnson, en choisissant la rumeur par voie de presse pour mettre fin à la réforme EVEL, se rapproche également de ses prédécesseurs. Tony Blair avait annoncé la création d’une Cour Suprême lors d’un simple remaniement ministériel et David Cameron, la tenue d’un référendum sur l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union européenne dans les locaux de Bloomberg, et l’annonce d’EVEL le lendemain des résultats du référendum écossais, moment inopportun qu’il a par ailleurs regretté dans ses mémoires. En l’absence de vision à long terme sur ce que doit être l’organisation territoriale britannique et les règles constitutionnelles qui la forment, les différentes réformes semblent cosmétiques ou vouées à l’échec.

[1] « Levelling up the United Kingdom », HM, 2 février 2022

[2] « American-style governors could level up England », The Times, 4 décembre 2021

[3] Respectivement le Health and Social Care (Community Health and Standards) Bill 2003 et le Higher Education Bill 2004

[4] HC Deb, 13 juillet 2021

[5] BRYANT, Chris. HC Deb, 22 octobre 2015

[6] GOVER, Daniel, KENNY, Michael. Finding the good in EVEL : An evaluation of « English votes for English laws » in the House of Commons, Edinburgh: Centre on Constitutional Change, novembre 2016

[7] MARTIN, Ciaran. « Can the UK survive Muscular Unionism? », Political Insight, volume 12, Numéro 4, décembre 2021, pp.36-39

[8] « Boris Johnson ‘called Scottish devolution disaster’», BBC, 17 novembre 2020

[9] REES-MOG, Jacob. HC Deb, 13 juillet 2021

[10] REES-MOGG, Jacob. HC Deb, 13 juillet 2021

[11] « By 2030, every part of England that wants one will have a devolution deal with powers at or approaching the highest level of devolution and a simplified, long-term funding settlement » in « Levelling up the United Kingdom », HM, 2 février 2022, p.234

[12] « We will slash away the bureaucracy of the old EU regional funds » in « Levelling up the United Kingdom », HM, 2 février 2022, p.XXIV

[13] HM Treasury: Autumn Budget and Spending Review 2021, paragraphe 71.

[14] « Devolution offers an opportunity to bring businesses and residents together to provide areas with the skilled workforce they need to thrive. » in « Levelling up the United Kingdom », HM, 2 février 2022,  p.141. ; « value for money for taxpayer » in « Levelling up the United Kingdom », Op.cit., p. 149 et le mot « performance»  qui est récurrent.

 

La mise en œuvre des accords du Brexit et la résolution des conflits entre l’Union Européenne et le Royaume-Uni

par Marjolaine Roccati, maîtresse de conférences à l’Université Paris-Nanterre, Directrice adjointe du Centre d’Études Juridiques Européennes et Comparées (CEJEC)

Cet article est issu d’une conférence qui s’est tenue le 20 janvier dernier à l’Université Paris Nanterre, dans le cadre d’un cycle de rencontres interdisciplinaires intitulé « Beyond Brexit – Quelles répercussions juridiques et politiques pour le Royaume-Uni et l’Union européenne », organisé par le Centre de Recherches en Études Anglophones (CREA), le groupe Observatoire de l’Aire Britannique et le Centre d’études juridiques européennes et comparées (CEJEC), avec le soutien du Centre de Recherches en Civilisation Britannique (CRECIB) [1].


Le Royaume-Uni a quitté l’Union européenne le 31 janvier 2020 à minuit (heure de Bruxelles), peu après l’adoption d’un accord de retrait qui fixe les conditions de sa sortie, conformément à l’article 50 du traité sur l’Union européenne. S’est alors ouverte une période de transition, jusqu’au 31 décembre 2020, durant laquelle rien n’a changé dans l’application du droit de l’Union au Royaume-Uni, même si ce dernier n’était plus représenté au sein des institutions européennes. Durant cette période, l’Union et le Royaume-Uni se sont accordés sur la mise en place d’un nouveau partenariat, à savoir l’accord de commerce et de coopération, adopté le 24 décembre 2020 et entré en vigueur le 1er janvier 2021, venu compléter l’accord de retrait et organiser la suite.

L’accord de retrait contient toute une série de dispositions visant à organiser la transition en évitant autant que possible les perturbations que suscite le Brexit. C’est ainsi que la deuxième partie permet aux citoyens de l’Union au Royaume-Uni et citoyens britanniques dans les pays de l’Union de préserver leur droit de séjour. En troisième partie se retrouvent pêle-mêle des dispositions permettant aux marchandises mises sur le marché avant la fin de la période de transition de continuer à circuler librement, des dispositions sur les régimes douaniers, la TVA, les droits de propriété intellectuelle, la protection des données personnelles, etc. L’accord de retrait contient également différents protocoles, dont le fameux protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, qui figure aux côtés d’autres protocoles sur Chypre et Gibraltar.

Depuis le 1er janvier 2021, l’accord de retrait est donc complété par l’accord de commerce et de coopération, un accord d’environ 1 300 pages organisant la relation « post Brexit » entre l’Union et le Royaume-Uni. Cet accord prévoit d’emblée la possibilité pour les parties de conclure des accords complémentaires à venir[2].

Cela fait donc maintenant un peu plus d’un an que le Brexit est effectif. Or, ce temps est marqué par les conflits successifs qui émaillent les relations entre l’Union européenne et le Royaume-Uni. Pour reprendre les termes d’un éditorial du « Monde » il y a tout juste un mois : « le discours de Boris Johnson célébrant, le 30 décembre 2020, « le début d’une merveilleuse relation entre le Royaume-Uni et [ses] amis et partenaires de l’Union européenne » grince sérieusement aujourd’hui aux oreilles, après un an de conflits sur l’Irlande du Nord, les migrants et la pêche »[3].

Il s’agit de conflits d’ampleur, le terme de « crise » ayant ainsi pu être employé pour chacun d’entre eux, mais plusieurs distinctions doivent d’emblée être effectuées.

D’abord, sur le conflit migratoire, qui oppose plus spécifiquement le Royaume-Uni et la France. Après les drames en Méditerranée, ce sont en effet les naufrages de migrants dans la Manche qui ont fait l’actualité ces derniers temps. Ce conflit n’est pas directement lié au Brexit et porte plus spécifiquement sur les accords conclus entre ces deux États, à savoir notamment le traité du Touquet du 4 février 2003[4], relatif à la surveillance de la frontière entre la France et le Royaume-Uni. Le conflit a néanmoins été ravivé par le Brexit. En effet, alors que Calais est devenue une frontière extérieure de l’Union, d’aucuns considèrent que « le Brexit a rendu obsolète l’arrangement franco-britannique de 2003 qui, de fait, perpétue l’inégale répartition des migrants : tandis que 83 000 demandes d’asile ont été déposées en France depuis un an, seules 31 000 l’ont été au Royaume-Uni »[5]. La renégociation pourrait s’opérer à l’échelle européenne et définir alors des critères de partage de la demande d’asile entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, maintenant que le Royaume-Uni n’est plus lié par le règlement européen de Dublin[6]. Mais nous nous éloignons ici des conflits pouvant se rattacher à l’accord de retrait ou l’accord de commerce et de coopération.

À cet égard, il faut mentionner ensuite la crise de la pêche, toujours plus spécifiquement entre le Royaume-Uni et la France. Il s’agit d’un conflit sur les licences de pêche, ouvrant l’accès aux eaux territoriales britanniques. Différents navires français seraient toujours en attente de recevoir cette précieuse autorisation de la part de l’autorité administrative britannique ici compétente (United Kingdom Single Issuing Authority). Ce conflit est lié à l’interprétation de l’accord de commerce et de coopération, qui donne l’accès aux eaux territoriales britanniques pour les navires ayant pêché dans ces eaux pendant au moins quatre ans entre 2012 et 2016[7]. La délivrance de licences repose donc sur la preuve de cette activité préalable de pêche. Or, spécialement les petits chalutiers ne disposent pas forcément des moyens techniques adéquats permettant d’établir cette preuve et ont recours à des moyens de preuve tels les livres de pêche, à l’égard desquels la marge d’appréciation de l’autorité administrative est plus grande. En conséquence, si le gouvernement français allègue une violation flagrante de l’accord sur ce point, le gouvernement britannique prétend à l’inverse respecter à la lettre l’accord[8].

Enfin, le conflit majeur qui oppose cette fois l’Union européenne au Royaume-Uni est celui de la crise de la frontière nord-irlandaise, relative à l’application du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord. Aux fins d’éviter la réinstauration d’une frontière sur l’île d’Irlande, le protocole a mis en place une frontière en mer d’Irlande, entre l’île de Grande-Bretagne et l’île d’Irlande, frontière donc interne au Royaume-Uni. À ce sujet, rappelons-nous de « la guerre de la saucisse », M. Johnson se plaignant auprès de M. Macron en marge du G7 en juin dernier de l’application des contrôles, empêchant à partir de juillet l’envoi de saucisses de Grande-Bretagne vers l’Irlande du Nord, estimant que cela revenait à interdire la vente de saucisses de Toulouse à Paris. Ce à quoi M. Macron aurait répondu que « Paris et Toulouse font partie du même pays (ou territoire) ». Toujours est-il que faute d’une autre solution, il a bien fallu réinstaurer cette frontière interne au Royaume-Uni. Par conséquent, l’Irlande du Nord fait partie du territoire douanier du Royaume-Uni mais continue de s’aligner sur un ensemble de règles relatives au marché unique de l’Union européenne, dans la mesure où elle constitue une porte d’entrée à ce marché. De nouvelles formalités et de nouveaux contrôles en résultent, devant être mis en œuvre par les autorités britanniques. L’application de ce protocole s’est ainsi avérée éminemment conflictuelle depuis l’origine et jusqu’à maintenant encore.

Au-delà de ces conflits largement relayés sur le plan médiatique, d’autres conflits ont également pu émerger. Par exemple, dans l’application de l’accord de retrait, il fut reproché au Home Office britannique d’accorder aux ressortissants européens installés au Royaume-Uni depuis moins de cinq ans un « pre-settled status », qui prolonge leur droit de séjour mais les oblige à solliciter ultérieurement un « settled status » ou un autre « pre-settled status »[9]. Sans nouvelle demande de leur part, ces ressortissants européens perdent leur droit de séjour. Envisager que de tels citoyens européens puissent perdre leur droit de séjour par inaction de leur part, alors même qu’ils continueraient d’en remplir les conditions, est clairement contraire à l’accord de retrait.

Nombreux sont ainsi les conflits qui émaillent l’application des accords issus du Brexit. Or, l’Union européenne et le Royaume-Uni n’ont pas fait application des mécanismes juridictionnels de résolution des conflits sur lesquels ils s’étaient accordés dans l’accord de retrait comme dans l’accord de commerce et de coopération. Ce constat invite à nous intéresser à ces mécanismes prévus dans les accords et aux raisons pour lesquelles les Parties ont décidé de ne pas y recourir (I), avant de s’interroger sur les autres voies juridictionnelles possibles pour garantir la bonne application de ces accords (II).

  1. L’absence de recours aux mécanismes juridictionnels prévus de résolution des conflits

L’accord de retrait et l’accord de commerce et de coopération privilégient le recours à l’arbitrage, ce qui s’explique aisément par la volonté des deux parties de faire trancher leurs litiges par un tiers impartial (A). Pour autant et en dépit des conflits existants, l’Union européenne et le Royaume-Uni refusent pour l’heure d’y recourir, lui préférant la voie diplomatique, elle-même organisée par les accords en préalable à la voie juridictionnelle (B).

A/ Un recours possible à l’arbitrage

L’accord de retrait et l’accord commercial contiennent tous deux des mécanismes de règlement des différends qui reposent sur un arbitrage international.

L’arbitrage prévu dans l’accord de retrait repose sur un groupe spécial d’arbitrage, composé de cinq membres (article 171 point 3). L’Union et le Royaume-Uni désignent chacun deux membres, qui désignent à leur tour un président, à partir d’une liste préétablie ensemble de 25 personnes[10] disposées et aptes à siéger comme membres de ce groupe spécial d’arbitrage[11]. Conformément à l’accord de retrait, ces personnes doivent posséder les qualifications requises pour être nommées aux plus hautes fonctions juridictionnelles dans leurs pays respectifs ou sont des jurisconsultes possédant des compétences notoires, et possèdent une connaissance ou une expérience spécialisée du droit de l’Union et du droit international public. Cette liste ne comprend pas de personnes qui sont membres, fonctionnaires ou autres agents des institutions de l’Union, du gouvernement d’un État membre ou du gouvernement du Royaume-Uni (article 171 points 1 et 2).

Le groupe spécial d’arbitrage est saisi sur demande de l’Union ou du Royaume-Uni, définissant l’objet du différend et un résumé des arguments juridiques à l’appui de la demande (article 170). Une fois constitué, cet organe juridictionnel doit rendre sa décision dans un délai de douze mois. S’il estime ne pas pouvoir respecter ce délai, son président en informe par écrit l’Union et le Royaume-Uni, en précisant les raisons du retard et la date à laquelle il prévoit de conclure ses travaux (article 173 point 1). L’accord prévoit également une procédure d’urgence, sur demande motivée de l’Union européenne ou du Royaume-Uni dans les dix jours qui suivent la constitution du groupe spécial d’arbitrage. Dans ce cas, ce dernier statue sur le caractère urgent dans un délai de quinze jours. S’il est établi, il met alors tout en œuvre pour rendre sa décision dans un délai de six mois (article 173 point 2).

La décision du groupe spécial d’arbitrage est prise à la majorité des voix et est contraignante pour l’Union et le Royaume-Uni, qui doivent la rendre publique (article 180). Le défendeur prend alors toutes les mesures nécessaires pour s’y conformer de bonne foi dans un délai raisonnable (articles 175 et 176). Dans le cas contraire, le requérant peut saisir à nouveau le groupe ou un nouveau groupe spécial d’arbitrage, si le premier n’est plus en mesure de se réunir (article 177). Le défendeur s’expose alors au paiement d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte, déterminée en fonction de la gravité de la non-conformité et de la violation sous-jacente de l’obligation, ainsi que de leur durée. S’il persiste à ne pas se conformer à la décision initiale du groupe spécial d’arbitrage, le requérant est alors en droit de suspendre ses obligations résultant de l’accord ou de tout autre accord entre l’Union et le Royaume-Uni (article 178). Le défendeur peut notifier par la suite les mesures prises pour se mettre en conformité et demander au groupe spécial d’arbitrage qu’il soit mis fin à l’astreinte ou à la suspension des obligations appliquée par le requérant (article 179).

Sans entrer dans le détail, précisons que l’accord de commerce et de coopération contient un mécanisme juridictionnel similaire de résolution des conflits[12], avec la constitution d’un tribunal d’arbitrage, composé de trois arbitres librement déterminés par l’Union et le Royaume-Uni (article 740). Une liste préétablie permet la désignation d’arbitres, au besoin par tirage au sort en cas de désaccord des parties. Une fois constitué, le tribunal d’arbitrage doit remettre sa décision aux Parties dans un délai maximal de cent jours, soit un peu plus de trois mois (article 745). S’il estime que cette date limite ne peut pas être respectée, son président en informe par écrit les Parties, en précisant les raisons du retard et la date à laquelle il prévoit de rendre sa sentence. En aucune circonstance, le tribunal d’arbitrage ne rend sa sentence plus de 130 jours après la date de sa constitution. Une procédure d’urgence est également prévue, permettant de réduire de moitié les délais applicables (article 744).

Le défendeur doit ensuite prendre les mesures pour se conformer à la décision dans un délai raisonnable (articles 746 et 747), sous peine de devoir s’acquitter d’une compensation temporaire ou de voir l’autre partie suspendre ses obligations, dans les conditions néanmoins fixées par l’accord commercial (article 749).

Les dispositions instituant ce recours à l’arbitrage sont claires et précises, la procédure relativement rapide et efficace. Pour l’heure le Royaume-Uni et l’Union européenne ont décidé de ne pas activer ces mécanismes juridictionnels. Aux dernières nouvelles, le 17 décembre dernier, le secrétaire d’Etat aux affaires européennes, Clément Beaune, précisait « demander[…] dans les prochains jours à la Commission européenne d’engager un contentieux, une procédure juridique pour les [quelques dizaines de licences à obtenir] »[13]. Affaire à suivre donc, mais en l’état actuel de la situation, le recours à l’arbitrage semble être davantage brandi comme une menace potentielle qu’exploré en tant que voie de résolution des conflits. À cette fin, les Parties marquent une préférence pour la voie diplomatique.

            B/ L’actuelle préférence pour la voie diplomatique

Avant le recours à l’arbitrage, l’accord de retrait comme l’accord de commerce et de coopération prévoient la possible résolution amiable des différends. Celle-ci s’effectue dans le cadre de l’accord de retrait par le biais d’un comité mixte (article 169), organe chargé de superviser la mise en œuvre de l’accord de retrait, coprésidé par l’Union européenne et le Royaume-Uni et composé de représentants des deux parties (article 164). L’accord commercial, quant à lui, a institué un Conseil de partenariat, constitué de représentants européens et britanniques, dont le rôle est de faciliter la mise en œuvre de l’accord (article 7). Le comité mixte et le Conseil de partenariat sont tous deux présidés par Maros Sefcovic, le Vice-président de la Commission européenne, et côté britannique successivement par le Chancellor du duché de Lancaster Michael Gove, auquel a succédé en mars 2021 le hard brexiter David Frost, auquel a succédé le mois dernier Liz Truss.

Les conflits qui sont actuellement soulevés par l’application de l’accord de retrait et l’accord de commerce et de coopération trouvent là un cadre de résolution, à l’abri des médias, plus propice à la conciliation des parties. Prenons pour exemple le comité mixte dans le cadre de l’accord de retrait. Les réunions de ce comité, qui donnent lieu à des déclarations publiées sur le site internet de la Commission[14], révèlent le travail important accompli pour assurer l’application de l’accord de retrait et en particulier du protocole nord-irlandais. Toutefois, les réunions de ce comité restent ponctuelles[15] et peuvent donner lieu non pas à des déclarations conjointes, mais à une succession de déclarations unilatérales. Par exemple, le 8 janvier 2021, le Royaume-Uni a repoussé unilatéralement du 1er janvier au 1er juillet 2021 les prohibitions et restrictions portant sur les viandes, ce dont a pris acte la Commission européenne[16]. Qui a pris acte une nouvelle fois le 30 juin 2021 de la prolongation jusqu’au 30 septembre 2021 de la période de grâce pour la circulation des viandes réfrigérées depuis la Grande-Bretagne vers l’Irlande du Nord[17]. Était ainsi mis un terme provisoire à la « guerre de la saucisse » qui avait donné lieu à l’incident diplomatique entre MM. Johnson et Macron évoqué en introduction.

Ainsi, le Royaume-Uni et l’Union européenne se refusent pour l’heure de déléguer à un organe tiers la résolution de leurs conflits, au profit d’ajustements et dérogations dans l’application de l’accord.

Les raisons en sont sans doute plurielles, à commencer par la procédure d’adoption et le contenu de ces accords. En effet, si les mécanismes de règlement des différends en faveur d’un arbitrage international sont classiques dans un accord international, l’accord de retrait et l’accord commercial sont loin d’être des accords internationaux classiques. Ils ont été tous deux adoptés sous la menace d’un no deal, à savoir une sortie de l’Union européenne sans accord, in extremis. Pour rappel, l’accord de retrait a été approuvé par le Parlement britannique à la quatrième tentative le 9 janvier 2020, après trois rejets les 15 janvier 2019, 12 et 29 mars 2020. L’accord commercial a quant à lui été adopté la veille de Noël 2020, pour une entrée en application provisoire le 1er janvier 2021, en attente de sa ratification par le Parlement européen. Son entrée en vigueur définitive n’est ainsi intervenue que le 1er mai 2021.

De plus, contrairement à un accord international classique, ces accords n’instaurent pas une coopération plus étroite entre les Parties, mais mettent fin à 47 ans et un mois de mariage (1er janvier 1973 – 31 janvier 2020). Or, c’est souvent dans les premiers temps d’un divorce que les conflits se font les plus vifs. Dès lors, s’engager directement dans la voie juridictionnelle risquerait d’aggraver les conflits plutôt que de les résoudre.

Par ailleurs, ces mécanismes de résolution des conflits qui figurent dans les accords sont prévus comme s’il existait un bloc unitaire, l’Union européenne, face au Royaume-Uni. Or, ce qui a été rendu possible lors des négociations l’est plus difficilement au stade du conflit. Par exemple, la France est quasiment le seul État membre concerné par le conflit sur la pêche. Par conséquent, le soutien européen à l’appel du gouvernement français reste relatif. Comme l’expose le professeur Aurélien Antoine, « Bruxelles s’en tient à l’expression de regrets pour un dossier qui n’est pas la priorité des autres États membres et dont l’importance économique est relative »[18].

Ces différents conflits trouveront peut-être une issue diplomatique, même si leur résolution se heurte ici aux aléas de la diplomatie internationale. Pour autant, existe-t-il d’autres voies juridictionnelles permettant de trancher les difficultés d’interprétation et d’application de l’accord de retrait et l’accord commercial, et in fine résoudre les conflits ?

            II. Le recours à d’autres voies juridictionnelles en question

S’interroger sur les autres voies juridictionnelles possibles de règlement des conflits issus de l’accord de retrait et l’accord commercial conduit nécessairement à aborder le rôle de la Cour de justice de l’Union européenne, qui dispose ici d’une compétence limitée (A). En réalité, la résolution des conflits pourrait provenir des juridictions nationales elles-mêmes, sur sollicitation de la société civile (B).

                        A/ La compétence limitée de la Cour de justice

Lors des négociations ayant entouré la conclusion de l’accord de retrait puis l’accord de commerce et de coopération, la compétence de la Cour de justice de l’Union a toujours constitué une ligne rouge à ne pas franchir pour le Royaume-Uni. L’idée du « Take back control » au cœur du Brexit apparaissait incompatible avec la persistance d’une compétence de la Cour européenne. C’est ainsi que les parties ont privilégié dans les deux accords le recours à l’arbitrage comme mode de règlement des différends.

La Cour de justice demeure néanmoins l’interprète du droit de l’Union européenne, qui a continué à s’appliquer comme avant au Royaume-Uni durant la période de transition.

C’est ainsi qu’elle s’est prononcée le 15 juillet 2021, sur saisine d’une Cour d’appel d’Irlande du Nord le 21 décembre 2020, juste avant le terme de cette période. Il s’agissait de savoir si le « pre-settled status » ouvrait droit aux prestations sociales. L’intéressée, ressortissante croate et néerlandaise, s’était installée en 2018 en Irlande du Nord avec son partenaire néerlandais, qu’elle avait quitté par la suite en raison de violences conjugales. Elle bénéficiait depuis juin 2020 d’un droit de séjour (« pre-setlled status ») alors qu’elle était inactive sans ressources. En réponse à la juridiction nord-irlandaise, la Cour de justice a interprété la directive européenne sur le droit de séjour[19]. Elle a considéré que celle-ci ne s’opposait pas à l’exclusion du bénéfice de prestations sociales, en ajoutant toutefois des conditions : ce refus ne doit pas exposer un citoyen de l’Union, ainsi que les enfants dont il a la charge, à un risque concret et actuel de violation de leurs droits fondamentaux, tels qu’ils sont consacrés par la Charte des droits fondamentaux[20]. Par le biais du renvoi préjudiciel, la Cour encadre ainsi l’octroi de prestations d’assistance sociale aux ressortissants européens présents au Royaume-Uni.

À l’issue de cette période de transition, la question se pose de l’office de la Cour de justice concernant le droit de l’Union toujours présent dans l’accord de retrait.

En premier lieu, il est prévu que si un différend soumis au groupe spécial d’arbitrage soulève une question d’interprétation du droit de l’Union, il ne se prononce pas sur cette question et doit demander à la Cour de justice de statuer, la décision étant alors contraignante pour le groupe d’arbitrage (article 174). Encore faut-il que le groupe d’arbitrage soit saisi, et cette disposition peut s’avérer, à cet égard, particulièrement dissuasive pour le Royaume-Uni.

En second lieu, l’accord de retrait prévoit d’emblée que « [l]es dispositions du présent accord qui renvoient au droit de l’Union ou à des notions ou dispositions de celui-ci sont interprétées […] conformément à la jurisprudence pertinente de la Cour de justice de l’Union européenne prononcée avant la fin de la période de transition » (article 4, point 4). Il ajoute que « les autorités judiciaires et administratives du Royaume-Uni tiennent dûment compte de la jurisprudence pertinente de la Cour de justice de l’Union européenne prononcée après la fin de la période de transition » (article 4, point 5). Le fait d’avoir élaboré deux dispositions, distinguant la jurisprudence de la Cour de justice avant et après la période de transition (soit le 31 décembre 2020), révèle une certaine crispation du Royaume-Uni à l’idée que la jurisprudence européenne postérieure à la sortie effective du Royaume-Uni puisse conserver une autorité à son égard, y compris concernant l’interprétation de l’accord de retrait.

Garante de l’interprétation du droit de l’Union, la Cour de justice reste compétente par voie préjudicielle pour être saisie par les juridictions nationales.

Toutefois, cette compétence est doublement limitée (article 158). D’une part, elle ne porte que sur la deuxième partie de l’accord. Cette partie contient les dispositions sur les droits liés au séjour, les droits des travailleurs salariés et non-salariés, les qualifications professionnelles ou la coordination des systèmes de sécurité sociale. La compétence préjudicielle de la Cour ne s’étend pas à la troisième partie de l’accord de retrait, sur les dispositions relatives à la séparation, qui s’étendent pourtant à de nombreux domaines : règles applicables aux marchandises, régimes douaniers, TVA et droits d’accise, droits de propriété intellectuelle, coopération policière et judiciaire, protection des données personnelles. Par exemple, l’article 66 prévoit que le règlement Rome I[21], porteur de règles de conflit de lois en matière contractuelle, s’applique aux contrats conclus avant la fin de période de transition. En cas de litige ultérieur entre les parties, les juridictions britanniques ne pourront pas saisir la Cour de justice d’une question en interprétation du règlement européen.

D’autre part, cette compétence de la Cour est limitée dans le temps. La Cour de justice ne peut être saisie que si l’affaire qui s’y rapporte a commencé en première instance dans un délai de huit ans à compter de la fin de la période de transition, soit avant le 31 décembre 2028[22]. Si la question est posée en appel voire en cassation, la Cour de justice pourrait ainsi continuer à être saisie par des juridictions britanniques jusque dans les années 2030.

La juridiction européenne est normalement également garante de la bonne application du droit de l’Union. À cette fin, elle peut être saisie par la Commission européenne d’actions en manquement exercées à l’encontre d’États membres. L’accord de retrait limite cette compétence en cas de non-respect par le Royaume-Uni de ses obligations européennes durant la période transitoire, au cours de laquelle s’est appliqué comme auparavant le droit européen. L’action peut être initiée dans les quatre ans suivant la fin de la période de transition, à savoir jusqu’au 31 décembre 2024 (articles 86 et 87).

