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Hommage à Patrick Birkinshaw

Le 23 novembre 2025, nous apprenions avec une grande tristesse le décès de notre éminent collègue, Patrick Birkinshaw. Professeur émérite à l’Université de Hull, il était une figure reconnue du droit public, dont les travaux ont marqué le droit de l’Union européenne, le droit comparé ainsi que le droit administratif et constitutionnel britanniques. Il est l’auteur de plusieurs ouvrages de référence, au premier rang desquels  Government and Information: the Law Relating to Access, Disclosure and their Regulation (5e éd., 2019, coécrit avec Mike Varney) et European Public Law: The Achievement and the Brexit Challenge (3e éd., 2020).

Animé par une curiosité intellectuelle constante pour le droit « en action », Patrick Birkinshaw a également été un observateur engagé et incisif de l’actualité politico-juridique britannique. Ses éditoriaux publiés notamment dans la European Law Review qu’il a dirigée, ont marqué son lectorat par leur ton sans concession.

L’ouverture d’esprit de Patrick l’a conduit, dans son ouvrage de droit public européen, à s’intéresser à de nombreux systèmes juridiques européens. Pour lui, l’étude du droit de l’Union européenne et du droit du Conseil de l’Europe ne devait pas conduire les juristes à ignorer les droits nationaux, à la fois fondements et réceptacles des normes européennes. Parmi les États qu’il aimait mettre en exergue, la France occupait une place de choix. Il fut régulièrement invité dans les universités françaises. Il y noua des relations étroites, notamment avec les professeurs Jean-Bernard Auby et Thomas Perroud. Nous avons également eu la chance de faire partie de ses amis francophones. Les contacts étaient constants depuis sa participation à un colloque qui fit date en 2014 sur le droit public britannique, à Saint-Étienne. Par la suite, il avait vivement soutenu la création de l’Observatoire du Brexit en y publiant plusieurs éditoriaux. La mise à jour régulière de son ouvrage sur le droit public européen le conduisait à nous solliciter pour se tenir au courant des évolutions majeures du droit public français. C’était l’occasion d’échanges riches et passionnants pour le plus grand bénéfice de nos connaissances réciproques en droit comparé franco-britannique. Ce fut ainsi un honneur que de pouvoir contribuer à ses mélanges, dirigés par Katarzyna Gromek-Broc en 2023 sous le titre Public Law in a Troubled Era.

En hommage à Patrick, nous reproduisons ci-après l’une de ses analyses de 2018, intitulée « Les Britanniques “entre deux mondes” », dont la pertinence demeure intacte. Suivent également les liens vers une sélection d’autres articles qui ont, au fil des années, éclairé le public français sur les tensions et les mutations d’une constitution britannique mise à rude épreuve, et même peut-être engagée dans une phase de profonde recomposition.

Pour aller plus loin :

  1. Sur l’affaire Miller I daté 27 janvier 2017
  2. Un autre sur l’affaire Miller I daté du 7 février 2017
  3. Sur l’accord conclu entre les négociateurs britanniques et français le 8 décembre 2017
  4. Sur les écueils d’une période de transition à la suite du Brexit.
  5. Sur la première phase du Brexit le 6 mai 2020

Les Britanniques “entre deux mondes”

It is becoming increasingly obvious that the UK is living between two worlds: one that is far from dead and one that is yet to be born. The presentation of the EU (Withdrawal) Bill[1](the Great Repeal Bill as it is commonly known although ‘Great’ has been dropped officially) in July brought home the enormity of the task facing Mrs May in seeking to turn EU law into UK law and its future adaptation. The previous editorial dealt with the complications of this process.[2] UK public lawyers, and EU lawyers UK or otherwise, are going to be working at full capacity for the ensuing years. The UK Parliament and civil service will be at breaking point. This at a time when the Prime Minister faces splits in her Cabinet and leaks by Cabinet members against the Chancellor of the Exchequer because he is not adopting a policy of hard Brexit ie a complete severance from the EU with no agreement on market access or tariffs. The hard crew wish to de-stabilize his position. The jackals (the hard crew) are gathering for Mrs May’s office in her untenable and seemingly defenceless position. Her reliance upon the Ulster Unionists for anything like a working Commons majority in financial matters and questions of confidence leaves her vulnerable and exposed at the most crucial epoch in British foreign policy since the end of the Second World War.

The prospects for successful negotiation in the Brexit discussions with Michel Barnier’s team seemed remote at the beginning of the second round of discussions. We have seen desperate attempts by some Ministers to invoke the patriotism card (this at a time when the film Dunkirk has been released) and by others to blame the BBC for drawing too pessimistic a picture of Brexit. The key issues of financial compensation to the Union to account for the UK’s present and future obligations under the treaties, the Irish border, the rights of EU and UK citizens post Brexit and the sovereignty of the ECJ after D Day (departure day on 29 March 2019) appeared intractable. The last issue has been a particularly galling bête noire for post imperialists who see the ECJ as a threat to a pristine notion of UK national sovereignty. Sovereignty, that is, of British courts over the CJEU and sovereignty of the British Parliament over the UK courts. An article by Professor Alison Young based on a lecture given at the Institute of European Public Law at the University of Hull in March 2017 published in this issue of European Public Law addresses the wider constitutional significance of the Miller judgment from last January and the judgment’s implications for UK constitutionalism.[3] The obiter dicta qualifications that the UK courts have placed on an overriding EU constitutional sovereignty vis a vis national constitutional fundamentals[4] are lost on these sovereigntists who have brought their Conservative party to its knees and, one fears, the country rapidly in pursuit.

The close of the second round of formal negotiations between the UK and the EU 27 on July 20 occasioned positive statements on progress from both teams.[5] M. Barnier, however, was clear that UK clarification on several points was essential for further progress before the next phase of negotiations on future relationships could be commenced.[6]

The UK general election result has weakened the position of the hard Brexiteers. Support appears to be growing for a transitional phase or ‘implementation phase’ as the UK government describes it. Even Liam Fox the secretary for international trade and a key Brexiteer suggested after the July negotiations such a phase lasting until 2022 covering amongst other items trade, customs and immigration. This was on the eve of his commencing UK/USA preparatory trade deal negotiations in Washington DC. Reports suggest that Chancellor Hammond’s influence on Davis is growing and the latter is becoming more realistic in his expectations as secretary of state for Brexit. Mrs May has opened up regular dialogue with business through the government business advisory group. Their priority seems to be a transitional period to ease the Brexit process avoiding precipitate falls. Could Brexit become Flexit? By early 2018 UK business leaders will wish to see some firm ideas giving body to what a ‘deep and special relationship’ with the European Union means. This was Mrs May’s expression after her meeting with Juncker and Barnier in April 2017. The UK government’s two discussion papers on Future Customs Arrangements and Northern Ireland and Ireland were published in mid August.[7] M. Barnier and the EU 27 have made it clear there can be no cherry-picking by the UK in a future relationship. In the absence of preferred treatment clearer ideas will be demanded within the UK on what will replace our EU membership by way of EU deals and new trade deals with major trading nations and their full implications. M. Barnier will not be the only voice calling for greater clarity on the details of what Brexit actually entails.

In this state of uncertainty it is not surprising that voices have been raised calling for another UK referendum on Brexit. Former Prime Minister Tony Blair has urged a case for stopping Brexit and Vince Cable the new leader of the Liberal Democrats has opined that Brexit may not happen. These are not powerful political voices. The reactions from the usual suspects threatening widespread rioting in the streets on the first sign of any Brexit backtracking have been broadcast with their usual predictability. The leader of the Labour Party appeared ambivalent, indeed indifferent, to the EU arguing that Brexit means we cannot be a member of the single market. He seemed to abandon his own text when the Labour party adopted a policy of a transitional period after Brexit in which the single market and customs union would remain.

Referenda require statutory authorisation.[8] There could be two basic forms of referenda. One to remain in. In effect to reverse the referendum of June 2016. This would simply perpetuate the cack-handed manner in which the whole episode of EU withdrawal has been handled since 2013. Remainers may be over optimistic about the outcome. And a good deal of Art 50 time will have been consumed if the result confirms the outcome of June 2016.

An alternative is a referendum on the eventual terms of exit. If the result is a rejection of the terms what then? The hardliners would be vindicated. We would be up against the clock and leaving without agreement would be a real prospect. As things stand Mrs May has guaranteed the Commons a vote on the terms on a take it or leave it basis. Not an amendment.

A final prospect of a government withdrawal without a referendum from Art 50 should serious economic downturn bring a realisation of dire social consequences for the UK would involve at least four factors. Art 50 does not address this point and a previous editorial has addressed the question.[9] One presumes that any withdrawal of notice is bona fide and not a delaying tactic to gain more time. The four factors are:

  1. a) To withdraw from the Brexit process the government would at least need Parliamentary consent in legislation. It would require legislation with the assent of both Houses. The Supreme Court ruled that Brexit had to be commenced by legislation and a corollary would be that it will have to be terminated by legislation.
  2. b) In all likelihood such a reversal would lead to a government defeat at the next election.
  3. c) There would undoubtedly be legal challenges in the courts brought under breaches of legitimate expectation in denying the outcome of the 2016 referendum although the Supreme Court ruled that that referendum was not legally binding.[10]
  4. d) There would be a likelihood of serious public dis-order.

 

A request by the UK government for an extension of the period for the operation of the treaties under Art 50 may become a distinct possibility. Art 50 does not explicitly refer to an extension of the negotiating period but Art 50 is a part of the treaties.

The EU Charter of Fundamental Rights (CFR)

It was noted in the previous editorial that the government did not intend to incorporate the CFR into post D Day UK law. The CFR has made its impact felt in UK law.[11] Its rejection is part of a Eurosceptic attack on human rights’ protection that is not sourced in domestic law. Although Conservative Party manifestos from 2010 have promised to repeal the Human Rights Act the manifesto of 2017 stated that the HRA would not be repealed until after Brexit is concluded and that the UK would remain signatories of the European Convention of Human Rights (ECHR) for the duration of the next Parliament.[12] The human rights framework would then be subject to review. The duration of the next Parliament is far from clear and the legislation seeking to ensure Parliament lasts for a fixed term of five years was easily outvoted to allow the 2017 general election and the repeal of the fixed term legislation was promised in the Conservative manifesto.[13] So while change to the HRA and ECHR is still on the Conservative back-burner, the removal of the CFR from UK law will occur on D Day.

The CFR may not be discarded as easily as the White Paper suggests. Even before it was agreed at Lisbon as a document with the same legal value (legally binding) as the EU treaties and when it was still an unincorporated treaty between member states, English judges had consulted the CFR in deciding cases.[14] This was and is consistent with English jurisprudence on international treaties. The newly appointed President of the Supreme Court, Baroness Brenda Hale, has written how the CFR does inform the content of EU rights, patently so, and one may add this will be the case after D Day. CFR (and general principles of law) case law on EU rights before D Day will be binding on UK courts in their interpretation of the EU rights unless modified by UK law or unless EU judgments are departed from as explained in the previous editorial. CFR judgments from the CJEU after D Day will not be binding on UK courts but they could possess persuasive authority. Clause 6(2) of the Withdrawal Bill acknowledges this and gives UK judges a discretion to have regard to EU judgments where ‘appropriate’. Having no role for the CJEU after D Day as the white paper stated[15] cannot remove influence. The CJEU and European Court of Human Rights (CHR) will continue interpreting instruments that are strikingly similar and their jurisprudence will doubtless bear that mutual influence and cross-fertilisation between European jurisdictions which inspired the inauguration of this journal in 1995. UK courts must continue to have regard to the judgments of the CHR (HRA s.2). So far as it is possible to do so, primary legislation and subordinate legislation, whenever enacted, must be read and given effect [by UK courts] in a way which is compatible with the Convention rights (HRA s.3). The outgoing President of the UK Supreme Court, Lord Neuberger, has urged the government to provide greater clarity and precision on how UK judges should treat CJEU judgments after Brexit to prevent the judge-baiting populist press editorials that greeted the Miller judgment at the end of 2016 and early 2017.[16]

Hale also raises the thorny issue of existing EU directives that are wrongly implemented by UK regulations. An additional question concerns multilateral agreements such as the Brussels II revised regulation on jurisdiction, recognition and enforcement of judgments in the family justice sphere.[17] Other parties will have to agree to keep us in the club if the rules are to be mutually enforceable.

Papers on Judicial Cooperation, Dispute Resolution Post Brexit and Data Protection

Towards the end of August the UK government published Providing a cross-border civil judicial cooperation framework agreement covering civil, family and commercial subjects.[18]Its conclusion (para 25) states: ‘The UK is clear that international civil judicial cooperation is in the mutual interest of consumers, citizens, families and businesses in the EU and in the UK. With this in mind, we are seeking a close and comprehensive framework of civil judicial cooperation with the EU. That framework would be on a reciprocal basis, which would mirror closely the current EU system and would provide a clear legal basis to support cross-border activities after the UK’s withdrawal.’ Full of constructive intent but thin in detail.

On the following day the paper on Enforcement and Dispute Resolution was published.[19]This outlines various approaches for dispute resolution and enforcement which have been adopted in treaties between the EU and third countries ‘without the CJEU having direct jurisdiction over those countries’. Nonetheless the paper acknowledges the importance of CJEU interpretations of the treaty provisions both prior to and post the date of agreement and even raises the possibility of a reference to the CJEU. The agreements will seek to ‘maximise certainty’. This is in stark contrast to the UK June paper on EU citizens which stated emphatically there would be no role for the EUCJ. The EUCJ will give the final ruling on the consistency of any such treaties with EU law.

The final UK ‘partnership’ paper before the third round of negotiations began contained the government’s proposals for the Exchange and protection of personal data[20] after Brexit. This states the UK’s new Data Protection Bill … ‘will further strengthen UK [data protection] standards, ensuring they are up to date for the modern age, and it will implement the EU’s new data protection framework in our domestic law.’ [para 2] At the point of exit UK law will be aligned with EU law. UK law will ‘fully implement’ the most up to date EU framework in the data protection regulation and directive [para 45]. Once again, the influence of EU law will continue in our domestic law.

As I wrote above. Between two worlds. One that is far from dead. And one whose content is completely unknown. Interesting times.

 

 

The Editor 25 August 2017

[1] For the Bill as introduced see https://publications.parliament.uk/pa/bills/cbill/2017-2019/0005/cbill_2017-20190005_en_1.htm For the annotated notes see https://publications.parliament.uk/pa/bills/cbill/2017-2019/0005/en/18005en.pdf

[2] Vol 23(3) (2017) European Public Law 437.

[3] See p …. below.

[4] R (HS2 AAL) etc v Secretary of State for Transport [2014] UKSC 3 paras 202-208; Pham v Secretary of State for the Home Department [2015] UKSC [84] and [90]; predicated by Thoburn v Sunderland CC [2003] QB 151.

[5] From the UK https://www.gov.uk/government/news/david-davis-closing-remarks-at-the-end-of-the-second-round-of-eu-exit-negotiations-in-brussels

For EU Commission documents on the negotiations https://ec.europa.eu/commission/brexit-negotiations/negotiating-documents-article-50-negotiations-united-kingdom_en

And the UK https://www.gov.uk/government/collections/article-50-and-negotiations-with-the-eu

[6] http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-17-2108_en.htm

[7] https://www.gov.uk/government/organisations/department-for-exiting-the-european-union Other position and ‘partnership’ papers etc are available on this site including Safeguarding the rights of EU and UK citizens Cm 9464 and Confidentiality and access to documents.

[8] Political Parties, Elections and Referendums Act 2000, Part VII.

[9] Vol 23(1) (2017) European Public Law 1.

[10] HS2 above paras 124 their ‘force is political rather than legal’ unless their governing legislation determines otherwise and para 125. R (Wheeler) v Office of the Prime Minister[2008] EWHC 1409 (Admin) for the difficulties that this challenge would face. This litigation concerned the failure by the previous Labour government to allow a referendum for the Treaty of Lisbon. Tony Blair had promised a referendum for the subsequently aborted EU Constitutional Treaty.

[11] Britain Alone! P.Birkinshaw & A. Biondi eds ch 14 K. Beale (Wolters Kluwer, 2016). See R (UNISON) v Lord Chancellor [2017] UKSC 51 paras 106-117.

[12] Forward, Together: Our Plan for a Stronger Britain and a Prosperous Future. The Conservative and Unionist Party Manifesto 2017, p 37.

[13] Fixed Term Parliaments Act 2011. See Editorial Vol 22(4) (2016) European Public Law 589.

[14] R v Secretary of State for the Home Department ex p Howard League for Penal Reform[2002] EWHC (Admin) 2497: per Munby J paras 46 and 51.

[15] Cm 9446 para 2.13.

[16] Financial Times 9 August 2017 ‘Supreme Court President demands clarity over the ECJ’..

[17] Baroness Hale https://www.supremecourt.uk/docs/speech-170707.pdf

[18] https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/639271/Providing_a_cross-border_civil_judicial_cooperation_framework.pdf

[19] https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/639609/Enforcement_and_dispute_resolution.pdf

[20] https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/639853/The_exchange_and_protection_of_personal_data.pdf

 

Le deuxième budget du gouvernement Starmer : un cap maintenu dans un contexte incertain

Par Alexandre Guigue, Professeur de droit public, Directeur du Centre de recherche en droit Antoine Favre de l’Université Savoie Mont-Blanc et Membre de la Chaire Droit et politique comparés – Université Jean-Monnet Saint-Étienne

Le 26 novembre 2025, à 12 h 30 GMT, Rachel Reeves a présenté aux parlementaires le deuxième budget du gouvernement travailliste dirigé par Keir Starmer. Elle l’a décrit comme « un budget pour des impôts justes, des services publics solides et une économie stable » (a Budget for fair taxes, strong public services, and a stable economy). L’exercice confine au jeu d’équilibriste, puisque le gouvernement entend montrer qu’il respecte les règles qu’il s’est fixées pour la trajectoire budgétaire du pays tout en investissant dans les services publics avec des hausses d’impôts ciblées. Les marges de manœuvre de la Chancelière de l’Échiquier sont limitées dans un contexte de ralentissement de la productivité et d’un environnement macroéconomique marqué par une inflation supérieure aux prévisions.

Alors que le budget doit rester secret jusqu’au prononcé du discours, l’OBR (Office for Budget Responsibility) a accidentellement publié son analyse budgétaire 40 minutes avant la prise de parole de Rachel Reeves (1). Il a alors révélé les augmentations fiscales prévues et provoqué une réaction immédiate des marchés financiers. Il faut dire que le gouvernement travailliste a maintenu le cap en matière fiscale (2) tout en annonçant une augmentation de dépenses publiques (3). Les objectifs budgétaires fixés en 2024 sont inchangés (4), mais le contexte économique est un peu moins favorable que prévu (5).

1. La publication anticipée par erreur du rapport économique et budgétaire par l’OBR.

En 2024, l’annonce du budget s’était accompagnée d’une polémique : la découverte, selon les travaillistes, d’un « trou noir » financier laissé par les conservateurs. En 2025, un autre incident inattendu a secoué l’exécutif : la publication par erreur par l’Office for Budget Responsibility de plusieurs documents d’analyse du « budget », en particulier son rapport économique et budgétaire, 40 minutes exactement avant la prise de parole de Rachel Reeves devant les MPs à la Chambre des Communes. Traditionnellement, cette publication intervient à la fin du discours de la Chancelière, au moment même où elle se rassoit. Dans un contexte de rumeurs persistantes sur des hausses possibles de la fiscalité, la fuite a accentué une atmosphère pesante. L’incident tombe vraiment mal pour l’Institution budgétaire indépendante britannique, qui avait été vivement critiquée quelques semaines auparavant par le Congrès du syndicat Umbrella Group. Créé par les conservateurs en réaction aux dérapages budgétaires de Gordon Brown, l’OBR[1] a été présenté comme un « chien de garde » férocement attaché aux politiques économiques d’austérité mettant en danger tout virage politique à gauche. La cause de l’ire de nombreuses figures travaillistes, Rachel Reeves comprise, est la publication par l’OBR de prévisions dégradées en matière de productivité. De nombreux travaillistes accusent l’institution de les avoir révélées à un moment inopportun et qu’elle aurait très bien pu le faire dès 2023, alors que les conservateurs étaient encore au pouvoir et qu’ils multipliaient les avantages fiscaux dans la perspective des élections[2].

Immédiatement après le discours de la Chancelière, le président de l’OBR s’est expliqué sur la fuite en faisant état d’un problème technique et a annoncé l’ouverture d’une enquête interne par l’organe de contrôle de l’OBR (oversight board, composé des trois membres de l’OBR et de deux membres non exécutifs). Interrogé sur une possible démission, Richard Hughes, qui est le deuxième président de l’OBR après Robert Chote (deux mandats entre 2010 et 2020), a répondu qu’il s’en remettrait aux résultats de l’enquête. Le gouvernement travailliste, pour sa part, maintient sa confiance dans l’institution budgétaire indépendante et son président.

2. Les annonces fiscales[3].

La fiscalité des personnes physiques.

Le gel des seuils de l’impôt sur le revenu et des cotisations sociales (National Insurance Contributions, NICs).

Les seuils des barèmes de l’impôt sur le revenu et des cotisations sociales sur les salaires qui sont gelés depuis 2022 doivent le rester jusqu’au 1er avril 2028. La Chancelière a décidé de prolonger ce gel pour trois années budgétaires supplémentaires, soit jusqu’au 1er avril 2031. Ce choix est notable par comparaison au débat qu’a suscité en France l’impossibilité pour la loi de finances spéciale de prévoir l’indexation sur l’inflation des tranches de l’impôt sur le revenu[4]. Au Royaume-Uni, les hausses fiscales mécaniques induites par le gel sont politiquement mieux acceptées. Le gel actuel avait, en effet, été décidé par le gouvernement conservateur de Rishi Sunak lors du budget de mars 2021, et ce jusqu’à l’année budgétaire 2025-2026 incluse. En novembre 2022, Jeremy Hunt avait étendu le gel pour deux années supplémentaires, c’est-à-dire jusqu’au 1er avril 2028. Le gouvernement travailliste ne fait que prolonger la décision des conservateurs sur ce point, mais il rompt avec sa promesse de campagne de ne pas augmenter les cotisations sociales[5].

La première tranche de l’impôt sur le revenu britannique démarre à 12 570 livres sterling avec un taux à 20 %. La dernière tranche débute à 50 270 livres sterling pour un taux de 40 %. La conséquence du gel est de faire entrer des personnes dans l’imposition et d’augmenter celle des personnes déjà imposables. L’impôt porte sur chaque personne physique et le fait d’avoir des enfants ou pas n’a pas d’incidence sur l’imposition[6].

Tranches de l’impôt sur le revenu (Angleterre, pays de Galles et Irlande du Nord)[7] :

TranchesRevenu imposableTaux (%)
Franchise d’impôt0 à 12 570 £0
1re tranche12 571 £ à 50 270 £20
2e tranche50 271 £ à 125 140 £40
Tranche additionnelle> à 125 140 £45

Depuis le 1er avril 2022, les seuils des cotisations sociales (National Insurance Contributions, NICs) sont alignés sur ceux de l’impôt sur le revenu avec un taux principal à 8 % et un taux supérieur à 2 %. La prolongation du gel rompt avec la promesse des travaillistes de ne pas augmenter les cotisations sociales.

Tranches des cotisations sociales sur salaires ((National Insurance Contributions, NICs) :

TranchesSalaire hebdomadaireSalaire mensuelTaux (%)
Franchise d’impôt125 à 242 £542 à 1048 £0
1re tranche242,01 à 967 £1048,01 à 4189 £8
2e tranche> à 967 £> à 4189 £2

L’OBR prévoit que le prolongement des gels générera des revenus fiscaux supplémentaires de 23 milliards de livres sterling sur les trois années budgétaires de 2028 à 2031[8]. C’est la mesure fiscale la plus importante du nouveau budget, mais elle porte sur le futur et n’a pas d’incidence sur l’année budgétaire 2026-2027 qui commence le 1er avril 2026.

La fixation d’un plafond d’exonération de cotisations sociales sur les contributions de retraite

Les salariés britanniques peuvent obtenir de leur employeur la transformation d’une partie de leur salaire en une autre forme d’avantage (l’attribution d’une voiture de fonction, par exemple). Le salaire est, ainsi, diminué tout comme l’impôt sur le revenu correspondant ainsi que les cotisations sociales. Il en va de même des cotisations patronales (employer NICs). Il est possible aussi d’utiliser un tel dispositif pour transformer une partie de salaire en contributions retraite. Celles-ci restent exonérées d’impôt sur le revenu. En revanche, à compter du 1er avril 2020, elles ne seront exonérées de cotisations sociales (NICs) qu’à concurrence d’un plafond de 2000 livres sterling.

L’OBR prévoit que le dispositif rapportera 4,7 milliards de livres sterling la première année (2029-2030) et 2,6 milliards l’année suivante (2030-2031)[9].

La hausse de l’imposition des dividendes

Les dividendes sont assujettis à l’impôt sur le revenu en fonction de la tranche d’imposition du contribuable considéré. Dans les deux principales tranches, les contribuables paient respectivement 8,75 % et 33,75 % d’impôt sur les dividendes. La Chancelière a décidé une augmentation de 2 % à compter du 1er avril 2026, soit respectivement 10,75 % et 35,75 %. Il s’agit de la seule hausse de la fiscalité des personnes physiques applicables de la prochaine année budgétaire.

L’OBR évalue à 1,2 milliard de livres sterling par an les produits attendus de cette hausse à compter de l’année 2027-2028[10].

La hausse de l’imposition des revenus du patrimoine et de l’épargne

Les revenus du patrimoine et de l’épargne sont imposés comme des revenus classiques, c’est-à-dire selon le barème de l’impôt sur le revenu. Mais, contrairement aux salaires, ils ne sont pas assujettis aux cotisations sociales. Rachel Reeves affirme que cette situation est inégalitaire, puisqu’il est défavorable aux contribuables qui vivent de leur seul salaire (It’s not fair that the tax system treats different types of income so differently). En conséquence, elle a annoncé une hausse de deux points de l’impôt sur ces revenus, ce qui augmente les taux de chaque tranche du barème de l’impôt sur le revenu de 2 %. À partir du 1er avril 2027, pour les revenus du patrimoine et de l’épargne, les taux de l’income tax seront de 22 %, 42 % et 47 %.

L’OBR évalue le gain à 1 milliard de livres sterling par an à compter de l’année 2028-2029[11].

La fiscalité des automobiles

Les taxes sur les carburants n’ont pas été indexées sur l’inflation depuis 16 ans et bénéficient d’une réduction de 5 pence par litre depuis 2022. Rachel Reeves a annoncé le prolongement de la réduction, mais propose un plan progressif pour mettre un terme à la réduction à partir du 1er septembre 2026 et un retour à l’indexation à compter du 1er mars 2027. L’OBR évalue la dépense fiscale à 2,4 milliards de livres sterling en 2026-2027[12].

La Chancelière a mis en avant la baisse prévisible des revenus provenant des taxes sur les carburants en raison du développement des voitures électriques. Si celles-ci échappent aux critiques qui sont faites aux véhicules recourant aux énergies fossiles, elles contribuent, cependant, comme les autres, à engorger les voies de circulation et à les abîmer. Le gouvernement prévoit, ainsi, la création d’une nouvelle taxe sur les voitures électriques à compter du 1er avril 2028, mais il a décidé d’ouvrir une consultation sur la question[13]. La hausse programmée pourrait rapporter 1,1 milliard de livres sterling en 2028-2029, avant d’augmenter sensiblement à mesure que le parc de véhicules électriques croît[14].

La fiscalité locale

La council tax est le principal impôt local britannique. Elle porte sur la propriété foncière et repose sur des tranches de valeur immobilière selon une valeur marchande de référence très ancienne : 1991 pour l’Angleterre et l’Écosse, 2003 pour le pays de Galles. Les taux de la council tax sont fixés par les conseils locaux et constituent un levier important de leur autonomie financière. Comme il s’agit d’une fiscalité dévolue à l’Écosse et au pays de Galles (l’Irlande du Nord a un autre système appelé domestic rates qui tient compte de la valeur estimée des biens, sans tranches de valeur immobilière), les modifications décidées par le gouvernement britannique portent sur la seule Angleterre. Rachel Reeves a annoncé la création d’une surtaxe sur la council tax pour les propriétés dont la valeur excède 2 millions de livres sterling (prix de 2026).

L’autre impôt qui bénéficie aux autorités locales est les business rates (taxe professionnelle assise sur la valeur locative des biens occupés). La Chancelière a annoncé quelques nouveautés. La première est une baisse du coefficient applicable aux propriétés utilisées pour le commerce de détail, l’hôtellerie et les loisirs dont la valeur est inférieure à 500 000 livres sterling. La seconde est une hausse du coefficient applicable aux propriétés dont la valeur est supérieure à ce seuil. Les modifications doivent entrer en vigueur le 1er avril 2026, au moment de l’entrée en vigueur de la réévaluation des valeurs locatives. L’OBR évalue le coût de la mesure à 1,2 milliard de livres sterling entre 2026 et 2028 avant un rééquilibrage du système[15]. Le gouvernement entend, ainsi, financer la baisse des business rates pour les petites propriétés par la hausse qu’il applique aux plus grandes.

La fiscalité des jeux d’argent

Dans son discours, Rachel Reeves a réservé une place particulière pour les jeux d’argent, qui représentent une source de revenus non négligeable pour le gouvernement. En raison de la multitude de prélèvements dus par les opérateurs du secteur au Royaume-Uni, le gouvernement a suggéré la création d’une taxe unique portant sur les paris et les jeux en ligne, mais l’a soumise à une consultation organisée entre avril et juin 2025. À l’issue de la consultation, le gouvernement s’est ravisé au motif des différences que présentent les paris et les jeux en ligne et a choisi la voie d’augmentations ciblées. Le nouveau « budget » prévoit ainsi une augmentation de 21 % à 40 % des droits sur les jeux en ligne (à partir d’avril 2026) et un nouveau taux à 25 % pour les droits portant sur les jeux d’argent (à partir d’avril 2027). En revanche, les droits sur le « bingo » sont abrogés à compter de 2026. L’OBR prévoit que les nouvelles mesures rapporteront 1,1 milliard de livres sterling à compter de l’année 2029-2030[16].

Plusieurs autres mesures ont été annoncées, avec un effet budgétaire moindre. Nous soulignons les plus marquantes :

  • À l’instar du gel des seuils des cotisations sociales pour les salariés, le gel est aussi prolongé côté employeur jusqu’à avril 2031, avec une estimation de recettes supplémentaires allant de 0,29 milliard à 0,93 milliard de livres sterling par an entre les années 2028-2029 et 2030-2031.
  • À partir d’août 2028 (début de l’année académique), les établissements d’enseignement supérieur devront s’acquitter d’un nouveau prélèvement pour chaque étudiant international (925 livres sterling par étudiant et par année d’étude) au-delà de 220 inscrits. L’objectif est de financer des étudiants britanniques défavorisés, mais la mesure fait craindre des augmentations de frais d’inscription et est susceptible de nuire à l’attractivité des établissements d’enseignement supérieur.
  • Parmi les mesures environnementales, le gouvernement a décidé d’augmenter le taux le plus élevé de la taxe sur le transport aérien par des jets privés et aussi d’augmenter le seuil de valeur de 40 000 à 50 000 livres sterling au-delà duquel le propriétaire d’un véhicule à zéro émission doit s’acquitter du supplément pour véhicules onéreux.
  • Le gouvernement a décidé de baisser le plafond du compte épargne « Cash ISA » à partir d’avril 2027 de 20 000 à 12 000 livres sterling, sauf pour les épargnants de plus de 65 ans.

3. Les annonces en matière de dépenses et l’augmentation de l’emprunt.

Les dépenses sociales augmentent, mais restent maîtrisées. En revanche, le gouvernement a décidé d’augmenter son recours à l’emprunt dans les deux ans qui viennent avant de le baisser pour les deux dernières années de la législature.

L’augmentation des dépenses, principalement sociales

Lors de son spending review de juin 2025, le gouvernement travailliste avait annoncé des augmentations modérées du niveau de dépenses publiques (de 517,5 milliards de livres sterling en 2025-2026 à 583,9 milliards de livres sterling en 2028-2029 s’agissant des dépenses de fonctionnement, et de 131,3 milliards à 151,9 milliards de livres sterling pour les dépenses d’investissement), principalement en matière de santé, d’éducation et de défense[17]. Pour l’OBR, les augmentations de dépenses publiques annoncées en novembre 2025, principalement en matière sociale, devraient représenter 32 milliards de livres sterling de plus par an à partir de l’année 2029-2030 par rapport à ce qui avait été annoncé au printemps 2025. Si elles devraient être compensées par une augmentation concomitante des recettes publiques, les réductions de faible ampleur envisagées par le gouvernement à partir de 2028 semblent trop optimistes[18]. L’avis est partagé par l’Institute for fiscal studies[19].

Une première mesure qui était attendue est la suppression du plafond fixé à deux enfants pour bénéficier du universal credit. Ce dispositif permet aux familles de bénéficier d’une allocation pouvant aller jusqu’à 3500 livres sterling par enfant et par an. La limite qui concernait les enfants nés après le 6 avril 2017 est supprimée à compter d’avril 2026 en Grande-Bretagne, le gouvernement ayant promis de verser des fonds à l’Irlande du Nord pour faire de même. Le coût pour les finances publiques est évalué à 2,4 milliards de livres sterling en 2026-2027, puis 3,2 milliards de livres sterling en 2030-2031[20].

Plusieurs mesures ont été annoncées en direction du coût de l’énergie. Le gouvernement entend prendre à sa charge 75 % du coût du Renewables Obligation, qui est un dispositif visant à soutenir les projets portant sur l’électricité renouvelable. Si le Energy Company Obligation n’est pas renouvelé et doit prendre fin le 31 mars 2026, le dispositif de rabais de 150 livres sterling sur les factures d’énergie des logements d’habitation sera étendu pour un coût estimé à 450 millions de livres sterling par an sur les cinq ans à venir.

Au rang des mesures sociales, le gouvernement annonce le gel pendant un an des tarifs réglementés du transport ferroviaire pendant en Angleterre (coût de la mesure : 145 millions de livres sterling en 2026-2027). Une autre annonce notable est l’augmentation du salaire minimum de 4,1 % pour les salariés de plus de 21 ans (12,71 livres sterling par heure). Le taux horaire est également augmenté pour les 18-20 ans et les 16-17 ans et apprentis.

Rachel Reeves a annoncé un financement supplémentaire de 1,15 milliard de livres sterling en direction de sa politique de l’emploi et de la formation (le Youth Guarantee en Angleterre et le remplacement du prélèvement pour l’apprentissage par un prélèvement pour la croissance et les compétences – growth and skills). En revanche, le seuil qui déclenche l’obligation de remboursement des prêts étudiants du Plan 2 sera gelé pour trois ans à partir du 6 avril 2027, avec pour conséquence un début de remboursement anticipé par rapport à ce qui était prévu.

Comme en 2024, le gouvernement soutient le système de protection sociale (le NHS). Le gouvernement annonce la construction de 250 nouveaux centres de santé de proximité en Angleterre et le gel du tarif de l’ordonnance médicale à 9,9 livres sterling (pour un coût d’environ 15 millions de livres sterling par an).

La hausse du recours à l’emprunt

En dépit de l’augmentation sensible de la fiscalité, le gouvernement va être obligé de compenser ses dépenses publiques, en particulier la hausse des dépenses sociales, par un recours accru à l’emprunt. Cette décision est assumée par la Chancelière pour les deux prochaines années de la législature : 2026-2027 et 2027-2028. En effet, la hausse des dépenses publiques a un caractère plus immédiat que les augmentations de fiscalité prévues, obligeant le gouvernement à emprunter plus. Rachel Reeves table sur une baisse de l’emprunt à partir de 2028-2029 (de 4,5 % du PIB en 2025-2026 à 1,9 % du PIB en 2030-2031), c’est-à-dire lorsque le surcroît de recettes fiscales se fera fortement sentir. Pour l’Institute for fiscal studies, l’emprunt n’atteindra un niveau inférieur à ce que Rachel Reeves avait initialement prévu qu’à compter de l’année 2029-2030[21]. Il faut dire que cette année-là, les décisions fiscales devraient rapporter 26 milliards de livres sterling contre 11 milliards seulement de dépenses publiques supplémentaires. Comme l’observe le think tank, il est permis de douter de cette promesse de la Chancelière dès lors qu’elle porte sur la dernière année de la législature.

Les conséquences des choix du gouvernement sur la dette publique sont assez logiques. Celle-ci s’est établie à 93,6 % du PIB à la fin de l’année budgétaire 2024-2025. Elle devrait atteindre 97 % du PIB à la fin de l’année 2028-2029 avant de redescendre à 96,1 % du PIB à la fin de l’année 2030-2031, si tout va bien.

4. Le contrôle du respect des règles budgétaires fixées par le gouvernement.

Lors de son premier budget de 2024, le nouveau gouvernement travailliste a annoncé deux nouvelles règles budgétaires, en remplacement de celles du gouvernement conservateur. La première vise un budget courant excédentaire en 2029-2030 (règle de stabilité). La seconde est une baisse des obligations financières nettes du secteur public (Public sector net financial liabilities, PSNFL) en 2029-2030 par rapport à 2028-2029 par rapport au PIB (règle d’investissement). Le gouvernement appelle le PSNFL la « dette financière nette » du pays.

Pour l’OBR, les chances pour que le gouvernement atteigne le premier objectif sont de 59 %, avec une prévision de marge (headroom) de 0,6 % du PIB, soit 22 milliards de livres sterling[22]. Cette marge est importante en ce qu’elle offre un peu de souplesse budgétaire au gouvernement d’ici l’année 2029-2030. Le deuxième objectif devrait aussi être atteint avec une marge de 0,7 % du PIB, soit 24 milliards de livres sterling. Les chances de réalisation de cet objectif sont estimées à 52 % par l’OBR[23].

Alors que l’OBR publie deux rapports annuels sur les prévisions économiques et budgétaires et qu’il évalue en même temps les chances du gouvernement d’atteindre ses objectifs, le gouvernement travailliste a confirmé son intention de modifier son mandat pour qu’il n’évalue la performance budgétaire du gouvernement qu’une seule fois par an, au moment du budget d’automne. L’objectif est d’éviter la multiplication d’annonces pouvant avoir un fort effet sur la politique budgétaire du gouvernement, comme ce fut le cas peu de temps avant le budget de novembre 2025 s’agissant de la baisse de productivité.

5. Les prévisions macroéconomiques et budgétaires de l’OBR.

L’OBR prévoit une croissance de 1,4 % à 1,5 % entre 2025 et 2030, à des niveaux inférieurs à ses prévisions du mois de mars 2025, en raison d’une productivité plus faible qu’espérée (prévision abaissée de 1,3 % à 1,0 %). À l’inverse, l’inflation devrait s’établir à un niveau plus élevé que les niveaux prévus au mois de mars 2025. Elle devrait atteindre 3,5 % en 2025 (contre 3,3 % prévu) et 2,5 % en 2026 (contre 2,1 % prévu). Le niveau pour le reste de la période est stable, à 2 %.

En conclusion, le gouvernement travailliste poursuit la politique budgétaire et fiscale commencée en 2024 dans un contexte qui lui laisse peu de marge de manœuvre. Alors qu’il avait souhaité que la trajectoire budgétaire soit désormais assainie au cours des trois premières années de la législature, le recours accru à l’emprunt et un certain optimisme sur le niveau des dépenses publiques sur la fin de la période fait naître quelques inquiétudes. Celles-ci sont accentuées par le fort niveau de l’inflation et des perspectives de croissance assez timides. Dans cette situation, le rôle de l’OBR demeure des plus précieux. Il faut espérer que la mésaventure survenue juste avant le début du discours ne secoue pas trop l’institution. Elle doit conserver la confiance tant des conservateurs que des travaillistes qui s’agacent parfois de son contrôle rigoureux.


[1] Voir A. Guigue, Les finances publiques du Royaume-Uni, Bruxelles, Bruylant, coll. Finances publiques, 1ère éd., 2020, pp. 90-93 ; R. Chote, « Le Bureau pour la responsabilité budgétaire, le Brexit et les finances publiques » (The OBR, Brexit and the public finances), trad. A. Guigue, révision par M.-C. Aureille-Attanasio, RFFP, n° 151, 2020, p. 107 et s. ; et A. Guigue, « La discipline budgétaire au Royaume-Uni : une alternative au modèle européen », Politeia, n° 35, 2019, pp. 217-226.

[2] R. Partington, UK budget watchdog in danger of strangling economic growth, says TUC boss, The Guardian, 16 nov. 2025. https://www.theguardian.com/business/2025/nov/16/uk-budget-watchdog-in-danger-of-strangling-economic-growth-says-tuc-boss (consulté le 30 novembre 2025)

[3] L’analyse qui suit s’inspire de celle des experts de la House of Commons Library (M. Keep, D. Harari, F. Masala, L. Booth, P. Brien, Autumn Budget 2025: A Summary, House of Commons Library, n° 10405, 26 nov. 2025), complétée par le travail de l’OBR (Economic and Fiscal Outlook, November 2025, novembre 2025) et des informations publiées par le gouvernement (gov.uk).

[4] Le Conseil d’État a confirmé ce point de vue. Avis relatif à l’interprétation de l’article 45 de la LOLF, pris pour l’application du quatrième alinéa de l’article 47 de la Constitution, 10 déc. 2024, §9. https://www.conseil-etat.fr/avis-consultatifs/derniers-avis-rendus/au-gouvernement/avis-relatif-a-l-interpretation-de-l-article-45-de-la-lolf-pris-pour-l-application-du-quatrieme-alinea-de-l-article-47-de-la-constitution (consulté le 29 novembre 2025).

[5] Institute for Fiscal Studies, Autumn Budget 2025: initial response, 26 Novembre 2025. https://ifs.org.uk/articles/autumn-budget-2025-initial-response (consulté le 30 novembre 2025)

[6] Il existe, toutefois, une allocation forfaitaire hebdomadaire par enfant. https://www.gov.uk/child-benefit (consulté le 29 novembre 2025).

[7] Gov.uk, Income Tax rates and bands, https://www.gov.uk/income-tax-rates (consulté le 29 novembre 2025). Le barème est différent en Ecosse, le Parlement d’Edimbourg ayant bénéficié d’une dévolution de pouvoirs fiscaux en la matière depuis le 1er janvier 1999.

[8] OBR, Economic and Fiscal Outlook, November 2025, novembre 2025, tableau 3.3., p. 70.

[9] OBR, Economic and Fiscal Outlook, November 2025, novembre 2025, § 3.31.

[10] Ibid., § 3.33.

[11] Ibid., § 3.45.

[12] Ibid.

[13] HM Treasury, Consultation on the Introduction of Electric Vehicle Excise Duty (eVED), 26 November 2025 (consulté le 30 novembre 2025). Le questionnaire comporte 16 questions très ouvertes sur la manière pour le gouvernement de procéder, que ce soit en termes de politiques publiques ou des modalités de perception.

[14] OBR, Economic and Fiscal Outlook, November 2025, novembre 2025, § 3.33.

[15] Ibid. § 3.45.

[16] Ibid. § 3.39.

[17] P. Brien, Spending Review 2025 : A summary, House of Commons Library, n° 10280, 12 juin 2025, 25 p.

[18] Ibid. § 5.23.

[19] Institute for Fiscal Studies, Autumn Budget 2025: initial response, 26 Novembre 2025. https://ifs.org.uk/articles/autumn-budget-2025-initial-response (consulté le 30 novembre 2025)

[20] HM Treasury, Budget 2025, 26 November 2025. Tableau 4.1. Budget 2025 Policy Decisions. https://www.gov.uk/government/publications/supporting-documents-for-budget-2025 (consulté le 30 novembre 2025)

[21] Institute for Fiscal Studies, Autumn Budget 2025: initial response, 26 Novembre 2025. https://ifs.org.uk/articles/autumn-budget-2025-initial-response (consulté le 30 novembre 2025)

[22] OBR, Economic and Fiscal Outlook, November 2025, novembre 2025, § 7.6 et 7.8.

[23] Ibid., § 7.6.

L’étrange avortement d’un procès d’espionnage : retour sur le China spy case.

 

Par Lucien Carrier, chercheur post-doctoral rattaché à la Chaire Droit Public et Politique Comparés de l’Université Jean Monnet.

Il n’y a probablement aucun juriste en France qui ne soit familier du commentaire d’arrêt, exercice juridique par excellence, sans doute. Un nombre bien moins considérable peut en revanche se targuer de maîtriser les codes du commentaire de non-arrêt – tout simplement, car on juge fort rarement qu’un « arrêt-qui-n’est-pas » appelle à ce qu’on le commente. Or, c’est bien là toute l’originalité de l’affaire (inédite) qui bouleverse le milieu politico-juridique outre-Manche. Il s’agit de l’abandon des poursuites à l’encontre de deux espions présumés travaillant pour le compte de la Chine.

Avant même de rappeler les faits, soulignons d’ores et déjà qu’il n’est ici question que d’une courte interrogation portant sur le droit anglais et gallois[1], et non d’un commentaire de géopolitique ou de sécurité internationale. Précisons également que le fond de l’affaire, à savoir si les accusés ont effectivement espionné, n’est pas l’objet de l’analyse. Il s’agit, en l’espèce, de revenir sur les aspects de droit processuel, en ce qu’ils impliquent le gouvernement.

L’affaire commence en mars 2023 lorsque Christopher Cash et Christopher Berry sont arrêtés. Le premier est anciennement chercheur rattaché au Parlement, et le second, consultant en affaires internationales. Ils sont accusés par la Metropolitan Police’s Counter Terrorism Command d’avoir transmis des informations sensibles à des officiels chinois. L’enquête se poursuit ainsi jusqu’au 22 avril 2024, moment où le Crown Prosecution Service (CPS, équivalent du parquet français) décide de formellement les inculper en vertu de l’Official Secrets Act 1911. Il convient de relever que la loi de 1911 ne mentionne pas le terme « d’espionnage ». C’est donc en quelque sorte un abus de langage de le mobiliser systématiquement. L’article 1 de ladite loi sanctionne simplement toute communication d’informations utiles à un ennemi [2].

Or, c’est là tout l’enjeu : la Chine est-elle un ennemi du Royaume-Uni au sens de la loi ? Peut-elle relever d’une autre catégorisation juridique ? Sans la qualification d’ennemi, la transmission d’informations ne peut être réprimée, et les prévenus ne se seraient rendus coupables d’aucune faute. Alors que le procès devait se tenir en octobre 2025, le CPS décide de renoncer aux poursuites en septembre 2025 et classe l’affaire sans suite en l’absence de preuves.

« Sans suite », dans son sens le plus technique, car, depuis, on assiste à de nombreuses répercussions politiques et juridiques de la décision du CPS. D’où une série d’interrogations, somme toute évidentes : pourquoi mettre en examen si les preuves sont ténues ? Et pourquoi annuler à la dernière minute si les preuves étaient jusqu’alors suffisantes ? Qui est légitime pour déterminer si la Chine est ou non un ennemi du Royaume-Uni ? Le gouvernement et le CPS sont dès lors dos à dos dans une affaire qui les unit et les oppose tout à la fois. Chaque protagoniste semble se renvoyer la faute, si faute il y a.

Un procès rendu fantôme pour une divergence sémantique paraît abscons, au mieux, et absurde, au pire. Dans un cas comme dans l’autre, le revirement du parquet, avant même le passage devant un juge, laisse penser qu’il y a eu à un moment ou à un autre un dysfonctionnement de plusieurs autorités publiques : celle qui a renvoyé l’affaire devant un juge, celle qui abandonne les poursuites, celle qui n’a pas apporté les preuves nécessaires ou les garanties exigées.

Avant d’analyser la part de responsabilité de chacun au regard du droit applicable (II), il importe de revenir sur le lien étroit qui, dans cette affaire, associe le CPS et le gouvernement (I), faisant d’eux les protagonistes principaux de ce fiasco.

 

I. Le CPS et le gouvernement, deux acteurs juridiquement liés par l’Official Secrets Act  1911

 

La fonction du CPS mérite ici d’être brièvement présentée. Ce n’est qu’en 1986, avec l’adoption du Prosecution of Offences Act 1985, que l’institution voit le jour[3] en réponse à plusieurs scandales judiciaires à une époque où la police détenait le pouvoir de poursuite (notamment l’affaire Confait de 1977, tristement célèbre pour ses nombreuses errances procédurales). Sa tâche principale est, en ses propres termes, « de porter les criminels devant les tribunaux ». À cette fin, ce service non ministériel est dirigé par le Director of Public Prosecution (DPP), placé sous l’autorité politique et  l’Attorney General, membre du gouvernement et responsable devant le Parlement[4], bien que ce dernier n’intervienne qu’exceptionnellement dans le choix de poursuivre ou non dans un cas d’espèce.

Le CPS est ainsi placé au centre d’un système judiciaire où les fonctions sont bien délimitées afin de prévenir l’arbitraire : la police enquête, le CPS poursuit, l’autorité politique supervise (« superintend » en anglais)[5]. Le DPP dispose donc d’un large pouvoir discrétionnaire lorsqu’il s’agit de décider d’enclencher ou non des poursuites. Discrétion ne veut toutefois pas dire absence de limite : cette liberté d’appréciation reste encadrée[6] par le Code for Crown Prosecutors, qui impose un double test (la probabilité raisonnable de condamnation et la conformité de la poursuite à l’intérêt public[7]).

Dès lors, la répartition des fonctions semble dédouaner par avance le gouvernement. Si le CPS a pris en avril 2024 la décision de poursuivre[8] Christopher Cash et Christopher Berry, c’est que le DPP (ou ses subalternes) étaient satisfaits que les exigences posées par le double test fussent remplies. Or, si l’intérêt public pour une affaire d’espionnage est acquis, la probabilité raisonnable d’une condamnation reste, quant à elle, à démontrer.

Sur ce point, il convient de se tourner davantage vers l’Official Secrets Act de 1911, qui fixe le cadre juridique de l’infraction en question. Elle ne vaut que pour les cas où des informations sont transmises à un « ennemi ». La position jurisprudentielle classique consistait à voir en tant qu’ennemi un pays avec lequel le Royaume-Uni était en guerre, ou pouvait rentrer en guerre dans un futur proche[9]. Rien de tel avec la Chine aujourd’hui. Sauf que la Cour d’appel a élargi son approche dans la décision Roussev en 2024, considérant notamment que la définition du terme d’« ennemi » plus large[10]. Selon la Cour d’appel :

« there is no reason in our view why the term “an enemy” should not include a country which represents a current threat to the national security of the UK ».

Elle concluait :

« [t]hat formulation may well involve issues of fact and degree which the jury would be well-placed to assess, on evidence »[11].

Ce jugement récent doit être, en outre, mis en rapport avec l’affaire Rehman[12], dans laquelle Lord Hoffmann rappela la position constante de l’Appellate Committee de la Chambre des Lords (devenu Cour suprême) depuis Chandler[13] selon laquelle désigner un pays étranger comme ennemi, ou déterminer qu’il y a une menace à la sécurité nationale est une affaire de politique. En ce sens, il revient à l’exécutif en vertu de la séparation des pouvoirs d’identifier l’ennemi. Ce n’est pas une question proprement juridique. Dans le cas qui nous intéresse, le gouvernement a justement été sollicité dans cette affaire pour savoir si la Chine devait être considérée comme une ennemie ou, tout du moins, une menace pour la sécurité nationale. Cependant, le gouvernement, sans doute pour des raisons diplomatiques, s’est jusqu’à ce jour refusé à le faire. Le DPP blâme en conséquence le gouvernement travailliste qui, lui-même, accuse le gouvernement conservateur précédent, tandis que d’autres, comme Mark Elliott, accusent en plus le DPP et le CPS.

 

II. L’enchaînement des responsabilités : erreur d’appréciation ou défaillance systémique ?

 

Résumons : d’un côté, le CPS, et à sa tête le DPP, détient la responsabilité des poursuites. De l’autre côté, le gouvernement est maître d’une qualification qui est nécessaire pour caractériser l’infraction. Indépendamment de la culpabilité effective des prévenus dans cette affaire, on peut regretter au minimum une entière dépendance de procédures judiciaires à un choix politique. L’abandon des poursuites n’est certes pas inédit – la décision de poursuivre ou pas est complexe et implique de prendre en considération de nombreux facteurs[14]. Démêler l’écheveau des responsabilités de chaque institution dans cette affaire n’est pas simple.

Outre sa fonction institutionnelle, et sa responsabilité afférente, ni le CPS ni le DPP n’ont été irréprochables. Mark Elliott dresse un inventaire cinglant. Il rappelle à juste titre qu’en application de ses propres règles, si le CPS a décidé dès le 22 avril 2024 de poursuivre, c’est qu’il devait avoir des preuves raisonnables. Celles-ci ne pouvaient pas reposer sur l’hypothétique promesse d’un témoignage favorable du gouvernement, puisque c’eût été manifestement déraisonnable. Le CPS avait-il donc d’autres preuves allant en ce sens ? Seules des conjectures sont ici permises. En sus, il lui a fallu 14 mois pour finalement relâcher son étau sur les accusés, faute de preuve justement. Est-ce bien raisonnable, encore ? C’est là aussi la critique que porte David Allan Green.

Mark Elliott pose l’interrogation dans l’autre sens – pourquoi le CPS a-t-il considéré, si tardivement qui plus est, qu’il ne disposait pas de preuves suffisantes pour raisonnablement envisager une condamnation ? C’est d’autant plus frappant au regard du témoignage du Deputy National Security Adviser (que le Premier ministre Keir Starmer a décidé de rendre public). Bien que cette autorité se garde bien de catégoriser la Chine comme ennemi ou même menace pour la sécurité nationale, il emploie néanmoins des termes tout à fait évocateurs (« malicious cyber activity by Chinese state-affiliated organisations » ; « we will increase our national security protections where Chinese state (CCP) actions pose a threat to our people »). Mark Elliott s’interroge ainsi sur les raisons pour lesquelles le CPS n’a pas estimé possible, à la lumière de l’interprétation souple retenue dans l’arrêt Roussev, la voie du procès. Enfin, le DPP, dans une lettre de réponse, semble lui aussi se contredire : il justifie l’abandon des poursuites par le fait que cette décision a été prise par des procureurs expérimentés, tout en refusant de reconnaître que les services ont eu dans ce cas tort en prononçant le renvoi quatorze mois auparavant[15].

