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Le début des négociations sur la relation future : l’affirmation d’une doctrine politique et d’une stratégie de négociation par les Britanniques

Après plusieurs semaines de silence (dues à l’accalmie sur le front du Brexit avant le début des négociations relatives à la relation future et à la finalisation de notre ouvrage sur la première phase du Brexit), nous produisons un billet détaillé sur les événements qui se sont déroulés au mois de février en nous focalisant sur la position britannique.


C’est donc la semaine du 2 mars qu’a débuté la première phase de négociations en vue de la conclusion d’un accord sur la relation future entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. D’aucuns affirmeront que le feuilleton que nous avons connu pendant plus de deux ans est en passe de se renouveler durant les mois à venir. La dialectique du deal ou du no deal est revenue en force. En effet, Boris Johnson a soutenu qu’il était prêt à assumer l’absence d’accord si, au mois de juin, aucune une issue acceptable n’est envisageable pour les Britanniques. La proximité de la position du Premier ministre avec celle de Theresa May au début des négociations du traité de sortie est ainsi patente : pas d’accord plutôt qu’un mauvais accord.

Ces similitudes évoquées, il faut prendre des distances avec l’idée d’une réitération d’événements passés. Trois facteurs en convainquent. Tout d’abord, le Royaume-Uni est désormais un État tiers, quand bien même le régime de transition convenu dans le traité de retrait jusqu’au 31 décembre 2020 atténue ce statut du point de vue de l’application des règles de l’UE. Dans un tel contexte, le Royaume-Uni ne saurait être considéré comme un État soumis et dépendant de la superstructure de l’Union européenne. Cette dernière négocie désormais d’égal à égal avec le Royaume-Uni, comme elle le ferait ou l’a déjà fait avec d’autres États (Canada, Japon, ou Corée par exemple). Ensuite, l’objet des négociations est distinct de celui de la période 2017-2019. Il s’agit de discuter de sujets plus techniques, et ce, de façon détaillée à partir de l’accord de retrait préexistant qui demeure assez précis et d’une déclaration politique d’une portée juridique nulle. Enfin, le camp britannique dirigé par Boris Johnson est beaucoup plus fort que ne le fut celui conduit par Theresa May. C’est d’abord sur ce dernier élément que nous allons revenir longuement avant de synthétiser les lignes directrices du gouvernement britannique et de les confronter à celles de l’Union européenne.

  1. Le cap fixé par Boris Johnson lors de son discours de Greenwich du 2 février

Avant le 31 janvier 2020, la position de Boris Johnson sur les relations futures était quelque peu floue, fondée sur des assertions parfois inexactes et contradictoires avec les objectifs de l’Union européenne. Avec son discours du 2 février, le Premier ministre se veut plus précis, mais s’ils ne lèvent pas tous les doutes. Son intervention est remarquable au sens premier et objectif du terme, c’est-à-dire digne d’intérêt. Il est regrettable qu’elle n’ait pas suscité une attention soutenue des experts, car elle apparaît comme un véritable manifeste de la pensée politique de Boris Johnson.

Le Premier ministre (dont nous avons souligné qu’il était doté d’une culture classique indéniable, au-delà de certaines attitudes et de convictions qui ont de quoi exaspérer tout observateur) a débuté son allocution par une référence plutôt élégante aux lieux dans lesquels il s’exprimait. Le Old Royal Naval College de Greenwich abrite un vaste salon peint par James Thornill. L’œuvre est surnommée la « chapelle Sixtine britannique » en raison de sa grande beauté. Reprenant les métaphores picturales du peintre baroque anglais, Boris Johnson a déployé un argumentaire qui renvoyait expressément à la vocation historique du Royaume-Uni qui se veut distincte de celle de l’Union européenne. Le Premier ministre s’est résolument placé sous l’empire de Guillaume III et de Marie qui sont situés au centre de la peinture murale du Painted Hall. L’accession du couple sur le trône d’Angleterre a ouvert, selon l’orateur, une période de « stabilité, de certitudes et d’optimisme » doublée d’une « explosion du commerce globalisé, propulsé par une nouvelle technologie navale ». Nul doute que, dans l’esprit de Boris Johnson, le Brexit doit être assimilé à une nouvelle « Glorieuse Révolution » qui ouvrirait des espoirs similaires à ceux de 1688-1689. L’analyse du Premier ministre est quelque peu angélique, mais elle s’inscrit dans le droit fil d’une tradition historique que les whigs du XIXe siècle n’auraient pas reniée. Difficile, en outre, de reprocher au chef du gouvernement un peu de lyrisme et une référence à un roman national dans une période de profondes divisions. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle il se refuse désormais à parler du Brexit en expliquant qu’il « ne fera aucune mention du terme objet de toutes les controverses, si ce n’est de dire qu’il commence par un B ».

À cet optimisme historique a succédé une analyse inquiète de l’évolution contemporaine du commerce international vers plus de protectionnisme. Pour la dénoncer, Boris Johnson a évoqué les penseurs britanniques que sont Adam Smith et David Ricardo. Le propos était ici passablement caricatural, le premier étant résumé (comme toujours) à la « main invisible » et le second à l’avantage comparatif que nombre d’économistes ont pourtant largement décriés. Le Premier ministre a poursuivi dans la même veine en mentionnant Cobden qui faisait du libre-échange « la diplomatie de Dieu » dans la mesure où il s’agit « du seul moyen crédible d’unifier le peuple dans des liens de paix, car plus les marchandises circulent librement entre les frontières, moins les armées les franchiront ». Cette logique au cœur de la politique britannique depuis des siècles n’est pas si éloignée de celle qui a fondé l’Union européenne. Quoi qu’il en soit, Boris Johnson souhaite (en « toute humilité » selon lui) que le Royaume-Uni se fasse le héraut du libéralisme « dans un moment où l’humanité a besoin d’un gouvernement qui, quelque part, affirme sa volonté de soutenir la liberté des échanges ».

Il est frappant de constater à quel point l’argumentaire du Premier ministre fait une fois de plus appel à une vision en partie mythique du rôle international du Royaume-Uni à l’époque de l’Empire. Si ce dernier a soutenu le libre-échange, c’est souvent à son seul profit. S’il a poursuivi l’équilibre des puissances et la paix sur le continent, c’est pour assurer la préservation de sa domination sur les échanges internationaux. Sous un angle plus contemporain, l’analyse n’est pas sans paradoxe. Promouvoir le libre-échange tout en quittant une construction qui l’a approfondi comme nulle part ailleurs sur le globe peut paraître étonnant. Enfin, pour conclure sur ce passage, Boris Johnson semble ignorer qu’une partie de la population britannique s’est prononcée en faveur du Brexit justement en réaction à une libéralisation des échanges qui, par son manque de régulation, est loin d’avoir été bénéfique pour tous. Mais, une fois de plus, Boris Johnson est un homme politique, pas un historien soucieux de mettre en valeur les subtilités de l’Histoire de son pays. Nous passerons également sur le fait que la crise liée au Coronavirus pourrait sérieusement réfréner les ambitions du Premier ministre.