La compétence de la Cour de justice n’a ainsi pas vocation à perdurer. Seul le protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord fait exception. Il pose en effet clairement : « la Cour de justice de l’Union européenne jouit de la compétence prévue par les traités à [l’]égard [de la mise en œuvre et de l’application des dispositions du droit de l’Union rendues applicables par le présent protocole au Royaume-Uni et sur son territoire en ce qui concerne l’Irlande du Nord] » (article 12, points 1 et 4). C’est aussi ce qui cristallise les tensions actuelles entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, Londres souhaitant s’affranchir de cette compétence de la Cour européenne mais se heurtant à un refus catégorique de Bruxelles. L’article 12 point 4 fait plus spécifiquement référence à la compétence préjudicielle de la Cour de justice européenne, qu’il s’agisse d’une question en interprétation ou en validité du droit de l’Union.

Le conflit résultant de l’application du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord a d’ores-et-déjà conduit la Commission européenne à initier une procédure en manquement, adressant une lettre de mise en demeure au Royaume-Uni, à deux reprises. Premier envoi le 1er octobre 2020 : la Commission reprochait au gouvernement britannique d’avoir déposé un projet de loi sur le marché intérieur[23] qui lui permettait de déroger de manière permanente aux obligations découlant du protocole nord irlandais[24]. En réponse, les dispositions litigieuses du projet de loi ont été retirées. Second envoi le 15 mars 2021, à la suite d’une déclaration unilatérale du gouvernement britannique qui faisait part de son intention de retarder la pleine application du protocole en ce qui concerne la circulation des marchandises et le voyage des animaux de compagnie[25]. Cette mise en demeure a donné lieu à une réponse du gouvernement britannique le 14 mai 2021. Il n’y a pour l’heure pas eu de suite à la procédure d’infraction initiée par la Commission européenne, celle-ci proposant au contraire divers assouplissements en juin[26] et en octobre[27] derniers. Est ainsi facilitée la circulation des marchandises destinées à rester en Irlande du Nord, à l’instar des fameuses saucisses, sous réserve de garanties et d’une surveillance accrue du marché pour s’assurer que les marchandises en question n’entrent pas dans le marché unique européen. Dans un communiqué de septembre dernier, la Commission a néanmoins précisé qu’elle « se réserve d’exercer ses droits en ce qui concerne la procédure d’infraction »[28].

La Commission perd en revanche tout pouvoir pour initier une procédure en manquement concernant l’application du droit de l’Union dans les autres parties de l’accord à l’issue de la période de transition. En ce qui concerne plus particulièrement la deuxième partie relative aux droits des citoyens, se substitue à la Commission européenne une autorité indépendante, l’Independent Monitoring Authority for the Citizens’ Rights Agreements[29], créée à l’issue de la période de transition le 31 décembre 2020. Cette autorité dispose de pouvoirs équivalents à la Commission européenne pour recevoir des plaintes et mener des enquêtes concernant les violations présumées par les autorités administratives du Royaume-Uni. L’autorité peut alors intenter des actions en justice devant les juridictions nationales compétentes.

Les institutions européennes, Commission et Cour de justice de l’Union européenne, sont ainsi progressivement écartées au profit d’autorités nationales, l’Independent Monitoring Authority et les juridictions nationales, pour garantir la bonne application des dispositions européennes de l’accord de retrait. Dès lors, les conflits nés du Brexit pourraient finalement trouver leur résolution auprès des juridictions nationales.

                        B/ Le rôle des juridictions nationales (et de la société civile)

Il s’agit de présenter ici deux exemples de recours exercés par les justiciables devant les juridictions nationales, à la suite de conflits nés de l’application de l’accord de retrait.

Premièrement, sur le conflit présenté en introduction relatif au EU Settlement Scheme, qui méconnaitrait le droit de séjour des ressortissants européens au Royaume-Uni en instaurant deux statuts, le “pre-settled status” et le “settled status”. Le 14 décembre dernier, l’autorité indépendante tout juste mentionnée, l’Independent Monitoring Authority for the Citizens’ Rights Agreements, a intenté une action en justice à l’encontre du Home Office, afin de faire constater l’illégalité du retrait du droit de séjour aux ressortissants européens n’ayant pas sollicité à temps le renouvellement de ce droit. La procédure est actuellement en cours.

Deuxièmement et cette fois dans le sens d’une dénonciation de l’accord, il convient de mentionner l’action en justice des partis unionistes d’Irlande du Nord. Ceux-ci ont déposé le 21 février 2021 un recours auprès de la Haute Cour d’Irlande du Nord, appelée à statuer sur la légalité du Protocole qui, selon leurs allégations, ne serait pas compatible en particulier avec l’article VI de l’Acte d’Union de 1801. Ce texte interdit en effet au gouvernement britannique de conclure un accord avec une puissance étrangère, ou d’appliquer une loi interne ou toute autre disposition juridique qui ne place sur le même pied d’égalité les sujets de Sa Majesté de Grande-Bretagne et ceux d’Irlande du Nord vis-à-vis de cette puissance étrangère. En l’occurrence et ainsi que l’expose le professeur Marie-Claire Considère-Charon, « [l]es marchandises en provenance d’Irlande du Nord ne sont plus assimilables à celles qui viennent de Liverpool, d’Édimbourg, de Cardiff ou de Londres, car elles ne circulent plus librement au sein du marché interne britannique. Par conséquent, le Protocole est illégal en ne traitant pas également les sujets de Sa Majesté dans leur rapport à l’Union européenne »[30]. En réponse, le 30 juin 2021, la Haute Cour d’Irlande du Nord a fait prévaloir sur l’article VI de l’Acte d’Union, le EUWA Act de 2020 transposant l’accord de retrait, mettant en avant son caractère plus récent et son objet plus précis [31]. Ce jugement est actuellement contesté devant les juridictions supérieures, qui pourraient toutefois revenir sur l’approche suivie par ce premier juge.

En conséquence, c’est peut-être finalement des juridictions nationales que viendra une résolution claire des conflits issus du Brexit. À cet égard et à l’instar du pêcheur français privé d’accès aux eaux territoriales britanniques faute d’avoir reçu la licence sollicitée, l’on peut regretter l’absence d’effet direct conféré a priori à l’accord de commerce et de coopération[32]. Toutefois, la transposition de cet accord au Royaume-Uni[33] permettra aux juridictions nationales d’apprécier la conformité des lois et pratiques britanniques à son égard.

En conclusion, il est peut-être l’heure pour le temps juridique d’advenir et de remplacer le temps politique, pour une meilleure résolution des conflits issus du Brexit.


[1] Pour plus d’informations, voir https://crea.parisnanterre.fr/colloques-et-journees-detude/cycle-de-rencontres-interdisciplinaires-beyond-brexit-quelles-repercussions-juridiques-et-politiques-pour-le-royaume-uni-et-lunion-europeenne-2

[2] Article 2 de l’Accord de commerce et de coopération.

[3] « Boris Johnson piégé par ses contradictions sur le Brexit », Editorial du journal « Le Monde », le 20 décembre 2021.

[4] Voir le Décret n° 2004-137 du 6 février 2004 portant publication du traité entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la mise en oeuvre de contrôles frontaliers dans les ports maritimes de la Manche et de la mer du Nord des deux pays, signé au Touquet le 4 février 2003, JORF n°37 du 13 février 2004.

[5] Philippe Bernard, « Les accords du Touquet permettent à Londres de se soustraire à son devoir d’asile. Le Brexit les a rendus obsolètes », Editorial du journal « Le Monde », 20 novembre 2021.

[6] Règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, JO L 180, 29 juin 2013, pp. 31-59.

[7] Voir l’article 2 de l’annexe 38 « Protocole sur l’accès aux eaux ».

[8] Voir Aurélien Antoine, « La maladie chronique du Brexit : retour sur les tensions dans les secteurs de la pêche et du transport routier », Observatoire du Brexit, 4 octobre 2021

[9] EU Settlement Scheme (settled and pre-settled status)

[10] L’Union et le Royaume-Uni proposent chacun dix personnes. L’Union et le Royaume-Uni proposent également conjointement cinq personnes pour exercer la présidence du groupe spécial d’arbitrage (article 171, point 1).

[11] Décision n°7/2020 du Comité mixte institué par l’Accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique du 22 décembre 2020 dressant une liste de 25 personnes disposées et aptes à siéger comme membres d’un groupe spécial d’arbitrage au titre de l’accord [2020/2251], JOUE L 443, 30 décembre 2020, p. 22. Ci-après les personnes désignées : Présidents du groupe spécial d’arbitrage au titre de l’accord de retrait : Mme Corinna WISSELS, Mme Angelika Helene Anna NUSSBERGER, M. Jan KLUCKA, Sir Daniel BETHLEHEM, Mme Gabrielle KAUFMANN-KOHLER ; Membres ordinaires du groupe spécial d’arbitrage au titre de l’accord de retrait : UE: M. Hubert LEGAL, Mme Helena JÄDERBLOM, Mme Ursula KRIEBAUM, M. Jan WOUTERS, M. Christoph Walter HERRMANN, M. Javier DIEZ-HOCHLEITNER, Mme Alice GUIMARAES-PUROKOSKI, M. Barry DOHERTY, Mme Tamara ĆAPETA, M. Nico SCHRIJVER ; Royaume-Uni: Sir Gerald BARLING, Sir Christopher BELLAMY, M. Zachary DOUGLAS, Sir Patrick ELIAS, Dame Elizabeth GLOSTER, Sir Peter GROSS, M. Toby LANDAU QC, M. Dan SAROOSHI QC, Mme Jemima STRATFORD QC, Sir Michael WOOD.

[12] Titre I de la sixième partie (« Règlement des différends »), articles 734 et suiv.

[13] « Licences de pêche : la France va demander à la Commission européenne d’engager une procédure contre le Royaume-Uni », Le Monde, 17 décembre 2021.

[14] https://ec.europa.eu/info/strategy/relations-non-eu-countries/relations-united-kingdom/eu-uk-withdrawal-agreement/meetings-eu-uk-joint-and-specialised-committees-under-withdrawal-agreement_en [lien consulté le 16 janvier 2022]

[15] C’est particulièrement vrai pour le Conseil de partenariat, qui a tenu sa première et unique réunion à ce jour le 9 juin 2021 (https://ec.europa.eu/info/strategy/relations-non-eu-countries/relations-united-kingdom/eu-uk-trade-and-cooperation-agreement/meetings-eu-uk-partnership-council-and-specialised-committees-under-trade-and-cooperation-agreement_en; lien consulté le 20 janvier 2022)

[16] Unilateral Declarations of the UK and the EU on the Application of Union Law related to meat products in Northern Ireland after the end of the transition period [https://ec.europa.eu/info/publications/unilateral-declarations-uk-and-eu-application-union-law-related-meat-products-northern-ireland-after-end-transition-period_fr, lien consulté le 20 janvier 2022]

[17] Voir le communiqué de presse de la Commission européenne, « Relations entre l’UE et le Royaume-Uni: des solutions trouvées pour contribuer à la mise en œuvre du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord », 30 juin 2021 (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/IP_21_3324, lien consulté le 20 janvier 2022)

[18] Aurélien Antoine, « La maladie chronique du Brexit : retour sur les tensions dans les secteurs de la pêche et du transport routier », article précité.

[19] Directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) n° 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE), JO L 158, 30.4.2004, pp. 77-123.

[20] CJUE (gd. chb.), 15 juillet 2021, CG c/ The Department for Communities in Northern Ireland, aff. C-709/20, ECLI:EU:C:2021:602.

[21] Règlement (CE) n°593/2008 du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 sur la loi applicable aux obligations contractuelles (Rome I), JO L 177, 4 juillet 2008, p. 6-16.

[22] L’article 158 § 1 isole toutefois les affaires portant sur l’article 18, paragraphe 1 ou 4 et sur l’article 19 (sur la délivrance de titres de séjour), le délai de huit ans ayant alors pour point de départ l’application de ces dispositions, soit un an plus tôt.

[23] United Kingdom Internal Market Bill, projet déposé le 9 septembre 2020.

[24] Voir le communiqué de presse de la Commission européenne, « Accord de retrait: la Commission européenne adresse une lettre de mise en demeure au Royaume-Uni pour manquement à ses obligations », 1er octobre 2020

[25] Voir le communiqué de presse de la Commission européenne, « Accord de retrait: la Commission envoie une lettre de mise en demeure au Royaume-Uni pour violation de ses obligations au titre du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord », 15 mars 2021.

[26] Voir le communiqué de presse de la Commission européenne, « Relations entre l’UE et le Royaume-Uni: des solutions trouvées pour contribuer à la mise en œuvre du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord », 30 juin 2021, précité.

[27] Voir le communiqué de presse de la Commission européenne, « Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord: la Commission propose des dispositions sur mesure au profit de l’Irlande du Nord », 13 octobre 2021.

[28] Déclaration de la Commission européenne à la suite de l’annonce faite par le Royaume-Uni concernant la mise en œuvre du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, 6 septembre 2021.

[29] Voir https://ima-citizensrights.org.uk [lien consulté le 13 janvier 2022]

[30] Marie-Claire Considère-Charon, « Quis Separabit : l’unionisme en pleine crise existentielle dans l’ère post-Brexit », Observatoire du Brexit, 1er juin 2021.

[31] High Court of Justice in Northern Ireland, Queen’s Bench Division, [2021] NIQB 64, § 110 : « The more general words of the Act of Union 1800 written 200 plus years ago in an entirely different economic and political era could not override the clear specific will of Parliament, as expressed through the Withdrawal Agreement and Protocol, in the context of the modern constitutional arrangements for Northern Ireland. ».

[32] Voir l’article 5 : « aucune disposition du présent accord ou de tout accord complémentaire ne peut être interprétée comme conférant des droits ou imposant des obligations aux personnes d’une autre nature que ceux créés entre les Parties en vertu du droit international public, ni comme permettant d’invoquer directement le présent accord ou tout accord complémentaire dans les systèmes juridiques internes des Parties » ; comparer avec le postulat inverse à l’article 4, point 1 de l’accord de retrait.

[33] Voir le European Union (Future Relationship) Act 2020, sect. 29 et suiv.


La maladie chronique du Brexit : retour sur les tensions dans les secteurs de la pêche et du transport routier

par Aurélien Antoine

Avec la très relative accalmie des tensions entre les Européens et les Britanniques sur la question de l’application du protocole nord-irlandais et de la libre circulation de certaines denrées périssables, le Brexit a moins occupé la une des journaux continentaux durant l’été. Même le négociateur en chef de la task force, Michel Barnier, semble avoir fait du Brexit de l’histoire ancienne en n’étant plus tellement attaché aux principes qu’il avait constamment promus pendant quatre ans afin de faire échec au cherry picking britannique. Laissant cois nombre d’observateurs, il a en effet considéré que l’Union européenne et l’Europe des droits de l’Homme devaient être plus respectueuses de la souveraineté des États.

De l’autre côté de la Manche, le Brexit faisait bien moins le « buzz » dans les médias et les réseaux sociaux. Progressivement, l’application de l’accord de commerce et de coopération, parce qu’il n’emporte pas une crise majeure similaire à celle des années 2016-2019, a souvent relégué le Brexit aux analyses des pages intérieures des quotidiens.

Ce constat n’empêche pas que les conséquences de la sortie du Royaumme-Uni de l’UE reviennent avec force sur le devant de la scène de façon périodique. Les oppositions sur l’attribution des autorisations de pêche britanniques aux marins français et le problème de main-d’œuvre dans le secteur du transport routier en sont la preuve. Le Royaume-Uni actuel souffrirait d’une espèce de maladie chronique – le Brexit – dont les crises se révèlent épisodiques, confirmant une fois de plus que le choix fait en 2016 serait une erreur.

La réflexion se doit toutefois de rappeler des aspects parfois omis dans des comptes-rendus qui contribuent à effacer la grande complexité du Brexit et de ses conséquences. Les tensions sur la pêche et la crise de l’acheminement des carburants en donnent de bonnes illustrations.

1. Le retour du conflit sur les licences de pêche

Le 28 septembre, la ministre française chargée de la mer a explicitement regretté le choix du gouvernement dirigé par Boris Johnson de distribuer qu’un nombre restreint d’autorisations de pêche pour l’accès aux eaux territoriales britanniques. Le précieux sésame n’a été octroyé qu’à douze flottes de pêche alors que Paris a prétendu qu’elle en avait sollicité 87. Selon Annick Girardin, « c’est un nouveau refus des Britanniques de mettre en application les conditions de l’accord du Brexit malgré tout le travail entrepris ensemble », notamment avec le terrain d’entente trouvé sur le front des quotas de pêche en juin dernier.

Il est indéniable que le fait que Londres limite à environ 15 % les réponses positives définitives aux demandes françaises constitue un signe de mauvaise volonté qui s’ajoute à la précarité de la situation des pêcheurs dans les eaux des îles de Jersey et Guenersey[1], dans un contexte où la France et le Royaume-Uni entretiennent des relations pour le moins électriques. Priti Patel, la ministre de l’Intérieur du gouvernement dirigé par Boris Johnson, avait annoncé de mesures toujours plus restrictives face à l’immigration illégale entre les deux pays, accusant au passage les autorités françaises de faire preuve de laxisme. À l’occasion du contentieux portant sur les sous-marins australiens, le président de la République Emmanuel Macron et le ministre des Affaires étrangères, Jean-Yves Le Drian, ont tout fait pour insister sur le rôle accessoire des Britanniques : le premier en ne rappelant pas l’ambassadeur français à Londres et le second en qualifiant le Royaume-Uni de « cinquième roue du carrosse » dans l’AUKUS. Boris Johnson a marqué son agacement face aux Français par médias interposés en leur demandant de se ressaisir et de le laisser tranquille, lui qui, pourtant n’hésite pas à jouer la fibre francophobe de ses compatriotes avec une certaine hypocrisie dans la mesure où il a toujours souligné son attachement à un pays dont il parle la langue.

À chaque crise sur la pêche, la France menace donc le Royaume-Uni de mesures de rétorsion. Outre le sujet migratoire, ceux de la fourniture d’énergie et de l’accueil des étudiants britanniques sont mis sur la table pour faire pression sur le gouvernement dirigé par Boris Johnson. Ce remake des tensions du printemps 2021 se traduit aussi par un appel de l’Exécutif français à un soutien fort de l’UE. Pourtant, Bruxelles s’en tient à l’expression de regrets pour un dossier qui n’est pas la priorité des autres États membres et dont l’importance économique est relative malgré sa sensibilité pour l’Europe du Nord. Juridiquement, la position très ferme de la France qui insiste sur la violation de l’accord de commerce et de coopération ne saurait masquer les ambiguïtés du texte au sujet de la pêche.

Deux dispositions de l’ACC sont en l’espèce pertinentes et force est d’admettre qu’elles ne permettent pas de lier la partie octroyant les autorisations à de critères prédéterminés, complètement objectifs et précis. L’annexe FISH.4 du Protocole sur l’accès aux eaux, joint à l’ACC stipule en son article 1er qu’« une période d’adaptation est instituée » et « s’étend du 1 janvier 2021 au 30 juin 2026 ». Cette phase transitoire s’applique aux navires remplissant une condition simple a priori, définie à l’article 2, § 1 qui précise que l’on entend par “navire remplissant les conditions” un navire d’une partie qui a pêché dans la zone mentionnée dans la phrase précédente pendant au moins quatre ans entre 2012 et 2016, ou son remplacement direct ». La clarté du texte n’est qu’apparente. Rien n’est dit sur la durée et la nature de la pêche dans les eaux concernées. La lecture de la documentation du gouvernement britannique confirme que l’appréciation de l’activité d’un navire se fait sur le fondement des preuves de l’accès aux zones d’exploitation apportées par le demandeur (par la Commission au nom des États membres en ce qui concerne l’UE). Lesdites demandes sont examinées par une autorité administrative (United Kingdom Single Issuing Authority). Le principal moyen permettant l’évaluation de l’activité est un système officiel de suivi dont les navires doivent être équipés (Vessel Monitoring System, VMS)[2]. Si tel n’est pas le cas, l’administration s’en remet à tout mécanisme d’identification automatique ou de traçage homologué afin de déterminer les zones dans lesquelles le bateau s’est rendu. En outre, l’UKSIA prend en compte diverses informations commerciales relatant l’effectivité de la pêche (livres de pêche, ventes réalisées, etc.).

Ce bref aperçu des preuves exigées par l’administration britannique démontre qu’elle dispose d’une marge de manœuvre pour octroyer ou non une licence, ce que l’on retrouve plus explicitement à l’article FISH.10 de l’ACC qui concerne l’accès aux eaux du Bailliage de Guernesey, du Bailliage de Jersey et de l’île de Man. En vertu de la stipulation « chaque Partie autorise les navires de l’autre Partie à pêcher dans ses eaux en fonction de l’ampleur et de la nature réelles de l’activité de pêche »[2], ampleur et réalité qui sont évaluées finalement assez librement par l’État. Néanmoins, les Britanniques comme les Européens doivent agir en toute bonne foi en retenant des modalités objectives et point trop restrictives dans la délivrance des licences. L’examen des documents britanniques et des administrations anglo-normandes ne laisse pas entrevoir une véritable mauvaise foi de leur part sur ce dossier (add. : voir l’émission de France Culture, Le temps du débat et les éclaircissements de Gregory Guida).

La France n’a donc pas complètement raison lorsqu’elle avance une violation flagrante de l’ACC que le gouvernement du Royaume-Uni prétend justement respecter à la lettre. Ce point explique pourquoi Paris n’obtient pas une mobilisation forte de ses partenaires de l’UE. En revanche, les autorités britanniques font sans doute preuve d’une mauvaise foi qui empoisonne un peu plus des relations diplomatiques marquées du sceau de la défiance. Dès lors, les affrontements dans le dossier de la pêche ne trouveront d’issue que sur le terrain politique. Ajoutons que le jeu de ping-pong diplomatique entre les deux partenaires sur tel ou tel dossier (et dont la tonalité est parfois puérile) finit souvent par trouver une résolution ainsi que l’illustre la coopération en matière de défense.

2. Les enseignements de la pénurie de main-d’œuvre dans le secteur du transport routier

En étant contraint de recourir à l’armée pour acheminer les carburants aux stations-service, le gouvernement britannique s’en est remis à une solution d’urgence qui témoigne une fois de plus de son impréparation dans l’appréhension des conséquences du Brexit. Dans le secteur du transport routier, la forte dépendance des États d’Europe de l’Ouest à l’égard de leurs voisins de l’Est aurait dû conduire le gouvernement de Boris Johnson à anticiper un risque de pénurie de main-d’œuvre pourtant inévitable.

Depuis l’entrée en vigueur de l’ACC, la libre circulation des personnes entre l’Union européenne et le Royaume-Uni est soumise à de nouvelles restrictions, en particulier pour l’obtention de visas de travail. Les formalités administratives et les conditions plus drastiques d’accès à un titre de séjour ont eu un impact considérable dans les secteurs recourant à une main-d’œuvre dite « peu qualifiée » comme celle employée dans le transport routier[3]. Ce phénomène a été amplifié par l’Immigration Act de 2020 qui vise explicitement à attirer des travailleurs à haut potentiel ou ayant un niveau élevé de diplôme. Aveuglé par une politique migratoire populiste soutenue par Priti Patel, l’Exécutif a fait fi des analyses des spécialistes de l’économie britannique qui connaît, comme bon nombre de sociétés occidentales, une insuffisance de main-d’œuvre dans les activités pénibles. Or le nouveau régime de la résidence de longue durée outre-Manche est fondé sur un système à points qui défavorise une immigration indispensable au fonctionnement de l’économie. La crise britannique nous rappelle que l’instrumentalisation de l’immigration (voire « l’hystérisation » de cette problématique porteuse électoralement) conduit à oublier qu’elle est nécessaire et demeure un signe de bonne santé économique. Elle est aussi une marque d’ouverture sociétale et d’humanisme quand elle est bien gérée, c’est-à-dire lorsque les autorités publiques ne se limitent pas à une conception purement matérialiste de l’immigration qui ne serait qu’une variable d’ajustement pour satisfaire les besoins de main-d’œuvre de tel ou tel secteur.

Ce constat ne saurait conduire à juger les nouvelles règles migratoires comme l’unique responsable de la situation actuelle. La covid-19 a poussé certains travailleurs à rentrer dans leur pays d’origine, tandis que les apprentis chauffeurs routiers n’ont pas toujours eu la possibilité de passer leur permis « poids lourd ». Plusieurs États de l’UE sont d’ailleurs soumis aux mêmes tensions sur leur marché du travail.

Sur un autre terrain, le manque de chauffeurs routiers n’est pas qu’une leçon pour un gouvernement britannique qui, jour après jour, montre son incurie, voire son amateurisme dans la gestion du Brexit. La crise en cause est aussi riche d’enseignements pour l’UE qui promeut un libre circulation des travailleurs en Europe sans que soit pris en compte ses conséquences du point de vue de la concurrence sociale entre les États membres.

Malgré une réforme en 2018 tentant de limiter le dumping social entre les États membres, les progrès en la matière ont été imparfaits puisque seuls les salaires des travailleurs détachés furent concernés et non les cotisations sociales[4]. Quoi qu’il en soit du droit commun actuel, le secteur routier est resté exclu du dispositif[5].

Le Royaume-Uni a largement profité de ce déséquilibre inhérent à la législation de l’UE. Déjà au début des années 2000, le pays a dû faire face à l’insuffisance de bras dans plusieurs secteurs d’activité dont l’agriculture. Alors Premier ministre, Tony Blair avait fait en sorte d’attirer la main-d’œuvre d’Europe de l’Est en s’appuyant sur les règles communautaires. Un afflux massif d’immigrés en a résulté sans que des dispositifs d’accompagnement (politiques, sociaux et économiques, en particulier dans les régions les plus pauvres de l’Angleterre) n’aient été envisagés. À l’époque des débats sur le Brexit, l’ancien locataire du 10 Downing Street avait lui-même reconnu qu’il avait fait une erreur en se limitant à une vision purement économique de l’immigration à bas coût, empêchant par là même l’augmentation des salaires dans les secteurs concernés. Une part des citoyens britanniques victimes du dumping social a, malheureusement, a nourri une vive hostilité à l’égard d’immigrés sous-payés. Nous savons que c’est l’une des raisons majeures du vote en faveur du Brexit. Si ce sentiment xénophobe est odieux, les motifs qui l’ont nourri méritent d’être discutés. Les carences de l’Europe sociale en font partie, quand bien même l’UE a aidé plusieurs régions britanniques frappées par les crises industrielles à se relever et que le volet social de la construction communautaire existe (via le Charte sociale européenne notamment). Le statut particulier que l’UE et ses États membres (qui y ont aussi trouvé leur intérêt) ont consenti au Royaume-Uni sur le chapitre social lui a permis de poursuivre une politique de flexibilité du marché du travail, synonyme d’emploi précaire et de rémunération faible.

Le Brexit n’a pour l’heure pas conduit à une évolution générale favorable aux droits des salariés au Royaume-Uni, mais la pénurie de travailleurs dans le secteur routier a immédiatement obligé le gouvernement à proposer une revalorisation des traitements des chauffeurs, ce que plusieurs entrepreneurs avaient déjà fait comme l’a montré un reportage du Monde il y a quelques semaines. Si l’on devait se faire l’avocat du diable de l’UE, nous nous interrogerions sur le point de savoir si une telle option aurait été mise sur la table si les règles européennes avaient continué de prévaloir outre-Manche. Voilà, une fois de plus, révélés tous les paradoxes du Brexit. Il affaiblit l’économie du Royaume-Uni et rend incontestablement plus difficile la vie de ses citoyens, mais elle impose aussi de se poser de bonnes questions sur les insuffisances de l’UE, en l’espèce la rémunération des travailleurs peu qualifiés et le nivellement par le bas des exigences sociales.