La responsabilité du gouvernement, si responsabilité il y a, tient moins à une erreur qu’à un refus d’assumer une décision qui lui incombe pourtant pleinement. Le gouvernement travailliste soutient être lié par l’évaluation portée en 2023 par son prédécesseur conservateur, au motif que les faits s’y rattachaient. Cet argument apparaît toutefois peu convaincant : ce qui est en cause n’est pas la perception passée de la Chine, mais l’appréciation actuelle que le gouvernement choisit d’en donner pour les besoins du procès. Par ailleurs, l’abrogation de l’Official Secrets Act 1911 et l’entrée en vigueur de la nouvelle législation sur la sécurité nationale ne compliquent en rien l’affaire. Le principe de non-rétroactivité de la loi pénale exclut toute incidence sur les faits commis avant la réforme.

Ce refus d’assumer est d’autant plus manifeste qu’il relève moins d’une contrainte juridique que d’un choix politique délibéré. Le gouvernement actuel se retranche derrière l’argument commode de la continuité administrative pour masquer une décision de nature diplomatique : ne pas froisser Pékin. Le gouvernement travaille donc à maintenir une ambiguïté stratégique selon laquelle la Chine n’est « ni amie ni ennemie ». Par une telle position de Normand, le gouvernement fait porter  au CPS (autorité indépendante et non politique) la responsabilité d’une décision qui relève pourtant du champ exclusif de l’exécutif dans l’exercice de fonctions hautement politiques. On assiste ainsi à une inversion des rôles qui devient coutumière dans nombre de démocraties occidentales : faire peser sur des institutions juridictionnelles le soin d’apporter des réponses à des questions qui relèvent de la compétence des institutions politiques. Le CPS est normalement responsable devant l’exécutif, et lui-même se porte garant de ses décisions devant le Parlement, et ce, afin de garantir le bon fonctionnement de la justice dans une société démocratique. C’est finalement l’inverse qui se produit dans cette affaire[16]. D’autant que sous couvert de continuité administrative avec l’ancien gouvernement conservateur[17], l’exécutif se dérobe à l’exercice même de la prérogative royale en matière de sécurité nationale[18], qui lui revient de droit.

Finalement, l’affaire ne met pas tant en lumière une faute isolée qu’un déséquilibre plus profond, inhérent à la structure de hiérarchisation et du découpage des institutions autour de fonctions précises. Cette répartition des compétences, que l’on sait toujours relative, laisse ici apparaître des failles assez criantes : lorsque la décision politique conditionne l’action judiciaire, chacun peut prétendre n’être responsable de rien[19]. Dans le domaine, déjà brumeux, de la sécurité nationale[20], cette interpénétration rend le fonctionnement des institutions plus difficile. Le gouvernement se réfugie derrière l’indépendance du CPS et le CPS derrière celui du gouvernement. Ainsi, au lieu d’assurer une bonne collaboration des institutions, la séparation[21] produit ici son contraire : une dilution des responsabilités au cœur même de l’État et un (assez médiocre) fiasco judiciaire.

Je remercie le Pr. Aurélien Antoine pour ses commentaires sur une version antérieure. Toutes les erreurs restantes sont les miennes.

 

[1] Car l’affaire concerne la juridiction de l’Angleterre et du pays de Galles.

[2] Article 1(1) OSA 1911 : « If any person for any purpose prejudicial to the safety or interests of the State – (a) approaches, inspects, passes over, or is in the neighbourhood of, or enters any prohibited place; or (b) makes any sketch, plan, model, note, document, or information which is calculated to be or might be or is intended to be directly or indirectly useful to an enemy; or (c) obtains, collects, records, or publishes or communicates to any other person any sketch, plan, model, article, note, document, or information which is calculated to be or might be or is intended to be directly or indirectly useful to an enemy – he shall be guilty of a felony. »

[3] Voir Roderick Munday, « The Royal Commission on Criminal Procedure », The Cambridge Law Journal, vol. 40, n°2 (1981), p. 193-198.

[4] Sur la responsabilité devant le Parlement dans le cadre de la constitution britannique, voir Claire Saunier, « Les juges au secours de la responsabilité politique ? Les leçons de la décision Miller No. 2 », Jus Politicum Blog, 2020, disponible ici : https://blog.juspoliticum.com/2020/02/04/les-juges-au-secours-de-la-responsabilite-politique-les-lecons-de-la-decision-miller-no-2-par-claire-saunier/

[5] Voir Andrew Ashworth, « Developments in the Public Prosecutor’s Office in England and Wales », European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, vol. 8, n°3 (2000), p. 257–282.

[6] Le CPS fait aussi l’objet de nombreux de audits. Voir Jacqueline Hodgson, « The Democratic Accountability of Prosecutors in England and Wales and France: Independence, Discretion and Managerialism » in Máximo Langer & David Alan Sklansky (dir.), Prosecutors and Democracy: A Cross-National Study (Cambridge: Cambridge University Press, 2017), p.103.

[7] Andrew Ashworth, « The “Public Interest” Element in Prosecutions », Criminal Law Review, 1987, p. 595.

[8] Voir Andrew Sanders, « Constructing the Case for the Prosecution », The Journal of Law and Society, vol. 14, n° 2, été 1987, p. 219–244.

[9] R v Parrott [1913] 8 Cr App R 186.

[10] Katrin Ivanova & Ors v Roussev [2024] EWCA Crim 808, [58].

[11] Ibid., [61].

[12] Secretary of State for the Home Department v Rehman [2001] UKHL 47, [50].

[13] Chandler v Director of Public Prosecutions [1964] AC 763.

[14] Ben Widdicombe, « Nine Critical Factors in Prosecution Decision-Making », The Journal of Criminal Law, vol. 88, nos 5–6 (2024), p. 374–388.

[15] Sur le management dans le CPS, voir Laurène Soubise, « Professional Identity, Legitimacy and Managerialism at the Crown Prosecution Service », Legal Studies, vol. 43 (2023), p. 425–442.

[16] Voir Laurène Soubise, « Prosecutorial Discretion and Accountability: A Comparative Study of France and England and Wales », thèse de doctorat, University of Warwick, 2016.

[17] Rappelons que ce n’est ici que l’interprétation qu’en fait le gouvernement présent ; nous ne savons rien des considérations réelles de l’administration précédente.

[18] Voir de Keyser’s Royal Hotel Ltd v The King ([1920] AC 508).

[19] Voir notamment Karen Sosa, « In the Public Interest. Reforming the Crown Prosecution Service », Policy Exchange, 2012. Pour une comparaison avec la France, voir Aurélien Antoine, “The Boundaries Between Law and Politics in French Administrative Law: The Case of the ‘Actes de Gouvernement’”, in K. Gromek-Broc (dir.), Public Law in a Troubled Era: A Tribute to Professor Patrick Birkinshaw, Wolters Kluwer, 2023, p. 173

[20] Sarah Kendall, « Espionage Law in the UK and Australia: Balancing Effectiveness and Appropriateness », Cambridge Law Journal, vol. 83, n° 1 (mars 2024), p. 62.

[21] Sur l’intersection entre politique et juridique, voir Claire Sauier, La doctrine des “questions politiques” Étude comparée : Angleterre, États-Unis, France, LGDJ, 2023, 560 p. ; Marie Padilla, « Entre constitution politique et constitution juridique : le rôle du Brexit dans l’évolution de la constitution britannique », Politeïa – les Cahiers de l’Association Française des Auditeurs de l’Académie Internationale de Droit Constitutionnel, vol. 33 (2018), p. 207.

La proscription de Palestine Action : entre lutte antiterroriste et restriction de la dissidence politique

 

Par Lucien Carrier, chercheur post-doctoral rattaché à la Chaire Droit Public et Politique Comparés de l’Université Jean Monnet.

 Le terme de « proscription » devrait sonner au juriste français comme quelque chose d’un peu antique. Après tout, cette expression évoque en premier lieu Rome – Cicéron, le grand orateur, n’a-t-il pas connu sa fin comme proscrit[1], lui qui s’est d’ailleurs évertué préalablement à démontrer l’injustice d’un tel système[2] ? C’est le dictateur Sylla qui s’est auparavant rendu célèbre[3] en dressant une liste de ses ennemis politiques, dont la simple édiction condamnait lesdits noms au ban : tous leurs biens étaient forfaits, leur existence politique et citoyenne, caduque[4]. En droit, les proscrits sont condamnés à une mort sociale, qui en pratique s’accompagne d’une mort tout à fait réelle.

On peut donc s’étonner de lire dans les grands médias britanniques que le groupe de soutien à la cause palestinienne, Palestine Action, est proscrit à partir du 5 juillet 2025. Il s’agit en réalité d’une conséquence de l’héritage juridique de la gestion des Troubles en Irlande du Nord : un mécanisme juridique permettant au gouvernement de pénaliser l’appartenance et, plus généralement, le soutien, à une organisation impliquée dans des activités dites terroristes[5]. La proscription correspond ainsi à un régime juridique d’exception permettant de contrer des manifestations du phénomène terroriste de « faible intensité »[6] (communications, associations, diffusion…). Le plus proche équivalent fonctionnel, en France, correspondrait à l’interdiction ou à la dissolution administratives[7], puisque dans un cas comme dans l’autre, il s’agit d’une décision exécutive d’interdire un groupement pour des questions de sécurité intérieure. Toutefois, le régime de la proscription britannique va au-delà de la dissolution française, car les simples marques de sympathie sont elles aussi pénalisées[8]. On assiste ainsi à des scènes étonnantes, par exemple l’arrestation et la détention de militants pacifiques, assis dans la ville de Londres, pour cause d’un simple vêtement sur lequel est écrit « Palestine Action ». Le juriste français pourra alors s’étonner de la pertinence du recours à un régime juridique antiterroriste pour le cas de l’organisation Palestine Action.

En effet, la proscription du groupe Palestine Action (PA) soulève un doute quant à la proportionnalité d’une telle mesure au regard d’autres libertés garanties par le common law ou la Convention Européenne des Droits de l’Homme – notamment la liberté d’expression, de pensée ou de manifester. Car les actions de PA ne correspondent guère à ce que le sens commun considère spontanément comme du terrorisme, ne serait-ce que du fait de l’absence de terreur ou de coercition. À tel point qu’on en viendrait à se demander si le recours à ce régime n’a pas vocation à contourner les limites habituelles échues à la police et au gouvernement.

 Il convient dès lors, d’abord, d’expliquer en général les subtilités du régime juridique de la proscription (I), puis d’en détailler l’application particulière au groupe PA (II). On pourra alors, enfin, discuter de manière critique du lien éventuel entre proscription terroriste et encadrement de la dissidence politique dans une société démocratique (III).

 

I.              Proscrire : un outil juridique dans la lutte contre le terrorisme

 

D’après Joanna Dawson, le « régime de la proscription a existé au Royaume-Uni sous une forme ou une autre depuis 1887 »[9]. Nathan Rasiah ajoute quant à lui que « depuis sa résurgence à la suite des attentats de Birmingham en 1974, ce régime est resté un élément constant de l’arsenal antiterroriste du gouvernement britannique »[10]. Selon ce dernier, la proscription se définit simplement comme « le processus par lequel des organisations que le gouvernement estime impliquées dans le terrorisme sont criminalisées »[11]. Le Terrorism (Temporary Provisions) Act 1989[12] ainsi que le Northern Ireland (Emergency Provisions) Act 1996 sont ainsi exclusivement concernés par les Troubles Nord-Irlandais[13].

Le régime actuel est pour autant essentiellement dérivé du Terrorism Act 2000 (TA 2000), qui entre en vigueur en 2001, et qui pose les jalons de la lutte antiterroriste pour le Royaume-Uni entier, sans distinction particulière entre les nations[14]. Le régime de la proscription est encadré par les articles 3 à 13 du TA 2000. L’article 3 confère au ministre de l’Intérieur (Home Secretary) le pouvoir discrétionnaire de placer (ou de retirer) une association ou un groupe dans la liste des associations ou groupes proscrits (annexe 2), seulement dans certains cas limitativement énumérés (participation à des actes terroristes, promotion du terrorisme[15] etc.). Le Terrorism Act 2006, en son article 21, élargit les causes justifiant la proscription, l’étendant notamment à « la glorification des actes terroristes ». Bien que les cas de figure soient explicitement limités, l’impératif qu’une association soit ainsi « impliquée dans le terrorisme » reste dépendent de la définition même du terrorisme que pose l’article 1 TA 2000[16], que d’aucuns ont pu qualifier de vague [17].

Lorsque la ou le ministre exerce son pouvoir discrétionnaire, en estimant que les exigences prévues par la loi sont satisfaites, sa décision d’inscrire un groupe ou une association dans la liste des proscrits doit ensuite être entérinée par un vote conjoint des deux chambres du Parlement[18] (affirmative resolution). Les parlementaires n’ont pas le pouvoir d’amender le texte – ils ne peuvent, après débat, que l’approuver ou le rejeter.

Une fois la proscription actée, c’est tout un ensemble de comportements qui est immédiatement pénalisé : les manifestations d’appartenance[19] bien sûr, mais aussi le soutien[20], le financement[21] et, le plus topique en l’espèce, le port d’emblèmes ou d’un uniforme[22]. Sur ce dernier point, la caractérisation de cette infraction a pu, à un moment, sembler anachronique au regard de l’évolution du terrorisme international, qui ne porte plus nécessairement de couleurs distinctes. En tous les cas, la peine encourue va jusqu’à 14 ans d’emprisonnement et une amende illimitée[23]. Ajoutons enfin que la décision de proscrire peut faire l’objet d’une procédure spéciale de révision[24] à partir d’une pétition adressée au ministre de l’Intérieur. Celle-ci doit être motivée. La ou le ministre dispose ensuite d’un délai de 90 jours pour accepter ou refuser la déproscription. En cas de réponse négative, le requérant peut saisir la Proscribed Organisations Appeal Commission (POAC) sous 30 jours, et contester encore la décision sur un point de droit devant la Cour d’Appel[25].

En somme, la proscription opère comme un instrument de pré-criminalisation, permettant à l’État britannique d’agir en amont et d’arrêter la prolifération d’idées associées à une nébuleuse terroriste. En érigeant en infraction l’appartenance, le soutien ou même la simple manifestation de sympathie envers un groupe jugé « concerné par le terrorisme », elle étend le champ du droit pénal au-delà de l’acte pour atteindre la sphère des comportements symboliques et associatifs[26] – autant de pratiques para-terroristes que le régime cherche à neutraliser avant qu’elles ne se traduisent en menace concrète pour la sécurité nationale. Or c’est précisément cet éloignement, cette logique préemptive, qui risque de heurter l’exercice de libertés garanties dans une société démocratique. C’est là tout l’enjeu de la proscription du groupe Palestine Action.

 

II.           La proscription de Palestine Action à l’épreuve du judicial review.

 

Palestine Action est un réseau de protestation engagé au soutien de la Palestine, fondé en 2020 par Huda Ammori et Richard Barnard. Ils se sont rendus célèbres par une série d’actions qui flirtent entre la désobéissance civile et une forme relativement pacifique de vandalisme : ils ont, par exemple, remplacé le contenu d’extincteurs par du faux sang, procédé à des graffitis multiples dans des lieux particuliers, bloqué des tuyaux extérieurs etc. Pour ne prendre que deux exemples, des activistes de PA ont ainsi couvert les locaux de la BBC de peinture rouge en février 2025 (en cassant quelques vitres) et ont, en mars de la même année, peint « Gaza is not for sale » sur la pelouse d’un club de golf appartenant à Donald Trump. Toutefois, c’est par une action choc du 20 juin 2025 que le groupe s’attire l’ire du gouvernement britannique. Ce jour, des militants s’immiscent dans une base militaire de l’armée de l’air et dégradent deux avions, encore une fois à coup de jets de peinture.

L’affaire enfle au point que la ministre de l’Intérieur d’alors, Yvette Cooper, décide de proscrire PA en application de l’article 3 du TA 2000[27]. Comme nous l’avons souligné en introduction, l’ordre décrété par la ministre est par la suite approuvé les 2 et 3 juillet par un vote quasi unanime des deux chambres du Parlement (385 pour contre 26 contre dans la Chambre des Communes). Pour ces nuisances, PA côtoie alors, dès le 5 juillet et en tant que groupes terroristes proscrits, Al-Qa’ida, Islamic Army of Eden, Al Shabaab ou encore Isis. Notons que la même décision de proscription inclut deux autres groupes, néonazis et partisans violents de la suprématie blanche (les Maniacs Murder Cult et le Russian Imperial Movement). On ne peut guère s’empêcher de relever un décalage certain entre PA et ces deux mouvements.

 L’affaire n’en reste toutefois pas là. Huda Ammori, au nom de PA, saisit le juge et la Haute Cour dès le 4 juillet, c’est-à-dire avant même que la proscription soit définitive, dans l’optique d’obtenir en référé une injonction provisoire. L’affaire est entendue par M. le juge Chamberlain, qui rend sa décision le même jour[28]. Durant l’audition, la requérante souligne que le but de PA est justement « de prévenir de graves violations du droit international commises par Israël à l’encontre du peuple palestinien »[29]. Elle ajoute que « [l]’objectif des terroristes est de tuer et de blesser ; c’est précisément le contraire de ce que défend Palestine Action »[30]. Plus concrètement, elle relève que la proscription de PA, groupe qu’elle a co-fondé, ferait d’elle la co-fondatrice d’une organisation terroriste, ce qu’elle déplore, tout en soulignant les risques importants qu’une telle qualification ferait peser sur sa personne et celle des militants[31].

Nous reviendrons dans la section suivante sur certains arguments juridiques des deux parties. Notons d’ores et déjà que le juge Chamberlain rejette la suspension en référé de l’ordre de proscription, estimant qu’aucun motif ne justifie une telle mesure. Il considère que la ministre de l’Intérieur a exercé un pouvoir légalement conféré par le Parlement dans le cadre du TA 2000[32]. Plus précisément, le juge retient que les actions de Palestine Action à la base de la RAF Brize Norton, destinées à dénoncer le soutien militaire britannique à Israël, visaient à infléchir la politique gouvernementale ; elles satisfont dès lors le critère d’intention politique requis par les articles 1 et 3 du TA 2000 pour établir l’implication terroriste.

Parallèlement, Mme Ammori a déposé une demande de permission[33] d’exercer un recours en judicial review contre la décision de proscription, à laquelle le juge Chamberlain a fait droit le 30 juillet 2025[34]. Bien que Mme Ammori et son conseil aient soumis 8 griefs à l’attention de la Haute Cour, le juge Chamberlain rejette la quasi-totalité de ces moyens, si ce n’est deux : celui de la proportionnalité au regard des articles 10 et 11 de la Convention EDH[35]  et celui, procédural, d’une absence de consultation préalable à la décision de proscrire[36]

Cette décision, si elle ne remet pas en cause la validité formelle de l’acte, marque néanmoins un tournant dans le contentieux de la lutte antiterroriste au Royaume-Uni. En admettant la recevabilité immédiate d’une procédure en judicial review, avant même que le recours devant un tribunal spécialisé soit épuisé, le juge Chamberlain rompt avec la jurisprudence antérieure[37] qui privilégiait d’abord le mécanisme de déproscription prévu aux articles 4 et suivants du TA 2000. Il reconnaît ainsi que la Haute Cour demeure compétente pour apprécier la légalité d’une proscription initiale, notamment lorsque celle-ci soulève des enjeux immédiats de libertés publiques.

Surtout, en retenant les moyens fondés sur la proportionnalité (art. 10-11 CEDH) et sur la régularité procédurale (devoir de consultation), la Haute Cour ouvre la voie à un examen substantiel de la conformité du dispositif de proscription aux standards du Human Rights Act 1998. Le contrôle du juge ne se limiterait ainsi plus à la vérification de la compétence[38] ou du but légal[39]: il s’étendrait désormais à la mise en balance entre la sécurité nationale et la protection de la liberté d’expression politique[40].

 

III.        Du maintien de l’ordre à la criminalisation de la dissidence ?

 

Nous conclurons ici brièvement en discutant le premier grief soulevé par la requérante dans R (Ammori), écarté assez sommairement par le juge Chamberlain. Il reposait sur l’idée que la proscription de PA excédait les pouvoirs conférés à la ministre par le TA 2000. En d’autres termes, il s’agissait d’un grief d’ultra vires, reformulé lors de l’audience du 30 juillet en improper purpose : la requérante soutenait que la ministre aurait usé d’un instrument antiterroriste pour réprimer une forme de dissidence politique, visant non pas la sécurité publique, mais la défense d’un ordre idéologique. Ceci, selon Fatima Ahdash and Safaa Jaber, s’inscrit dans l’histoire d’un effacement durable de la dimension politique des actions au soutien de la Palestine en Occident[41].

Le juge Chamberlain rejette ce moyen. Selon lui, le texte du TA 2000 est clair : il englobe toute action causant un dommage grave à des biens dans l’intention d’influencer le gouvernement, qu’elle s’accompagne ou non de violence physique. S’il en résulte une assimilation contestable entre désobéissance civile et activité terroriste, cela relève, précise-t-il, « du choix du  législateur » et non d’un excès de pouvoir ministériel. L’argument d’un détournement de finalité est donc déclaré non arguable : la ministre n’aurait fait qu’appliquer la lettre du texte.

Cette lecture littérale interroge par sa déférence extrême envers le pouvoir exécutif et le Parlement, dans un domaine pourtant manifestement très politique. Ce point n’a pas échappé à Conor Crummey, qui juge que la conclusion de M. Chamberlain est loin d’aller de soi. Il rappelle à juste titre que la Cour suprême n’a pas hésité, quand la justice le demandait, à simplement ignorer des instructions claires du Parlement, par exemple dans l’affaire Privacy International[42]. Alors que le Parlement avait soustrait, par voie législative, certains contentieux de la juridiction du juge ordinaire, la Cour suprême a décidé de considérer que ce n’est pas là ce que le Parlement avait pu vouloir, et ce quand bien même il eût manifesté très clairement son intention. Ainsi si l’on salue l’admission d’un moyen fondé sur la proportionnalité, le rejet préalable d’un grief sur l’illégalité est discutable. Ce déplacement du contrôle, d’un examen de compétence vers un examen exclusif d’équilibre des intérêts, affaiblit la portée du principe de légalité. Il traduit, plus largement, la réticence persistante des juridictions britanniques à requalifier en abus de pouvoir ce qui se présente comme une mise en œuvre « technique » d’une législation de sécurité nationale.

Comme le souligne Nour Hadar, il n’est pas anodin qu’on qualifie de terroristes des actions qui, au mieux, constituent une simple gêne pour le gouvernement : qu’est-ce donc qu’un terrorisme sans terreur, nous demande-t-elle ? Ce qui mène à une interrogation beaucoup plus profonde – est-on légitime à interdire, en tant que société, ce que l’on tient personnellement pour un extrémisme[43] ? Alors que l’encadrement de la liberté d’expression et du droit de manifester est fortement régulé au Royaume-Uni[44], il apparait clairement que le recours à l’arsenal antiterroriste[45], indépendamment de ses effets directement juridiques, a aussi pour conséquence de diriger « l’aversion du public »[46]vers certaines causes plutôt que d’autres[47].

En définitive, l’affaire Ammori illustre moins un excès ponctuel de la puissance publique[48] qu’un déplacement structurel du droit britannique vers une gouvernance sécuritaire[49] de la dissidence[50]. En refusant d’interroger la finalité politique de la proscription, le juge entérine un glissement où la légalité formelle se substitue au pluralisme démocratique – symptôme d’un antiterrorisme devenu, plus qu’un instrument de sûreté, un langage de gouvernement. Reste à voir ce qu’en dira la Haute Cour lorsqu’elle tranchera finalement sur le fond.

Je remercie le Pr. Aurélien Antoine pour ses remarques sur une version antérieure. Toute erreur restante est mienne entièrement.

[1] Appien, Bellum Civile, IV, 7–51, in Histoire romaine. Tome IV : Les Guerres civiles. Livres I–IV, éd. Paul Goukowsky, Paris, Les Belles Lettres, Collection Budé, 1997.

[2] Cicéron, Philippiques, XIII, 14–16 ; XIV, 10.

[3] Plutarque, Les Vies des hommes illustres. Tome V : Sylla – Lysandre – Cimon, trad. R. Flacelière, Paris, Les Belles Lettres, Collection Budé, 1975.

[4] François Hinard, Les proscriptions de la Rome républicaine, Rome, École française de Rome, 1985.

[5] Didier Bigo and Emmanuel-Pierre Guittet, « Northern Ireland as Metaphor: Exception, Suspicion and Radicalization in the “War on Terror” », Security Dialogue, vol. 42, n° 6 (2011), p. 483-498.

[6] House of Commons Home Affairs Committee, Roots of Violent Radicalisation, HC 1446 (London: TSO, 2012), Ev w14, 20.

[7] Code de la sécurité intérieure, art. L. 212-1.

[8] Terrorism Act 2000, UK Public General Acts 2000 c. 11.

[9] Joanna Dawson, Proscribed Terrorist Organisations, London, House of Commons Library, Briefing Paper CBP-9310, 2023, p. 13.

[10] Nathan Rasiah, « Reviewing Proscription under the Terrorism Act 2000 », Judicial Review, vol. 13, n° 4, 2008, p. 187.

[11] Ibid.

[12] Voir aussi Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1974.

[13] Laura K. Donohue, Counter-Terrorist Law and Emergency Powers in the United Kingdom, 1922–2000, Dublin, Irish Academic Press, 2000 ; Andrew Lynch, « Northern Ireland and the Rule of Law: The Impact of Emergency Powers », Public Law, 1999, p. 234-257.

[14] Voir Clive Walker, Terrorism and the Law, Oxford, Oxford University Press, 2011. Pour une opinion contraire, Cian Murphy, « Terrorism and the Law », State Crime, vol. 1, n° 2, 2012, p. 159-177.

[15] Article 3(5) TA 2000 : « an organisation is concerned in terrorism if it—

(a)commits or participates in acts of terrorism,

(b)prepares for terrorism,

(c)promotes or encourages terrorism, or

(d)is otherwise concerned in terrorism. ».

[16] « In this Act ‘terrorism’ means the use or threat of action : (a) designed to influence the government or an international governmental organisation or to intimidate the public or a section of the public, and
(b) made for the purpose of advancing a political, religious, racial or ideological cause. ».

[17] Lord Carlile of Berriew, The Definition of Terrorism: A Report by the Independent Reviewer of Terrorism Legislation, London, Home Office, 2007.

[18] Article 3(4) TA 2000.

[19] Article 11 TA 2000.

[20] Article 12 TA 2000.

[21] Article 15 TA 2000.

[22] Article 13 TA 2000.

[23] Article 11(1)-(5), 12(1), 13(1) TA 2000.

[24] Article 4-6 TA 2000.

[25] Article 5 et 6 TA 2000.

[26] Pwr and others v Director of Public Prosecutions [2020] EWHC 798 et Pwr v Director of Public Prosecutions [2022] UKSC 2. En l’espèce, trois manifestants ont été condamnés pour avoir brandi le drapeau du PKK, organisation proscrite, lors d’une manifestation à Londres en 2018. La Cour suprême a décidé que l’infraction était cractérisée [35]-[58] de manière objective, c’est-à-dire en l’absence de toute intention de la part des prévenus (strict liability).

[27] Selon elle « Since its inception in 2020, Palestine Action has orchestrated a nationwide campaign of direct criminal action against businesses and institutions, including key national infrastructure and defence firms that provide services and supplies to support Ukraine, the North Atlantic Treaty Organisation (NATO), “Five Eyes” allies and the UK defence enterprise. Its activity has increased in frequency and severity since the start of 2024 and its methods have become more aggressive, with its members demonstrating a willingness to use violence. ».

[28] [2025] EWHC 1708 (Admin).

[29] Ibid, [1].

[30] Ibid, [8].

[31] Ibid, [9]–[12]. Voir par exemple R v Choudary [2016] EWCA Crim 61 pour des poursuites à l’encontre de ceux qui expriment leur soutien à une organisation proscrite.

[32] Ibid [62]–[79].

[33] Voir R v Inland Revenue Commissioners, ex p National Federation of Self-Employed and Small Businesses Ltd [1982] AC 617 (HL), p. 642-649. Un requérant doit faire la démonstration du caractère suffisamment sérieux de son affaire pour obtenir la permission de poursuivre dans la procédure de judicial review.

[34] R (Ammori) v Secretary of State for the Home Department [2025] EWHC 2013 (Admin).

[35] Ibid, [70].

[36] Ibid, [95]–[96].

[37] R (Kurdistan Workers’ Party and Others) v Secretary of State for the Home Department [2002] EWHC 644

[38] Anisminic Ltd v Foreign Compensation Commission [1969] 2 AC 147 (HL).

[39] Padfield v Minister of Agriculture, Fisheries and Food [1968] AC 997 (HL).

[40] Voir de manière générale R (Daly) v Secretary of State for the Home Department [2001] UKHL 26, [2001] 2 AC 532 ; pour une discussion poussée, voir Aileen Kavanagh, « Proportionality and Parliamentary Debates: Exploring Some Forbidden Territory », Oxford Journal of Legal Studies, vol. 34, n°3 (2014), p. 443-479.

[41] FatimaAhdash et Safaa Jaber, « Counterterrorism and the Question of Palestine: contemporary delegitimisation, historical erasure and the redundancy of international humanitarian law », London Review of International Law, vol. 0, n°0 (2025), p. 5. Voir aussi Brendan Ciarán Browne, Elian Weizman & Jennifer Matchain, « Unpacking the crackdown on Palestine solidarity activism in the UK in a post-7 October reality »,  Third World QuarterlyThird World Quarterly, 2025.

[42] R (Privacy International) v Investigatory Powers Tribunal and others [2019] UKSC 22, [2020] AC 491

[43] John Jupp, « From Spiral to Stasis? United Kingdom Counter-Terrorism Legislation and Extreme Right-Wing Terrorism », Studies in Conflict & Terrorism, vol. 48, n° 7, 2025, p. 763-783. Voir aussi Lucia Zedner, « Countering Terrorism or Criminalizing Curiosity? The Troubled History of UK Responses to Right-Wing and Other Extremism », Common Law World Review, vol. 50, n° 1, 2021, p. 57-75.

[44] Oxford Pro Bono Publico, The Law on Policing Peaceful Protests, Oxford, University of Oxford, septembre 2020, https://www.law.ox.ac.uk/sites/default/files/migrated/opbp_report_on_the_law_on_policing_peaceful_protests_0.pdf ; voir aussi William Downs, « Police powers: Protests », Research Briefing, House of Commons Library (2024), disponible ici : https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/sn05013/ ; Jamie Grace, « A balance of rights and protections in public order policing: A case study on Rotherham », European Journal of Current Legal Issues, vol. 24, n°1 (2018) [en ligne].

[45] Sofia Marques da Silva et Cian C. Murphy, « Proscription of Organisations in UK Counter-Terrorism Law », in Iain Cameron (dir.), EU Sanctions: Law and Policy Issues Concerning Restrictive Measures, Cambridge, Intersentia, 2013, p. 199-222.

[46] Lord Jellicoe, Review of the Operation of the Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1976, Cmd 8803, London, HMSO, 1983.

[47] Paddy Hillyard, Suspect Community: People’s Experience of the Prevention of Terrorism Acts in Britain, London, Pluto Press, 1993.

[48] Voir Helen Fenwick et Gavin Phillispson, « UK counter-terror law post-9/11: initial acceptance of extraordinary measures and the partial return to human rights norms », in Victor V. Ramraj et al. (dir.), Global anti-terrorism law and policy, Cambridge, Cambridge University Press, 2012, p. 481-513.

[49] Voir aussi Alan Greene, « Bringing Facts to a Vibes Fight: Kayfabe and Debates on the UK and the ECHR », UK Constitutional Law Blog, 9 octobre 2025, https://ukconstitutionallaw.org/2025/10/09/alan-greene-bringing-facts-to-a-vibes-fight-kayfabe-and-debates-on-the-uk-and-the-echr/. Sur l’extension des moyens sécuritaires, voir Neil Parpworth, « Suspicionless Stop and Search: You’re Joking, not Another one! », The Journal of Criminal Law, vol. 89, n°1 (2024), p. 3-15.

[50] Milo Comerford et Henry Tuck, « Proscribing Palestine Action: A Blunt Tool for a Complex Challenge », Institute for Strategic Dialogue (ISD) – Digital Dispatches, 10 juillet 2025, https://www.isdglobal.org/digital_dispatches/proscribing-palestine-action-a-blunt-tool-for-a-complex-challenge/.

Au-delà des slogans politiques : la situation inextricable du Royaume-Uni post-Brexit dans sa recherche de maîtrise de l’immigration

Par Amélie Cracco, Docteure en Droit et Administratrice

Le 12 mai dernier, le gouvernement britannique de Keir Starmer a rendu public son projet en matière d’immigration. L’intitulé retenu, Restoring control over the immigration system, n’est pas sans rappeler le slogan Take back control que les partisans du Leave ont martelé tout au long de la campagne menée dans la perspective du référendum sur l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union européenne. Dans quelle mesure faut-il voir dans cette continuité l’échec d’une promesse du Brexit grâce auquel les flux migratoires seraient mieux maîtrisés ?

Le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, le 1er février 2020, marque le quasi-aboutissement[1] de la procédure engagée à la suite du référendum. L’organisation de ce dernier avait été décidée dans une conjoncture marquée simultanément par deux faits :

  • d’une part, l’augmentation des mouvements en provenance des États membres à la suite des trois derniers élargissements de l’Union européenne[2] ;
  • d’autre part, l’arrivée massive de demandeurs d’asile en provenance principalement de l’Afghanistan et de la Syrie, qui a affecté les États membres à des degrés divers et donné lieu à un traitement défini au niveau de l’Union[3].

Cette concomitance a entraîné une augmentation notable du nombre des personnes installées au Royaume-Uni sans en avoir la nationalité. Elle a été exploitée par les Brexiters pour instaurer un amalgame entre l’appartenance à l’Union européenne et la dérégulation de l’immigration.

Ces deux faits bien connus ne relevaient pourtant pas du même phénomène :

  • les bénéficiaires de la libre circulation des personnes, c’est-à-dire les citoyens de l’Union européenne et les membres de leur famille[4], possédaient un statut ambigu. Ressortissants d’un État membre, les premiers disposaient d’une citoyenneté de superposition[5] qui constituait un élément d’identité avec les ressortissants britanniques. Elle leur conférait des droits notables garantis par l’article 20 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne[6]. Les seconds voyaient leur statut dérivé de celui des premiers[7]. Il convient de rattacher à cette catégorie la situation des ressortissants des États associés à l’Union européenne (Suisse[8], Islande, Liechtenstein et Norvège[9]), dont les droits en matière d’entrée et de séjour étaient relativement similaires, bien que non fondés sur la citoyenneté de l’Union européenne ;
  • les ressortissants de pays tiers à l’Union européenne qui, seuls, entrent dans le cadre de l’immigration à proprement parler.

L’injonction de la reprise de contrôle permet d’exprimer l’objectif qui s’est dégagé de la politique d’immigration déterminée par les conservateurs et mise en œuvre par les gouvernements Cameron, dont le solde migratoire est l’indicateur de prédilection. Il fait d’ailleurs l’objet du premier chapitre du livre blanc précité, dont l’intitulé est clair : « le solde migratoire doit baisser »[10]. Défini comme la différence entre le nombre des personnes qui s’installent au Royaume-Uni et le nombre de celles qui le quittent pour s’installer dans un autre pays, il n’établit pas de distinction entre les bénéficiaires de la libre circulation des personnes (dont il faut admettre qu’ils constituent une catégorie d’étrangers) et les ressortissants de pays tiers. Mais cette confusion est incontestablement plus ancienne : malgré l’institution de la citoyenneté de l’Union européenne, les mouvements en provenance des États membres n’ont, au Royaume-Uni, jamais été conçus autrement que comme une immigration, comme le montre l’intitulé retenu pour les Immigration EEA regulations qui transposent la directive 2004/38/CE dans le droit britannique.

La volonté de concrétiser l’ambition de maîtriser l’immigration a été comprise comme le facteur déterminant du vote en faveur du retrait de l’Union européenne. Inséparable de l’adhésion à cette dernière, la libre circulation des personnes a été présentée comme une contrainte qui s’opposait à toute tentative de régulation sur les mouvements en provenance des États membres. Les possibilités d’adaptation inspirées par les mesures transitoires (mécanisme de sauvegarde, autorisations de travail) et auxquelles le nouvel arrangement pour le Royaume-Uni au sein de l’Union européenne[11] semblait ouvrir la voie se sont avérées inadaptées à la recherche d’indépendance nationale. Le large recours du Royaume-Uni aux modalités de différenciation qui lui ont permis de rester à l’écart de la politique européenne d’asile et d’immigration n’a pas plus été souligné que les bénéfices qu’il a cependant retirés de la coopération en matière de lutte contre l’immigration irrégulière.

Malgré l’immensité du chantier législatif rendu nécessaire par le retrait, la constance du mot d’ordre s’agissant d’une politique publique qui a eu le caractère déterminé que l’on sait tranche avec l’instabilité législative qu’elle connaît. Elle pose la question de savoir comment l’interpréter. Le Royaume-Uni ayant désormais recouvré sans conteste l’ensemble des prérogatives lui permettant de déterminer seul sa politique d’asile et d’immigration, comment expliquer que l’objectif fixé par les conservateurs auquel se sont ralliés les travaillistes n’ait pas été atteint ?

Pour le savoir, il convient d’envisager la manière dont le traitement réservé aux anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes (I.) a affecté les voies d’immigration régulières (II.), modifié le traitement de l’asile (III.) et amoindri les moyens lui permettant de lutter contre l’immigration irrégulière (IV.).

I.     L’alignement du traitement des anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes sur le droit commun : un principe soumis à des exceptions

Le retrait de l’Union européenne a permis au Royaume-Uni de ne plus appliquer les dispositions relatives à la libre circulation des personnes à ses anciens bénéficiaires, c’est-à-dire aux citoyens de l’Union européenne et aux membres de leur famille, et d’aligner leur traitement sur le droit commun auquel se trouvaient soumis les ressortissants de pays tiers (A.). Ce principe est néanmoins soumis à des exceptions (B.).

A.    Le principe de l’alignement sur le régime de droit commun

Le choix politique d’aligner le traitement des anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes sur le droit commun appliqué aux ressortissants des pays tiers emporte deux conséquences : il entraîne un changement du système procédural auquel est conditionné le bénéfice des droits (1.) et l’application de conditions substantielles plus dures que les dispositions libérales du droit de l’Union européenne (2.).

1.     Un système constitutif

Le Brexit procède d’une conception traditionnelle de la maîtrise de l’immigration dont la procédure de délivrance de titre de séjour constitue le moyen d’action privilégié. Il offre d’abord au Royaume-Uni la possibilité du substituer au système déclaratif sur lequel reposait la libre circulation des personnes un système constitutif qui recourt à l’autorisation administrative aux fins d’admettre au séjour les citoyens de l’Union européenne et les membres de leur famille.

La libre circulation des personnes opérait de manière déclarative en conférant directement les droits prévus par les textes à ses bénéficiaires, pourvu qu’ils satisfassent aux conditions, c’est-à-dire qu’elle ne mettait, en principe, à leur charge aucune formalité. La preuve de la régularité de la situation au regard du droit au séjour pouvait être apportée par tout moyen et, même dans l’hypothèse où certaines formalités devaient être accomplies[12], la sanction ne pouvait en aucun cas consister en la privation des droits.

Par opposition, le système constitutif désormais appliqué aux citoyens de l’Union européenne et aux membres de leur famille les oblige à solliciter un titre de séjour et subordonne le bénéfice de leurs droits à la délivrance d’une autorisation administrative qui constitue l’unique moyen d’apporter la preuve de la régularité de la situation au regard du droit au séjour. Ce changement n’est pas sans comporter certains inconvénients. Ils tiennent notamment aux délais entraînés par l’examen des demandes et par l’obligation de s’acquitter de certains frais qui peuvent atteindre un niveau particulièrement élevé au Royaume-Uni.

Système déclaratif / constitutif

 

Système

Déclaratif

Constitutif

Manière dont les droits sont conférés

Directement par le texte pourvu que les conditions soient satisfaites

Par l’intermédiaire de l’autorisation délivrée par les autorités compétentes (centralisées ou décentralisées) après vérification que les conditions sont satisfaites

Obligation mise à la charge des bénéficiaires

Aucune

Demande de titre de séjour

Sanction de l’absence de formalité / démarche

Aucune (non obligatoire)

Absence de droit au séjour

Circonstances à l’occasion de laquelle la preuve de la situation doit être fournie

Lorsque la situation doit être établie pour bénéficier du régime le plus favorable. Ex : contrôle de la situation au regard du droit au séjour, demande de protection sociale

A l’occasion de la demande de titre de séjour

Modalités de preuve

Tout moyen (le document ne fait que favoriser l’administration de la preuve)

Titre de séjour exclusivement

 

2.     Le durcissement des conditions substantielles applicables aux anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes

Le Brexit donne ensuite lieu à l’application aux anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes de conditions plus strictes que celles du droit de l’Union européenne.

Pour rappeler très succinctement le cadre applicable à la libre circulation des personnes, les citoyens de l’Union européenne disposent d’un droit à l’entrée et d’un droit inconditionnel au séjour pour les trois mois qui suivent l’entrée[13]. Ils sont, ensuite, soumis à la condition d’exercer une activité salariée ou, à défaut, de disposer de ressources suffisantes pour ne pas devenir une charge pour le système d’assurance sociale de l’État membre d’accueil et d’une assurance maladie complète[14]. Au terme d’un délai qui est le plus souvent de cinq ans, ils accèdent à la résidence permanente[15]. Le droit des membres de leur famille est en outre dérivé du leur[16], bien qu’il puisse devenir autonome[17]. Ces dispositions interprétées de manière extensive par la Cour de justice ne valent, toutefois, que sous réserve de l’absence de menace pour l’ordre public, la sécurité publique et la santé publique[18].

Le droit commun applique en revanche des conditions très variables selon la motivation dont procède la décision d’immigrer et selon que la présence des catégories auxquelles appartiennent les demandeurs est considérée comme désirable[19]. Tenu à l’écart des efforts accomplis sous l’égide de l’Union européenne aux fins d’attirer certaines catégories de travailleurs ressortissants de pays tiers sur le territoire des États membres, notamment les plus qualifiées, et/ou à leur reconnaître certains droits, le système d’immigration britannique présente deux singularités notables.

Premièrement, il recourt en matière d’immigration professionnelle et étudiante à un système dit « à points », bien qu’il ne le soit que partiellement et qu’il comporte des singularités qui le détachent des modèles déployés par d’autres pays anglo-saxons[20]. Ce mode opératoire mis en avant lors du retrait[21] est censé permettre la sélection par les autorités publiques des profils dont la contribution escomptée au rayonnement ou à l’économie britannique est la plus significative[22].

Deuxièmement, il applique des conditions particulièrement restrictives en matière d’immigration familiale. Le Human rights act 1998 intègre la convention précitée au droit des étrangers britannique de sorte qu’ « il est illégal pour une autorité publique d’agir d’une manière incompatible avec un droit de la Convention »[23] et que toute personne qui se prétend victime d’une telle violation doit avoir la possibilité de former un recours contentieux[24]. Sa portée demeure néanmoins relativement limitée. L’Immigration act 2014 insère dans le Nationality, Asylum and Immigration act 2002 une partie 5A qui mentionne les considérations légales d’intérêt public que les juridictions doivent prendre en compte lorsqu’elles examinent des recours qui font état d’une violation de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’Homme. Elle prévoit notamment que l’intérêt général qui s’attache aux considérations liées au maintien d’un contrôle effectif sur l’immigration, à la capacité du demandeur à s’exprimer en langue anglaise, et à son autonomie financière, est présumé. Il est précisé qu’une faible attention doit être portée à la vie privée et familiale établie pendant que la personne se trouvait au Royaume-Uni en situation irrégulière ou à un moment où la situation au regard du droit au séjour était irrégulière ou précaire. Une exception est envisageable : que la personne entretienne une relation réelle et durable avec un enfant dont il n’est pas raisonnable d’attendre qu’il quitte le Royaume-Uni. De surcroît, les juridictions doivent interpréter la législation de manière à la rendre compatible avec la Convention. À défaut, elles doivent prendre une décision d’incompatibilité (sans pouvoir d’annulation, toutefois).

L’application du droit commun aux anciens bénéficiaires de la libre circulation engendre une régression des droits qui concerne l’ensemble des catégories de personne et une redistribution des perspectives de mobilité qui affecte plus particulièrement les individus dont la présence est regardée comme la moins valorisante. Cela vaut notamment pour les travailleurs peu qualifiés qui ne peuvent désormais prétendre qu’à un droit au séjour temporaire dans le cadre de contrats saisonniers.

B.    Les exceptions

Le principe de l’alignement sur le droit commun souffre diverses exceptions dont témoignent le maintien d’une forme atténuée de coordination de sécurité sociale et la conservation, sous certaines conditions, de droits politiques. Seules sont développées celles qui ont trait directement aux conditions de l’entrée et du séjour. La mobilité au titre des services (tableau : Mobilité au titre des services), telle qu’elle est convenue par l’Accord de commerce et de coopération n’est cependant pas abordée dans la mesure où elle ne relève pas à proprement parler de l’immigration. Ces exceptions portent principalement sur le régime transitoire de l’Accord de retrait (1.), sur l’exemption de visa pour les citoyens de l’Union européenne qui n’en sont pas bénéficiaires (2.) et sur le maintien de la Common Travel Area au profit des ressortissants irlandais (3.).

1.     Le régime transitoire de l’Accord de retrait

L’adoption de mesures transitoires s’est imposée du fait de la nécessité de protéger les droits des millions de personnes qui avaient légitimement construit leur vie dans le cadre de la libre circulation des personnes et que la décision britannique d’y porter un terme menaçait directement. Le temps pris pour la conclusion de l’Accord de retrait adopté le 17 octobre 2019, dont la deuxième partie est consacrée aux droits des citoyens, tend à dissimuler le relatif consensus dont a fait l’objet cet objectif partagé de part et d’autre de la Manche. Il convient de prendre également en compte des accords similaires conclus avec les États associés à l’Union européenne[25].

        a.     L’Accord de retrait

La mise en œuvre de l’Accord de retrait posait des difficultés particulières du fait que le Royaume-Uni n’appartenait plus à l’Union européenne. Elles ont nécessité de faire en sorte que les dispositions puissent exercer un effet similaire à celles du droit de l’Union européenne dans le droit britannique[26]. L’Accord distingue la situation des résidents de celle des travailleurs frontaliers et s’efforce de conserver, pour ceux dont la situation avait été créée avant le 1er janvier 2021[27], l’essentiel des droits dont ils jouissaient sous l’empire de la libre circulation. L’essentiel seulement, car des différences notables sont observées. Elles résident dans la faculté offerte aux États membres de recourir à un système constitutif qui oblige à l’accomplissement de certaines démarches pouvant être perçues comme une perte des droits. S’agissant des ressortissants britanniques, le lien exclusif instauré avec l’État d’accueil ou le travail interdisait un mouvement ultérieur vers un autre État membre.

       b. La mise en œuvre britannique

La transposition britannique de l’Accord de retrait a donné lieu à l’élaboration de deux dispositifs, l’EU Settlement Scheme[28] et, à titre plus marginal du fait du moindre nombre de travailleurs frontaliers, l’EU Frontier Worker Scheme[29] (qui ne sera pas traité ici). Principalement organisé par les immigration rules, l’EU Settlement Scheme repose sur un système constitutif. Il comprend deux statuts : celui de résident permanent (« settled status ») et un statut préalable à l’obtention de ce dernier, le « pre-settled status ». Le schéma était initialement conçu de telle sorte que le passage du second au premier statut nécessitait de renouveler les formalités. Ce dualisme a rendu indispensables divers ajustements[30] qui doivent beaucoup à l’Independent Monitoring Authority[31]. À ces statuts se trouvent par ailleurs associés des droits différents en matière d’égalité de traitement[32], ce qui soulève la question de savoir dans quelle mesure l’EU Settlement Scheme transpose effectivement l’Accord de retrait (tableau récapitulatif, EUSS :Deux statuts).

Ce dispositif, entièrement dématérialisé, y compris pour ce qui est de la preuve de la situation au regard du droit au séjour[33], a permis à plus de 6 millions de personnes (citoyens de l’Union européenne, ressortissants de l’Islande, du Liechtenstein, de la Norvège et de la Suisse et ressortissants de pays tiers) de conserver un droit au séjour au Royaume-Uni, que ce soit dans le cadre du statut de résident permanent ou du statut préalable à ce dernier.

2.     L’exemption de visa pour les citoyens de l’Union européenne, non-bénéficiaires de l’Accord de retrait, illustration privilégiée du maintien d’un traitement préférentiel

Pour les citoyens de l’Union européenne et les membres de leur famille qui ne sont pas bénéficiaires de l’Accord de retrait, l’intensité des liens avec le Royaume-Uni est telle que, malgré la remise en cause constante des conditions de l’appartenance à l’Union européenne lors de l’adhésion, l’alignement sur le droit commun ne pouvait qu’être incomplet. L’exemption de visa de court séjour, qui apparaît comme contradictoire avec la volonté de maîtriser l’immigration, est l’aspect qui l’illustre le mieux. Les citoyens de l’Union européenne peuvent, en effet, entrer et résider au Royaume-Uni pour une durée pouvant atteindre six mois. Si l’Accord de commerce et de coopération reconnaît l’intention partagée des parties d’exempter les ressortissants concernés de visa pour les courts séjours[34], il ne comporte toutefois pas d’engagement – les dispositions relevant du niveau unilatéral, et interdit à Londres d’opérer une discrimination en raison de la nationalité. Le déploiement des frontières intelligentes et de l’Electronic Travel Authorisation fait que cette exemption n’exonère plus les citoyens de l’Union européenne de toute formalité, puisque, depuis avril 2025, ils doivent se soumettre à une procédure de demande d’autorisation administrative, moins contraignante toutefois que la demande de visa.

3.     La réaffirmation de la Common Travel Area et sa formalisation

Une autre exception notable concerne la Common Travel Area qui unit le Royaume-Uni à l’Irlande. Cet arrangement administratif, qui remonte à l’indépendance de la République d’Irlande, se résout à l’impossibilité de sécuriser la frontière terrestre entre les deux pays en mettant en place une forme de libre circulation fondée sur la nationalité et donne progressivement lieu à une coopération en matière de lutte contre l’immigration irrégulière. Le retrait du Royaume-Uni aboutit à ce qu’elle soit traversée par une frontière extérieure de l’Union européenne, mais la crainte d’un regain de tension après des décennies d’un conflit sanglant explique le choix fait de la rendre aussi peu perceptible que possible.

Dans la mesure où « la République d’Irlande n’est un pays étranger pour aucune des lois en vigueur au Royaume-Uni, dans ses colonies, dans ses protectorats et dans les territoires placés sous sa souveraineté », les ressortissants irlandais bénéficient par ailleurs de « droits et privilèges » antérieurs à l’adhésion du Royaume-Uni et de l’Irlande aux Communautés européennes. Ils leur confèrent un statut qui pouvait légitimement apparaître comme plus favorable que celui de citoyen de l’Union européenne sous l’empire de la libre circulation. Cette dernière, en s’y superposant, les a cependant dotés d’un cadre leur permettant de faire valoir leurs droits dont la disparition nécessite une démarche de formalisation. Elle est opérée par le recours privilégié à une série de memoranda of understanding qui réaffirment la Common Travel Area. Ils ne confèrent néanmoins qu’un faible niveau de garantie aux ressortissants concernés[35]. Le nombre d’Irlandais qui résident au Royaume-Uni est estimé entre 300 000 et 350 000. Seuls 18 327 d’entre eux avaient formulé une demande au titre de l’EU Settlement Scheme (à la date du 31 mars 2025).

Pour reprendre la terminologie de la comptabilité, à laquelle emprunte l’expression de « solde migratoire », l’alignement sur le droit commun, qui vise à maîtriser ce qui constitue dorénavant une immigration en provenance des États membres, doit permettre d’agir sur les « flux » à venir, mais est dépourvu d’effets sur les « stocks » qui se sont constitués et qui demeurent importants. Pour autant, le nombre des citoyens de l’Union européenne qui se sont installés au Royaume-Uni accuse, depuis son retrait de l’Union européenne, une baisse sensible. Pour la période comprise entre le 1er juillet et le 30 juin, le nombre des citoyens de l’Union européenne à s’installer au Royaume-Uni en 2015-2016 était d’environ 260 000. Ils ne sont plus que 116 000 en 2024-2025 en prenant également en compte les ressortissants des États associés précités. Pour ce phénomène, la part qui revient au changement de cadre juridique et à la possibilité offerte désormais de prononcer des refus d’autorisation administrative peut difficilement être évaluée. La situation reste marquée par l’effet dissuasif exercé par le traitement des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille, et par le tarissement des mouvements en provenance des nouveaux États membres.

II.     Une recherche laborieuse de maîtrise de l’immigration

La décision d’aligner le traitement des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille sur le droit commun a donné lieu à des adaptations de ce dernier. Elles sont allées dans le sens d’une libéralisation (A.), avant que de nouvelles restrictions ne soient apportées (B.).