La suite du discours visait assez logiquement à valoriser ce qu’était le Royaume-Uni avant l’adhésion aux Communautés européennes. Par une formule très physique, le Premier ministre soutient que « nous [les Britanniques] devons échauffer nos nerfs, nos muscles et nos instincts qui n’ont plus été sollicités depuis un demi-siècle ». Il est inutile de souligner l’exagération que recèle cette phrase. Mieux vaut se concentrer sur ce qu’elle implique de tangible et de plus réaliste : le retour à une politique commerciale diversifiée qui ne fait plus de l’UE son cœur. Boris Johnson a insisté sur le levier du Commonwealth dans une version renouvelée de la théorie churchillienne des trois cercles. Il s’agirait d’en faire un forum pour développer de nouvelles zones de libre-échange, en particulier en vue d’investir l’Asie-Pacifique qui est désormais l’une des zones de croissance économique la plus importante au monde. Les potentialités avec la Nouvelle-Zélande et l’Australie ne sauraient être éludées, tout comme avec l’Inde. Boris Johnson assume donc clairement un retour au statut antérieur à 1972, tout en envisageant des partenariats inédits : « nous engagerons des relations commerciales avec le Japon et les autres nations de l’ASEAN, mais aussi avec nos vieux amis et partenaires que sont l’Australie, la Nouvelle-Zélande et le Canada dont nous nous sommes délibérément détournés depuis le début des années 1970 ».

La diversification proposée ne met pas à l’écart les États-Unis, mais il est intéressant de constater que Boris Johnson ne développe pas autant qu’on aurait pu le penser des modalités plus précises de cette collaboration. Il est plutôt fait mention de lignes rouges à ne pas dépasser sur lesquelles nous reviendrons en conclusion.

Ce n’est donc qu’après avoir abordé les deux premiers cercles que Boris Johnson s’est concerté sur la future relation avec l’Union européenne. Alors qu’il est souvent accusé de vouloir favoriser l’émergence d’un « Singapour sur Tamise » et de détricoter les normes sanitaires, sociales et environnementales d’origine européenne, le Premier ministre s’est permis de faire la leçon à l’Union européenne. Force est d’admettre que la démonstration est assez bien argumentée. Elle doit être mise en miroir avec une forme d’interventionnisme que Boris Johnson a soutenu depuis la campagne électorale de décembre 2019 et les limites à un futur partenariat avec les États-Unis. Nous donnons la traduction de ce passage du discours qui est assez édifiant :

« L’UE a attendu jusqu’à l’année dernière avant d’introduire deux semaines de congé paternité ; nous, au Royaume-Uni, le garantissons depuis près de 20 ans. (…) L’UE prévoit que le congé maternité soit rémunéré pour au moins deux semaines. Le Royaume-Uni offre jusqu’à une année, avec 39 semaines payées et une option de conversion du congé en un congé parental partagé. (…)  En ce qui concerne le défi environnemental majeur de notre temps, peut-être le plus important que l’espèce humaine doive affronter, le Royaume-Uni a été la première économie au monde – longtemps la seule au sein de l’UE – à imposer une obligation juridique de neutralité carbone à l’échéance de 2050. »

Ces quelques assertions sont l’occasion, pour Boris Johnson, d’insister sur sa volonté de maintenir des standards élevés sur les matières évoquées, dont certains sont bien supérieurs à ceux exigés par l’Union européenne. À cet égard, il n’est pas inutile de mentionner le lobbying intense que plusieurs associations de protection de l’environnement mène afin que le gouvernement adopte des mesures plus soucieuses de l’environnement, notamment en matière de pêche. En revanche, il est exclu qu’un traité vienne dicter aux Britanniques quels seront les standards environnementaux, sanitaires et sociaux. Dans le même esprit, le Premier ministre souligne qu’il n’a jamais été question d’être un concurrent déloyal avec l’Union européenne dans le marché. Loin de ses sorties de routes provocatrices dont il est coutumier, Boris Johnson fait un bilan chiffré et comparé des recours en manquement dont le Royaume-Uni a fait l’objet et des montants dépensés en aides d’État afin de démontrer que son pays a été un bien meilleur élève que la France ou l’Allemagne.

Le Premier ministre conclut en rappelant avec force que « le Royaume-Uni n’est pas une puissance européenne instituée par des traités ou le droit, mais par les faits irrévocables de l’Histoire, de la géographie, de la langue, de la culture, de l’instinct et du sentiment d’appartenance ». Ces aspects de « vouloir vivre ensemble » sont clairement valorisés au terme du discours : « c’est le moment pour nous de repenser à notre passé et de passer à la vitesse supérieure, afin de capturer à nouveau l’esprit de nos ancêtres navigateurs qui sont immortalisés ici au-dessus de nous, et qui ont apporté tant de richesses, mais aussi bien plus que cela (…) ».

Pour résumer, Boris Johnson a révélé une doctrine politique très traditionnelle d’un point de vue anglais, fondée sur trois piliers : la réaction (au sens de réactionnaire, voir notre post sur l’Empire 2.0 et l’anglosphère), l’actualisation de la théorie des trois cercles de Churchill, et une relation diplomatique classique avec l’UE pour assurer la promotion de standards partagés, en dehors de tout cadre institutionnel et juridique strict.

Ces trois orientations d’une réelle cohérence conservatrice anglaise se retrouvent dans les lignes directrices fort détaillées qui ont été publiées par le gouvernement britannique.

  1. Les lignes directrices du gouvernement britannique

Long de 36 pages, le document est bien plus explicite et clair que ce qu’avait produit l’équipe de Theresa May à l’occasion de la négociation sur le traité de sortie.

Le Royaume-Uni souhaite que « les deux parties respectent leur autonomie juridique et le droit de gérer leurs ressources comme il leur convient », ce qui signifie que les Britanniques ne concluront pas un accord qui aurait pour but d’aligner la réglementation sur celle de l’Union européenne. Le ouvernement rejette toute autorité d’une quelconque institution européenne, en particulier la Cour de justice ou de tout organe supranational.

Le futur accord est conçu par les autorités britanniques comme la base d’autres traités sectoriels qui couvriront principalement la pêche, la coopération judiciaire en matière pénale, le transport, et l’énergie (autant de secteurs pour lesquels le rapport consacre un passage spécifique dans la partie 2). Pour chacun de ces domaines, la gouvernance sera ad hoc et sans aucun rôle dévolu à la Cour de Justice. En matière de coopération pénale, le gouvernement confirme l’attachement aux droits de l’Homme et au principe du rule of law. Néanmoins, en vertu de l’autonomie de leur système juridique respectif, l’accord ne doit pas indiquer les modalités précises auxquelles les autorités britanniques ou les États membres de l’UE devront se soumettre pour protéger les droits de l’Homme. Downing Street a ainsi rappelé que le Royaume-Uni respecterait bien la Convention européenne des droits de l’Homme, mais que cette obligation ne nécessitait pas d’être intégrée dans l’accord international.