[1] Comme le rappelle le quotidien Le Monde avec l’AFP de « nombreuses licences provisoires » ont éxpiré le 30 septembre. « Dans un geste d’apaisement, le gouvernement de Jersey (…) a annoncé, vendredi, qu’il octroierait des autorisations à des bateaux de l’UE. Il renouvellera également des licences provisoires qui expirent dans quarante-huit heures, jusqu’au 31 janvier 2022, pour ceux qui peinent à rassembler les justificatifs demandés (…). De son côté, Guernesey renouvelle de mois en mois les licences provisoires. Au total, Paris attend encore des réponses pour 169 demandes d’autorisations définitives à Jersey, et 168 à Guernesey. »

[2] Système dont les petits chalutiers ne disposent pas forcément en raison d’une pêche plus limitée.

[3] L’article se poursuit ainsi « dont il peut être démontré qu’elle a été exercée au cours de la période débutant le 1er  février 2017 et se terminant le 31 janvier 2020 par des navires éligibles de l’autre Partie dans ses eaux et selon les dispositions du traité existantes au 31 janvier 2020. »

[4] Les postes qualifiés dans plusieurs branches sont aussi touchés, comme dans l’agroalimentaire, phénomène qui touche l’ensemble des États européens.

[5] Directive 96/71/CE du 16 décembre 1996 concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services, modifiée par la Directive (UE) 2018/957 du 28 juin 2018

[6] Directive (UE) 2020/1057 du 15 juillet 2020 établissant des règles spécifiques en ce qui concerne la directive 96/71/CE et la directive 2014/67/UE pour le détachement de conducteurs dans le secteur du transport routier et modifiant la directive 2006/22/CE quant aux exigences en matière de contrôle et le règlement (UE) 1024/2012.

Quis Separabit : l’unionisme en pleine crise existentielle dans l’ère post-Brexit

Par Marie-Claire Considère Charon, Professeure émérite à l’Université de Franche-Comté

Le regain de violence qui a frappé l’Irlande du Nord en avril 2021 a soulevé une série de questions sur les motivations et l’état d’esprit de la communauté unioniste à l’heure post-Brexit. Ses militants, qui se manifestent en général l’été à l’occasion des célébrations loyalistes[1] autour de la victoire du protestant Guillaume d’Orange sur son adversaire, le roi catholique Jacques II à la bataille de la Boyne le 10 juillet 1690, a voulu faire entendre son rejet du Protocole nord-irlandais, inclus dans l’Accord de retrait de décembre 2019[2] et destiné à réguler les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord.

Si la violence a souvent pu être attribuée aux paramilitaires républicains, l’unionisme s’est également militarisé dès le début du XXe siècle avec la création de la Force Volontaire d’Ulster (UVF) en 1913 et, plus tard, avec l’Association pour la Défense de l’Ulster (UDA) créée en 1971 qui chapeaute un certain nombre de groupes loyalistes comme la Force volontaire loyaliste et les Défenseurs de la main rouge[3]. Depuis les difficultés à mettre en œuvre le nouveau dispositif prévu par le Protocole annexé à l’accord de retrait, le malaise vécu par la communauté unioniste s’accentue et interroge l’avenir de la province. Cela s’est traduit par diverses initiatives visant à dénoncer l’impraticabilité du Protocole et à en réclamer le retrait. Début février 2021, le Parti unioniste démocrate, dirigé par Arlene Foster, publiait alors un plan en cinq points pour la suppression du Protocole[4] dont il dénonçait les dégâts causés aux échanges commerciaux ainsi que les menaces à l’encontre de l’union.

I. Le recours juridictionnel contre le Protocole

Les dispositions prévues par le Protocole, censées être mises en place au 1er janvier 2021, dans le but d’éviter le retour d’une frontière terrestre entre la province d’Ulster et la République d’Irlande, créent, comme nous l’envisagions dans une contribution précédente pour l’Observatoire[5], une frontière douanière de fait en mer d’Irlande. L’Irlande du Nord appartient désormais à deux zones douanières distinctes.

Après avoir demandé l’avis juridique d’experts en droit constitutionnel, le Parti unioniste démocrate, le Parti unioniste d’Ulster et la Voix traditionnelle unioniste, ont déposé le 21 février 2021 un recours auprès de la Haute Cour d’Irlande du Nord, appelée à statuer sur la légalité du Protocole qui, selon la dirigeante du DUP, n’est pas compatible avec l’Acte d’Union de 1801, ni avec l’Accord de Belfast, dit du Vendredi Saint, de 1998.

Les trois chefs des partis unionistes, Arlene Foster, pour le Parti unioniste démocrate, Steve Aiken, pour le Parti unioniste d’Ulster et Jim Allister, pour la Voix Traditionnelle unioniste, rejoints par l’un des principaux architectes de l’Accord de Belfast, David Trimble[6], ont été entendus par la cour le vendredi 14 mai.

1. Le moyen tiré de la rupture d’égalité entre citoyens britanniques

Après avoir rappelé que le Royaume-Uni disposait d’une constitution partiellement écrite et qu’une partie de la Constitution est constituée par l’Acte d’Union, l’ancien conseiller juridique auprès de l’exécutif nord-irlandais, John Larkin, conseil des requérants, a invoqué l’article 6 de l’Acte de 1801[7] qui interdit au Gouvernement de sa Majesté de conclure un accord avec une puissance étrangère, ou d’appliquer une loi interne ou toute autre disposition juridique qui ne place sur le même pied d’égalité les sujets de Sa Majesté de Grande-Bretagne et ceux d’Irlande du Nord vis-à-vis de cette puissance étrangère. Il dispose également que tous les biens échangés entre la Grande-Bretagne et l’Irlande le sont sans taxes ni droits de douane.

Le représentant des unionistes soutint ensuite que, contrairement à ce qui est souligné dans le Protocole[8], le libre accès à la Grande-Bretagne des marchandises en provenance d’Irlande du Nord n’est pas assuré et qu’il s’agit là d’un problème constitutionnel majeur. Les marchandises en provenance d’Irlande du Nord ne sont plus assimilables à celles qui viennent de Liverpool, d’Édimbourg, de Cardiff ou de Londres, car elles ne circulent plus librement au sein du marché interne britannique. Par conséquent, le Protocole est illégal en ne traitant pas également les sujets de Sa Majesté dans leur rapport à l’Union européenne.

John Larkin a ajouté que la situation dans laquelle le Protocole nord-irlandais plongeait l’Irlande du Nord (soumise à des taxes qu’elle n’avait pas votées) était comparable au statut juridique du régime de Vichy, tenu de se conformer aux instructions des occupants en matière de contrôle et d’inspection des échanges de marchandises. Le conseil des unionistes a aussi avancé le slogan politique de la Révolution américaine : « no taxation without representation ». (résumant l’un des principaux griefs des colons contre la mère patrie du fait qu’ils n’avaient pas de représentants à Westminster). Pour l’avocat, l’Irlande du Nord serait, ni plus ni moins, en partie annexée par l’Union européenne[9].

2. La question du consentement à un changement constitutionnel

Le 14 mai, John Larkin (QC) reprenait une déclaration assermentée (affidavit), formulée par l’ancien Premier ministre d’Irlande du Nord et Prix Nobel de la Paix, Lord Trimble. Le 5 février 2019, il s’était officiellement opposé à la création d’un statut distinct pour l’Irlande du Nord tel qu’il figurait dans l’accord de retrait négocié par Theresa May le 14 novembre 2018. Il avait alors menacé de déposer un recours en justice contre ledit traité pour violation de l’accord du Vendredi saint. Le recours aurait porté sur deux points. Le premier était que l’accord de retrait, qui incluait alors le dispositif du backstop ,changeait les compétences de l’administration dévolue et introduisait de nouvelles dispositions institutionnelles. Le second consistait à soutenir que le filet de sécurité menaçait de modifier la place de l’Irlande du Nord dans le Royaume-Uni sans avoir sollicité au préalable le consentement de ses citoyens.

Or, l’accord de Belfast de 1998 précise qu’il ne saurait y avoir de changement de la situation constitutionnelle de la province sans le consentement d’une majorité d’électeurs[10]. De même, dans l’article 18 du Protocole nord-irlandais révisé, inclus dans l’accord de retrait négocié par Boris Johnson le 22 octobre 2019 (« Consentement démocratique en Irlande du Nord »), il est rappelé que, conformément aux accords de paix, les institutions nord-irlandaises seront périodiquement appelées à renouveler leur approbation aux arrangements commerciaux fixés par les articles 5 à 10 du Protocole tant qu’ils seront en place[11]. À chacune de ces occasions, les Nord-Irlandais pourront soit voter sur le maintien de ces arrangements ou au contraire choisir de s’y soustraire et mettre ainsi un terme au Protocole.

Toutefois, le processus de décision n’est pas précisé dans l’accord de retrait, mais dans une déclaration unilatérale du Gouvernement de Sa Majesté[12] dans laquelle il est indiqué que le Parlement d’Irlande du Nord votera une motion en faveur du maintien du Protocole dont l’intitulé exact sera proposé par le Premier ministre nord-irlandais et le vice Premier ministre. Si une décision est prise sur la base d’une majorité simple, l’Assemblée pourra revoter quatre ans plus tard. Si elle s’appuie sur une majorité transcommunautaire, soit une majorité de membres dans les deux communautés ou 60% des membres de l’Assemblée et, au moins 40% dans chacun des deux camps, nationaliste et unioniste, alors l’Assemblée pourra attendre huit ans avant de renouveler son consentement[13]. Le premier vote de consentement est prévu en décembre 2024.

L’application du mécanisme du consentement, qui est d’une assez grande complexité, a suscité diverses contestations de la part des partis nord-irlandais. Le parti unioniste démocrate a dénoncé les modalités du vote qui, selon ses responsables, violent le principe de consentement tel qu’il est spécifié dans l’Accord du Vendredi saint où le vote d’une majorité simple suffit sans nécessairement le soutien des deux communautés.

Mais, le recours déposé par les unionistes se fondait également sur des incompatibilités jugées graves, entre le Protocole et l’Accord du Vendredi Saint[14] et comparables à celles qu’avaient dénoncées Lord Trimble. Non seulement le Protocole isolerait la province du reste du Royaume-Uni en créant une frontière effective entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, mais il maintiendrait également la province en alignement avec le marché unique pour les marchandises, ce qui représenterait une modification fondamentale du statut constitutionnel de l’Irlande du Nord sans qu’elle ait été consultée au préalable.

La mise en œuvre du Protocole, au mépris total du principe de consentement à toute modification constitutionnelle de la province, principe considéré comme le pilier central de l’Accord du Vendredi Saint et consacré par le droit européen, signifierait, aux yeux de l’avocat des requérants, un déni flagrant de démocratie. L’Irlande du Nord, ajoutait-il lors de sa plaidoirie, « ne fait plus pleinement partie du Royaume-Uni. Elle a été partiellement annexée par l’Union européenne ».

3. La violation du droit de l’Union européenne

John Larkin a enfin concentré ses arguments sur les violations supposées du droit de l’Union européenne dont dépend encore partiellement la province. Il invoquait l’article 10 du Traité sur l’Union européenne. En vertu de cette disposition, « Le fonctionnement de l’Union est fondé sur la démocratie représentative. Les citoyens sont directement représentés, au niveau de l’Union, au Parlement européen ». Pour l’avocat, les citoyens nord-irlandais en seraient totalement exclus alors même qu’une partie du droit de l’Union leur est applicable.

De plus, se fondant dans l’article 50[15], John Larkin observait que les traités de l’UE cessaient de s’appliquer à l’Etat concerné dès la mise en application de l’accord de retrait. Or, le fait que l’application des nouvelles dispositions concernant l’Irlande du Nord n’aient pas de limite temporelle quant à leur application entraînerait une incompatibilité avec l’économie générale du § 3 de l’article 50.

Il se référait également à l’article 3 du Protocole n°1 de la Convention européenne des droits de l’homme concernant les droits des citoyens à des élections libres[16] pour dénoncer le fait que les citoyens nord-irlandais étaient soumis à des lois sans avoir de rôle (direct ou par le biais de leur représentants) dans le processus législatif. En reprenant les arguments naguère avancés par Lord Trimble[17], John Larkin dénonce les conséquences juridiques et politiques du Protocole dans de multiples domaines tels que l’économie, l’environnement, l’agriculture, les droits des travailleurs, et une foule de réglementations allant des normes de construction à l’utilisation des herbicides, qui ne relèveraient plus du pouvoir législatif de Westminster, ni de celui de l’Assemblée de Stormont, mais de décisions prises par Bruxelles.

Pour d’autres acteurs de l’action juridictionnelles, c’est bien sur ce sujet que le Protocole pose un problème de droit ab initio : le gouvernement britannique aurait fait preuve d’une carence majeure en ne consultant pas les citoyens nord-irlandais sur un changement constitutionnel essentiel puisqu’il touche à la nature même de l’union avec la Grande-Bretagne[18].

En réponse au réquisitoire de John Larkin, Tony McGleenan, représentant le gouvernement britannique, a souligné, à la surprise générale, que l’article 6 de l’Acte d’Union ne s’appliquait plus, car le gouvernement britannique l’avait abrogé pour assurer la mise en œuvre du Protocole nord-irlandais. Cette nouvelle a causé la consternation chez les unionistes qui y ont vu la fin d’une union en place depuis plus de deux siècles. Par ailleurs, l’avocat du gouvernement a répondu aux unionistes que contester la légalité du Protocole revenait à mépriser la volonté du Parlement, exprimée sous la forme de législation primaire à l’occasion de la ratification de l’Accord et de sa transposition le 23 janvier 2020 en droit britannique (European Union Withdrawal Agreement Act). Les débats ont porté ensuite sur la manière par laquelle le Parlement pouvait abroger des lois de façon explicite ou implicite. L’examen du recours prenait fin le 18 mai et le jugement sera prochainement mis en délibéré. L’importance de cette action contentieuse s’inscrit dans une distanciation progressive entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne.

II. Une lente érosion des liens avec la Grande-Bretagne

Le Protocole nord-irlandais, qui est souvent perçu par les Unionistes comme un ultime coup porté à l’union, survient à la suite d’une lente érosion des liens qui unissent l’Irlande du Nord à la Grande-Bretagne. Avec l’accord de Hillsborough signé par la Première ministre Margaret Thatcher et son homologue irlandais Garret Fitzgerald en novembre 1985, la République d’Irlande obtenait un droit de regard sur les affaires internes de l’Irlande du Nord. C’était alors que l’idée d’un éventuel transfert de souveraineté de la province, si lointain soit-il, commençait à poindre. Malgré les assurances des autorités britanniques, nombre d’unionistes avaient pris conscience qu’ils n’étaient plus tout à fait les maîtres de leur destin et que l’Union était peut-être en sursis, comme l’avait laissé entendre un député du Parti unioniste d’Ulster. Harold McCusker s’était fermement opposé à l’accord de Hillsborough, qui, selon ses mots, plaçait l’Irlande du Nord « sur le rebord de la fenêtre de l’Union[19] ». Moins de dix ans plus tard, la Déclaration de Downing street en 1993, qui affirmait que la Grande-Bretagne n’avait « pas d’intérêt stratégique ou économique personnel en Irlande du Nord », fut perçue par les unionistes comme un renoncement au profit du nationalisme irlandais.

La devise de l’Association pour la défense de l’Ulster, Quis separabit (Qui nous séparera ?), qui figure en haut de cet article, prend sans doute aujourd’hui, pour les unionistes, qui ne sont plus dupes des promesses et des déclarations péremptoires du Premier ministre, une résonnance particulièrement forte. Leur sentiment d’insécurité constitutionnelle n’a jamais été aussi palpable et leur hostilité à l’égard du Protocole nord-irlandais est à la mesure de la terreur qu’ils éprouvent à l’idée d’être coupés de la Grande-Bretagne. Ils craignent de voir leur identité britannique se dissoudre dans la reconfiguration post-Brexit. La contraction programmée du territoire britannique qui, pour les Républicains, représente l’aboutissement du processus de décolonisation avec la disparition du « dernier bastion de l’Empire », revêt aux, yeux des unionistes, l’allure d’une tragédie, d’autant plus grave qu’ils se sont toujours faits les champions de la britannicité[20] en s’opposant ainsi au projet d’autonomie (Home rule) des gouvernements libéraux en Angleterre de la fin du XIXe siècle. Pendant la Seconde Guerre mondiale, Belfast, qui disposait alors d’un potentiel industriel fondé sur la métallurgie et les chantiers navals, fut l’une des grandes villes les plus bombardées par les forces allemandes en étant détruite à 52%. L’ancien Premier ministre Winston Churchill fit l’éloge du « loyal Ulster » qui réussit l’exploit de sauvegarder l’ouverture des passages maritimes entre la Grande-Bretagne et l’Amérique du Nord.

Cette communion paraît aujourd’hui lointaine, alors que, de surcroît, l’Irlande du Nord est en proie à des crises politiques récurrentes.

III. Le changement de leader nord-irlandais

1. Le bilan contesté d’Arlene Foster

Le hasard du calendrier a voulu que le 14 mai 2021, qui a marqué le début de l’examen du recours contre le Protocole, soit aussi celui de l’élection du nouveau dirigeant du Parti unioniste démocrate. C’était la première fois depuis cinquante ans qu’une bataille avait lieu pour la présidence du parti. Arlene Foster, très critiquée par la base militante du parti, a, en effet, décidé de mettre fin à son mandat de chef de parti à la date du 28 mai et à celui de Première ministre du gouvernement nord-irlandais à la fin du mois de juin.

Le parcours de cette dirigeante unioniste est singulier à bien des égards. Née en 1970 dans le comté rural du Fermanagh, après des études de droit à la Queen’s University de Belfast , elle rejoint l’aile dure des avocats unionistes dans les années 1990, qui s’opposent à l’Accord du Vendredi Saint pour sa promesse de libération obligatoire des terroristes nationalistes. Trois ans plus tard, elle quitte le parti unioniste d’Ulster pour le Parti unioniste démocrate fondé par Ian Paisley[21]. Élue le 17 décembre 2015 à la tête du DUP et Première ministre d’Irlande du Nord depuis le 11 janvier 2016, elle est la première femme à accéder à cette fonction et, aussi, la plus jeune. Anglicane et transfuge du Parti unioniste d’Ulster, elle doit composer avec un noyau dur de vieux caciques ultraconservateurs, émules de Ian Paisley et déterminés à ne pas lui faciliter la tâche.

L’appartenance religieuse préfigure, en effet, très souvent l’orientation politique en Irlande du Nord. Cette imbrication a largement déterminé l’évolution politique de la province, même au sein du camp unioniste. Tout comme il est issu de deux courants d’émigration massive au début du XVIIe siècle (l’un constitué par les habitants des Hautes Terres d’Écosse et l’autre par les colons du nord de l’Angleterre), le protestantisme nord-irlandais se répartit en deux branches confessionnelles, le presbytérianisme, majoritaire en Ulster, et l’anglicanisme. Les presbytériens adhèrent à une doctrine calviniste beaucoup plus intransigeante et sectaire que les anglicans dont ils disent que ce qui les sépare du catholicisme romain « a l’épaisseur d’une feuille de papier à cigarette ».

La crise au sein de l’exécutif nord-irlandais de janvier 2017, qui a opposé Arlene Foster à Martin McGuinness, vice-Premier ministre issu du Sinn Fein nationaliste, a débouché sur la démission du représentant nationaliste et la paralysie institutionnelle qui a duré trois ans. Outre un grave scandale politico-financier dit du Cash for Ash[22] qui éclata en novembre 2016 au sein de l’exécutif biconfessionnel, des désaccords profonds ont porté sur plusieurs dossiers comme le soutien financier à la langue gaélique, la question du mariage homosexuel, et le Brexit.

Dix mois seulement après le scrutin du 5 mai 2016, des élections anticipées au Parlement de Stormont ont été organisées le 2 mars 2017. Dans un contexte post-brexit très tendu, la campagne a vu les clivages entre les deux camps, et en leur sein même, se durcir quant aux perspectives d’avenir de la province[23]. Avec 28 élus sur 90, le Parti Démocratique Unioniste n’a pas obtenu la majorité absolue. Il fut talonné par le Sinn Fein qui remporta 27 sièges, une situation inédite dans l’histoire de la province. Personnellement mise en cause dans le scandale du Cash for Ash et très fragilisée par la déroute électorale de son parti en 2017 où le DUP perdit 10 sièges, Arlene Foster a subi de très fortes pressions au sein de son parti. Son abstention lors du vote à Stormont d’une motion appelant à interdire les thérapies de conversion pour homosexuels a mécontenté un bon nombre de ses congénères évangélistes du Parti Unioniste Démocrate, largement inféodé à l’Eglise presbytérienne libre et adeptes d’une ligne dure en matière de mœurs.

Elle s’est vu également reprocher une gestion malhabile et périlleuse du processus du Brexit. En choisissant le camp du leave malgré les enjeux économiques de la province et une opinion majoritairement favorable au maintien dans l’UE, elle perdait la confiance des éléments les plus modérés de son camp. Après la signature, le 26 juin 2017, du pacte de soutien  (Confidence and supply agreement) au gouvernement, son parti bénéficiait d’un large crédit politique, dû à son rôle vital pour le gouvernement britannique, mais elle s’était opposée à l’Accord négocié par Theresa May qui aurait été infiniment plus favorable aux unionistes que son avatar conclu un an plus tard sous le mandat de Johnson. Elle n’avait pas réussi à empêcher l’instauration d’une frontière douanière entre l’Irlande du Nord et l’île de Grande-Bretagne.

Parmi les rares personnalités qui lui rendirent hommage, le Premier ministre irlandais (Taoiseach), Micheal Martin, soulignait que « pour avoir vécu l’expérience de la souffrance que provoque la violence, Arlene Foster sait, plus que bien d’autres, combien il est difficile, mais aussi combien il est important de travailler ensemble pour la paix et la prospérité de tous ». Il faisait allusion aux événements tragiques qui ont marqué son enfance, lorsqu’en 1979 son père, policier au Royal Ulster Constabulary, reçut une balle dans la tête, victime d’une tentative d’assassinat de l’IRA, et elle-même, neuf ans plus tard échappa à une autre action terroriste  de l’IRA avec l’explosion du bus scolaire qui la  conduisait au lycée.

Le bilan d’Arlene Foster est maigre et son successeur pourrait connaître un sort similaire, tant les dossiers problématiques s’amoncellent sur le bureau du nouveau chef du parti nord-irlandais qui ne souhaite pas devenir Premier ministre.

2. Un nouveau chef de file unioniste confronté à de multiples défis

La bataille pour la succession d’Arlene Foster s’est jouée entre deux hommes[24] : Sir Jeffrey Donaldson, député à Westminster pour Lagan Valley, et Edwin Poots, l’actuel ministre de l’Agriculture du gouvernement de Stormont. Jeffrey Donaldson, perçu comme le plus modéré des deux, mettait l’accent sur le besoin d’un leadership positif et s’engageait à restaurer l’unité du parti avec la perspective d’un avenir partagé pour tous en Irlande du Nord. Edwin Poots, qui s’inscrit dans la ligne dure du fondamentalisme religieux et du conservatisme social de Paisley, tout en entendant poursuivre les actions juridiques contre les arrangements post-Brexit pour l’Irlande du Nord, l’emportait sur son rival de deux voix. Il remerciait aussitôt le Dieu tout-puissant de son élection après l’épreuve qu’il avait traversée[25] et évoquait la fierté qu’il éprouvait à vivre dans un endroit aussi merveilleux que l’Irlande du Nord. Il ajouta que, pendant ses cinquante ans d’histoire, le DUP avait été la voix authentique de l’unionisme et qu’il continuerait, une fois président, à porter haut et fort les couleurs de son camp.

Il y a lieu toutefois de s’interroger sur sa décision de ne pas assumer les fonctions de Premier ministre, jugeant que la direction du parti était une affaire plus essentielle que la gouvernance de la province aux côtés de la nationaliste Michelle O’Neill à qui tout l’oppose. La recherche d’un remplaçant a été infructueuse jusqu’à présent.

Les défis qui l’attendent sont multiples et redoutables. La lettre des élus du parti, qui réclamait la démission d’Arlene Foster, contenait un appel au retour des valeurs unionistes et chrétiennes du parti, susceptible d’inciter le nouveau dirigeant à se livrer à une croisade morale, décalée par rapport aux impératifs politiques et culturels.

Le Protocole, en l’état, n’est manifestement pas applicable, mais peut-on dire qu’il soit amendable ? Edwin Poots devra répondre au désarroi des unionistes soumis aux messages souvent contradictoires de Londres et apaiser la colère des loyalistes, sans mener une campagne radicale contre le Protocole qui pourrait provoquer une nouvelle crise institutionnelle puis une élection anticipée.

L’enjeu essentiel pour Edwin Poots sera de limiter le déclin d’un parti dû aux querelles intestines qui ont causé la démission d’Arlene Foster. Il lui faudra veiller à tout prix à ce que davantage d’électeurs unionistes, parmi le plus les plus modérés, ne se tournent pas vers le parti de l’Alliance. La prochaine élection de l’Assemblée de Stormont aura lieu en mai 2022. Le Sinn Fein est donné largement en tête avec 25% de suffrages, soit neuf points de plus que le DUP. Il y a lieu de croire que ces élections pourraient bien hisser Michelle O’Neill, la Vice Première ministre, au rang de chef du gouvernement. Elle sera certainement très attentive, tout comme son partenaire, le nouvel élu, à la publication des chiffres du dernier recensement qui, vraisemblablement, livreront un rééquilibrage démographique en faveur de la communauté catholique. Cependant, il serait imprudent d’en tirer des conclusions politiques hâtives. Le parti transcommunautaire de l’Alliance, qui se situerait au même niveau de suffrages que le DUP (16%), ne souhaite pas de referendum dans l’immédiat.

Conclusion

Les difficultés liées à la mise en place des échanges commerciaux post-Brexit tiennent, d’une part, à la proximité géographique des deux zones douanières et, d’autre part, à la volonté du Premier ministre britannique de diverger des règles européennes. En effet, la proximité entre le Royaume-Uni et le continent européen signifie inévitablement qu’il y ait des échanges intenses, car il est naturel que le commerce soit intense avec ses voisins. La divergence, en revanche, implique un décalage vis-à-vis des normes et des réglementations communautaires, qui implique des barrières commerciales. Cette problématique, qui fut au cœur des négociations des deux traités du Brexit, n’est toujours pas surmontée, cinq mois après l’entrée en vigueur du traité de commerce et de coopération.

L’intransigeance des Européens, tout comme celle des responsables britanniques, s’explique par le fait que les uns défendent âprement un acquis primordial (le marché unique), tandis que les autres veulent mettre en place un projet commercial pour attirer et (re)conquérir d’autres marchés en se distinguant de l’UE.

La question nord-irlandaise ressurgit dans toute son acuité car, pour intégrer la province dans son projet, Boris Johnson défie à la fois la géographie et l’histoire de l’Ulster, à peine sortie d’un conflit ethno-politico-religieux dévastateur. Il est manifeste que les unionistes traversent actuellement une crise identitaire en prenant conscience que leur attachement indéfectible à la Couronne, tout comme leur soutien au parti conservateur, n’est pas payé en retour. Ils se sentent pris en tenaille entre Londres et Dublin et comprennent que leur province puisse devenir une entrave, voire un boulet, dans la nouvelle stratégie commerciale de Boris Johnson.