A.    Un premier mouvement de libéralisation concomitant à l’alignement sur le droit commun

Le paradoxe du Brexit est que le durcissement du traitement réservé aux anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes s’est dans un premier temps accompagné d’un mouvement de libéralisation du système d’immigration professionnelle et étudiante (mais pas du rapprochement familial).

Ce mouvement, qui visait à pallier les carences du marché du travail britannique, constatées ou simplement anticipées, a principalement affecté la voie dédiée aux travailleurs qualifiés. Les conditions ont été sensiblement assouplies. Le niveau des postes pouvant être pourvus de cette manière a été baissé de l’équivalent d’un premier cycle universitaire à celui du baccalauréat et le niveau de salaire annuel de 35 800£ à 25 600£. Par ailleurs, l’examen de la situation sur le marché de l’emploi et le quota ont été supprimés[36], de même que la durée de séjour maximale et la période de carence. Il s’est également manifesté par des modifications conjoncturelles qui ont concerné certaines catégories, comme les travailleurs du secteur de la santé et des soins pour lesquels la pandémie de Covid-19 a mis en évidence de fortes tensions. Ils ont pu être recrutés dans le cadre de la voie précitée s’agissant d’un métier en tension, quand bien même le niveau requis ne correspondait pas à celui habituellement admis pour cette voie. Un niveau salarial inférieur leur a été appliqué[37].

Concernant les étudiants, les conditions substantielles n’ont pas été sensiblement modifiées, mais la voie qui a permis aux jeunes diplômés de l’enseignement supérieur britannique de rejoindre le marché du travail pour une période de deux ans de 2008 à 2012 a été restaurée[38].

Ces modifications ont entraîné deux conséquences :

  • une nouvelle distribution des pays dont proviennent les personnes qui s’installent sur le territoire britannique sans en avoir la nationalité. La part des citoyens de l’Union européenne, dont les ressortissants britanniques ne font désormais plus partie[39], décline, tandis que celle des ressortissants des pays tiers, majoritairement originaires des anciennes colonies (Inde, Nigéria et Pakistan) et de la Chine, progresse. Elle peut désormais être estimée à 85% de l’immigration à destination du Royaume-Uni, alors qu’elle était légèrement inférieure à 50% lors du référendum ;
  • une envolée de l’immigration. Cette dernière atteint un record historique en juin 2023 avec un solde migratoire de 906 000 pour les douze mois qui précèdent. Le slogan des « tens of thousands », brandi par les conservateurs à une époque où l’objectif de maintenir le solde migratoire annuel à un niveau strictement inférieur à 100 000 pouvait encore apparaître comme atteignable, a révélé toute sa vacuité. Cette explosion est principalement le fait de travailleurs qualifiés, d’étudiants et de personnes à charge. Il ne peut pas être mis à l’actif des seules atteintes portées aux libertés à Hong Kong ou au conflit en Ukraine. Avec l’abandon de la référence à un plafond exprimé de manière chiffrée qui rendrait l’écart avec la réalité trop criant, ce constat entraîne un durcissement des conditions. Il est opéré par une succession de réformes qui peinent à convaincre de l’existence d’une stratégie structurelle.
B.    Un mouvement de restriction amorcé à l’automne 2023

Engagé à l’automne 2023, le second mouvement de restriction  de l’immigration post-Brexit a semblé s’amplifier récemment avec la publication du livre blanc précité. S’engageant dans la voie tracée par les conservateurs, le gouvernement travailliste y détaille les mesures supplémentaires qu’il entend prendre pour prémunir le Royaume-Uni de devenir une « île d’étrangers les uns aux autres »[40], ce qui n’est pas sans rappeler Enoch Powell et ses « rivières de sang »[41]. À défaut de pouvoir détailler l’évolution constatée, il est possible d’en dégager les principaux aspects du dispositif en distinguant les motivations à l’origine du mouvement migratoire (professionnelle, étudiante et familiale : 1. à 3.) et en envisageant les modalités de l’accès à la résidence permanente (4.).

1.     L’immigration professionnelle

La voie dédiée aux travailleurs qualifiés, qui est la principale voie d’immigration pour les étrangers qui aspirent à entrer et séjourner au Royaume-Uni afin d’y exercer une activité professionnelle, fait l’objet de plusieurs réformes à contre-courant de la libéralisation concomitante à l’alignement du traitement des anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes sur le droit commun :

  • le niveau de qualification requis pour le poste est progressivement augmenté et rétabli au niveau de la Licence[42], de même que le niveau de salaire (y compris pour les travailleurs du secteur de la santé pour lesquels un niveau spécifique a été déterminé) : de 26 200 à 38 700 £ depuis le 4 avril 2024, puis 41 700 £ depuis le 22 juillet dernier[43] ;
  • le traitement des tensions sur le marché du travail est adapté en conséquence. La liste des métiers en tension[44] cède la place à deux listes : celle des salaires de l’immigration,[45] qui comprend un nombre de métiers sensiblement réduit, et celle des carences temporaires[46]. Chacune d’elles correspond respectivement à un niveau de qualification plus ou moins élevé. La seconde vise à compenser l’augmentation du niveau requis pour l’accès à la voie généraliste en soulignant le caractère temporaire de l’immigration en accordant des droits réduits, de la possibilité de venir, ou de faire venir des personnes à charge, n’est notamment pas offerte. Elle doit en tout état de cause être supprimée le 31 décembre 2026[47]. Des exceptions ne pourront être décidées que sur préconisation du Migration Advisory Committee[48], pourvu que le secteur concerné puisse apporter la preuve des efforts déployés aux fins de privilégier la main-d’œuvre résidente au niveau national.
  • une augmentation de 32% des frais mis à la charge des employeurs est envisagée[49]. Elle vise à financer l’effort de formation à accomplir pour mettre la main-d’œuvre résidente en mesure d’être recrutée sur les différents métiers en tension.

S’agissant plus particulièrement des travailleurs du secteur de la santé, les employeurs qui souhaitent les recruter doivent désormais être enregistrés auprès d’une commission chargée de veiller à la qualité des soins. Il est mis fin, comme pour les étudiants (sauf exception)[50], à la possibilité qui leur était laissée de venir ou de faire venir les personnes à charge[51]. La voie va être prochainement fermée, rendant impossible leur recrutement[52].

S’agissant des catégories dont l’installation au Royaume-Uni est tenue pour la plus désirable en ce qu’elle serait la plus profitable à l’économie ou plus largement au rayonnement britannique (visas Global Talent et High Potential), le gouvernement entend favoriser son immigration au Royaume-Uni de diverses manières[53].

Pour ce qui est de la voie dédiée aux jeunes diplômés de l’enseignement supérieur, le gouvernement entend porter la durée du séjour des titulaires du visa dédié aux jeunes diplômés en leur permettant de travailler au Royaume-Uni à 18 mois plutôt qu’à 24[54].

Au-delà de ces changements catégoriels, il convient de noter le déploiement progressif des visas dématérialisés sur le modèle de ce qui a été développé pour les bénéficiaires de l’EU Settlement Scheme. Ce changement, qui vise à lutter contre le travail clandestin, rencontre l’hostilité traditionnelle à laquelle se sont heurtés les projets visant à faciliter l’identification des personnes menés antérieurement.

2.     L’immigration étudiante

Le gouvernement étudie en outre la possibilité de soumettre les universités britanniques à une taxe sur les revenus provenant des frais d’inscription acquittés par les étudiants internationaux. Cette option doit notamment permettre de compenser les insuffisances des financements publics dans le secteur de l’enseignement supérieur tout en fixant des conditions plus rigoureuses pour conserver l’autorisation d’accueillir des usagers étrangers.

3.     L’immigration familiale

L’immigration familiale n’échappe pas à l’augmentation des seuils financiers. Après une première hausse de 18 600£ à an à 29 000£ par an opérée en avril 2024[55], le gouvernement a fait part de son intention de poursuivre dans cette voie[56].

Il a également fait part de son intention de réduire encore l’influence de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales sur le droit britannique. À cet effet, il prévoit d’encadrer la manière dont son article 8, qui garantit le droit à la vie privée et familiale, trouverait à s’appliquer pour chacune des différentes voies d’immigration et en particulier le recours aux « circonstances exceptionnelles »[57].

4.     L’accès à la résidence permanente

Un durcissement des conditions de l’accès à la résidence permanente est enfin envisagé. Il passerait par l’allongement de 5 à 10 ans de la période de séjour régulier préalable à l’obtention de l’autorisation de séjour pour une durée illimitée.

Parmi les mesures envisagées par le gouvernement dans son programme politique, il reste à voir quelles sont celles qui pourront être adoptées. Les immigration rules constituant l’une des principales sources du droit de l’immigration britannique, il est possible de penser qu’elles le seront d’autant plus facilement que le caractère extrêmement restreint du contrôle parlementaire exercé dans le cadre de la procédure négative le rend particulièrement malléable aux velléités de l’exécutif, sauf pour celles d’entre elles qui ne peuvent être apportées par cette voie[58]. Il expose les citoyens de l’Union européenne et les membres de leur famille à une instabilité accrue. Elle montre, sans contestation possible, que la sortie de l’Union européenne n’a pas permis au Royaume-Uni d’atteindre l’objectif qu’il poursuivait.

III.     La recherche d’un nouveau cadre juridique pour l’asile

Le Royaume-Uni s’est également efforcé d’adapter sa politique en matière d’asile. Alors qu’il était membre de l’Union européenne, il n’avait pas confirmé sa participation aux directives procédurales lors de la deuxième phase du régime commun d’asile. En revanche, il avait pris pleinement part au système dit « Dublin », qui regroupe notamment le règlement (UE) n° 604/2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride et le règlement (UE) n° 603/2013 relatif à la création d’Eurodac pour la comparaison des empreintes digitales. Par rapport à celle de ses prédécesseurs conservateurs (A.), la politique menée par le gouvernement Starmer marque une évolution (B.)

A.    La politique conservatrice : l’instauration d’un système d’asile à plusieurs niveaux et la pénalisation de l’entrée irrégulière

Le Nationality and Borders Act 2022 distingue les demandeurs d’asile selon qu’ils sont entrés régulièrement ou non sur le territoire britannique et qu’ils ont ou non traversé un pays sûr : ceux d’entre eux dont l’entrée est régulière et qui n’ont pas traversé de pays sûr dans lequel ils auraient pu demander l’asile sont susceptibles de voir des droits plus étendus que les seconds. Le primat accordé aux modalités de l’entrée davantage qu’aux raisons qui motivent la demande pose la question de sa compatibilité avec la Convention de Genève de 1951. En ouvrant la voie à la mise en œuvre du projet d’externalisation du traitement de la demande d’asile au Rwanda, la loi pénalise en outre l’entrée irrégulière.

La politique des gouvernements conservateurs fut impuissante à endiguer l’augmentation de la demande d’asile. Elle a atteint un niveau inédit au cours de la période comprise entre le 1er juillet 2024 et le 30 juin 2025, durant laquelle environ 110 000 d’entre elles ont été enregistrées[59]. Ce phénomène est allé de pair avec l’augmentation des tentatives de franchissement irrégulier par voie de small boats. Des stocks de demandes ont explosé, en dépit d’un indéniable effort du gouvernement Starmer visant à leur résorption. Ces derniers ont donné lieu à l’application de délais importants pour le traitement des dossiers qui compromettent la possibilité de prononcer et de mettre en œuvre une décision d’éloignement en cas de rejet.

B.    La politique travailliste : la réduction des délais de traitement et la maîtrise du regroupement familial

Après l’échec ou l’abandon des projets conservateurs, un mouvement de protestation contre l’accueil des demandeurs d’asile dans des hôtels a éclaté à la suite d’une décision de la High Court qui interdisait temporairement l’hébergement des demandeurs d’asile au Bell Hotel à Epping[60]. Pour le contenir, le Secretary of State for the Home Department a présenté de nouvelles mesures. La solution privilégiée consiste désormais à réduire le délai de traitement des demandes en modifiant les voies de recours de deuxième niveau[61]. Il s’agit de substituer à la juridiction compétente une commission qui sera dotée des pouvoirs que lui conférera la loi. Elle sera notamment en mesure de prioriser l’examen des recours, en particulier ceux qui sont formés par les demandeurs hébergés dans les hôtels aux frais du gouvernement et les auteurs de troubles à l’ordre public.

Après une suspension provisoire du regroupement familial décidée en septembre dernier[62], le Premier ministre a fait part de sa volonté de pérenniser la mesure[63].

Il convient enfin de souligner les efforts accomplis en matière de lutte contre les réseaux de passeurs. Le gouvernement Starmer a notamment mis en place le Border Security Command qui mobilise les moyens policiers pour œuvrer à leur démantèlement.

IV.     La fin de la coopération européenne et l’amoindrissement des moyens en matière de lutte contre l’immigration irrégulière

Le retrait de l’Union européenne a amoindri les moyens à sa disposition pour lutter contre l’immigration irrégulière (A.) et a amené le Royaume-Uni à se tourner vers le niveau bilatéral pour développer une coopération indispensable à cet effet (B.).

A.    L’exclusion du Royaume-Uni de la coopération européenne

Le Royaume-Uni n’a pu obtenir de l’Union européenne que la possibilité de recourir aux modalités de différenciation dans le cadre de la politique d’asile et d’immigration européenne. Le protocole n° 19 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne l’exemptait de sa participation à l’Acquis de Schengen (protocole dit d’ « opt out »), mais lui reconnaissait la faculté de participer à certaines initiatives qui visaient à la sanction de l’aide à l’entrée et au séjour irrégulier[64], ce qui lui avait notamment permis d’accéder au système d’information Schengen. De ce statut, il a parfois résulté une situation d’exclusion involontaire. Elle concernait par exemple les modalités de participation à Frontex qui n’ont pu être que résiduelles[65]. Il était également acté la non-participation à l’Espace de liberté, de sécurité et de justice, tout en conservant une faculté de participation admise par le protocole n° 21 du traité précité (protocole dit d’« opt in »).

Cette volonté de conserver le contrôle de ses frontières n’a pas exclu l’intérêt que le Royaume-Uni a pu exprimer concernant la lutte contre l’immigration irrégulière. S’il ne s’est joint ni à la politique relative aux visas, ni à la directive dite « retour » qui instaure certaines normes et procédures communes s’agissant de l’éloignement des ressortissants de pays tiers en situation irrégulière au regard du droit au séjour, il s’est engagé dans certaines initiatives (en particulier la reconnaissance mutuelle des décisions d’éloignement prononcées à l’encontre des ressortissants de pays tiers), la conclusion d’accords de réadmission ou encore la coopération opérationnelle telle qu’elle se manifestait à travers l’organisation de vols groupés ou le réseau des officiers de liaison en matière d’immigration dans le cadre de Frontex.

Bien qu’il s’avère relativement neutre pour les frontières britanniques (hormis la frontière irlandaise) et notamment pour les accords bilatéraux relatifs à sa gestion[66], le Brexit a pour effet d’exclure le Royaume-Uni de ces différents dispositifs. Un accord avec l’Agence européenne des gardes-frontières et des garde-côtes (Frontex) a été conclu le 23 février 2024. Il s’agit d’un accord technique et opérationnel qui s’efforce de lutter contre l’immigration irrégulière dans ses différentes dimensions.  

Tableau sur la Participation politique d’asile et d’immigration européenne

B.    Le projet pilote d’accord de réadmission avec la France 

Le Brexit et ses conséquences ont impliqué la recherche de nouveaux partenariats. L’arrivée au pouvoir du gouvernement travailliste a marqué l’abandon du projet d’examen des demandes d’asile mené avec le Rwanda[67]. La perte de l’accès aux bases de données opérationnelles de l’Union européenne a eu pour conséquence de placer le Royaume-Uni dans une situation de dépendance accrue vis-à-vis de la coopération bilatérale. Ce phénomène a pour effet de rendre plus difficile l’identification des personnes dont l’entrée et le séjour représentent une menace pour l’ordre public et de ralentir les procédures de réadmission avec le risque de compromettre leur aboutissement[68]. Les négociations menées dans la perspective du retrait n’avaient pas permis au Royaume-Uni d’emporter l’adhésion de l’Union européenne quant à sa proposition d’accord de réadmission[69], malgré un intérêt qui était sans doute partagé.

Le Royaume-Uni a néanmoins conclu avec la France un accord de réadmission signé à Londres et à Paris les 29 et 30 juillet 2025[70]. Présenté comme un projet pilote pour la période comprise entre le 6 août 2025 et le 11 juin 2026, cet accord, qui pourrait préfigurer un accord plus large auquel se joindraient d’autres États membres, doit permettre de dissuader les traversées de la Manche qui se sont multipliées depuis quelques années[71]. Il a recueilli, malgré l’hostilité initialement rencontrée, l’accord de l’Union européenne. La France s’est engagée à mettre en œuvre ses stipulations[72].

L’accord convient que les personnes qui ont regagné le Royaume-Uni par ce moyen seront réadmises en France. En contre-partie, [73]« un canal d’entrée [sera fourni], sur la base d’une demande volontaire, pour un ressortissant d’un pays tiers »[74] qui se trouve sur le territoire français au moment où il formule la demande d’entrée[75] sur le fondement du « un pour un ».

L’atteinte de l’objectif déterminé apparaît toutefois subordonnée à l’ampleur que ces réadmissions pourront prendre. Certains médias citant des sources gouvernementales se sont fait l’écho de 50 réadmissions par semaine, sans préciser si cela correspond au point de vue du seul Royaume-Uni. Si tel est le cas, cela signifierait un nombre supérieur à celui des transferts Dublin lorsque le Royaume-Uni était membre de l’Union européenne. Il reste ainsi à voir dans quelle mesure il peut être atteint.

La stabilité que connaissent les slogans politiques de part et d’autre du Brexit tranche ainsi avec l’instabilité du droit de l’immigration, qui s’est considérablement accrue ces dernières années. Le choix d’aligner le traitement des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille sur le droit commun s’avérait inévitable dans la situation politique qui s’est dégagée du référendum. Force est néanmoins de constater que ce ne sont pas les multiples exceptions qui ne pouvaient manquer d’assortir ce principe qui expliquent que le retrait de l’Union européenne ait mené à l’échec dans la recherche toujours insatisfaite de maîtrise de l’immigration. En dépit des facteurs conjoncturels et en particulier de la pandémie de COVID 19, la démarche de prospective s’est avérée insuffisamment poussée et les conséquences de la libéralisation initialement opérée n’ont sans doute pas été anticipées avec la précision requise s’agissant d’un pari qui consistait à maîtriser l’immigration en mettant fin à un régime de libre circulation pour assouplir le système dans son ensemble.

Le mouvement de restriction amorcé par les conservateurs et poursuivi par les travaillistes laisse apparaître des divergences dans la manière d’appréhender les solutions à apporter. À la stratégie de la dissuasion fondée sur le renvoi dont le Rwanda constitue le symbole, le gouvernement de Keir Starmer substitue, en effet, une approche pragmatique qui mobilise tout à la fois l’adaptation de l’organisation policière[76], la formation de la main-d’œuvre locale, et la recherche d’une coopération avec les partenaires européens. Il reste à voir dans quelle mesure les changements apportés ou simplement envisagés à ce stade permettront d’atteindre les résultats escomptés. La question qui se pose est notamment celle de savoir si la formation permettra d’attirer la main-d’œuvre locale sur les emplois actuellement pourvus par l’immigration. Plus largement, il conviendra d’apprécier si ces mesures participent, ou non, à la régulation efficace des flux d’immigration irrégulière.


[1] « Quasi-aboutissement » du fait de la prolongation de la période de transition jusqu’au 31 décembre 2020.

[2] Les trois derniers élargissements de l’Union européenne sont intervenus en :

  • 2004 : Chypre, République tchèque, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Malte, Pologne, Slovaquie, Slovénie ;
  • 2007 : Bulgarie et Roumanie ;
  • 2013 : Croatie.

[3] TFUE, article 79.

[4] L’expression est considérée au sens de l’article 2 § 2 de la directive 2004/38/CE. Elle s’applique :

  • au conjoint ;
  • au partenaire avec lequel le citoyen de l’Union a contracté un partenariat enregistré, sur la base de la législation d’un État membre, si, conformément à la législation de l’État membre d’accueil, les partenariats enregistrés sont équivalents au mariage, et dans le respect des conditions prévues par la législation pertinente de l’État membre d’accueil ;
  • aux descendants directs qui sont âgés de moins de vingt-et-un ans ou qui sont à charge, et aux descendants directs du conjoint ou du partenaire ;
  • aux ascendants directs à charge et à ceux du conjoint ou du partenaire.

Pour les membres de la famille qui ne relèvent pas de ces cas de figure, les Etats membres sont simplement tenus de favoriser leur entrée et leur séjour conformément à leur législation nationale (directive 2004/38/CE, article 3 § 2).

[5] TFUE, article 20.

[6] TFUE, article 20 : ces droits permettent aux citoyens de l’Union européenne de :

  • circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres ;
  • voter et de se présenter aux élections du Parlement européen et aux élections municipales ;
  • bénéficier de la protection diplomatique et consulaire d’un autre Etat membre dans un pays tiers où l’Etat membre dont ils sont ressortissants n’est pas représenté ;
  • déposer une pétition au Parlement européen et recourir au médiateur européen ;
  • s’adresser aux institutions et aux organes consultatifs de l’Union dans l’une des langues des traités et recevoir une réponse dans la même langue

[7] Directive 2004/38/CE, article 7, § 1 d) et § 2.

[8] Accord du 21 juin 1999 entre la Suisse d’une part et la Communauté européenne sur la libre circulation des personnes.

[9] Accord du 2 mai 1992 sur l’Espace économique européen.

[10] HM Government, Restoring control over the immigration system, mai 2025, p. 7 et suiv., accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6821f334ced319d02c906103/restoring-control-over-the-immigration-system-web-optimised.pdf, consulté le 20 août 2025, cf. « Chapter 1 : Net migration must come down ».

[11] Un nouvel arrangement pour le Royaume-Uni dans l’Union européenne, extrait des conclusions du Conseil européen des 18 et 19 février 2016, 2016/C 69 I/01, 2. b).

[12] Ces cas correspondent aux membres de la famille des citoyens de l’Union européenne qui avaient la nationalité d’un pays tiers et à l’enregistrement obligatoire des citoyens de l’Union européenne ans les Etats membres qui ont fait le choix de mettre en œuvre cette faculté.

[13] Directive 2004/38/CE, article 6.

[14] Ibid., article 7 § 1 a) à c).

[15] Ibid., article 16.

[16]Ibid., article 7 § 1 d) et § 2.

[17] Ibid., article 18.

[18] Ibid., article 27.

[19] Iris Goldner Lang, « Intra-EU mobility of EU citizens and third-country nationals : where EU free movement

and migration policies intersect or disconnect ? », 1er août 2018, in Philippe de Bruycker et Evangelia Tsourdi (eds.), Research handbook on EU migration and asylum law, Edward Elgar, Chentenham, 2022, accessible via le lien https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3545929 consulté le 16 octobre 2022.

[20] Migration Observatory at the university of Oxford, « The Australian points-based system : What it is and what its impact would be on the Uk », 22 juillet 2019, accessible via le lien https://migrationobservatory.ox.ac.uk/resources/reports/the- australian-points-based-system-what-is-it-and-what-would-its-impact-be-in-the-uk/ consulté le 15 décembre 2022.

[21] Uk government, « The Uk’s points -based system », Policy paper, 19 février 2020 : « Nous remplacerons la libre circulation par le système à points […] pour répondre aux besoins des travailleurs les plus hautement qualifiés, des travailleurs qualifiés, des étudiants et d’une série d’autres voies d’immigration professionnelle spécialisées, y compris les voies dédiées aux dirigeants et aux créateurs d’entreprises innovantes » (traduction de l’auteur), accessible via le lien https://www.gov.uk/government/publications/the-uks-points-based-immigration-system-policy- statement/the-uks-points-based-immigration-system-policy-statement consulté le 30 janvier 2023.

[22] Ibid.

[23] Human rights act 1998, section 6(1).

[24] Ibid., section 7.

[25] Il s’agit de :

  • l’Accord entre la Confédération suisse et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif aux droits des citoyens à la suite du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne et de la fin de l’applicabilité de l’accord sur la libre circulation des personnes conclu le 25 février 2019 ;
  • l’Accord relatif aux arrangements entre l’Islande, la Principauté de Liechtenstein, le Royaume de Norvège et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord à la suite du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, de l’Accord EEE et d’autres accords applicables entre le Royaume-Uni et les États de l’EEE-AELE en vertu de l’adhésion du Royaume-Uni à l’Union européenne conclu le 28 janvier 2020.

[26] Accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique désormais noté « Accord de retrait », article 4 § 1.

[27] Accord de retrait, article 10 § 1.

[28] Immigration rules, Appendix EU et Appendix EU (family permit).

[29] The citizens’ rights (frontier workers) (EU exit) regulations 2020.

[30] Il faut notamment citer la prolongation automatique de la durée de séjour autorisée de 2, puis 5 ans pour les personnes relevant du statut préalable, la conversion automatique du statut préalable vers le statut de résident permanent et l’assouplissement de l’exigence relative à la continuité de la résidence.

Voir l’article :

The 3 Million, « Summary of changes to the EU Settlement Scheme since 2018 », accessible via le lien https://the3million.org.uk/euss-changes-since-2018, consulté le 20 août 2025.

[31] L’Independent monitoring authority (ou « autorité de suivi indépendante » en français) fait l’objet de l’article 159 de l’Accord de retrait. Elle est chargée de contrôler la mise en œuvre et l’application de sa deuxième partie consacrée aux droits des citoyens au Royaume-Uni. Elle dispose de pouvoirs équivalents à ceux que les traités confient à la Commission européenne.

[32] Voir Fratila and another v Secretary of State for Work and Pensions, [2021] UKSC 53 en lien avec CJUE, 15 juillet 2021, CG, affaire C-709/20.

[33] Kuba Jablonowski, « Brexit, digital status and transactional status », Uk in a changing Europe, 9 mars 2023. L’intervention est accessible via le lien https://www.youtube.com/watch?v=7QElG4nJ2EQ consulté le 12 avril 2023.

[34] Accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part, article 492 « Visas pour les séjours de courte durée », § 1.

[35] Memorandum of understanding entre le gouvernement d’Irlande et le gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord concernant la Common travel area et les droits et privilèges réciproques associés, 8 mai 2019.

Voir notamment :

  • le memorandum of understanding entre le gouvernement d’Irlande et le gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord concernant les mesures relatives aux soins de santé au sein de la Common Travel Area signé le 18 décembre 2020 ;
  • la convention sur la sécurité sociale entre le gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord et le gouvernement d’Irlande signée à Dublin le 1er février 2019.

[36] Statement of changes to the immigration rules HC 813, 22 octobre 2020. Voir Appendix Skilled worker.

[37] Statement of changes to the immigration rules HC 1019, 24 janvier 2022.

[38] Statement of changes to the immigration rules HC 813, 19 février 2024.

[39] CJUE, 9 juin 2022, EP contre Préfet du Gers, affaire C-673/20 et CJUE, 18 avril 2024, EP contre Préfet du Gers, affaire C-715-22.

[40] Rajeev Syal, « UK risks becoming ‘island of strangers’ without more immigration curbs, Starmer says », The Guardian, 12 mai 2025, accessible via le lien consulté le 19 août 2025. Il convient de préciser qu’en anglais, le mot « étrangers » au sens de « strangers » ne renvoie pas à la nationalité, mais au caractère inconnu. Le Premier ministre s’est depuis distancié de ses propos.

[41] Dans le discours qu’il prononcé à Birmingham en 1968, le député conservateur a prédit les « rivières de sang » auxquelles ne manquerait pas de donner lieu l’immigration des citoyens du Commonwealth si elle n’est pas maîtrisée.

[42] Statement of changes to the immigration rules HC 997, 1er juillet 2025.

[43] Ibid.

[44] Traduit « shortage occupation list ».

[45] Traduit « immigration salary list ». Statement of changes to the immigration rules HC 590, 14 mars 2024.

[46] Traduit « temporary shortage list ». Statement of changes to the immigration rules HC 997, 1er juillet 2025.

[47] Statement of changes to the immigration rules HC 997, 1er juillet 2025.

[48] Le Migration Advisory Committee est un organisme indépendant censé conseiller le gouvernement britannique sur sa politique d’immigration.

[49] HM Government, Restoring control over the immigration system, mai 2025, p. 27 et suiv., accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6821f334ced319d02c906103/restoring-control-over-the-immigration-system-web-optimised.pdf, consulté le 20 août 2025.

[50] Statement of changes to the immigration rules HC 556, 19 février 2024.

[51] Ibid.

[52] Statement of changes to the immigration rules HC 997, 1er juillet 2025.

[53] HM Government, Restoring control over the immigration system, mai 2025, p. 28 et suiv., accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6821f334ced319d02c906103/restoring-control-over-the-immigration-system-web-optimised.pdf, consulté le 20 août 2025.

[54] HM Government, Restoring control over the immigration system, mai 2025, p. 74 et suiv., accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6821f334ced319d02c906103/restoring-control-over-the-immigration-system-web-optimised.pdf, consulté le 20 août 2025.

[55] Statement of changes to the immigration rules HC 590, 14 mars 2024. Voir Appendix FM.

[56] HM Government, Restoring control over the immigration system, mai 2025, p. 28 et suiv., accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6821f334ced319d02c906103/restoring-control-over-the-immigration-system-web-optimised.pdf, consulté le 20 août 2025.

[57] HM Government, Restoring control over the immigration system, mai 2025, p. 43 et suivantes, accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6821f334ced319d02c906103/restoring-control-over-the-immigration-system-web-optimised.pdf, consulté le 20 août 2025.

[58] Cela vaut notamment pour les mesures qui ont trait à la fiscalité.

[59] Le système Dublin, qui pose le principe selon lequel l’Etat responsable de l’examen de la demande d’asile est le premier dans lequel le demandeur a été enregistré, plaçait le Royaume-Uni dans une situation relativement favorable puisque les demandeurs atteignaient son territoire après avoir été le plus souvent identifiés dans d’autres Etats membres responsables de l’examen de leur demande.

[60] [2025] EWHC 2183 (KB). Cette décision a été infirmée en appel : [CA-2025-002117] et [CA-2025-002118]. Des développements sont attendus au cours de l’automne.

[61] Recours sur les décisions de confirmation du rejet de la demande d’asile.

[62] Statement of changes to the immigration rules HC 1298, 4 septembre 2025.

[63] Gov.Uk, « Uk to reduce asylum offer to reduce the pull factor for small boats crossings », communiqué de presse, 1er octobre 2025, accessible via le lien https://www.gov.uk/government/news/uk-to-reform-asylum-offer-to-reduce-the-pull-factor-for-small-boat-crossings consulté le 6 octobre 2025.

[64] Convention d’application de l’accord de Schengen, articles 26 et 27.

[65] Le Conseil a refusé que le Royaume-Uni participe à l’Agence européenne des garde-côtes et garde-frontières plus connue sous le nom de « Frontex » au motif qu’il ne s’est pas associé aux autres États membres concernant l’application des dispositions de l’acquis de Schengen relatives à la suppression des contrôles aux frontières extérieures dont elle constitue un développement. Il a été suivi sur ce point par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE, 18 décembre 2007, Royaume-Uni c/ Conseil, affaire C-77/05). Le règlement (UE) n° 2007/2004 portant création d’une agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne organise néanmoins certaines modalités de participation à son profit. Il peut d’abord se faire représenter au conseil d’administration de l’agence sans toutefois prendre part au vote (article 23 § 4). Par ailleurs, Frontex doit favoriser la coopération opérationnelle avec lui, notamment pour ce qui est des opérations de retour conjointes (article 12), et son conseil d’administration statuant à la majorité absolue peut l’autoriser au cas par cas à intervenir dans certaines opérations (article 20 § 5). Le Royaume-Uni s’est saisi de cette opportunité et a contribué à la mise à la disposition de moyens à destination de l’agence.

[66] Voir notamment :

  • le Protocole de Sangatte du 25 novembre 1991 et protocole additionnel du 29 mai 2000 ;
  • les accords du Touquet du 4 février 2003 ;
  • le traité de Sandhurst du 18 janvier 2018.

[67] Uk and Rwanda migration and economic development partnership.

[68] Le nombre de transferts sortants Dublin depuis le Royaume-Uni du temps de l’appartenance à l’Union européenne ne doit toutefois pas être surestimé. Selon les données qui restent accessibles à partir d’Eurostat, il était de 519 en 2015, 355 en 2016, 314 en 2017, 209 en 2018, 263 en 2019.

[69] Draft working text for an agreement between the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the European Union on the readmission of persons residing without authorization, accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/5ec3b8d3d3bf7f5d43765d51/DRAFT_Agreement_on_the_readmission_of_people_residing_without_authorisation.pdf, consulté le 20 août 2025. Ce document pour lequel il n’est pas possible d’apporter davantage de précisions bibliographiques a été élaboré par la partie britannique dans le cadre des négociations avec la Task Force de l’Union européenne.

[70] Accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la prévention des traversées périlleuses signé à Londres le 29 juillet 2025 et à Paris le 30 juillet 2025.

[71] Frontex, « Frontières extérieures de l’UE : franchissements irréguliers en baisse de 18 % au cours des 7 premiers mois de 2025 », accessible via le lien https://www.frontex.europa.eu/media-centre/news/news-release/eu-external-borders-irregular-crossings-down-18-in-the-first-7-months-of-2025-ArNz2R?etrans=fr, consulté le 20 août 2025. Ce communiqué de presse fait état de 41 756 franchissements irréguliers en 2025 7M, soit +26% par rapport à la même période de référence l’année précédente.

[72] Accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la prévention des traversées périlleuses signé à Londres le 29 juillet 2025 et à Paris le 30 juillet 2025, article 12 § 1.

[73] Ibid., article 4.

[74] Ibid, article 12 § 1 a).

[75] Ibid., article 12 § 1 b).

[76] A travers le Border security command.

Les défis de Keir Starmer et de l’importance de signer des accords post-Brexit

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite en Civilisation britannique

La lune de miel de Keir Starmer s’est avérée de courte durée. Dès son arrivée au 10 Downing street, il a été confronté à des problèmes de politique intérieure auxquels il a répondu avec maladresse et parfois un manque de discernement.

Si la plupart des défis que le Premier ministre s’est montré disposé à relever sont antérieurs au 1er juillet 2024 (date de sa victoire électorale), la guerre commerciale déclenchée par Trump a constitué un nouveau défi aussi sérieux qu’imprévisible. Le bouleversement géopolitique conflictuel provoqué par le Président américain, s’est avéré générateur d’incertitudes quant à l’avenir politico-économique du Royaume-Uni.

La stratégie du Premier ministre dans le domaine des relations internationales a suscité doutes et interrogations, quant à sa cohérence et sa faisabilité. Il a, à plusieurs reprises, déclaré ne pas vouloir établir de priorité entre la revitalisation de la relation spéciale avec les États-Unis et la « réinitialisation » des liens avec l’Union européenne.

Dans son discours au Guildhall le 2 décembre 2024, il a déclaré : « Je tiens à être clair dès le départ. Dans le contexte des temps dangereux que nous vivons, l’idée que nous devons choisir entre nos alliés, est une erreur (…). Je réfute absolument cette idée. Attlee n’a pas choisi entre les alliés. Churchill n’a pas choisi non plus. L’intérêt national exige que nous travaillions avec les deux. »

Toutefois, contrairement à ce qui a pu être anticipé après l’élection de Donald Trump pour un second mandat, c’est manifestement vers les États-Unis, le second partenaire commercial du Royaume-Uni après l’Union européenne, que s’est tourné, en premier lieu, le Premier ministre, motivé par l’ardent désir de conclure un accord de libre-échange.

L’accord avec les États-Unis

Un accord qui a fait longtemps débat

L’idée de cet accord n’était pas neuve et avait été évoquée à plusieurs reprises, de part et d’autre de l’Atlantique. À son arrivée au gouvernement, Theresa May, a clamé haut et fort  : « Brexit veut dire Brexit, et nous en ferons un succès ». Ce succès, dans l’esprit de May, dépendrait largement de la signature d’un vaste accord de libre-échange avec les États-Unis, qui viendrait, selon elle, compenser avantageusement la perte des bénéfices commerciaux associés au marché unique.

Le président américain Barack Obama, qui n’approuvait pas le Brexit, avait émis des doutes quant à la réalisation du projet, en déclarant que le Royaume-Uni se retrouverait « en queue de peloton ». Mais son successeur, Donald Trump, qui jugeait que le départ du Royaume-Uni de l’Union européenne était une très bonne nouvelle, n’a pas tardé à se déclarer très favorable à la conclusion d’un accord commercial « rapide et substantiel » puis  « massif » avec le Royaume-Uni, après le Brexit.

En août 2019, le Premier ministre britannique, Boris Johnson, un des principaux architectes du Brexit, exprimait son enthousiasme pour une telle perspective. Mais le vaste accord de libre-échange avec les États-Unis, dont il rêvait, tout comme l’avait imaginé Theresa May, ne s’est pas matérialisé. Il a buté sur un certain nombre d’obstacles, sous les mandats des conservateurs, parmi lesquels les conditions de la rupture avec l’Union européenne et particulièrement le backstop de Theresa May, qui aurait maintenu le Royaume-Uni aligné avec l’UE dans l’attente d’une meilleure solution.

Le Président Biden, quant à lui, n’a manifesté aucun véritable intérêt pour l’ouverture des marchés américains aux produits britanniques. Les démocrates au Congrès se sont montrés tout aussi réticents. Rishi Sunak s’est, de son coté, fait l’écho des craintes exprimées dans l’opinion publique britannique, vis-à-vis du risque de voir les marchés britanniques inondés de poulet chloré ou de bœuf nourri aux hormones. 

Ce n’est que cinq ans après la sortie effective du Royaume-Uni, le retour des travaillistes et celui de Trump à la Maison blanche que, le 8 mai 2025, jour du 80e anniversaire de la l’armistice de la Seconde Guerre mondiale, était annoncée la signature d’un accord commercial entre les deux États. Il y a lieu de s’interroger sur les circonstances qui ont pu favoriser une entente entre les deux dirigeants, à même de déboucher sur un accord commercial, qui semblait naguère relever de l’improbable, voire de l’impossible, tant les divergences étaient grandes entre les deux parties.

Une conjoncture très particulière

La volonté de Starmer de ne pas choisir entre les deux priorités, le rapprochement avec l’Union européenne et la signature d’un accord commercial avec les États-Unis, est souvent apparue comme un manque de cohérence. En revanche, la prudence que le Premier ministre a témoignée en décidant, à l’inverse des responsables européens, de ne pas riposter à l’offensive tarifaire de Donald Trump, s’est avérée judicieuse.

Les mesures du Président américain visent à augmenter les droits de douane afin de stimuler l’industrie manufacturière américaine et corriger des balances commerciales déficitaires, notamment avec la Chine et l’UE. Le 3 avril 2025, au lendemain de l’annonce du Président Trump d’une augmentation à 25% des droits de douane sur les importations d’automobiles britanniques, Starmer déclarait à un groupe de chefs d’entreprise : « Le président des États-Unis a agi pour son pays, et c’est son mandat. Aujourd’hui, j’agirai dans l’intérêt du Royaume-Uni avec le mien ». Il reconnaissait toutefois que les décisions prises par les États-Unis auraient un impact économique, tant au niveau national qu’au niveau mondial. Keir Starmer promettait que toutes les décisions seraient « uniquement guidées par notre intérêt national, les intérêts de notre économie, les intérêts des sociétés autour de cette table, et avec le souci de mettre de l’argent dans les proches des travailleurs ». Son secrétaire d’État aux Affaires et au Commerce, Jonathan Reynolds, assurait également sur Skynews : « Nous prendrons toutes les dispositions qu’il faut pour protéger le peuple et l’économie britanniques ».

Résolu à négocier un accord avec les États-Unis – tantôt qualifié de « notre plus proche allié » tantôt de « notre allié indispensable » -, qui puisse limiter l’impact des droits de douane sur l’industrie britannique, le Premier ministre, a redoublé d’attentions et de civilités à l’égard du Président américain, et l’offensive de charme qu’il a déployée, au nom des intérêts britanniques, a, semble t-il, fait mouche.

Il s’est employé à convaincre Trump que la Royaume-Uni méritait un traitement préférentiel, non seulement au nom de la relation spéciale qui unit les deux pays, mais également à l’aide d’arguments commerciaux. Il a fait valoir, d’emblée, que le Royaume-Uni n’enregistrait pas d’excédent commercial avec les États-Unis et que, de ce fait, il était naturel que le président revoie à la baisse les droits de douane à l’encontre des produits britanniques. En 2024, les États-Unis ont exporté pour 80 milliards de dollars de machines, d’avions, de gaz naturel, de pétrole brut et d’autres produits vers le Royaume-Uni, tandis que celle-ci a acheté pour 68 milliards de dollars de voitures, de produits pharmaceutiques et d’autres biens.

Les efforts de Starmer pour infléchir la position des États-Unis vis-à-vis du Royaume-Unie, ont commencé dès le 26 février, date de la visite du Premier ministre à la Maison blanche. Quelques heures avant l’arrivée de Zelenskyy à Washington, Starmer, qui connait la fascination du Président américain pour la famille royale, avait réussi à l’amadouer en lui remettant l’invitation du roi Charles III à une deuxième visite d’État au Royaume-Uni, ce qui est inédit. Le président a accepté avec empressement l’invitation, en déclarant que le Roi Charles était « un homme magnifique, un homme merveilleux ».

Mais la démarche entreprise par le Premier ministre britannique et son équipe ne tardait pas à s’avérer très délicate. Confrontés à la fois à des partenaires commerciaux conventionnels et un Président impulsif et inconstant, les Britanniques semblaient avoir peu de chances d’obtenir une avancée sur le dossier.

Dans ses initiatives, Keir Starmer a pu compter sur une équipe solide de responsables clés au gouvernement et de conseillers compétents et avisés, qui l’ont aidé à définir sa stratégie et à nouer de bonnes relations avec l’entourage du Président. Il a bénéficié du pragmatisme de Jonathan Reynolds, et sur l’entregent de l’ancien commissaire européen au Commerce, Peter Mandelson, nouvellement nommé ambassadeur du Royaume-Uni aux Étas-Unis.

En outre, il est certain que l’Irlandais Morgan Mc Sweeney, ancien directeur de campagne du parti travailliste et nommé chef de cabinet après la démission de Sue Gray, a joué un rôle déterminant dans la méthode de Starmer. Son mantra « win the next hour » (qui implique qu’au lieu de se projeter dans un avenir incertain, il importe de se convaincre qu’un combat se gagne heure après heure), a sans doute inspiré l’action du Premier ministre.

C’est sans conteste dans une situation d’urgence économique que les deux États partenaires ont rapproché leurs vues. Les enjeux industriels britanniques ont pesé lourd dans la négociation. Alors que l’économie britannique traverse de sérieuses difficultés, les droits de douane américains, décrétés le 2 avril, « jour de la libération », menaçaient d’aggraver la situation économique du pays. Il était essentiel pour le Royaume-Uni d’obtenir une réduction des droits de douane sur les voitures, ou l’acier et l’aluminium, de façon à épargner des suppressions d’emplois qui paraissaient immédiates dans les secteurs concernés.

Jonathan Reynolds, a déclaré à la BBC que sans cet accord le Royaume-Uni était à la veille de perdre des milliers d’emplois chez les constructeurs automobiles soumis aux droits de douane américains. Jaguar Land Rover, l’un des plus grands constructeurs automobiles britanniques, avait en effet suspendu ses livraisons aux États-Unis. L’État britannique a, par ailleurs pris le contrôle de British Steel, en difficulté depuis des années, en vertu d’une loi en urgence adoptée le 12 avril 2025. La situation était enfin devenue critique aux États-Unis, qui n’ont pas tardé à subir le contrecoup des mesures tarifaires punitives, déclenchées de façon intempestive. C’est au moment où commençait à se faire sentir leur effet boomerang, et que les porte-conteneurs commençaient à arriver à moitié vides dans les ports américains, qu’a pu se conclure l’accord commercial entre les deux pays.

Les victoires de Keir Starmer

Le Président Donald Trump et le Premier ministre britannique se sont mutuellement félicités d’avoir pu conclure un accord commercial qui, selon Starmer, était « un accord historique » et « un incroyable tremplin pour l’avenir » et aux yeux du Président Trump « transformerait le système commercial mondial ».

Le tour de force de Starmer a été de faire revenir Trump sur son engagement à de ne pas accorder d’exonérations ou de rabais aux droits de douane sectoriels, ce qui a permis au Royaume-Uni d’enregistrer un certain nombre de gains à l’exportation. Les États-Unis ont accepté de réduire leurs droits de douane de 25 % à 10 % pour 100 000 voitures britanniques exportées chaque année. De même, les moteurs Rolls-Royce et les pièces d’avion exportés aux Etats-Unis seraient exonérés de droits de douane. Ces mesures sont indiscutablement très favorables aux constructeurs de voitures de luxe tels que Jaguar Land Rover et Rolls Royce. Les deux pays renforceront leurs chaines d’approvisionnement, notamment dans le secteur de la sidérurgie.

Les États-Unis ont également consenti à créer de nouveaux quotas pour l’acier et l’aluminium britanniques sans droits de douane, et d’être plus cléments envers le Royaume-Uni lorsqu’ils imposeront à l’avenir des droits de douane pour des raisons de sécurité nationale sur les produits pharmaceutiques et d’autres produits.

Les annonces ont procuré un grand soulagement du côté des industries britanniques pénalisées par les nouveaux droits décrétés un mois auparavant. Comme l’a souligné le Premier ministre, « cet accord historique est bénéfique pour les entreprises et les travailleurs britanniques, car il protège des milliers d’emplois dans des secteurs clés tels que la construction automobile et la sidérurgie ».

Un autre point à mettre à l’actif de Starmer, c’est qu’il n’a pas cédé à la pression américaine sur une modification de la réglementation alimentaire. Il s’agit d’une condition préalable à toute forme d’assouplissement des échanges de denrées alimentaires et de végétaux entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Quant à la taxe sur les services numériques de 2% imposée aux multinationales, n’ayant pas leur siège au Royaume-Uni et qui porte sur les revenus des moteurs de recherche, des services de médias sociaux et des places de marché en ligne, elle reste inchangée. Introduite en avril 2020, elle ne rapporte que 800 millions de livres, mais revêt une forte charge symbolique dans la lutte contre l’évasion fiscale et l’emprise croissante de l’oligarchie technologique américaine. Le Royaume-Uni, en revanche, s’est engagé à réduire certains droits de douane sur une quantité fixe de bœuf et d’éthanol et à négocier de nouvelles réductions tarifaires et une coopération numérique.

Il ne fait aucun doute que cet accord commercial, obtenu une semaine après l’Accord de libre-échange signé avec l’Inde, apporte au Premier ministre une victoire politique au moment où son taux de popularité plafonne à 23% seulement. Le Royaume-Uni est le premier État européen à conclure un accord commercial avec les États-Unis, ce qui lui assure une plus grande sécurité sur le marché et d’un point de vue géopolitique. Cet accord valide la stratégie consistant à renforcer la relation spéciale avec les États-Unis. La nouvelle a été d’autant mieux appréciée que les chances de Keir Starmer de réaliser son objectif semblaient initialement très minces

Cette victoire, qui illustre le volontarisme politique à l’international du Premier ministre, pourra-t-elle lui permettre de redonner des couleurs à une image ternie en interne par un certain nombre de maladresses et d’erreurs stratégiques ?

Le rebond de popularité est loin d’être acquis au moment où 53% des Britanniques jugent négativement le bilan des travaillistes, après seulement neuf mois d’exercice du pouvoir. Les élections locales du 2 mai 2025 et la défaite du candidat travailliste au profit de Sarah Pochin lors de l’élection partielle de Runform et Helsby ont montré avec force que les Britanniques  se laissent encore largement séduire par les sirènes du populisme, incarné par le leader de Reform UK, Nigel Farage.

Il importe également de souligner que cet accord a aussi son importance pour le Président américain. Il conforte le rôle qu’il entend endosser sur la scène internationale, celui d’un négociateur de « deals » et lui a permis d’initier une sortie de l’isolement commercial dans lequel il s’était lui-même enfermé. En accordant au Royaume-Uni un statut privilégié dans le domaine des relations commerciales avec les Etats-Unis, il permet également au Président de bien marquer la dissociation du Royaume-Uni du bloc européen. Il donne ainsi du grain à moudre aux partisans du Brexit qui ne manquent pas de souligner que le Brexit permet au Royaume-Uni de négocier avec les Etats-Unis en son propre nom. Le 8 mai, sur la chaine GB News Boris Johnson affichait son immense satisfaction en affirmant avec force que l’accord entre les Etats-Unis et le Royaume-Uni n’aurait pas été possible sans le Brexit.   Salué avec enthousiasme de part et d’autre de l’atlantique cet accord n’a toutefois pas fait l’unanimité.

Un accord à portée limitée qui suscite des réserves

La promesse d’un accord de libre-échange avec les États-Unis avait été brandie comme une perspective très alléchante. On avait même évoqué un gain de 40 milliards de livres sterling. Mais, d’après un certain nombre d’analystes, l’accord ne semble pas modifier de façon sensible les termes du commerce entre les deux pays, tels qu’ils étaient avant le retour de Trump.

Contrairement à ce qu’a déclaré Donald Trump, il ne s’agit pas d’un accord commercial « complet et global ». Dans le cas de l’industrie automobile, Jaguar, Land Rover, et les autres constructeurs devront désormais s’acquitter d’un droit de douane de « seulement » 10 % au lieu de 25 %, mais uniquement sur les 100 000 premières voitures, ce qui correspond à peu près aux chiffres des exportations courantes et ne signifie donc aucune expansion du secteur à l’exportation. Hormis la liste de concessions sectorielles avantageuses, l’accord ne couvre que 30% des exportations britanniques vers les États-Unis et soumet la plupart des échanges commerciaux à des droits de douane au taux de 10%, soit un taux bien plus élevé qu’au moment où Trump est entré en fonction. Cet accord de 5 pages ressemble davantage à une ébauche, tant de nombreux détails restent à régler par les deux gouvernements dans les mois à venir. La question de l’industrie pharmaceutique, qui représente la première importation vers les États-Unis, n’a pas été prise en compte.

L’accord est censé être suivi d’un accord de libre-échange complet au cours de l’année prochaine. Le Royaume-Uni tentera sans doute de négocier de meilleures conditions dans les échanges, mais ce qui a été convenu le 8 mai n’offre aucune garantie en ce sens, d’autant que la négociation « trumpienne » s’assimile davantage à une transaction, susceptible d’être modifiée à tout moment, compte-tenu de l’inconstance du Président Donald Trump. Des difficultés peuvent surgir et rendre le processus problématique, voire houleux, et le Président américain peut éventuellement revenir sur ses concessions, si les négociations ne se poursuivent pas comme il l’entend.

La démarche britannique signifie aussi que le Royaume-Uni s’est désolidarisé du bloc européen. En acceptant d’être soumis au tarif de base de 10%, il normalise en quelque sorte une mesure régressive et pénalisante. Le gouvernement britannique a également déclaré qu’il ouvrirait de nouveaux quotas sur le bœuf et l’éthanol spécifiquement pour les États-Unis.

Un certain nombre d’experts ont observé qu’en négociant un accord bilatéral avec les États-Unis, le Royaume-Uni ne respectait pas la clause de la nation la plus favorisée  qui figure en général dans les accords de commerce international, et permet à chaque pays de se voir appliquer une égalité de traitement par ses partenaires commerciaux. Cette clause entend lutter contre toute forme de discrimination parmi les États membres de l’OMC. L’ accord bilatéral entre le Royaume-Uni et les États-Unis crée un précédent qui risque de contribuer à l’effondrement du système commercial mondial fondé sur des règles communes. La très grande majorité des pays acceptent désormais de se positionner dans une négociation bilatérale avec les Etats-Unis pour tenter d’être relativement épargnés par le courroux de Donald Trump dont la démarche présente des risques à l’encontre de la stabilité diplomatique mondiale.

La relance des relations avec l’Union européenne

Si la question des relations entre le Royaume-Uni et l’Union européenne n’a pas figuré en tête de l’agenda de Keir Starmer, il n’en demeure pas moins qu’elle a fait l’objet d’une longue série d’échanges et de réunions en amont de l’accord conclu le 19 mai. Le Premier ministre a, à cet égard, multiplié les rencontres avec la Présidente de la Commission européenne et avec ses homologues français, allemand, polonais et belge – le point d’orgue étant le sommet à Kiev des dirigeants européens qui soutiennent l’Ukraine, le 9 mai 2025.

Les répercussions du Brexit sur les échanges avec l’UE

L’économie du Royaume-Uni post-Brexit, qui se place au sixième rang mondial m en termes de PIB global, peine toujours à se redresser. Les investissements des entreprises britanniques ont dépassé difficilement les niveaux de 2016. L’ouverture commerciale (la part du PIB britannique provenant du commerce) a été nettement inférieure à la moyenne du G7 et, d’après le Bureau pour la responsabilité budgétaire, la réduction de l’intensité des échanges commerciaux, due aux répercussions du Brexit, a provoqué un déficit de 4% du PIB par rapport à ce qu’il aurait pu être. Selon un rapport de la Chambre des Communes publié le 22 avril 2025, les exportations britanniques vers l’UE ont chuté d’environ 15 % depuis le Brexit (pour ces statistiques, v. ici et ici).

 En 2024, les exportations vers l’UE ont été inférieures de 2,7 milliards de livres à celles à destination de pays hors Union. Cette baisse est attribuée aux formalités administratives supplémentaires qui s’appliquent désormais aux échanges avec l’Union européenne. Elles touchent plus particulièrement les petites entreprises qui ont plus de mal à faire face aux contraintes liées à l’exportation vers l’UE, et à supporter de nouveaux coûts de mise en conformité.