Ces pistes générales conduisent le gouvernement britannique à vouloir privilégier un accord commercial proche de ceux qui ont été conclus avec le Canada et le Japon (dont vous pouvez retrouver l’économie ici pour le Canada et ici pour le Japon). Il est aussi fait référence aux arrangements déjà convenus avec l’Australie, ou encore avec la Nouvelle-Zélande en matière sanitaire.

En dernier lieu, la participation partielle à plusieurs programmes européens est retenue, sur le fondement d’une contribution financière juste et appropriée : Horizon Europe, le Euratom Research and Training, Copernicus et Erasmus +. L’accès au service de surveillance spatiale européen et au Service complémentaire européen de navigation par satellites géostationnaires.

Finalement, la stratégie britannique est claire : à partir d’un accord général, décliner des partenariats spécifiques pour les secteurs sensibles en s’appuyant sur des gouvernances sui generis, indépendantes des institutions de l’UE. Le but est d’éviter toute immixtion d’une institution intégratrice (du type de la CJCE) dans une relation qui se veut exclusivement intergouvernementale. L’Union européenne s’oppose à une telle perspective.

  1. La réaction de l’Union européenne

Les Européens s’attendent à des négociations difficiles. Le même constat avait été fait au début des discussions sur l’accord de retrait. Cependant, le motif en est distinct. En 2017, c’est l’impréparation britannique qui avait suscité de l’inquiétude au sein de la task force. Aujourd’hui, c’est la détermination claire et nette de l’équipe de négociateurs venus d’outre-Manche qui laisse présager de rudes échanges.

La ligne de conduite de l’UE est limpide : aucun traitement préférentiel ne pourra être consenti au Royaume-Uni s’il ne s’aligne pas sur les standards européens, et ce, en le reconnaissant explicitement dans le futur traité. Concrètement, cela implique que le niveau des droits de douane découlera du degré de maintien des standards européens. Comme le Royaume-Uni espère obtenir les droits de douane bas (voire nuls) et éviter au maximum les restrictions d’effet équivalent, il ne semble pas avoir d’autre choix que de céder à l’exigence européenne. Sur ce point, deux conceptions de la relation future s’opposent : l’une très formelle et juridique (UE) ; l’autre plus souple, fondée sur une confiance réciproque des partenaires relevant de la coopération diplomatique (RU). Pour l’Union, il s’agit de préserver à la fois l’intégrité du marché intérieur et, plus subrepticement, de conserver le Royaume-Uni dans son orbite commerciale. Or la position britannique est justement d’éviter que le pays soit, in fine, satellisé par l’Union européenne via l’harmonisation réglementaire. C’est sans doute ce qui explique que le texte du gouvernement britannique ne mentionne pas le level playing field, alors même qu’il est contenu dans la déclaration politique censée orienter les relations futures. Il faut rapprocher cette prise de distance avec celle de Michael Gove exprimée début février. Il soutenait que la restauration  de contrôles aux frontières serait sans doute incontournable afin que le Royaume-Uni retrouve la plus grande autonomie normative possible.

Le 5 mars, lors de sa conférence de presse rendant compte de la première semaine de négociations, Michel Barnier a logiquement affirmé que « pour être tout à fait franc, il y a beaucoup de divergences, et des divergences très sérieuses », au-delà de la pierre d’achoppement du level playinf field. Trois autres points critiques ont été identifiés : la portée de l’accord qui, pour les Européens, doit être global et non pas accompagné d’une myriade de traités sectoriels ; la politique de la pêche ; et la coopération pénale et ses modalités qui impliquent une référence au système de la Convention européenne des droits de l’Homme.

Sur ces différents aspects, il n’est pas acquis que les 27 soient en situation d’imposer leurs vues, en particulier pour la pêche. Certes, le marché halieutique britannique est fortement dépendant du marché européen (à hauteur de 70 % des exportations). Mais les voisins de l’UE se verraient priver d’un accès majeur à des ressources abondantes si aucun accord n’était conclu sur le sujet. De façon plus générale, Stéphane Madaule a expliqué dans les colonnes du Monde, que le Royaume-Uni, dont le volume des échanges commerciaux est réalisé pour moitié avec les 27, pourra « diversifier ses importations », car « rien ne l’empêche d’acheter ailleurs, tout en continuant d’amplifier le mouvement déjà engagé depuis plus de dix ans de croissance de ses exportations vers le reste du monde. » L’économiste ajoute que « dans cette négociation, en cas de non-accord, l’Union européenne est donc bien plus exposée que le Royaume-Uni à une contraction drastique des flux bilatéraux que risquerait d’engendrer l’instauration de barrières douanières. »

Quant à l’exigence européenne d’une référence à la Convention européenne des droits de l’Homme dans le futur traité, elle peut également être mise à mal. A priori, les Britanniques n’ont pas tort d’affirmer qu’une telle mention n’est pas utile. Rappelons, à cet égard, que le Human Rights Act de 1998 garantit le respect du droit européen des droits de l’Homme au Royaume-Uni. Toutefois, il faudrait être naïf pour ne pas voir dans la réserve britannique une manifestation supplémentaire de la volonté de rompre avec l’autre grand système juridique supranational du continent européen. Les intentions du gouvernement de Boris Johnson, qui ne sont pas encore tout à fait claires sur ce point, devront être explicitées.

Il en va de même pour une dernière problématique qui n’est même pas analysée dans les lignes directrices de Downing Street : les conditions de mise en œuvre du protocole sur l’Irlande du Nord. Cet oubli pourrait confirmer des rumeurs, dont plusieurs médias se sont fait les échos, à savoir que Boris Johnson aurait demandé à son équipe de négociateurs de tenter de contourner le protocole. Une telle stratégie paraît hasardeuse, car elle serait synonyme d’une violation d’un traité international et susceptible d’entamer sérieusement la confiance des partenaires européens.

Conclusion

Maintenant volontairement certaines ambiguïtés, le projet britannique tente de concilier l’objectif d’une relation commerciale étroite avec l’Union tout en s’assurant que cela ne se traduise pas par l’apparition de nouvelles chaînes juridiques et institutionnelles qui annihileraient les ambitions d’une plus grande internationalisation de son commerce. La centaine de fonctionnaires dépêchée à Bruxelles sous la férule du très expérimenté David Frost illustre le sérieux avec lequel le gouvernement britannique aborde cette seconde phase du Brexit. Rien à voir, par conséquent, avec la désinvolture de David Davis venu les mains vides ouvrir les négociations sur l’accord de retrait avec Michel Barnier en 2017.