[1] Le loyalisme peut être perçu comme la branche militante de l’unionisme. Farouches partisans du maintien de la province comme partie intégrante du Royaume-Uni et en opposition ferme et résolue à tout rapprochement politique avec la République d’Irlande, il s’accompagne d’une forme de nationalisme ethnique des Protestants d’Ulster qui peut s’intégrer dans la perspective plus large d’un nationalisme britannique.

[2] Il n’a pas été confirmé que ces violences, qui ont fait plus de cinquante victimes parmi la police, aient été orchestrées par un groupe organisé, même si elles se sont concentrées dans des quartiers où sévissent des bandes criminelles associées à des organisations paramilitaires loyalistes comme la Force des volontaires d’Ulster (UVF) et plus encore l’Association de défense de l’Ulster (UDA) mise en cause dans de nombreuses affaires criminelles

[3] La main rouge est très présente dans la culture gaélique et héraldique. Elle daterait de l’époque des comtes d’Ulster. Elle aurait été utilisée par les comtes d’O’Neill qui revendiquaient l’ancien Royaume d’Ulster.

[4] Voir M.C. Considère-Charon, « Regain de violence en Irlande du Nord : le Brexit en cause » Observatoire du Brexit, 19 avril 20, https://brexit.hypotheses.org/5139.

[5] Voir notre article :Regain de violence en Irlande du Nord : le Brexit en cause, Marie-Claire Considère-Charon, 19 avril 2021.

[6] Parmi les requérants on compte également l’ancien député européen du parti du Brexit, Ben Habib et la baronne Hoey de la Chambre des Lords.

[7] Act of Union (Ireland 1800, Article Sixth, Subjects of Great-Britain and Ireland on same footing from 1 Jan, 1801, https://www.legislation.gov.uk/aip/Geo3/40/38/data.pdf).

[8] Protocole sur l’Irlande du Nord, Préambule, ….[Observant qu’aucune disposition du présent protocole n’empêche le Royaume-Uni d’assurer le libre accès au marché pour les marchandises qui circulent de l’Irlande du Nord vers le reste du marché intérieur du Royaume-Uni]…..

[9] Il peut paraître surprenant que l’Acte d’Union, qui était tout sauf démocratique, soit invoqué pour dénoncer un déni de démocratie, alors que l’écrasante majorité des catholiques étaient privés de droits civiques à l’époque.

[10] Agreement between the Government of the United Kingdom of Great-Britain and Northern Ireland and the Government of Ireland, Article 1, (i), (ii), (iii), (iv),(v),

[11]  Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, article 18, 2 à 6, Consentement démocratique en Irlande du Nord, Commission Européenne, ec.europa.eu/info/relations-united-kingdom/eu-uk-withdrawal-agreement/protocol-ireland-and-northern-ireland_fr.

[12]  Declaration by Her Majesty’s Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland concerning the operation of the ‘Democratic consent in Northern Ireland’ provision of the Protocol on Ireland/Northern Ireland, Democratic Consent Process, 3 et 4. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/840232/Unilateral_Declaration_on_Consent.pdf.

[13]Si le consentement est suspendu à quelque moment que ce soit, le dispositif cessera de s’appliquer dans les deux ans qui suivront et le Comité conjoint fera alors des recommandations au Royaume-Uni et à l’Union Européenne sur la façon de protéger l’Accord du Vendredi saint. Ces dispositions ne figuraient pas dans l’Accord de retrait négocié par Theresa May qui proposait que l’Assemblée nord-irlandaise puisse voter sur la possibilité de diverger par rapport à la Grande-Bretagne sur des domaines couverts par le Protocole, Mais ces dispositions pouvaient être transcrites en droit britannique et non dans l’Accord de retrait lui-même Brexit deal : the Northern Ireland Protocol, Institute for Government, instituteforgovernment.org.uk

[14] Institute of government, Northern Ireland protocol : consent mechanism, lundi 1er mars 2021, instituteforgovernment.org.uk

[15] Art. 50, § 3 : « les traités cessent d’être applicables à l’État concerné à partir de la date d’entrée en vigueur de l’accord de retrait ou, à défaut, deux ans après la notification visée au paragraphe 2, sauf si le Conseil européen, en accord avec l’État membre concerné, décide à l’unanimité de proroger ce délai. »

[16] « Les Hautes Parties contractantes s’engagent à organiser, à des intervalles raisonnables, des élections libres au scrutin secret, dans les conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif » Rappelons que le Royaume-Uni reste soumis à la Convention Européenne des Droits de l’Homme, destinée à protéger les droits de l’homme et les libertés fondamentales, qui n’est pas une texte émanant de l’Union Européenne mais un traité établi en 1950 par le Conseil de l’Europe.

[17]Larkin rendait hommage à Trimble en saluant les énormes sacrifices politiques et personnels qu’il avait dû faire pour aboutir à la signature de l’Accord du Vendredi saint et comprenait qu’il puisse se sentir trahi personnellement.  

[18] B. Habib, “In a new low, Boris Johnson is claiming the Act of Union no longer exists”, 20 mai 2021, newsletter.co.uk

[19] H. McCusker, « On the window ledge of the Union, Speeches in 1985 (Hansard) the API-UK Parliament, cité in Wesley Hutchinson, “Quis separabit, Comment l’unionisme nord-irlandais gère la menace d’un avenir post-colonial”, Hérodote 2006/1 n° 120.

[20] Les unionistes sont très fortement attachés aux symboles de la Britannicité, qu’il s’agisse de la famille royale, de l’hymne britannique ou du drapeau au point que l’expression de leur nationalisme soit souvent perçue comme une source d’embarras pour Londres.

[21] Le DUP a été fondé par le pasteur Ian Paisley connu pour son intransigeance religieuse et le refus de tout rapprochement avec les nationalistes. Celui qui a également fondé l’Eglise Presbytérienne libre avait été surnommé « Doctor No » car il s’opposait à toute forme d’évolution dans le domaine des mœurs comme en témoigne sa campagne contre la dépénalisation de l’homosexualité sous le slogan « Sauvons l’Ulster de la sodomie ». Elu député européen de 1979 à 2004, il s’était écrié en session plénière du Parlement européen en 1988 que le Pape était l’Antéchrist. Le DUP, toujours viscéralement lié à l’Eglise Presbytérienne libre, s’est démarqué du Parti unioniste modéré (UUP) par ses prises de positions radicales contre le Protocole et sa défense inconditionnelle du lien avec la Couronne.

[22] La Première ministre, Arlene Foster, était gravement gravement compromise dans un programme d’aides financières à la mise en place d’un système de chauffage à l’énergie renouvelable.  A l’usage des fermiers et des patrons de petites entreprises, ce programme avant été avait mis en place en 2012 alors qu’elle était ministre de l’Entreprise, du Commerce et du Développement. Dans la mesure où les aides étaient accordées ad libitum et sans contrôle d’envergure, le programme aurait donné lieu à de graves abus et il aurait pu coûter 400 millions de livres à l’Etat s’il s’était poursuivi jusqu’à 2036. Le terme de “Cash for Ash” en référence aux bénéficiaires implique que plus on brûle d’énergie plus on reçoit d’argent! 

[23] De nouvelles modalités avaient réduit le nombre de députés de 108 à 90 et  redécoupé le territoire en cinq circonscriptions au lieu de six. Une participation en hausse de 10% par rapport  à 2016 témoignait d’une forte mobilisation des électeurs.

[24] Les 17 mai, le Parti unioniste d’Ulster, qui fut celui d’un des anciens négociateurs des Accords de paix, l’ancien Premier ministre David Trimble, se choisissait un nouveau leader, après la démission de Steve Aiken. Doug Beattie, le nouvel élu, un ancien capitaine des Royal Irish Rangers, qui tenait à s’exprimer sur la question du Protocole, déclarait à la BBC que » le dispositif post-Brexit était là pour rester et qu’on ne pourrait pas le retirer par un vote ». Il déclarait par ailleurs qu’il préférait « une solution qui ne place pas de frontière dure en mer d’Irlande ni sur l’île d’Irlande ».

[25] Il avait été traité pour un cancer, diagnostiqué quatre mois auparavant. 

L’Integrated Review de 2021 : une stratégie tous azimuts au service d’une Global Britain à l’ambition vague

Au fil des semaines, la Global Britain se concrétise. Cette ambition née des réflexions des Brexiters, reprise par Theresa May et promue tous azimuts par Boris Johnson, s’est traduite par des négociations inédites en matière commerciale, parfois difficiles (notamment avec l’Australie), et la publication par le gouvernement britannique il y a quelques semaines de sa stratégie en matière de sécurité, de défense et de politique étrangère. Le rapport, intitulé Global Britain in a Competitive Age. The Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy, est présenté comme le socle de l’ère post-Brexit, sans lien avec la politique européenne dans les domaines susvisés. Peu évoquée, l’Union européenne semble reléguée au second plan, mais cette impression est relativisée par une lecture attentive du texte.

Thibaud Harrois, l’un des meilleurs spécialistes français des questions de défense et de sécurité au Royaume-Uni et des relations franco-britanniques sur ces sujets, revient en détail sur un document indispensable à la compréhension de la politique étrangère des Britanniques depuis leur sortie de l’UE.


 

Par Thibaud Harrois, Maître de conférences en civilisation britannique, Université Sorbonne Nouvelle

Dans le Discours de la Reine de 2019, le gouvernement britannique annonçait entreprendre la rédaction d’une Revue intégrée de sécurité, défense et politique étrangère devant aborder « tous les aspects de politique internationale, de la défense à la diplomatie et au développement[1] ». L’ambition du nouveau document voulu par le Premier ministre Boris Johnson devait ainsi dépasser les documents stratégiques précédents. Il y a eu au moins une revue de défense par décennie depuis les années 1950, à intervalles irréguliers jusqu’à ce que David Cameron tente en 2010 de faire coïncider le rythme de publication de ces revues avec celui des élections quinquennales. La dernière revue (National Security Strategy et Strategic Defence and Security Review) avait été publiée en 2015, un nouveau document d’envergure était donc attendu en 2020, surtout qu’aucune mise à jour n’avait suivi le référendum du 23 juin 2016. Le discours de la Reine précisait qu’il était attendu que la nouvelle revue soit « la réévaluation la plus radicale de la place [du Royaume-Uni] dans le monde depuis la fin de la Guerre froide[2] ». Dans le contexte de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, la Revue intégrée devait en effet répondre aux incertitudes quant au rôle de la Grande-Bretagne dans le monde, en particulier concernant l’articulation de sa politique étrangère et de défense avec celle de ses partenaires européens. Au-delà du cercle européen, la « relation spéciale » avec les États-Unis avait elle aussi était considérablement éprouvée par la présidence Trump. Enfin, alors que Theresa May comme Boris Johnson avaient évoqué la vocation mondiale de la Grande-Bretagne (« Global Britain »), la Revue devait donner substance à cette ambition en définissant les nouvelles priorités de la présence britannique dans le monde, notamment à l’Est de Suez, d’où le pays avait retiré ses troupes depuis la fin des années 1960.

Repoussée notamment à cause de la pandémie de Covid-19, la publication de la Revue intégrée en mars 2021 est intervenue quelques mois après que le gouvernement Johnson a pris plusieurs décisions qui anticipaient le contenu du document et en annonçaient à la fois l’ambition et les ambiguïtés. L’une des mesures les plus débattues fut la fusion, en septembre 2020, du Ministère du développement international (Department For International Development, DFID) avec le Ministère des Affaires étrangères et du Commonwealth (Foreign and Commonwealth Office, FCO) pour former un nouveau ministère chargé des affaires étrangères, du Commonwealth et du développement (FCDO). Cette réforme institutionnelle était l’un des symptômes d’un changement stratégique concernant l’aide au développement et l’objectif de réduction de la pauvreté. Ramené à 0,5% du revenu national brut dans la Spending Review de 2020[3], le budget de l’aide au développement n’atteint désormais plus l’objectif fixé par l’ONU de consacrer 0,7% du RNB à l’aide publique au développement. Bien qu’annoncée comme temporaire, cette diminution du budget de l’aide au développement, et la fin de l’indépendance du ministère chargé de son administration, mettent en péril l’un des ressorts majeurs de l’influence britannique dans le monde[4].

En revanche, le gouvernement a annoncé en novembre 2020 une augmentation de 16,5 milliards de livres du budget alloué à la Défense[5]. Cette décision a mis un terme à presque une décennie de déclin, signalant ainsi la priorité que Boris Johnson entend donner aux forces armées comme outil de la puissance britannique et de son influence. Il s’agissait également d’envoyer un signal à ses alliés, notamment au sein de l’OTAN, en devenant l’un des États dont le budget de la Défense est le plus important en proportion de son PIB. La priorité du nouveau budget est donnée aux nouvelles technologies, l’essentiel des sommes devant être consacrées à la recherche et au développement, dans un effort de modernisation des forces armées[6].

L’augmentation du budget de la Défense pourrait être interprété comme l’un des signes du choix d’une politique internationale réaliste, où la défense de l’intérêt national et du rôle de la Grande-Bretagne dans le monde passe par une capacité à projeter sa puissance, y compris dans le cadre de conflits armés. Mais la lecture de l’Integrated Review suggère qu’en dépit d’autres choix, comme celui de réduire le budget de l’aide au développement, le gouvernement n’a pas renoncé à faire de la Grande-Bretagne une « force pour le bien du monde », y compris dans une vision plutôt libérale de promotion des valeurs démocratiques dans un cadre multilatéral.

Nous montrerons ainsi dans notre réflexion que la revue publiée en mars 2021 est une proposition généreuse de redéfinition des ambitions stratégiques britanniques, mais qu’elle peine à dégager un ordre de priorité adapté au statut de puissance moyenne du Royaume-Uni. En multipliant les priorités, le gouvernement a manqué une occasion de clarifier le rôle de la Grande-Bretagne dans le monde, au risque de décevoir les attentes par manque de moyens.

Un tournant indo-pacifique significatif mais pas décisif

L’histoire de la relation entre le Royaume-Uni et la zone qui va du Golfe au Pacifique est ancienne. Elle est principalement liée à son rôle de puissance coloniale, notamment à Aden et Oman, en Inde, en Malaisie, à Singapour, ou encore en Birmanie, sans mentionner les liens plus anciens avec les pays du Commonwealth comme l’Australie ou la Nouvelle-Zélande. Néanmoins, le retrait des forces britanniques de l’Est de Suez à partir de la fin des années 1960 a conduit les Britanniques à hésiter sur l’attitude à adopter vis-à-vis de la région. Depuis le référendum de 2016, l’une des rengaines des Brexiters a été d’insister sur la nécessité pour le Royaume-Uni de réorienter sa stratégie vers l’indo-pacifique. Cette insistance sur l’indo-pacifique est importante, car il s’agit d’une reconnaissance de l’importance que la région, en particulier l’Asie, a pris dans les relations internationales et l’avenir d’une économie mondialisée. Par conséquent, les Brexiters souhaitaient renforcer les liens historiques et l’influence du pays dans la région. Ainsi, le « tournant[7] » vers l’indo-pacifique fait-il parti d’une stratégie plus large qui vise à renforcer la présence britannique à « l’Est de Suez ». L’expression a été réintroduite dans le discours de politique étrangère britannique, notamment par Boris Johnson, devenu ministre des Affaires étrangères dans le gouvernement de Theresa May. Selon Boris Johnson, le retrait britannique de la région était une erreur due aux difficultés économiques rencontrées par le Royaume-Uni dans les années 1960 et la réorientation de sa stratégie au moment où il adhérait à la CEE[8]. Bien que contestée[9], cette interprétation historique sert à justifier le regain d’intérêt britannique pour la région, maintenant que le Royaume-Uni a quitté l’UE.

La politique de sécurité et de défense britannique s’articule déjà bien avec les enjeux de la région. Le Royaume-Uni est l’un des principaux membres du Five Power Defence Agreement (FPDA), accord de sécurité collective qui regroupe la Malaisie, Singapour, l’Australie et la Nouvelle-Zélande. Son appartenance à l’alliance des « Five Eyes » dans le domaine du renseignement (avec l’Australie, la Nouvelle-Zélande, les États-Unis et le Canada), en fait également un acteur de poids dans la région, surtout dans le contexte d’une rivalité stratégique accrue entre les États-Unis et la Chine.

Spécifiquement sur la Chine, la Revue stratégique note le défi que représente la relation avec un « État autoritaire aux valeurs différentes des [siennes][10] », qui est à la fois une menace pour la sécurité économique britannique et un partenaire commercial de premier ordre[11]. La stratégie britannique vis-à-vis de Pékin est ainsi caractérisée par une tentative de concilier une volonté de travailler avec l’une des principales puissances économiques de la région (et du monde) tout en cherchant à contenir ce que son attitude peut avoir de néfaste sur la scène internationale. Mais il est peut-être illusoire de croire, comme les Britanniques semblent le faire, qu’il est possible de renforcer les liens commerciaux avec la Chine tout en entretenant des intérêts de sécurité divergeant.

Plus largement, la Revue présente une stratégie en neuf points pour étayer son « tournant » vers l’indo-pacifique[12]. En ce qui concerne les intérêts économiques du Royaume-Uni, la Revue indique la volonté du pays de renforcer les liens commerciaux qu’elle entretient notamment avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande. Il faut également noter la volonté de se rapprocher de l’ASEAN, dont il veut devenir l’un des « partenaires de dialogue » (statut dont le Royaume-Uni bénéficiait à travers son appartenance à l’UE). À ce titre, l’ouverture d’une nouvelle mission diplomatique auprès de la présidence de l’ASEAN début 2020 peut être vue comme un signe du rapprochement en cours avec l’organisation. Cependant, on peut s’interroger sur la façon dont les États-membres de l’ASEAN perçoivent ce rapprochement ; le Royaume-Uni s’étant le plus souvent illustré par sa proximité avec la politique américaine vis-à-vis de la Chine et ayant défié Pékin pour sa répression des Ouïghours au Xinjiang ou des mouvements démocratiques à Hong Kong, les membres de l’ASEAN souhaiteront peut-être éviter une association qui les conduirait à prendre plus clairement position dans la rivalité entre la Chine et les puissances occidentales.

Il n’en reste pas moins que le Royaume-Uni a d’ores et déjà renforcé sa présence commerciale dans la région, notamment en signant des accords de libre-échange avec Singapour et le Vietnam fin 2020. Toutefois, sa priorité, également listée dans la Revue stratégique, est de rejoindre le Partenariat transpacifique global et progressiste (Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership) qui rassemble 11 États du pourtour pacifique. Malgré la distance géographique, le fait que le Royaume-Uni ait déjà des intérêts en matière de sécurité dans la région (notamment par le FPDA et l’alliance des Five Eyes) et qu’il ait déjà signé des accords de libre-échange avec 7 des 11 membres du CPTPP, en fait un partenaire naturel[13]. Membre du CPTPP, le Royaume-Uni aurait plus de facilité à faire accepter une éventuelle adhésion à l’ASEAN, puisque son implication à la fois commerciale et militaire dans la région ne ferait plus de doute.

Sur le plan militaire, les quelques 1000 membres de la garnison de Brunei constituent la dernière force militaire permanente de la région, à l’exception de la base de Diego Garcia. Mais le voyage inaugural du HMS Queen Elizabeth, le nouveau porte-avions britannique, qui doit le conduire en Asie, est présenté comme le prélude à un retour d’une présence britannique permanente plus importante dans la zone, en partenariat avec les pays et les organisations de sécurité de la région.

Enfin, le Royaume-Uni se présente dans la Revue intégrée comme une « superpuissance du soft power[14] ». Ceci passe par l’accent mis sur l’aide au développement et la coopération scientifique. Le Royaume-Uni a investi plus de 3,5 milliards de livres au titre de l’aide au développement à destination des pays de l’ASEAN au cours de la dernière décennie. Le Newton Fund lui a également permis d’investir 106 millions de livres en soutien à la coopération scientifique et à l’innovation en Asie du Sud-Est[15]. Ces instruments de soft power constituent une nouvelle priorité pour le gouvernement britannique qui entend en tirer profit afin de renforcer les liens avec les pays de l’ASEAN après que la pandémie de Covid-19 a mis en exergue la fragilité de leurs économies et de leur soutien à une politique publique en faveur de la recherche scientifique.

En conclusion, le Revue intégrée décrit les opportunités que présente la région indo-pacifique pour le Royaume-Uni, à un moment où il cherche à donner de la substance au discours sur « Global Britain ». Néanmoins, le succès du retour britannique à « l’Est de Suez » dépend non seulement des moyens que le pays pourra mettre en œuvre mais aussi de la façon dont les États de la région l’accueilleront. Enfin, l’évolution de la politique britannique vis-à-vis de l’indo-pacifique a été décrite comme un alignement avec la politique américaine dans la région[16]. Mais on notera que, outre les partenariats bilatéraux et les alliances multilatérales, la Revue intégrée mentionne non pas les États-Unis, mais la France et l’Allemagne comme des partenaires privilégiés[17]. La redéfinition du rôle international de la Grande-Bretagne passe en effet avant tout par une réflexion sur l’articulation de ses choix stratégiques avec ceux de ses partenaires européens.

La zone euro-atlantique au cœur de la stratégie britannique

Suite à la publication de la Revue intégrée, l’attention médiatique s’est focalisée sur le tournant indo-pacifique du Royaume-Uni. « Plus d’Asie et moins d’Europe », a-t-on pu lire[18]. S’il est bien question de « plus d’Asie » dans la Revue, la nouvelle stratégie britannique est bien plus européenne qu’il n’y paraît.

Certes, sur les 114 pages du document, l’on compte seulement deux références à l’Union européenne. La première fait mention de la relation actuelle du Royaume-Uni avec l’UE et rappelle que l’accord de décembre 2020 protège « les intérêts économiques essentiels » des Britanniques, tout en leur donnant la liberté d’adopter « des approches économiques et politiques différentes dans de nombreux domaines » en fonction de leurs intérêts[19]. L’UE est aussi mentionnée pour laisser entendre que le Royaume-Uni travaillerait avec l’Union lorsque leurs intérêts coïncideraient, notamment pour promouvoir « la stabilité et la sécurité du continent européen ». À ce titre, la Revue mentionne particulièrement la coopération dans le domaine des politiques pour le climat et la biodiversité[20].

Ces références à l’UE sont peu nombreuses, mais cela ne devrait pas être source d’étonnement. Même lorsqu’il était membre de l’UE, le Royaume-Uni n’a jamais été parmi les acteurs les plus importants de la politique étrangère et de sécurité de l’Union, et l’on ne pouvait s’attendre à ce que le Brexit mène à un revirement dans l’attitude britannique vis-à-vis de la PESC. Les Britanniques ont d’ailleurs refusé d’aborder la question d’une coopération dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité dans les discussions qui ont mené à la signature de l’accord de décembre 2020, qui ne la mentionne pas.

Néanmoins, on peut s’interroger sur ce que signifie l’absence de détails sur les relations avec l’UE dans une Revue intégrée qui indique à plusieurs reprises la priorité donnée à la sécurité de la zone euro-atlantique. La Revue est très claire sur le fait que l’OTAN demeurera la principale organisation internationale pour la sécurité de la région et que le Royaume-Uni s’y voit comme « le principal allié européen[21] ». Pourtant, on peut douter de la réalité d’une telle prétention du pays à être la principale puissance en Europe sans une relation avec l’UE dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité. La Revue affirme que quitter l’UE a permis à la Grande-Bretagne de gagner en rapidité et en souplesse et de mieux faire entendre une « voix forte et indépendante » en travaillant avec de nouveaux partenaires[22]. L’idée qui prévaut est donc bien celle d’un Brexit qui aurait « libéré le potentiel de la Grande-Bretagne » pour reprendre le slogan des Conservateurs aux élections de 2019[23].

L’un des domaines dans lesquels le Royaume-Uni a en effet gagné en autonomie et en souplesse est celui de la politique de sanctions, notamment dans la lutte pour le respect des droits humains. L’adoption en juillet 2020 des Global Human Rights Sanctions Regulations 2020 a permis au pays de se doter de nouvelles règles inspirées de la loi Magnitsky américaine. En septembre 2020, la Grande-Bretagne était le premier pays européen à annoncer des sanctions contre des dirigeants biélorusses suite aux accusations de fraude électorale et de violence contre les manifestants pro-démocratie[24]. On peut y voir une conséquence positive du Brexit. Cependant, l’efficacité de telles sanctions ne dépend pas seulement de la rapidité avec laquelle elles sont adoptées, mais aussi de leur contenu et la façon dont elles sont mises en œuvre de façon concertée par des partenaires commerciaux. En ce sens, la coordination des politiques de sanction entre Américains et Européens a plus de sens et de poids que la possibilité pour le Royaume-Uni de prendre ses propres dispositions. On peut donc s’attendre à ce que des efforts soient entrepris par le Grande-Bretagne pour prendre des décisions cohérentes avec celles de ses principaux partenaires commerciaux.

Dans d’autres domaines de la politique étrangère et de sécurité, la Revue intégrée confirme qu’à la coopération avec l’UE, le Royaume-Uni préfère une implication dans des alliances ou partenariats aux formats divers, plus ou moins formels. La Revue mentionne, par exemple, les « Five Eyes » dont les États-Unis et le Canada sont aussi membres de l’OTAN. En Europe, sont listés un certain nombre de partenariats bilatéraux. Le plus important de ceux-ci est certainement celui avec la France, qui repose sur les traités de Lancaster House de 2010 ayant notamment donné lieu à l’établissement d’une Force expéditionnaire conjointe (Combined Joint Expeditionary Force, CJEF). La Revue met également en avant l’importance croissante du partenariat de politique étrangère avec l’Allemagne, à la fois en bilatéral, mais aussi en trilatéral dans le format E3 formé par Paris, Londres et Berlin. Si ces partenariats permettent bien au Royaume-Uni de demeurer l’un des acteurs principaux de la politique étrangère et de sécurité en Europe, on peut remarquer qu’ils existaient déjà avant la sortie des Britanniques de l’UE, et qu’aucun n’a été rendu possible précisément grâce au Brexit, qui pourrait au contraire les fragiliser en cas de tensions politiques, notamment avec les États-membres de l’UE.

Malgré le nombre limité de références à l’UE dans la Revue, les politiques étrangères européenne et britannique demeureront extrêmement proches. Tout d’abord, malgré le discours sur « Global Britain » et l’aspiration à réviser priorités et moyens au service de cette ambition, la Revue britannique ne contredit pas les termes du débat sur la sécurité dans le reste de l’Europe. La sécurité de l’Europe, tout comme celle de la Grande-Bretagne, sera avant tout déterminée par les événements qui affectent le continent européen. Cela signifie que le Royaume-Uni ne peut ignorer les défis auxquels l’Europe est confrontée et devra continuer à s’impliquer dans la sécurité du continent.