La situation économique du Royaume-Uni appelait une réduction des contrôles sur les produits agroalimentaires, un objectif que le parti travailliste avait inclus dans son programme de 2024. La facilitation des échanges nécessitait également une harmonisation des normes pour alléger les contrôles SPS, sanitaires et phytosanitaires – une condition qui allait à l’encontre du principe de divergence revendiqué par les Brexiters – afin d’éviter que les produits ne soient soumis à une double certification.

Un souhait mutuel de coopération renforcée

Aux yeux de la Chancelière de l’Échiquier, Rachel Reeves, une coopération plus étroite entre le Royaume-Uni et l’Union européenne était vitale pour stimuler la croissance du Royaume-Uni. Le 9 décembre 2024, à l’occasion de sa première réunion avec l’Eurogroupe qui rassemble les ministres de finances de l’Eurozone, Rachel Reeves a souligné les intérêts communs entre la Grande-Bretagne et l’Union européenne.  Elle a fait part de son souci de rétablir la confiance entre les deux parties et de tirer un trait sur les années de heurts et d’affrontements associées aux négociations du Brexit. « Nous voulons tirer un trait sur ces relations et tourner la page pour entrer dans une ère de coopération. »

À la veille du  sommet du 19 mai les enjeux étaient très élevés autant pour le Royaume-Uni que pour l’Union européenne. Le gouvernement britannique s’était engagé à renégocier l’accord de commerce et coopération conclu par Boris Johnson, afin de rétablir une coopération qui favorise la sécurité, la sûreté et la prospérité comme lui recommandait la commission parlementaire des entreprises et du commerce dans son cinquième rapport de session 2024-2025. Le rapport reprenait les termes de la déclaration conjointe du Premier ministre britannique et de la Présidente de la Commission européenne à l’issue de leur réunion du 2 octobre 2024, où les deux dirigeants décrivaient un « contexte stratégique modifié » pour l’Europe, ainsi que « des défis mondiaux plus vastes, parmi lesquels les vents contraires économiques, la concurrence géopolitique, les migrations irrégulières, le changement climatique et les prix de l’énergie », qui posent «  des défis fondamentaux aux valeurs partagées du Royaume-Uni et de l’Union européenne et constituent le moteur stratégique d’une coopération plus forte ».

Un accord qui ouvre une nouvelle phase

À la suite des deux accords précédents avec l’Inde et avec les États-Unis, l’accord signé le 19 mai avec l’UE à Lancaster House a été salué comme un triplé par le Premier ministre britannique. Il ouvre incontestablement une nouvelle phase dans les relations avec l’Union européenne et représente une première étape vers une coopération renforcée. Il apporte des réponses concrètes sur des dossiers critiques et sensibles comme celui des échanges de marchandises, celui de la pêche, celui de la mobilité des jeunes, et enfin celui de la défense en Europe et ouvre des portes vers de nouvelles mesures allant plus loin. Il accorde également des accès à des systèmes et des données qui s’étaient fermés ave le Brexit. À l’occasion d’une conférence de presse, le Premier ministre, aux côtés de la Présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, et du Président du Conseil européen Antonio Costa, a pris soin de souligner que l’accord donnait au Royaume-Uni un accès sans précédent au marché européen, et qu’il représentait une solution sensée et pratique qui permettait d’en finir avec les vieux débats stériles du Brexit.

Les échange de marchandises

Les deux parties sont convenues de supprimer les contrôles et la certification en matière de santé et de sécurité publique, et de mettre en place une simplification des règles et contrôles sanitaires et phytosanitaires (SPS) au bénéfice des exportateurs et des consommateurs, comme le réclamait le gouvernement britannique.  Sont concernés les produits de l’agroalimentaire, notamment les produits frais, la viande, les légumes, et également le bois d’œuvre, la laine et le cuir. Cela constituera un grand progrès pour l’Irlande du Nord et la République d’Irlande, en réduisant les contrôles sur les aliments frais allant de la Grande-Bretagne à la République d’Irlande, et permettra ainsi aux vendeurs de bœuf et de fromage irlandais d’exporter à nouveau vers le Royaume-Uni sans certification vétérinaire.

En revanche il n’y a pas eu de changement quant à la double réglementation des médicaments pour les personnes, des médicaments vétérinaires ou des produits chimiques, tels que la peinture ou les produits d’entretien ménager. La Chambre de commerce et d’industrie nord-irlandaise avait, par la voix de son directeur,  Stuart Anderson, appelé le gouvernement britannique à conclure un accord suffisamment ambitieux pour réduire de manière substantielle la bureaucratie pour tous les opérateurs de la chaîne d’approvisionnement agroalimentaire. L’accord aura pour effet de réduire sensiblement l’impact de la frontière en mer d’Irlande et de faciliter l’acheminement de produits alimentaires de Grande-Bretagne en Irlande du Nord  en supprimant de nombreux contrôles physiques des marchandises. C’est un grand soulagement pour les petites sociétés nord-irlandaises confrontées à des  difficultés constantes pour s’approvisionner en Grande-Bretagne, au moment où  l’Accord de Windsorqui régit les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, suscite de plus en plus de critiques chez les unionistes qui ne sont plus que 26% à s’en satisfaire, d’après un sondage réalisé par la Queen’s University de Belfast.

Les échanges de jeunes britanniques et de jeunes européens.

Les Européens demandaient la mise en œuvre d’un programme de mobilité des jeunes afin de faciliter les échanges culturels et les projets pilotes. Il s’agissait d’une question difficile à résoudre dans la mesure où les jeunes européens étaient beaucoup plus nombreux à fréquenter les universités britanniques que l’inverse, ce qui représentait un coût pour les universités britanniques, aux prises avec des difficultés financières. Le gouvernement travailliste n’y est pas favorable pour ces raisons. D’après le communiqué, les conditions financières devraient donner lieu à un juste équilibre entre les contributions du Royaume-Uni et les avantages qu’il en retirerait. L’accord sur le sujet baptisé « Expérience jeunesse » n’est en réalité qu’un engagement à progresser dans la direction d’une plus grande ouverture aux jeunes européens et du rétablissement du programme Erasmus+. La question demeure donc en suspens.

La question très sensible de la pêche

L’accord sur la pêche entre la Grande Bretagne et l’UE devait expirer en 2026. Les Européens demandaient que soient reconduits les droits de pêche actuels de l’UE dans les eaux territoriales britanniques ainsi que les quotas de pêche pendant un certain nombre d’années. L’UE et le Royaume-Uni ont convenu de reconduire l’accord de pêche existant pour 12 années supplémentaires, jusqu’en 2038, afin de permettre aux pêcheurs de l’UE d’accéder aux eaux britanniques. L’accord signifie également que le poisson pêché dans les eaux britanniques peut désormais être transformé et vendu dans l’UE sans contrôles vétérinaires, ce qui élimine les coûts énormes engendrés par le Brexit. Ces concessions ont été obtenues en échange des dispositions visant à faciliter l’entrée des denrées alimentaires sur le marché européen. Elles ont également ouvert la voie vers la conclusion d’un pacte de défense et de sécurité prometteur.

Le pacte de défense et de sécurité

Les turbulences géopolitiques déclenchées par l’administration Trump, ainsi que la poursuite de la guerre en Ukraine, ont donné un nouvel élan à la coopération en matière de défense et de sécurité entre le Royaume-Uni et l’UE, qui figurait parmi les enjeux vitaux. Pour les Européens, il s’agissait de sceller un nouveau partenariat stratégique tandis que le souhait des Britanniques est de participer au programme de défense européen. Le partenariat en matière de sécurité et de défense ouvre la voie vers l’accès éventuel du Royaume-Uniau au fonds européen de financement des Etats de 150 milliards d’euros, un programme d’achat d’équipements de défense de l’UE.

L’avantage pour les entreprises britanniques serait d’obtenir le droit de participer aux marchés publics européens dans le domaine de la défense, ainsi qu’aux initiatives en matière de Recherche et de Développement (R&D). Les Européens exigeraient une contribution financière du RU au fonds de défense de l’UE, mais toute participation financière au budget européen serait accueillie par l’opposition comme une atteinte à l’indépendance et la souveraineté du RU. D’après le nouveau pacte de défense et de sécurité, le partenariat entre le Royaume-Uni et l’Union européenne sera renforcé sur les grands sujets comme l’OTAN, et le soutien à l’Ukraine, dans l’esprit de réduire la dépendance militaire vis à vis des États -Unis. Il assurera une coopération entre Londres et les Etats européens pour des exercices militaires communs ainsi que des opérations en matière de cybersécurité.

Dans le domaine de la police, le Royaume-Uni pourra à nouveau avoir accès à à l’ADN et aux casiers judiciaires, ainsi qu’aux empreintes digitales, aux immatriculations de véhicules et aux biens volés. Le président du Conseil européen, António Costa, a déclaré que ce pacte démontrait que l’UE et le Royaume-Uni étaient « les gardiens de la stabilité mondiale » et qu’il « renforcerait la contribution de l’Europe à l’OTAN » dans un contexte d’incertitude quant à l’engagement des États-Unis envers l’alliance.

Il reste encore une série de questions en suspens telles que celle de l’immigration où les deux parties se sont engagées à approfondir leur coopération grâce à l’échange mutuel d’informations, celle de la réglementation des médicaments et aussi celle des musiciens et artistes en tournée, mais promesse a été faite de s’acheminer très rapidement vers des accords plus détaillés. Les autres domaines dans lesquels une coopération plus approfondie est prévue comprennent la mobilité militaire, l’espace et la cybersécurité. Il est convenu à cet égard que les ministres britanniques assistent plus régulièrement aux conseils des ministres de l’UE.

$Les réactions hostiles aux nouvelles dispositions n’ont pas tardé à se manifester. La Présidente de la fédération des pêcheurs écossais a déclaré que l’accord était bien pire que celui qu’avait signé l’ancien Premier ministre Boris Johnson. La dirigeante du parti conservateur Kemi Badenoch a décrété qu’il était très inquiétant tandis que les mots de capitulation et de trahison ont été prononcés par le leader de Reform UK, Nigel Farage.

Conclusion

Depuis le 2 avril 2025, on assiste à bouleversement total du statu quo dans les relations internationales, qui correspond à un changement de lecture géopolitique majeur de la part des Etats-Unis. La doctrie de Donald Trump en matière d’accords commerciaux n’est pas conforme à l’ordre international élaboré au lendemain de la Seconde Guerre mondiale et est vivement critiquée. Seul l’avenir dira si l’accord que le Royaume-Uni a conclu avec « son plus proche allié » peut se renforcer ou non.

Le Premier ministre britannique a surpris par sa capacité à gérer des situations de crise à l’international au cours des derniers mois, et son travail sans relâche a, dans une certaine mesure, atteint son but. Soucieux de préserver autant que possible son économie menacée par les droits de douane imposés par le Président américain, il a plaidé la cause de son pays et a partiellement réussi à se faire entendre en obtenant des rabais sectoriels.

Il a également compris l’urgence de resserrer les liens avec l’Union européenne pour des raisons commerciales, économiques et sécuritaires, conformément aux engagements pris pendant la campagne électorale. Il s’est légitimement félicité d’un accord gagnant-gagnant qui marque le retour de la Grande-Bretagne sur la scène mondiale. L’accord signé avec l’Union européenne signifie la poursuite de la normalisation des relations gravement abimées par le Brexit et le passage à une phase d’apaisement et de coopération entre des « partenaires naturels », selon les propres termes de la Présidente de la Commission européenne. Il convient toutefois de souligner qu’il s’agit d’un accord politique qui sert principalement à engager de futures discussions plus approfondies.

Sur le Sommet du 19 mai 2025, voir aussi « Sommet Royaume-Uni / Union européenne : une avancée à nuancer », par Aurélien Antoine pour le Club des Juristes.

Où va l’Irlande du Nord cinq ans après le Brexit ?

`Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite en Civilisation britannique

Le 10 décembre 2024, pour la première fois, les élus de l’Assemblée nord-irlandaise ont pu donner leur avis sur les modalités des échanges commerciaux[1] mis en place par le Protocole nord-irlandais, qui s’est avéré la partie la plus controversée de l’Accord de retrait de janvier 2020[2]. Compte tenu des difficultés logistiques et du surcroît de formalités administratives, auxquelles ont été confrontées les sociétés britanniques et nord-irlandaises, les règles commerciales ont été amendées en 2023 par le Cadre de Windsor[3].

Le Protocole a permis à l’Irlande du Nord, contrairement au reste du Royaume-Uni, de rester dans le marché unique de l’Union européenne pour le commerce des marchandises. Il s’agissait avant tout d’éviter le retour d’une frontière dure entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande, de garantir les conditions nécessaires à la coopération entre le nord et le sud de l’île et d’assurer que les exportations de l’Irlande du Nord[4], en particulier sa production agricole, vers la République d’Irlande, ne soient pas entravées.

Le consentement démocratique : un processus vivement contesté

Le processus, connu sous le nom de consentement démocratique[5], a été convenu entre le Royaume-Uni et l’UE dans le cadre de l’accord de retrait afin de garantir aux élus la possibilité de se prononcer sur la poursuite des arrangements douaniers qui résultent des nouvelles règles post-Brexit.

Il est indiqué, à l’article 18 du Protocole, que l’Assemblée nord-irlandaise pourrait voter, quatre ans après la fin de la période de transition, sur le maintien des règles commerciales énumérées dans les articles 5 à 10[6]. Contrairement à d’autres votes sur des questions litigieuses à Stormont, la motion dite de « consentement démocratique » n’exige pas de soutien intercommunautaire pour être adoptée. À l’article 18 par.6, la règle du vote majoritaire se décline en deux options selon le résultat[7] : soit il s’agit d’une majorité simple de tous les membres de l’Assemblée, auquel cas le dispositif douanier est reconduit pour 4 ans, soit il s’agit d’une majorité pondérée de 60 % des élus et d’au moins 40 % d’entre eux dans chacune des deux communautés. Dans le second cas, l’application des règles douanières est maintenue pour une durée de huit ans.

Le processus de décision n’est pas précisé dans l’Accord de retrait, mais dans une déclaration unilatérale du Gouvernement de Sa Majesté dans laquelle il est indiqué que l’Assemblée d’Irlande du Nord votera une motion en faveur du maintien du Protocole, dont l’intitulé exact sera proposé par les deux membres de l’exécutif nord-irlandais, Premier ministre et vice-Premier ministre[8].

Les unionistes ont tenté, par tous les moyens dont ils disposaient, de bloquer la mise en œuvre du Protocole, et la présence d’une frontière en mer d’Irlande, qui, selon eux, représente une menace à l’encontre de la place de l’Irlande du Nord comme partie intégrante du Royaume-Uni.

En février 2021, dans l’affaire Allister and others v Secretary of State for Northern Ireland, les responsables politiques unionistes ont soutenu que le vote de consentement démocratique était en conflit avec l’article 1 (1) de la loi sur l’Irlande du Nord 1998, qui ne réglemente pas seulement le type spécifique de changement de statut constitutionnel mentionné dans l’article 1 (2), mais a une signification plus large dans le sens qu’il protège l’Irlande du Nord contre toute diminution de son statut, sauf si elle a été approuvée, à l’avance, par un scrutin tenu conformément aux dispositions de la loi sur l’Irlande du Nord de 1998 à l’article 1 (1) :

« Il est déclaré par la présente que l’Irlande du Nord dans son intégralité fait toujours partie du Royaume-Uni et ne cessera pas d’en faire partie sans le consentement d’une majorité de la population d’Irlande du Nord votant lors d’un scrutin organisé aux fins de la présente section conformément à l’annexe[9]. »

L’argument des requérants a été rejeté par la Cour suprême, le 8 février 2023 au motif que l’article 1 (1) de la loi sur l’Irlande du Nord ne régit aucun changement quant au statut constitutionnel de l’Irlande du Nord autre que le droit de décider de rester dans le Royaume-Uni ou de faire partie d’une Irlande unie. Il n’y a aucune raison de s’écarter de cette conclusion.

Le nouvel accord du 31 janvier 2024, pour « la sauvegarde de l’Union », que les unionistes ont signé avec le gouvernement britannique, répondait à leur souhait de bien assurer la place de la province dans le Royaume-Uni. Il a réduit les contrôles et allégé les formalités administratives pour les marchandises acheminées depuis la Grande-Bretagne en Irlande du Nord. Il a également garanti qu’aucun contrôle de routine ne serait appliqué aux produits britanniques vendus aux consommateurs nord-irlandais. Enfin il a ouvert la voie au rétablissement des institutions le 3 février 2024.

La motion de consentement démocratique

Le processus du vote a été déclenché à la fin du mois d’octobre 2024, par le secrétaire d’État à l’Irlande du Nord. Hilary Benn a adressé une lettre au président de l’Assemblée, Edwin Poots, pour obtenir de la Première ministre Michelle O’Neill et de la Vice-première ministre Emma Little-Pengelly, le dépôt d’une motion avant la fin du mois de novembre.

Mais le parti unioniste démocratique (DUP), opposé au dispositif douanier et à l’introduction d’une frontière en mer d’Irlande, a refusé sa participation à la procédure. Le dirigeant de la Voix traditionnelle unioniste (TUV), Jim Allister, a déclaré avoir écrit au Procureur général d’Irlande du Nord, une semaine avant le vote de la motion, pour lui demander un avis juridique[10]. La veille du vote de la motion, le juge McAlinden[11] de la Haute Cour de Belfast a rejeté la demande du militant loyaliste Jamie Bryson d’un examen judiciaire complet de la décision du Secrétaire d’État à l’Irlande du Nord de déclencher le vote de la motion[12].

Faute d’accord entre la Première ministre nationaliste, Michelle O’Neill, et la vice-Première ministre unioniste, Emma Little-Pengelly, la motion dite de « consentement démocratique » a été déposée par une coalition multipartite constituée par trois représentants de l’Assemblée, parmi lesquels Philip McGuigan, membre du Sinn Fein, Eoin Tennyson du Parti de l’Alliance et Matthew O’Toole du SDLP[13], les trois partis étant favorables au maintien des règles commerciales post-Brexit. La motion a été formulée de la façon suivante :

« Que les articles 5 à 10 du Protocole sur l’Irlande/l’Irlande du Nord annexés à l’accord de retrait de l’UE continuent de s’appliquer pendant la prochaine période requise. »

La dirigeante du parti transcommunautairede l’Alliance, Naomi Long, avait affirmé au préalable que son parti voterait en faveur du maintien du dispositif qui reste, selon elle, « la seule option viable pour aider l’Irlande du Nord à naviguer dans le chaos provoqué par le Brexit ». Quant au leader du DUP, Gavin Robinson, il a fait savoir que son parti voterait contre la poursuite de l’application du cadre de Windsor.

Le verdict du mardi 10 décembre, en faveur du maintien des dispositions, par 48 voix contre 36, était tout à fait prévisible, compte tenu de la stricte arithmétique parlementaire qui a cours à l’Assemblée. La coalition des deux partis nationalistes et des non confessionnels, incarnés par le Parti de l’Alliance, l’a emporté sur la minorité unioniste de Stormont, à l’issue d’un débat âprement disputé , où le clivage confessionnel est ressorti avec force. Le vote très politique de Stormont à la majorité simple a signifié que l’arsenal des règles commerciales, prévues par l’Accord de retrait, sera maintenu pendant les quatre prochaines années.

Les unionistes ont de nouveau dénoncé les modalités du vote qui, selon leurs responsables, violent le principe de consentement, tel qu’il est spécifié dans l’Accord du Vendredi saint. Ils auraient souhaité que soit appliqué le principe du consentement parallèle pour chacune des deux communautés. En vertu de ce principe, les votes sur les sujets les plus clivants doivent attirer le soutien des deux camps et les décisions ne sont prises que si une forme de consensus est atteinte. Cela signifie que les nationalistes pro-irlandais et les unionistes probritanniques détiennent un pouvoir de veto, qu’ils peuvent exercer tour à tour et ainsi paralyser le fonctionnement des institutions. Leur pouvoir d’obstruction peut être perçu, selon nous, comme l’illustration de la théorie des vétos, formalisée par le politologue George Tsebelis[14]. L’auteur soutient que des acteurs institutionnels ou partisans, regroupés autour d’une idéologie très enracinée, peuvent aisément bloquer des procédures législatives.

Naomi Long, la dirigeante du Parti de l’Alliance, qui est également ministre de la Justice au sein du gouvernement quadripartite d’Irlande du Nord, a appelé les unionistes à cesser de se plaindre indéfiniment de la manière dont le Brexit s’est déroulé en Irlande du Nord, et à accepter que les règles commerciales avaient été massivement soutenues par les députés à Londres, où réside la souveraineté en la matière. “Permettre que le Brexit soit une plaie constamment ouverte empoisonne notre économie et notre corps politique. Cette guerre d’usure autour du Brexit a fait suffisamment de dégâts », a-t-elle ajouté[15].

Les députés du Parti unioniste démocratique ont qualifié leur défaite d’antidémocratique, car la Grande-Bretagne ne leur avait pas accordé de droit de s’opposer à la motion. Dans un discours de plus d’une heure, Jonathan Buckley, membre du DUP s’est écrié : « Le vote d’aujourd’hui est une illusion de démocratie. Un vote truqué ! ».[16] Les autres partis unionistes ont également affirmé que le vote créait un déficit démocratique, dans la mesure où les préoccupations des unionistes, qui sont en minorité à Stormont n’étaient pas prises en compte.

Il est manifeste que ce résultat soit allé à l’encontre des convictions des unionistes, qui aiment à rappeler qu’ils sont les fondateurs de la province britannique, en tant qu’État protestant, relevant de l’autorité de la Couronne. Ils ne peuvent, affirment-ils, accepter d’être mis en minorité sur leur propre territoire dont ils ont, pendant trois quarts de siècle, contrôlé les règles de fonctionnement.

Nombre d’entre eux estiment avoir résisté avec courage et détermination à la violence terroriste perpétrée par l’IRA, visant à obtenir la fin de la partition et la rupture des liens avec la Grande-Bretagne. Parmi eux, certains auraient préféré un durcissement de la frontière avec la République d’Irlande, plutôt que ce qu’ils perçoivent comme le relâchement des liens avec l’île voisine. Contrairement à ce qu’ils escomptaient, le Brexit les a rapprochés de la République d’Irlande.

Force est de constater que, par suite des nouvelles barrières commerciales instaurées en mer d’Irlande, il est devenu plus simple de commercer avec la République d’Irlande qu’avec la Grande-Bretagne. Depuis 2021, alors que la voie d’accès à la République d’Irlande est totalement libre, les marchandises échangées entre les deux îles font l’objet de contrôles aux ports et aux aéroports d’Irlande du Nord. Les craintes de voir émerger un territoire irlandais économiquement unifié se sont renforcées après le Brexit.

Un frein à la transposition de la législation européenne

Le Protocole, tel qu’il avait été conclu à l’origine, exigeait de l’Irlande du Nord qu’elle restât « dynamiquement alignée » sur la législation de l’Union européenne dans une série de domaines, tels que l’agriculture, l’environnement, la TVA et la réglementation des produits [17]. Pour éviter tout durcissement de la frontière terrestre irlandaise après le Brexit, l’Irlande du Nord continue donc de suivre de nombreuses règles commerciales et douanières de l’Union européenne. En vertu de l’article 13 par.3 du Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, si l’UE décide de modifier ou de remplacer les règles commerciales par de nouvelles dispositions, les changements s’appliquent automatiquement à l’Irlande du Nord.

Dans le but de permettre à la province de décider si les nouvelles règles risquent d’avoir un impact négatif sur la vie quotidienne des Nord-Irlandais, le cadre de Windsor a introduit une disposition clé de l’accord conclu entre la Commission européenne et le gouvernement britannique[18]. Il s’agit du mécanisme appelé « frein de Stormont », qui permet à l’Assemblée d’Irlande du Nord de s’opposer aux modifications et nouvelles règles de l’Union européenne, qui affecteraient les accords commerciaux dans la province.

La raison d’être de cette innovation est expliquée avec précision au paragraphe 60 du texte de l’Accord, où le gouvernement reconnaît qu’une question est demeurée sans réponse quant à la façon de permettre aux députés de l’Assemblée locale de s’exprimer dans l’hypothèse où un consensus intercommunautaire n’aurait pas été atteint. Le mécanisme de consentement n’a pas été jugé suffisant pour combler le déficit démocratique en Irlande du Nord et également fournir une solution qui puisse emporter la plus large adhésion possible de la communauté.

Le frein de Stormont autorise un minimum de 30 députés de l’Assemblée nord-irlandaise, issus d’au moins deux partis, de soumettre une proposition de modification législative au gouvernement britannique. Il incombe alors au gouvernement d’évaluer l’impact du changement, proposé en Irlande du Nord, et éventuellement d’opposer son veto à l’application de la législation. Si le gouvernement estime que le frein a été enclenché à bon escient, il doit engager une discussion avec l’UE.

Parmi les 29 députés de Westminster qui ont voté contre le Cadre de Windsor en 2023 figurent les huit membres du parti unioniste démocratique (DUP) ainsi que les anciens Premiers ministres Boris Johnson et Liz Truss, pourtant issus du parti conservateur, comme Rishi Sunak.

Pour les unionistes, le « frein de Stormont » ne garantit pas la souveraineté britannique sur l’Irlande du Nord. Toutefois, le 19 décembre 2024, le Parti unioniste démocratique, dont l’objectif est de « rétablir pleinement la place de l’Irlande du Nord au sein du Royaume-Uni et de son marché intérieur » a décidé de recourir au mécanisme afin d’empêcher l’entrée en vigueur d’une loi de l’Union européenne en Irlande du Nord. Il s’agissait d’une mise à jour de la réglementation de l’UE relative à l’étiquetage des produits chimiques.

Pour expliquer sa décision, le leader du DUP, Gavin Robinson, a déclaré que les représentants des milieux industriels avaient averti que la mise à jour d’une norme européenne (règlement 2024/2865) affectant l’étiquetage des produits chimiques, si elle était si elle était appliquée à la région, créerait des frictions commerciales supplémentaires pour le flux de produits entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord[19].

Selon Gavin Robinson, étant donné que :

« Les flux commerciaux de produits chimiques entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord représentent environ 1 milliard de livres sterling [1,2 milliard d’euros] par an, l’impact de cette divergence serait considérableL’application de cette loi représenterait une nouvelle fracture dans le marché intérieur britannique, augmentant les coûts pour les fabricants et créant un facteur de refroidissement pour les entreprises basées en Grande-Bretagne qui fournissent actuellement le marché de l’Irlande du Nord ».

Steve Aiken, du parti unioniste d’Ulster (UUP), a également déclaré que la question pouvait sembler mineure, « mais qu’elle affectait tout, de la lessive aux carburants en passant par les nitrates ». Il a mis en garde contre d’éventuelles « conséquences involontaires » si les législateurs étaient « ignorés » par le Royaume-Uni et l’Union européenne, sans toutefois faire allusion à une éventuelle suspension des institutions[20].

Le Royaume-Uni dispose de deux mois à compter de la publication de la loi pour notifier à l’UE que le frein a été enclenché, ce qui signifie que le processus décrit ci-dessus doit avoir lieu dans ce délai. Le Royaume-Uni doit fournir une explication détaillée de la manière dont la législation « diffère de manière significative » et aurait un « impact significatif » sur la vie quotidienne.[21]

Le secrétaire d’État à l’Irlande du Nord peut soit rejeter l’objection ou la soumettre au comité mixte UE-Royaume-Uni, qui régit les traités de retrait du Brexit. Ce long processus peut en fin de compte mettre un terme à l’application de la loi actualisée de l’UE, et, le cas échéant, laisser en place la législation européenne.

Le 20 janvier 2025, le secrétaire d’État à l’Irlande du Nord, Hilary Benn, annonçait sa réponse à la requête des unionistes. Tout en reconnaissant les « préoccupations sincères et authentiques » qu’ils avaient exprimées, il concluait que la modification de la loi ne répondait pas au critère clé, c’est-à-dire l’impact significatif et durable qu’elle risquait d’avoir sur la vie quotidienne des Nord-Irlandais.

Dans une lettre au président de l’Assemblée nord-irlandaise[22], il détaillait les raisons de la décision de son gouvernement en soulignant que les exigences en matière d’étiquetage des produits chimiques en Irlande du Nord étaient déjà différentes de celles du reste du Royaume-Uni, s’agissant d’une question relevant de l’autorité décentralisée.

Sa décision a aussitôt provoqué des réactions très négatives dans le camp unioniste. Le chef du DUP, Gavin Robinson, a déclaré que la décision du gouvernement britannique était une erreur qui exacerberait les tensions entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, et l’a accusé de « se soumettre aux diktats de l’UE en l’absence d’un plan cohérent ou crédible »[23]. Il s’agit d’un nouveau revers pour les unionistes qui concentrent à présent leur colère à l’encontre du secrétaire d’État. Il y a lieu de s’interroger sur le sens de la décision du gouvernement qui survient un mois après la démarche des unionistes désireux d’engager le mécanisme post-Brexit. Selon les analystes, il y a peu de risques qu’elle débouche sur une nouvelle crise institutionnelle avec la chute du gouvernement.

Vers davantage de cohérence ?

L’Irlande du Nord est à l’intersection de deux régimes douaniers, l’européen et le britannique. Il est évident que la question de la divergence par rapport aux nouvelles réglementations européennes, que les unionistes souhaitent voir mettre en œuvre, si elle s’accroît, rendra les échanges encore plus difficiles, le risque étant qu’il n’y ait pas deux régimes douaniers, mais trois, au cas où l’Irlande du Nord diverge sur certaines règles et pas sur d’autres. Dans l’hypothèse où, au fil des ans, l’Union européenne et le Royaume-Uni mettent à jour, en parallèle, leurs réglementations, le fonctionnement de la frontière maritime risque de devenir encore plus compliqué.

Comme l’observe John Campbell[24], le moyen d’éviter davantage de complexité, voire de confusion, serait que le Royaume-Uni dans son ensemble s’aligne sur les règles européennes qui s’appliquent en Irlande du Nord. C’est ce que semble indiquer le secrétaire d’État dans sa lettre à Edwin Poots, Président de l’Assemblée nord-irlandaise :

« le gouvernement prendra toutes les mesures nécessaires à l’avenir pour éviter que les régimes de classification, d’étiquetage et d’emballage en place en Irlande du Nord et dans le reste du Royaume-Uni, résultant du règlement modificatif, ne créent de nouvelles barrières qui affecteraient les approvisionnements en Irlande du Nord. À cette fin, nous mènerons une consultation sur la meilleure façon de préserver le marché intérieur britannique, notamment sur la question de savoir s’il convient d’appliquer un régime cohérent dans l’ensemble du Royaume-Uni. »[25]

En invoquant la façon de préserver le marché intérieur britannique, le secrétaire d’État a habilement retourné l’argument des unionistes qui affirment que le régime douanier mis en place représente une menace pour l’Irlande du Nord comme partie intégrante du Royaume-Uni. Si l’application d’un régime cohérent est nécessaire pour sauvegarder le marché intérieur britannique, il serait alors souhaitable de s’aligner sur les règles telles qu’elles s’appliquent en Irlande du Nord, qui sont en fait les règles européennes.

Cet engagement du Royaume-Uni, qui répond à un pragmatisme raisonné, s’avérera sans doute très utile lors des prochaines négociations qui auront lieu entre l’Union européenne et le Royaume-Uni, visant à « réinitialiser » leurs relations et à mettre en place un meilleur accord pour l’après Brexit. Mais la tâche de Michael Ellam, l’ancien conseiller de Gordon Brown, désigné pour être le sherpa de Keir Starmer, ne sera pas aisée. Le Premier ministre, qui maintient ses lignes rouges, vis-à-vis de l’union douanière, souhaite obtenir des facilités à la marge, comme un accord vétérinaire et plus de coopération en matière de sécurité. Bruxelles, en contrepartie, fait pression pour obtenir des garanties accrues en matière de mobilité des jeunes et un accès aux zones de pêche britannique, deux revendications que Starmer ne semble pas disposé à satisfaire.

Un avenir à construire

Les avis quant aux perspectives d’avenir de l’Irlande du Nord, qu’elles soient politiques, économiques ou commerciales, semblent diverger de façon marquée. Michael Gove, brexiter acharné lorsqu’il était ministre au Cabinet Office Office, en août 2020, avait déclaré que l’Irlande du Nord offrait « le meilleur des deux mondes »[26]. Selon lui les entreprises avaient « accès au marché unique européen – parce qu’il n’y a pas d’infrastructure sur l’île d’Irlande – et en même temps un accès sans entrave au reste du marché britannique ».

Au lendemain de la signature du Cadre de Windsor, le 28 février 2023, Rishi Sunak a également salué la situation unique de l’Irlande du Nord « la zone économique la plus attirante au monde »[27] confiant dans l’idée que, compte tenu de son accès au double marché commercial, les investissements ne tarderaient pas à affluer.

Il est incontestable que nombre d’indicateurs économiques de la province se sont redressés. Selon la dernière estimation de l’Agence des statistiques et de la recherche d’Irlande du Nord,[28] le chômage se situe à 1,6 %, soit bien inférieur à la moyenne britannique de 4,3 %, et un certain nombre d’entreprises doivent faire appel à des immigrés en provenance de pays éloignés, comme les Philippines, pour pouvoir fonctionner.

D’après une enquête réalisée par PwC en septembre 2023, l’Irlande du Nord a enregistré la plus forte croissance de productivité du Royaume-Uni entre 2011 et 2021 avec en tête les secteurs clés, comme l’industrie manufacturière, la construction et les services. La province britannique a désormais pris sa part, certes modeste, dans le développement des technologies de pointe, comme l’informatique quantique et l’intelligence artificielle.

La région possède des industries dynamiques, très souvent des startups, dans les domaines du logiciel d’analyse et de protection des données, d’ingénierie financière, de la télémédecine, de la gestion des risques et de la compliance, comme LoyalBe, FinTru Funds-Axis,Fern Software ou encore Datatics, pour n’en citer que quelques-unes.

Le nord-ouest de la province est au centre de l’innovation en matière de technologie financière, comme en atteste le forum RegTech organisé en décembre 2024, dans le grand hall historique du campus Magee de l’Université d’Ulster.[29] L’événement, sponsorisé par Invest Northern Ireland, les conseils de district de Derry City et de Strabane et l’Université d’Ulster, s’est déroulé en présence du Lord Mayor de la City, qui n’a pas manqué de mettre en exergue le potentiel de la région nord-ouest, promise à un rôle de premier plan dans le domaine des technologies de réglementation et de surveillance.

L’Irlande du Nord dispose également de nouveaux secteurs économiques en pleine expansion, comme celui de l’industrie cinématographique. Si la série emblématique Game of Thrones est diffusée dans plus de 200 pays, c’est l’Irlande du Nord qui détient le plus grand nombre de sites de tournage au point d’organiser des tours guidés pour les touristes désireux de revivre les moments mémorables de la série.[30] Invest Northern Ireland a attiré un nombre important d’investisseurs internationaux potentiels lors d’un sommet à Belfast, et s’est félicité de l’accueil qui leur a été réservé.

Il est indéniable que l’Irlande du Nord puisse bénéficier de la proximité et des échanges libres de toute entrave avec l’économie irlandaise, qui est en plein essor. Elle peut également tirer parti de certaines déficiences de la République, où la pénurie de logements réduit son attrait auprès des nouveaux investisseurs.

L’optimisme toutefois n’est pas unanime. Le directeur de l’agence de promotion des investissements d’Irlande du Nord Invest Ireland a admis, en octobre 2024, que les investisseurs attendus ne semblaient pas encore s’être matérialisés. Quant à l’envoyé spécial des États-Unis, Joe Kennedy III, bien que l’organisme Invest Ireland n’ait pas tari d’éloges sur son enthousiasme, ses compétences, et son habileté à dynamiser les entreprises locales et à stimuler leurs capacités en matière d’investissement et de commerce, il a terminé son mandat sans faire d’annonces majeures.

Pour certains, l’Irlande du Nord doit se préparer à de nouvelles turbulences liées à l’impact du Brexit dans un contexte de sous-investissement et de secteurs en grande difficulté. Le manque d’investissements publics et privés a exercé une très grande pression sur les services publics, comme les transports ou la santé. Le système de santé et de soins de l’Irlande du Nord est le moins performant du Royaume, et les listes d’attente sont proportionnellement beaucoup plus longues et ne cessent de s’allonger. Plus de la moitié des patients attendent plus d’un an, ne serait-ce que pour obtenir un rendez-vous en consultation externe.

Selon une étude menée conjointement par l’Institut de recherche économique et sociale (ESRI) de Dublin et l’Institut national de recherche économique et sociale (NIESR) du Royaume-Uni[31], malgré un rebond en 2025, l’économie nord-irlandaise ne connaîtra qu’une croissance modeste au cours des prochaines années d’environ 1,2 %

Quant à l’avenir constitutionnel de l’Irlande du Nord, rien ne permet encore d’en cerner les contours. Un sondage d’opinion sur un éventuel changement constitutionnel[32] révèle que le soutien à l’Union du Royaume a chuté et se situe pour la première fois, sous la barre des 50 %. Si le soutien à l’unité irlandaise a progressé de plus de cinq points au cours des cinq dernières années, il ne représente encore qu’un tiers des opinions exprimées. Mais les données collectées par l’enquête d’opinion sur la question constitutionnelle indiquent également que près de 50 % des moins de 25 ans sont favorables à la réunification de l’île. Le soutien au statu quo constitutionnel est encore très élevé et dépasse de loin le soutien à une Irlande unie. En termes de préférence constitutionnelle par parti, il est intéressant de noter que 68,1 % des partisans de l’Alliance, la formation non confessionnelle, sont en faveur du maintien dans le Royaume-Uni, contre 31,2 % favorables à l’unité irlandaise.


[1] Il convient de rappeler que les Nord-Irlandais ont voté à 55,8% contre le Brexit. Ils sont à l’origine de nombreux contentieux relatifs au Brexit, notamment dans le cadre de l’affaire Miller 1, bien connue des lecteurs de l’Observatoire (pour une veille sur ces contentieux : https://brexit.hypotheses.org/1256).

[2] Le Protocole est entré en vigueur le 1er janvier 2021 à l’issue de la période de transition.

[3] Le Cadre de Windsor a mis en place deux voies d’accès au marché nord-irlandais, une voie verte pour les marchandises exclusivement destinées au marché nord-irlandais et ne voie rouge pour les marchandises appelées à être redirigées vers l’Union européenne. V. Aurélien Antoine, M.-C. Considère-Charon, La nouvelle mouture du Protocole nord-irlandais : points de vue juridique et politique. Observatoire du Brexit, 15 mars 2023 (https://doi.org/10.58079/m50i).

[4] Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, Article 1 par 3 Objectifs.

[5] Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, Article 18, Consentement démocratique en Irlande du Nord, voir l’article d’une grande clarté et d’une grande précision de David Phinnemore et Lisa Claire Whitten, « The Protocole/Windsor Framework and the 2024 Democratic Consent Vote », Post-Brexit Governance NI, Queen’s University Belfast, August 2024 ; et Aurélien Antoine, M.-C. Considère-Charon, op. cit.

[6] Article 18 part. 5, ibid.

[7] Article 18 par.6, ibid.

[8] Declaration by Her Majesty’s Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland concerning the operation of the ‘Democratic consent in Northern Ireland’ provision of the Protocol on Ireland/Northern Ireland, Democratic Consent Process, 3 à 4. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/840232/Unilateral_Declaration_on_Consent.pdf.

[9] The Northern Ireland Act 1998, Preliminary, Part I, article 1 (1), Status of Northern Ireland. https://cain.ulster.ac.uk/hmso/niact98a.htm#1

[10] L’argument de Jamie Bryson était que le Secrétaire d’État Hilary Benn avait agi illégalement en lançant le processus de consentement démocratique pour maintenir le cadre de Windsor pendant quatre années de plus. Mais le juge a refusé d’accorder l’autorisation de la requête de contrôle juridictionnel au motif que la contestation était insoutenable.

TUV challenges Government on Efficacy of Assembly Protocol consent motion, TUV Office, December 3, 2024.

[11] Le juge a clairement indiqué au préalable qu’il serait « très réticent » à faire quoi que ce soit qui puisse être assimilé à une « intrusion dans les domaines » d’une Assemblée démocratiquement élue.

[12] Jamie Bryson avait initialement envisagé de déposer une procédure en référé qui aurait permis au juge de suspendre l’exécution de la décision du secrétaire d’État, dont la légalité était contestée.

[13] David Phinnemore, “The Windsor Framework and the 2004 democratic consent process”, UK in a Changing Europe, 4 November 2024.

[14] George Tsebelis, Veto Players How political institutions work, Princeton University Press, 2003.

[15] Naomi Long:” Let’s grasp the opportunity to end ransom politics for good in 2025”, Politico, 25 December 2024.

[16]Jonathan McCambridge and David Young, “Stormont votes to extend post-Brexit trading arrangements”, Belfast News Letter, 10 December 2024.

[17] Jess Sargeant, “The Windsor Framework, What is the Stormont Brake and why has it been agreed?”, Institute for government, 30 March 2023.

[18] L’Accord a été approuvé à La Chambre des Communes à une large majorité, le mercredi 22 mars 2023.

[19] Jude Webber in Dublin and Peter Foster in London, “Northern Ireland politicians object to an EU law applying in the region”, Financial Times, 19 December 2024.

[20] Jude Webber and Peter Foster, art. cit.

[21] Windsor framework, The Stormont Brake, Par. 62, 3.

[22] Letter from the Secretary of State for Northern Ireland regarding Stormont Brake decision, Government UK. https://www.gov.uk/government/publications/letter-from-the-secretary-of-state-for-northern-ireland-regarding-stormont-brake-decision

[23] Seanin Graham, “UK government refuses unionist request to use post-Brexit Stormont Brake”, Irish Times, 20 January 2025.

[24] John Campbell, “Stormont brake move may indicate Westminster approach to EU rules”, BBC News, 20 January 2025. https://www.bbc.com/news/articles/cgmy8jve2zvo

[25] Letter from the Secretary of State for Northern Ireland regarding Stormont Brake decision, op. cit.

[26] David Young, David Hughes, Northern Irish business ‘get best of both worlds under Brexit’ says Michael Gove, The Times, 8 August 2020.

[27] Peter Walker, Sunak draws ire after hailing Northern Ireland’s access to UK and EU markets, The Guardian, 28 February 2023.

[28] Northern Ireland Labour Market Report, NISRA, 17 December 2024. https://datavis.nisra.gov.uk/economy-and-labour-market/labour-market-report-december-2024.html

[29] Reg Tech Forum showcases the North West as a hub for RegTech Innovation, Invest Northern Ireland, 9 December 2024. investni.com

[30] G »ame of thrones studio tour ». Dans le quartier du Titanic, qui offre également l’exposition permanente du Titanic, se trouve l’un des plus grands studios d’Europe, Titanic Studios.

[31] Modelling Northern Ireland within the context of the all-island economy, ESRI Research series, 15 January 2025.

[32] John Manley, “Research reveals supporters of the union are now a minority” , Irish Times, 22 October 2025.

Le premier budget travailliste depuis 15 ans : entre rupture et prudence

Par Alexandre Guigue, Professeur de droit public, Directeur du Centre de recherche en droit Antoine Favre de l’Université Savoie Mont-Blanc et Membre de la Chaire Droit et politique comparés – Université Jean Monnet Saint-Étienne

Le 30 octobre 2024, le nouveau Chancelier de l’Échiquier, Rachel Reeves, a présenté le premier budget du nouveau gouvernement travailliste depuis la victoire obtenue lors des élections du 4 juillet 2024, et le premier budget présenté par une femme dans l’histoire du pays. Le dernier Chancelier travailliste qui s’était présenté à la presse avec la fameuse mallette de cuir rouge était Alistair Darling, le 24 mars 2010, quelques semaines après la défaite électorale qui a conduit à la mise en place du gouvernement de coalition dirigé par David Cameron[1].

Le budget de Rachel Reeves était très attendu. Une des raisons est la révélation d’une situation budgétaire dégradée que les travaillistes ont accusé les conservateurs d’avoir cachée. Une fois n’est pas coutume, les finances publiques présentent en ce mois d’automne une parenté troublante en France et au Royaume-Uni. Alors que les yeux sont braqués sur le Palais Bourbon pour suivre le marathon budgétaire français, la situation britannique mérite tout autant l’attention.

Le discours de Rachel Reeves s’inscrit en rupture avec la politique conservatrice de Rishi Sunak et le nouveau Chancelier n’a pas mâché ses mots pour fustiger l’administration du pays par les tories. De manière très symbolique, elle revient en grande partie sur le programme levelling-up qui était au centre du projet économique du précédent pensionnaire du 10 Downing Street, en annulant pour 100 millions de livres sterling de projets, au motif de leur absence de financement. Tout n’est, cependant, pas remis en cause. Les projets principaux du levelling-up recevront le financement prévu de 1 milliard de livres sterling pour 2024-2025 et les « fonds de prospérité partagée » (shared prosperity funds) ne sont finalement que réduits[2].

Comme attendu d’un gouvernement « à gauche », les dépenses publiques augmentent fortement et sont compensées par une hausse record de la fiscalité et du recours à l’emprunt (pour financer des dépenses d’investissement), ce qui s’inscrit en rupture avec la politique des tories. Mais l’ensemble reste un peu prudent en raison d’une conjoncture économique difficile. Ainsi, l’OBR ne prévoit qu’un effet limité des nouvelles dépenses d’investissement sur le PIB du pays. Pour justifier de ne pas aller plus loin, Rachel Reeves s’est montrée très véhémente au sujet de la situation financière laissée par les tories, mentionnant à six reprises le « trou noir » de 22 milliards dont elle aurait hérité (1.). En l’absence de règles financières codifiées, le discours est aussi l’occasion d’annoncer de nouvelles règles budgétaires. L’occasion a été saisie pour réformer l’objectif d’équilibre du budget et des comptes publics (2.). Systématisé en 1997 par le gouvernement de Tony Blair, le dispositif de programmation pluriannuel des dépenses, les spending reviews, est réformé (3.). Résolument à gauche, le gouvernement assume ses annonces de dépenses nouvelles (4.), en partie compensées par des modifications à la fiscalité (5.).

1. L’héritage d’un « trou noir » budgétaire

Lors de son discours, à de multiples reprises, le nouveau Chancelier a fait référence au « trou noir » dans les finances publiques dont le nouveau gouvernement aurait hérité et qu’elle a elle-même révélé au mois de juillet, alors qu’elle était chargée des finances pour le compte du « Cabinet fantôme ». Cette rhétorique rappelle le catastrophisme financier qui est souvent brandi pour incriminer les adversaires politiques. L’on se souvient du vocabulaire employé par le Chancelier George Osborne au sujet de l’état des finances laissé par le gouvernement de Gordon Brown en 2010, de la prédiction d’une catastrophe financière pour l’Écosse en cas d’indépendance lors de la campagne référendaire ou encore du même argument reposant sur des chiffres tronqués au sujet du risque financier d’une sortie de l’Union européenne en amont de la campagne référendaire de 2016. Sans doute critiquable[3], cette rhétorique, que l’on a retrouvée dans la bouche de Michel Barnier peu après sa nomination en qualité de Premier ministre en France, est récurrente en cas d’alternance au pouvoir et annonce généralement des mesures budgétaires difficiles. À Londres comme à Paris, l’ampleur des « trous noirs » et, surtout, l’identification de leurs causes font débat. Le parti tory rejette catégoriquement le chiffre avancé et la foire d’empoigne reprend comme la Chambre des Communes y est habituée.

Le 5 novembre 2024, le chairman du Bureau pour la responsabilité budgétaire (Office for Budget Responsibility, OBR), Richard Hughes, a révélé que le Trésor britannique n’avait pas informé l’institution budgétaire indépendante d’un excédent de dépenses publiques de 9,5 milliards de livres sterling au moment du discours sur le budget de printemps, donné le 6 mars 2024. Il a expliqué que les prévisions budgétaires de l’OBR auraient été matériellement différentes au printemps. Pour le nouveau Chancelier, le montant de 22 milliards comporte les 9,5 milliards identifiés par l’OBR, mais aussi 7 milliards de projets de dépenses décidés avant le budget de mars 2024, et encore 5,6 milliards entre mars et juillet 2024, principalement constitué d’augmentations de salaires dans le secteur public. Les travaillistes ont repris le montant de 22 milliards d’un audit du Trésor britannique publié à la fin du mois de juillet dans lequel le Trésor annonce un excédent de dépenses des ministères de 21,9 milliards de livres sterling par rapport au plafond de dépenses qui avait été fixé lors du budget de printemps[4]. L’excédent se compose de hausses de salaire dans la fonction publique, de dépassement de crédit dans certains domaines comme le système d’asile (le montant qui avoisine 6,4 milliards n’était pas inscrit dans le budget du Home Office, car cela aurait augmenté le niveau des dépenses du ministère ; il l’était sur les réserves du Trésor, ce qui pose un problème de transparence[5]), de coûts induits par la hausse de l’inflation et de l’aide militaire à l’Ukraine. L’OBR aurait dû en être informé, et cette absence a nui à son travail. Les révélations du Trésor britannique sont intervenues quelques semaines après les élections législatives, après l’alternance donc.

Si les observateurs s’accordent à dire que les travaillistes ont découvert une mauvaise situation budgétaire à leur arrivée, le montant de 22 milliards est contesté, notamment parce que l’excédent de dépenses d’un montant de 5,6 milliards de livres sterling entre mars et juillet 2024 couvre un mois entier de gouvernement travailliste (le mois de juillet) au cours duquel des augmentations de salaire ont été opérées. Il reste que la situation budgétaire offre au gouvernement travailliste un argument politique pour justifier des mesures difficiles. Celles-ci sont d’autant nécessaires que l’OBR prévoit une croissance de 1,1 % en 2024, de 2 % en 2025 et de 1,8 % en 2026. Il envisage également une inflation de 2,5 % en 2024, de 2,6 % en 2025 et de 2,3 % en 2026.

2. L’annonce de nouvelles règles budgétaires

Le Royaume-Uni ne dispose ni d’une constitution codifiée ni d’une loi organique relative aux finances publiques. Il en résulte qu’au Royaume-Uni un discours sur le budget porte à la fois sur ce qui relève ailleurs du périmètre d’une loi de finances (et si l’on compare avec la France aussi d’une loi de financement de la Sécurité sociale, d’une loi de financement des autorités locales et de diverses lois de programmation) et sur les règles touchant au système budgétaire et financier lui-même. C’est ainsi que le Chancelier de l’Échiquier a annoncé des modifications des règles budgétaires qui auraient leur place, dans un pays de droit écrit, dans une loi organique. Les nouvelles règles ont surtout pour objectif d’aider le gouvernement dans ses efforts en matière d’équilibre budgétaire. Elles sont la neuvième réforme de cette nature en 16 ans, selon les calculs de l’Institute for Governement qui considère que les changements annoncés sont bienvenus[6]. La première nouveauté concerne le cadre temporel de l’équilibre budgétaire qui sera ramené à trois ans contre cinq ans précédemment, avec un objectif d’excédent en 2029-2030, apprécié sur la base d’une fourchette et non d’un objectif fixe (a.). La deuxième porte sur la modification du critère choisi pour apprécier la dette du secteur public, avec un objectif de baisse en pourcentage du PIB d’ici 2029-2030 (b.).

a) La fixation d’un objectif d’équilibre budgétaire ramené à trois ans, avec un objectif d’excédent en 2029-2030 et une appréciation à partir d’une fourchette et non plus d’un objectif fixe (stability rule).

Sous le gouvernement conservateur, Jeremy Hunt poursuivait l’objectif d’un maintien de l’emprunt public en dessous de 3 % du PIB. Conformément à l’une de ses promesses électorales, le parti travailliste souhaite désormais distinguer entre l’emprunt pour investir et l’emprunt pour financer les dépenses courantes, avec un objectif de réserver l’emprunt aux seuls investissements. Le reproche formulé par les travaillistes à la règle antérieure est qu’elle conduisait les gouvernements à opérer des coupes dans les dépenses d’investissement en cas de recettes faibles, sans que le public s’en rende compte avant des années. Dans la Charte pour la responsabilité budgétaire préparée par le nouveau gouvernement, l’objectif est inscrit d’obtenir un budget excédentaire en 2029-2030, avec des budgets ensuite à l’équilibre ou en léger excédent (règle de stabilité, stability rule). Son objectif immédiat d’équilibre est finalement classique , c’est-à-dire à cinq ans, comme sous le gouvernement précédent. Mais, à partir de l’année 2026-2027, l’objectif d’équilibre devra être progressivement ramené à trois ans, c’est-à-dire qu’il devra être atteint lors de la troisième année de la période de prévision budgétaire qui reste d’une durée de cinq ans, comme le prévoit le mandat de l’OBR. Le problème des objectifs à cinq ans, dont la logique était de coïncider avec la période de prévision, est la facilité qui en résulte pour un gouvernement de présenter des objectifs d’équilibre dont l’horizon est assuré par des engagements fantaisistes en matière de fiscalité et de dépenses. L’Institute for Government donne l’exemple du gouvernement sortant qui promettait un respect de la trajectoire budgétaire fixée grâce à une augmentation importante des taxes sur le carburant sur les trois dernières années de la période de cinq ans, combinée à une augmentation très contenue des dépenses des ministères. Pour le think tank, en ramenant la période à trois ans et en obligeant le gouvernement à produire des prévisions de dépenses détaillées, le risque d’une telle manipulation budgétaire se trouve réduit[7].

Alors que les gouvernements avaient pour habitude de déterminer des objectifs fixes en matière d’équilibre budgétaire, le nouveau gouvernement propose une appréciation à partir d’une fourchette allant de -0,5 % à +0,5 % du PIB. Cette appréciation élargie est censée éviter au gouvernement de devoir faire des ajustements budgétaires en cours d’année et lui permettre ainsi de se tenir à un seul temps fort par année, celui du discours sur le budget d’automne. Cela doit aussi l’inciter à ne pas faire des annonces nouvelles sur la seule base d’un frémissement dans le sens d’une amélioration ou d’une dégradation de la conjoncture économique.

b) Le choix d’un critère plus large pour apprécier la dette du secteur public, avec un objectif de baisse en pourcentage du PIB d’ici 2029-2030 (investment rule).