L’analyse de la doctrine de Downing Street convainc également que le futur partenariat avec les États-Unis ne sera pas si simple à trouver. Éludé dans la majorité des comptes rendus des dernières semaines sur le Brexit, le document gouvernemental fixant les conditions d’un accord commercial transatlantique reprend les lignes rouges tracées par Boris Johnson : il est hors de question d’intégrer le NHS aux discussions et les standards environnementaux et sanitaires devront être préservés. L’invasion des étals des supermarchés britanniques par du poulet au chlore américain n’est pas du tout d’actualité. Les 184 pages du texte témoignent, là encore, d’une stratégie précise et d’ores et déjà bien avancée du Foreign Office.

L’approche des négociations par Boris Johnson s’avère peut-être plus subtile que prévu, même si elle contourne les sujets qui fâchent et ne parvient pas à surmonter certaines contradictions. Il est encore impossible de dire ce qui sera finalement conclu, mais la première semaine d’échanges a démontré que le Royaume-Uni, qui a déjà fait céder l’Union européenne sur le backstop il y a quelques mois, n’est vraisemblablement pas dans la position de faiblesse qui fut dépeinte à l’envi par nombre de commentateurs.

4/ Après le 31 janvier : Bis repetita ?

Pour ce dernier article de la semaine, nous évoquons les perspectives qui s’ouvrent avec la phase 2 du Brexit qui devrait aboutir à des accords régissant la relation future entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Nous reprenons la trame de notre contribution au Club des juristes en l’enrichissant. Nous renvoyons également à l’étude détaillée de Catherine Mathieu et Henri Sterdyniak sur les hypothèses économiques qu’ouvre la déclaration politique sur les relations futures conclue en octobre dernier.

Le 1er février marquera le début de la période de transition. Si, institutionnellement, le Royaume-Uni sera bien un État tiers, les règles qui lui seront applicables jusqu’au 31 décembre 2020 seront identiques à celle des États membres. Concrètement, cela implique le maintien du statu quo pour les citoyens européens résidant au Royaume-Uni et pour les Britanniques installés dans l’un des États membres. De même, les conditions des échanges ne seront pas affectées durant ces onze mois. Bien évidemment, les clauses d’opt out dont les Britanniques ont bénéficié lorsqu’ils appartenaient à l’Union européenne continueront de s’imposer. Cela ne signifie pas que rien ne va se passer. Il faudra scruter avec intérêt les textes qui vont être adoptés par le Parlement et le Gouvernement britanniques. Deux projets de loi ont d’ores et déjà été déposés, l’un relatif à l’agriculture à la Chambre des Communes, l’autre sur la pêche à la Chambre des Lords. Le premier texte ne permet pas de tirer des conclusions quant aux objectifs de Boris Johnson. Celui sur la pêche est plus intéressant en ce qu’il reprend dans sa première partie des objectifs que partage l’Union européenne comme la préservation des ressources halieutiques ou encore la conformité des modalités de pêches avec la préservation de l’environnement et la durabilité économique. Si le texte prévoit bien que les conditions d’accès aux zones de pêche britanniques sont désormais de la seule compétence des autorités britanniques, le projet prévoit que ces modalités puissent découler d’accords internationaux. Il sera intéressant de lire les rapports parlementaires sur ces textes, en particulier de la Chambre des Lords dont les membres sont loin d’être majoritairement acquis à la cause du Brexit.

Le début de la phase transitionnelle marquera également le point de départ officieux des négociations relatives à la conclusion d’un accord global et de conventions plus sectorielles. Les États membres ont été invités à formuler leurs observations pour déterminer le mandat précis de la task-force. La lettre de cadrage qui émanera du Conseil européen devrait être connue courant février. Les discussions ont en réalité commencé depuis longtemps en “off”, y compris lorsque l’accord de sortie n’était pas encore finalisé.

Avant même que les lignes directrices ne soient publiées, il est déjà possible d’affirmer qu’il est assez difficile de prédire quels seront les résultats des quelques mois d’intenses négociations. Nous savons que Boris Johnson souhaite à tout prix qu’elles ne se prolongent pas au-delà du 31 décembre 2020. Quant à l’Union européenne, elle devra veiller à ce que ses intérêts soient préservés. La task-force cherchera à garantir au maximum le statut des citoyens européens après la transition et tentera d’empêcher que le Royaume-Uni ne puisse concurrencer de façon déloyale l’Union européenne par une politique sociale et fiscale agressive (ce que, toutefois, plusieurs États membres pratiquent déjà…). L’accord qui sera conclu ne devra pas conduire à une espèce de « moins disant » en matière environnementale, sociale et sanitaire. Les risques qui avaient été soulevés à l’occasion de l’élaboration d’autres traités de libre-échange (avec le Canada et le Mercosur, par exemple) devront être anticipés. De surcroît, le fameux « level playing field » (ou conditions équitables) partagé par les deux parties dans les textes du 17 octobre 2019 a été revu à la baisse par rapport à ce qui avait été obtenu en novembre 2018. Le contenu de la loi de transposition de l’accord de sortie en droit interne adoptée par le Parlement britannique le 22 janvier n’est pas de nature à rassurer sur les intentions du Gouvernement. Le EUWAA que nous évoquions dans notre précédent post a pour seules fonctions de laisser les coudées franches au Gouvernement. Le Parlement n’aura pas la possibilité de produire des examens approfondis et de s’opposer à l’Exécutif. Les observateurs les plus pessimistes peuvent en déduire que Boris Johnson souhaite un accord minimal avec les Européens pour conclure des accords rapides avec des États tiers. La réception de Mike Pompeo, le chef de la diplomatie américaine, le 30 janvier à Londres, laisserait entendre que les négociations UK/USA seront concomitantes avec celles qui débutent le 1er février avec l’UE. Toutefois, à y regarder de plus près, cette rencontre relève plus de la gesticulation et de la stratégie diplomatique pour mettre la pression sur l’UE. Rien n’est vraiment ressorti de la rencontre entre Mike Pompeo et Boris Johnson, puis avec Dominic Raab. Hormis affirmer que tout sera “fantastique” selon une rhétorique très “trumpienne”, les échanges publics n’étaient pas de nature à permettre de mieux comprendre quels seront les choix précis des Britanniques entre les deux options qui se présentent : un alignement substantiel sur les normes européennes ou un accord reprenant l’économie des règles de l’Organisation mondiale du commerce. Une donnée économique doit d’ailleurs trotter dans la tête de Boris Johnson : 50 % des échanges économiques de son pays se font avec des États de l’UE, contre moins de 10 % avec les États-Unis. Il a sans doute déjà identifié où est l’intérêt réel de son pays. L’UE en a évidemment conscience. Sous l’angle économique, l’Union part donc avec un moyen de pression non négligeable.