La Revue intégrée insiste, ensuite, sur le rôle de l’OTAN, au « fondement de la sécurité collective dans la zone euro-atlantique[25] », ainsi que sur le rôle joué par les États-Unis, au sein de l’Alliance atlantique, mais aussi des « Five Eyes », ainsi qu’en bilatéral. Toutefois, les Britanniques partagent avec le reste de l’Europe les inquiétudes suscitées par les tensions avec la Russie, la menace grandissante que représente la Chine, mais aussi l’ambivalence des États-Unis dont l’engagement dans la sécurité de la zone euro-atlantique est fluctuant. Le fait que la France soit mentionnée 11 fois dans la Revue intégrée, et l’Allemagne 7 fois, est un indicateur clair des intérêts et de la stratégie que le Royaume-Uni a en commun avec ses voisins. Du côté de Paris et Berlin, on peut s’attendre à ce que le dialogue qui existe avec Londres dans le format E3 soit progressivement institutionnalisé en l’absence d’avancées satisfaisantes et rapides au niveau de l’UE[26].

Outre la coopération avec la France et l’Allemagne, la Revue met enfin en avant la nécessité de coopérer avec l’Irlande, et dans une moindre mesure avec l’Italie, la Pologne, mais aussi les Pays-Bas, l’Espagne, le Portugal, le Danemark, la Norvège, la Suède, la Suisse et la Turquie. Pour la Grande-Bretagne, ces pays partagent une même attention pour « les valeurs, le libre échange et un engagement transatlantique[27] ». À cet égard, la Revue mentionne les liens bilatéraux qui existent avec ces pays, mais aussi, pour certains d’entre eux leur engagement au sein de l’OTAN ou de la Joint Expeditionary Force, force expéditionnaire conjointe qui associe les 5 pays nordiques, les 3 pays baltes et les Pays-Bas, sous commandement britannique. Cette force, principalement tournée vers le Grand Nord, est principalement destinée à assurer la sécurité de la région face aux menaces émanant de la Russie[28].

En conclusion, la Revue intégrée n’est donc pas un bouleversement stratégique complet et l’attention portée aux décisions concernant la région indo-pacifique ne doit pas occulter le fait que le document présente également la continuité de la coopération avec les alliés au sein de la zone euro-atlantique.

Des équipements adaptés à la stratégie ?

L’un des engagements de Boris Johnson lorsque le processus de rédaction de la Revue intégrée a été amorcé était d’adapter les ressources de chaque ministère pour mettre en œuvre les conclusions du nouveau document stratégique[29]. Toutefois, la multiplication des priorités dans la Revue conduit à émettre des doutes sur la possibilité de mettre en adéquation capacités et objectifs. Mais c’est la cohérence même de la Revue qui peut être remise en cause dans certains cas.

Le programme nucléaire

On peut s’interroger en particulier sur l’évolution de la posture nucléaire britannique, qui contredit les choix effectués depuis la fin de la Guerre froide et dont la cohérence avec d’autres priorités listées dans la Revue n’est pas établie. En effet, depuis les années 1990, les Britanniques ont affirmé avec constance et régularité leur volonté de réduire leur arsenal nucléaire. Le gouvernement s’était même engagé à ne pas augmenter le nombre d’ogives nucléaires au moment du remplacement du programme Trident[30]. De plus, la Revue de 2021 insiste sur l’importance du soutien britannique à la diplomatie multilatérale, notamment en vue du désarmement nucléaire[31]. Dès lors, comment expliquer que le gouvernement ait fait le choix d’abandonner la limite de 225 ogives qu’il s’était fixé, ainsi que l’objectif d’abaisser ce nombre à 180 dans les cinq prochaines années, pour se fixer un nouveau plafond de 260 ogives ? De plus, le Royaume-Uni ne publiera plus les données sur la proportion de son arsenal nucléaire qui est opérationnel, ni ne révèlera le nombre d’ogives et de missiles déployés à bord de ses sous-marins.

Ces changements sont présentés comme une réponse à l’évolution de l’environnement international, en particulier l’importance grandissante des menaces posées par la Russie, la Chine, la Corée du Nord ou l’Iran. Puisque ces États possèdent un arsenal nucléaire dont la taille ne fait qu’augmenter et, qu’au-delà de la dissuasion, ils semblent prêts à en faire usage, le Royaume-Uni ne souhaite plus exclure la possibilité que sa propre force augmente également. Une telle annonce va à l’encontre des engagements pris dans le cadre du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires et peut nuire aux efforts de la Grande-Bretagne et de ses alliés en vue d’une réduction de l’arsenal d’autres pays comme la Chine, ou aux discussions avec d’autres pays comme l’Iran.

Mais c’est aussi le coût du programme nucléaire britannique qui suscite des interrogations. Le programme de remplacement des missiles Trident en coopération avec les États-Unis annoncé en février 2020 a été estimé à plus de 31 milliards de livres. Le programme nucléaire représente une part importante du budget de la défense, et cette part est destinée à augmenter dans les prochaines années, ce que l’augmentation du budget annoncée en novembre 2020 ne pourra totalement compenser.

Une « cyber-puissance responsable et démocratique »

La Revue intégrée annonce le projet de faire du Royaume-Uni une « cyber-puissance responsable et démocratique[32] » et mentionne la puissance cyber une vingtaine de fois. Face à la Chine et à la Russie qui ont investi dans la puissance cyber comme partie intégrante de leur stratégie expansionniste, le Royaume-Uni ambitionne de donner une définition différente de cette puissance. La création en novembre 2020 d’une Force cyber nationale (National Cyber Force[33]) qui associe personnels militaires et du renseignement a été une première étape dans le renforcement de la force cyber britannique. Le gouvernement a également indiqué vouloir investir dans les 1 200 entreprises et 43 000 emplois dédiés spécifiquement à ce secteur. Le premier objectif associé à ces décisions est de doter le pays des moyens de résister à des attaques coûteuses et potentiellement dangereuses pour la sécurité nationale. Mais la Revue stratégique indique également la volonté de travailler en coopération avec d’autres États ainsi que des entreprises étrangères afin de renforcer leurs infrastructures numériques et leurs capacités dans le domaine de la cyber-sécurité. Cette diplomatie cyber est ainsi le socle de nouvelles relations qui permettront à la Grande-Bretagne d’étende son influence à l’étranger. Elle représente également une occasion potentielle pour l’industrie cyber britannique de développer ses exportations. Et au-delà des potentiels bénéfices que l’industrie pourra en retirer, la Revue insiste sur le caractère essentiel des investissements du secteur pour soutenir la stratégie gouvernementale, de même que le rôle que pourront jouer les universités, les écoles et la société dans son ensemble[34].

Cette ouverture au milieu de la recherche universitaire et plus largement à la société dans le développement d’une stratégie cyber « responsable et démocratique » complète le rôle accordé dans le domaine aux forces armées, qui en demeurent le principal protagoniste. Complément de l’Integrated Review, le Defence Command Paper publié le 22 mars 2021 sous le titre Defence in a Competitive Age[35], souligne le caractère essentiel du cyberespace comme champ d’action des forces armées, au côté des quatre autres domaines (maritime, terre, air et espace). Ainsi le Ministère de la Défense a annoncé l’augmentation des dépenses consacrées au cyberespace, au détriment des ressources allouées aux forces que l’on pourrait qualifier de traditionnelles (marine, armée de terre et armée de l’air).

Faire plus avec moins : le budget des armées

Alors que les précédentes revues de défense, notamment celle de 2015, avaient été accusées d’être trop ambitieuses compte tenu du manque de moyens[36], le gouvernement Johnson a promis que la Revue intégrée éviterait de tomber dans cet écueil. Cependant, malgré l’annonce d’une augmentation du budget des armées, il semblerait qu’il soit tout aussi difficile de mettre en adéquation ambition et moyens en 2021 que lors des précédentes revues. Le Defence Command Paper insiste sur la façon dont les forces britanniques seront « modernisées » pour atteindre les objectifs militaires fixés dans l’Integrated Review. Mais derrière cette modernisation, on peut aussi voir la décision de réduire le nombre de personnels et d’équipements existants, notamment dans les armées de terre et de l’air, pour financer de nouveaux équipements dans le domaine de l’espace et du cyberespace.

L’armée la plus préservée des coupes est la Royal Navy. Le « tournant indo-pacifique » et la désignation de la Russie et de la Chine comme principales menaces sur la sécurité britannique, impliquent que la Marine ait à jouer un rôle majeur pour atteindre les objectifs fixés dans la Revue et qu’il soit nécessaire de s’assurer qu’elle puisse être déployée à tout moment. « Symbole en action de la Grande-Bretagne à vocation mondiale[37] », le porte-avions HMS Queen Elizabeth et le groupe aéronaval sont au centre de la stratégie britannique, tout en restant « disponible en permanence pour l’OTAN ». Mais alors que la Revue de défense confirme que le HMS Prince of Wales, l’autre porte-avions de classe Queen Elizabeth, sera bien mis en service, l’on peut s’interroger sur la pertinence d’un tel choix tant que la Marine ne pourra déployer qu’un seul groupe aéronaval à la fois. De plus, la Revue reste vague sur le nombre d’aéronefs dont pourra disposer la Marine dans les années à venir. Par ailleurs, le déploiement de deux nouveaux « Groupes de réponse littorale » (Littoral Response Group) est annoncé pour 2021 dans la zone euro-atlantique et 2023 pour l’indo-pacifique afin de garantir une présence permanente dans ces deux régions du monde. Mais l’équipement de ces deux groupes navals dépend de projets ambitieux de construction de frégates et destroyers de nouvelle génération (Type 83) et de sous-marins nucléaires d’attaque qui ne seront opérationnels qu’à l’horizon 2030.

Les coupes budgétaires affecteront l’armée de terre. La Revue de défense annonce une révision de sa structure, la « modernisation » entraînant des coupes dans le nombre de personnels et d’équipements. Alors qu’il est question de réduire le nombre de personnels de 82 000 à 72 500 d’ici 2025, il y a en réalité plusieurs années que l’armée de terre n’atteint plus le nombre de personnels prévu, les coupes seront donc moins importantes en pratique. Par ailleurs, contrairement à ce qui avait été rapporté dans la presse en août 2020[38], la Revue ne prévoit pas (pour le moment du moins) de se passer de ses blindés Challenger II qui vont au contraire être modernisés pour 2/3 d’entre eux (soit 148 blindés). D’autres véhicules plus anciens vont par contre être retirés du service sans être modernisés. La réduction des moyens et des capacités à la disposition de la 3e division d’infanterie (la seule division opérationnelle basée au Royaume-Uni) la contraint à limiter sa capacité de manœuvre, désormais limitée à deux groupes de combats (Brigade Combat Team). L’armée de terre britannique devient ainsi l’une des armées de terre de l’OTAN aux capacités les plus contraintes.

La Royal Air Force devra également se passer de certains aéronefs et hélicoptères trop anciens, ce qui conduira à une réduction à court terme de ses équipements. Cette dernière devrait être compensée en partie par un investissement de 2 milliards de livres dans le programme de système de combat aérien du futur (Future Combat Air System). Après l’échec du projet de drone franco-britannique, le SCAF britannique se concentre principalement sur le développement du Tempest qui, à terme, doit remplacer les avions de combat de type Typhoon. Le programme britannique diffère donc du programme porté par la France, l’Allemagne et l’Espagne de remplacement de leurs propres avions de combat. On peut également noter que la Revue de défense prévoit une réduction des avions et hélicoptères de transport militaire (les Hercules étant en quelque sorte remplacés par l’A400M Atlas et les Puma et Chinook étant également destinés à être retirés du service). Cependant, il est quelque peu paradoxal de retirer du service ces appareils de transport, alors que la Revue intégrée insiste sur la volonté britannique d’augmenter sa présence internationale.

La modernisation des forces armées britanniques et les choix concernant les équipements dont le pays disposera ne semblent ainsi pas toujours en cohérence avec les décisions stratégiques et le processus de revue n’a pas totalement échappé aux écueils des revues de 2010 ou de 2015 où les contraintes budgétaires n’avaient pas permis de retranscrire dans les actes les ambitions gouvernementales.

Conclusion

De l’augmentation du nombre de têtes nucléaires et à la modernisation des forces armées, des nouvelles capacités pour lutter contre le terrorisme à la défense du cyberespace, de la lutte contre le réchauffement climatique à l’aide au développement, en passant par la défense de la zone euro-atlantique avec une attention accrue pour l’indo-pacifique, la Revue intégrée ne manque ni d’ambition ni d’orientations. Si aucune de ces orientations n’est contestable en soi, il sera beaucoup plus difficile de mettre en œuvre ces objectifs que de les fixer.

L’absence de détails sur les relations avec l’Union européenne demeure le principal point d’interrogation de cette stratégie post-Brexit. Le changement d’attitude britannique vis-à-vis de la Chine, sa volonté de continuer à participer à la défense de la zone euro-atlantique, l’insistance sur les valeurs démocratiques et le renforcement de l’ordre international tout en prenant une part active dans la lutte contre le réchauffement climatique, font de la Grande-Bretagne un partenaire essentiel pour les États-membres de l’UE dont elle continue de partager les priorités. Il en est de même pour la relations avec les États-Unis qui continueront d’encourager davantage d’investissement de la part de leurs alliés européens dans la défense de leur continent et pour la sécurité à l’échelle internationale.

En somme, la publication de la Revue intégrée est une étape essentielle dans la définition de ce que signifie « Global Britain », mais cette stratégie « tous-azimuts » devra certainement être précisée et affinée dans les années à venir afin d’en dissiper toutes les ambiguïtés et d’en expliciter la logique en vue d’une meilleure définition du nouveau rôle du Royaume-Uni dans le monde.

Références

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[1] Discours de la Reine, 19 décembre 2019. https://www.gov.uk/government/speeches/queens-speech-december-2019

[2] Idem.

[3] Chancellor of the Exchequer, Spending Review 2020, par. 37. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/938054/SR20_print.pdf

[4] https://www.chathamhouse.org/2020/11/examining-impacts-uk-foreign-aid-budget-cut

[5] Chancellor of the Exchequer, Spending Review 2020, par. 40. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/938054/SR20_print.pdf

[6] Boris Johnson, déclaration à la Chambre des Communes, 19 novembre 2020. https://www.gov.uk/government/speeches/pm-statement-to-the-house-on-the-integrated-review-19-november-2020

[7] Le mot employé est « tilt » et non « pivot » qui renvoie à la stratégie américaine.

[8] Boris Johnson, « Britain is back East of Suez”, discours, Bahreïn, 9 décembre 2016. https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretary-speech-britain-is-back-east-of-suez

[9] William James, « There and back again: the fall and rise of Britain’s ‘East of Suez’ basing strategy », War on the Rocks, 18 février 2021. https://warontherocks.com/2021/02/there-and-back-again-the-fall-and-rise-of-britains-east-of-suez-basing-strategy/

[10] HM Government, Global Britain in a competitive age: Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy, CP 403, Londres: Stationery Office, 2021, p. 62

[11] Idem.

[12] Idem, pp. 66-67.

[13] Elly Darkin, « The Politics of UK Accession to Pacific Free Trade Club », rusi.org, 25 février 2021. https://rusi.org/commentary/politics-uk-accession-pacific-free-trade-club

[14] « a soft power superpower », Integrated Review, p. 9.

[15] HM Government, « UK-ASEAN factsheet », 4 mai 2021. https://www.gov.uk/government/publications/uk-asean-factsheet/uk-asean-factsheet

[16] Mark Landler, « Johnson Pins U.K. Future on U.S. Ties, as European Bonds Loosen », New York Times, 16 mars 2021. https://www.nytimes.com/2021/03/16/world/europe/boris-johnson-uk-usa.html

[17] Integrated Review, p. 66.

[18] Cécile Ducourtieux, « Plus d’Asie et moins d’Europe : Boris Johnson définit la nouvelle stratégie « Global Britain » du Royaume-Uni », 17 mars 2021. https://www.lemonde.fr/international/article/2021/03/17/plus-d-asie-et-moins-d-europe-boris-johnson-definit-la-nouvelle-strategie-global-britain-du-royaume-uni_6073391_3210.html

[19] Integrated Review, p. 60.

[20] Integrated Review, p. 21.

[21] Integrated Review, p. 20.

[22] Integrated Review, p. 17, par. 28.

[23] https://assets-global.website-files.com/5da42e2cae7ebd3f8bde353c/5dda924905da587992a064ba_Conservative%202019%20Manifesto.pdf

[24] Integrated Review, p. 48.

[25] Integrated Review, p. 71.

[26] Alice Billon-Galland et Richard G. Whitman, Towards a strategic agenda for the E3: Opportunities and risks for France, Germany and the UK, Londres : Chatham House, 2021. https://www.chathamhouse.org/sites/default/files/2021-04/2021-04-28-towards-strategic-agenda-e3-billon-galland-whitman.pdf

[27] Integrated Review, p. 61.

[28] Integrated Review, p. 61.

[29] Boris Johnson, « PM outlines new review to define Britain’s place in the world », gov.uk, 26 février 2020. https://www.gov.uk/government/news/pm-outlines-new-review-to-define-britains-place-in-the-world

[30] https://www.gov.uk/government/publications/successor-submarine-programme-factsheet/successor-submarine-programme-factsheet

[31] Integrated Review, p. 78.

[32] « Responsible, democratic cyber power ». Integrated Review, p. 40.

[33] https://www.gchq.gov.uk/news/national-cyber-force

[34] Integrated Review, p. 41.

[35] Ministry of Defence, Defence in a competitive age, CP 411, Londres: Stationery Office, 2021. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/974661/CP411_-Defence_Command_Plan.pdf

[36] Chambre des Communes, débat, 21 septembre 2020. https://hansard.parliament.uk/Commons/2020-09-21/debates/F59F01B3-5B0A-49BD-BE19-A53C0CCE4C73/ArmedForcesCapabilityFutureSecurityThreats

[37] « A symbol of Global Britain in action ». Defence in a competitive age, p. 14.

[38] Lucy Fisher, « Defence chiefs face battle over plan to scrap tanks », The Times, 25 août 2020. https://www.thetimes.co.uk/article/defence-chiefs-face-battleover-plan-to-scrap-tanks-ws87tdgbg

L’indépendance écossaise après les élections du 6 mai 2021 : si loin, si proche

Le 6 mai se sont déroulées les élections locales partielles britanniques. Ce « super Thursday » avait pour objet de renouveler 143 conseils en Angleterre, 13 municipalités ou métropoles anglaises (dont le Grand Londres, le Grand Manchester et Liverpool), 35 chefs de police locale anglaise, le Parlement écossais et le Parlement gallois (le Sineed). Une élection législative partielle avait également lieu dans la circonscription du nord de l’Angleterre, à Hartlepool.

Les conservateurs ont remporté le scrutin anglais, ont gagné des sièges au Sineed, et restent stables en Écosse. Les travaillistes perdent de nombreux sièges en Angleterre, mais renforcent leur position au pays de Galles. Le parti national écossais (SNP) échoue à un siège de la majorité absolue au Parlement d’Édimbourg, mais les indépendantistes dans leur ensemble y parviennent grâce au progrès des Verts .

Bien que locales et partielles, ces élections recelaient deux enjeux majeurs : l’avenir de l’Écosse et la « santé politique » de Boris Johnson sur fond de crise pandémique et de gestion compliquée de la période post-Brexit.

La sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne a surtout pesé dans les débats en Écosse, les nationalistes considérant que cet événement est un changement de circonstance majeur justifiant un nouveau référendum d’indépendance après celui de 2014. L’Observatoire revient en premier lieu sur cette hypothèse à l’issue de résultats déterminants pour l’avenir de l’Écosse. Alexandre Guigue, après avoir présenté les enjeux du scrutin, souligne la complexité de la situation, tant politiquement que juridiquement. Nous reviendrons dans un prochain billet sur les enseignements à tirer des bons scores du parti conservateur en Angleterre et des travaillistes au pays de Galles.


L’indépendance écossaise après les élections du 6 mai 2021 : si loin, si proche

Par Alexandre Guigue, maître de conférences HDR en droit public, Centre de recherche en droit Antoine Favre, Université Savoie Mont-Blanc

Les élections législatives du 6 mai 2021 ont livré leur verdict au terme d’un suspense assez intense. Il y a plusieurs causes à cela : d’abord un mode de scrutin complexe qui rend les prédictions presque impossibles, ensuite l’enjeu indépendantiste qui a conduit à des votes très stratégiques ; enfin, un taux de participation record (63,4 %). Dans un tel contexte, les sondages ne pouvaient guère en prévoir l’issue. Entre l’annonce des premiers résultats et celle du score final, tout a été dit : que le SNP n’augmenterait pas son nombre de sièges (qui était de 61 sur 129 juste avant les élections mais de 63 sièges lors du scrutin de 2016), que les indépendantistes de tout bord pourraient se rapprocher d’une majorité des deux tiers (86 sièges), que les travaillistes résisteraient finalement bien grâce à leur nouveau leader ou encore que le nouveau parti indépendantiste, Alba, pourrait faire son entrée au Parlement. Rien de tout cela ne s’est confirmé. La plupart des partis ont fait du surplace : si le SNP a fait un bon score (64 sièges, soit un siège de plus que lors du scrutin de 2016, à un siège de la majorité absolue), comme les Verts (de 6 à 8 sièges), les partis traditionnels sont restés à un niveau plutôt stable si l’on compare par rapport aux résultats du scrutin de 2016 (encore 31 sièges pour les conservateurs, de 24 à 22 pour les travaillistes et de 5 à 4 sièges pour les libéraux-démocrates). Quant au nouveau parti d’Alex Salmond, Alba, il n’est pas parvenu à faire élire le moindre député. De tels résultats accentuent la pression sur le gouvernement central, mais un référendum ne semble pas pouvoir être rapidement organisé. Plusieurs enseignements peuvent être tirés de ce scrutin qui éclairent la poursuite du bras de fer engagé entre Édimbourg et Londres.

Les enseignements du scrutin

Le taux de participation élevé est sans doute l’un des premiers enseignements des élections du 6 mai 2021. Alors que le pays se remet à peine de la dernière vague du Covid 19, 63,4 % des électeurs se sont exprimés.

Taux de participation lors des élections législatives écossaises

199920032007201120162021
59 %49,4 %51,8 %50,4 %55,6 %63,4 %

La raison principale de cette forte participation tient à la polarisation du scrutin autour de la question de l’indépendance. Le SNP en avait fait un enjeu depuis le référendum de 2016 sur l’Union européenne (les électeurs écossais avaient voté contre le Brexit à 62 %), et la persistance de sondages favorables à l’indépendance pendant toute l’année 2020 avait renforcé sa position. Alors qu’il s’en était peu inquiété jusque-là, Boris Johnson a commencé à prendre la question plus au sérieux au début de l’année 2020, demandant à son Cabinet d’organiser une réflexion sur une nouvelle étape de la dévolution. L’objectif était de montrer à la population que l’indépendance n’était pas la seule solution. Dans ce contexte, les partis politiques au sud et au nord, comme la presse, se sont livrés à des comparaisons sur la manière dont le gouvernement écossais et le gouvernement britannique faisaient face à la crise sanitaire. Pour les indépendantistes, Nicola Sturgeon, à l’image de femmes chefs d’État très populaires (notamment Jacinda Ardern en Nouvelle-Zélande ou Angela Merkel en Allemagne), a prouvé sa compétence pour diriger un pays indépendant, en reconnaissant parfois des erreurs et en étant plus réactive que Boris Johnson. Mais le problème est qu’elle affronte plus d’un adversaire en Écosse puisque les travaillistes luttent, comme les conservateurs, contre la revendication du SNP. Surtout, la question est vitale pour le Labour qui a toujours eu besoin de bons scores en Écosse pour obtenir la majorité à Westminster. En conséquence de la polarisation du scrutin du 6 mai sur la question de l’indépendance, des stratégies de vote ont émergé pour faire barrage au SNP et l’empêcher d’obtenir la majorité absolue (65 sièges). Cette mobilisation de dernière minute explique que les intentions de vote favorables à l’indépendance ont commencé à marquer le pas dans les sondages de 2021 par rapport à 2020. Il en est allé de même des intentions de vote pour le scrutin du 6 mai 2021. Cette évolution indiscutable a même obligé Nicola Sturgeon à relativiser, le jour même du scrutin, l’objectif de l’obtention d’une majorité absolue pour le SNP. Au vu des résultats, elle a sans doute bien fait, car il aurait été maladroit d’en faire la condition d’une nouvelle demande pour la tenue d’un référendum et d’échouer, à 1 siège. Pour la First minister, ce qui compte bien plus est la domination durable du SNP à Édimbourg, et ce, sans partage. C’est cela, bien plus qu’une différence d’un siège ou deux, qui pourra peser sur l’avenir de l’Écosse.

Avec 64 sièges dans son escarcelle, soit un de plus qu’en 2016, il ne fait aucun doute que le SNP est le grand vainqueur des élections.

Nombre de sièges remportés par le SNP depuis 1998 lors des élections législatives en Écosse (sur 129 sièges)

199920032007201120162021
352747696364

Depuis son score historique de 2011 et ses 69 sièges gagnés, le SNP n’a jamais réalisé un tel score, mais il n’atteint pas la majorité absolue. Il y 10 ans, le résultat avait permis à Alex Salmond de négocier la tenue du référendum de 2014. Toutefois, un autre succès doit être signalé qui conforte les indépendantistes : celui des Verts, dont la percée avait été annoncée. Avec 8 sièges, ils sont la force d’appui indépendantiste qui permettra au SNP de gouverner et d’exiger, comme en 2011, un référendum.

L’échec le plus important est celui du nouveau parti d’Alex Salmond, Alba. Cet ancien dirigeant du SNP est fait l’objet depuis 2018 d’une procédure pour agressions et harcèlement sexuels. Ses démêlés ont même failli entraîner Nicola Sturgeon en raison de la manière dont l’affaire a été gérée par le gouvernement écossais. La Première ministre a été accusée d’avoir menti sur le moment où elle avait été mise au courant de l’affaire, ce qui revient à un manquement au code ministériel. Heureusement pour elle et le SNP, une enquête indépendante a conclu le 22 mars 2021 à l’absence de violation du code. Une conclusion inverse aurait sans doute eu des conséquences sur la popularité du parti indépendantiste au moment du scrutin. Lâché par ses anciens alliés, Alex Salmond s’est alors lancé seul dans une quête difficile. Le 8 février 2021, il a contribué au lancement du parti Alba (qui veut dire « Écosse » en gaelic écossais) et en a pris la direction en vue du scrutin du 6 mai 2021. Quoiqu’indépendantiste comme le SNP, ce parti milite pour une ligne dure et exige un référendum immédiat. Officiellement, le souhait d’Alex Salmond était de contribuer à la constitution, avec le SNP, d’un bloc indépendantiste au Parlement écossais, qui aurait pu peser de toutes ses forces dans l’obtention de la tenue d’un nouveau référendum. Finalement, Alba n’a remporté aucun siège et Alex Salmond a été battu dans la circonscription où il avait toujours été élu (sauf en 2003, année au cours de laquelle il ne s’était pas présenté). Les instituts de sondage ont même montré que la cote de popularité d’Alex Salmond était désormais inférieure à celle de Boris Johnson, ce qui est une performance en Écosse. Pour le SNP, l’échec d’Alex Salmond est une bonne nouvelle. Libéré de ses liens avec son ancien leader charismatique, le parti de Nicola Sturgeon se présente avec les apparences d’un parti plus raisonnable et moins extrémiste sur le sujet de l’indépendance, ce qui est de nature à plaire à un électorat encore partagé sur la question.