L’objectif d’équilibre à trois ans portera à la fois sur l’équilibre budgétaire annuel et sur la notion plus large d’équilibre qui repose sur l’état des obligations financières nettes de l’ensemble des administrations publiques (Public sector financial liabilities, PSNFL). Rachel Reeves introduit ici une petite nouveauté puisque l’appréciation du PSNFL remplace l’ancienne définition de la dette publique (les administrations publiques, à l’exclusion de la Banque d’Angleterre, Public sector net debt excluding the Bank of England, PSND ex BoE). La nouvelle notion recouvre ainsi des actifs financiers comme des participations au capital et des prêts ou encore le remboursement futur de prêts étudiants, ainsi que des obligations financières comme le financement assuré de pensions de retraite[8]. Le nouveau critère ne se substitue pas complètement aux autres critères auxquels l’OBR devra toujours avoir recours pour analyser la soutenabilité budgétaire. Outre le PSND ex BoE et le PSNFL, il analysera, dans ses rapports, la dette nette du secteur public (PSND), la valeur nette du secteur public (Public sector net worth, PSNW), la dette brute du gouvernement (General government gross debt, GGGD), les charges de la dette nette exprimées en pourcentage du PIB et en pourcentage des recettes du secteur public (Net debt interest costs as a percentage of gross domestic product and as a percentage of public sector receipts) et le besoin net de trésorerie du gouvernement central (Central government net cash requirement)[9].

Comme pour l’équilibre du budget, Rachel Reeves s’engage à une diminution du PSNFL en pourcentage du PIB d’ici 2029-2030, avec une baisse qui se poursuit dans la troisième année de chaque période de prévision budgétaire (règle d’investissement, investment rule).

Pour l’Institute for Government, il sera important que le nouveau gouvernement tienne sa promesse de transparence budgétaire en raison des quelques risques de manipulation que le nouveau critère est susceptible d’engendrer, notamment le type d’engagements financiers qui pourrait être choisi (obligations ou actifs concrets) dans un objectif purement comptable, par exemple[10].

3. La réforme du système du spending review (programmation pluriannuelle de dépenses)

Depuis 1997 et l’arrivée au pouvoir du gouvernement de Tony Blair, les plafonds des dépenses publiques sont annoncées dans le cadre de spending reviews pour une durée de trois ans. Le dépassement du cadre annuel et une déclinaison des dépenses par objets permettent aux ministères de se projeter et d’organiser leurs dépenses. L’histoire des spending reviews depuis 1997 révèle la grande souplesse du dispositif. Alors que les trois premiers ont eu une portée de trois ans, les suivants ont eu des durées plus variables et ont souvent été modifiés avant leur terme. Pire, en 2013 et en 2019, deux spendings reviews n’ont eu qu’une durée d’un an, vidant le dispositif de son intérêt puisqu’il a toujours été conçu pour avoir une portée pluriannuelle[11].

Une fois encore, ce sont les travaillistes qui sont à l’initiative d’une réforme. Le nouveau système oblige à la tenue d’un spending review toutes les deux années civiles. Chaque spending review doit prévoir les plafonds des dépenses des ministères pour une durée d’un minimum de trois années. Ces trois années doivent s’inscrire dans la période de prévision à cinq ans du mandat de l’OBR. Enfin, le spending review et les documents qui l’accompagnent doivent être transmis à la Commission du Trésor de la Chambre des Communes dont le rôle de contrôleur est renforcé.

Le nouveau système est inscrit dans le projet de Charte pour la responsabilité budgétaire que le gouvernement entend soumettre au vote du Parlement[12]. Créée par la loi sur la responsabilité budgétaire et l’audit national de 2011 (Budget Responsibility and National Audit Act 2011), cette Charte décline les objectifs de politiques budgétaires du gouvernement et les moyens mis en œuvre pour les atteindre. Elle doit être votée par le Parlement. Si la Charte peut faire l’objet de modifications ultérieures, son adoption par résolution lui donne une valeur législative qui engage le gouvernement.

4. Les nouvelles annonces en matière de dépenses

Le gouvernement travailliste a décidé d’une augmentation importante des dépenses publiques, de 69,5 milliards de livres sterling par an après l’année 2024-2025 (soit 2,2 % du PIB). En 2024-2025, le niveau des dépenses publiques sera supérieur de 4,8 % par rapport à son niveau de 2023-2024. Pour un tiers, l’augmentation porte sur des dépenses d’investissement et pour deux tiers sur des dépenses courantes. Si l’emprunt augmente finalement de 21 milliards de livres sterling en 2024-2025 par rapport aux prévisions de l’OBR publiées en mars, il doit, cependant, diminuer progressivement dans les années suivantes, jusqu’à 2028-2029, même si son niveau restera supérieur de 28 milliards de livres sterling en moyenne par an par rapport aux prévisions. La différence entre l’augmentation de dépenses et le niveau de l’emprunt est compensée par l’augmentation des recettes fiscales.

Si le programme levelling-up du précédent gouvernement est largement revu, Rachel Reeves a maintenu le financement de certains projets du programme levelling-up des conservateurs pour éviter une rupture trop brutale. Comme ils l’avaient promis de longue date, les travaillistes ont orienté des efforts significatifs vers le système national de santé, le National Health System (NHS). Celui-ci bénéficie d’une augmentation de son budget en Angleterre de 4,7 % en termes réels en 2024, avant des hausses plus mesurées pour les années suivantes. En raison du contexte international, le budget de la défense bénéficie doit augmenter de 2,9 milliards de livres sterling en 2025. À l’inverse, le gouvernement a décidé de diminuer le budget du Home Office, ministère de l’Intérieur, de 3,1 % en termes réels dès 2024, puis de 3,3 % en 2025 au motif des économies réalisées dans le cadre du dispositif d’asile. Dans un geste à l’égard des autorités locales, le gouvernement a décidé d’un transfert de 1,3 milliard de livres sterling supplémentaires.

Une autre dépense remarquée concerne l’indemnisation des victimes de transfusion de sang contaminé par le VIH et l’hépatite C. Une enquête publique lancée par Theresa May le 11 juillet 2017 avait révélé que plus de 30000 personnes avaient été contaminées dans les années 1970 et 1980[13]. Le gouvernement a prévu 11,8 milliards de livres sterling d’indemnisation pour les années 2024-2025 à 2029-2030. Le gouvernement a aussi annoncé 1,8 milliard pour les années 2024-2025 à 2026-2027 pour indemniser les victimes d’un autre scandale : celui des sous-guichets du Post Office. Plusieurs commissions de la Chambre des Communes se sont penchées sur l’avenir du Post Office et sur le scandale qui a vu des milliers d’agents des postes accusés à tort de diverses infractions. Entre 1995 et 2015, plus de 900 agents ont été condamnés pour vol, fraude ou erreur comptable, alors que les problèmes constatés étaient en réalité causés par des défauts du logiciel comptable Horizon. Certains agents avaient même couvert avec leurs propres deniers les manques qu’ils avaient trouvés dans les comptes. Les conséquences financières et sociales sur les agents concernés et leurs familles ont été considérables. Le fiasco judiciaire a été qualifié par Rishi Sunak de l’un des plus grands scandales judiciaires de l’histoire britannique[14].

Le gouvernement a annoncé renoncer aux 50 % de tout excédent de la valeur du régime de retraite des mineurs (Minors Pension Scheme, MPS) qui lui revenaient au titre d’un accord qu’il avait conclu avec les administrateurs du MPS lors de la privatisation de British Coal en 1994. Dans cet accord, le gouvernement s’était engagé à ce que les mineurs reçoivent ce qui leur était dû jusqu’à la date de la privatisation et que ces bénéfices augmenteraient avec l’inflation. En contrepartie, il devait percevoir 50 % de tout excédent de la valeur du régime, tant que ces fonds n’étaient pas nécessaires pour maintenir les pensions.

Rachel Reeves a aussi annoncé la réduction de la portée du dispositif Right to buy qui offrait aux locataires de logements sociaux de larges rabais pour acheter leur logement. Pour 2025-2026, la dotation du programme pour des « logements abordables » (Affordable Homes Programme) sera abondée de 500 millions de livres sterling. Il est aussi prévu que les autorités locales puissent conserver les recettes tirées des ventes. Le Chancelier a aussi annoncé 500 millions de livres sterling pour réparer les trous dans les chaussées en Angleterre.

Dans l’ensemble, les augmentations de dépenses pour les deux années à venir concernent presque tous les ministères, en particulier les autorités locales, la sécurité et la transition énergétiques, la Sécurité sociale, l’éducation, la justice, et la science, l’innovation et la technologie. Des économies sont envisagées pour l’administration du Cabinet, le Home Office et le secteur de la culture, des médias et du sport. De la même manière, les dépenses d’investissement augmentent pour la plupart des ministères, avec une moyenne de 2,5 % du PIB sur les cinq prochaines années.

Ces augmentations de dépenses décidées pour l’Angleterre entraînent des augmentations corrélatives des dépenses des autorités dévolues par l’application de la formule de Barnett[15] : 3,4 milliards en plus pour l’Écosse, 1,7 milliard de plus pour le pays de Galles et 1,5 milliard de plus pour l’Irlande du Nord.

5. Les annonces fiscales

Pour augmenter le financement du NHS et des autres services publics concernés par des hausses, Rachel Reeves a annoncé des recettes fiscales supplémentaires de 36,2 milliards de livres sterling en moyenne par an, ce qui représente un peu plus de 1 % du PIB et la plus grande hausse sur les 50 dernières années. Pour les présenter, nous reprenons à peu près l’ordre suivi par le rapport que le Centre de documentation de la Chambre des Communes a consacré à la question[16].

  • La fiscalité des personnes physiques

Les taux de l’impôt sur le revenu restent inchangés, mais les seuils des tranches seront indexés sur l’inflation après 2028. Les taux des cotisations à l’assurance nationale versées par les salariés et les taux de TVA restent inchangés. Les taux d’imposition sur les bénéfices tirés de la vente de biens immobiliers restent également inchangés.

La première nouveauté porte sur l’augmentation, à partir du 30 octobre 2024, des principaux taux de l’impôt sur les gains en capital (impôt portant sur les bénéfices provenant de la vente d’actifs) : le taux le plus bas passera de 10 à 18 % et le taux le plus élevé de 20 à 24 %. Elle s’accompagne de l’augmentation du taux fixe applicable aux revenus issus de cessions d’actifs d’entreprise (Business Asset Disposal Relief, BADR) ou de ventes de parts dans certaines entreprises (Investor’s Relief, IR), de 10 % à 14 % à compter du 6 avril 2025[17], puis de 14 à 18 % à compter du 6 avril 2026. En 2029-2030, ces mesures sont censées rapporter 2,5 milliards de livres sterling. Comme il l’avait promis, le gouvernement a aussi décidé d’en finir avec ce qu’il considérait comme une anomalie : la fiscalité des bénéfices réalisés par les commandités des fonds de capital-investissement, de capital-risque et de fonds spéculatifs. Le taux applicable passe à 32 %. À compter de 2026-2027, ils seront considérés comme des bénéfices commerciaux, avec application d’un taux réduit.

Une deuxième nouveauté porte sur la fiscalité des personnes dont le domicile se situe en dehors du Royaume-Uni. Auparavant, les revenus obtenus à l’étranger pouvaient échapper à l’impôt britannique. Ce système sera remplacé en avril 2025 par un dispositif basé sur la résidence. Toute personne résidant au Royaume-Uni pendant plus de quatre ans devra verser l’impôt sur ses revenus étrangers, peu importe le lieu de son domicile.

Une série de nouveautés porte, enfin, sur les droits de succession. À partir du 6 avril 2027, ils s’appliqueront aux sommes découlant de pensions de retraite qui sont transférables en cas de décès, avec des recettes attendues de 1,5 milliard de livres sterling par an d’ici 2029-2030. Des modifications sont apportées aux allègements de droits dont bénéficient les propriétés agricoles et les biens professionnels. L’abattement est modulé en fonction de la valeur des biens. Enfin, le gel des taux zéro des droits de succession est prolongé de deux ans, jusqu’à 2029-2030 (mais les sommes en bénéficiant qui n’ont pas été utilisées seront imposables à compter de 2027).

  • La fiscalité des entreprises

Le taux principal de l’impôt sur les sociétés (corporation tax) reste à 25 % jusqu’aux prochaines élections législatives.

Plusieurs changements sont apportés aux cotisations à l’assurance nationale versées par les employeurs à compter d’avril 2025. Le taux principal passe de 13,8  à 15 %. Le niveau de la tranche principale au-delà de laquelle des cotisations doivent être versées baisse de 9100 à 5000 livres sterling. Après le 5 avril 2028, le niveau augmentera en fonction de l’indice des prix à la consommation. Les allocations pour l’emploi qui permettent de diminuer les cotisations sont augmentées et étendues à d’autres catégories d’employeurs (plus seulement réservées aux petits employeurs). Comme le rappelle le Centre de documentation de la Chambre des Communes, l’OBR a mis en garde contre les bénéfices attendus de ces mesures en raison des comportements variables qu’ils pourraient induire chez les employeurs[18].

À compter du 1er janvier 2025, les écoles privées devront s’acquitter du taux de 20 % de TVA sur les frais d’inscription et ne bénéficieront plus de l’allègement de la taxe professionnelle prévu pour les œuvres de bienfaisance (avril 2025).

En matière de taxe professionnelle (business rates), le gouvernement a annoncé un allègement de 40 % pour les secteurs du commerce de détail, de l’hôtellerie et des loisirs jusqu’à un plafond de 110000 livres sterling par entreprise. Les autorités locales bénéficiant d’un contrat de dévolution en 2025-2026 pourront bénéficier d’une part plus importante du produit de la taxe professionnelle. Cela concerne l’Autorité du Grand Londres, l’Autorité combinée de la région urbaine de Liverpool, l’Autorité combinée de l’ouest de l’Angleterre et le Conseil de Cornouailles[19]. La valeur pour calculer le taux de taxe professionnelle applicable aux petites entreprises d’Angleterre est gelée pour 2025-2026.

Le taux applicable aux bénéfices réalisés par les gestionnaires de fonds d’investissement privés passent de 28 % à 32 %. Enfin, la taxe sur les bénéfices réalisés en matière énergétique (Energy Profits Levy), qui avait été créée en mai 2022, est maintenue pour une année supplémentaire, jusqu’à 2029-2030.

  • La fiscalité du transport et des carburants

Les taux des droits dus par les propriétaires de voitures sont modifiés pour accentuer la différence entre les voitures à zéro émission, les voitures hybrides et les voitures thermiques (ces dernières sont fortement pénalisées). Les droits sur le carburant sont gelés pour l’année 2025-2026, avec le maintien de la baisse de 5 pence décidée par les conservateurs jusqu’en avril 2026 au lien de 2025. Les droits ne sont pas indexés sur l’inflation. Plusieurs augmentations de taux ont été décidées en matière de droits sur les trajets aériens (air passenger duty) à partir de 2026 (2 livres pour les trajets courts et 12 livres sterling pour les vols long-courriers). La plus notable est l’augmentation de 50 % applicables aux trajets des grands jets privés.

  • La fiscalité immobilière

À compter du 31 octobre 2024, les taux les plus élevés des droits de mutation applicables aux résidences secondaires ou pour les biens acquis par des entreprises passent de 3 à 5 % (en Angleterre et en Irlande du Nord). Le taux unique applicable aux acquisitions par des entreprises est aussi augmenté de 15 à 17 % pour les biens d’une valeur supérieure à 500000 livres sterling.

Le seuil à partir duquel des acquéreurs de logements doivent s’acquitter de ces droits baisse de 250000 à 125000 livres sterling à compter d’avril 2025. Il en va de même du montant à partir duquel des primo-accédants s’acquittent de ces droits (de 425000 à 300000 livres sterling).

  • La fiscalité des boissons et du tabac.

Le gouvernement a annoncé le prélèvement d’une nouvelle taxe à taux unique (2,2 livres sterling pour 100 ml) sur tous les produits de vapotage, peu importe la présence ou non de tabac, à compter du 1er octobre 2026. La taxe sur le tabac doit augmenter de 2 % au-dessus du niveau de l’inflation et de 10 % au-dessus de ce niveau pour les cigarettes roulées.

Les taxes sur les boissons alcoolisées, à l’exclusion des boissons à la pression, augmentent par la mesure de l’inflation la plus élevée tandis que les taxes sur les boissons alcoolisées à la pression sont diminuées de 1,7 % à compter du 1er février 2025, ce qui est de nature à favoriser les « pubs ».

Le gouvernement envisage, par ailleurs, de revoir les seuils pour la taxe sur le sucre et sur les sodas et de supprimer l’exemption dont bénéficient les boissons lactées.

Quelques autres annonces méritent d’être signalées. Le salaire minimum pour les personnes de plus de 21 ans passe de 11,44 à 12,21 livres sterling à compter d’avril 2025. Pour les 18-20 ans, le montant passe de 8,60 à 10 livres sterling avec l’objectif à terme d’atteindre un taux unique pour les adultes. Les anciennes et les nouvelles pensions de retraite vont augmenter de 4,1 % en 2025 en raison d’un dispositif de « verrouillage triple » (triple lock) : les pensions augmentent soit de 2,5 %, soit du niveau de l’inflation (s’il est plus élevé), soit du niveau de l’augmentation des salaires (si c’est le niveau le plus élevé).

Enfin, le gouvernement s’est engagé à financer les travaux nécessaires pour relier la ligne à haute vitesse HS2) à la station de Euston, au centre de Londres.

En conclusion, le gouvernement de Rachel Reeves correspond à l’idée que les observateurs pouvaient s’en faire ces derniers mois. Le nouveau budget marque une rupture avec la politique conservatrice avec une logique de nouvelles dépenses et d’augmentation des recettes attendues de la fiscalité. Mais la politique budgétaire du nouveau gouvernement est aussi très prudente tant en raison de la situation financière dégradée dont il a hérité que de prévisions économiques moroses qui n’incitent pas à l’extravagance. Il faut aussi se rappeler que, si l’austérité était à l’agenda du gouvernement de coalition de David Cameron et qu’elle a été durement ressentie, en particulier par les autorités locales, la direction du pays par Boris Johnson avait rebattu les cartes en matière de politique économique, parce qu’il avait dû faire face à la crise sanitaire et à ses conséquences budgétaires inévitables. Ce qui est certain est que la trajectoire dessinée par le gouvernement travailliste ne lui offre pas de grandes marges de manœuvre financières pour réformer le pays. Quant à ses objectifs d’équilibre budgétaire et comptable, s’ils marquent une évolution louable par rapport aux règles précédemment en vigueur, ils restent largement tributaires de l’évolution d’une conjoncture économique particulièrement volatile. Pour reprendre les termes de Thomas Pope de l’Institute for Government, il faudra peut-être plus qu’une législature au parti travailliste pour que les effets de sa politique budgétaire se fassent véritablement sentir[20].


[1] Chancelor of the Exchequer, Autumn Budget Speech, 30 octobre 2024, https://www.gov.uk/government/speeches/autumn-budget-2024-speech

[2] Il s’agissait de fonds devant se substituer à certains financements européens.

[3] C’est l’opinion exprimée par Jo Mullen en août 2024 : “Reeves talk of « black holes » leads to bad policies”, 2 août 2024, Blog LES, https://blogs.lse.ac.uk/politicsandpolicy/reeves-talk-of-black-holes-leads-to-bad-policies/

[4] HM Treasury, Fixing the foundations: public spending audit 2024-25, Policy paper, 2 août 2024, https://www.gov.uk/government/publications/fixing-the-foundations-public-spending-audit-2024-25/fixing-the-foundations-public-spending-audit-2024-25-html (consulté le 10 novembre 2024)

[5] P. Johnson, “The £22bn ‘black hole’ was obvious to anyone who dared to look”, Institute for Fiscal Studies, 5 août 2024, https://ifs.org.uk/articles/ps22bn-black-hole-was-obvious-anyone-who-dared-look (consulté le 10 novembre 2024)

[6] G. Tetlow, “Rachel Reeves has made welcome changes to the fiscal rules”, Institute for Governement, 1er novembre 2024, https://www.instituteforgovernment.org.uk/comment/rachel-reeves-welcome-changes-fiscal-rules (consulté le 10 novembre 2024)

[7] Ibid.

[8] Voir le focus de Martin Beck : Autumn budget 2024: Key announcements and analysis, House of Lords Library, 5 novembre 2024, https://lordslibrary.parliament.uk/autumn-budget-2024-key-announcements-and-analysis/#heading-5 (consulté le 10 novembre 2024)

[9] HM Treasruy,  A strong fiscal framework, Explaining the governments new fiscal framework and rules, octobre 2024, 1.3, p. 6 et 7, et 2.1 et s., p. 12 et s.

[10] G. Tetlow, “Rachel Reeves has made welcome changes to the fiscal rules”, op. cit.

[11] Voir A. Guigue, Les finances publiques du Royaume-Uni, Bruxelles, Bruylant, coll. Finances publiques, 1ère éd., 2020, pp.143-146.

[12] HM Treasury, Policy paper, Draft Charter for Budget Responsibility: Autumn 2024, 30 octobre 2024, 3.25 et 3.26, p. 11.

[13] Voir le focus de Eve Collyer Merritt pour le Centre de documentation de la Chambre des Lords : Infected blood scandal: Background, impacts, inquiry outcomes and compensation, 4 septembre 2024, https://lordslibrary.parliament.uk/infected-blood-scandal-background-impacts-interim-compensation-and-inquiry-outcomes/ (consulté le 10 novembre 2024)

[14] M. Keep, D. Harari, L. Booth, P. Brien, Autumn Budget 2024: A Summary, House of Commons Library, Research Briefing n° 10124, 30 octobre 2024, 2.1, Tableau Day-to-day spending limits, by department (HM Treasury, Autumn Budget 2024), p. 27.

[15] La formule de Barnett est une règle de calcul qui permet de répercuter les hausses de dépenses publiques en Angleterre aux autres nations, en tenant compte de l’évolution de la population de chaque nation par rapport à celle de l’Angleterre. Voir A. Guigue, Les finances publiques du Royaume-Uni, op. cit., n° 484 et s., p. 353 et s.

[16] Ibid.

[17] Si l’année budgétaire débute au Royaume-Uni le 1er avril pour s’achever le 31 mars, l’année fiscale commence le 6 avril pour se terminer le 5 avril suivant.

[18] M. Keep, D. Harari, L. Booth, P. Brien, Autumn Budget 2024: A Summary, op. cit., p. 12.

[19] Ibid.

[20] T. Pope, “Rachel Reeves’ first budget is a clear break from the recent past”, Institute for Governement, 30 octobre 2024, https://www.instituteforgovernment.org.uk/comment/rachel-reeves-first-budget (consulté le 10 novembre 2024)

Une élection en tout point historique

Par Aurélien Antoine

Ce qui devait advenir advint : le parti travailliste (avec les forces de centre gauche dans leur ensemble, dont le Lib-dem) a terrassé les conservateurs. Un examen affiné des résultats justifie de pondérer l’engouement en faveur d’une alternance que beaucoup d’observateurs appelaient de leurs vœux en raison de l’impasse dans laquelle les conservateurs ont mené le pays. Quant à Reform UK, ce parti à la droite des tories que les commentateurs français se plaisaient à mettre en exergue afin de se rassurer sur le cas de la France prise d’une fièvre brune, son score est inédit, mais il ne doit pas non plus masquer des faiblesses.

Un triomphe travailliste à pondérer et un désastre inéluctable pour les conservateurs

À tout seigneur tout honneur : le Labour réalise le plus fort gain de son histoire en sièges et réussit une performance en nombre total de Members of Parliament (MPs), proche du record de 1997. Pour mémoire, les travaillistes avaient obtenu 418 sièges en 1997 et 412 en 2005 – niveau désormais égalé. Cependant, en 1997, les Communes comptaient 659 sièges puis 646 en 2005 contre 650 aujourd’hui. Par conséquent, en proportion du nombre de députés, les travaillistes tutoient le plus haut score de leur histoire. En nombre de voix, ce succès se traduit par une progression de 1,6 point. Le mur rouge de l’Angleterre, perdu en 2019, est reconquis, de même que plusieurs circonscriptions en Écosse. Le Labour réunit ainsi près de 34 % des suffrages. C’est bien moins qu’en 2017 (40 %), alors même que les travaillistes avaient échoué face aux conservateurs. En attirant près de 9,7 millions d’électeurs, le parti de Keir Starmer fait moins bien que Jeremy Corbyn en 2017 et 2019, deux élections marquées par une très forte participation (près de 70 %). Il faut remonter à 2005 pour trouver un chiffre aussi faible pour les travaillistes. Plusieurs motifs l’expliquent : la baisse de la participation (tombée à 60 %, soit environ 9 points de moins par rapport à 2017 et 7 par rapport à 2019), la percée des libéraux-démocrates, l’augmentation de l’adhésion aux verts et le retour d’un parti anti-immigration et anti-UE (voir infra). Le raz-de-marée travailliste doit donc être relativisé en raison de l’effet grossissant du mode de scrutin (le First-Past-The-Post)[1]. Cet enseignement doit rester à l’esprit de Keir Starmer, car il confirme que, malgré une campagne réussie, un programme au contenu prudent et une volonté louable d’apaisement reprise dans son premier discours après la nomination royale, sa victoire tient d’abord au rejet de 14 ans de conservatisme et au souhait d’alternance. La position du Labour s’avère, du point de vue des scores réalisés dans plusieurs circonscriptions, fragile.

Les conservateurs n’avaient finalement aucune chance de l’emporter. Le chiffon rouge d’un Parlement sans majorité, un temps agité, n’était qu’un subterfuge électoraliste ou une stratégie médiatique pour introduire une dose de suspens dans une campagne qui n’en avait pas. La seule question qui s’imposait à quelques jours du scrutin était alors de savoir quelle serait l’étendue de la débâcle électorale des tories. La réponse est sans appel : c’est un recul jamais connu à l’époque contemporaine. Avec 121 MPs, les tories font encore moins bien qu’en 1997 et 1906. C’est une perte nette de 246 sièges après la victoire de Boris Johnson qui avait submergé ses adversaires. Ce recul dépasse largement celui de 1997 (- 171 sièges) et de 1945 (-189 sièges). Il égale celui de 1906. En nombre de voix, cela représente un reflux d’environ 7,2 millions de voix par rapport à 2019. Les tories ne réunissent plus que 23,7 % des suffrages exprimés (contre 56,2 % en 2019). Ces chiffres sont assez vertigineux et encore plus marquants que ceux du parti travailliste. Le rejet est fort. Inutile de revenir sur les responsabilités des dirigeants conservateurs dans cette déroute que nous chroniquons depuis plusieurs années. Des considérations objectives expliquent accessoirement la défaite des troupes de Rishi Sunak : une succession de crises inédites en dehors même du Brexit, l’usure du pouvoir, et la concurrence de Reform UK. Logiquement, des figures importantes du parti ont perdu leur siège (ce qui n’est pas le cas du Premier ministre sortant). Penny Mordaunt, souvent mentionnée pour prendre la suite de Rishi Sunak à la tête des tories, devra y renoncer. Liz Truss a été écartée par les électeurs, payant sans doute son passage éclair et raté au 10 Downing Street. L’inénarrable et très droitier Jacob Rees-Mogg sort du Parlement, devancé de plus de dix points par le travailliste Dan Norris. En outre, ce ne sont pas moins de 12 membres du Cabinet (dont Gillian Keegan, ministre de l’Éducation ; Grant Shapps, ministre de la Défense ; Alex Chalk, ministre de la Justice) et 31 ministres du gouvernement élargi qui perdent leur siège. Face à ce fiasco électoral, Rishi Sunak n’a pu qu’annoncer sa démission en tant que leader du parti conservateur dans un discours très digne et plein de respect pour son adversaire qu’il a qualifié d’homme soucieux de l’intérêt général. Les tories devront donc désigner après l’été un énième chef, le 6e depuis 2016. Une crise de personnalité qui touche aussi le SNP.

Le recul confirmé du SNP

Depuis quelques mois, les sondages donnaient le SNP devancé par le Labour dans les intentions de vote en Écosse. La perspective toujours plus lointaine d’un nouveau référendum d’indépendance, les erreurs juridiques du gouvernement écossais et, surtout, les scandales qui ont touchés le parti au pouvoir ont eu des conséquences dévastatrices sur son électorat. En 2019, les nationalistes, encore dirigés par Nicola Sturgeon, avaient remporté 48 sièges. Troisième force politique à Westminster, le SNP disposait d’un statut enviable et était incontournable lors des débats clefs de ces dernières années, notamment quand il a fallu surmonter le Brexit. Désormais, le parti national écossais devra se contenter d’une dizaine de représentants aux Communes, le rapprochant de ses homologues du Plaid Cymru gallois qui double son nombre d’élus (4) et des partis nord-irlandais – sur lesquels Marie-Claire Considère Charon reviendra dans un second article. Cette perte sèche profite largement au parti travailliste. Avec 36 représentants écossais, le Labour fera sans doute une place plus importante au dialogue anglo-écossais, contrairement aux conservateurs. La gestion de l’après-élection par le chef du SNP, John Swinney, s’annonce difficile. Le prochain scrutin au Parlement de Holyrood en 2026 sera d’un intérêt majeur et sera aussi bien un test pour le SNP que les travaillistes. Ces derniers ne sont pas les seuls à profiter de la douche écossaise qui s’est abattue sur le parti nationaliste. Tel est également le cas des libéraux-démocrates.

La petite surprise libérale-démocrate et la poussée annoncée de Reform UK

Deux autres partis peuvent revendiquer un succès par rapport aux scrutins précédents : les libéraux-démocrates et Reform UK.

En ce qui concerne les premiers, les enquêtes d’opinion les mettaient rarement au-delà des 70 sièges. Le lib-dem dirigé par Ed Davey devient le troisième parti des Communes en dépassant ce seuil avec 72 MPs), marquant un gain presque inattendu par son ampleur. Le parti de centre gauche qui connut une grave crise après l’échec de sa participation à la coalition de 2010-2015 ne disposait que de 11 élus en 2019. Avec les élections de 2024, les lib-dems enregistrent leur meilleure performance en nombre de sièges, le précédent record étant de 62 sièges lors du scrutin de 2005 (les Communes comptaient 646 députés).

À l’instar des travaillistes, ce succès doit être minimisé. Les libéraux-démocrates sont loin de réaliser un score exceptionnel en nombre de voix : avec 3,5 millions d’électeurs, la formation politique est loin de son niveau de 2010 (un peu plus de 6,8 millions de voix). Les libéraux-démocrates tirent ainsi profit de l’abstention d’une partie de l’électorat conservateur et de sa captation par Reform UK.

La vague rouge qui a déferlé sur le Royaume-Uni ne doit pas occulter le bon score du parti xénophobe et anti-UE. Réunissant 14 % des électeurs, Reform UK envoie cinq députés à Westminster. C’est peu, mais symbolique puisque c’est la première fois depuis 1945 qu’un parti aussi radical à droite entre au Parlement. La montée de l’extrémisme s’apprécie également au regard des 4,1 millions de suffrages exprimés en faveur de Reform UK. En 2019, le positionnement de Boris Johnson et la réalisation concrète du Brexit avaient étouffé toute velléité politique de Nigel Farage et de ses proches. Le Brexit Party n’avait pas vraiment de raison d’être et le coût financier d’un engagement électoral aurait été exorbitant. Quant au UKIP (qui existe toujours, mais qui n’a plus de poids depuis le départ de Nigel Farage et la création du Brexit Party, puis de ReformUK), il avait obtenu de bons scores en 2015. Douglas Carswell avait gagné un siège, celui de Clacton qui a justement été remporté cette fois-ci par Nigel Farage après sept tentatives infructueuses aux élections générales. Avec 3,9 millions de voix, cette année 2015 demeurait la référence pour la carrière politique de Nigel Farage. En battant son score de 200 000 voix et en arrivant deuxième dans 98 circonscriptions malgré une faible participation, le leader de Reform UK peut être raisonnablement satisfait.

Il ne s’agit pas, pour autant, d’un raz-de-marée. À entendre plusieurs médias, et en lisant quelques sondages, Reform UK aurait dû obtenir un nombre de MPs plus ample (jusqu’à 18), certains prédisant en outre la mort du parti tory qui aurait suivi le destin de son homologue canadien en 1993. Les sondages sortis des urnes le 4 juillet à 23 h, heure de Paris, annonçaient un succès dans 13 circonscriptions. Par ailleurs, si les 4,1 millions de voix acquises cette année sont flatteurs, c’est inférieur au score réalisé en 2014 aux élections européennes par le UKIP (près de 4,4 millions de voix).

Finalement, le facteur le plus important à mentionner est la personnalité et la stratégie de Nigel Farage lui-même. Populaire et disruptif, le leader de Reform UK a permis l’envol des intentions de vote en sa faveur à partir du printemps. Avant l’annonce de sa candidature, elles plafonnaient. Cette forte personnalisation, les divisions puis les déroutes qui se sont succédé lors des élections dans lesquelles Nigel Farage n’était pas investi, posent la question de la pérennité et de la cohérence idéologique de Reform UK. C’est d’autant plus vrai que la formation a réalisé de piètres scores lors des dernières élections locales et qu’il n’a aucune assise en dehors de l’Angleterre.

Sous l’angle stratégique, en 2015, et plus encore en 2019, Nigel Farage avait conclu un deal implicite avec les tories pour limiter le nombre de candidatures de son parti, garantissant la victoire conservatrice dans certaines circonscriptions. En 2024, la ligne suivie fut tout autre. Incapable de s’éloigner durablement de l’arène politique, Nigel Farage a profité des déboires des conservateurs en matière d’immigration et du rapprochement assumé avec l’UE par Rishi Sunak pour se remettre en selle et en scène. La défaite assurée des tories rendait surtout le soutien indirect consenti en 2015 et 2019 improductif. Tout justifiait que Reform UK présentât des candidats dans l’ensemble des circonscriptions. L’abstention de nombreux partisans des conservateurs, la radicalisation même d’une minorité de responsables tory, et la volonté de rupture constatée chez les citoyens des États occidentaux en pleine crise démocratique ne pouvaient que favoriser une montée en puissance de Reform UK.

Les plus de 4 millions de suffrages obtenus, loin d’aboutir à un nombre de sièges impressionnant, sont en partie responsables de la déroute conservatrice. À partir des analyses publiées par le quotidien The Guardian, 180 sièges conservateurs auraient été perdus à cause de la présence du parti de Nigel Farage. Selon le Guardian, pour environ 15 sièges, la non-présentation de candidats de Reform UK aurait assurément permis aux tories de l’emporter. Il était annoncé que la configuration électorale de 2024 allait favoriser les travaillistes ; les résultats l’ont donc confirmé. Ces chiffres sont à prendre avec prudence, car il est difficile de déterminer par des projections ce qu’aurait été le comportement des citoyens dans un contexte électoral distinct. Il n’est pas sûr, loin de là, que tous les électeurs de Reform UK auraient porté leur suffrage sur le parti conservateur.

En dernier lieu, ces savantes analyses chiffrées n’enlèvent rien au fait que si Reform UK a tant augmenté, c’est bien de la responsabilité du parti conservateur du fait de l’échec de sa politique et de la banalisation d’idées simplistes venues de Nigel Farage – ancien tory qui a toujours fort bien assimilé les faiblesses de son premier parti. Pour l’heure, Reform UK n’est qu’un symptôme d’une crise de confiance logique dans le contexte actuel, mais il ne progresse pas tel un cancer qui rongerait la démocratie et les institutions britanniques. Conjoncturel plutôt que structurel, le score de la formation de Nigel Farage pourrait, en revanche, avoir une autre conséquence plus préoccupante : une radicalisation accrue de la frange droite des conservateurs qui est déjà réelle avec, à la clef, le soutien à des politiques publiques plus discriminatoires et attentatoires aux règles de droit. La désignation d’un nouveau leader après la période estivale doit être suivie avec intérêt, surtout si elle porte une personnalité comme Suella Braverman à la tête du parti.

Conclusion

Le désamour des partis traditionnels que dissimule le triomphe travailliste est réel. La tâche de Keir Starmer n’en sera que plus lourde afin de restaurer la confiance dans un cadre international qui limite toujours plus les marges de manœuvre des gouvernements.

Pour conclure ce récapitulatif, d’autres faits marquants doivent être mentionnés. La Chambre des Communes se féminise encore avec plus de 260 députées élues, soit près de 40 % des effectifs (ce qui est trop peu, sauf pour les libéraux-démocrates qui satisfont l’exigence de parité avec 32 députées). Six MPs sont indépendants, sans affiliation partisane – un record depuis 1950. Parmi eux, nous retrouverons Jeremy Corbyn, l’ancien chef du Labour exclu en 2020 pour ne pas avoir suffisamment agi contre l’antisémitisme au sein du parti. Dernière formation à connaître une issue heureuse et historique : les Verts qui passent d’une à quatre élus, dont trois femmes.

Le Parlement se réunira le 9 juillet prochain et devra élire le Speaker. Dans la mesure où Lindsay Hoyle, le président sortant, a été réélu sans affiliation comme le veut une convention constitutionnelle, il devrait conserver sa place. Le discours du trône suivra le 17 juillet avant que le Parlement ne suspende ses travaux du 23 juillet au 24 août.

Du côté du gouvernement, les nominations ministérielles ont été annoncées en fin d’après-midi, le 5 juillet. La féminisation des principaux postes du gouvernement est notable avec Angela Rayer désignée vice-Première ministre (en sus du portefeuille du Levelling up) et la première chancelière de l’Échiquier en la personne de Rachel Reeves. Sont également nommées : Yvette Cooper, ministre de l’Intérieur, et Shabana Mahmood, ministre de la Justice. Hormis la féminisation accrue de postes clefs, l’équipe de Keir Starmer fait une place marquée à la diversité sociale et des intelligences. Une bonne nouvelle porteuse d’espoirs qui ne devront pas être déçus.


[1] Pour une analyse, v. notre article “Le First-Past-The-Post au Royaume-Uni. Pour une approche systémique”, in Mélanges en l’honneur de Dominique Turpin, LGDJ, coll. Des Mélanges du Centre Michel de l’Hospital, 2017,

Reconnaître l’Angleterre, renforcer l’Union : le défi du parti travailliste

par Kevin Rocheron, Lecturer, Tufts University ; Doctorant en civilisation britannique, Université Paris Sorbonne Nouvelle

Introduction

Le premier ministre Rishi Sunak a annoncé que les prochaines élections législatives britanniques auraient lieu le 4 juillet. Le parti travailliste, largement en tête dans les sondages, semble bien placé pour l’emporter. Les enquêtes d’opinion récentes indiquent que le Labour pourrait dominer en Angleterre, en Écosse et au pays de Galles[1]. Cependant, il reste à voir si cette dynamique nationale se traduira en succès électoral dans les diverses régions du Royaume-Uni, en particulier en Angleterre, traditionnellement plus conservatrice, qui joue un rôle crucial dans le résultat global des élections.

Cette incertitude est accentuée par les fractures territoriales mises en lumière lors du référendum du Brexit de 2016. Alors que le pays dans son ensemble a voté pour quitter l’Union européenne à 52%, l’Écosse et l’Irlande du Nord ont voté respectivement à 62% et 56% pour le maintien. Ce choix du Brexit, principalement celui des Anglais, a offert au SNP (Scottish National Party), le parti indépendantiste écossais, une occasion de réclamer un nouveau référendum d’appartenance au Royaume-Uni. Le Brexit a rendu la question de l’émergence d’une identité propre à la nation anglaise visible.

Depuis les années 2010, la littérature académique s’est intéressée de plus en plus à « l’énigme anglaise », pour reprendre les termes de Tom Nairn[2]. Les sondages Future of England en 2011 et 2012 indiquaient une augmentation importante de l’expression d’une identité anglaise (anglicité ou Englishness) aux dépens d’une identité britannique (britannicité ou Britishness). Le rapport The Dog that Finally Barked: England as an Emerging Political Community qui s’en est suivi conclut à l’émergence d’une communauté politique anglaise[3]. Michael Kenny a repris ce constat dans son ouvrage The Politics of English Nationhood et décrit « un sens avéré d’une identité nationale anglaise qui est devenu plus importante et significative pour beaucoup de gens »[4]. Cette identité anglaise s’est accompagnée d’une prise de distance envers le Royaume-Uni[5], dont l’incarnation aura été le Brexit.

Des tentatives pour déterminer comment l’Angleterre pouvait exprimer sa « voix » au sein du Royaume-Uni ont émergé, notamment afin de faire valoir une spécificité propre à cette nation et un mode de gouvernance qui soit différent de celui du Royaume-Uni. Ce fut par exemple une promesse que David Cameron souhaitait concrétiser dès le 19 septembre 2014, au lendemain du référendum sur l’indépendance écossaise. L’ancien premier ministre avait alors proposé la réforme « English votes for English laws » (EVEL), visant à permettre aux seuls députés anglais de voter sur les lois concernant uniquement l’Angleterre, pour répondre à la question West Lothian. La réforme EVEL, votée en 2015, a été ensuite abolie en juillet 2021 par le gouvernement de Boris Johnson[6]. La question a également occupé le législateur. Les premiers rapports parlementaires abordaient la nation anglaise principalement à travers le prisme de la dévolution ou du Brexit, sans la considérer pour son identité propre ou son mode de gouvernance[7]. Cependant, depuis le Brexit, la Chambre des communes, consciente des problèmes de plus en plus visibles que soulevait la question anglaise, a consacré un rapport spécifique sur la gouvernance de l’Angleterre sous le titre « Governing England »[8]. La question anglaise, auparavant considérée comme une conséquence de la dévolution, apparaît dorénavant comme un problème « important et urgent qui a été négligé par les gouvernements successifs pendant trop longtemps »[9]. La prise en compte de la nation anglaise, et de son mode de gouvernance, est donc une question en suspens et d’actualité. À partir d’un corpus varié de discours, de supports médiatiques, de réseaux sociaux et de programmes, j’analyserai l’image de l’Angleterre véhiculée récemment par Keir Starmer et la place qu’il envisage pour cette nation au sein du Royaume-Uni. À l’approche des élections législatives, le chef du parti travailliste, Keir Starmer, a multiplié ses références à l’Angleterre ces derniers mois, dans l’espoir d’attirer les votes des électeurs anglais, tout en prenant soin de montrer son attachement à l’Union. Toutefois, ce numéro d’équilibre, sans l’accompagnement d’un projet institutionnel clair et défini, risque de desservir à la fois les intérêts de la nation anglaise et de compromettre davantage l’unité britannique.

  1. Symbolisme et pragmatisme de Keir Starmer

Dans une tribune au Daily Telegraph, Keir Starmer a déclaré que le parti travailliste était dorénavant « le vrai parti du patriotisme anglais »[10]. Le leader du parti y fait part de sa fierté et de son enthousiasme d’être anglais à travers différents symboles qui sont souvent décrits comme des emblèmes associés à l’Angleterre : chanter l’hymne Three Lions lors d’un match de football en 1996, la campagne verdoyante anglaise et la célébration de la Saint George, saint patron de l’Angleterre.

Sa référence au football renvoie à la demande d’une partie des supporters réclamant un hymne distinct au football lorsque l’Angleterre vient à jouer seule, comme c’est le cas pour l’Écosse (Flowers of Scotland) ou le pays de Galles (Land of My Fathers). En insistant sur la chanson Three Lions, Keir Starmer sous-entend qu’un autre hymne pour l’Angleterre existe alors que l’hymne officiel joué lorsque l’Angleterre vient à concourir seule dans une compétition sportive est God Save the King, également l’hymne du Royaume-Uni. Cette référence à une identité anglaise propre n’est pas sans rappeler les tentatives qui eurent lieu dans le passé d’instituer un hymne anglais. En janvier 2016, le député travailliste Toby Perkins avait déposé une proposition de loi intitulée English National Anthem Bill. Le député de Chesterfield proposait que lors des événements sportifs où seule l’Angleterre venait à participer (au football ou au rugby, par exemple), un hymne spécifique à cette nation remplace God Save the Queen.

Le souvenir personnel de Keir Starmer à Scafell Pike renvoie à une idéalisation de la campagne anglaise et à ses mentions pastorales dans la littérature comme « les montagnes vertes d’Angleterre » du poème And did those feet in ancient time plus connu sous le nom de Jerusalem de Willliam Blake, qui est, comme Three Lions, régulièrement proposé pour être un hymne propre à l’Angleterre dans les compétitions sportives.

Enfin, la célébration de la Saint George (St George’s Day) est également mise en avant par le leader du parti travailliste. Cette fête du 23 avril a historiquement été défendue à la marge, notamment par le parti The English Democrats, un parti qui a longtemps milité pour l’instauration d’un Parlement anglais et qui soutient aujourd’hui l’indépendance de l’Angleterre. Sur le réseau social X (ex-Twitter), alors que Keir Starmer a plutôt été absent sur ce thème en 2020, 2021 et 2022, il a dès 2023 encouragé à célébrer le saint patron anglais. Cela marque une évolution stratégique, visant à renforcer son ancrage auprès de la nation anglaise, très majoritairement conservatrice après les élections législatives de 2019.

La prise en compte d’une identité anglaise émergente va au-delà du Labour. D’autres voix à gauche se sont élevées pour faire entendre un autre récit de l’Angleterre, jugée traditionnellement plus conservatrice que les nations voisines. C’est le cas par exemple de Caroline Lucas, députée écologiste, qui a publié le 18 avril dernier, cinq jours avant la Saint George, le livre Another England: How to Reclaim our National Story dans lequel elle dit regretter que « le parti travailliste et les progressistes en général aient hésité à s’engager dans la conscience nationale anglaise »[11] et qu’elle encourageait à ne pas laisser ces symboles et ce récit à la droite[12]. Nous assistons à l’émergence d’un autre discours d’une partie de la gauche britannique qui a longtemps ignoré l’anglicité, car perçue comme régressive, conservatrice et centrée sur l’identité ethnique[13].

Pour Keir Starmer, gagner une majorité de voix en Angleterre est stratégique. L’Angleterre est la nation du Royaume-Uni la plus importante démographiquement. Du fait que 84% de la population britannique y réside, l’Angleterre a toujours voté pour le parti majoritaire du Royaume-Uni. En Écosse, au contraire, le parti conservateur n’a pas été en tête depuis 1959 et 2005 marque la dernière année où elle a voté pour le parti travailliste. De la même manière, au pays de Galles, aussi plus à gauche que l’Angleterre, le scrutin 2005 marque la dernière année où la nation a voté pour le parti majoritaire (le Labour). Pour un parti politique britannique, remporter une majorité de circonscriptions en Angleterre est donc s’assurer presque mathématiquement d’avoir la majorité à la Chambre des communes. Le cas d’un parti qui serait majoritaire à l’échelle du Royaume-Uni, mais minoritaire en Angleterre ne s’est jamais présenté.

Keir Starmer souhaite surtout reconstruire le « mur rouge » (red wall), c’est-à-dire les circonscriptions ouvrières du nord de l’Angleterre qui votaient traditionnellement travailliste avant 2019. Elles votèrent assez largement pour le Brexit en 2016 et adhérèrent au slogan « Get Brexit Done » de Boris Johnson lors des élections législatives de 2019. Le UKIP, devenu le Brexit Party, puis Reform UK en 2021, a une implantation plus forte en Angleterre que dans les autres nations. Le parti travailliste sera donc en compétition non seulement avec le parti conservateur, mais également avec celui du Reform UK en juillet prochain. En adoptant une approche Blue Labour, du nom du groupe d’influence au sein du parti travailliste qui milite pour un « conservatisme social » et se définit comme « patriotique »[14], Keir Starmer essaye de séduire cette classe ouvrière du nord de l’Angleterre par l’invocation de symboles et de valeurs associées plutôt au parti conservateur.

Le parti travailliste s’est également approprié d’autres éléments rhétoriques du parti conservateur. Dans une première ébauche de son programme sortie en janvier dernier, intitulée « Let’s get Britain’s future back »[15], on retrouve un écho au slogan de la campagne pro-Brexit « Take back control », qui avait réussi à rallier une partie de l’Angleterre. Cette même partie avait massivement rejeté la proposition de Jeremy Corbyn d’organiser un deuxième référendum d’appartenance à l’Union européenne lors des élections législatives de 2019. De plus, Keir Starmer s’est engagé à présenter un projet de loi intitulé « Take Back Control Bill » visant à transférer davantage de pouvoirs de Westminster aux collectivités locales et à restaurer « l’espoir et la fierté », qu’il a associés dans l’interview au Daily Telegraph à la croix de Saint George, symbole anglais. En insistant sur la « fierté » d’une partie déclassée de la population anglaise, Keir Starmer reprend à son compte une partie du discours du parti conservateur, qui avait largement utilisé ce terme, avec 70 occurrences dans son livre blanc « Levelling Up »[16]. Ce document visait à donner les mêmes chances aux territoires, en particulier en Angleterre, et dessinait les contours de la suite de la dévolution dans cette nation. Il a d’ailleurs largement inspiré le programme du parti travailliste récemment publié[17]qui promet d’aller plus loin dans le modèle existant mais n’apporte pas de vision constitutionnelle et démocratique nouvelle.  

Keir Starmer aura également besoin d’une majorité confortable en Angleterre pour une autre raison, liée à la gouvernance de cette nation. En l’absence d’un parlement spécifique en Angleterre, les lois anglaises sont votées à Westminster. Disposer d’un grand nombre de députés travaillistes en Angleterre permettrait d’éviter la situation de 2003 et 2004 où le premier ministre Tony Blair avait eu recours aux votes des députés travaillistes écossais pour le vote de deux projets de loi concernant le système de santé[18] et l’enseignement supérieur[19], deux domaines dévolus. Cette situation avait alors mis en lumière la question West Lothian, une problématique qui porte sur l’asymétrie de représentation dans le système parlementaire du Royaume-Uni. Avec la création des parlements et assemblées dévolus en Écosse, au pays de Galles et en Irlande du Nord, ces nations ont reçu le pouvoir de légiférer dans certains domaines, comme la santé, l’éducation et les transports. Les députés de ces trois nations envoyés à Westminster participent aux votes et débats à Westminster sur les affaires anglaises (qui ne relèvent pas de la dévolution), mais l’inverse n’est pas vrai : en vertu des lois de dévolution, les députés anglais ne peuvent pas voter sur les affaires qui ont été dévolues aux autres nations du Royaume-Uni. Cela a créé une situation où les lois concernant uniquement l’Angleterre peuvent être décidées avec l’influence des députés non anglais.

Dans ce contexte, Keir Starmer se retrouve dans une position délicate :  il doit reconquérir les voix travaillistes perdues en Angleterre depuis 2019. Cependant, les symboles qu’il déploie ne permettent pas de définir un programme institutionnel suffisamment solide pour l’Angleterre, risquant de compromettre ses efforts pour consolider l’unité britannique. 

  1. Le risque d’une vision moniste du Royaume-Uni dominée par l’Angleterre

Keir Starmer doit jongler entre répondre à une demande de reconnaissance identitaire d’une partie de la population anglaise et maintenir l’unité de l’État britannique afin d’éviter de nourrir tout nationalisme anglais. Ainsi, en parallèle des symboles récents envoyés en faveur de l’Angleterre, Keir Starmer a multiplié les signes appuyant l’unité du Royaume-Uni, au risque parfois de confondre les deux entités. Keir Starmer a par exemple insisté pour que soit représenté le drapeau du Royaume-Uni, l’Union Jack, dans les communications officielles du parti travailliste et a indiqué que le parti devait être « fier d’en défendre les couleurs »[20]. Néanmoins, certains députés craignent que ce symbole n’aliène le vote de certaines minorités ethniques, qui associent ces couleurs à des mouvements nationalistes ou d’extrême droite[21]. Les dernières élections locales ont montré que le parti travailliste n’avait pas aussi bien réussi dans certaines circonscriptions en raison d’une rupture avec une partie de ses électeurs, notamment de confession musulmane.

Il en est de même pour God the Save the King, que Keir Starmer a encouragé à jouer, ouvrant même la conférence annuelle du parti travailliste en 2022 avec cet hymne, une première dans l’histoire du parti. Cela contraste avec l’ancien leader Jeremy Corbyn, accusé par la presse de rester silencieux lors de l’hymne God Save the Queen durant une cérémonie à la cathédrale Saint Paul en 2015[22].  Voulant renouer avec les années Cool Britannia du milieu des années 90, associées à la victoire des travaillistes et au regain de fierté des Britanniques, Keir Starmer souhaite ainsi défendre l’unité du Royaume-Uni, fragilisée par la montée du SNP en Écosse, du Sinn Fein en Irlande du Nord, et du Plaid Cymru au pays de Galles.

Toutefois, en souhaitant s’adresser à la fois à l’Angleterre et au Royaume-Uni, le leader travailliste se risque parfois à confondre les deux entités territoriales. Dans une tribune au quotidien The Guardian, il a récemment indiqué que « la Grande-Bretagne s’était déplacée en force pour voter en faveur du changement »[23] lors des élections locales. Or, ces élections, qui concernaient les conseillers des gouvernements locaux, onze maires directement élus, les vingt-cinq membres de l’Assemblée de Londres et les trente-sept commissaires à la police et à la criminalité, n’avaient lieu qu’en Angleterre et très marginalement au pays de Galles où quatre commissaires à la police et à la criminalité (police and crime commissioner) étaient concernés. De plus, pour célébrer ses candidats anglais élus, le parti travailliste a utilisé des visuels de victoire accompagnés du drapeau britannique, bien que l’élection ne concernât que l’Angleterre.