Pourtant, Boris Johnson laisse croire que l’option la plus souple tient la corde. Mais même dans ce cas, plusieurs fonctionnaires de Bruxelles ont émis des doutes quant à la capacité de fixer en seulement 48 semaines les multiples régimes juridiques applicables aux différents secteurs économiques.

C’est d’ailleurs le timing qui apparaît comme la seconde grande difficulté de cette seconde phase du Brexit. L’intransigeance dont fait preuve Boris Johnson sur le refus de tout prolongement de la transition a été traduite dans la loi de transposition de l’accord de retrait. Il sera toujours loisible au législateur britannique de revenir dessus, mais ce cadre juridique laisse entendre que le Premier ministre préférera l’absence d’accord global à un report sine die d’un Brexit effectif. Cette préoccupation fait fi des contraintes du droit de l’Union européenne en matière de ratification d’accords commerciaux et sectoriels.

Ce type de ratification est soumise à des règles bien particulières. Le traité de libre-échange entre l’UE et le Royaume-Uni à venir aura un impact sur l’exercice des compétences propres de l’UE, mais aussi sur celles des États membres. Ces derniers devront donc ratifier chacun pour leur part et selon leurs arrangements constitutionnels le futur traité. Cette procédure à double détente pourrait ne pas parvenir à son terme dans le laps de temps imparti[1]. Le seul moyen d’éviter un « no deal » et l’application des règles de l’OMC serait d’achever les négociations avant l’automne ou que la commission paritaire instituée par l’accord de sortie acte un report, et ce, avant le 1er juillet – ce qui serait contradictoire avec les promesses de Boris Johnson. Une autre possibilité est envisageable : convenir d’un accord global prévoyant néanmoins de régler le régime juridique des questions les plus complexes (comme le sort des citoyens, les droits de douane, ou la pêche) tout en aménagement des périodes transitoires destinées à permettre l’adoption d’accords secteur par secteur selon les principes généraux du traité global.

Finalement les difficultés sont connues, car elles sont similaires à celles qui avaient été soulevées lors de la négociation du traité de sortie. Deux données essentielles varient cependant : Boris Johnson a une majorité au Parlement et le Royaume-Uni est désormais un État tiers. Aucun espoir de retour en arrière ne pourra être mis dans la balance et aucune manœuvre dilatoire non soutenue par le Gouvernement britannique ne prospérera. Dans un tel contexte, l’Union européenne paraît, sous l’angle purement politique cette fois-ci, moins en position de force que lors des discussions de 2016-2019.

Les onze mois à venir seront riches et sous tension. Il faut espérer que le Brexit se finisse en happy end. Il est temps de construire un statut adapté au Royaume-Uni qui aurait dû être pensé dès le début des années 1970. La question anglaise ne doit plus être un problème pour l’Union européenne. Il faut désormais que ce projet intégrateur si exceptionnel se tourne vers un avenir politique qui est, au 31 janvier 2020, pour le moins incertain.

[1] On pourrait imaginer un recours à une application provisoire du traité, mais là encore, des contraintes procédurales doivent être satisfaites et les États membres peuvent y faire obstacle.

 

3/ La loi transposant l’accord de retrait en droit britannique : quelques remarques

Troisième volet de notre série de cette semaine consacrée au premier bilan et aux perspectives du Brexit. Aujourd’hui, nous revenons sur le EU (Withdrawal Agreement) qui laisse ouvertes toutes les options pour le Premier ministre dans sa négociation de la future relation avec l’UE. Cette analyse est tirée de notre ouvrage à paraître chez Dalloz “Le Brexit, Une histoire anglaise”.

Au terme de la précédente législature, les MPs avaient voté en deuxième lecture un premier EU (Withdrawal Agreement) Bill avant qu’ils ne rejettent l’agenda projeté par les Gouvernement. Le WAB n’ayant pas bénéficié d’une « carry-over motion » (permettant la poursuite exceptionnelle de l’examen d’un projet de loi lors de la nouvelle session au stade où il s’était arrêté lors de la précédente), le Gouvernement a été contraint de représenter un nouveau texte qui s’avère en partie distinct du précédent.

À la suite du discours du Trône du 19 décembre présentant le programme législatif du Gouvernement, les parlementaires se lancent dans la discussion du second projet de loi qui recèle à la fois la ratification et la transposition de l’accord de retrait. Dans l’ensemble, le projet est proche de celui d’octobre. Il supprime des passages de la section 13 du EU (Withdrawal) Act de 2018 et prévoit la non-application de la partie 2 du Constitutional Reform and Governance Act de 2010 (CRAGA). Concrètement, cela signifie que le WAB met fin à l’exigence d’un meaningful vote et accélère la procédure de ratification qui peut s’avérer longue. Le Royaume-Uni repose sur un système juridique dualiste, ce qui signifie que les traités internationaux signés doivent être transposés par une législation nationale afin de produire des effets en droit interne. Les ajustements législatifs nécessaires à la ratification ont lieu en amont. Ensuite, le Parlement est saisi d’une loi de ratification en tant que telle. En vertu de la loi de 2010, la ratification par le Gouvernement ne peut intervenir durant les 21 jours de session suivant le dépôt. Au terme de ce délai, la ratification est acquise par consentement implicite. En revanche, si l’une des deux chambres adopte une résolution à l’encontre de la ratification dans ce laps de temps, le Gouvernement doit expliquer pourquoi il souhaite procéder à la ratification malgré l’opposition. À la suite de cette explique, la Chambre des Communes peut bloquer la ratification par le vote d’une motion, un nouveau délai de 21 jours s’ouvre. Il emporte une nouvelle suspension de la ratification. Le cycle peut se reproduire indéfiniment. Il ne peut être rompu que si les Communes ne s’expriment plus explicitement contre l’accord ou si le Gouvernement rend les armes. Au regard de ces règles, le WAB ne peut que prévoir une dérogation à l’application du CRAGA qui fixe un cadre temporel trop contraint pour une sortie de l’Union européenne prévue le 31 janvier.

En ce qui concerne la transposition de l’accord en droit interne (et en particulier la phase de transition par le maintien temporaire du European Communities Act de 1972), le WAB se distingue du précédent sur plusieurs points. Certaines dispositions ont été supprimées, d’autres, ajoutées, et plusieurs ont été amendées :

– Le veto des MPs est levé sur le point de départ des négociations avec l’UE, sur l’approbation de toute action ou mesure liée à a négociation, et sur l’assentiment des futurs traités relatifs à la relation future avec l’UE (exclusion de toute forme de meaningful vote). Le but de Boris Johnson est d’éviter que le Parlement puisse gêner les négociations entre l’Exécutif britannique et la task-force comme ce fut le cas entre 2017 et 2019.