En contrepoint du succès du SNP, les résultats des partis traditionnels, conservateurs et travaillistes surtout, étaient scrutés de près. En effet, un score décevant aurait été de nature à favoriser le bloc indépendantiste face au bloc unioniste. Les résultats ne montrent finalement ni affaiblissement ni renforcement. En revanche, ils confirment la débâcle travailliste de 2021, qui sont les grands perdants des élections locales dans tout le Royaume-Uni. Un comparatif des résultats obtenus par les deux grands partis en Écosse depuis 1999 montre aussi à quel point l’Écosse n’est plus un terrain privilégié pour le Labour.

Tableaux présentant le nombre de sièges obtenu par les travaillistes et les conservateurs lors des élections législatives en Écosse

 199920032007201120162021
Travaillistes565046372422
Conservateurs181817153131

Avec un parti Alba sans force électorale et un parti travailliste en échec, le SNP se dresse donc seul face au parti conservateur. Il n’est pas certain que le scrutin du 6 mai 2021 ait fait beaucoup évoluer les données du problème. Cependant, le dialogue qui s’était noué en 2013-2014 s’est définitivement mué en bras de fer.

La poursuite du bras de fer entre Édimbourg et Londres

En 2014, le référendum sur l’indépendance de l’Écosse avait été loué tant au Royaume-Uni qu’à l’étranger pour la manière pacifique dont il avait pu intervenir et la qualité des débats. Pourtant, le droit n’était pas plus favorable aux indépendantistes écossais qu’aux indépendantistes catalans. Le §1(b) de la partie 1 de l’annexe 5 du Scotland Act de 1998 fait de l’union entre les royaumes d’Écosse et d’Angleterre une compétence exclusive du gouvernement britannique et empêche, a priori, toute initiative unilatérale de la part de l’autorité dévolue. Alors que le gouvernement catalan a voulu passer en force, le SNP a privilégié la pression politique et le dialogue. Fort d’une majorité absolue au Parlement d’Édimbourg (69 sièges sur 129) après les élections législatives de 2011, le SNP a cherché à convaincre le Premier ministre britannique de l’époque, David Cameron, d’organiser une consultation. Le Premier ministre a accepté et s’était appuyé sur la section 30 du Scotland Act de 1998 pour déléguer temporairement au Parlement d’Holyrood la compétence qui lui était légalement réservée. Cette délégation a pris la forme d’un ordre royal pris sur avis du Conseil privé et la campagne avait alors pu se tenir dans une certaine sérénité. Au moment de la proclamation des résultats, il était même unanimement entendu que la question de l’indépendance était réglée « pour une génération ». Toutefois, l’apaisement aura duré moins de deux ans, le temps de la tenue d’un autre référendum, celui-ci sur la sortie du Royaume-Uni  de l’Union européenne. Avec un vote de 62 % en faveur du Remain, l’électorat écossais s’est engagé dans un Brexit qu’il n’avait pas voulu. C’est ce décalage que Nicola Sturgeon, alors nouvelle chef du SNP, a mis en avant pour enterrer la promesse faite en 2014 de considérer le résultat comme acquis pour une génération. Dans une déclaration du 24 juin 2016, soit le lendemain du référendum, elle qualifia le résultat de « changement matériel de circonstance » pour justifier de revendiquer un nouveau scrutin. Seulement voilà, le parti conservateur ne l’entendait pas comme cela et le SNP a dû composer avec des Premiers ministres sourds à ses demandes. Theresa May, en 2017, puis Boris Johnson, en 2020, s’y sont tous deux opposés. Surtout, le ton est devenu de plus en ferme. En 2017, pour Theresa May, la raison avancée était que ce n’était « pas le moment » tandis que, pour Boris Johnson, le refus se justifie par la promesse du SNP de s’en tenir au résultat de 2014 « pour une génération ».

Le 29 janvier 2020, après le rejet de sa demande par Boris Johnson, le SNP a fait voter au Parlement d’Holyrood une motion approuvant la perspective d’un nouveau référendum portant sur l’indépendance (64 voix contre 54). Un an plus tard, Nicola Sturgeon a précisé sa stratégie, avec une détermination renforcée par une année de sondages favorables à l’indépendance. Un plan de onze étapes est dévoilé avec une proposition téméraire, voire risquée. Le SNP se dit prêt, si le gouvernement britannique refuse d’accéder à sa demande (en répétant la procédure de 2014), à faire voter une loi par le seul Parlement écossais pour autoriser la tenue d’un nouveau référendum. Le changement de ton n’est pas anodin, puisqu’il place l’Écosse sur la même trajectoire que le gouvernement catalan en 2017, ce qui avait suscité de nombreuses critiques et de batailles juridiques qui ont abouti à des condamnations pénales. Il ne faudrait pas, pour autant, en déduire que le SNP s’est engagé dans cette voie à la légère. En effet, il s’appuie sur le doute qui existe quant à la légalité d’une telle initiative. Saisie de la question par un groupe favorable à l’indépendance, la Court of Session a botté en touche en janvier 2021 au motif du caractère « hypothétique, académique et prématuré » de la question posée. Dans ce contexte, le scrutin du 6 mai 2021 était perçu comme une étape pouvant conduire à un affrontement devant la Cour suprême. Mais, le 30 avril 2021, Nicola Sturgeon a donné des gages de prudence en déclarant qu’elle ne souhaitait pas un référendum immédiat, avançant la situation sanitaire pour justifier sa position. La raison avancée était légitime, mais il est vrai aussi que cette position équilibrée était de nature à plaire à un électorat encore très indécis.

Si les résultats des élections ont indéniablement conforté le SNP et offert aux indépendantistes une plateforme pour revendiquer une nouvelle consultation, force est de constater que la route vers l’indépendance est encore semée d’embûches. D’abord, le bloc « indépendantiste » est finalement loin de tenir les 2/3 des sièges du Parlement d’Holyrood comme les sondages avaient pu, un temps, le faire penser. Le SNP pourra gouverner sans difficulté avec l’appui des Verts et faire adopter ses textes, mais il ne pourra pas organiser la dissolution du Parlement en cas de conflit ouvert avec le gouvernement britannique (une majorité des 2/3 est requise pour cela). Ensuite, la période faste des sondages favorables à l’indépendance enregistrée en 2020 s’est estompée. Les deux camps sont désormais au coude-à-coude et Nicola Sturgeon aurait tout à perdre d’un deuxième échec référendaire en moins de dix ans. La partie n’est donc pas évidente. Le 9 mai 2021, une fois la victoire acquise, elle s’est montrée très ferme à l’égard de Boris Johnson qui avait déclaré la veille qu’un référendum serait « inconsidéré » et « irresponsable ». Elle a eu une formule percutante : « la question n’est pas de savoir s’il y aura un second référendum sur l’indépendance de l’Écosse, mais de savoir quand » et même un ton belligérant : « si Boris Johnson veut bloquer le processus, il devra aller devant les tribunaux ». Elle s’est, toutefois, bien gardée de préciser un calendrier. Le même jour, pour détourner l’attention de ce conflit latent, Boris Johnson a écrit aux dirigeants écossais, gallois et nord-irlandais pour proposer une rencontre sur les défis communs posés aux quatre nations de l’union. La proposition a été acceptée par Nicolas Sturgeon en raison de la priorité qu’elle a toujours donnée à la lutte contre la pandémie.

Le calendrier de Nicola Sturgeon n’est pas déterminé par son succès électoral, mais par la recherche du moment le plus propice. De toute façon, l’issue la plus probable en cas de nouvelle demande est un refus de la part de Boris Johnson qui obligerait le Parlement d’Holyrood à adopter de son propre chef une loi organisant la tenue d’un référendum. Le texte étant prêt de longue date, Nicola Sturgeon envisage son adoption dès le début de l’année 2022. Londres serait alors obligée de porter l’affaire devant la Cour suprême qui aurait alors la lourde tâche d’intervenir dans le débat. Or, sur ce point, la jurisprudence de la Cour ne paraît pas très fixée. Dans la décision Miller de 2017, après avoir rappelé que la pratique référendaire est récente au Royaume-Uni, elle a clairement rappelé fait dépendre la portée des référendums des lois qui les organisent. Dans ce cas, et c’est ce qu’espèrent certains membres du SNP, un référendum consultatif pourrait ne pas contrevenir à la compétence réservée de Westminster s’agissant de l’union avec l’Écosse. Cependant, la position de la Cour n’est pas très claire en raison notamment d’une contradiction avec le principe de la souveraineté du Parlement de Westminster. L’idée qu’il puisse se lier au résultat d’un référendum paraît en effet heurter le pouvoir absolu qu’il est censé tenir de ce principe. Par conséquent, le caractère obligatoire ou consultatif du référendum pourrait être finalement secondaire. Le sujet pourrait obliger les juges suprêmes à préciser leur position, ce qui serait très utile au droit constitutionnel britannique. Mais s’agissant de l’initiative écossaise proprement dite, il nous semble presque inéluctable que la Cour la déclare illégale. La loi de 1998 est claire et il est vraisemblable que la Cour juge qu’un référendum consultatif est motivé par le seul objectif de parvenir à l’indépendance. Si les juges venaient à fermer la porte, ce qui ne surprendrait guère au regard de sa jurisprudence récente à l’égard des autorités dévolues, le SNP ne manquerait pas de se poser en victime de l’intransigeance anglaise, ce qui pourrait lui valoir les faveurs de l’électorat écossais. Le parti conservateur semble l’avoir compris puisque les membres du cabinet refusent depuis des semaines de confirmer qu’ils porteraient l’affaire devant la Cour suprême. Une autre hypothèse est avancée depuis quelques semaines du côté des conservateurs : celle de faire voter par le Parlement de Westminster une loi interdisant expressément toute initiative unilatérale d’une autorité dévolue en vue d’un référendum quelconque. Cette hypothèse paraît aussi peu vraisemblable que la précédente, car elle serait encore plus contre-productive. Le SNP pourrait même en sortir renforcé et clamer que le peuple écossais est bafoué.

Dans ce contexte, il est difficile de voir quelle initiative, que ce soit de Londres ou d’Édimbourg, pourrait être un coup gagnant. Nicola Sturgeon est-elle vraiment tentée par la voie d’un référendum consultatif ? Rien n’est moins sûr, et ce, pour deux raisons. La première est bien connue des Catalans et porte sur l’impossible reconnaissance internationale, même en cas de victoire nette (ce qui paraît illusoire en Écosse, au contraire de la Catalogne). Si le référendum a lieu, mais que rien ne se passe, le SNP se trouvera alors sans solution. Nicola Sturgeon le sait et cela explique que, contrairement à Alex Salmond, elle cherche encore à convaincre Londres de répéter la procédure de 2014. L’autre obstacle, déjà cité, provient des sondages. Peu de dirigeants se hasarderaient dans une consultation sans disposer d’une marge confortable en leur faveur. Or, après une période inédite en 2020 (et en mars 2021) au cours de laquelle l’indépendance a été majoritaire dans les intentions de vote, les sondages sont à nouveau globalement défavorables à l’indépendance. Ce contexte changeant est un véritable casse-tête pour Nicola Sturgeon puisqu’elle sait que, depuis le scrutin du 6 mai 2021, la balle est bel et bien dans son camp.

Les élections du 6 mai 2021 en Écosse : une étape vers l’indépendance ?

Après l’Irlande du Nord (qui est toujours en crise avec la récente démission d’Arlene Foster), c’est à l’Écosse d’occuper le terrain médiatique. Le 6 mai se dérouleront les élections locales qui pourraient se solder par une victoire écrasante des indépendantistes. Si tel devait être le cas, la pression sur le gouvernement britannique serait considérable pour qu’un nouveau référendum sur l’indépendance soit organisé. Le changement de circonstances qu’a constitué le Brexit a relancé depuis près de cinq ans cette hypothèse, les Écossais s’étant majoritairement prononcés contre un choix d’abord anglais. La voie juridique étant écartée par Londres, seule la répétition de scrutins défavorables au parti conservateur au pouvoir, parti de l’union, permettrait de le contraindre politiquement à une nouvelle votation à court terme. De surcroît, l‘affaire de malversations dans laquelle le Premier ministre est empêtré depuis deux semaines et qui est fait l’objet d’une enquête par une commission du Parlement, devrait favoriser  les adversaires indépendantistes et travaillistes des tories. Alexandre Guigue revient sur les enjeux du scrutin du 6 mai et ses potentielles conséquences. Il présentera dans un second billet le résultat d’élections qui pourraient aboutir à une remise en cause majeure de l’unité du Royaume-Uni.

Quoi qu’il en soit, la question de la tenue d’une nouvelle consultation est distincte du résultat qui en découlerait. Un vote en faveur de l’indépendance est loin d’être acquis, au point que Boris Johnson, féru de paris politiques, pourrait finalement être avisé d’accepter d’organiser un second référendum qui, s’il se soldait par une victoire de l’union, aurait un double avantage : l’affaiblissement du nationalisme écossais et un triomphe électoral qui le renforcerait. Comme tous les paris risqués, il se jouerait à quitte ou double et n’a, pour l’instant, pas les faveurs de Boris Johnson plus que jamais en difficulté sur le plan politique après une relative accalmie due à sa bonne gestion de la distribution des vaccins contre la Covid-19.


Par Alexandre Guigue, maître de conférences HDR en droit public, Centre de recherche en droit Antoine Favre, Université Savoie Mont Blanc

Les élections législatives du 6 mai 2021 sont le premier scrutin organisé en Écosse après la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. Le parti national écossais (Scottish National Party, SNP) essaie d’en faire un référendum pour ou contre l’indépendance avec l’espoir de convaincre le gouvernement du Royaume-Uni d’accepter la tenue d’un nouveau scrutin. S’il est certain que le SNP va l’emporter, l’ampleur de sa victoire annoncée peut avoir son importance. En effet, rien n’oblige Boris Johnson à négocier avec Nicola Sturgeon, mais il lui sera difficile de rester indifférent si les indépendantistes obtiennent une majorité écrasante. Quelle que soit l’issue du scrutin, les options ne sont pas nombreuses pour le parti nationaliste. La démarche unilatérale paraît vouée à l’échec, mais elle pourrait être choisie par Nicola Sturgeon si le gouvernement britannique s’obstine à refuser la tenue d’un nouveau référendum après une nette victoire des indépendantistes.

L’impasse de la démarche unilatérale ?

En principe, c’est le Parlement qui décide de la tenue d’une nouvelle consultation puisque le §1(b) de la partie 1 de l’annexe 5 du Scotland Act de 1998 a fait de l’union entre les royaumes d’Écosse et d’Angleterre une compétence exclusive de Londres. Cependant, Westminster peut temporairement déléguer à Holyrood une compétence qui lui est normalement réservée par ordre royal pris sur avis du Conseil privé (section 30). C’est cette seconde option qui avait été privilégiée par l’ancien Premier ministre, David Cameron, pour l’organisation du référendum d’indépendance de 2014 (Edinburgh Agreement).Nicola Sturgeon, la Première ministre écossaise, souhaiterait que cette même procédure soit enclenchée en vue d’une seconde votation, ce qui est aujourd’hui clairement exclu par Boris Johnson. Il convient aussi d’ajouter que le recours à la section 30 implique l’approbation des deux parlements. On peut penser qu’il s’agit d’une simple formalité dès lors que les deux gouvernements sont d’accord pour initier le processus, mais un contexte tendu pourrait conduire à ce que Westminster soit moins conciliant qu’il y a sept ans. Dans de telles conditions, la voie politique paraît être la seule à même de faire progresser la cause de l’indépendance. Face à l’intransigeance de Londres, le gouvernement écossais pourrait être tenté d’entreprendre une démarche unilatérale.

– L’hypothèse d’un référendum décidé par le seul Parlement d’Holyrood.

La démarche unilatérale la plus simple pour le gouvernement de Nicola Sturgeon serait de s’appuyer sur le résultat des élections du 6 mai 2021 pour faire adopter une loi par le Parlement d’Holyrood ordonnant la tenue d’un nouveau référendum. Cette hypothèse est très peu crédible, car elle se heurterait inévitablement à la Cour suprême du Royaume-Uni tant l’illégalité de la démarche serait flagrante. Dans des affaires moins évidentes, les juges ont déjà plusieurs fois douché les espoirs des nationalistes. Ils l’ont fait en relativisant la portée de la convention Sewel, puis en garantissant un retour au gouvernement central, et non aux autorités dévolues, des pouvoirs transférés à l’Union européenne. Face à une décision unanime des juges de la Cour suprême, les nationalistes écossais auraient alors du mal à se complaire dans une situation de victime. C’est la raison pour laquelle une autre idée, plus subtile, a été avancée dans les rangs du SNP, et même reprise par Nicola Sturgeon en janvier 2021 : celle de la tenue d’une consultation non contraignante.

– L’hypothèse d’une consultation populaire non contraignante décidée par le  Parlement d’Holyrood.

En apparence, cette voie est beaucoup plus respectueuse du droit. En admettant d’office que la consultation serait sans aucune conséquence juridique, le Parlement d’Holyrood ne se mettrait pas hors la loi. En soi, il n’y aurait pas d’atteinte à la loi de dévolution de 1998 puisque, par elle-même, la consultation serait sans effet sur l’union des deux royaumes. Mais si la consultation est organisée unilatéralement, il y a des chances que l’affaire soit portée devant les juges. Si l’issue contentieuse paraît plus incertaine, il est fort plausible que la cour ne voit dans la démarche une manière de violer le Scotland Act de 1998. En effet, la consultation ne remettrait pas directement en cause l’union des royaumes, mais ce serait son objet final. D’ailleurs, une telle consultation ferait fortement écho à celle qui s’est tenue en 2014 en Catalogne, à l’initiative des indépendantistes. La Cour constitutionnelle de Madrid n’avait eu aucun mal à conclure à son inconstitutionnalité. À l’époque, la voie négociée suivie par Édimbourg et Londres avait même été saluée par comparaison avec celle choisie à Barcelone. Outre le fait qu’il se soit soldé par un échec, l’exemple catalan n’est sans doute pas un modèle à suivre, car le contexte politique est moins favorable aux nationalistes écossais. Le gouvernement catalan avait organisé la consultation parce que les sondages étaient largement favorables à l’indépendance. La situation est très différente à Édimbourg puisque les sondages sont toujours restés très serrés sur la question de l’indépendance de l’Écosse, même depuis le référendum de 2016 sur la sortie de l’Union européenne.

Un dernier argument, de common law cette fois, pourrait être invoqué à l’encontre de la démarche unilatérale. Le référendum écossais de 2014 avait été organisé à la suite de l’accord d’Édimbourg, signé le 15 octobre 2012 entre le gouvernement britannique et le gouvernement écossais. Pour les différents acteurs politiques, il s’agit d’un précédent dont il serait difficile de s’écarter et ce point de vue a longtemps été partagé à Londres et à Holyrood. Mais le dernier refus, exprimé par Boris Johnson en janvier 2020, a conduit à un changement de cap du SNP. Le 24 janvier 2021, Nicola Sturgeon, après avoir rappelé qu’elle entend privilégier la voie des urnes, a annoncé qu’un nouveau refus du gouvernement britannique après une nette victoire des indépendantistes le 6 mai 2021 l’obligerait à organiser unilatéralement un référendum consultatif. Pour le First minister, ce ne serait plus alors une question juridique, mais une question de démocratie.

L’argument de la victoire électorale aux élections du 6 mai

En position de force grâce à des succès électoraux répétés, Nicola Sturgeon demeure persuadée que ce sont des victoires électorales qui lui permettront d’arracher l’organisation d’un nouveau référendum. Mais pour avancer sur la voie d’une indépendance qu’elle juge inéluctable, elle a dû d’abord démontrer que le résultat du scrutin de 2014 était devenu obsolète. La levée de cet obstacle a été rendue possible par le résultat du référendum de 2016 sur la sortie de l’Union européenne. Désormais, pour le SNP, une nette victoire des indépendantistes lors du scrutin du 6 mai 2021 lierait politiquement Boris Johnson. À défaut, elle légitimerait l’action unilatérale.

– Le Brexit : un changement de circonstance depuis le premier référendum sur l’indépendance

Après le scrutin de 2014, l’idée que le résultat avait réglé la question « pour une génération » avait fait consensus. Cependant, le résultat du référendum de 2016 sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne a donné un argument très fort aux nationalistes écossais pour envisager qu’il puisse en être autrement. Nicola Sturgeon n’a d’ailleurs pas entendu longtemps pour le brandir. Dès le 24 juin 2016, elle a déclaré que le résultat du référendum  constituait « un changement matériel de circonstance » justifiant que son gouvernement adresse une nouvelle demande au gouvernement britannique. L’idée avancée est que les électeurs écossais ne pouvaient pas savoir, en 2014, qu’en choisissant de rester au sein du Royaume-Uni, ils seraient sortis de l’Union européenne contre leur gré quelques années plus tard. Autrement dit, s’ils avaient su, ils auraient peut-être choisi l’indépendance. Le résultat du référendum sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne est éloquent. Si 52,5 % des électeurs ont voté en faveur du Brexit, 62 % des Écossais ont voté pour le maintien. Même pour les conservateurs, l’argument du « changement de circonstance » est difficile à contrer, mais cela n’a pas changé leur opposition à la désunion. En 2017, Theresa May a rejeté la demande qui lui avait été transmise par le gouvernement écossais. Le SNP s’est alors concentré sur les échéances électorales pour redonner à son projet la légitimité qui lui avait permis de convaincre David Cameron en 2012. Forte d’une victoire écrasante dans les circonscriptions écossaises lors des élections législatives britanniques du 12 décembre 2019 (48 sièges obtenus par le SNP sur 59 à pourvoir), Nicola Sturgeon a renouvelé la demande. Le gouvernement de Boris Johnson, lui aussi conforté par le scrutin, l’a fermement rejetée le 14 janvier 2020. Qu’à cela ne tienne : le véritable objectif du SNP est un autre scrutin, celui des élections législatives écossaises du 6 mai 2021. La stratégie est simple pour Nicola Sturgeon : placer l’indépendance au cœur de la campagne pour qu’un succès franc ne puisse s’analyser autrement que comme un mandat renouvelé en vue de l’indépendance. L’idéal serait même la majorité absolue des sièges Holyrood. Le SNP se trouverait alors dans les mêmes conditions qu’en 2011, avant qu’Alex Salmond n’aille convaincre David Cameron d’accepter la tenue du premier référendum.

– L’objectif du SNP : obtenir la majorité absolue au Parlement d’Holyrood

À l’heure actuelle, le SNP ne dispose pas de la majorité absolue des sièges au Parlement écossais. Il faut dire que le scrutin du 5 mai 2016 avait été organisé peu de temps avant le référendum sur la sortie de l’Union européenne, à un moment où presque personne ne voyait le camp du Leave l’emporter. Lors des élections, le SNP avait obtenu 63 sièges sur les 129 à pourvoir, loin devant les conservateurs (31 sièges) et les travaillistes (24 sièges). Depuis, le Brexit est intervenu et les autorités dévolues ont été fermement tenues à l’écart tant de la décision que du rapatriement des pouvoirs transférés à l’Union européenne. Dans un tel contexte, le SNP n’a pas le droit à l’erreur, car un résultat en deçà du score de 2016 fragiliserait la cause indépendantiste. Si une défaite est totalement exclue (les sondages placent le SNP au-delà des 45 %, contre 25 % environ pour les partis conservateur et travailliste), un score décevant pourrait enterrer les espoirs de référendum. C’est évidemment l’issue que le parti de Boris Johnson espère, mais les sondages sont têtus. Surtout, la côte de Boris Johnson est si basse en Écosse qu’il a dû renoncer au déplacement de campagne qu’il avait initialement prévu pour soutenir les candidats écossais de son parti. Pour le SNP, l’objectif électoral n’est pas seulement d’améliorer le score de 2016, mais plutôt de se rapprocher de la performance de 2011. La logique est implacable, car c’est la majorité absolue obtenue en 2011 (69 sièges sur 129 et 45,4 % des voix) qui a permis au SNP d’être en position de force dans la négociation avec le Premier ministre David Cameron. Comme en 2011, les sondages de 2021 donnent de manière constante le SNP aux alentours de 45 %, voire au-delà. Mais il est impossible de raisonner à partir de pourcentages, car le mode de scrutin écossais repose sur un double vote : 73 sièges sont à pourvoir au scrutin majoritaire uninominal à un tour dans des circonscriptions et 56 à la représentation proportionnelle au sein des huit régions. La quasi-totalité des sièges remportés par le SNP l’est dans les circonscriptions. La clef du scrutin se situe dans la seconde partie du vote. En effet, une majorité écrasante des partis indépendantistes enverrait le même message à Londres qu’une majorité absolue obtenue par le SNP.

L’hypothèse d’une victoire écrasante des partis indépendantistes

Pour comprendre cette autre branche de l’alternative, il faut s’arrêter sur les difficultés rencontrées par le SNP depuis août 2018. C’est à ce moment que l’ancien leader emblématique Alex Salmond a quitté le parti en raison d’accusations d’infractions sexuelles. Après une mise en accusation formelle en janvier 2019, il a fini par être acquitté en mars 2020. Tout cela aurait pu ne pas affecter sa successeur Nicola Sturgeon, mais, au début de l’année 2021, Alex Salmond a ouvertement mis en cause le gouvernement écossais pour sa gestion de l’affaire. Face à la commission parlementaire chargée d’enquêter, il a accusé Nicola Sturgeon d’avoir violé le Code ministériel au cours de la procédure (notamment en mentant sur le moment où elle a eu connaissance de l’affaire et en n’organisant pas l’enregistrement de différentes réunions gouvernementales organisées sur la question). La tournure des événements aurait pu avoir une incidence forte sur l’opinion et peser sur les élections à venir. Le 22 mars 2021, une enquête indépendante a toutefois conclu à l’absence de violation du Code, ce qui a relancé le parti nationaliste à l’approche des élections. De con côté, Alex Salmond a créé un nouveau parti indépendantiste, le parti Alba (« Alba » veut dire « Écosse » en Gaelic écossais). Son objectif affiché est de contribuer à la constitution d’un bloc indépendantiste lors des élections. En effet, si le parti Alba n’est crédité que de 6 % des suffrages, son rôle dans le scrutin de liste, auquel s’ajoute celui du parti pro-indépendance Scottish Greens, pourrait permettre à un bloc indépendantiste de rafler jusqu’à 2/3 des sièges du Parlement (environ 85 sièges). Il s’agit d’une hypothèse plausible qu’il faut envisager avec prudence, car l’émergence de ce nouveau parti est très récente et la côte de popularité d’Alex Salmond est au plus bas. Quel que soit le score de son. parti, il y a de bonnes chances que le bloc indépendantiste décuple l’autorité des nationalistes dans la future assemblée, ajoutant à la pression que le scrutin ne manquera pas de faire peser sur Boris Johnson.

– L’accessoire : la défaite du parti conservateur contre le parti travailliste

Une autre circonstance qui pourrait être favorable à la cause indépendantiste serait une défaite du parti conservateur face au parti travailliste. Historiquement, le Labour fait de meilleurs scores que les tories en Écosse (en 2011, 37 sièges contre 15). Cependant, lors du scrutin de 2016, le parti conservateur est passé devant avec 31 sièges contre 24 (les deux partis obtenant 22 % des voix). En 2021, les deux partis traditionnels sont très proches sont donnés au coude-à-coude dans les sondages. Si le parti de Boris Johnson a pu sembler avoir un léger avantage, les travaillistes résistent bien grâce, notamment, à la popularité croissante de leur leader en Écosse, Anas Sarwar. Si le parti conservateur est distancé par le Labour, cela n’aura pas de conséquence directe sur la question de l’indépendance, mais, si elle s’ajoute à une victoire écrasante du SNP et à l’émergence d’un bloc indépendantiste plus fort que jamais, Boris Johnson sera politiquement dos au mur.