Le mot « country » est utilisé plus habilement dans la communication de Keir Starmer pour faire allusion tantôt à l’Angleterre, tantôt au Royaume-Uni. Dans la même tribune du Daily Telegraph mentionnée plus haut, Keir Starmer parle du fait « que la croix de St George appartienne à chaque personne qui aime ce pays »[24] (sous-entendu, l’Angleterre), il mentionne plus loin qu’il émet le souhait « d’un pays avec une identité nationale dont il est fier, sûr de lui sur la scène mondiale » (sous-entendu, le Royaume-Uni). Dans sa tribune au Guardian, il mentionne l’importance des « victoires dans les régions traditionnellement conservatrices du pays »[25] (à la suite des élections locales, sous-entendu en Angleterre) et ajoute que « la Grande-Bretagne est aujourd’hui victime d’un gouvernement zombie, […] avec un Premier ministre qui […] n’est pas en mesure d’apporter à ce pays le changement qu’il mérite. » (sous-entendu au Royaume-Uni). Dans sa brochure Let’s get Britain’s future back, Keir Starmer fait également usage du mot « country » à l’échelle britannique, « je travaillerai avec des personnes dans tout le pays »[26] et à l’échelle de l’Angleterre uniquement, « C’est pourquoi nous mettons en place de nouvelles écoles techniques d’excellence dans toutes les régions du pays »[27] car l’éducation et la formation continue sont des domaines dévolus et ne concernent que l’Angleterre. Enfin, le programme du parti travailliste ne distingue pas non plus clairement les deux entités territoriales. Keir Starmer prône la croissance économique pour « améliorer la prospérité de notre pays »[28] au Royaume-Uni et un plan local qui couvre « les villes de l’ensemble du pays »[29] en Angleterre.

Le leader du parti travailliste a en outre annoncé le mois dernier six mesures prioritaires qu’il souhaitait appliquer en cas de victoire[30]. Toutefois, sans que M. Starmer l’ait spécifié, les engagements concernant la santé, la police et l’éducation sont des domaines dévolus. En conséquence, trois des six engagements promis par Keir Starmer n’intéressent que l’Angleterre. Enfin, dans le programme du parti travailliste qui vient d’être publié, Keir Starmer promet d’en finir avec « le chaos conservateur » et notamment les « personnes qui attendent sur des brancards aux urgences et les eaux usées dans nos rivières »[31], des mesures qui ne concerneront ni les Écossais, ni les Gallois et ni les Nord-irlandais car la santé et la protection environnementale sont des domaines dévolus. En confondant les champs de compétences du Royaume-Uni et de l’Angleterre, Keir Starmer révèle que son projet pour une dévolution anglaise n’est pas abouti et reste « l’affaire inachevée » (« unfinished business »[32]) de la dévolution. Le programme du leader du Labour semble aller à rebours du rapport de la Commission sur l’avenir du Royaume-Uni, communément appelée Commission Brown, du nom de l’ancien Premier ministre travailliste de 2007 à 2010. Le rapport soulignait qu’il « est trop facile de confondre la gouvernance de l’Angleterre avec la gouvernance du Royaume-Uni, ce qui ne rend service ni aux nations dévolues, ni à l’Angleterre elle-même »[33]. En assimilant l’Angleterre au Royaume-Uni, le risque est de dessiner les contours de ce dernier uniquement à travers le regard de la première, alimentant ainsi la désunion et les tentatives nationalistes des nations voisines.

Cette confusion institutionnelle ne se limite pas aux travaillistes. Depuis le Brexit, le parti conservateur, en particulier sous Boris Johnson, a multiplié la rhétorique pro-union au risque de privilégier une vision moniste du Royaume-Uni, comme un tout monolithique, projetée par l’Angleterre. Le Internal Market Act 2020, qui mettait en place les échanges entre les quatre nations du Royaume-Uni, a été organisé par Londres sans que les nations dévolues n’aient été consultées. Le livre blanc du gouvernement intitulé UK Internal Market indiquait d’ailleurs : « Le Royaume-Uni est un État unitaire »[34], justifiant ainsi que les nations dévolues n’aient pas eu voix au chapitre. Liz Truss, alors qu’elle était interrogée sur les moyens de renforcer les liens au sein d’une union britannique fragilisée, et alors en compétition pour la direction du parti conservateur, répondit qu’il fallait ignorer Nicola Sturgeon, Première ministre écossaise, qu’elle qualifiait de personne « voulant se faire remarquer »[35]. Or, comme le rappelait Ciaran Martin, cette « réaffirmation agressive de la britannicité de l’État britannique se fait aux dépens des identités sous-nationales et des institutions dévolues »[36]. Le risque pour Keir Starmer est de continuer à donner une image anglo-centrique du Royaume-Uni. En mélangeant les deux identités, et en refusant une gouvernance propre à l’Angleterre, il est sous-entendu que ce qui est bon l’Angleterre est nécessairement bon pour le Royaume-Uni, et vice-versa.

Les ambitions constitutionnelles du chef du parti travailliste semblent de surcroît timorées. S’il avait initialement fait de l’abolition de la Chambre des Lords une promesse électorale afin de restaurer la confiance en politique[37] au profit d’une chambre élue qui représenterait les régions et les nations (ce qui n’est pas sans rappeler un appel de longue date de certains membres du parti travailliste dès 2014 qui appelaient à un « sénat des nations et des régions »[38]), il a abandonné l’idée au profit d’une simple modernisation de la composition de Chambre haute. Le parti travailliste propose une abolition de la pairie héréditaire et l’imposition d’un âge limite pour siéger (fixé à 80 ans)[39].

Son projet pour la dévolution en Angleterre est vu avant tout comme économique, ayant été développé dans le chapitre « Relancer la croissance économique » de son programme. Keir Starmer propose que « le parti travailliste renforce les accords de décentralisation pour les autorités combinées existantes »[40] d’une part, et « élargir la décentralisation à un plus grand nombre de régions, en encourageant les autorités locales à se regrouper et à assumer de nouveaux pouvoirs »[41], d’autre part. Ces propositions reprennent le livre blanc conservateur Levelling Up de 2022 qui promettait déjà de « faciliter le regroupement des habitants »[42] et de « fournir de nouveaux pouvoirs »[43]. Parmi ces pouvoirs sont mentionnés la question des transports, de la formation continue et du logement. Keir Starmer a fait de « la stabilité économique » son mantra[44]. De toute évidence, il a également opté pour une certaine stabilité institutionnelle sans toutefois entrer dans le détail de la forme que prendra la nouvelle dévolution. La nouveauté est la création d’un « Conseil des Nations et des Régions » afin de réunir le premier ministre britannique, les premiers ministres écossais, gallois et nord-irlandais et les maires des autorités locales afin de restaurer les relations entre le gouvernement britannique et les gouvernements infra-étatiques[45]. Si l’instauration d’un tel Conseil semble être une manière d’apaiser les relations entre le gouvernement britannique et les nations dévolues, il ne résout pas les asymétries territoriales et la frustration anglaise qui peut en dériver.

Conclusion  

Les signaux récemment envoyés à la nation anglaise par Keir Starmer visent davantage à se distancer de l’ancien leader Jeremy Corbyn et à reconquérir un vote anglais perdu lors des élections législatives de 2019 et assez majoritairement favorable au Brexit. En revanche, il n’offre pas de vision claire de la gouvernance de l’Angleterre. La « question anglaise » est analysée uniquement à travers le prisme d’un problème économique et la résolution institutionnelle semble écartée. Pourtant, il y a un tel décalage aujourd’hui entre le processus de dévolution entamé en Écosse, au pays de Galles et en Irlande du Nord d’un côté, et en Angleterre de l’autre, qu’il est légitime de s’interroger sur la possibilité pour un député écossais, gallois ou nord-irlandais de devenir chef de parti et premier ministre britannique dans un avenir proche, tant le champ de compétences du gouvernement britannique est aujourd’hui, dans les faits majoritairement celui de l’Angleterre. Cela conduit à une situation paradoxale : l’Angleterre est surreprésentée au sein du gouvernement britannique, mais elle manque d’une expression démocratique locale. En effet, sa voix se confond aujourd’hui avec celle du Royaume-Uni, ce qui amène une partie des Anglais à penser que le Royaume-Uni décide pour eux, tandis que les nations dévolues estiment que c’est l’Angleterre qui décide pour elles. Keir Starmer aurait par conséquent intérêt à valoriser le Royaume-Uni comme une union de quatre nations. L’un de ses défis sera de prendre en compte le Royaume-Uni non comme un État unitaire mais comme un État plurinational, en proposant un projet de dévolution clair en Angleterre, non seulement pour favoriser la croissance économique, mais aussi pour rétablir un équilibre institutionnel entre les quatre nations. Cela impliquerait de reconnaître l’Angleterre comme une nation distincte avec ses propres spécificités et de la mentionner explicitement lorsqu’une politique annoncée par le Premier ministre britannique ne concerne qu’elle. Une autre possibilité serait une dévolution au sein de l’Angleterre, hypothèse privilégiée par les partis conservateur et travailliste aujourd’hui, mais avec un transfert de pouvoirs beaucoup plus important que celui qui est proposé, avec des gouvernements locaux qui seraient compétents pour légiférer sur des domaines similaires à l’Écosse, au pays de Galles et à l’Irlande du Nord. L’absence d’une émanation locale de l’Angleterre risque d’alimenter l’anglicité aux dépens de la britannicité et, finalement de l’union du royaume tout entière.


[1] Enquêtes d’opinion Deltapoll conduites entre le 14 et le 17 juin 2024.  Disponible sur : https://deltapoll.co.uk/polls/voteint240617

[2] Tom Nairn, The Break-Up of Britain, Verso, 2021.

[3] Richard Wyn Jones, Guy Lodge, et al. The Dog That Finally Barked: England as an Emerging Political Community, IPPR, 2012.

[4] « an avowed sense of English national identity has become more salient and meaningful for many people »

 in Michael Kenny, The Politics of English Nationhood, Oxford University Press, 2014, p. 21.

[5] Ibid.

[6] Kevin Rocheron, « La difficile représentation de l’Angleterre à Westminster dans un Royaume-Uni post-Brexit », Observatoire du Brexit, 2 mars 2022. Disponible sur : https://brexit.hypotheses.org/5688 

[7] Voir par exemple The Union and devolution, 10th report of Session 2015-16, House of Lords, 25 mai 2016 et Devolution and Exiting the EU: reconciling differences and building strong relationships, 8th report of the 2017-19 session.

[8] House of Commons Public Administration and Constitutional Affairs Committee, Governing England, Third Report of Session 2022-23, 31 octobre 2022.

[9] « The long-term viability of governance arrangements in England is a significant and pressing problem that has been neglected by successive governments for too long » in Ibid. p. 43

[10] Keir Starmer, « Labour is now the true party of English patriotism », The Daily Telegraph, 20 avril 2024 (https://www.telegraph.co.uk/news/2024/04/20/labour-is-now-the-true-party-of-english-patriotism/)

[11] « Labour in particular and progressives in general have shied away from engaging with English national consciousness » in Caroline Lucas, Another England: How to Reclaim our National Story, Hutchinson Heinemann, 2024, p.72.

[12] Ibid, p.52.

[13] Michael Kenny, The Politics of English Nationhood; Oxford, New York: Oxford University Press, 2014, p.1.

[14] Disponible sur : https://www.bluelabour.org/about-us

[15] https://labour.org.uk/wp-content/uploads/2024/04/Lets-Get-Britains-Future-Back.pdf

[16] HM Government, Levelling Up the United Kingdom, 2 février 2022.

[17] Programme du parti travailliste, 2024. Disponible sur : https://labour.org.uk/wp-content/uploads/2024/06/Labour-Party-manifesto-2024.pdf

[18] Health and Social Care (Community Health and Standards) Bill 2003

[19] Higher Education Bill 2004

[20] Will Hazell, « Starmer insists Labour is ‘proud’ to fly Union flag”, The Daily Telegraph, 30 mars 2024

[21] Ben Quinn, « Keir Starmer faces discontent as Labour MPs reject union jack election flyers », The Guardian, 30 mars 2024.

[22] Caroline Davies, « Corbyn stands silent for national anthem at Battle of Britain service», The Guardian, 15 septembre 2015. Disponible sur : https://www.theguardian.com/politics/2015/sep/15/jeremy-corbyn-silent-during-national-anthem-battle-of-britain-service

[23]« Britain has turned out in force to vote for change », Guardian, 4 mai 2024. Disponible sur :  https://www.theguardian.com/politics/article/2024/may/04/its-time-to-end-the-uks-divisions-labour-is-for-everyone

[24] « The cross of St George belongs to all who love this country », in Keir Starmer, « Labour is now the true party of English patriotism », The Daily Telegraph, 20 avril 2024.

[25] « Victories in traditional Tory territory across the country are important to me » in « Britain has turned out in force to vote for change », The Guardian, 4 mai 2024.

[26] « I will be working with people up and down the country», in Let’s Get Britain’s Future Back, Parti travailliste, page 2. Disponible sur : https://labour.org.uk/wp-content/uploads/2024/04/Lets-Get-Britains-Future-Back.pdf

[27] « That’s why we are setting up new Technical Excellence Colleges in all parts of the country», Ibid. page 21.

[28] « Sustained economic growth is the only route to improving the prosperity of our country » in Programme du parti travailliste, 2024, p. 25.

[29] « Local Growth Plans that cover towns and cities across the country » in Programme du parti travailliste, 2024, p. 40.

[30] Deliver economic stability

Cut NHS waiting times

Launch a new Border Security Command

Set up Great British Energy

Crack down on antisocial behaviour

Recruit 6,500 new teachers

[31] « we must first end the Conservative chaos. (…) people waiting on trolleys in A&E; sewage in our rivers – is not an accident », Programme du parti travailliste 2024, p.6.

[32] Rt Hon Sir Malcolm Rifkind MP, Speech to the Centre for Policy Studies in London le 23 avril 2008, The Unfinished Business of Devolution: answering the West Lothian Question, www.cps.org.uk in House of Commons Justice Committee Devolution: A Decade On Fifth Report of Session 2008–09 Volume I.

[33] « It is too easy to confuse the governance of England with the governance of the UK, which does a disservice both to the devolved nations and to England itself. », Commission on the UK’s future, A new Britain: Renewing our Democracy and Rebuilding our Economy, Labour Party, décembre 2022, p.21.

[34] « The UK is a unitary state » https://assets.publishing.service.gov.uk/media/5f1033f43a6f40038573bcbb/uk-internal-market-white-paper.pdf paragraphe 16.

[35] « She’s an attention seeker », Meeting pour le parti conservateur, Exeter, 1er août 2022.

[36] « This involves a much more aggressive reassertion of Britishness and the UK state, explicitly at the expense of sub-British national identities and their associated devolved institutions » in Ciaran Martin,  The Union and the State – Contester vision of the UK’s future, Institute of Government, Février 2024, p. 9 in https://www.bennettinstitute.cam.ac.uk/wp-content/uploads/2024/02/The-union-and-the-state.pdf

[37] Michael Savage, « Keir Starmer: I will abolish House of Lords to ‘restore trust in politics’», The Guardian, 19 novembre 2022. Disponible sur : https://www.theguardian.com/politics/2022/nov/19/keir-starmer-i-will-abolish-house-of-lords-to-restore-trust-in-politics

[38]Hilary Benn, Sadiq Khan, « We need to give English MPs a greater say over English laws », PoliticsHome, 12 décembre 2014.  Disponible sur : https://www.politicshome.com/thehouse/article/hilary-benn-mp-and-sadiq-khan-mp-we-need-to-give-english-mps-a-greater-say-over-english-laws

[39] Programme du parti travailliste, 2024, p.108. Disponible sur : https://labour.org.uk/wp-content/uploads/2024/06/Labour-Party-manifesto-2024.pdf

[40] « Labour will deepen devolution settlements for existing Combined Authorities. », ibid, p.40.

[41] « We will also widen devolution to more areas, encouraging local authorities to come together and take on new powers. », ibid.

[42] HM Government, Levelling Up the United Kingdom, 2 février 2022. p. 214.

[43] Ibid, p.179.

[44] Programme du parti travailliste 2024, p.18.

[45] Ibid, p.109.

Les élections locales de 2024 : analyses et perspectives

Par Aurélien Antoine

Les élections locales en Angleterre et au pays de Galles qui se sont déroulées le jeudi 2 mai dernier se sont une nouvelle fois soldées par une défaite retentissante du parti conservateur après celles de 2023 et de 2022. Les précédents scrutins ne leur avaient pas été favorables, mais celui qui s’est déroulé en ce début de printemps était attendu avec intérêt dans la mesure où il s’agissait de la dernière campagne électorale avant celle prévue pour les sièges du Parlement de Westminster. L’autre spécificité de ce scrutin tient au fait que les plus importantes métropoles anglaises désignaient leur maire, dont le Grand Londres[1]. Avant de tirer les enseignements de la défaite des tories, il convient au préalable d’en déterminer l’étendue qui a été minimisée par leur leader et Premier ministre, Rishi Sunak.

I. L’étendue inédite de la défaite conservatrice

Les élections du 2 mai avaient pour objet de renouveler 2600 conseillers locaux dans plus de 100 territoires. En outre, 10 maires métropolitains devaient être désignés parmi les plus grandes villes anglaises. Qu’il s’agisse de la première ou de la seconde dimension du scrutin, les conservateurs avaient bien peu de motifs d’être satisfaits des résultats.

  • L’issue du scrutin renouvelant les conseils locaux et les maires métropolitains

Les travaillistes ont remporté 1158 sièges sur 2600 (soit 186 élus en sus) et contrôlent désormais 51 conseils des 107 qui étaient concernés par ce scrutin (soit un gain de huit conseils). Pour leur part, les libéraux-démocrates sont passés de 104 à 522 élus et, surtout, dirigent 12 conseils contre 2 auparavant. Il convient de noter que les conseillers de petits partis ou sans étiquette ont nettement progressé au point que leurs scores additionnés à celui des libéraux-démocrates sont supérieurs à celui des conservateurs. En effet, avec une augmentation de 184 conseillers, les autres partis ou indépendants comptent 463 conseillers (ce qui fait, avec les libéraux-démocrates, 985 conseillers en tout).

Source : BBC (https://www.bbc.com/news/articles/c8v36l6d54do)

L’énoncé de ces chiffres permet de saisir en négatif l’étendue de la Bérézina électorale pour les conservateurs. En perdant 474 sièges, ils ne disposent plus que de 515 élus sur les 2600 renouvelés. C’est un record depuis 1998 et un reflux majeur de 474 élus et de 10 conseils par rapport au scrutin de 2021 qui portait sur les mêmes territoires. La répartition des conseillers et des conseils se présente désormais de la façon suivante en Angleterre, au pays de Galles et en Écosse[2] :

Sources : http://opencouncildata.co.uk/

Le graphique produit par le quotidien The Guardian permet de matérialiser visuellement la situation critique dans laquelle se trouvent les conservateurs, ce que confirment les résultats pour les maires directement élus.

  • L’élection des maires des aires métropolitaines

Avant d’évoquer précisément l’issue du scrutin de mai 2024, il n’est pas inutile de rappeler que ce sont quelques-unes des principales agglomérations anglaises qui sont concernées. Prévue par une loi de 2000 (Local Government Act), l’élection directe des chefs des exécutifs locaux (mayor) ne pouvait être possible qu’après l’accord des populations par référendum (y compris à la suite d’une pétition depuis le Localism Act de 2011) ou, depuis 2007, par l’adoption d’une résolution des conseils locaux eux-mêmes (Local Government and Public Involvement in Health Act)[3]. Les citoyens se sont, dans un premier temps, majoritairement exprimés contre cette option. En 2006, seules douze villes avaient choisi l’élection directe du maire[4]. En ce qui concerne le Grand Londres et les grandes métropoles anglaises, deux textes spécifiques ont été adoptés par le Parlement : le Greater London Authority Act 1999 et le Cities and Local Government Devolution Act 2016. Pour ces aires métropolitaines, les pouvoirs des autorités locales sont distincts de ceux prévus par le Local Government Act de 2000. À l’heure actuelle, 13 villes et 11 aires métropolitaines, en plus du Grand Londres, choisissent leur maire directement. La première élection en vertu de la loi de 2016 avait vu les conservateurs remporter quatre des six postes de maires en jeu (Cambridgeshire and Peterborough, Tees Valley, West of England, et les West Midlands ; Greater Manchester et Liverpool City Region revenant aux travaillistes). La métropole du South Yorkshire désigna en 2018 et 2022 un maire travailliste.En 2021, les tories ont perdu Cambridgeshire and Peterborough et West England tout en étant largement battus par la candidate du labour lors des toutes premières élections du West Yorkshire. Après la déroute du mois de mai, ils ne conservent plus que Tees Valley (métropole du nord de l’Angleterre), alors que, pour ce scrutin, les citoyens des collectivités de l’East Midlands, de North East (Tyne and Wear), et de York and North Yorkshire votaient pour la première fois pour élire directement leur maire. Les élections du maire du Grand Londres ont plus de retentissement à l’étranger. Inauguré en 2000 avec la victoire de Ken Linvingston en tant qu’indépendant (avant d’être réélu sous l’étiquette travailliste en 2004), ce scrutin fut remporté pour deux mandats par Boris Johnson en 2008 et 2012. Sadiq Khan vient de gagner assez largement sa troisième élection, un record.

Source : https://www.breakingnews.ie/

Quiconque a en tête la géographie électorale et les chiffres mentionnés précédemment peut s’inquiéter du sort des conservateurs lors des prochaines échéances électorales au Parlement. La défaite à l’élection partielle de Blackpool South à la suite d’un scandale qui a touché le député conservateur sortant n’a fait que confirmer une tendance forte depuis plusieurs années. Comme toute personnalité qui se respecte, Rishi Sunak a tenté de relativiser la débâcle de son parti, sans convaincre pour autant.

II. La relativisation sophistique des résultats par le Premier ministre

Au lendemain des élections, Rishi Sunak a tenté de minimiser leur portée en rappelant qu’elles étaient centrées sur l’Angleterre, partielles et dépendantes du contexte local qui n’est pas celui de Westminster. S’il a bien admis que beaucoup restait à accomplir et que les résultats lui laissaient un goût amer, le Premier ministre se veut naturellement combatif : le bilan de sa politique ne devra être évalué que dans quelques mois, lorsque les élections des membres des Communes (dont la date n’est toujours pas fixée) se dérouleront.

Rishi Sunak peut difficilement tenir un discours contraire. Néanmoins, il a soutenu, avec d’autres conservateurs, que rien n’était encore fait malgré des sondages particulièrement défavorables au parti tory. Alors que le parti travailliste continue de se maintenir aux alentours des 40-45% des intentions de vote, les conservateurs plafonnent à 24 %. Cet écart n’empêche pas le Premier ministre de considérer qu’un parlement sans majorité (Hung Parliament) sortira des urnes à l’automne. Depuis la surprise des résultats de 2010 qui ont connu une telle issue alors que les sondages donnaient les conservateurs vainqueurs, l’argument est régulièrement repris. Cependant, Rishi Sunak s’est appuyé sur une analyse de deux chercheurs du Nuffield College d’Oxford qui dirigent le laboratoire The Elections Centre, Colin Rallings et Michael Thrasher, pour démontrer qu’en aucun cas les élections locales ne permettent de déduire une large victoire travailliste à venir cet automne. En transposant les résultats locaux à l’échelle nationale, ils estiment que, si le Labour arrive bien en tête, il n’emportera pas la majorité des sièges. Pour plusieurs journalistes, la rupture entre le parti de gauche et certains de ses électeurs (notamment de confession musulmane) expliquerait le risque de Hung Parliament. Selon les chiffres des deux experts, le parti travailliste réunit 34 % des votes sur l’ensemble du pays contre 25 % pour les conservateurs – ce qui représente, à quelques points près, le partage qui résultait de 2023. Les travaillistes perdent même deux points par rapport au précédent scrutin[5].

Source : BBC

Pour Rishi Sunak, cette interprétation permet d’affirmer que les travaillistes chercheront à conclure une alliance avec d’autres partis (libéraux-démocrates, verts, nationalistes écossais), ce qui mènerait le Royaume-Uni à « un désastre » (alors que les derniers à avoir gouverné avec un Parlement sans majorité en s’alliant avec les libéraux-démocrates entre 2010 et 2015 sont les conservateurs eux-mêmes…).

De nombreuses critiques ont été émises à l’encontre des conclusions de Colin Rallings et Michael Thrasher, notamment de la part d’autres chercheurs ou analystes qui concluent à la difficulté de transposer des résultats locaux à l’échelle nationale et qu’un vote exprimé dans un contexte particulier n’est pas une projection.

Quels que soient les enseignements à tirer du scrutin, les adversaires de Rishi Sunak au sein même du parti conservateur n’ont guère été convaincus par ses arguments. Suella Braverman, qui se voit déjà en successeur de Rishi Sunak dont l’avenir politique demeure sombre, a déclaré que la stratégie du chef tory ne fonctionnait pas. L’ancienne ministre de l’Intérieur a cependant rejeté l’idée de changer de leader seulement quelques mois avant les élections générales alors que des rumeurs laissaient entendre que Penny Mordaunt aurait fait une meilleure candidate pour diriger les tories. Souhaitant sans doute que l’actuel locataire du 10 Downing Street qu’elle apprécie peu boive le calice jusqu’à la lie pour s’en débarrasser, Suella Braverman a souligné que Rishi Sunak conduisait les conservateurs depuis 18 mois et qu’il a fait des choix dont il doit tirer les conséquences en les assumant. Selon elle, la difficulté viendrait du fait que les électeurs conservateurs seraient « en grève » et souhaiteraient une politique véritablement tory, c’est-à-dire encore plus extrémiste en faisant la part belle aux baisses d’impôts, en suivant un traitement toujours plus drastique de la question migratoire et en prévoyant la sortie du système de la Convention européenne des droits de l’Homme. Le positionnement de Suella Braverman n’a rien d’original, non seulement dans l’histoire du parti conservateur, mais également à l’égard du succès actuel en Occident des idéologies d’extrême droite. Hormis la question démagogique de la fiscalité, il n’est pas certain que quelques-uns des thèmes évoqués par l’ancienne membre du Cabinet de Rishi Sunak soient au cœur des préoccupations des citoyens y compris favorables aux tories. Selon une étude d’opinion relayée par le Telegraph en avril dernier, seulement une moitié des électeurs proconservateurs souhaitent un retrait du Royaume-Uni de la Convention européenne des droits de l’Homme. Les sondages de l’organisme YouGov montrent en outre que les citoyens considèrent l’économie et la santé comme les deux dossiers les plus importants, l’immigration n’apparaissant qu’en troisième position et la sécurité au même niveau que l’environnement et le logement.

La diversité des analyses et des opinions émises à la sortie du scrutin démontre deux choses : la difficulté des conservateurs à se réconcilier, ce qui favorise la multiplication des velléités politiques (même Liz Truss rêve d’un retour en créant un mouvement dans le parti, les Popular Conservatives ou PopCons) et les quelques incertitudes qui planent sur l’étendue de la victoire future du parti travailliste qui doit demeurer prudent et mobilisé pour éviter une relative déconvenue à la fin de l’année.

III. Les suites indécises du scrutin

Comme nous l’avons souligné précédemment, il ne faudrait pas tirer des conclusions hâtives des élections locales de 2024 et en faire un tour de chauffe révélateur de ce qui se déroulera ultérieurement. Plusieurs arguments plus pertinents que la projection de Colin Rallings et Michael Thrasher viennent au soutien de la nécessaire relativisation des résultats de ce mois de mai.

Cette remarque s’impose d’abord pour les travaillistes a un quintuple titre :

– le scrutin en plus d’être local, n’a concerné que quelques territoires anglais sans que le score réalisé en nombre de voix rapporté aux précédents scrutins démontre un engouement réel pour le Labour.

– l’électorat, dans un contexte de crises multiples, est volatil. Il faut rappeler, à cet égard, qu’il y a à peine trois ans, les conservateurs avaient réalisé un score leur permettant de dominer les travaillistes en nombre de suffrages exprimés à l’échelle nationale. Cette volatilité peut résulter du contexte (en 2021, le succès anglais de l’un des premiers vaccins contre la Covid-19). Plus récemment, Keir Starmer a favorisé les prises de distance de l’électorat de confession musulmane du fait de ses tergiversations sur le conflit au Moyen-Orient, en particulier lors du débat à Westminster sur la résolution travailliste appelant à un cessez-le-feu (épisode qui a sérieusement mis en difficulté le Speaker, Lindsay Hoyle, accusé de manquer d’impartialité). L’un des éditorialistes du Guardian, Martin Kettle, a sans doute raison d’affirmer que « si Keir Starmer n’y prend pas garde, Gaza pourrait être pour lui ce que la guerre en Irak a été pour Tony Blair » (c’est-à-dire le début de la fin).

– En plus du positionnement sur la guerre israélo-palestinienne, le Labour peine toujours à trouver un équilibre sur ce sujet alors qu’il continue d’avoir maille à partir avec l’antisémitisme d’extrême gauche en son sein. En février, Keir Starmer a tardé à retirer le soutien du parti à son candidat de la circonscription de Rochdale, Azhar Ali, qui avait tenu des propos déplacés à l’encontre d’Israël. Le candidat indépendant, ancien membre du parti, George Galloway, l’a largement emporté malgré ses sorties polémiques également hostiles à l’État juif.

– Les impairs de la direction du parti ne se limitent pas à la gestion chaotique des sujets internationaux. Une députée conservatrice, Natalie Elphicke, a fait défection de son parti pour rallier le Labour, alors même qu’elle est considérée comme étant très à droite et qu’elle siège au Parlement pour la circonscription de son désormais ancien mari qui avait dû démissionner du fait d’une condamnation pour agression sexuelle. Elle-même a fait l’objet d’une suspension de la Chambre des Communes après avoir tenté d’influence le juge qui présidait le procès de son ex-mari. Son soutien aux politiques anti-immigration et ses votes à la Chambre hostiles aux textes visant à lutter contre le changement climatique la rendent peu compatible avec certaines des orientations majeures du programme travailliste. En acceptant cette élue de la circonscription de Douvres, Keir Starmer a sans doute voulu pointer l’incurie du gouvernement conservateur dans la gestion des problèmes migratoires et accentuer l’érosion de la majorité tory aux Communes. La décision du dirigeant travailliste n’en a pas moins suscité l’ire d’une partie de ses troupes.

– Enfin, et il s’agit d’un problème ancien, Keir Starmer n’inspire pas forcément confiance chez les citoyens. S’il venait à devenir Premier ministre, ce serait sans doute par rejet de plus de 14 ans de conservatisme qui correspondent à un indubitable déclin du Royaume-Uni. Selon les sondages de l’institut YouGov, 43 % des personnes interrogées n’accordent pas leur confiance au chef du Labour. Dans une autre étude, 53 % des sondés ont une opinion défavorable à son encontre, quand bien même il est un leader plus apprécié par rapport à ses concurrents et que Rishi Sunak est le plus détesté. Sur le fond, la doctrine de Keir Starmer n’est pas forcément d’une grande limpidité au point que l’hebdomadaire The Newstatesman s’interrogeait sur le point de savoir ce qu’était le « Starmerism ».

Les conservateurs pourraient donc être rassurés à la lecture des vicissitudes qui touchent les travaillistes et qui sont susceptibles de leur faire perdre de précieux points lors des élections générales. Cependant, en plus du rejet dont il fait l’objet, le parti tory doit de nouveau faire face à une formation politique qui le concurrence à sa droite et dont les résultats aux élections locales, là où elle présentait des candidats, sont loin d’être anecdotiques. Reform UK, dirigé par Catherine Blaiklock et soutenu par Nigel Farage, connaît une dynamique qui, si elle ne lui a pas permis de remporter un nombre notable de sièges (deux seulement), lui a permis d’empiéter allègrement sur l’électorat conservateur. En outre, Reform UK devrait tirer un bénéfice indirect des scores des partis européens amis aux élections européennes (la formation conduite par Nigel Farage était arrivée en tête de ce scrutin en 2019). Si le système électoral du first-past-the-post applicable à la désignation des MPs n’est pas favorable aux petits partis, le passage des électeurs tories les plus à droite vers Reform UK est une menace indiscutable qui avantagerait les travaillistes. Lors de l’élection partielle de South Blackpool remportée par les travaillistes le 2 mai, le candidat de Reform UK s’est placé en troisième position à seulement 117 voix de son opposant conservateur. C’est évidemment en prenant en compte cette donnée que Suella Braverman et ses proches multiplient les appels à une droitisation de la politique du Gouvernement.

Source : BBC

Deux autres facteurs, à la portée encore plus indécise, joueront un rôle déterminant lors des prochaines élections générales : le score des libéraux-démocrates et de celui du Scottish National Party. Les premiers ont tendance à réaliser des performances décevantes lors des scrutins nationaux (sauf en 2010), mais ils se maintiennent à un niveau satisfaisant. Il ne faudrait pas exclure l’hypothèse d’un bon score dans des circonscriptions conservatrices du sud de l’Angleterre.

Bien plus au nord, la récente crise politique qui a touché le parti au pouvoir en Écosse (voir So What ? n° 28) s’ajoute à une succession de déconvenues qui devrait se solder par un reflux du nombre de députés envoyés à Westminster par le SNP. Les électeurs de ce parti, dont le programme économique est proche de celui des travaillistes, pourraient donc porter leurs suffrages en faveur du Labour. Selon les dernières études de l’institut IPSOS, les travaillistes progressent nettement depuis 2022 et, selon YouGov, un dernier sondage les place devant le SNP en intentions de vote au Parlement écossais dans un contexte de recul du soutien à l’indépendance (54 % des personnes interrogées s’expriment désormais contre).

Source : IPSOS Scottish Political Monitor

Source : YouGov

Même si les planètes de l’univers politique britannique sont loin d’être complètement alignées pour que les prochaines élections au Parlement se soldent par un triomphe travailliste, l’état des lieux qui vient d’être dressé a de quoi les rendre confiants. Keir Starmer et ses troupes doivent demeurer prudents et surtout garder à l’esprit que, pour l’heure, une éventuelle victoire serait avant tout le résultat d’une volonté de changement et de rejet d’un parti conservateur qui a incontestablement renoué avec le label de nasty party.


[1] Comme à chaque élection locale, un parti des police and crime commissioners ont été renouvelés. Ce corps a été créé par le Police Reform and Social Responsibility Act 2011 afin de remplacer les autorités de police anglaises et galloise (à l’exception de Londres). En Écosse et en Irlande du Nord, ce domaine relève des compétences dévolues. Leurs fonctions sont de cinq ordres : conduire la politique de sécurité publique, fixer le budget de la police locale, déterminer la part des impôts locaux allouée à la police, informer les usagers du travail de la police, et nommer le chief constable (le chef de la police locale).

[2] 112 conseils locaux d’Angleterre ne sont pas contrôlés par un parti majoritaire.

[3] V. M. Sandford, Directly-elected mayors, House of Commons Library, Research Briefing n° 05000, mai 2024, 21 p.

[4] La loi prévoit qu’un maire directement élu peut être également député. Toutefois, ce cas de figure ne s’est jamais présenté puisque lorsque le cumul aurait pu être possible, l’élu concerné q démissionné de son poste de MP (Peter Soulsby, maire de Leicester).

[5] E. Uberoi, Local elections 2023 : Results and analysis, House of Commons Library, Research briefing n° 9798, mai 2023, p. 21-22.

Quatre ans après le Brexit : un bilan qui fait débat

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite des Universités en civilisation britannique.

Marie-Claire Considère-Charon revient sur quatre ans de Brexit en synthétisant le produit de plusieurs recherches et rapports économiques. Ainsi qu’elle le rappelle « les mécanismes, et en conséquence les impacts du Brexit, se sont avérés beaucoup plus complexes que ce qu’avaient envisagé les économistes, en fonction de modèles macro-économiques ou commerciaux fondés sur des hypothèses jugées trop simples. » Un article qui permet d’y voir plus clair et de dépasser des analyses souvent partiales.


 

 Introduction

Le Royaume-Uni a quitté l’Union Européenne le 31 janvier 2020, mais elle est restée dans le marché unique et l’union douanière de l’Union Européenne pendant la période de transition de onze mois qui a suivi. Le Premier ministre, Boris Johnson s’était félicité de ce départ, qui, selon lui, permettrait au pays de réaliser son potentiel, en reprenant la main sur ses lois, ses flux migratoires et sa politique commerciale. Il avait salué la date du 31 janvier 2020 comme la venue d’un nouvel âge d’or pour la Grande-Bretagne.

Quatre ans après le départ du RU de l’UE, dresser un bilan de l’impact économique et commercial du Brexit, qui soit lucide, objectif et équilibré, paraît difficile et sujet à contestation, à plusieurs titres. Le caractère émotionnel du débat, dès la campagne référendaire, qui a scindé de façon radicale la société britannique, fait que certains partisans du Brexit persistent encore à n’y voir que des effets positifs, actuels ou à venir, tandis que ses détracteurs ont beau jeu d’en pointer les nombreux dommages.

La rupture des multiples liens qui unissaient le Royaume-Uni à l’Union Européenne s’est avérée extrêmement fastidieuse, autant qu’il a été difficile de définir les nouvelles relations qui puissent s’y substituer. Comme le soulignait dans son rapport très détaillé, Marcello Minenna en 2021, les liens commerciaux entre les deux zones, le Royaume-Uni et l’Union Européenne, reposaient sur un équilibre entre deux spécificités propres à chacune d’elles, l’important excédent commercial de l’Union Européenne dans le commerce des biens, d’une part, et, d’autre part, la position dominante du Royaume-Uni dans le domaine des échanges de services, qu’ils soient juridiques, commerciaux ou financiers[1].

Si certains observateurs jugent qu’il est encore trop tôt de procéder à un état des lieux de l’économie britannique post-Brexit, d’autres ne manquent pas de rappeler que le processus de dissociation du Royaume-Uni de l’Union Européenne s’est inscrit dans une période de fortes turbulences, marquée par d’autres événements et crises d’importance majeure et mondiale, dont les conséquences ont été également dommageables pour l’économie britannique.

Outre la crise financière et les séquelles des politiques d’austérité, pratiquées par les gouvernements conservateurs à partir de 2010, d’autres facteurs exogènes ont eu un impact sévère sur l’économie britannique pendant le processus de retrait et après la sortie effective du Royaume-Uni. Le Royaume-Uni a été percuté de plein fouet par la pandémie du Covid 19 et la flambée des prix de l’énergie par suite de la guerre en Ukraine. La présence conjointe de ces deux chocs d’une grande ampleur a fortement ébranlé l’économie britannique au même titre que les autres économies occidentales. Alors que la pandémie a été, dans un premier temps déflationniste, l’invasion de l’Ukraine par la Russie a largement contribué à l’inflation galopante.

Pour Stephen Hunsaker[2], l’état de l’économie britannique au printemps 2024 tient à une combinaison de facteurs spécifiques au Royaume-Uni, et de tendances européennes plus larges, et il s’avère très difficile de dissocier l’impact du Brexit des autres chocs qui ont marqué la dernière décennie.

Le gouvernement et les experts

Le quatrième anniversaire du Brexit est passé quasi inaperçu, au grand dam de Peter Lilley[3], membre du parti conservateur à la Chambre des Lords qui, dans les colonnes du Telegraph s’est interrogé sur le silence du gouvernement. Parmi les rares responsables politiques à avoir rappelé l’événement historique, Kemi Badenoch, secrétaire d’État aux Affaires et au Commerce, a publié un rapport de 24 pages où elle se félicite de la bonne tenue de l’économie britannique post-Brexit[4] : “Face à l’instabilité mondiale, aux vents contraires du Covid et à l’invasion de l’Ukraine, les performances du Royaume-Uni ont défié toutes les attentes’’. 

Le rapport détaille les avantages de la sortie du Royaume-Uni de l’Union Européenne, que ce soit en termes de croissance, d’exportations de services, ou de performances industrielles, notamment dans l’industrie automobile, ainsi que pour l’agilité du pays à conclure de nouvelles relations commerciales.

D’après Peter Lilley, cette publication montre simplement qu’il faut rejeter le discours défaitiste des adversaires du Brexit, leur erreur, d’après Lilley, étant d’avoir cru que la perte de l’adhésion au marché unique ne pourrait jamais être compensée par des accords commerciaux avec le reste du monde.

Toutefois, la rhétorique et le ton triomphaliste de Kemi Badenoch n’ont pas trouvé grâce auprès des chefs d’entreprise ni des spécialistes de l’économie qui n’ont pas ménagé leurs critiques en s’efforçant de démonter, une à une, les affirmations avancées par la ministre, parmi lesquelles l’idée que le Brexit avait aidé le Royaume-Uni à surmonter la pandémie avec le déploiement de plans de vaccinations les plus rapides en Europe[5].

En mars 2017, l’ancien ministre de la Justice, Michael Gove, s’était insurgé contre les économistes, et les groupes de recherche de renom, qui remettaient en question les arguments en faveur du retrait du Royaume-Uni de l’Union Européenne. Invité à Chatham House, il justifiait son commentaire, selon lequel « les gens en avaient assez des experts », en expliquant que ses propos avaient été sortis du contexte et surtout que les experts s’étaient lourdement trompés dans le passé, comme par exemple à l’occasion de la crise financière, qu’ils n’avaient pas été capables d’anticiper[6] . À la question ‘’Mais si les experts posent problème, où les gens doivent ils se tourner, pour y trouver des informations fiables ?’’, il avait rétorqué ‘les voix dissidentes’.

On se souvient que les prévisions des experts et des milieux économiques sur les conséquences du Brexit étaient en général assez sombres. Il y avait lieu de s’attendre, selon eux, à une perte de vitesse de l’économie britannique, qui se traduirait par une réduction de son ouverture commerciale, c’est-à-dire la place des importations et exportations par rapport au PIB, à cause des nouvelles contraintes administratives et douanières subies par les entreprises. Mais les chefs de gouvernement qui se sont succédé au 10 Downing street ont, de toute évidence, ignoré délibérément les recommandations et avertissements de la fonction publique, des milieux d’affaires et de la banque d’Angleterre[7]. Leur discours ne pouvait tolérer aucune réserve, quant aux promesses de liberté et de prospérité économique que garantirait l’ère post-Brexit

En ce début d’année 2024, on a pu assister à un foisonnement d’études, d’analyses et de rapports sur la situation économique du pays, quatre ans après la sortie de l’Union Européenne, la question étant de voir dans quelle mesure les prévisions des experts se sont confirmées en termes de croissance, d’exportations et d’investissements étrangers.

Divers groupes de recherche et d’études tels que le Center of European Research, le Center for Economic Policy Research, UK in a Changing Europe, l’Institute for Government et Resolution Foundation ont tenté de quantifier l’impact du Brexit sur l’économie britannique. Ils nous livrent leur lecture et leur interprétation des indicateurs économiques et commerciaux, fournis par les organismes de statistiques comme l’Office for National Statistics[8], l’Office for Budget Responsibility, Statista[9], Oxford Econometrics[10], ou encore Eurostat.

Les mauvais chiffres de l’économie britannique

Au cours des deux dernières décennies, les données économiques du Royaume-Uni ont beaucoup fluctué dans un climat d’incertitude et de tensions sur les marchés. Depuis le référendum, les pronostics les plus pessimistes prévoyaient un effondrement de l’économie britannique. Ces pronostics ne se sont pas avérés, bien que l’année 2020 ait été marquée par une chute vertigineuse du PIB de 10,4%, essentiellement due aux retombées économiques de la pandémie du Covid19. Cette baisse record rappelait la contraction de l’économie britannique au plus fort de la crise financière et pouvait laisser présager une entrée en récession.

L’économie a toutefois réussi à se remettre du choc sanitaire assez rapidement et une reprise a eu lieu en 2021 de 8,7% qui s’est stabilisée à la hauteur de 4,3% en 2022[11]. Le marché du travail a rebondi très fortement, avec des niveaux de chômage très bas en 2022.

En revanche l’année 2023 n’a pas été faste : après un taux de croissance entre 0,1% et 0,2% au cours de la première moitié de l’année, l’économie britannique a enregistré deux trimestres consécutifs de croissance négative au cours de la deuxième moitié de l’année 2023 ce qui indique qu’elle est entrée techniquement en récession.

En termes de production au quatrième trimestre 2023, des baisses ont été enregistrées dans les trois principaux secteurs, avec des reculs de 0,2% dans les services, de 1,0% dans la production et de 1,3% dans la construction.

Comme l’indiquent les chiffres fournis par le bureau des statistiques nationales (Office for national statistics)[12], à la fin de l’année 2023, le commerce des biens s’est contracté pour chuter à des niveaux les plus bas depuis 2015.

Selon cet organisme, la valeur des biens exportés, au quatrième trimestre 2023, par le Royaume-Uni vers l’Union européenne s’élevait à près de 45,4 milliards de livres sterling, contre 79,8 milliards de livres sterling de biens importés, ce qui se traduit par une balance commerciale négative avec l’Union Européenne d’environ 34,2 milliards de livres sterling[13].

Valentina Romei du Financial Times observe que la valeur totale des exportations de marchandises a baissé de 4,4% entre 2022 et 2023 soit la plus forte baisse depuis le début des relevés comparables en 1997[14]. Cette baisse a touché essentiellement les exportations à destination de pays de l’Union Européenne, mais également celles à destination des pays hors Union Européenne, dans une moindre mesure. Si ce phénomène a frappé les économies à l’échelle mondiale, le cas est particulièrement sévère au Royaume-Uni où les exportations de marchandises se sont contractées de 13,2 % et les importations de 7,4 % depuis 2019, soit bien plus que tout autre pays du G7.

Selon Marcus Brookes, Directeur Général de Quilter Investors, « la contraction du PIB britannique en décembre et au quatrième trimestre 2023 est principalement due à la persistance d’une inflation élevée, aux faiblesses structurelles du marché du travail et à la faible croissance de la productivité, mais aussi à des conditions météorologiques défavorables ».[15]

L’inflation a longtemps été plus élevée, notamment dans les services, que dans les autres pays du G10. Elle a, souligne M. Brookes, fortement affecté les performances des services et de la construction qui comptent parmi les principaux moteurs de l’économie britannique ainsi que celui de la vente au détail qui a enregistré une chute sévère en décembre 2023. Si elle a grimpé au niveau de 11% en octobre 2022, elle est retombée au cours de l’année 2023 et se situerait selon les estimations à environ 4% en février 2024, l’objectif de la Banque d’Angleterre étant de la ramener au niveau de 2%. Brookes ajoute que “L’indicateur clé à surveiller est l’inflation dans le secteur des services, qui représente la majeure partie de l’activité économique et de l’emploi au Royaume-Uni et qui a toujours été la plus élevée parmi les pays du G10.

L’inflation n’est pas spécifique à la Grande-Bretagne,mais elle s’est maintenue à des niveaux particulièrement élévés[16], et pèse très lourdement sur les ménages et les sociétés. Répondant aux questions des députés avant la déclaration budgétaire de l’automne, le gouverneur de la Banque d’Angleterre, Andrew Bailey, a mis en garde contre les attentes d’une baisse rapide de l’inflation au Royaume-Uni pour ouvrir la voie à des réductions de taux d’intérêt. Les marchés financiers « sous-estiment » le risque de voir l’inflation se maintenir à des niveaux plus élevés que prévu, a-t-il averti[17].

Si l’on revient sur les chiffres de 2023, outre le ralentissement général du commerce des biens, qui peut laisser supposer que le Brexit en soit la cause majeure, on constate parmi les autres résultats négatifs une baisse régulière et sensible du niveau des investissements par rapport à leur niveau d’avant le référendum. Seul chiffre satisfaisant dans ce tableau médiocre la montée en flèche des exportations de services, que n’a pas manqué de souligner la ministre Kemi Badenoch.

Des appréciations largement convergentes à quelques nuances près

Les deux dernières années ont donné lieu à une série de rapports indiquant que le Royaume-Uni, depuis le début de la pandémie, en mars 2020, n’a pas obtenu les mêmes résultats que les autres pays européens aux économies similaires. Les études réalisées visent à évaluer la part du Brexit, parmi l’ensemble des facteurs qui ont contribué à la contre-performance du Royaume-Uni.

On constate d’emblée que les appréciations sont largement convergentes, mais peuvent quelque peu diverger, quant à la mesure de l’impact du Brexit sur l’économie britannique, en fonction des méthodes d’analyse et des outils d’évaluation utilisés.

La grande majorité convient d’une part, que les chiffres ne sont pas bons et tout particulièrement le commerce des marchandises qui a subi une chute spectaculaire en cinq ans à la fois vers et hors du Royaume-Uni et que, d’autre part, s’il n’est pas toujours aisé de dissocier ses effets d’autres facteurs qui ont impacté l’économie britannique, le Brexit parait le principal responsable de la contre-performance du pays.

Parmi les analyses les plus pessimistes, figure celle de la banque Goldman Sachs qui, dans une note publiée le 14 février 2024, intitulée « les coûts structurels et cycliques du Brexit » estime que la décision des Britanniques de sortir de l’Union Européenne lui a fait perdre 5% de son PIB au cours des huit dernières années par rapport à d’autres économies comparables[18].

Selon les estimations de la banque, les échanges de marchandises du Royaume-Uni ont été inférieurs d’environ 15% à ceux des autres économies avancées tandis que les investissements des entreprises ont été sensiblement inférieurs aux niveaux d’avant le référendum. C’est bien sûr entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord que les échanges ont été le plus difficiles à préserver.

Tout en reconnaissant qu’il est difficile d’isoler l’impact du Brexit des deux autres chocs exogènes survenus au cours de la même période, la pandémie du Covid-19 et la crise de l’énergie de 2022 provoquée par la guerre en Ukraine, la banque de Wall Street explique le déficit par la réduction des échanges commerciaux, la baisse des investissements et la chute de l’immigration en provenance de l’Union Européenne.

La maitrise des flux migratoires était aussi un objectif majeur pour les gouvernements conservateurs mais, malgré les engagements pris pour juguler l’inflation de façon efficace, elle a atteint un niveau record, tout en changeant de nature. La population britannique a augmenté de près de 750 000 personnes en 2022, soit plus du double de l’année qui a précédé le referendum. Avant le Brexit, les immigrants avaient des taux de participation élevés au marché du travail. Depuis les quatre dernières années, de nombreux arrivants sont étudiants, et l’immigration est appelée à jouer un rôle moins important dans l’offre de main d’œuvre.

Le modèle du doppelgänger

En juin 2022 John Springford du Center for European Reform[19] posait déjà un constat de l’impact du Brexit sur le PIB, l’investissement et le commerce du Royaume-Uni. L’analyste soulignait le caractère inhabituel des faibles performances commerciales du Royaume-Uni, parmi les économies dites avancées.

En se fondant sur le modèle contrefactuel du doppelgänger, c’est-à dire une comparaison entre la performance réelle du Royaume-Uni après le Brexit et celle que le Royaume-Uni aurait pu avoir sans le Brexit, à l’image d’un pays européen à l’économie similaire, l’économiste observait qu’au dernier trimestre 2021, un écart de -2,9% du PIB s’était creusé entre le Royaume-Uni et son dopplegänger. Le PIB du Royaume-Uni était inférieur de 5,2% à celui de son doppelgänger, l’investissement inférieur de 13,7% et le commerce des marchandises de 13,6%. Il reconnaissait en outre que seul le commerce des services était supérieur de 7,9%.

II tentait alors d’expliquer ce qu’il appelait les deux paradoxes commerciaux que présentaient les données récentes : d’une part pourquoi les exportations des biens à destination des pays de l’Union européenne étaient comparables à celles destinées au reste du monde et, d’autre part, pourquoi les exportations de services s’étaient largement renforcées à l’inverse des exportations de marchandises.

La réponse au premier paradoxe est qu’après la pandémie le commerce intracommunautaire a repris beaucoup plus vigoureusement que les exportations à destination de pays tiers, mais le Royaume-Uni n’a pu participer à ce rebond commercial et le Brexit est vraiment responsable de l’absence d’un impact différentiel quant à la destination des exportations.

Alors que la plupart des pays avaient vu leur commerce de marchandises progresser après la pandémie, le Royaume-Uni, constatait John Springford, n’avait connu aucune croissance du fait des barrières commerciales qu’il s’était imposées et tout comme le commerce des marchandises, l’investissement avait commencé à prendre du retard au moment du referendum. De surcroît, Springford soulignait que l’Union Européenne disposait de chaînes d’approvisionnement très complexes, avec des composants fabriqués dans un pays et assemblés dans d’autres, pour être ensuite vendus à la fois en Europe et dans le monde. Le Royaume-Uni a manifestement été exclu des chaînes d’approvisionnement européennes à la suite du Brexit, ce qui signifie qu’il a importé moins de composants de l’UE et de ce fait moins vendu de produits à la fois à l’Union Européenne et au reste du monde.

La différence entre le rebond de l’Union Européenne et la stagnation du Royaume-Uni était particulièrement évidente dans les secteurs de l’alimentation, des boissons, du tabac, des produits chimiques et des matériaux (tels que les objets en plastique, en pierre ou en caoutchouc). Cette différence est commune aux exportations britanniques vers la plupart des États membres de l’UE. Le Royaume-Uni n’a pas pu profiter d’une forte augmentation du commerce européen en raison des coûts frontaliers imposés par le Brexit.

Quant au second paradoxe, il est manifeste que les entreprises britanniques dans le secteur des services, en particulier le conseil, la comptabilité, les télécommunications et l’informatique, ont été confrontées à des obstacles beaucoup moins importants que celles qui exportent des marchandises. Si tous les services cités ont connu une croissance plus rapide au Royaume-Uni que dans la moyenne des économies avancées, c’est bien parce qu’ils étaient déjà très développés avant le Brexit et représentaient une part importante du commerce dans son ensemble. Une fois le Brexit voté, les services ont été infiniment moins entravés dans les échanges que les marchandises.

John Springford ajoutait que, si la fin de la libre circulation des personnes avait réduit l’offre de la main d’œuvre, en revanche le nombre de travailleurs britanniques devenus inactifs à cause de la pandémie avait eu un effet beaucoup plus important.