– Des garanties formelles sur l’avenir des droits de salariés tels qu’ils sont protégés par le droit de l’UE sont écartées. En 2019, Theresa May, après avoir un temps envisagé une législation dédiée au statut des travailleurs, s’était engagée à respecter certaines procédures visant à ce que les mesures du Gouvernement en la matière fassent l’objet d’un contrôle (par le Parlement et par les syndicats à partir d’une déclaration indiquant explicitement si tel ou tel droit était susceptible d’être diminué ou supprimé). Ces garde-fous (temps de travail, congés payés, maternité, discrimination…) avaient été repris dans le WAB d’octobre. Désormais, il est prévu qu’ils relèveront d’une autre législation, l’Employement Bill. L’objectif du gouvernement en ce domaine n’est pas clair. Bien qu’il y ait eu des dénégations répétées de ne pas tirer le droit du travail vers le bas[1] aucun engagement ferme n’a été formulé.

– L’obligation de négocier avec l’UE un accord sur la situation des enfants migrants demandeurs d’asile et non accompagnés, mais ayant des parents proches au Royaume-Uni, est abolie. Y est substituée une simple déclaration ministérielle qui devra indiquer l’état des négociations avec l’UE sur ce sujet. Le résultat de cet allégement législatif pourrait être une régression des droits des migrants.

– Les ministres spécifieront les conditions dans lesquelles certaines juridictions inférieures pourront se départir des jurisprudences de la CJUE après la transition. Sous ces conditions fixées par législation secondaire, les tribunaux devront suivre la jurisprudence de la Cour suprême (et de la High Court of Justiciary en Écosse qui reste une juridiction suprême en matière pénale) afin d’interpréter le droit de l’UE maintenu en droit interne. Si les recommandations ministérielles n’ont pas été publiées, les juridictions inférieures devront suivre la jurisprudence de la Cour de Justice jusqu’à ce que le droit interne soit modifié (notamment par la législation déléguée) ou jusqu’à qu’une juridiction supérieure ait fait évoluer son interprétation par rapport à celle de la Cour de Justice. La Commission sur le Constitution de la Chambre des Lords s’est vivement émue de ces dispositions qui investissent les ministres et les juridictions inférieures de pouvoirs considérables pour se départir du droit de l’UE retenu en droit interne et pour interpréter la jurisprudence de la Cour de Justice[2]. Non seulement le principe de rule of law s’en retrouve affaibli, mais la séparation des pouvoirs minorées en octroyant à l’Exécutif la compétence de se substituer potentiellement au législateur et aux juridictions suprêmes pour un corps de règles susceptible de concerner les droits et libertés individuelles. Quelques garanties (insuffisantes) sont néanmoins apportées sur ce dernier point puisque l’intervention des ministres ne devra pas avoir pour effet de diminuer les droits et obligations découlant de l’accord de retrait. De plus, les réglementations ne pourront être adoptées que durant la période de transition en vertu d’une clause d’extinction (« sunset clause »).

– A été ajoutée une disposition opposable au Gouvernement qui consiste à lui interdire de solliciter une extension de la période de transition au Conseil européen. Une telle prohibition peut naturellement être levée par l’intervention du législateur avant le 1er juillet 2020.

– Le WAB intègre aussi de nouvelles dispositions budgétaires et confirme les pouvoirs de législation déléguée des ministres et aux autorités dévolues pour modifier ou abroger le droit de l’UE maintenu dans l’ordre juridique interne, pour assurer l’application du protocole relatif à l’Irlande du Nord, et régler le statut des citoyens européens résidant au Royaume-Uni après la transition.

Le premier examen par la Chambre des Communes s’achève le 9 janvier. La Chambre des Lords y apporte quatre amendements. Le premier vise à renforcer les droits des résidents originaires de l’Union européenne. Le deuxième supprime le pouvoir des ministres de décider les conditions selon lesquelles les juridictions inférieures pourront s’écarter de la jurisprudence de la Cour de Justice. Le troisième porte sur la possibilité des juridictions suprêmes de se départir de cette même jurisprudence. Le dernier restaure le droit des enfants isolés. Ces modifications sont écartées par les MPs qui adoptent définitivement la loi le 22 janvier (le royal assent est apposé le 23).

Il est regrettable que le WAB n’ait pas fait l’objet d’un examen aussi minutieux que le EUWA de 2018, mais la date butoir du 31 janvier et la composition de la chambre basse rendaient fortement improbable un tel contrôle. Plus préoccupante est la suppression des procédures spécifiques introduites dans le WAB du mois d’octobre pour permettre aux MPs d’intervenir à des étapes clefs des négociations de l’accord relatif à la future relation commerciale. Bien qu’elles devront aussi être conduites prestement, ce facteur temporel n’aurait pas dû avoir pour conséquence de diminuer les prérogatives du Parlement dans de telles proportions. La principale préoccupation concerne néanmoins les compétences transférées aux ministres. La possibilité qui leur est offerte de « diverger aussi rapidement du droit de l’Union européenne soulèvera des questions constitutionnelles épineuses sur la dévolution, la délégation d’un certain nombre de prérogatives et le rôle des juridictions. Ces questions requerront un contrôle approfondi du Parlement et une meilleure motivation de la part du Gouvernement afin de faire en sorte que la procédure législative demeure accessible et transparente. »[3]

Le plus agaçant pour le constitutionnaliste est sans doute de constater que si le Parlement n’avait pas fait de l’obstruction à la fin du printemps et à l’automne 2019, la transposition de l’accord du 17 octobre 2019 en droit interne aurait été plus respectueuse du principe de rule of law et de l’accountability que la Cour suprême avait promue dans l’arrêt Miller 2. Le triomphe de Boris Johnson ne s’évalue pas seulement à l’aune de sa réussite électorale. Il s’apprécie tout autant sur le terrain juridique avec le EU (Withdrawal Agreement) Act de 2020 qui laisse les coudées franches au Gouvernement pour qu’il façonne sans contrainte parlementaire la future relation avec l’Union européenne. Il n’est pas certain qu’il en résultera un Royaume-Uni plus apaisé et une réduction des fractures sociales et territoriales.

[1] Voir E. Mazuyer, « Union et désunion : quelles conséquences du Brexit en droit du travail britannique ? », L’Observatoire du Brexit, 8 avril 2017.

[2] House of Lords Constitution Committee, EU (Withdrawal Agreement) Bill 2019, 1st report of Session 2019-20, HL Paper 5, §§ 96 et s.

[3] J. Simson-Caird, “The European Union (Withdrawal Agreement) Bill and the Rule of Law”, U.K. Const. L. Blog, 16 janvier 2020. Voir, du même auteur et de O. Garner, The European Union (Withdrawal Agreement) Bill and the Rule of Law, BIICL, Bingham Centre for the Rule of Law, 10 janvier 2020, 16 p.