Une hypothèse peu évoquée : la dissolution du Parlement écossais en cas de refus du gouvernement britannique et la tenue d’élections en forme de référendum

Si les indépendantistes obtiennent le meilleur résultat possible lors des élections, c’est-à-dire 2/3 au moins des sièges à pourvoir, une nouvelle hypothèse pourrait se faire jour. En effet, la section 3 §1(a) du Scotland Act prévoit que le Parlement écossais peut décider de sa propre dissolution si 2/3 de ses membres le décident au cours d’un vote formel. En cas de refus de Boris Johnson d’accéder à la demande d’un nouveau référendum, les indépendantistes (SNP, Alba et Scottish Greens) pourraient décider d’une dissolution pour que soient organisées de nouvelles élections en forme de référendum pour ou contre l’indépendance. Une telle hypothèse permettrait à Nicola Sturgeon de poursuivre dans la voie des urnes en s’évitant une voie unilatérale potentiellement illégale. La pression qui résulterait d’un scrutin tout entier centré sur la question de l’indépendance pourrait devenir insoutenable pour le gouvernement britannique. Ironiquement, de telles élections législatives ressembleraient peu ou prou aux élections législatives britanniques du 12 décembre 2019 qui s’étaient transformées en quasi-référendum pour ou contre l’accord de Brexit obtenu par Boris Johnson.

Conclusion

Quel que soit le résultat du scrutin du 6 mai 2021, la question de l’indépendance va continuer à empoisonner à moyen terme les relations entre le gouvernement écossais et le gouvernement britannique. Il y a fort à parier que Boris Johnson fera tout ce qui est en son pouvoir pour ne pas être le Premier ministre qui permettrait la tenue d’un nouveau référendum et, peut-être, l’indépendance de l’Écosse. Si la pression populaire se fait trop forte et qu’il accepte la tenue d’une nouvelle consultation, rien n’indique que le résultat serait différent de 2014. Selon les sondages, la question divise toujours à peu près équitablement l’électorat écossais, si bien que la balance pourrait pencher d’un côté comme de l’autre. Dans un tel scrutin, une chose est certaine : Nicola Sturgeon et Boris Johnson joueraient tous les deux leur carrière politique.

Regain de violence en Irlande du Nord : le Brexit en cause

Par Marie-Claire Considère-Charon, professeure honoraire de Civilisation britannique et irlandaise

Une fois de plus l’Irlande du Nord est au coeur de l’actualité du Brexit. Le regain de vives tensions dans la province irlandaise du Royaume-Uni a souvent été présenté par les médias qui s’y sont intéressés comme un effet direct du Brexit. Ainsi que nous l’avons souligné dans plusieurs commentaires “à chaud” sur les réseaux sociaux, la situation actuelle est le résultat d’une conjonction de facteurs multiples et structurels. À bien des égards, le Brexit est un prétexte pour raviver des plaies qui  n’ont jamais véritablement cicatrisé. L’Accord du Vendredi saint, aussi important soit-il, n’a toujours pas permis de trouver un équilibre et une stabilité institutionnelle satisfaisante.

Ceci étant précisé, il importait à l’Observatoire du Brexit d’expliquer de façon tout à fait précise l’impact non négligeable du Brexit dans le contexte qui vient d’être rappelé. La mise en oeuvre complexe du Protocole sur l’Irlande du Nord et la République d’Irlande a suscité de vives tensions, en particulier chez les unionistes. Marie-Claire Considère-Charon revient, dans une synthèse remarquable, sur les tenants et les aboutissants de la crise en Irlande du Nord en expliquant par le détail les problèmes posés par le Protocole. La spécialiste de civilisation irlandaise s’attarde aussi sur l’avenir de l’unionisme. Après avoir joué un rôle majeur dans la crise politique entre 2017 et 2019 et pourri les projets de Theresa May, le représentant le plus radical de l’unionisme, le DUP, a été parfaitement ignoré par Boris Johnson pour que les Britanniques parviennent enfin à un accord de retrait avec l’Union européenne en novembre 2019. L’avenir de l’unionisme et, par voie de conséquence, de l’Irlande du Nord est des plus incertains,  même si la réunification avec la république voisine est un horizon crédible sur le long terme comme en conclut Marie-Claire Considère-Charon.


 

Depuis la fin mars, l’Irlande du Nord a connu un regain de tension qui s’est traduit par une série d’émeutes dans les quartiers loyalistes de plusieurs villes de la province. Dès le lundi 29 mars, dans le quartier de Waterside à Derry/Londonderry, des jeunes, et parfois très jeunes émeutiers, armés de bouteilles, de briques, de barres de fer et de cocktails Molotov ont pris pour cible la police nord-irlandaise (PSNI). Ces violences urbaines se sont ensuite très vite propagées et amplifiées, les jours suivants, dans d’autres villes du comté d’Antrim comme Newtonabbey, Carrickfergus, Ballymena ainsi qu’à Belfast où des canons à eau ont dû être utilisés par la police anti-émeute pour disperser les manifestants.

La violence a franchi un stade de gravité dans la nuit du mercredi 31 mars lorsqu’une porte d’un des « murs de la paix », qui cloisonnent la ville de Belfast en quartiers loyalistes à majorité protestante et en quartiers nationalistes à majorité catholique, a été fracturée provoquant un affrontement entre des jeunes des deux communautés.

Il n’a pas été confirmé que ces violences, qui ont fait plus de cinquante victimes parmi la police, aient été orchestrées par un groupe organisé, même si elles se sont concentrées dans des quartiers où sévissent des bandes criminelles associées à des organisations paramilitaires loyalistes comme la Force des volontaires d’Ulster (UVF) et plus encore l’Association de défense de l’Ulster (UDA) mise en cause dans de nombreuses affaires criminelles.

Ces violences ont été condamnées unanimement par les gouvernements de Belfast, Londres, Dublin et Washington qui, par la voix de leurs responsables politiques, ont lancé des appels au calme. Si tous les partis nord-irlandais ont appelé à la cessation immédiate et totale des hostilités, diverses raisons de cette éruption de violence ont été évoquées. Concernant le secteur d’Antrim sud-est, il pourrait s’agir, selon certains analystes, d’une volonté d’en découdre avec la police après une offensive de la PSNI contre le trafic de drogue sur lequel l’UDA a la mainmise dans la région de Carrickfergus.  

Une autre raison pour les loyalistes de s’en prendre à la police tiendrait au fait qu’il n’y ait pas eu de poursuites à l’encontre des vingt-quatre nationalistes catholiques du Sinn Fein qui fin juin 2020, ont assisté, en dépit des restrictions sanitaires, aux obsèques de Bobby Storey, supposé avoir été le chef du renseignement de l’Armée républicaine irlandaise (IRA). La présence aux obsèques de deux responsables nationalistes du Sinn Fein ancienne branche politique de l’IRA, favorable à l’unification de l’Irlande, Michelle O’Neill[1] Première ministre adjointe et Mary Lou McDonald, cheffe de l’opposition en République d’Irlande, a été perçue comme une provocation. Les principaux partis unionistes ont appelé à la démission du chef du service de police d’Irlande du Nord (PSNI), Simon Byrne, en affirmant que les communautés avaient perdu toute confiance en son autorité. Arlene Foster, Première ministre du DUP a affirmé que l’adhésion de la population aux restrictions sanitaires était fortement compromise en raison de l’impunité dont bénéficiaient les dirigeantes nationalistes.

La colère des unionistes

Les violences du printemps 2021 ont surgi plusieurs mois avant la saison des marches orangistes de l’été[2] qui sont l’occasion d’affrontements intercommunautaires mais c’est dans un contexte de tensions politiques post-Brexit, liées aux difficultés à appliquer les dispositions du Protocole nord-irlandais à la frontière en mer d’Irlande, qu’elles ont éclaté. Outre les difficultés à organiser les échanges de part et d’autre de la mer d’Irlande, c’est bien, pour les unionistes viscéralement attachés à la Couronne britannique, la présence même d’une frontière entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord qui suscite leur colère.

Lors du Congrès du Parti unioniste démocrate, le 24 novembre 2018, Boris Johnson avait rejeté toute idée de frontière en mer d’Irlande. Une telle décision ne ferait selon lui « qu’abîmer le tissu de l’Union avec des contrôles réglementaires et même des contrôles douaniers entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, en plus de ces contrôles supplémentaires dont il était déjà question dans l’Accord de retrait ». Il avait ajouté : « À présent je dois vous dire qu’aucun gouvernement conservateur britannique ne pourrait ni ne devrait souscrire à un tel arrangement ». Une fois élu à la tête du parti conservateur le 23 juillet 2019, il avait réitéré la promesse qu’il n’y aurait pas de frontière en mer d’Irlande. Quelques mois plus tard, la volte-face opérée par le Premier ministre, le 17 octobre 2018, après sa rencontre avec le Premier ministre irlandais, a suscité l’indignation et la fureur chez les unionistes. Jim Allister, leader de la Voix Traditionnelle Unioniste (TUV)[3] et élu du Parlement de Stormont avait déclaré que l’étendue d’une telle trahison était choquante. Si le parti conservateur s’était massivement rallié à l’idée de la nouvelle frontière, les dix députés unionistes à Westminster avaient refusé de voter pour le nouvel Accord de retrait. On se souvient qu’Arlene Foster, la dirigeante du DUP avait déclaré qu’en optant pour une frontière, sans raison d’être selon elle, entre la Grande-Bretagne et l’Irlande, le Premier ministre avait franchi une ligne rouge sang (« a blood-red line ») contraire aux intérêts des unionistes et à l’intégrité de l’Union du Royaume.  

Les unionistes du parti unioniste démocrate (DUP) qui, après l’élection de 2017, avaient signé un pacte de confiance et de soutien au gouvernement de Theresa May, ont manifestement le sentiment d’avoir été floués par les promesses non tenues de Boris Johnson et se sentent en quelque sorte abandonnés par Londres.

Ce revirement pouvait paraître d’autant plus choquant que Boris Johnson avait vigoureusement rejeté l’accord de retrait souscrit par Theresa May. Sous la pression des mêmes unionistes du DUP, opposés à toute mesure d’exception pour l’Irlande du Nord, l’ancienne Première ministre avait accepté que le backstop, initialement destiné à maintenir provisoirement l’Irlande du Nord dans un même territoire douanier avec l’UE, s’étende à tout le Royaume-Uni. Toutefois, après une période de concertation, les élus du DUP annonçaient qu’ils ne soutiendraient pas le projet de sortie comportant le backstop au motif qu’il n’y avait pas suffisamment de garanties contre le risque pour le RU de se retrouver piégé, en alignement permanent avec l’UE. S’ils s’étaient finalement opposés au backstop, qui, vraisemblablement, leur aurait été infiniment plus favorable, son substitut, désigné sous le nom de frontstop, avec la frontière dressée entre la Grande-Bretagne et l’Irlande, est perçu comme une menace infiniment plus sévère pour leur avenir constitutionnel.

Les craintes et les protestations exprimées par les unionistes à l’égard du Protocole nord-irlandais portent sur plusieurs aspects économiques, politiques mais aussi identitaires. Alors que l’Irlande du Nord fait face à des problèmes de ravitaillement et de pénurie de marchandises en provenance des autres parties du Royaume, ils soulignent que, la Grande-Bretagne étant le plus gros partenaire commercial de l’Irlande du Nord, le Protocole porte atteinte aux liens commerciaux qui les unissent et menace l’avenir économique de la province.  Ils maintiennent que la barrière dressée par le Protocole compromet l’intégrité du Royaume et isole l’Irlande du Nord, tout en l’emprisonnant partiellement dans des structures européennes. Ils dénoncent également le fait que l’Irlande du Nord n’ait pas quitté l’Union européenne dans les mêmes termes que les trois autres nations. En outre, les dispositions qui figurent dans le Protocole nord-irlandais s’inscrivent, selon eux, dans la longue suite de concessions faites aux nationalistes, depuis les Accords de paix de 1998, et cette ultime concession est jugée la plus grave car elle les place, craignent-ils, dans l’antichambre d’une Irlande unifiée. Ils se sentent ainsi menacés dans leur identité britannique par une dynamique qui risque de les marginaliser à la fois vis-à-vis de la Grande-Bretagne et vis-à-vis d’une majorité de catholiques.

Suite aux violentes émeutes qui ont secoué la province, de vives craintes se sont exprimées sur une possible dérive sectaire. Si on note encore une forte hostilité entre les deux communautés et une stigmatisation de part et d’autre, la colère et la rancœur des unionistes sont actuellement essentiellement dirigées contre le gouvernement britannique qu’ils accusent de les avoir « lâchés ». Il semble improbable que les paramilitaires des deux camps en viennent à embraser la province au point de la replonger dans l’époque des Troubles. Toutefois, le regain de violence risque fort de déstabiliser le fragile équilibre institutionnel créé par les accords de paix de 1998. Si l’été 2021 s’annonce à haut risque, il convient toutefois de souligner que le camp unioniste est loin d’être homogène. Outre la ligne intransigeante incarnée par le DUP, qui réclame la suppression pure et simple du Protocole, d’autres courants au sein de l’unionisme reconnaissent qu’il a le mérite d’éviter une frontière terrestre et que, s’il était aménagé, il pourrait peut-être fonctionner. Si les deux partis le DUP et le Sinn Fein, situés aux deux extrémités du clivage unioniste et nationaliste, continuent à dominer l’échiquier politique,  ils ont enregistré une baisse de popularité alors que le Parti social-démocrate et travailliste (SDLP) qui s’inscrit dans le courant nationaliste modéré, et le parti interconfessionnel de l’Alliance ont opéré une percée remarquée aux élections législatives britanniques de 2019.

Le Secrétaire d’Etat pour l’Irlande du Nord, Brandon Lewis, qui s’adressait aux membres du Parti unioniste démocrate le 24 février a voulu temporiser en affirmant que les problèmes pourraient être résolus grâce à une application raisonnable du protocole. Il s’est déclaré convaincu que les questions soulevées par le DUP pouvaient trouver une réponse en adoptant une approche pragmatique avec l’UE. Il a ajouté cependant qu’il examinerait toutes les options y compris celle qui consisterait le cas échéant à activer l’article 16 et contourner le Protocole si nécessaire.

Des échanges lourdement réglementés

Annexé à l’accord de retrait, signé le 17 octobre 2019, par le gouvernement britannique, dirigé par Boris Johnson, et par les négociateurs de l’Union européenne, conduits par Michel Barnier, et validé par le Parlement le 20 décembre 2019, le Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord est un texte complexe et parfois touffu, précédé d’un long préambule, qui énonce les modalités indispensables à la prise en compte de la situation particulière de l’île d’Irlande, avec le triple objectif de maintenir les conditions nécessaires à la poursuite de la coopération nord-sud, d’éviter la mise en place d’une frontière physique sur l’île d’Irlande et enfin de préserver l’Accord du  Vendredi saint du 10 avril 1998  dans toutes ses dimensions.

Pour les raisons évoquées dans le Préambule, l’Irlande du Nord, tout en faisant partie du territoire douanier britannique, s’est vu accorder un traitement spécifique en conservant un ensemble limité de règles gouvernant le marché unique européen, notamment en matière sanitaire, douanière, fiscale et en ce qui concerne certaines aides de l’État. Elle continuera d’appliquer le Code des douanes européen pour les marchandises entrant sur son territoire à destination du marché unique. Dans l’optique de maintenir la fluidité des échanges, les contrôles n’auront pas lieu à la frontière entre les deux Irlande, mais dans les ports d’entrée nord-irlandais. Les autorités douanières locales seront responsables de la collecte des droits de douane sous l’égide d’un comité conjoint composé de fonctionnaires britanniques et de fonctionnaires européens.

Les contrôles douaniers et réglementaires sont détaillés dans toute leur complexité à l’article 5 du Protocole[4] intitulé « douanes, circulation des marchandises ». Si les échanges des marchandises en provenance de l’Irlande du Nord et à destination du Royaume-Uni sont peu affectés par le Protocole, en revanche, la totalité des contrôles, qu’ils soient douaniers, réglementaires, sanitaires et phyto sanitaires doivent s’appliquer dans le sens inverse, c’est-à-dire de Grande-Bretagne en Irlande du Nord. À cet égard, les formalités administratives relatives aux réglementations techniques, enregistrements, certifications et autorisations sont détaillées dans l’article 7 du Protocole[5]. Pour les unionistes qui revendiquent une identité britannique au même titre que les Anglais, Écossais ou Gallois, de telles entraves aux échanges au sein du Royaume sont inacceptables.

Les marchandises acheminées de Grande-Bretagne en Irlande du Nord doivent être traitées selon deux cas de figure. Celles qui seront exclusivement destinées au marché nord-irlandais seront taxées puis ensuite remboursées par le gouvernement britannique sur la preuve qu’elles ne sortent pas de la province (article 5, par.6 a). En revanche, celles qui auront vocation à être transformées et exportées vers l’Union européenne, notamment en passant par la République d’Irlande, devenue en quelque sorte la porte d’entrée de l’Union Européenne, seront soumises aux droits de douane ainsi qu’à la TVA de l’Union européenne.

A ces contraintes viennent s’ajouter les dispositions figurant dans l’Accord de commerce et de coopération[6] signé le 24 décembre 2020 avec l’Union Européenne. Cet accord de 1246 pages indique que les échanges entre le Royaume-Uni et l’Union européenne se feront sans tarifs ni quotas à condition que les produits concernés respectent les règles d’origine adéquates. Depuis le 31 décembre des prénotifications sont requises pour les denrées alimentaires d’origine animale (DAOA)[7] ainsi que pour les végétaux et produits végétaux réglementés à partir du 1er janvier 2022. Une gamme de contrôles sanitaires d’exportation en matière de santé animale doivent être mis en place avec l’introduction d’inspections physiques pour un certain nombre de marchandises arrivant par fret dans les nouvelles infrastructures portuaires[8].

Les dysfonctionnements du Protocole

Si le choix de mettre en place une frontière commerciale en mer d’Irlande s’est, semble t-il, imposé comme le seul moyen de délimiter deux territoires douaniers distincts, et la seule alternative à une frontière terrestre en Irlande, force est de constater que le Protocole nord-irlandais, censé être mis en œuvre à la fin de la période de transition, continue à poser de sérieuses difficultés au point d’être source incessante de contestation et de discorde. La cohabitation en Irlande du Nord de deux zones de libre-échange, celle du Royaume-Uni et celle du marché unique européen, dont l’Irlande bénéficie encore en matière d’agro-alimentaire, s’avère en effet compliquée et périlleuse.

Depuis son entrée en vigueur, au 1er janvier 202, les échanges commerciaux entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne ont été sévèrement perturbés, par suite des multiples contrôles mis en place sur les produits acheminés de la Grande-Bretagne en Irlande du Nord. Ces contrôles se sont très vite avérés longs, fastidieux, voire problématiques, qu’ils soient douaniers, sanitaires, phytosanitaires ou de conformité et ont provoqué d’énormes embouteillage dans les ports nord-irlandais, avec des centaines de camions temporairement immobilisés en attendant l’autorisation de pouvoir livrer leur cargaison. Les perturbations se sont traduites par des retards de livraison pouvant aller jusqu’à une semaine, des ruptures d’approvisionnement et des rayons vides dans les supermarchés. Les exportateurs britanniques se sont déclarés durement touchés par les nouvelles réglementations et le coût de leurs opérations soumises au régime d’échanges post-Brexit.

Il convient toutefois de rappeler que la Commission européenne avait accordé un délai de grâce de trois mois aux supermarchés et commerces de bouche pour faciliter leur adaptation aux nouvelles réglementations dans l’agro-alimentaire. Mais à la date du 1eravril les dispositions requises n’avaient toujours pas été prises. Comme le montre Aurélien Antoine il y a lieu de s’interroger sur les motivations qui poussent les responsables britanniques à ne pas vouloir se conformer aux exigences que requiert le Brexit, que ce soit pour gagner du temps, pour aggraver les difficultés à assurer le bon fonctionnement du système d’échanges et, d’un délai de grâce à l’autre, d’un incident à l’autre condamner le Protocole à disparaitre de lui-même.

Si les dysfonctionnements du Protocole ont pu être imputés à la lourdeur et la complexité des nouvelles démarches administratives, ils étaient largement prévisibles et l’impréparation des Britanniques aux aménagements, supposés avoir été planifiés pendant la période de transition[9], est aussi à mettre en cause. Leur inertie, qui peut sembler délibérée, traduit bien les réticences, maintes fois exprimées, à instaurer des contrôles au sein du marché intérieur britannique.

Un des premiers pourfendeurs du Protocole n’a t-il pas été le Premier ministre Boris Johnson lui-même qui, après avoir signé l’Accord de retrait le 17 octobre 2019, dont le Protocole est partie intégrante, et l’avoir soumis au Parlement pour approbation le 29 janvier 2020, a le mois suivant décrété qu’il n’y aurait pas de contrôles, ni douaniers ni réglementaires entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord ?

Puis il concédait qu’il y en aurait effectivement sur les marchandises en provenance de Grande-Bretagne et à destination de l’Irlande du Nord mais qu’il s’agirait de légers contrôles (light-touch) de type sanitaire et phyto sanitaire du Nord (SPS), concernant l’agroalimentaire, et qu’ils pourraient être effectués pendant le transport sur le ferry.

Six mois plus tard le 9 septembre 2020, alors que les négociations sur la future relation commerciale entre le Royaume-Uni et l’Union Européenne étaient dans l’impasse, le gouvernement britannique déposait un projet de loi relatif au marché intérieur britannique (Internal market bill) dont certaines dispositions violaient explicitement le traité entré en vigueur le 1er février 2020. À l’issue d’une période très agitée, le 8 décembre 2020, le Président Michael Gove et le vice-Président Maros Sefcovic du comité mixte déclaraient s’être entendus pour rendre « pleinement opérationnel » le Protocole et, compte tenu des solutions apportées le Royaume-Uni décidait de retirer les clauses litigieuses 42, 45 et 47 du projet de loi sur le marché intérieur, mais la contestation ne tarderait pas à ressurgir et les embarras portuaires allaient très rapidement susciter la polémique.

Le 10 février 2021, la quasi-totalité des eurodéputés irlandais adressait une lettre à la Présidente de la Commission européenne où ils lui demandaient instamment davantage de souplesse dans l’application du Protocole et le prolongement des délais de grâce pour les produits à base de viande et en particulier les saucisses qui risquaient d’être entièrement exclues du marché nord-irlandais à partir du 1er juillet.

Les démêlés politico-juridiques

Le catalogue des incidents et démêlés politiques et juridiques, provoqués par les dysfonctionnements du Protocole, est déjà long et il risque fort de s’allonger encore. Les tensions se sont exacerbées entre Européens et Britanniques lorsque la Commission Européenne, le 29 janvier 2021, a annoncé son intention de déclencher l’article 16 visant à suspendre l’application de certaines dispositions du Protocole[10] dans un contexte de pénurie de doses de vaccin[11]. Cette décision avait été motivée par l’annonce du laboratoire Astrazeneca de ne pas pouvoir honorer son contrat de livraison de 80 millions d’unités de son vaccin d’ici la fin mars. L’annonce avait été très mal reçue dans un contexte de fébrilité quant à l’approvisionnement en vaccins en Europe et, à l’inverse, une campagne vaccinale bien orchestrée et des livraisons conformes aux délais au Royaume-Uni, ce qui pouvait laisser supposer un traitement prioritaire accordé aux Britanniques. Cette initiative, aussitôt abandonnée, n’a fait qu’attiser encore la fureur des unionistes à l’encontre de la Commission, accusée de vouloir prendre des mesures de rétorsion, sans consulter les parties concernées, et elle n’a fait que renforcer leur détermination à réclamer la mort du Protocole.

Le 2 février le DUP annonçait dans un communiqué que les inspections aux postes-frontière des ports de Belfast et de Larne étaient suspendues, suite aux menaces proférées à l’encontre du personnel douanier par des loyalistes déchaînés contre les blocages dus au Protocole. Dès le 3 février le Parti unioniste démocrate lançait un plan d’attaque en 5 points visant à enrayer le Protocole ; il consisterait en une vaste campagne de communication et de mobilisation, le boycott des institutions nord-sud (Conseil ministériel nord-sud) créées par l’Accord du Vendredi Saint, le rassemblement de tous les unionistes pour réclamer le retrait du Protocole, l’obtention d’un large soutien à leur démarche à Westminster, et enfin une pétition en ligne[12], appelant le gouvernement britannique à déclencher l’article 16[13] du  Protocole nord-irlandais, qui recueillerait plus de 100 000 signatures, le seuil nécessaire pour faire l’objet d’un débat à Westminster, prévu le 22 février.

À cette occasion, le Secrétaire d’État à l’Irlande du Nord, Robin Walker, déclarait que le Protocole avait été convenu entre les négociateurs européens et britanniques pour répondre de façon pratique aux circonstances spéciales de l’Irlande du Nord après le Brexit et que les répercussions sur la vie quotidienne des personnes devraient être les plus limitées possible. Il fallait, selon lui, résoudre les questions épineuses comme l’importation de plantes depuis la Grande-Bretagne. Il avait ajouté toutefois que le gouvernement étudierait tous les outils possibles y compris l’Article 16 pour protéger les intérêts des nord-irlandais et la circulation effective des marchandises, services, personnes et capitaux à travers le Royaume-Uni. 

Le 12 février les dirigeants unionistes ont appelé le Premier ministre à déclencher l’article 16 du Protocole nord-irlandais.  Il s’agit d’un dispositif de dernier recours, assez courant dans les accords commerciaux, qui, en l’occurrence autorise, unilatéralement l’une ou l’autre partie, en cas de « graves difficultés économiques, sociétales ou environnementales » à demander la suspension de certains aspects de l’Accord et à rouvrir les négociations avec l’Union européenne pour convenir de de mesures de sauvegarde appropriées.

La veille du débat sur le Protocole, le 21 février 2021, le parti unioniste démocratique lançait une campagne sous le double aspect politique et juridique pour le retrait du Protocole de l’Accord de retrait. Il décidait de s’en remettre à la justice pour statuer sur sa légalité au regard de plusieurs textes fondamentaux, parmi lesquels l’Acte d’union de 1800 conclu avec la Grande-Bretagne et l’Accord du Vendredi Saint de 1998. La dirigeante du parti unioniste démocrate estimait que la création d’une frontière entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne était en violation de l’Acte d’union de 1800 qui avait fondé l’union entre l’Irlande et la Grande-Bretagne et instauré un commerce sans entrave dans tout le Royaume-Uni.

Selon Arlene Foster, le Protocole n’est pas non plus compatible avec l’Accord du Vendredi saint (l’aboutissement du processus de paix que son parti avait refusé de signer) qui spécifie que tout changement de statut pour l’Irlande du Nord ne peut se faire qu’avec le consentement de la population[14]. Pour la Première ministre le Protocole est le grand responsable du chaos qui s’est installé aux portes de la province et il doit être supprimé purement et simplement sans pour autant que soit entrevue une autre solution.Le recours auprès de la Haute Cour d’Irlande du Nord sera examiné en mai.