Mais si la pandémie pouvait être rendue partiellement responsable de la faiblesse du PIB, John Springford soulignait que la campagne de vaccination précoce avait permis au Royaume-Uni de mettre fin aux restrictions plus tôt que ses homologues européens. Il en concluait que le grand responsable des piètres performances commerciales du Royaume-Uni, était donc le Brexit et observait qu’entre le referendum et la pandémie un écart assez considérable s’était creusé entre le Royaume-Uni et son dopplegänger.

À l’instar du Bureau pour la Responsabilité budgétaire (OBR), John Springford se déclarait convaincu que les effets dévastateurs du Brexit étaient plus importants que ceux de la pandémie, mais la pandémie faisait qu’il était difficile de dissocier l’impact du Brexit sur les trois indicateurs clés, le PIB, le commerce des services et l’investissement. Il s’insurgeait à cet égard contre l’avis des conseillers politiques qui avaient déclaré que le coronavirus provoquerait l’effondrement du commerce et des voyages dans le monde et éclipserait tout changement que le Brexit pourrait apporter.

À l’issue de son analyse, John Springford parvenait à la conclusion que le Royaume-Uni avait subi une perte de 4,5% de son PIB, comparé à ce qui se serait passé si le Brexit n’avait pas eu lieu.

L’importance des barrières non tarifaires

Le professeur Jonathan Portes du Center for Economic Policy research a également livré son analyse en juillet 2023. En partant de l’idée que l’introduction de barrières importantes au commerce entre le Royaume-Uni et son principal partenaire commercial, l’Union Européenne, ne pouvait qu’impacter négativement l’économie britannique, il souligne que l’ouverture commerciale du Royaume-Uni (soit les échanges commerciaux en proportion du PIB) a chuté de manière significative. Il insiste sur l’impact négatif, sévère et continu, du Brexit qui a particulièrement touché les petites entreprises.

Le départ du Royaume-Uni du marché unique et de l’union douanière de l’UE s’est accompagné de nouvelles formalités frontalières et de nouveaux contrôles réglementaires. L’Union Européenne avait signalé que ces mesures entraîneraient une augmentation des formalités administratives (red tape) et des délais de livraison, un avertissement largement ignoré par les autorités britanniques mais qui s’est vérifié depuis.

L’importance des barrières non tarifaires mises en place dans le sillage du Brexit ont rendu particulièrement difficile le maintien des petites entreprises dans les chaines d’approvisionnement manufacturières.

Jonathan Portes constate toutefois que les données commerciales du Bureau des statistiques nationales indiquent qu’il n’y a pas eu de chute vertigineuse des échanges avec l’Union Européenne, tant pour les biens que pour les services, et ne manque pas de souligner le très bon niveau du Royaume-Uni dans le commerce des services, qui a très bien résisté et s’est même renforcé. Il évoque à cet égard diverses raisons.

La vigueur des exportations de services illustre, selon l’universitaire, d’une part la position dominante du Royaume-Uni dans des secteurs à forte valeur ajoutée, tels que le conseil, où il existe peu d’obstacles au commerce, et, d’autre, part le fait que la pandémie ait contribué à normaliser la prestation des services à distance.[20]

Il aborde également la question de l’immigration, qui a joué un rôle essentiel dans le choix des Britanniques, lors du referendum de 2016. L’enjeu étant de mettre un terme à la libre circulation des personnes. Il ne fait aucun doute, selon lui, que le Brexit a réduit l’offre de main d’œuvre en provenance de l’Union Européenne, qui avait culminé au moment du referendum à 200 000 personnes.

Le Royaume-Uni est le seul grand pays européen où la main d’œuvre n’a pas retrouvé son niveau prépandémique[21]. La pénurie de main d’œuvre en provenance de l’Union Européenne a eu des répercussions très négatives à la fois sur des secteurs spécifiques, tels que le secteur hospitalier, la restauration, et les transports ainsi que dans l’administration et l’éducation[22]. La flexibilité du marché du travail dans son ensemble est aussi touchée par ce phénomène. L’impact s’est traduit par une augmentation des prix et une réduction de la production et de l’offre dans les secteurs concernés. Il ajoute que s’il y avait eu des hausses de salaires, elles concernaient bien davantage des secteurs comme la finance que les secteurs plus directement touchés par la réduction des flux migratoires.

Tout comme John Springford, Jonathan Portes souligne que la promesse de la reprise en main des flux migratoires, brandie lors de la campagne du Vote Leave, ne s’est pas réalisée. En outre, ce qui n’avait pas été anticipé, c’était la forte augmentation de l’immigration extracommunautaire, tant pour le travail que pour les études qui, en termes numériques a plus que compensé la réduction de l’immigration en provenance de l’Union Européenne. Le départ des salariés européens, soumis à de multiples restrictions d’accès, a fait place à une cohorte de migrants non européens, parmi lesquels moins d’actifs économiquement, mais beaucoup d’étudiants.

Quant à la baisse des investissements des entreprises, elle était, souligne l’universitaire, antérieure au Brexit, mais ce dernier a aggravé la tendance depuis 2016 avec des investissements qui peuvent être de 10% inférieurs à ce qu’ils auraient été en l’absence de Brexit.

Le Professeur Jonathan Portes juge que la meilleure estimation de l’impact du Brexit sur l’économie britannique est une baisse de 2 à 3% du PIB. Quant à l’impact sur les échanges commerciaux, il a été largement conforme aux prévisions des experts qui avaient à plusieurs reprises averti les autorités britanniques. Le même constat est dressé par le gouverneur adjoint de la Banque d’Angleterre, Dave Ramsden, qui a déclaré aux membres de la commission du trésor de la Chambre des Communes que les retombées du référendum avaient contribué à faire baisser la vitesse de croissance de l’économie britannique et que le Brexit avait ’jeté un froid’’ sur les investissements des entreprises au Royaume-Uni, dont les niveaux étaient inférieurs à ceux d’autres nations de premier plan[23].

Toutefois, selon Jonathan Portes, les mécanismes, et en conséquence les impacts du Brexit, se sont avérés beaucoup plus complexes que ce qu’avaient envisagé les économistes, en fonction de modèles macro-économiques ou commerciaux fondés sur des hypothèses jugées trop simples.

Le secteur des services en progression

Dans son analyse du 28 février 2024, Emily Fry du groupe Resolution Foundation, souligne, tout comme l’a fait Portes, que les mauvais résultats commerciaux du Royaume-Uni en 2023 correspondent à ce que l’on peut attendre d’une économie qui s’adapte à de nouvelles barrières commerciales, et connait par conséquent une perte de vitesse notable. Elle observe que, si la pandémie et la flambée des prix de l’énergie sont à prendre en compte, les chiffres de 2023 sont un signe tangible de l‘impact du Brexit

 Elle trouve particulièrement fâcheuse la réduction de l’ouverture commerciale du Royaume-Uni mais, en matière d’exportations, et elle observe que la ministre Kemi Badenoch, ne met l’accent que sur le commerce des services. Il y a selon elle de deux évolutions parallèles, mais tout à fait distinctes, avec un commerce de marchandises considérablement ralenti et, en revanche, un commerce de services étonnamment vigoureux avec une croissance de 14% entre 2019 et 2023, plus rapide que celle de la France, des Etats-Unis ou du Japon.

 Force est de constater que quatre ans après le Brexit, le secteur des services financiers, qui était un des fleurons de l’économie britannique, n’a pas été impacté aussi fortement qu’on aurait pu le prévoir[24]. La grande crainte était que ce secteur, qui représente environ 8% du PIB, ne connaisse un déclin irréversible[25]. Selon les prévisions les plus sombres, 75 000 postes dans les services financiers risquaient d’être transférés sur le continent. Les inquiétudes exprimées en particulier par les remainers avaient été alors qualifiées de faussement alarmistes.

À l’approche de la sortie du Royaume-Uni de l’Union Européenne, 44% des plus grandes entreprises de services financiers et 37% des entreprises de fintech avaient déclaré leur intention de transférer une partie de leurs activités dans l’Union Européenne. Plus de quatre cinquièmes d’entre elles ont effectivement déménagé au lendemain du Brexit selon les conclusions du rapport des chercheurs d’Anglia Ruskin University. Quant aux emplois que l’on pensait voir disparaitre, le chiffre réel a été estimé à 7000[26]. Emily Fry observe qu’un changement significatif dans les relations avec l’Union Européenne s’impose dans le domaine des marchandises pour éviter que les chaines d’approvisionnement des secteurs manufacturiers s’affaiblissent au fil du temps.

L’inflation en cause

Le rapport sur l’état de l’économie britannique du 31 janvier 2024, publié par l’organisme UK in a Changing Europe se veut d’emblée rassurant, en déclarant que le Brexit ne doit pas être jugé comme « le trou noir de l’histoire récente des méfaits et erreurs des dirigeants ». Son ambition est de fournir un cadre de réflexion plus constructif à la fois sur ce qu’est la situation actuelle et ce qui pourrait être fait pour y remédier.

Les auteurs prennent acte du recul de l’ouverture commerciale du Royaume-Uni qui a chuté de façon significative et est inférieure à son niveau de 2019, ainsi que du glissement des exportations de biens vers les services, ainsi que du fait combien surprenant que la part du commerce britannique avec l’Union Européenne a augmenté. Si le ralentissement des échanges de marchandises avec l’Union Européenne était prévisible, on ne s’attendait pas à ce que les échanges hors Union Européenne soient tout autant impactés.

La perturbation des chaines d’approvisionnement, les pénuries de main d‘œuvre dans certains secteurs et la forte hausse de prix de l’énergie, exacerbée par la guerre en Ukraine ont entrainé une poussée de l’inflation, mais l’expérience postpandémique du Royaume-Uni est jugée largement similaire à celle des grandes économies européennes.

Les avis divergent quant à la mesure de l’impact du Brexit sur le taux d’inflation élevé du Royaume-Uni, mais la plupart des auteurs conviennent que le Brexit a largement contribué à la hausse des prix des denrées alimentaires. La poussée de l’inflation a été le résultat de la perturbation des chaines d’approvisionnement, des pénuries de main d’œuvre provoquées par le Brexit, mais aussi des fortes hausses des prix de l’énergie. Elle a conduit la Banque d’Angleterre à augmenter sensiblement les taux d’intérêt qui se situent actuellement au niveau de 5,25%.

La contraction du PIB britannique en décembre et au quatrième trimestre 2023 est, selon Marcus Brookes, Directeur des investissements chez Quilter Investors,due principalement à « la persistance d’une inflation élevée, aux faiblesses structurelles du marché du travail et à la faible croissance de la productivité, mais aussi à des conditions météorologiques défavorables »[27]. Ces facteurs ont « affecté les performances des secteurs des services et de la construction, qui sont les principaux moteurs de l’économie britannique ».

Parmi les rares voix discordantes, Roger Bootle estime qu’il est absurde de prétendre que le Brexit ait été un désastre[28]. L’ancien fervent partisan du Brexit n’a pas changé d’avis. Tout en admettant que le pays n’a pas encore pleinement saisi toutes les opportunités du Brexit, il cite les bons chiffres du chômage et des prix de l’immobilier et table sur l’avenir qui permettra à son pays de se démarquer avec succès d’une Union Européenne défaillante et profondément anti-démocratique.

Une économie plus résiliente que prévu

Un certain nombre d’économistes, y compris chez Goldman Sachs, reconnaissent que l’économie britannique, en butte aux coups de boutoir conjugués du Brexit, de la pandémie et de la crise de l’énergie, s’est montrée plus solide que prévu[29]. Cette résilience lui a permis d’échapper au risque d’une longue récession[30] et malgré le peu d’attention que lui ont accordé les responsables britanniques, la place financière de Londres reste l’une des plus importantes au monde. La production du secteur de l’énergie est importante grâce aux gisements de pétrole en mer du Nord. Le système juridique et fiscal britannique est perçu comme étant favorable aux entreprises et le droit du travail réputé pour sa flexibilité est un facteur d’attractivité.

Selon Marcus Brookes, les chiffres indiquent très probablement que la récession sera « potentiellement peu profonde et de courte durée, et qu’elle pourrait ne pas refléter l’état réel de l’économie », qui devrait connaître une « reprise modérée » tout au long de 2024.[31] Il note que certains obstacles, tels que le taux d’inflation, sont temporaires et ont déjà commencé à se résorber. D’autres analystes relativement optimistes soulignent le fait qu’il y a une grande marge de manœuvre pour réduire les taux d’intérêt, si la tendance à la baisse de l’inflation s’accélère. Neil Birrell, directeur des investissements chez Premier Miton Investors se déclare toutefois plus inquiet sur la solidité de l’économie en 2024[32].

Le chancelier de l’Échiquier, Jeremy Hunt, se satisfait d’entrevoir des signes encourageants pour l’économie britanniques et relève que les prévisionnistes s’accordent à penser que la croissance se renforcera au cours des quelques prochaines années, compte tenu du fait que les salaires augmentent plus que les prix, les taux d’intérêt commencent à baisser et le chômage se maintient à un niveau bas[33].

Dans leur analyse de l’état actuel de l’économie britannique, Jonathan Portes et Sarah Hall conviennent que le bilan n’est pas réjouissant mais qu’il n’est pas irrémédiablement négatif. Il importe de tirer les leçons des deux dernières décennies en identifiant, par la méthode SWOT les forces, les faiblesses, les opportunités et les menaces[34].

Les deux économistes soulignent, parmi les points forts de l’économie, le capital humain, le marché du travail très souple, le niveau de l’enseignement supérieur et la qualité des institutions qui ont résisté aux très fortes turbulences politiques, en particulier au cours du mandat éphémère de Liz Truss, grâce à des organes économiques indépendants tels que le Trésor, la Banque d’Angleterre et le Bureau pour la responsabilité budgétaire. A l’inverse, des faiblesses structurelles de longue date ont entravé la croissance, telles que les faibles niveaux d’investissement tant publics que privés, des niveaux insuffisants de qualifications et des inégalités bien ancrées dans plusieurs secteurs.

Jonathan Portes et Anand Menon dénoncent également les politiques à court-terme qui ont marqué la dernière décennie ainsi qu’une approche peu réaliste[35].

L’Irlande du Nord et le casse-tête des échanges

L’Irlande du Nord a concentré sur son territoire toutes les difficultés et complexités du Brexit dur qui a été le choix des gouvernements britanniques, contraire aux enjeux géopolitiques liés à la province britannique. Le départ du Royaume-Uni exigeait la présence d’une frontière avec le bloc européen mais l’histoire récente et l’évolution des relations entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande excluaient le retour d’une frontière physique entre les deux parties de l’île. Si la frontière entre les deux îles de Grande-Bretagne et d’Irlande a été exclue dans un premier temps, elle s’est finalement imposée comme la seule solution au trilemme irlandais. Ce faisant, elle a donné un statut hybride à l’Irlande du Nord qui, au niveau des échanges, a créé un véritable casse-tête douanier sous la forme du Protocole nord-irlandais, aménagé et amendé à plusieurs reprises. En vertu du Protocole de l’Irlande du Nord, les dispositions commerciales relatives à la circulation des marchandises diffèrent entre l’Irlande du Nord et le reste du Royaume-Uni.

La mise en place d’une frontière post Brexit a entrainé des couts supplémentaires pour les entreprises du Royaume-Uni et également de l’Union Européenne. Le Royaume-Uni a dû mettre en place un processus d’adaptation au nouveau contexte douanier et commercial qui n’a pu se faire que sur une période relativement longue, par suite des nombreux blocages et délais de mise en place ainsi que par la recherche de nouveaux partenaires commerciaux.

 Le 24 décembre 2020 en annonçant la signature de l’Accord de commerce et de coopération Boris Johnson avait affirmé qu’il n’y aurait pas de barrières tarifaires au 1er janvier 2021 ni d’obstacles non tarifaires au commerce[36]. C’était oublier que l’Accord de commerce et de coopération exigeait que les marchandises échangées à la frontière entre l’Union Européenne et le Royaume-Uni respectent un ensemble détaillé de règles d’origine, qui entrainerait inévitablement une réduction des activités commerciales. Les fabricants et exportateurs de marchandises ont dû se conformer aux nouvelles règles d’origine de leurs produits. Pour bénéficier de l’exonération des droits de douane et des quotas, et se voir accorder un traitement préférentiel dans l’acheminement de leurs marchandises, l’Accord de commerce et de coopération exige que les opérateurs commerciaux s’acquittent de formalités douanières, jusqu’alors absentes, qui peuvent les amener à modifier leurs chaines d’approvisionnement de façon à pouvoir satisfaire aux règles d’origine.

Selon Joel Reland de UK in a Changing Europe l’avenir des échanges est très incertain et dépend du degré de divergence que retiendra le gouvernement britannique par rapport aux normes européennes. Dans la mesure où l’Irlande du Nord peut diverger à la fois des règlementations européennes et des réglementations britanniques il utilise le terme de trivergence qui renvoie à la création de trois ensembles de règles distincts qui ne feraient qu’ajouter à la confusion et risqueraient également d’exacerber les tensions entre les trois juridictions. Néanmoins, si difficile et complexe que soit son application, l’Accord de commerce et de coopération a permis d’éviter le pire, qui aurait été une sortie sans accord.

La nouvelle politique commerciale de la Grande-Bretagne : du mythe à la réalité

L’objectif majeur des autorités britanniques favorables à la sortie de l’Union Européenne, était de conclure des accords de libre-échange à l’échelle mondiale, qui pourraient, non seulement compenser la perte de l’accès au marché unique, mais, également, permettre à la Grande-Bretagne d’accéder à une nouvelle prospérité, en se rapprochant des économies à forte croissance, en Asie et aux États-Unis.

Le 17 janvier 2017, dans son discours de Lancaster House, Theresa May avait déclaré ouverte l’ère de la Grande-Bretagne mondiale (Global Britain), un pays libre de fixer ses propres tarifs, d’établir ses propres règles commerciales et de conclure ses propres accords commerciaux, un pays capable d’élargir ses horizons et son champ d’action[37] .

Le 3 février 2020, à l’occasion de son discours de Greenwich, le Premier ministre Boris Johnson reprenait cette vision d’un avenir prospère grâce à une politique commerciale indépendante, plus ambitieuse et plus rentable, qui ferait du Royaume-Uni un champion mondial du libre-échange

Dans son rapport de janvier 2024, Kemi Badenoch rendait hommage à l’électorat pro-Brexit en déclarant que « la conviction du peuple britannique que le Royaume-Uni excellerait en tant que maître de son propre destin a porté ses fruits ». Le Brexit avait, selon la ministre, ouvert de nouvelles perspectives et opportunités pour les exportateurs britanniques en levant 500 obstacles et en débloquant 20 milliards de livres pour les entreprises britanniques, dans divers secteurs, pharmaceutique, esthétique ainsi que celui de la viande bovine, grâce à 73 accords de libre-échange avec des pays qui vont du Mexique à la Malaisie.

Comme l’affirme Thomas Sampson[38] de UK in a changing Europe, le Brexit n’a pas fait de la Grande-Bretagne une superpuissance commerciale mondiale et la vision de Theresa May s’est avérée un mirage. L’Accord de commerce et de coopération avec l’Union Européenne, qui régit actuellement les échanges entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, a entraîné la réintroduction de formalités douanières et de barrières réglementaires et provoqué une hausse des coûts commerciaux.

La majorité des nouveaux accords signés par le Royaume-Uni après le Brexit ne sont que des reconductions d’accords signés avec l’Union Européenne. Quant aux autres, ils concernent souvent des pays avec lesquels le Royaume-Uni commerce peu, compte tenu de la distance qui l’en sépare.

Un certain nombre d’accords restent également en suspens. Il s’agit tout particulièrement de l’Accord de libre-échange avec les États-Unis, la plus grande économie du monde, que le Royaume-Uni souhaitait le plus ardemment conclure. Quatre ans après, l’accord tant espéré avec le deuxième partenaire commercial du Royaume-Uni après l’Union Européenne, ne s’est pas concrétisé, pour diverses raisons, parmi lesquelles la question de l’Irlande du Nord et la politique américaine de plus en plus protectionniste.

Depuis l’arrivée de Rishi Sunak, d’origine indienne, au 10 Downing street, on pouvait supposer que les pourparlers lancés avec l’Inde en janvier 2022, sous le mandat de Boris Johnson, ne tarderaient pas à déboucher sur un accord. Outre l’accord de libre-échange qui comporterait 26 chapitres incluant les marchandises, les services, les investissements et les droits de la propriété intellectuelle, un aspect clé des négociations porte sur un traité bilatéral d’investissement. Les négociations, sont entrées dans leur 14ème cycle, le 10 janvier 2024. Plusieurs points litigieux ont émergé au cours des négociations dans divers secteurs tels que l’industrie automobile, le whisky, les produits laitiers et la viande où le Royaume-Uni cherche à obtenir des droits préférentiels. Quoi qu’il en soit, d’après les pronostics des experts, tout accord qui verrait le jour aurait une portée limitée. Il pourrait augmenter le PIB du Royaume-Uni de 0,12% à 0,22% d’ici 2035 en fonction des termes de l’accord[39].

L’Accord de libre-échange signé avec l’Australie en décembre 2021 a été le premier accord de libre-échange post-Brexit et est entré en vigueur le 31 mai 2023. Il supprime la plupart des droits de douane sur le commerce entre le Royaume-Uni et l’Australie. Des dispositions portent sur le commerce des services, le commerce numérique, les marchés publics et la propriété intellectuelle. Des chapitres sont également consacrés aux petites entreprises, à l’environnement, au bien-être des animaux et à la résistance aux antimicrobiens.

Il existe un contraste saisissant entre la rhétorique gouvernementale post-Brexit sur la « Global Britain » et les propres évaluations d’impact du gouvernement. Le gouvernement estime que l’accord entre le Royaume-Uni et l’Australie donnera un coup de pouce à long terme au PIB de 0,08 % d’ici 2035 et de 0,03 % pour l’accord avec la Nouvelle-Zélande Le faible effet de l’Accord avec l’Australie sur l’économie britannique, tient au fait que l’Australie ne représente qu’une faible proportion des échanges commerciaux du Royaume-Uni. Il a été par ailleurs sévèrement critiqué par plusieurs organisations agricoles et associations environnementales qui dénoncent les risques qu’il fait peser sur l’agriculture, et en particulier les produits alimentaires semi-transformés, la sylviculture et la pêche. De même, l’accord conclu en février 2022 avec la Nouvelle-Zélande sur le modèle de l’accord avec l’Australie a été très mal reçu par les éleveurs de viande bovine au Royaume-Uni qui craignent d’être concurrencés par des importations moins chères.

Le 16 juillet 2023 le Royaume-Uni a adhéré au Partenariat transpacifique CPTPP, en signant un accord de libre-échange avec le bloc indo-pacifique, qui comprend le Canada et le Japon, membres du G7, ainsi que l’Australie et la Nouvelle-Zélande, alliées de longue date du Royaume-Uni, aux côtés du Brunei, du Chili, de la Malaisie, du Mexique, du Pérou, de Singapour et du Viêt Nam. Kemi Badenoch a déclaré dans une interview accordée à Sky News que l’accord montrait que le Royaume-Uni « se tournait vers le monde ». Elle a salué cet Accord en déclarant qu’il s’agissait de “l’accord commercial le plus important depuis que nous avons quitté l’Union européenne”.[40]

Mais ces économies sont, soit trop petites, soit trop éloignées pour peser sur le commerce britannique. En ce qui concerne l’impact du CPTPP, on estime une augmentation du commerce de 2 milliards de livres d’ici 2040, ce qui représente moins de 0,07 % du PIB du Royaume-Uni.

L’adhésion du Royaume-Uni au CPTPP, qui succède à un précédent pacte commercial transpacifique, dont les États-Unis se sont retirés en 2017, sous l’égide de l’ancien président Donald Trump, a reçu un accueil mitigé au Royaume-Uni. Pour les partisans du Brexit, il a été perçu comme une chance pour le Royaume-Uni de rejoindre d’autres blocs commerciaux avec des économies à croissance plus rapide que celles plus proches de chez lui – et de renforcer le poids géopolitique et économique international du pays. Mais ses détracteurs ne manquent pas de souligner que cet Accord aura bien du mal à compenser les dommages économiques subis en quittant l’UE des 27, le plus grand bloc commercial et la plus grande économie collective du monde.

Après un premier accord de reconnaissance mutuelle (ARM) pour les marchandises, appliqué à partir du 1er janvier 2023, qui permet à un ensemble spécifique de marchandises qui, lorsqu’elles sont testées au Royaume-Uni par rapport aux réglementations suisses, peuvent être vendues en Suisse sans tests supplémentaires dans ce pays, le Royaume-Uni et la Suisse ont signé, le 21 décembre 2023, un accord sur les services financiers, qualifié avec enthousiasme de « premier du genre » par le chancelier britannique Jeremy Hunt. Cet accord permettra aux entreprises britanniques de certains secteurs des services financiers – notamment la banque et la gestion d’actifs – d’opérer en Suisse tout en continuant à respecter les règles réglementaires du Royaume-Uni. Il en ira de même pour les entreprises suisses opérant en Grande-Bretagne.

Les négociations en vue de cet accord avaient été lancées en 2020 par Rishi Sunak lorsqu’il était chancelier de l’Échiquier. Elles s’inscrivent dans le cadre des efforts déployés par le Royaume-Uni pour renforcer la compétitivité mondiale de la City de Londres à la suite de la sortie du pays de l’Union européenne, efforts qui ont également consisté à réformer en profondeur les règles régissant les services financiers du pays. L’accord donne également aux compagnies d’assurance britanniques un accès unique au marché suisse, puisqu’elles seront exemptées des nouvelles règles qui obligeront les assureurs étrangers à avoir une base physique dans le pays. Cet accord n’aurait certes pu être signé lorsque le Royaume-Uni était dans l’Union Européenne.  Il s’avère que nombre d’accords ne produiront que peu d’avantages compte-tenu des échanges commerciaux limités entre les deux États, en raison principalement de la distance géographique[41]. Même l’analyse du gouvernement suggère que les avantages économiques de ces accords seront mineurs, chacun d’entre eux devant augmenter le PIB britannique de moins d’un dixième de 1 %.

En dépit de la mondialisation et des prodigieuses avancées techniques des dernières décennies, il apparait en effet que l’espace joue encore un rôle déterminant dans les flux d’échanges internationaux et la répartition des activités économiques et commerciales. La vision de la Grande-Bretagne mondiale n‘a manifestement pas pris en compte ce qu’on a appelé ‘’la tyrannie de la distance’’. Le Royaume-Uni est indiscutablement appelé à commercer beaucoup plus avec le bloc européen parce que son économie est à la fois grande et très proche, et beaucoup moins avec la Nouvelle-Zélande parce qu’elle est très éloignée et que son économie est de petite taille.

Conclusion

Il ne fait aucun doute que le Brexit a eu des effets négatifs sur la vie économique du pays mais son impact, contrairement à ce que certains avaient prédit, n’a pas été catastrophique. Le Brexit a compliqué la reprise post-endémique du pays après une très forte contraction du PIB. Les performances décevantes de l’économie britannique au cours de la dernière décennie, ont eu pour effet de renforcer les inégalités existantes qu’elles soient sociales, culturelles ou géographiques et même, à bien des égards, de les exacerber.

En revanche l’économie britannique s’est révélée plus solide que prévu et la perte d’influence du Royaume-Uni dans le domaine de la finance et des activités bancaires, au profit d’autres plateformes financières, n’est peut-être pas totalement irréparable comme le prouvent les dernières tendances.

Le gouvernement britannique a réussi à transformer rapidement le vaste réseau d’accords de libre-échange de l’Union Européenne, dont il bénéficiait en tant qu’État membre, en une trentaine d’accords bilatéraux avec les pays concernés, qui, pour la plupart, sont entrés en vigueur en 2021.

Mais il a eu beau déployer tous ses efforts pour établir de nouvelles relations commerciales prometteuses dans le monde entier après le Brexit, les résultats resteront limités, L’avenir de du Royaume-Uni a bien peu de chances de ressembler à la vision de la Global Britain des gouvernements conservateurs, libérée du joug communautaire et championne mondiale du libre-échange. Si l’utilité des accords de libre-échange pour le commerce des marchandises reste réduite compte-tenu de sa position géographique, qu’il le veuille ou non, le Royaume-Uni continuera à dépendre des chaînes d’approvisionnement de l’Union Européenne.

Quatre ans après la sortie, un certain nombre de questions se posent, quant à l’avenir constitutionnel du pays. Le Brexit a provoqué un risque d’implosion du Royaume-Uni en donnant un coup d’accélérateur à deux dynamiques à confirmer, l’une en faveur de l’indépendance de l’Écosse et l’autre favorable à l’unité irlandaise. D’après les derniers chiffres publiés par statista, les Britanniques semblent toujours très partagés sur le caractère positif ou non de leur choix politique de 2016. 56% d’entre eux pensent que ce fut une erreur, tandis que 32% jugent encore que cela a été une bonne décision.[42] Quant au pourcentage d’indécis il a augmenté et se situe à présent autour de 16%.


[1] M. Minenna, ‘’A Look at EU-UK Trade Relations in Light of Brexit, Pandemic and the Trade and Cooperation Agreement’’, University San Raffaele Roma, SSRN, 9 April 2021. https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3823333.

[2] Stephen Hunsaker, ‘’The UK economy since the global financial crisis’’, in The state of the UK economy 2024, UK in a Changing Europe, 31 January 2024. https://ukandeu.ac.uk/reports/the-state-of-the-uk-economy-2024/.

[3] Lord Lilley a exercé plusieurs fonctions de 1987 à 1997 sous les gouvernements de Margaret Thatcher et de John Major avant après avoir occupé plusieurs postes au sein du Cabinet fantôme. Il a participé à la négociation du cycle d’Uruguay de 1986 à 1994.

[4] Brexit 4th anniversay update, Department for Business and Trade, 31 January 2024

[5] L’affirmation selon laquelle le Brexit a permis d’accélérer la campagne de vaccination contre le Covid-19 a été démentie par nombreux organismes dont l’Agence britannique de règlementation des médicaments, Full Fact, Institute for Government, les chaines de la BBC et Channel 4. En décembre 2020, le Secrétaire d’état à la santé, Matt Hancock s’était déjà prononcé de la même façon sur le sujet A. Tolhurst, ‘’The Boss Of The UK’s Vaccine Regulator Has Contradicted Matt Hancock’s Claim We Approved A Covid Jab Before The EU Due To Brexit’’, Politics Home, 2 December 2020.

[6] A.-P. Bonnet, ‘’Dealing with the crisis : The Brexit Spin’’, Observatoire de la Société Britannique, 27, 2021. https :://doi.org/10.4000/osb.5365

[7] J. Richardson & Berhold Rittberger, ‘’Brexit : simply an omnishambles or a major policy fiasco?’’, Journal of European Public Policy, Volume 27, 2020-Issue 5 : Special Issue : The Brexit Fiasco, 649-665. https://doi.org/10.1080/13501763.2020.1736131.

[8] UK trade in goods trends in 2023, Office for National Statistics, January 2024

[9] UK trade figures 2023s, Statista, March 2024.

[10] « L’économie de Londres après le Brexit, impacts et implications », commandé par la Greater london Authority (GLA) et faisant suite à une première étude en 2018 « Se préparer au Brexit ».

[11] Seule exception, le troisième trimestre 2022 a enregistré une croissance négative.

[12] UK trade in goods, year review, 2023, Office for national statistics, January 2024.

[13] D. Clark, Value of UK -EU trade in goods 1997-2023, Statista, 1 March 2024.

[14] V. Romei, ‘’Official data confirms UK economy slipped into recession last year’’, Financial Times , 28 March 2024.

[15] J.-B. Andrieux, ‘’The UK slips into a technical recession’’, Trustnet, 15 February 2024.

[16] Dans la zone euro la vague inflationniste en zone euro est passée d’un pic de 10,6% en octobre 2022 à 2,6% en février 2024

[17] R. Partington, L. Elliott, ‘’Bank of England governor dampens hopes of interest rate cut’’, The Guardian, 14 February 2024.

[18] Valentina Romei estime qu’il s’agit de la plus forte baisse dans le commerce des marchandises sur cinq ans, depuis le début des relevés comparables depuis 1997. V. Romei, “UK trade volumes suffer record five-year decline, Drop in goods imports and exports attributed to Brexit by economists”, Financial Times, 1 March 2024.

[19] Brexit, four years on:  Answers to two trade paradoxes, Center for European Reform, 25 January 2024.

[20] Voir l’analyse de E. Fry et S Hale, ‘’The Impact of Brexit on the UK Economy: An Evidence-Based Analysis’’, The Finance Association, 2023. https://thefinanceassociation.ch/the-impact-of-brexit-on-the-uk-economy-an-evidence-based-analysis/.

[21] D. Houston, S. Hunsaker, ‘’What is behind the UK’s labour shortage’’, UK in a Changing Europe, 7 February 2024.

[22] House of Commons Library, Skills and Labour shortages, Research briefing, 10 January 2023.

[23] R. Partington, ‘’Brexit has ‘chilled’ business investment, says Bank of England deputy governor’’, The Guardian, Tue 21 Nov 2023.

[24] M.-C. Considère-Charon, “La Défense, grande gagnante du Brexit”, Dossiers spéciaux : n°168 : Les Hauts de Seine, un département monde, Politique internationale, Été 2020.

[25] ”Brexit revisited : the outlook for financial services four years on”, Leasing Life, January 31 2024.

[26] D. Katanich, “Brexit four years on : What did it cost for the financial sector,” Euronews business, 31 January 2024.

[27] J.-B. Andrieux, op. cit.

[28] R. Bootle, ‘’No Brexit was not a terrible mistake’’, The Telegraph, 28 January 2024.

[29] T. Martin, « L’économie britannique se porte bien mieux que l’UE ne voudrait le penser », La Tribune, 18 octobre 2023.

[30] W. Shomberg, A. Bruce, “UK economy fails to grow but sidesteps start of a recession”, Reuters, November 10 2023.

[31] E. Smith, “UK economy slipped into technical recession at the end of 2023”, CNBC, 15 February 2024.

[32] Ibid.

[33] ‘’UK economy ‘turning a corner’ says Hunt after news of recession’’, Reuters, 15 February 2024.

[34] J. Portes, S. Hall, “The current state of the UK economy: a SWOT analysis”, in The state of the UK economy 2024, op.cit.

[35] J. Portes, A. Menon, op. cit.

[36] “Boris Johnson’s Brexit trade des speech in full”, Financial News London, 24 December 2020. On s’interroge encore aujourd’hui sur l’attitude de l’ancien Premier ministre. Ce déni signifiait-il qu’il n’avait pas lu avec attention l’accord qu’il avait signé ou pensait-il déjà s’affranchir unilatéralement des contraintes imposées au Royaume-Uni ?

[37] Theresa May’s speech à Lancaster House, 17 January 2017.

[38] T. Sampson, op.cit.

[39] P.-C. De Bernier, Proposed UK-India free trade Agreement, Mayer/ Brown, 19 April 2023.

[40] A. Culbertson, J. Scott, “CPTPP : UK accepted into Indo-Pacific trade bloc in biggest trade deal since Brexit”, Sky News, 31 March 2023.

[41] L’équation de gravité, un terme utilisé par les économistes renvoie à un modèle de la science économique qui stipule que le volume d’échanges commerciaux entre deux pays est proportionnel à leur PIB et inversement proportionnel à la distance qui les sépare et aux barrières commerciales. Jugée empiriquement solide, cette équation, a été formulée pour la première fois par l’économiste néerlandais Jan Tinbergen, en 1962. Jan Tinbergen s’est inspiré de la loi de gravité énoncée par le physicien Newton pour décrire la dynamique des échanges internationaux. Toutefois, la relation potentielle entre le volume des échanges et la distance ainsi que le rôle des barrières commerciales, auraient été en fait déjà établie par Adam Smith, dans la Richesse des Nations. V. Bruce Elmslie, “Retrospectives, Adam Smith’s Discovery of Trade Gravity”, Journal of Economic Perspectives, 2018, vol. 32/2, p. 209.

[42] Pourcentage de personnes qui pensent que le Brexit était une bonne ou une mauvaise décision 2020-2024. La question posée était : « Rétrospectivement, pensez-vous que le Royaume-Uni a eu raison ou tort de voter pour quitter l’Union européenne ? » (https://www.statista.com/search/?q=Brexit+2024&Search=&p=1).

Irlande du Nord : Un nouvel accord pour mettre fin à l’impasse politique

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite des Universités en civilisation britannique.

Le 23 janvier 2024, l’Exécutif nord-irlandais a été restauré avec à sa tête Michelle O’Neill. Issue du Sinn Féin, la nouvelle Première ministre fait face à de multiples défis : institutionnels, sociaux, économiques et juridico-politiques avec la mise en oeuvre du Protocole nord-irlandais amendé par le cadre de Windsor.


 

Le nouvel accord conclu entre le gouvernement britannique et le Parti unioniste démocratique (DUP) en janvier 2024 a enfin conduit au rétablissement des institutions nord-irlandaises, suspendues depuis deux ans. Le 3 février 2022, Paul Givan, alors Premier ministre unioniste de l’exécutif nord-irlandais, avait remis sa démission, en signe de protestation contre le Protocole nord-irlandais. Le dispositif commercial, mis en place pour réglementer les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, compromettait, selon lui, la place de l’Irlande du Nord au sein du Royaume-Uni.

Si la grande majorité des parties prenantes se sont félicitées de l’entente qui a permis la sortie du marasme politique, dans lequel était plongée l’Irlande du Nord, de nombreuses questions subsistent quant à la pérennité de cet accord et la viabilité d’un mode de gouvernance bicommunautaire, fragilisé par le Brexit.

De l’impasse politique à la crise sociale

Le Protocole nord-irlandais annexé à l’Accord de retrait du Royaume-Uni en octobre 2019 et ratifié par le Parlement britannique le 20 décembre 2019 avait pour but d’éviter le retour d’une frontière terrestre en Irlande, et tous les risques et dommages politiques et économiques qu’elle pourrait entraîner. Il s’agissait d’éviter les pires effets du Brexit pour les zones frontières en préservant les multiples liens tissés entre les deux parties de l’île forgés au cours des deux dernières décennies, sans pour autant reproduire les conditions d’une pleine adhésion pour la totalité de l’île d’Irlande.

Lorsque la Grande-Bretagne a signé l’Accord de retrait avec l’Union européenne, elle a accepté le déplacement de la frontière douanière en mer d’Irlande, de façon à pouvoir laisser l’Irlande du Nord au sein du marché unique européen des marchandises.

Il s’agissait, en effet, de prendre en compte l’ouverture de sa frontière avec la République d’’Irlande, indispensable à la coopération politique et économique entre les deux parties de l’île, prévue par le deuxième volet de l’Accord du Vendredi saint du 10 avril 1998.

En février 2022, au moment où les contrôles qui sous-tendent l’Accord de retrait ont commencé à être mis en œuvre, de sérieux problèmes d’acheminement des marchandises entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord se sont produits. Les formalités et les contrôles douaniers dans les ports ont occasionné des blocages et des retards de livraison qui ont pénalisé les entreprises nord-irlandaises confrontées à un véritable mur bureaucratique[1].

Le DUP et l’ensemble du mouvement unioniste ont alors rejeté le dispositif des échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. Le profond malaise des unionistes, qui jugeaient la province nord-irlandaise coupée du reste du Royaume, a ainsi débouché sur une nouvelle suspension des institutions.

Après les élections du 5 mai 2022 à l’Assemblée de Stormont[2], qui ont permis au parti nationaliste Sinn Fein d’arriver en tête des résultats, le leader du DUP, devenu le second parti du gouvernement, a refusé de prendre part à l’élection du Président de l’Assemblée, indispensable au fonctionnement des institutions et de participer à la formation du nouvel exécutif[3].

Près d’un an après, le 27 février 2023, l’Accord-cadre de Windsor a été conclu entre le Premier ministre Rishi Sunak et la Commission européenne, pour remédier aux dispositions les plus contraignantes du Protocole nord-irlandais par des concessions majeures. Un double système d’acheminement des marchandises, de la Grande-Bretagne à l’Irlande du Nord, assoupli et simplifié, a été mis en place, en introduisant le principe d’une voie verte pour les produits destinés à rester exclusivement en Irlande du Nord, et d’une voie rouge pour les produits susceptibles d’être dirigés ensuite vers la République d’Irlande, porte d’entrée du marché unique.[4]

Mais ces aménagements, destinés à assouplir et simplifier les échanges, n’ont pas suffi à satisfaire les revendications du DUP, qui a jugé que l’ensemble des mesures ne protégeaient pas suffisamment la place de la province au sein du Royaume-Uni, et obligeraient les sociétés britanniques à commercer différemment avec l’Irlande du Nord. L’autre grief du DUP concernait l’idée que les règles européennes continueraient à s’appliquer en Irlande du Nord.

La crise politique provoquée par le DUP, qui a privé la province britannique de son gouvernement, s’est prolongée, malgré les multiples appels et pressions émanant des autorités britanniques et irlandaises, des autres partis nord-irlandais et aussi de la Maison-Blanche[5], jusqu’à ce qui peut apparaître comme son dénouement le 30 janvier 2024.

La pression de l’opinion publique s’est accentuée au cours du mois de janvier 2024. Environ 80% des salariés du secteur public d’Irlande du Nord se sont mis en grève le 18 janvier[6] pour réclamer une revalorisation de leurs salaires[7] et de meilleurs services publics[8], un mouvement social d’une ampleur inédite en Irlande du Nord.

Le Secrétaire d’État à l’Irlande du Nord avait proposé en décembre 2023 un paquet de mesures, “équitable et généreux”, pour répondre aux revendications salariales, et avait déclaré qu’il restait disponible à l’égard du prochain gouvernement d’Irlande du Nord. Sans toutefois nommer le Parti unioniste démocratique, il avait observé qu’il était regrettable que les discussions n’aient pas encore abouti au rétablissement de l’exécutif, malgré l’offre très généreuse de son gouvernement[9]. Il terminait en déclarant qu’il “est maintenant temps, pour les habitants d’Irlande du Nord, de voir ceux qu’ils ont élus reprendre leurs fonctions et prendre les décisions qui leur tiennent le plus à cœur”.

La vacance du pouvoir a signifié que la fonction publique nord-irlandaise a dû assumer la charge de la gestion des affaires courantes, dans un contexte de crise budgétaire, de paralysie des services publics, de grèves et d’incertitude quant au retour du gouvernement décentralisé.

Vers le rétablissement des institutions nord-irlandaises

En vertu de la législation régissant la formation d’une administration décentralisée à Belfast, le gouvernement a l’obligation légale de convoquer une élection anticipée de l’Assemblée de Stormont une fois que la date limite pour la formation d’un exécutif ministériel est dépassée. Le Secrétaire d’État pour l’Irlande du Nord, Chris Heaton-Harris, a d’abord fixé la date limite du retour de l’exécutif au 27 octobre 2022[10]. Cette date butoir a ensuite été reportée au 18 janvier 2023[11]. L’année 2023 s’est écoulée sans l’espoir d’un accord, à même de débloquer la situation. Après que la date limite a été reportée au 23 janvier 2024, un nouveau délai de deux semaines, soit le 8 février 2024, a été consenti par une loi du Parlement de Westminster[12]. En cas de poursuite du blocage, de nouvelles élections au Parlement de Stormont devaient être impérativement convoquées.

Après de longs mois, les négociations entre le gouvernement britannique et le Parti unioniste démocratique sous la direction de Jeffrey Donaldson, ont fini par aboutir. Le DUP a exigé des garanties sur la gestion des échanges entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne afin de rassurer son camp sur l’application des règles post-Brexit et la frontière en mer d’Irlande.

Le mardi 30 janvier, l’annonce de l’imminence d’un accord bilatéral entre le gouvernement britannique et le DUP a mis fin au boycott de ce dernier et ouvert la voie à la formation de l’exécutif de partage du pouvoir entre les deux partis éligibles au poste de Premier ministre et de Vice-Premier ministre. Le Sinn Fein, qui a dépassé le DUP aux élections de 2022, peut, pour la première fois, revendiquer le poste de Premier ministre, en la personne de sa vice-Présidente Michelle O’Neill. Le DUP, arrivé second dans les urnes, a nommé la juriste Emma Little Pengelly au poste de vice-Première ministre. Il s’agit d’un précédent historique, essentiellement symbolique, dans la mesure où le Premier ministre et le vice-Premier ministre sont censés avoir le même poids au sein de l’exécutif nord-irlandais.

Le Protocole des échanges révisé pour la troisième fois

Depuis le Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, annexé à l’Accord de retrait conclu en 2018 par Theresa May, mais non ratifié par le Parlement, le dispositif gérant les échanges entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne a été modifié à trois reprises, par le Protocole révisé de l’Accord de retrait conclu par Boris Johnson en 2019, puis par l’Accord-cadre de Windsor conclu par Rishi Sunak en 2023, et enfin par l’Accord entre le DUP et le gouvernement britannique de 2024, visant à “sauvegarder l’Union”.

Le nouvel Accord, négocié sur la demande des unionistes du DUP, que le gouvernement a tenu à rassurer, montre, avec force dispositions et garanties supplémentaires que l’Irlande du Nord conserve toute sa place au sein du Royaume-Uni. L’ensemble des mesures, approuvées par le comité conjoint Union européenne-Royaume-Uni figurent dans le document explicatif de 76 pages, intitulé “Sauvegarder l’Union”[13]. Elles se répartissent en trois volets :

Une première série de mesures, destinées à répondre aux préoccupations du Parti unioniste démocratique concernant l’Accord de Windsor, visent à fluidifier les échanges et à promouvoir le commerce entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord[14]. Concrètement, pour faciliter le fonctionnement du cadre de Windsor, les contrôles de routine et les formalités douanières seront supprimés pour les marchandises qui satisferont aux critères requis. Il s’agit également d’encourager les échanges entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne. Un nouvel organisme Intertrade UK, établi sur le modèle Intertrade Ireland, aura pour vocation de promouvoir le commerce dans les deux sens entre la Grande-Bretagne et l’Irlande tandis qu’un Conseil britannique Est-Ouest, composé de représentants du gouvernement, de la société civile et des entreprises, sera mis en place pour stimuler les échanges entre toutes les composantes du Royaume-Uni. Il sera mis fin à la mention « non disponible en Irlande du Nord » qui a empêché les Nord-Irlandais d’acquérir des produits commercialisés en Grande-Bretagne[15]. Les sociétés britanniques pourront bénéficier d’un soutien logistique pour acheminer leurs produits en Irlande du Nord, qui est par ailleurs assurée de bénéficier pleinement des accords commerciaux britanniques.

Une deuxième série de mesures juridiques, comme le réclamaient les unionistes, visent à renforcer le statut constitutionnel de l’Irlande du Nord au sein de l’Union, définie comme autant économique que politique, et à consolider certains engagements antérieurs y compris ceux qui figurent dans les Actes de l’Union de 1800[16].

Il a été, à cet égard, clairement indiqué que la législation de l’Union européenne, qui s’applique en Irlande du Nord, a été réduite au minimum possible pour continuer à permettre l’accès au marché britannique. En outre il est réaffirmé que l’accord de Belfast (ou du Vendredi saint) n’envisage que deux options constitutionnelles pour l’Irlande du Nord : son maintien au sein du Royaume-Uni ou son intégration dans une Irlande unie. [17]

Enfin, pour accompagner le retour de l’exécutif et répondre aux problèmes qui pèsent sur le secteur public nord-irlandais, une enveloppe financière de 3,3 milliards de livres sterling a été allouée à la province, mais conditionnée au rétablissement de Stormont. Il s’agit d’un des éléments qui a sans doute largement contribué au déblocage de la situation. L’enveloppe inclut des fonds destinés aux augmentations de salaire du secteur public, dans le but de calmer le malaise social. Le 1er février 2024, les changements apportés aux dispositions sur les échanges post-Brexit, qui figurent dans le document explicatif « sauvegarder l’Union », ont donné lieu à l’introduction, en procédure accélérée, de deux textes juridiques, soumis à l’approbation du Parlement de Westminster, l’un pour garantir la vente des produits britanniques en Irlande du Nord, l’autre pour réaffirmer la place de l’Irlande du Nord au sein du Royaume-Uni.

Un accord qui ne fait pas l’unanimité

Le nouvel Accord a été présenté comme un succès incontestable par le leader du Parti unioniste démocratique, Jeffrey Donaldson. L’occasion lui était fournie de renforcer son autorité et de montrer que le boycott de l’exécutif de Belfast avait, tout compte fait, prouvé son utilité.  Lors de son annonce à la presse devant le Parlement de Stormont, Jeffrey Donaldson a affirmé que ‘’cet accord présentera des mesures qui sont bonnes pour l’Irlande du Nord et qui rétabliront notre place au sein du Royaume-Uni et de son marché intérieur’’[18]. Il a ajouté qu’il supprimera les contrôles sur les marchandises acheminées depuis la Grande-Bretagne et destinées à rester en Irlande du Nord, et mettra fin à l’application automatique des futures lois de l’UE par l’Irlande du Nord”.

Le Secrétaire d’État de l’Irlande du Nord, Chris Heaton-Harris, qui a présidé à des mois de négociations tortueuses avec le DUP, s’est félicité de cette nouvelle et a assuré que Londres respecterait ses engagements. Lors de sa visite à Belfast le 4 février 2024, le Premier ministre Rishi Sunak a salué “une opportunité spéciale pour l’Irlande du Nord qui permettra aux responsables politiques de se consacrer désormais à leurs missions au service des familles et des entreprises”[19].

La présidente du Sinn Fein, Mary Lou Macdonald, s’est déclarée “optimiste […] à l’idée de voir que les institutions locales pourraient fonctionner à nouveau avant le 8 février”[20]. Le gouvernement irlandais, par la voix de son ministre des affaires étrangères, Micheal Martin, s’est joint au concert de félicitations au DUP et déclaré que le retour des unionistes au gouvernement était « une bonne nouvelle pour le peuple irlandais et les accords du Vendredi saint ».

Si le leader du DUP s’est félicité d’avoir pu lever l’impasse politique en obtenant l’aval d’une assemblée houleuse de 130 membres, il n’y est pas parvenu sans difficulté et n’a pas précisé la taille du soutien qu’il a recueilli. Au cours des cinq heures de discussions, il s’est heurté, en effet, à une vive opposition au sein de son parti, formée par les partisans de la ligne dure, qui persistent à penser que le compromis ne peut qu’affaiblir le parti et l’unionisme de façon générale.

À Westminster, Jeffrey Donaldson n’a pas non plus bénéficié d’un soutien unanime, dans la mesure où deux de ses huit députés ont exprimé leur inquiétude, quant au fait que l’accord n’empêcherait pas l’Irlande du Nord d’être liée par la législation de l’UE. Le plus virulent d’entre eux, Sammy Wilson s’est insurgé contre les conservateurs qu’il a traités de traîtres et de lâches[21]. Le parti unioniste d’Ulster a accueilli favorablement l’Accord mais Jim Allister, le leader de La Voix Traditionnelle Unioniste (TUV), a déclaré que l’Irlande du Nord ne ferait jamais pleinement partie du Royaume-Uni, et a réclamé la poursuite du boycott. Selon ses propos, en acceptant la frontière en mer d’Irlande, le chef du DUP faisait de la Grande-Bretagne un pays étranger, dans les termes du code des douanes européen et que l’Irlande du Nord serait dirigée par des lois étrangères[22]. Quant au militant loyaliste Jamie Bryson, il a déclaré que l’Accord ne supprimait pas la frontière en mer d’Irlande, mais qu’en réalité il la renforçait[23]. Il s’agissait pour lui d’une capitulation qui porterait gravement atteinte à l’Union.

Le retour à l’« ambiguïté constructive » ?

Si l’Accord du Vendredi saint a pu être perçu comme un exploit, celui de concilier les intérêts et points de vue divergents, voire opposés, des deux communautés nationaliste et unioniste c’est au prix de ce qu’on a appelé l’« ambiguïté constructive ».

L’ambiguïté constructive, un terme attribué à l’ancien Premier ministre Tony Blair, est manifeste dans l’Accord du Vendredi saint[24], où le processus de dévolution a pu être interprété différemment par les nationalistes et les unionistes. Pour les unionistes modérés (Parti unioniste d’Ulster), il s’agissait d’un moyen d’obtenir des pouvoirs d’autonomie régionale au sein d’un nouvel État reconstruit, tout en maintenant la province sous l’autorité de la Couronne, tandis que les nationalistes se voyaient assurés de voir leur identité reconnue et de pouvoir contribuer à la politique régionale[25].

Quant à l ’architecture de l’Accord, à trois volets, elle a été conçue de telle façon que, d’une part, les unionistes puissent y voir un ensemble de dispositions destinées à consolider l’Union et, les nationalistes, une sorte de tremplin vers la réunion de la province à l’Irlande du Sud[26], certes conditionnelle à un soutien majoritaire. C’est ainsi que, comme l’affirme le Professeur John Nagle, de l’Université de Queen’s Belfast, les deux camps ont pu se représenter la décentralisation comme le moyen d’assurer ou d’accroître la représentation démocratique de leur groupe, tout en renforçant leurs aspirations ethnonationales[27].

Mais lorsque le Brexit s’est imposé en Irlande du Nord, il s’est heurté de plein fouet aux dispositions constitutionnelles ambiguës de l’Accord et, dans l’urgence, des interprétations divergentes se sont révélées. Il en est ainsi du statut de la frontière irlandaise, de l’avenir constitutionnel de la province, tout comme de la mise place des contrôles à effectuer entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, où les messages confus et contradictoires des gouvernements conservateurs qui se sont succédé, y compris celui de Rishi Sunak, ont aggravé le sentiment d’insécurité éprouvé par la population.