2/ 2016-2019 : un bilan institutionnel

À trois jour du Brexit, nous publions le deuxième volet de notre série de la semaine en reprenant le bilan institutionnel que nous avions établi pour le Blog Jus Politicum. Bonne lecture.

Avec les résultats des élections du 12 décembre 2019, c’est un cycle politique et constitutionnel qui vient de s’achever. Son issue témoigne d’un fonctionnement satisfaisant du parlementarisme britannique dans un contexte de crise qui fait suite à la décision des électeurs de sortir de l’Union européenne le 23 juin 2016. Cependant, nombreux furent les médias et les experts à décrier les tergiversations sans fin des membres du Parlement. Les analyses soutenant la nécessité de mettre fin à l’ordre constitutionnel britannique multiséculaire se sont d’ailleurs multipliées.

C’est oublier un peu vite qu’un processus aussi complexe que le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne ne pouvait s’accomplir sans la survenance d’une crise politique. Comment, dès lors, considérer qu’elle a radicalement mis en cause la pertinence des règles de fonctionnement des institutions ? Dans le cadre du parlementarisme britannique contemporain, ces normes auraient failli si la démocratie avait été mise en péril et si les blocages avaient irrémédiablement affaibli l’organisation constitutionnelle au point que l’élaboration d’un nouveau pacte constitutionnel serait devenue inévitable. Or la victoire des conservateurs est incontestablement démocratique et contribue à mettre fin à la première phase du Brexit. Ce résultat survient après que l’ensemble des acteurs institutionnels ont joué pleinement le rôle qui leur est dévolu par la Constitution.

Pour soutenir cette thèse, nous nous appuyons sur plusieurs événements qui ont marqué le Parlement de 2017-2019. Nous pourrions le qualifier, dans la grande tradition des surnoms dont il a été affublé sous l’ère Stuart, de « Stubborn Parliament » (« Parlement opiniâtre »). Lorsque Theresa May échoue à obtenir une majorité absolue de députés conservateurs après les élections du 8 juin 2017, les divisions sont profondes au sein des Communes. Elles ne font que refléter celles qui traversent le pays. La discussion du EU (Withdrawal) Bill en 2017 est la première étape d’un bras de fer qui oppose le pouvoir exécutif au Parlement. En raison de l’importance constitutionnelle du futur accord de retrait sur laquelle la Cour suprême avait insisté dans son jugement Miller 1 les MPs sont parvenus à imposer le vote significatif (meaningful vote, en vertu duquel les parlementaires doivent exprimer leur consentement explicite au futur traité avant sa ratification) par voie d’amendement le 13 décembre 2017.

Un an plus tard, après avoir renvoyé sine die le meaningful vote et surmonté une défiance au sein de son parti, la Première ministre subit une défaite historique le 15 janvier 2019 qui scelle le sort de l’accord. Le leader de l’Opposition, Jérémy Corbyn, met en jeu la responsabilité du Gouvernement dans les conditions fixées par le Fixed-Term Parliaments Act (FTPA), c’est-à-dire en proposant une motion de défiance qui, si elle aboutit, ouvre la voie à la composition d’un nouveau Cabinet. Theresa May parvient à se maintenir au pouvoir.

C’est alors que les parlementaires commencent à dicter à la Première ministre un agenda qui ne doit, en aucun cas, conduire à l’absence d’accord au 29 mars 2019. Grâce à l’activisme de John Bercow, néanmoins respectueux de l’esprit de la Constitution, les MPs imposent à l’Exécutif de renégocier avec l’Union européenne dans un délai court. Theresa May n’arrache pas de réelles concessions à son partenaire à propos du filet de sécurité nord-irlandais (backstop)[1]. L’Attorney General, Geoffrey Cox confirme que le compromis de Strasbourg n’écarte pas le risque d’un maintien indéfini du Royaume-Uni dans une union douanière avec l’UE[2]. Le Parlement adhère à l’avis du juriste et rejette encore les plans de Theresa May.

Les Communes se mobilisent ensuite pour éviter le no deal. Après le soutien apporté à une motion en ce sens et le refus de John Bercow d’engager un troisième vote significatif en application d’une convention de la Constitution datant de 1604, un premier report devient inéluctable. Les MPs discutent dans la foulée des multiples options qui pourraient se substituer à l’accord de Theresa May. Malheureusement, aucun des votes indicatifs n’obtient de majorité. La stérilité des débats ouvre la voie à un nouveau meaningful vote que la Première ministre provoque en procédant à une altération substantielle du texte soumis aux députés (l’examen de la déclaration politique sur les relations futures entre le Royaume-Uni et l’UE est écarté). C’est une déconvenue. Un deuxième renvoi du Brexit au 31 octobre est alors décidé par l’adoption le 8 avril d’une loi modifiant le EU (Withdrawal) Act de 2018. Ce coup de force a été une fois de plus permis par l’intervention du Speaker et la mobilisation d’une coalition de circonstance entre l’opposition et des conservateurs modérés.

Theresa May, acculée et incapable de s’entendre avec les travaillistes pour parvenir à un compromis, n’a plus d’autres choix que de démissionner. Boris Johnson lui succède le 23 juillet, quelques semaines après que le Brexit Party a triomphé aux élections européennes.

À ce stade, la situation semble bloquée. Pourtant, les débats qui se sont déroulés à Westminster et les affrontements entre les chambres et le Gouvernement imposent un autre constat. Cet épisode du Brexit donne à voir un « Parlement qui parlemente », ce qui est plutôt rare dans les démocraties rationalisées et dominées par des exécutifs puissants. Le jeu des « checks and balances » n’est pas une illusion en cette année 2019. Il est heureux qu’il ait pu se déployer à l’occasion d’une crise qui ne saurait se résoudre par le passage en force d’un Cabinet sans majorité. La Première ministre aura dû surmonter avec plus d’insuccès que de réussite les mises en cause de son propre parti, de l’Opposition, du Speaker et de l’Attorney General.