Le vendredi 26 février, le ministre unioniste de l’Agriculture, Gordon Lyons, demandait l’arrêt de la construction de nouveaux postes douaniers dans les ports, en réponse aux « difficultés pratiques » du Protocole. Cette décision fut jugée irresponsable par l’opposition et le camp nationaliste, qui rappellent que le Protocole doit être respecté dans son intégrité et qu’il s’agit d’une conséquence naturelle du Brexit.

Le 3 mars le gouvernement de Boris Johnson faisait part de sa décision selon laquelle  « le régime actuel de circulation temporaire de produits agroalimentaires vers l’Irlande du Nord serait maintenu jusqu’au 1er octobre » afin de permettre la poursuite des livraisons aux « supermarchés et à leurs fournisseurs, dans le cadre du plan opérationnel que le Royaume-Uni s’est engagé à respecter lors de la réunion du comité mixte Royaume-Uni-UE du 24 février. « Les exigences de certification seront ensuite introduites par étapes, parallèlement au déploiement du programme d’assistance numérique », a-t-il ajouté. Cette décision fait suite aux plaintes des entreprises de la province concernant les nouvelles exigences bureaucratiques onéreuses pour le commerce avec le reste du Royaume-Uni.

Maroš Šefčovič, le vice-président de la Commission européenne chargé des relations UE-Royaume-Uni après le Brexit, a déclaré que cette décision constituait « une violation des dispositions de fond pertinentes » de l’accord de Brexit sur l’Irlande du Nord. Le Royaume-Uni s’est vu accorder un mois pour soumettre ses observations suite à la lettre de mise en demeure. Dans l’absence de réponse, l’Union Européenne peut lancer le mécanisme de règlement des litiges qui, s’il n’aboutit pas, peut donner lieu à l’imposition de sanctions financières ou une suspension de l’Accord de retrait dans tous ses aspects hormis celui qui concerne les citoyens Européens.

Le 4 mars un groupe de représentants des paramilitaires loyalistes sous le nom de Conseil des Communautés Loyalistes (LCC) informait par lettre le Premier ministre qu’ils retiraient temporairement leur soutien à l’Accord du Vendredi saint en signe de protestation contre la frontière maritime qui les isolait de la Grande-Bretagne.

Brexit et unionisme : un rapport problématique

Le Brexit clair et net dont rêvaient les conservateurs anglais, n’a pas eu lieu. Les obstacles tiennent à la fois à l’histoire et la géographie des deux îles. Depuis la plantation d’Ulster l’histoire de l’Irlande s’est étroitement imbriquée dans celle de l’Angleterre et la question irlandaise n’a cessé d’embarrasser la politique britannique. Le choix de la partition, il y a un siècle, supposé régler en termes de rapport numérique, le problème de la cohabitation de deux communautés qui ne partagent ni la même histoire ni la même vision de l’avenir, a donné lieu à un conflit dévastateur, qui a profondément aggravé la fracture entre les deux communautés. Les Accords de paix de 1998, qui ont mis fin à trois décennies de violence intercommunautaire, sans régler définitivement la question irlandaise, ont instauré un modèle de partage de pouvoir, de type consociationnel, qui a survécu à beaucoup de chocs et de crises internes dans un contexte sociétal relativement apaisé. Mais les progrès en Angleterre d’un nationalisme de type défensif ont débouché sur la sortie du RU de l’UE et remis le statu quo en question. Le Brexit a ravivé les rancunes et fait resurgir de nouvelles menaces sur l’avenir de la province.

Aux yeux des unionistes, l’Irlande du Nord se retrouve prise en étau entre les intérêts contraires des Européens et ceux des responsables britanniques. Elle subit de plein fouet les effets pervers du Brexit, qui, loin de la renforcer, l’affaiblit par un afflux de contraintes administratives imposées par le Protocole nord-irlandais, au point de paralyser partiellement ses échanges avec la Grande-Bretagne. Il est manifeste qu’une grande partie des nouvelles contraintes sont dues à la volonté affichée du gouvernement britannique de donner la priorité à la divergence par rapport aux normes européennes plutôt qu’à une forme d’harmonisation plus ou moins étroite. A cela s’ajoute la méfiance que les Européens éprouvent à l’égard d’un partenaire imprévisible qu’ils ont tendance, non sans raison, à soupçonner du pire dans ses choix politiques et commerciaux.

Arlene Foster a appelé le Premier ministre à s’affirmer comme le Premier unioniste du Royaume, mais l’unionisme de Boris Johnson a prouvé ses limites et son épaisseur semble varier au gré de ses considérations politiciennes, sa priorité essentielle étant d’asseoir la popularité de son parti dans les bastions de l’ouest et du centre de l’Angleterre, arrachés au parti travailliste.

Le problème posé par la province, qui, par ailleurs, coûte très cher au Trésor britannique, a considérablement compliqué la stratégie souverainiste des autorités britanniques, axée sur le take back control. Le statut hybride, qui lui a été concédé, pour éviter une frontière commerciale sur le territoire irlandais, est un coup sévère porté à l’ambition du Premier ministre de réorganiser le marché intérieur au sein du Royaume où les échanges sont supposés se faire sans entraves.

Quelles perspectives pour l’Irlande du Nord ?

Dans le contexte de crise politique et de reprise de l’activité paramilitaire, temporairement plus calme depuis l’annonce du décès du Prince Philip, il s’avère urgent, dans l’intérêt de toutes les parties prenantes, d’assurer le bon fonctionnement du Protocole. On peut craindre en effet le risque d’effondrement du fragile édifice institutionnel de gouvernance, issu du premier volet de l’Accord du Vendredi Saint, qui souffre d’instabilité chronique et reste très vulnérable aux chocs, qu’ils soient endogènes ou exogènes.

Si, à en juger d’après les invectives, les menaces et les initiatives intempestives relayées par les media, la situation peut paraitre quasiment impossible à résoudre, il ne faut pas sous-estimer l’intensité au niveau diplomatique des ‘discussions techniques’ qui devraient permettre au comité spécialisé sur l’Irlande du Nord, qui siège sous l’autorité du comité mixte paritaire, de régler les litiges qui opposent Européens et Britanniques.

Plusieurs suggestions de mesures et d’aménagements ont été avancés, que pourraient prendre l’Union européenne comme l’allègement des contraintes sur certaines marchandises ou le prolongement  des délais de grâce.

Le parti nord-irlandais de l’Alliance a ainsi suggéré un accord spécifique sur l’agro-alimentaire, où les formalités sont onéreuses et les contrôles fastidieux, à ajouter à l’Accord de libre échange et de coopération. Il s’agirait d’un arrangement vétérinaire de reconnaissance mutuelle comme celui qui a été négocié entre la Suisse et l’Union Européenne et qui permet au commerce d’animaux vivants ou de produits à base de viande animale de franchir la frontière sans contrôles. Une autre solution recommandée par les membres du même parti consisterait en un alignement avec les règles européennes et une législation en ligne avec l’évolution des normes européennes. Mais de tels arrangements risquent fort de se heurter à la priorité que donne le Royaume-Uni à l’indépendance en matière de réglementation. Enfin la négociation d’un accord sur mesure pourrait avoir lieu pendant la période d’adaptation, qui permettrait aux supermarchés d’utiliser leurs ressources logistiques et leur propre système d’audit pour mettre en place un trusted trader scheme (système de clients accrédités) pour la circulation des marchandises. Il est vrai que le miracle technologique de la frontière intelligente, déjà proposé par Theresa May en mai et juillet 2018[15], et qui a toujours rencontré le scepticisme des Européens, peine à se matérialiser.

Parmi les solutions plus radicales, outre celle tout à fait improbable du retrait de l’État irlandais  du marché unique, la perspective du rattachement de l’Irlande du Nord à la République est à présent plus plausible qu’il y a cinq ans. Les catholiques seraient devenus majoritaires et le recours au referendum (border poll) est inscrit dans l’Accord du Vendredi Saint qui en prévoit les modalités si, à un moment donné, il parait vraisemblable qu’une majorité se dessine en faveur de la réunification. Dans cette hypothèse ce serait au Secrétaire d’Etat à l’Irlande du Nord de lancer la consultation. En se fondant sur les dispositions prévues dans l’Accord du Vendredi Saint, le Conseil Européen a reconnu que, conformément au droit international, le territoire intégral d’une Irlande unie pourrait être intégré à l’Union Européenne.

A l’heure actuelle le projet de l’unité irlandaise est porté par le Sinn Fein et sa responsable Michelle O’Neill, vice-Première ministre, entend le promouvoir en déclarant qu’il est la seule solution au chaos actuel. Mais la plupart des nationalistes ont compris le risque qu’il y avait à agir dans la précipitation, car la perspective d’une Irlande réunifiée soulève une foule de questions, de craintes et d’écueils et appelle à un long dialogue constructif entre toutes les parties prenantes.


[1] Michelle O’Neill a présenté des excuses ultérieurement pour ne pas avoir respecté les règles de distanciation physique.

[2] Ces défilés commémorent la victoire à la bataille de la Boyne du futur roi protestant Guillaume d’Orange sur le roi catholique Jacques II, le 12 juillet 1990.

[3] La Voix unioniste traditionnelle est un parti politique né en 200, issu de la scission au sein du Parti unioniste démocrate, à la suite de l’Accord de Saint Andrews d’octobre 2006. Alors que la quasi-totalité de l’exécutif du DUP votent en faveur de la restauration des institutions issues de la dévolution et d’un gouvernement de coalition formé par le DUP et Sinn Fein, l’eurodéputé Jim Allister, suivi de sept autres membres décident de démissionner en opposition à l’idée de partage du pouvoir avec le Sinn Fein et fonde la Voix traditionnelle unioniste.

[4] Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, article 5, Douanes, circulation des marchandises, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A12020W/TXT#d1e32-102-1.

[5] Ibid., article 7, Réglementations techniques, évaluations, enregistrements, certificats, approbations et autorisation.

[6] Accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et le Royaume-Uni, https://op.europa.eu/fr/web/general-publications/publications

[7] Ibid., Chapitre 2, Règles d’origine

[8] L’Accord commercial contient également des restrictions sur le mouvement des animaux de compagnie entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du nord mais ces restrictions ne seront pas mises en place avant l’été 2021. Les propriétaires de ces animaux devront désormais obtenir un certificat sanitaire international au plus tard dix jours avant leur voyage vers l’Union Européenne. Chaque animal devra être identifié par une puce électronique, posséder un certificat vétérinaire officiel et être vacciné contre la rage dès qu’il aura atteint 12 semaines.

[9] La période de transition de onze mois, en excluant tout prolongement selon le vœu du Premier ministre, était destinée à permettre aux Britanniques, de se préparer au nouveau régime des échanges entre les deux îles.

[10] Concernant le mouvement des médicaments de Grande-Bretagne en Irlande du Nord une période de grâce de 12 mois a été mise en place avec de nouveau processus réglementaires applicables en 2022.

[11] Voir l’article très éclairant d’Aurélien Antoine, Tensions en Irlande du Nord : le Protocole conclu entre le Royaume-Uni et l’Union européenne a-t-il déjà atteint ses limites?,Observatoire du Brexit, 3 mars 2021. https://brexit.hypotheses.org/category/actualites

[12] La pétition, mise en ligne le jeudi 4 février s’intitulait « Activez l’article 16- Nous voulons un commerce sans entraves entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord et appelait au

[13] L’article 16 intitulé Conseil de sécurité stipule que « Si l’application du présent protocole entraîne de graves difficultés économiques, sociétales ou environnementales qui sont susceptibles de perdurer, ou une réorientation des échanges, l’Union ou le Royaume-Uni peuvent prendre unilatéralement des mesures de sauvegarde appropriées ». Accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique

[14] The Agreement, 2. Constitutional issues 1, (iii). https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/136652/agreement.pdf

[15] Il ‘agissait alors du « max fac »qui aurait consisté en des pré-enregistrements électroniques et l’attribution de numéros reliés aux plaques minéralogiques des véhicules de fret. Une solution du même type avait été élaborée à Chequers, lors d’un Conseil des ministres et avait été rejetée par l’UE comme impraticable et susceptible de mettre à mal le marché unique. L’Institut Jacques Delors avait parlé de la « fiction de la frontière sans friction ».

Tensions en Irlande du Nord : une période d’ajustement périlleuse pour l’UE et le Royaume-Uni

Sans surprise pour qui suit le Brexit depuis ses débuts (et ainsi que Marie-Claire Considère Charon l’avait encore rappelé en octobre 2020 dans un billet pour l’Observatoire), l’Irlande du Nord entraîne de vives tensions dans la mise en oeuvre du traité de sortie d’une part, et du traité de commerce et de coopération, d’autre part. La cohabitation de deux zones de libre-échange en Irlande du Nord s’avère des plus complexes. La période d’ajustement qui s’est ouverte le 1er janvier 2020 devrait durer encore plusieurs mois. Elle pourrait avoir des impacts politiques notables, évidemment en Irlande du Nord où les groupes paramilitaires loyalistes viennent de retirer leur soutien à l’Accord du Vendredi saint, mais également en Écosse où des élections locales en Écosse se tiendront au printemps et dont les résultats devraient accentuer la fracture entre Londres et Édimbourg. Les premières conséquences économiques du Brexit pour l’ensemble du pays, négatives, contribueront sans doute à favoriser le vote en faveur des nationalistes écossais à la tête des institutions locales depuis 2007.

Dans le cadre du partenariat que l’Observatoire a noué avec le Club des juristes, vous retrouverez ci-dessous ici in extenso l’éclairage d’Aurélien Antoine (mis à jour des derniers événements du 3 mars) ainsi que le lien vers le billet d’Alexandre Guigue afin de comprendre les tenants et les aboutissants juridiques de la situation en Irlande du Nord et en Écosse. Nous complétons ces analyses substantielles par un renvoi à l’interview du directeur de l’Observatoire donnée au média L’Opinion qui synthétise sur un plan plus politique les tensions actuelles entre l’UE et le Royaume-Uni (article accessible après inscription).

Par ailleurs, grâce à notre collaboration avec le Mouvement européen (sections de l’Isère, de la Loire et du Rhône), nous  mettons en ligne la visioconférence donnée par Catherine Mathieu et Vincent Fromentin qui ont tous deux produit des réflexions sur les prévisions économiques relatives au Brexit (pour la première dans une récente publication à la revue Réalités industrielles ; et pour le second par un article récemment paru sur le site de l’Observatoire). Leurs analyses pourront être utilement comparées à un billet récent de l’organisation UK in a Changing Europe

La conférence est accessible via la page Facebook de l’Observatoire : https://www.facebook.com/observatoiredubrexit/

Vous y retrouverez également la vidéo de la conférence donnée par Aurélien Antoine sur son ouvrage “Le Brexit. Une histoire anglaise”, aux éditions Dalloz, ainsi que celle relative à la Culture et le Brexit.


Tensions en Irlande du Nord : le Protocole conclu entre le Royaume-Uni et l’Union européenne a-t-il déjà atteint ses limites ?

Par Aurélien Antoine

Le 29 janvier, sur fond de crise sanitaire, l’Union européenne a brièvement porté atteinte au Protocole sur l’Irlande du Nord et à l’Accord du Vendredi saint en souhaitant restreindre les échanges vers le Royaume-Uni dans son ensemble. Quant aux Britanniques, ils peinent à respecter leurs engagements afin d’assurer la fluidité du commerce des biens de première nécessité entre la zone de libre-échange de la Grande-Bretagne et celle de l’Irlande du Nord. Le 3 mars, face à l’incapacité de s’adapter rapidement aux changements de ce début d’année et sans doute en raison d’une minimisation du défi de la sortie de l’UE, le gouvernement britannique a décidé unilatéralement de prolonger la période de grâce, au mépris des consultations imposées par le protocole. Quelques semaines après l’entrée en vigueur du traité de commerce et de coopération, les deux parties le soumettent à rude épreuve.

Quelle fut la nature de l’erreur de l’Union européenne dans l’application du protocole relatif à l’Irlande du Nord ?

Souhaitant mieux garantir l’approvisionnement des 27 États membres en vaccins contre la Covid-19, la Commission a adopté le 29 janvier un règlement d’exécution (UE) n° 2021/111 qui subordonne l’exportation de certains produits à la présentation d’une autorisation, sauf dérogation spéciale. Dans sa version initiale, le Royaume-Uni était exclu du bénéfice d’une telle exception. Cette décision a été prise après que certains fabricants de vaccins, dont la société anglo-suédoise AstraZeneka, ont annoncé ne pas être en mesure de fournir à l’UE autant de doses que prévu. Il en a découlé de vifs débats sur l’interprétation du contrat conclu par la Commission au nom des 27 avec le géant pharmaceutique. Ce dernier a finalement accepté de livrer 9 millions de doses supplémentaires dans les prochaines semaines à la suite de fortes pressions de la Commission qui a entrepris deux actions inédites : la publication du contrat (bien que très largement caviardé) et l’adoption du règlement susvisé.

Dans sa première mouture, la décision du 29 janvier, en n’incluant pas le Royaume-Uni dans le régime d’exemption, nécessitait d’invoquer la clause de sauvegarde du Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord adjoint au traité de sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, entré en vigueur le 1er février 2020. En effet, selon le texte, l’Irlande du Nord appartient à l’union douanière britannique, mais aussi à celle de l’Union européenne afin d’éviter toute friction entre les deux Irlande. Exclure tout le Royaume-Uni des dérogations prévues par le règlement d’exécution revenait à en écarter également l’Irlande du Nord. La libre circulation des marchandises entre les deux Irlande n’était plus garantie, ce qui impliquait que l’Union européenne agisse sous l’empire de l’article 16, § 1 du Protocole. Il stipule que, en cas « de graves difficultés économiques, sociétales ou environnementales qui sont susceptibles de perdurer (…), l’Union ou le Royaume-Uni peuvent prendre unilatéralement des mesures de sauvegarde appropriées. » Ces mesures doivent être temporaires, nécessaires et proportionnées. L’annexe 7 indique toutefois que la partie actionnant le mécanisme doit procéder à une notification à l’autre partie ainsi qu’au comité mixte et doit fournir toutes les informations utiles. De plus, des consultations doivent être immédiatement engagées « en vue de trouver une solution mutuellement acceptable ».

Comme l’explique Michael Gove dans sa lettre adressée au vice-président Maroš Šefčovič, la Commission n’a pas respecté les conditions procédurales de l’annexe 7. Le chancelier du duché du Lancastre s’en est vivement ému, tout comme le Premier ministre de la République d’Irlande, à juste titre. Qualifiée de bévue par une grande partie de la presse, la décision de la Commission n’en a pas moins été pensée : il a fallu la rédiger et bien réfléchir à l’application de l’article 16, §1. Ce n’est donc pas qu’une maladresse, mais une faute consciente qui, si elle avait émané du gouvernement britannique, aurait sans doute provoqué beaucoup plus de cris d’orfraie. D’ailleurs, dans la version amendée du règlement d’exécution, la Commission n’a toujours pas jugé utile d’échanger avec le gouvernement britannique.

Que révèle cette passe d’armes des premiers temps de la relation qui se construit entre l’Union européenne et le Royaume-Uni ?

La situation actuelle emporte trois réflexions. Tout d’abord, l’attitude de l’institution de Bruxelles dénote une grande fébrilité dans la gestion de la distribution des vaccins et une volonté de camper sur sa position rigoriste à l’encontre de l’État sorti de l’UE qu’est le Royaume-Uni.

Ensuite, et bien que nous n’en soyons qu’aux premières semaines de l’application du traité de commerce et de coopération, le constat selon lequel cet accord de dernière minute n’était pas une assurance tout risque contre des frictions entre les deux partenaires se vérifie. Il n’est pas étonnant qu’elles se concentrent sur l’Irlande du Nord qui a longtemps posé problème dans les négociations, aussi bien lors de la première phase du Brexit consacrée à la conclusion d’un traité relatif au retrait que lors de la seconde dévolue aux conditions de la relation future. Le sujet du statut de la représentation européenne à Belfast continue de susciter le mécontentement du côté de l’UE. Les difficultés d’approvisionnement des supermarchés d’Irlande du Nord ont conduit Michael Gove à solliciter, par sa lettre du 2 février, une prolongation de la période d’adaptation initialement convenue pour l’agroalimentaire. Les contrôles douaniers prévus par le TCC pour ce secteur devraient s’appliquer pleinement à partir du 1er avril (1er juillet en ce qui concerne l’échange de viande surgelée). Le gouvernement britannique, soutenu par celui de la République d’Irlande, a demandé un report au 1er janvier 2023 au moins. Maroš Šefčovič a répondu que le traité était suffisamment flexible pour surmonter ces obstacles et que, en conséquence, aucune prolongation n’était nécessaire. Par une missive du 10 février, il a exprimé son inquiétude quant au fait que les contrôles aux frontières entre les deux zones de libre-échange auxquelles l’Irlande du Nord appartient soient tout à fait insatisfaisants. Pour le vice-président de la Commission, les carences de l’administration ne permettent pas, pour l’instant, de respecter les termes de l’entente conclue le 17 décembre 2020 entre les deux parties pour mettre pleinement en œuvre le protocole. Le vice-président souligne, de surcroît, que le Royaume-Uni ne s’est pas forcément conformé à ses engagements en publiant des lignes directrices à destination des entreprises qui disposent que le commerce de biens entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord non soumis aux procédures déclaratoires standardisées était exonéré de toute obligation d’information aux autorités douanières.

Les observations de la Commission pointent enfin l’impréparation britannique qui était prévisible en raison de la tardiveté de la conclusion du TCC et des contraintes liées à la crise sanitaire qui a redoublé de vigueur outre-Manche depuis le début de l’année. Sous l’angle politique, il faut relever une fois de plus que le Premier ministre britannique a fait preuve d’un optimisme trompeur le 24 décembre 2020 en annonçant que l’accord allait être profitable à l’ensemble des Britanniques. En revanche, l’UE avait raison, à l’époque, d’afficher sa prudence.

Quelles sont les suites à attendre de cette importante mésentente ?

Les dispositifs institutionnels prévus par les traités sont mobilisés. Le 11 février, les deux personnalités qui animent le conseil de partenariat de mise en œuvre du TCC et la commission spéciale chargée du suivi de l’application du protocole se sont rencontrées pour préparer une réunion du comité mixte paritaire chargé de prendre des décisions relatives au traité de sortie et à ses protocoles. Le comité s’est réuni le 24 février et la déclaration commune qui en est issue ne recèle pas d’avancées significatives. Les deux parties se contentent de réitérer leur volonté de trouver des solutions concrètes pour remédier aux frictions en Irlande du Nord qui portent atteinte à l’Accord du Vendredi saint et aux arrangements convenus le 17 décembre 2020.

Il est indispensable qu’une issue soit rapidement trouvée, alors que les négociations sur les services financiers arrivent à leur terme le 31 mars et que « la période de grâce » consentie aux exploitants de supermarchés britanniques et nord-irlandais dans l’application de procédures douanières strictes s’achèvera également le 31 mars. En outre, plus le protocole peine à être appliqué, plus les dissensions risquent de s’accentuer en Irlande du Nord. La nomination de David Frost à la place de Michael Gove, jugé trop conciliant, en tant que coprésident du conseil de partenariat et du comité mixte confirme que la date du 24 décembre 2020 ne marquait vraiment pas la fin des négociations relatives au Brexit. Cependant, en acceptant un report de la date butoir à la ratification du TCC par le Parlement européen (du 28 février au 30 avril), les Britanniques font preuve d’une certaine pondération, sans doute pour éviter de braquer l’UE et ne pas hypothéquer l’obtention d’équivalences avantageuses pour le secteur financier. Quant à l’UE, l’accord le 24 décembre dernier ne se matérialise pas par une plus grande mansuétude. Après quatre années d’âpres négociations, les Européens ont bien l’intention de continuer de prouver à leur partenaire que la sortie de l’UE aura des effets durablement négatifs. Toute nouvelle période de grâce ne sera donc consentie que si le Royaume-Uni applique strictement et rapidement les promesses de décembre 2020 ou s’il accepte un compromis bilatéral sur les règles vétérinaires et phytosanitaires. Le blocage s’est approfondi le 3 mars, la Commission annonçant vouloir recourir à toutes les voies légales qui lui sont offertes par les traités pour que le Royaume-Uni revienne sur sa décision de s’accorder unilatéralement une période de grâce (compréhensible en pratique mais violant directement le protocole). Le Parlement européen s’oriente quant à lui vers un report de la ratification. Les tensions de ce mois de février marquent le premier véritable « stress test » des accords de 2020 et de 2021, l’une et l’autre partie ayant déjà enfreint avec beaucoup de maladresses les termes de leur contrat de séparation.

Addendum : Le 15 mars, la Commission s’est engagée dans les deux voies juridiques offertes par le protocole pour contrer la décision unilatérale du gouvernement britannique d’étendre la période de grâce :

– saisir le comité mixte afin d’engager des discussions diplomatiques. Le but est parvenir à une solution avant de mettre en oeuvre éventuellement des mécanismes de règlement des différends ;
– engager un recours en manquement qui pourrait aboutir à la saisine de la CJUE. Pour ceux qui se demandent pourquoi la juridiction européenne pourrait être saisie, il convient de rappeler que l’Irlande du Nord fait partie d’une zone de libre-échange avec l’UE. En raison de cette appartenance, elle reste soumise à l’autorité de la Cour quant à l’interprétation des normes applicables aux échanges commerciaux.


Le risque de désunion du Royaume-Uni

Par Alexandre Guigue, maître de conférences HDR en droit public, Centre de recherche en droit Antoine Favre, Université Savoie Mont Blanc, et auteur en 2020 de l’ouvrage “Les finances publiques du Royaume-Uni” aux éditions Bruylant

Le référendum de 2016 sur le maintien du Royaume-Uni dans l’Union européenne a bouleversé les fragiles équilibres sur lesquels repose l’union entre l’Angleterre, l’Écosse, le pays de Galles et l’Irlande du Nord. Belfast et surtout Édimbourg pressent le gouvernement de Boris Johnson en vue de la tenue de référendums qui pourraient désunir le royaume. Pour l’heure, le droit constitutionnel britannique se dresse encore comme un rempart face aux nationalistes.

Retrouvez l’analyse complète ici : https://www.leclubdesjuristes.com/brexit/le-risque-de-desunion-du-royaume-uni/


À propos de l’Écosse et du SNP, la semaine du 1er mars fut éprouvante. L’affaire de harcèlement  qui touche la formation politique et Alex Salmond, l’ancien First minister de l’Écosse et mentor de l’actuelle cheffe de l’Exécutif, Nicola Sturgeon, a profondément divisé le parti qui voit son image fortement ternie. Après avoir été accusé, puis relaxé, de tentative de viol, d’agression sexuelle et de comportements  inappropriés, l’ancien leader charismatique des nationalistes a été de nouveau sur la sellette dans le cadre d’une enquête parlementaire diligentée par le Parlement de Holyrood. Cette enquête vise à faire la lumière sur la façon dont le SNP a géré le cas Salmond. Les auditions de ce dernier ont eu pour conséquences une mise en cause directe de Nicola Sturgeon qui aurait violé le code ministériel en rencontrant l’ancien First Minister à plusieurs reprises et aurait interféré dans l’enquête. Alex Salmond l’accuse d’avoir menti à la représentation nationale, entraînant des appels à la démission. Nicola Sturgeon a nié ces allégations. Cette crise, inédite depuis 1999 et la création des institutions dévolues, doit être suivie de près alors que les élections locales se tiendront en mai prochain.

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