L’application des contrôles

En 2024 le Secrétaire d’État à l’Irlande du Nord a déployé beaucoup d’ardeur à convaincre les unionistes des mérites du nouvel Accord, dont la vocation affichée est de « sauvegarder l’Union ». Mais les nouvelles dispositions ont manifestement donné lieu à diverses interprétations et un certain nombre de questions restent en suspens, que certains responsables unionistes n’ont pas manqué de pointer. Il s’agit de la nature et de la mise en œuvre des contrôles des marchandises, de l’application des lois européennes et du degré de divergence possible par rapport aux normes européennes.

La décision du gouvernement de Boris Johnson de sortir le reste du Royaume-Uni du marché unique et de l’union douanière nécessitait la création d’une frontière « dure » avec l’UE. Pour maintenir la frontière ouverte entre la province britannique et la République d’Irlande, prévue dans l’accord du Vendredi saint, la frontière a été tracée dans la mer d’Irlande et rend les contrôles indispensables.

Le Premier ministre a assuré que l’Accord supprimait toutes les restrictions sur la circulation des marchandises au sein du Royaume-Uni. Le leader du DUP a rendu le même avis en affirmant que la suppression des restrictions sur la circulation des marchandises au sein du Royaume-Uni était « notre principal objectif et je pense que ce que nous avons obtenu représente un véritable changement que tout le monde pourra constater par lui-même. Il a promis à son parti zéro contrôle et paperasserie douaniers pour les marchandises circulant au Royaume-Uni ».

L’ancien ministre conservateur, Sir Jacob Rees-Mogg, a, quant à lui, dans la droite ligne stratégique du déni pratiquée par l’ancien Premier ministre Boris Johnson, maintenu contre toute logique, que les contrôles étaient inutiles, et qu’il s’agissait même d’un acte d’auto sabotage[28]. Il a été cité dans le Telegraph comme ayant déclaré qu’un tel accord signifierait “que nous ne divergerons pas du tout”[29].

La situation est indiscutablement beaucoup plus complexe. Les propositions nouvellement publiées comprennent un engagement à permettre la libre circulation des marchandises au sein du marché intérieur britannique, à l’exception de celles qui nécessiteront des contrôle par les autorités britanniques, dans le cadre d’une approche fondée sur la lutte contre la criminalité, la fraude, la contrebande, les risques de maladie ou la surveillance territoriale, mais le document indique également que les contrôles seront introduits progressivement pour les marchandises qui ne rempliront pas les conditions requises[30]. Les marchandises acheminées de l’Irlande du Nord vers la Grande-Bretagne dans le cadre de la loi sur le marché intérieur bénéficieront d’un accès sans entraves au marché britannique. Toutefois, ce libre accès ne s’appliquera qu’aux marchandises qualifiées Irlande du Nord[31].

En ce qui concerne les marchandises acheminées de Grande-Bretagne en Irlande du Nord, si elles sont destinées exclusivement au marché nord-irlandais, elles ne seront soumises à aucun contrôle de routine. La voie verte du cadre de Windsor sera remplacée par le système du marché intérieur du Royaume-Uni (UKIMS). Mais les règles d’accès au nouveau système sont les mêmes que pour l’accord-cadre de Windsor.

D’après les dispositions antérieures, les contrôles étaient nécessaires aux points d’entrée en Irlande du Nord, s’il s’agit d’aliments tels que les végétaux, les produits laitiers ou à base de viande (POAO)[32], soumis à des contrôles SPS dans le cadre de la politique sanitaire et de la protection de la santé animale. Toutefois, en vertu du nouvel accord, une gamme assez large gamme de produits de consommation courante (26 variétés de viande et de produits végétaux du reste du monde) pourra désormais être utilisée dans le cadre du l’UKIMS (United Kingdom Internal Market System) et certains produits carnés pourront être importés directement en Irlande du Nord sur la base de conditions tarifaires britanniques et non plus européennes (comme le prévoyait l’accord-cadre de Windsor). L’objectif est de permettre à l’Irlande du Nord de mieux tirer parti des accords commerciaux du Royaume-Uni avec le reste du monde.

Quant à la réduction des formalités administratives et des contrôles physiques des marchandises, elle apparaît très limitée. On se souvient que la signature du Cadre de Windsor avait été largement facilitée par l’accord préalable du 10 janvier 2023, entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, qui a ouvert l’accès des Européens à la nouvelle base de données sur la circulation des marchandises de Grande-Bretagne en Irlande du Nord.

La mise en place des contrôles frontaliers fin janvier 2024, après avoir été reportée à 5 reprises, a provoqué la panique d’un certain nombre de sociétés, qui redoutent les retards, les coûts supplémentaires et la difficulté des postes-frontière à appliquer les nouvelles mesures, qui peuvent nécessiter des contrôles physiques. Quant à et la délivrance de certificats sanitaires et phytosanitaires pour les végétaux et les produits à base de viande, ce ne sera qu’à la date du 30 avril 2024 que tous les produits devront être contrôlés par des inspecteurs sanitaires et vétérinaires.

L’application de la législation européenne en Irlande du Nord

Avec le Protocole nord-irlandais, l’Irlande du Nord pouvait être soumise à de nouvelles législations, en provenance à la fois de Bruxelles et de Londres, sans qu’elle puisse en examiner la nature de l’impact sur son territoire. Le leader du DUP, Jeffrey Donaldson a déclaré que l’accord mettrait fin à « l’alignement dynamique », selon lequel les modifications futures de la législation de l’UE devraient être respectées en Irlande du Nord. Le déficit démocratique a été partiellement comblé[33]. La section 7A de la loi de 2018 sur l’UE, qui donnait un effet direct aux lois de l’UE au Royaume-Uni après le Brexit, sera amendée pour tenir compte du « frein de Stormont », qui, dans l’Accord-cadre de Windsor, donne aux députés de Stormont un droit d’opposition aux lois de l’UE mises à jour (les lois de l’UE entièrement nouvelles ne pourront en aucun cas s’appliquer à l’Irlande du Nord qu’après un accord au sein du Comité mixte Royaume-Uni-UE). [34]

Cette nouvelle disposition risque toutefois d’être une nouvelle source de difficulté et de confusion. Si ce droit est utilisé avec succès, compte tenu du fait que le cadre de Windsor contient des obstacles assez importants à son utilisation, elle pourrait conduire à une situation où de nouvelles dispositions juridiques de l’UE s’appliqueraient en Irlande du Nord tandis que des règles différentes auraient cours dans le reste du Royaume-Uni.

Le gouvernement s’est également engagé à légiférer de sorte que toutes les nouvelles lois britanniques soient examinées pour déterminer la nature de leur impact sur l’Irlande du Nord, et qu’un ministre fasse une déclaration au Parlement si un tel impact existe[35]. L’Office du marché intérieur de l’Autorité de la concurrence et des marchés (Competition and Markets Authority) verra également son rôle élargi en ce qui concerne le contrôle de l’impact des futurs changements réglementaires.

La question de la divergence

Une autre grande question en suspens est celle de la divergence réglementaire entre les marchandises européennes et les marchandises britanniques, qui ne tardera pas à se poser dans toute son acuité. Le gouvernement britannique est placé dans une situation très délicate à cet égard, et le discours officiel ne paraît pas des plus cohérents.

Parmi les députés conservateurs, un certain nombre, à l’instar de Jacob Rees-Mogg, ou l’ancien ministre Edward Leigh, jugent que la divergence est essentielle à la mise en œuvre du Brexit, dont les ‘opportunités’, à leurs yeux, n’ont pas été suffisamment exploitées. Ils craignent que les nouvelles dispositions puissent limiter la capacité de la Grande-Bretagne à s’écarter des règles de l’UE.

Selon le porte-parole du gouvernement, le Premier ministre Rishi Sunak a proposé, à l’automne 2023, de maintenir l’alignement de la Grande-Bretagne (Angleterre, Pays de Galles et Écosse) sur les normes européennes si le DUP revenait à Stormont, dans le but de réduire les barrières commerciales entre l’Irlande du Nord et le reste du Royaume[36]. Une forme de consensus à ce sujet semblait se dégager après les propos du chef de l’opposition, Keir Starmer, selon lequel le parti travailliste ne voulait pas diverger[37]. En effet, si la divergence se développe, le niveau de contrôle des marchandises, acheminées de Grande-Bretagne en Irlande du Nord, risque de s’accroître avec un impact perturbateur sur les entreprises, déjà soumises à rude épreuve.

En revanche, le 25 janvier 2024, la Secrétaire d’État aux affaires Kemi Badenoch a affirmé à la Chambre des Communes que le Royaume-Uni conservait sa capacité à diverger des règles européennes et le reste du Royaume-Uni. De même, après la signature de l’Accord avec le DUP, Heaton Harris a tenu à rassurer l’aile droite du parti conservateur, en affirmant que le paquet de mesures “ne changera pas les libertés et les pouvoirs que nous avons obtenus par le biais du Brexit ou du cadre de Windsor”.

Il est manifeste que la difficulté à appliquer un système d’échanges extrêmement complexe, compte tenu du statut hybride de la province et de la présence de deux codes douaniers, est due à la décision de l’ancien Premier ministre Boris Johnson de mettre en œuvre la forme de Brexit la plus dure possible, et, en l’occurrence une relation future aussi distante que possible avec l’Union européenne.

La décision du DUP ainsi que celle d’une majorité de conservateurs, de s’opposer vigoureusement au backstop de Theresa May, qui aurait été beaucoup plus favorable aux unionistes, a conduit au déplacement de la frontière en mer d’Irlande, qui a créé un profond malaise au sein de la communauté unioniste. Le Protocole nord-irlandais a été perçu par les unionistes comme l’ultime coup porté à l’Union du Royaume, à la suite d’une lente érosion des liens entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne.[38] Ils ont éprouvé une forme d’éloignement par rapport à leur ancrage, non seulement constitutionnel, mais aussi identitaire vis-à-vis de la Grande-Bretagne. La frontière en mer d’Irlande change la nature des relations entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. Elle modifie le statu quo de l’après-1998, tel qu’il a été convenu dans l’accord du Vendredi saint. Tout comme le Brexit imposé à l’Irlande du Nord malgré une majorité d’électeurs qui s’y sont opposés, elle va à l’encontre du respect du consentement de la population nord-irlandaise qui, en vertu de l’Accord du Vendredi saint, seule est habilitée à déterminer son avenir.

Le difficile partage du pouvoir

Si le Brexit et le Protocole nord-irlandais, qui en est issu, ont provoqué la chute du gouvernement nord-irlandais, il n’est pas seul responsable de l’instabilité des institutions. Après un quart de siècle de partage du pouvoir, il est bien malaisé de faire un bilan positif du processus de dévolution dont il est indissociable. Jusqu’à la date du Brexit, un cycle de crises politiques chroniques s’est interposé entre des épisodes de vie politique plus ou moins longs et stables, où on a tâché d’améliorer le fonctionnement des institutions.

Depuis 1998, date de la signature de l’Accord du Vendredi saint, l’Assemblée et l’Exécutif nord-irlandais ont été suspendus à six reprises, pour un total cumulé de près de dix ans. La seule période de stabilité a eu lieu de 2007 à 2017.L’avant-dernière interruption, dans le sillage du scandale « Cash for Ash », s’est prolongée de janvier 2017 à janvier 2020, et la dernière qui a fait suite à la mise en place en février 2022 du Protocole nord-irlandais et vient de s’achever a duré deux ans. Ces deux interruptions ont été provoquées par le refus, tantôt des nationalistes en 2017, tantôt des unionistes en 2022, de continuer à participer au gouvernement décentralisé nord-irlandais. Un examen plus attentif de l’histoire récente de la province permet de constater que, lorsque la dévolution a fonctionné, les travaux de l’Assemblée et de l’Exécutif ne se sont pas déroulés de façon sereine, mais ont souvent été bloqués par des querelles, des différends et de brèves interruptions.  

Ces multiples dysfonctionnements ont montré combien le partage du pouvoir a été difficile entre les représentants de deux communautés que tout ou presque semble opposer. Alors que la dynamique de coopération avait bien du mal à s’enclencher, les divers épisodes de « tempête » ont donné lieu à une demi-douzaine d’Accords, autant d’avatars de l’Accord de Belfast : St Andrews en 2006, Hillsborough Castle en 2010, Stormont House en 2014, Fresh Start en 2015 et enfin New Decade, New Approach en 2020.

Tous ces accords, destinés à amender, compléter ou corriger les éléments jugés inopportuns de l’Accord de Belfast dans son premier volet, étaient destinés à le rendre plus performant . Cette quête inlassable de progrès dans la mise en œuvre de l’Accord de Belfast n’est toutefois pas parvenue à remédier à l’instabilité institutionnelle inhérente à la province.

Outre des options constitutionnelles divergentes, les partis appelés à gouverner ensemble ont également révélé des divergences marquées quant aux questions sociales et sociétales, qui ont surgi avec le débat sur l’avortement, le mariage homosexuel ainsi que sur la réforme de l’aide sociale. À cela se sont greffées « les guerres culturelles » qui ont vu les deux communautés et leurs représentants s’affronter à propos des rites, des traditions ou emblèmes propres à chacune des deux communautés tels que le drapeau britannique, les défilés orangistes et la protection de la langue irlandaise.

Si certains jugent que l’absence fréquente d’une administration opérationnelle est la conséquence logique des luttes et rivalités politiques au cœur du pouvoir, d’autres l’attribuent au choix spécifique à l’Irlande du Nord du mode de gouvernance. L’Accord du vendredi saint a permis le passage d’une expérience institutionnelle d’inégalité et d’exclusion de la minorité, à un mode de gouvernance fondé sur l’égalité et la reconnaissance mutuelle des deux communautés, en vertu du principe de la parité d’estime.

Le consociationalisme a offert à l’Irlande du Nord un cadre institutionnel de partage du pouvoir, jugé apte à s’adapter à la présence de ses deux communautés ethnonationales, qui a été validé à l’issue d’un referendum dans les deux juridictions de l’île d’Irlande. Lijphart, qui en est le théoricien, a défini les quatre grands principes de la « démocratie consociative » comme étant un gouvernement de grande coalition entre les dirigeants de tous les principaux partis ou communautés, la proportionnalité dans la représentation politique et la distribution des ressources, un degré d’autonomie culturelle de chaque communauté et un droit de veto[39] accordé à chaque communauté à l’Assemblée et au sein de l’Exécutif pour tous les votes clés.

Selon ses partisans, le consociationalisme est une solution réaliste, et le meilleur moyen de gérer, au niveau politique, les divisions profondes des sociétés qui ont vécu une guerre civile, et de contribuer à la démocratie et la paix sociale. Selon ses détracteurs, les accords de partage du pouvoir et l’autonomie locale renforcent les divisions sociales. Ils considèrent le consociationalisme comme un remède transitoire qui peut être utile dans les sociétés post-conflit.

Depuis l’Accord du Vendredi saint, on a pu assister à un calme relatif dans la province. Même si des groupes paramilitaires sont encore présents, ils ont massivement démantelé leur arsenal et les épisodes de violence intercommunautaire sont devenus relativement rares. Mary Murphy évoque une “paix négative”[40], c’est-à-dire une situation où la violence politique a régressé de façon notable, mais où les divisions et les racines du conflit n’ont pas été traitées.

Pour les partisans du partage du pouvoir, il existe “des preuves tangibles que le processus de paix a apporté une plus grande sécurité et une plus grande stabilité parce qu’il était lié à un règlement consociatif inclusif” [41](McGarry et O’Leary, 2006, p. 264).

Comme il est souvent rappelé, le modèle consociatif n’a pas vocation à changer la société. Appliqué à l’Irlande, il n’a pas fait émerger une identité partagée au nom d’un intérêt général qui n’a pu être identifié. La logique des partisans de la consociation est que l’instauration de la confiance au niveau de l’élite aurait des retombées au niveau des communautés en conflit, et conduirait progressivement à l’érosion des clivages ethniques. En revanche, le partage du pouvoir a été entravé par des stratégies ethnonationalistes à somme nulle favorisée par le système des vétos communautaires[42].

Les détracteurs du consociationalisme insistent également sur le fait que le partage du pouvoir repose sur une coalition non volontaire. Le caractère coercitif du mode de gouvernance diffère totalement du modèle « adversarial » qui caractérise les démocraties traditionnelles, où l’opposition a pour rôle de remettre en cause les choix politiques de la majorité et de proposer des solutions alternatives. Néanmoins, si le consociationalisme continue à faire débat, d’après les dernières enquêtes en Irlande du Nord, il demeure le choix préféré de la population.

Conclusion

Le Brexit s’est avéré l’événement le plus perturbateur de l’histoire nord-irlandaise depuis les Accords de paix en Irlande du Nord. Il a fait voler en éclat l’ambiguïté qui avait permis un statu quo constitutionnel dont les deux communautés semblaient s’être accommodées.

En politique nord-irlandaise, il semble que rien n’est jamais vraiment réglé. D’un accord à l’autre, l’inlassable quête de la solution optimale a fait de l’Irlande du Nord, un laboratoire d’essais de gouvernance. La dimension géopolitique du Brexit y a ajouté une complexité supplémentaire en introduisant la question des échanges avec l’Union européenne tout comme avec l’île voisine, et l’impossible quête d’un dispositif qui fasse l’unanimité. La série d’accords sur les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord ont donné lieu à une nouvelle contestation politique pacifique, mais qui s’est traduite par des stratégies radicales comme le boycott institutionnel, emportant des effets dommageables sur la population. L’inversion du rapport numérique entre les deux communautés ethnoconfessionnelles s’est répercutée au niveau politique où le vote nationaliste a dépassé le vote unioniste. La nomination de Michelle O’Neill au poste de Première ministre[43], qui s’est engagée à être au service de tous, quelles que soient leurs allégeances, démontre avec force que l’Irlande du Nord n’est plus ‘’un État protestant pour un peuple protestant’’. L’émergence d’une troisième force politique non alignée au plan ethnoconfessionnel, incarnée par le parti de l’Alliance, peut laisser entrevoir de nouvelles perspectives d’aménagement en matière de gouvernance.


[1] M.C. Considère-Charon, « Protocole nord-irlandais : l’impasse persiste », Observatoire du Brexit, 4 septembre 2021, https://brexit.hypotheses.org/5295.

[2] M.C. Considère-Charon, « Point d’actualité et retour sur la situation en Irlande du Nord après les élections du 5 mai 2022 », Observatoire du Brexit, 7 juin 2022. https://brexit.hypotheses.org/5944.

[3] Rory Carroll, « DUP to block formation of Northern Ireland power-sharing executive », The Guardian, 9 May 2022.

[4] La signature du Cadre de Windsor, le 27 février 2023, a donné lieu à une conférence de presse très médiatisée à Windsor, de la Présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen et du Premier ministre Rishi Sunak, qui a déclaré que l’Accord devait inaugurer un nouveau chapitre des relations entre Londres et Bruxelles. La Présidente de la Commission européenne était ensuite accueillie par le Roi Charles III au château de Windsor. M.C. Considère-Charon, « Rishi Sunak et l’art du compromis : Quelques réflexions sur le sens et la portée du “Cadre de Windsor” », Observatoire du Brexit, 7 mars 2023, https://brexit.hypotheses.org/6576.

[5] Le président américain, Joe Biden, en visite à Belfast en avril 2023 pour le 25e anniversaire des Accords de paix, avait formulé le souhait de voir « l’assemblée et le gouvernement bientôt rétablis ».

[6] Environ 150 000 personnes, parmi lesquelles des infirmières et des enseignants ont convergé vers les centres-villes de Belfast, Derry, Enniskillen et Omagh, la plus grande manifestation de mécontentement depuis 50 ans, soutenue par 16 syndicats (R. Carroll, « Thousands of public sector workers stage 24-hour strike in Northern Ireland », The Guardian, 18 janvier 2024).

[7] Les employés du secteur public n’avaient pas obtenu d’augmentation de salaire, malgré l’inflation galopante, depuis la suspension des institutions, qui a suivi l’effondrement du gouvernement de partage du pouvoir.

[8] Le service de santé d’Irlande du Nord est régulièrement classé parmi les pires du Royaume-Uni, avec de très longues listes d’attente et des résultats sanitaires médiocres.

[9] Secretary of State for Northern Ireland, Belfast Telegraph, 29 December 2023.

[10] “Northern Ireland election looms as Stormont deadline passes”, BBC News, 27 octobre 2022.

[11] “Stormont election: Further delay suggested as NI Protocol talks continue”. BBC News. 19 January 2023

[12] Ibid.

[13] Safeguarding the Union, CP 1021, Presented to Parliament by the Secretary of State for Northern Ireland by Command of His Majesty January 2024. https://assets.publishing.service.gov.uk/media/65ba3b7bee7d490013984a59/Command_Paper__1_.pdf

[14] Safeguarding the Union, Chapter 4, Further changes and their impacts on the Windsor Framework, par. 79 à 111, CP 1021, January 2024. Pp. 28-32 https://assets.publishing.service.gov.uk/media/65ba3b7bee7d490013984a59/Command_Paper__1_.pdf

[15] J. Campbell, “DUP deal : What exactly is in the ‘Safeguarding the Union’ paper?’’, BBC Northern Ireland, 31 janvier 2024.

[16] Safeguarding the Union Chapter 2: Summary of New Packages, Statutory guarantee of Northern Ireland’s constitutional position, 65.

[17] Safeguarding the Union -Chapter 3, pp.19-27

[18] Eimear McGovern, “Deal means goods will flow freely into Northern Ireland, claims DUP leader Donaldson’’, Belfast Telegraph, 30 janvier 2024.

[19] Jake Wood, ‘’Rishi Sunak hails ‘special opportunity as he starts Norther Ireland visit’’, BBC Northern Ireland, 5 février 2024.

[20] “Stormont return under Sinn Fein First minister a moment of ‘very great significance”, Irish Examiner, 30 janvier 2024.

[21] A. Kula, “Return to Stormont : Sammy Wilson appears to break ranks with the DUP leadership and criticizes the government’s deal-calling the Tories ‘spineless Brexit-Betrayers”, The News Letter, 31 janvier 2024.

[22] “It could be game over for the Union’ TUV leader Jim Allister gives verdict on DUP agreeing deal with UK government o post-Brexit arrangements’’, The News Letter, 30 janvier 2024.

[23] D. Wilson, “Loyalist Jamie Bryson vows campaign against Irish Sea Border is far from over as hints DUP could be target for protests’’, The Newsletter, 4 février 2024.

[24] L. O’Carroll, “How did the Good Friday Agreement come about and why is it so significant?”, The Guardian, 7 avril 2023.

[25] John Nagle, “Between Conflict and Peace: An analysis of the Complex Consequences of the Good Friday Agreement’’, Parliamentary Affairs, vol. 71, Issue 2, 2018, p. 365-416.

[26] Cette perspective peut paraitre envisageable grâce au deuxième volet de l’Accord du Vendredi Saint et toutes les structures politiques et économiques visant à favoriser le rapprochement avec la République d’Irlande.

[27] J. Nagle, op. cit.

[28] “We need to leave the EU, not to become a mini EU, says Jacob Rees-Mogg”,GBNI news, 29 janvier 2024. https://www.gbnews.com/opinion/jacob-rees-mogg-eu-brexit-sabotage.

[29] J. Crisp and N. Gutteridge, “Rishi Sunak offers to sacrifice Brexit freedoms to reestablish government in Northern Ireland’’, The Telegraph, 24 janvier 2024.

[30] Safeguarding the Union, Chapter 2, Statutory guarantee of Northern Ireland’s unfettered access to the UK’s internal market, 67. Une garantie pour le marché intérieur spécifie qu’au moins 80% des marchandises entre la Grande-Bretagne et l’Irlande emprunteront la voie verte du marché intérieur. A new internal guarantee, 88.

[31] J. Reland, PJurkovic, “The UK’s border with the EU”, UK in a Changing Europe, 30 janvier 2024.

[32] En théorie tous ces produits seront catalogués comme étant à « faible », « moyen » ou « haut risque ».

[33] Chapter 1 Progress to date, New Democratic Safeguards, 17, 30.

[34] Chapter 2, Summary of New Packages 43 d. Strengthening the Union.

[35] Chapter 2, Summary of New Packages, 43, s

[36] J. Reland, “Non-divergence is the new consensus in British politics’’, UK in a Changing Europe, 19 octobre 2024.

[37] B. Quinn, “Keir Starmer: Labour in power would not want to diverge from EU”, The Guardian, 21 septembrer 2024. À l’occasion d’une conférence à Montréal, Keir Starmer expliquait que la divergence signifiait le non-respect des normes environnementales et la baisse des standards alimentaires.

[38] Cette longue érosion amorcée par l’Accord de Hillsborough de 1985, qui, selon les termes d’un député unioniste Harold McCusker, plaçait l’Irlande du Nord « sur le rebord de la fenêtre de l’Union », s’est poursuivie avec la Déclaration de Downing street en 1993, selon laquelle la Grande-Bretagne n’avait « pas d’intérêt stratégique ou économique personnel » en Irlande du Nord. “On the window ledge of the Union’’, Harold McCusker : Speeches in 1985 (Hansard) the API-UK Parliament, cité in W. Hutchinson, « Quis separabit, Comment l’unionisme nord-irlandais gère la menace d’un avenir post-colonial’ », Hérodote 2006/1, n° 120.

[39] A. Lijphart, “Consociational Democracy”, World Politics , 1969, vol.21, n° 2, p. 207.

[40] M. Murphy, J. Evershed, A Troubled Constitutional Future, Northern Ireland after Brexit, Agenda Publishing, 2022.

[41] J. McGarry, B. O’Leary, “Consociational Theory, Northern Ireland’s Conflict, and its Agreement. Part 1: What Consociationalists Can Learn from Northern Ireland”, Government and opposition, 2006, vol.41, n° 1, p. 43.

[42] Le veto du DUP opposé à une législation en faveur de la langue irlandaise en 2017 a révélé un refus de reconnaitre l’identité nationaliste.

[43] Comme le souligne John Nagle, le Sinn Fein a acquis une expérience vitale en dirigeant les deux grands ministères de la santé et de l’éducation, qui lui ont permis de renforcer son image de parti de la performance au gouvernement, mais également de parti proche des préoccupations et des enjeux majeurs de la société nord-irlandaise.

La politique environnementale du gouvernement britannique : le pas en arrière

Par Alexandre Guigue, Professeur de droit public, Université Savoie Mont Blanc. Centre de recherche en droit Antoine Favre – Membre de la Chaire Droit et politique comparés – Université Jean Monnet Saint-Étienne

NB : Ce billet prolonge une étude publiée à la Revue française de finances publiques, “Le financement de la transition écologique au Royaume-Uni”, RFFP, n° 163, p. 159-169.


Depuis la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, le gouvernement britannique conçoit sa politique de lutte contre le changement climatique et de transition écologique en marge des autres pays européens. Les décisions prises à Londres sont suivies avec d’autant plus d’attention qu’elles se trouvent aux prises avec des contingences politiques parfois bien éloignées des enjeux environnementaux. C’est ainsi que les annonces de Rishi Sunak le 19 septembre 2023 ont suscité un certain émoi[1]. En annonçant une approche plus pragmatique, proportionnée et réaliste, le Premier ministre a semblé s’adresser plus à ses compatriotes-électeurs qu’aux citoyens d’un monde aux prises avec le changement climatique. La perspective des élections législatives en 2024 a modifié les termes du débat et déborde la sphère conservatrice. Le 22 décembre 2023, le journal The Guardian s’est fait l’écho du projet du parti travailliste de revoir à la baisse sa proposition d’emprunter 28 milliards de livres sterling par an pour investir dans les emplois et les secteurs industriels verts[2]. Keir Starmer et la direction du parti craindraient que les conservateurs n’en fassent un argument de campagne et que les électeurs britanniques rechignent aux efforts financiers nécessaires. Dans ce billet, nous proposons de revenir sur un automne 2023 au cours duquel le Royaume-Uni a fait pas un en arrière dans sa politique de lutte contre le changement climatique et de transition écologique.

En 2008, le Parlement britannique a adopté une loi sur le changement climatique (Climate Change Act) avec l’objectif de diminuer sur les émissions de gaz à effet de serre en dessous de leur niveau de 1990. Pour atteindre cet objectif, il est prévu entre autres l’adoption de budgets carbone tous les cinq ans (article 1), la publication de rapports annuels sur les émissions (article 4), la création d’un Comité sur le changement climatique en charge de conseiller le gouvernement (article 16), un dispositif d’échange de quotas d’émission (article 32) et la publication de rapports annuels sur le changement climatique (article 56). Dix ans plus tard, les efforts réalisés ne sont pas à la hauteur des espoirs suscités par le texte et la crise économique de 2010 a pu être pointée du doigt comme l’une des causes des retards pris. L’accord de Paris a relancé la dynamique et une série de mesures ont été prises par le gouvernement sur fond de négociation du Brexit : la publication d’un plan sur 25 ans (2018)[3], des modifications apportées à la loi de 2008 (2019), la publication d’un plan en dix points pour une révolution industrielle verte (2020)[4] complété par une feuille de route portant sur « une reconstruction plus verte » (2021)[5]. Avec un tel arsenal, le gouvernement conservateur a pu se targuer d’avoir placé le pays à l’avant-garde de la lutte contre le changement climatique. En 2023, le bilan est contrasté.

Alors que le Bureau pour la responsabilité budgétaire (Office for Budget Responsibility), le Bureau national d’audit (National Audit Office), le Comité sur le changement climatique et divers Instituts n’ont eu de cesse de mettre en garde le gouvernement sur l’ampleur de l’effort financier nécessaire pour atteindre les objectifs affichés, voire de critiquer la faiblesse des décisions budgétaires et fiscales prises, le gouvernement conservateur s’est lancé dans un pas de danse décourageant : après deux pas en avant, il fait un pas en arrière. En 2024, le prochain pas risque encore d’être fait dans la mauvaise direction. Les raisons invoquées pourraient être les diverses crises qui affectent l’économie britannique (les effets de la pandémie de covid-19, la guerre en Ukraine, la guerre dans la bande de Gaza). On pourrait même imaginer que les conservateurs mettent en avant la difficulté de coordonner les politiques environnementales avec des autorités dévolues parfois politiquement hostiles, comme en Écosse. La raison est, cependant, ailleurs : le gouvernement s’adresse aux électeurs britanniques. L’année 2024 va, en effet, être marquée par des élections législatives à fort enjeu. Après 13 ans de domination des conservateurs à Westminster, la possibilité d’une alternance politique avec les travaillistes est la piste privilégiée des sondages. Dans un tel contexte, rien ne résiste à la démagogie ou, dit autrement, l’environnement ne fait pas le poids face au niveau de vie des électeurs britanniques. Nous proposons de revenir sur les annonces de Rishi Sunak (I.) avant d’aborder la relative impuissance des organes de contrôle (II.).

Les annonces de Rishi Sunak en matière de politique environnementale.

Le 19 septembre 2023, le Premier ministre Rishi Sunak a annoncé vouloir infléchir une politique environnementale qu’il avait pourtant contribué à définir lorsqu’il était déjà chancelier de l’Échiquier, tout en maintenant l’objectif du zéro net en matière d’émissions de gaz à effet de serre. Les reculs portent sur trois points principaux :

  1. L’interdiction de vente de voitures à moteur essence ou diesel est repoussée de 2030 à 2035 tout en permettant la vente de tels véhicules sur le marché de l’occasion après cette date. L’annonce a fait réagir les constructeurs automobiles qui avaient investi des millions de livres sterling ces dernières années pour accélérer la transition vers la vente de voitures électriques. Alors que l’annonce a laissé subsister un certain flou sur les quotas de voitures électriques, le gouvernement a confirmé le maintien des quotas prévus : 22 % en 2024 et 80 % en 2030.
  2. L’interdiction de la vente d’appareils de chauffage à base de pétrole et de charbon déconnectés du réseau de gaz dans les foyers est repoussée de 2026 à 2035. Rishi Sunak a estimé que le coût par foyer (estimé entre 10000 et 15000 livres sterling) était trop important pour que la réforme intervienne dès 2026. Si l’annonce s’est accompagnée du doublement des subventions pour les nouvelles acquisitions de pompes à chaleur, elle s’est aussi accompagnée de la suppression de plusieurs exigences énergétiques.
  3. Les objectifs d’efficacité énergétique et les exigences en matière d’isolation thermique pesant sur les propriétaires sont supprimés. Or, les dispositifs censés améliorer l’isolation et l’efficacité énergétique des foyers sont l’une des conditions de la baisse de consommation énergétique. Le chauffage de maisons mal isolées augmente les émissions de gaz en même temps qu’il pèse durablement sur le pouvoir d’achat des ménages.

Ces annonces s’accompagnent de mesures présentées comme plus positives. Le gouvernement souhaite modifier la procédure d’examen des bilans carbone. Jugé trop rapide et pas à la hauteur des enjeux, le dernier débat a duré 17 minutes à la Chambre des Communes. Il entend aussi accélérer la construction de nouvelles centrales nucléaires et lancer des concours pour financer des projets de recherche dans le domaine de la recherche verte.

Lors de la COP 28, Rishi Sunak a fait une apparition de quelques heures à Dubaï et s’est défendu de renier les engagements pris par son pays. Vu de l’étranger, le message envoyé par Londres est très négatif. Dans le discours d’automne sur le budget[6], l’infléchissement se confirme. Quelques paragraphes sont consacrés à l’objectif du zéro net en matière d’émissions de gaz à effet de serre dans lesquels sont seulement mis en avant le dispositif d’échange de quotas et les investissements pour accompagner la transition. Le dernier paragraphe porte sur l’accentuation du développement des éoliennes en mer. Il faut dire qu’en 2020, un concours de 17,5 millions de livres sterling pour soutenir les projets en matière d’éoliennes flottantes s’était soldé par un échec cuisant. Aucune entreprise n’a répondu à l’appel que le gouvernement avait maintenu en dépit des nombreuses critiques qui avaient été émises sur les montants promis jugés trop faibles[7].

Cet épisode pose la question des organes de contrôle au Royaume-Uni dans un contexte où l’Union européenne n’exerce plus qu’un soft power atténué.

La relative impuissance des organes de contrôle en matière environnementale.

Avec une majorité absolue indiscutable et une volonté forte, rien n’empêche un gouvernement conservateur de souffler le chaud et le froid en matière budgétaire et fiscale en fonction des chances que les sondages lui prêtent lors des prochaines échéances électorales. Il n’existe aucun contre-pouvoir institué pour le contraindre dans telle ou telle direction.

En matière environnementale, l’organe principal appelé à jouer un rôle est le Comité sur le changement climatique. Il s’agit d’un organisme public non ministériel créé en 2008 dont le président est nommé par le gouvernement. Ce dernier en nomme les six autres membres sur avis du Président en tenant compte d’une liste de compétences. Il se compose ainsi d’enseignants-chercheurs, d’ingénieurs, d’économistes et de chefs d’entreprise. Actuellement présidé par Piers Forster, professeur spécialisé dans le changement climatique à l’Université de Leeds, le Comité conseille le gouvernement sur les budgets carbone qui ont une durée de cinq ans et transmet un rapport au Parlement de Westminster avant le 15 juin de chaque année ainsi qu’aux assemblées dévolues. Une modification à la loi de 2008 a ajouté une fonction supplémentaire. Le Comité produit une étude d’impact sur le risque climatique sur laquelle le gouvernement s’appuie pour produire sa propre étude publiée tous les cinq ans. Il doit également analyser les progrès réalisés en matière d’adaptation au changement climatique. Généralement, le gouvernement suit les recommandations du Comité, en particulier s’agissant des budgets carbone et des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Toutefois, certaines propositions ne sont pas reprises, comme celle de réduire la consommation de viande[8]. Le rapport du Comité publié le 28 juin 2023[9] est pratiquement sans appel puisqu’il affirme que les progrès sont pratiquement à l’arrêt, que le gouvernement est en voie de manquer ses objectifs et qu’il a même amorcé un recul.

En dehors du Comité sur le changement climatique, le Bureau pour la responsabilité budgétaire joue un rôle non négligeable. Placé dans le giron de l’Exécutif, cet autre organisme public non ministériel qui appartient à la catégorie des QUAsi Non Governmental OrganisationS (QUANGOS) a été créé officiellement en 2010 avec une garantie d’indépendance. Il est composé d’un comité exécutif de trois membres nommés pour cinq ans par le Chancelier de l’Échiquier sur avis conforme de la Commission du Trésor de la Chambre des Communes. Le Bureau est dirigé par un président (chairman) et doté d’une administration de 45 fonctionnaires. Il a cinq missions : effectuer des prévisions économiques et budgétaires, évaluer la performance du gouvernement au regard de ses objectifs budgétaires et financiers, analyser la soutenabilité de l’équilibre des finances publiques, évaluer les risques de la politique budgétaire et contrôler le coût de la politique fiscale et de la politique sociale du gouvernement. C’est dans le cadre de sa mission portant sur les risques de la politique budgétaire que l’OBR a analysé la politique du gouvernement en matière de changement climatique. Dans son rapport de juillet 2021[10], il a émis des recommandations portant essentiellement sur l’imposition des activités polluantes, le dispositif d’échange de quotas d’émissions de gaz à effet de serre, les incitations fiscales mises en place et les choix du gouvernement en matière d’investissement et de transition énergétique. Son rapport de juillet 2023[11] ne porte pas prioritairement sur le sujet, mais l’OBR a souligné l’importance de son coût. Il estime que l’augmentation des acquisitions de véhicules électriques va s’accompagner d’une perte de recettes fiscales de 13 milliards de livres sterling par an au titre de la taxe sur les produits pétroliers (§ 1.2, 3.31 et 5.55) alors que le besoin en investissement pour soutenir la décarbonisation des ressources énergétiques, des bâtiments et des entreprises se situe à 17 milliards de livres sterling par an (§ 1.2, 3.31). Le 22 novembre 2023, le Trésor britannique a publié une réponse gouvernementale[12] à ce rapport en rappelant notamment que les propriétaires de voitures électriques paieront un droit d’accise sur les véhicules comme les propriétaires des autres voitures (§ 66). Dans sa réponse, le gouvernement tente de justifier sa volonté de protéger les consommateurs et son changement d’approche. Sur le report de la date de l’interdiction des appareils de chauffage polluants, il se défend en mettant avant sa décision d’augmenter les aides pour soutenir les acquisitions de pompes à chaleur.

À l’instar du Comité sur le changement climatique, l’OBR exerce une influence sur le gouvernement, mais n’est pas en mesure de le contraindre juridiquement. Alors que le gouvernement est censé construire sa politique budgétaire sur les prévisions économiques et budgétaires du Bureau, le gouvernement conserve la possibilité de s’en écarter à condition des s’en expliquer devant le Parlement.

Au Parlement, justement, le contrôle de la politique du gouvernement est principalement mené par la Commission des comptes publics avec l’appui du Bureau national d’audit. Créé par une loi de 1993 (National Audit Act), cet organe du Parlement prolonge des fonctions plus anciennes. La réforme a principalement visé à donner au NAO les moyens de mener l’audit des comptes des organismes publics. Dirigé par le Contrôleur & Auditeur général, il est, depuis une réforme de 2011, doté d’un conseil de direction dirigé par un président (chair). Il emploie près de 1000 employés permanents et 1000 employés temporaires. Étant donné le champ très large des enquêtes que le NAO mène, les questions environnementales ne peuvent lui échapper. En 2021, il a ainsi consacré un rapport sur les autorités locales anglaises et l’objectif du zéro net (16 juillet)[13]. En 2023, il a consacré pas moins de trois rapports sur le sujet : un rapport sur la décarbonisation du secteur de l’énergie (1er mars)[14], un rapport sur le soutien à l’innovation pour atteindre l’objectif du zéro net (19 mai)[15] et un rapport sur les différentes manières d’atteindre l’objectif du zéro net en matière d’émissions de gaz à effet de serre (15 septembre)[16]. Dans le dernier rapport, il insiste notamment sur la nécessité de coordonner les politiques des quatre nations et sur les enseignements que chaque nation peut retirer de l’expérience des autres (§7). En matière d’analyse critique, le NAO s’appuie souvent sur les analyses du Comité sur le changement climatique (par exemple aux § 34 et s. du dernier rapport). Mais il n’hésite pas à se montrer critique aussi. Dans les conclusions de son rapport sur l’innovation du 19 mai 2023, il pointe le flou qui entoure la responsabilité de l’évaluation des progrès effectués en la matière (§21). La même remarque est faite pour la mesure de l’efficacité des sommes dépensées (§22). Dans les conclusions de son rapport sur la décarbonisation du secteur de l’énergie du 1er mars 2023, il salue les efforts du ministère en charge de la sécurité énergétique, mais il rappelle l’importance de l’établissement d’une stratégie de long terme qui anticipe l’arrivée de potentiels chocs externes (§16).

Outre les organismes publics, de nombreux Instituts et Think tanks jouent un rôle et proposent des analyses qui nourrissent la réflexion des parlementaires. Parmi les plus écoutés, l’Institute for Government commente systématiquement les annonces du gouvernement et informe le public d’éventuelles incohérences. Mais l’élément de contrainte le plus fort réside dans le Parlement lui-même. Le système de Westminster repose essentiellement sur le principe de l’attribution de larges pouvoirs au gouvernement tant qu’il est en mesure de s’appuyer sur la majorité sortie des urnes. La seule remise en cause possible provient de la désintégration de cette majorité ou sur la constitution d’une majorité différente lors de nouvelles échéances électorales. Entre deux scrutins, les possibilités qui existent à l’intérieur du Parlement pour peser sur les choix gouvernementaux sont limitées. Il n’est pas besoin de faire la démonstration de la faiblesse de la Chambre des Lords ou d’expliquer comme la logique du fait majoritaire place l’Opposition dans une situation de critique sans portée effective et d’attente des prochaines élections. Avec une majorité absolue confortable, le gouvernement conservateur dirigé par Rishi Sunak peut même faire passer une loi qui reverrait à la baisse l’ensemble des politiques environnementales, sans qu’aucun juge ne puisse, par exemple, conclure à l’inconstitutionnalité de cette loi. À l’automne 2023, si le gouvernement est sous le feu des critiques, c’est en raison d’un jeu d’influence complexe. Outre celle qui provient de la scène internationale (les autres États, les organisations internationales et les organisations non gouvernementales), les tractations au sein du parti majoritaire ont des conséquences tangibles, comme le montre la politique controversée dite du « Rwanda » en matière d’immigration. Quant à l’Opposition de Sa Majesté, elle joue inlassablement son rôle en prenant l’opinion publique à témoin. Elle fait pression sur le gouvernement, commente et critique chaque politique tout en proposant des alternatives. Mais les interrogations du parti travailliste, comme d’ailleurs le recul décidé par Rishi Sunak, montrent surtout que la souveraineté du Parlement de Westminster n’a qu’un seul maître : le corps électoral et ce que les partis croient devoir faire pour lui plaire.

[1] P. Crerar, F. Harvey, K. Stacey, Rishi Sunak announces U-turn on key green targets, The Guardian, 20 sept. 2023. https://www.theguardian.com/environment/2023/sep/20/rishi-sunak-confirms-rollback-of-key-green-targets (consulté le 26 décembre 2023).

[2] P. Crerar, K. Stacey, Keir Starmer considers scaling bacl Labour’s £28bn greens plans, The Guardian, 22 déc. 2023. https://www.theguardian.com/politics/2023/dec/22/keir-starmer-considers-scaling-back-labour-28bn-pounds-green-plans (consulté le 26 décembre 2023).

[3] HM Government, 25 Year Environment Plan, 11 janvier 2018. https://www.gov.uk/government/publications/25-year-environment-plan (consulté le 26 décembre 2023).

[4] HM Government, Ten Point Plan for a green Industrial Revolution, 18 novembre 2020, 38 p.  https://www.gov.uk/government/publications/the-ten-point-plan-for-a-green-industrial-revolution (consulté le 26 décembre 2023).

[5] HM Government, Net Zero Strategy: BuildBack Greener, octobre 2021, 368 p. https://www.gov.uk/government/publications/net-zero-strategy (consulté le 26 décembre 2023).

[6] The Chancelor of the Exchequer, Autumn Statement 2023, 22 novembre 2023. https://www.gov.uk/government/publications/autumn-statement-2023 (consulté le 26 décembre 2023).

[7] J. Ambrose, ‘Biggest clean energy disaster in years’: UK auction secures no offshore windfarms, 8 septembre 2023. https://www.theguardian.com/environment/2023/sep/08/biggest-clean-energy-disaster-in-years-uk-auction-secures-no-offshore-windfarms (consulté le 26 décembre 2023).

[8] J. Rutter, The Committee on Climate Change, Institue for Government, 29 juin 2023. https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainer/committee-climate-change#footnoteref4_h5qedsn (consulté le 26 décembre 2023).

[9] The Committee on Climate Change, Progress in reducing emissions, 2023 Progress Report to Parliament, 28 juin 2023. https://www.theccc.org.uk/publication/2023-progress-report-to-parliament/ (consulté le 26 décembre 2023).

[10] Office for Budget Responsibility, Fiscal risks report – July 2021, CP 453, 6 juillet 2021, 242 p. https://obr.uk/frs/fiscal-risks-report-july-2021/ (consulté le 26 décembre 2023).

[11] Office for Budget Responsibility, Fiscal risks rand sustainability – July 2023, CP 870, 13 juillet 2023, 162 p. https://obr.uk/frs/fiscal-risks-and-sustainability-july-2023/ (consulté le 26 décembre 2023).

[12] HM Treasury, Policy paper, Government response to the 2023 Fiscal Risks and Sustainability Report, 22 novembre 2023, 26 p. https://www.gov.uk/government/publications/government-response-to-the-2023-fiscal-risks-and-sustainability-report (consulté le 26 décembre 2023).

[13] National Audit Office, Report – Value for money, Local government and net zero in England, HC 304, 16 juillet 2021, 60 p. https://www.nao.org.uk/reports/local-government-and-net-zero-in-england/ (consulté le 26 décembre 2023).

[14] National Audit Office, Report – Value for money, Decarbonising the power sector, HC 1131, 1er mars 2023, 51 p. https://www.nao.org.uk/reports/decarbonising-the-power-sector/ (consulté le 26 décembre 2023).

[15] National Audit Office, Report – Value for money, Support for innovation to deliver net zero, HC 1321, 19 mai 2023, 52 p. https://www.nao.org.uk/reports/support-for-innovation-to-deliver-net-zero/ (consulté le 26 décembre 2023).

[16] National Audit Office, Report – Value for money, Approaches to achieving net zero, HC 1785, 15 septembre 2023, 50 p. https://www.nao.org.uk/reports/approaches-to-achieving-net-zero-across-the-uk/ (consulté le 26 décembre 2023).

Come-back de David Cameron au Gouvernement : un impensé constitutionnel ?

En partenariat avec le Club des Juristes

Par Aurélien Antoine

Le come-back de David Cameron comme ministre des Affaires étrangères est-il inédit pour un ancien Premier ministre ?

David Cameron a été Premier ministre de 2010 à 2016 après 13 années de gouvernement travailliste. Son passage au 10 Downing Street a été marqué par la coalition qu’il a formée avec les libéraux-démocrates entre 2010 et 2015, partage du pouvoir entre deux partis qui n’était jamais advenu depuis 1945. L’autre événement le plus important de son mandat, lui aussi inédit, fut sa démission à la suite d’un référendum national, celui de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne du 23 juin 2016.

Bien que peu commune, l’arrivée de l’ancien leader conservateur n’est, en revanche, pas sans précédent. En 1970, Alec Douglas-Home passe par le Foreign Office après avoir conduit le gouvernement en 1963-1964. C’est le seul exemple en tout point similaire au cas de David Cameron depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Avant 1945, il faut remonter à 1859 avec John Russel, qui redevint même Premier ministre en 1865. Au-delà du portefeuille de la diplomatie, le retour d’un ancien Premier ministre comme simple membre du gouvernement est plus fréquent. Neville Chamberlain, l’un des acteurs des accords de Munich de 1938, et James Ramsay Macdonald, premier chef de gouvernement travailliste, furent maintenus au gouvernement, respectivement en 1940 et 1935, en tant que Lord Presidents of the Council. Stanley Baldwin, le Premier ministre qui contribua à l’abdication d’Édouard VIII, fut Premier ministre à trois reprises, mais avant de revenir à la direction du Cabinet pour la dernière fois en 1937, il fut aussi nommé Lord President of the Council en 1931. Quant à Arthur Balfour, le célèbre auteur de la déclaration éponyme, il fut ministre à plusieurs reprises entre 1916 et 1929, bien après avoir pris en charge la fonction ministérielle suprême de 1902 à 1905. 

En quoi la nomination de David Cameron a-t-elle posé une difficulté constitutionnelle ?

Une convention de la Constitution britannique veut que tout membre du gouvernement appartienne au Parlement. Rien dans les textes de nature constitutionnelle ne prescrit une telle règle, mais nous savons que la Constitution britannique a pour source principale des normes de nature politique qui englobent des coutumes, pratiques, ou maximes qui, bien que ne pouvant être sanctionnées par un juge (v. R (Miller) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5, § 136 et s.), forment un ensemble de principes de morale constitutionnelle et politique (v. A. V. Dicey, Introduction to the Law of the Constitution, Palgrave Macmillan, 10th ed., 1959, 3e partie) qui s’imposent aux personnalités assumant des fonctions institutionnelles, au risque de voir leur responsabilité politique engagée.

L’exigence d’être parlementaire pour faire partie du gouvernement est un levier essentiel du parlementarisme britannique et du respect du principe d’accountability (R (Miller) v The Prime Minister et Cherry v Advocate General for Scotland [2019] UKSC 41), c’est-à-dire de l’obligation de rendre des comptes devant les deux chambres afin qu’elles puissent exercer convenablement le contrôle de l’action du gouvernement. Ce lien ontologique entre le Parlement et le cabinet a conduit Walter Bagehot à affirmer que « la secrète efficience de la Constitution anglaise peut être décrite comme l’union étroite, voire la fusion presque complète, des pouvoirs exécutif et législatif » (The English Constitution, OUP, 1867, rep. 2009, p. 11).

C’est la raison pour laquelle la situation de David Cameron posait un problème avant que soit envisagée sa nomination. Ayant abandonné son siège de député (Member of Parliament, MP) en septembre 2016 à la suite de la débâcle du Brexit, et n’ayant jamais été fait Lord à la demande de l’un de ses successeurs au 10 Downing Street, il ne faisait pas partie du Parlement. Par conséquent, quelques heures avant qu’il ne rejoigne le Foreign Office en vertu du Life Peerage Act de 1958, le roi Charles III l’a fait Lord par lettre patente sur recommandation de Rishi Sunak après que la House of Lords Appointments Commission créée en 2000a examiné la demande. Ce type d’anoblissement exprès est qualifié de direct ministerial appointment.

L’obstacle de la non-appartenance à l’une des deux assemblées étant levé, le fait qu’un Lord créé selon la procédure du direct ministerial appointment occupe l’une des places les plus éminentes au sein du Cabinet (les Secretaries of State) a aussi emporté des critiques (qui ne se retrouvent pas pour des postes moins importants). Si une telle configuration n’est pas un cas d’école (il suffit d’évoquer Nick Morgan, Lord secrétaire d’État dans un court laps de temps en 2019-2020, Lord Mandelson de 2008 à 2010 ou Lord Adonis de 2009 à 2010) et s’impose même pour le ministre en charge des Relations avec la Chambre des Lords (Leader of the House of Lords), elle est exceptionnelle pour un ministre des Affaires étrangères. Le dernier à avoir été placé dans cette situation est Lord Carrington entre 1979 et 1982. La rareté de ce contexte tient au poids du principe démocratique qui veut que les principaux ministres qui conduisent la politique de la nation soient directement contrôlés par l’émanation la plus démocratique du Parlement, c’est-à-dire la Chambre des Communes. Plusieurs voix, dont celle du Speaker de la Chambre des Communes, Lindsay Hoyle, se sont ainsi élevées pour critiquer le fait que la personnalité chargée de la diplomatie dans la conjoncture actuelle ne puisse pas être directement confrontée aux questions des MPs.

Quel contrôle le Parlement peut-il opposer à un Lord ?

Selon Lindsay Hoyle, le gouvernement devrait prévoir une procédure spécifique pour rendre le Foreign Secretary directement comptable de sa politique devant la Chambre des Communes. Le Cabinet lui a opposé une fin de non-recevoir motivée, à laquelle nous souscrivons. Le cas de David Cameron, bien qu’exceptionnel, n’est pas inédit. Lindsay Hoyle le sait fort bien puisqu’il était député à l’époque des nominations de Lord Adonis et de Lord Mandelson. C’est d’ailleurs en 2009 que la Haute Assemblée a adopté des règles temporaires devenues définitives en 2011 afin d’accentuer le contrôle sur les Lords secrétaires d’État, notamment par la confrontation régulière aux questions écrites et orales des membres de la Chambre. Les commissions ont aussi tout loisir de convoquer n’importe quel Lord pour qu’il vienne s’expliquer sur un sujet donné.

La Chambre des Communes n’est pas non plus sans pouvoir. Dans la mesure où le Foreign Office comprend plusieurs membres du gouvernement au sens large (sept en tout), il est de coutume de désigner parmi eux les MPs (Andrew Mitchell et Anne-Marie Trevelyan principalement)qui répondront aux questions orales des députés et du ministre des Affaires étrangères du cabinet fantôme de l’Opposition travailliste. En outre, David Cameron a accepté de devoir être convoqué par une commission des Communes si la demande est pertinente. Dans les faits, c’est évidemment le cas et il est peu probable qu’un Lord ministre ne fasse pas droit à une requête émanant d’une commission des Communes.

Il est toujours envisageable qu’une réforme des procédures parlementaires soit mise en œuvre pour rendre les Lords secrétaires d’État plus directement responsables devant la chambre basse. L’option avait été évoquée en 2009, mais n’a pas été suivie d’effet. Quoi qu’il en soit, Lindsay Hoyle sera des plus vigilants pour garantir les droits des Communes dans leur fonction de contrôle des membres du gouvernement, en particulier ceux qui ont obtenu une place à vie au sein de la chambre haute.