Il n’en demeure pas moins que le Parlement ne propose pas d’alternatives aux choix de Theresa May. L’arrivée de Boris Johnson à la tête du gouvernement, personnage aux convictions bien plus affirmées que le précédent locataire du 10 Downing Street, mais aussi plus brutal, cristallise les antagonismes. L’ancien maire de Londres, en fin stratège politique, provoque le Parlement pour le placer devant ses contradictions. Il procède en plusieurs étapes qui respectent la logique du parlementarisme, mais parfois à la limite de la légalité. Tout en sillonnant les terres du royaume au mois d’août dans la perspective d’élections qu’il souhaite organiser au plus vite, Boris Johnson prépare un « coup » constitutionnel. Il demande à la reine de proroger le Parlement pour deux semaines (qui s’ajoutent à la suspension traditionnelle de trois semaines dévolues aux conventions des partis politiques à l’automne). Le but de la manœuvre est évidemment de mettre fin aux discussions parlementaires stériles sur le Brexit. Le Premier ministre pense être respectueux de la Constitution, mais la Cour suprême, dans un jugement éminemment politique, barre la route à ce qu’elle considère comme une atteinte à la souveraineté du Parlement et à sa capacité de contrôler le gouvernement[3]. L’intervention de la Cour divise, mais elle est saluée par une majorité de juristes continentaux qui y voient un progrès du constitutionnalisme juridique. Elle donne le sentiment que Boris Johnson va de défaite en défaite. En effet, il n’a rien pu faire contre l’adoption d’un texte prévoyant un report du Brexit au 31 janvier 2020 si aucun accord n’est conclu avant le 19 octobre (la loi Benn ou le EU (Withdrawal) (n° 2) Act 2019).

Le chef du gouvernement réagit vivement. Il estime que le vote de ce texte traduit une défiance à son égard[4]. Il sollicite alors l’autodissolution de la chambre en vertu du FTPA. Le raisonnement de Boris Johnson est en parfaite cohérence avec les principes cardinaux du régime parlementaire. Toutefois, le FTPA l’empêche de disposer librement du droit de dissolution qui ne peut être mis en œuvre que si les MPs n’ont pas réussi à s’entendre pour soutenir un nouveau Cabinet ou si les deux tiers d’entre eux se prononcent explicitement en faveur de l’autodissolution. En retenant une telle alternative, la loi de 2011 dévoie le parlementarisme, car elle n’autorise la dissolution qu’en présence d’un consensus qui ne peut être trouvé à l’occasion d’une crise de majorité. Le FTPA annihile un pouvoir essentiel des rouages institutionnels britanniques qui sont fondés, en temps normal, sur la presque « complète fusion » entre le Parlement et le Gouvernement. Boris Johnson doit se résoudre à l’échec annoncé de ses demandes d’autodissolution.

L’horizon finit néanmoins par s’éclaircir. Au pied du mur, le Premier ministre obtient des concessions notables de l’Union européenne qui revient sur le filet de sécurité. Le nouvel accord est immédiatement présenté aux Communes. Il se dit que le deal pourrait l’emporter à une majorité d’une voix. C’est sans compter sur les actions dilatoires des MPs qui soutiennent in extremis une motion d’Oliver Letwin. Elle dispose que les instruments de transposition du futur accord soient connus et promulgués avant le vote significatif. Promettant de déposer le projet de loi idoine, Boris Johnson tente de soumettre à nouveau son accord aux MPs. John Bercow lui oppose la même fin de non-recevoir qu’en mars 2019 contre Theresa May : le Gouvernement ne saurait représenter aux parlementaires deux fois dans une session un texte identique sans changement substantiel ou de circonstances. Le Premier ministre doit se résigner. Il se conforme à la loi Benn en sollicitant de l’UE un report du Brexit au 31 janvier 2020.

La paralysie institutionnelle est de plus en plus inéluctable. Boris Johnson réussit pourtant là où Theresa May a échoué, c’est-à-dire écarter la version initiale de l’arrangement relatif à la frontière nord-irlandaise. Soutenu cette fois par Geoffrey Cox, le Premier ministre atteint un premier succès à la chambre basse par le vote en deuxième lecture du EU (Withdrawal Agreement) Bill 2019. Conscients de leurs apories, les MPs (travaillistes en particulier) finissent par accepter que des élections anticipées (snap elections) se tiennent. Après un nouvel échec de l’application du FTPA, une loi la contournant temporairement est adoptée à une très large majorité afin d’autoriser un scrutin le 12 décembre (Early Parliamentary General Election Act 2019).

Cet énième acte du Brexit permet de comprendre qu’une norme écrite (le FTPA en l’espèce) n’est pas la garantie d’un meilleur fonctionnement des institutions. Si les usages politiques anciens avaient prévalu, la menace d’une dissolution maîtrisée par le Premier ministre aurait peut-être conduit les parlementaires à être plus constructifs ; et en cas de blocage persistant, la dissolution serait intervenue beaucoup plus tôt, économisant ainsi un temps précieux. Les réflexes constitutionnels n’en ont pas moins repris le dessus. En convoquant de nouvelles élections, le Parlement a redonné la parole aux électeurs pour vider un conflit prévisible, mais qui aura duré près d’un an[5].

Après une campagne sans grand intérêt et à la lecture des manifestes électoraux des principaux partis, les éclaircissements souhaités sur les modalités du Brexit se révèlent. Le fait que Boris Johnson dispose d’un accord tangible oblige les autres partis à être plus explicites. Seuls les travaillistes soutiennent une solution complexe qui renvoie un hypothétique Brexit aux calendes grecques. Au soir du 12 décembre, la clarté teintée de simplisme des conservateurs a provoqué un raz-de-marée en leur faveur. En obtenant 365 sièges, ils réalisent leur meilleur score depuis 1987. Les travaillistes connaissent leur pire déconvenue depuis la Seconde Guerre mondiale (203 sièges). Les libéraux démocrates, trop radicaux dans leur choix de révoquer unilatéralement le Brexit, ne font pas mieux qu’en 2017 en perdant un député (11 sièges).

La plasticité des arrangements institutionnels britanniques a en conséquence contribué à sortir de l’ornière dans le plus grand respect de la logique parlementaire. Quelle que soit l’appréciation que l’on porte à l’égard de Boris Johnson, le coup d’État est bien loin. S’il a bien fallu des rappels à la loi et aux principes constitutionnels (par le Speaker et la Cour suprême), le Premier ministre s’y est conformé. De telles tensions juridiques n’ont, en outre, rien d’étonnant dans un contexte de crise politique aiguë. L’histoire britannique ne manque pas d’exemples similaires qui ont permis de faire évoluer les règles sans renier les fondements de l’ordre constitutionnel.

Disposant d’une large majorité, le Premier ministre reconduit dans ses fonctions doit pourtant se méfier. Les précédents britanniques comme français nous apprennent que les parlements introuvables ne sont parfois pas aussi dociles que prévu – que nous songions seulement au parlement de 1685 initialement favorable aux Stuart ou à la chambre introuvable de 1815 sous Louis XVIII. Boris Johnson devra, en outre, prendre garde aux attaques de l’autre vainqueur des élections, le Scottish National Party qui a remporté 48 des 59 sièges de l’Écosse. Il devra surtout trouver une issue aux dysfonctionnements institutionnels majeurs en Irlande du Nord. Si des logiques multiséculaires se sont imposées au profit du Premier ministre, ce dernier serait bien avisé de tenir compte des réalités constitutionnelles contemporaines afin d’éviter l’éclatement du Royaume-Uni.

[1] http://blog.juspoliticum.com/2018/11/22/may-and-dismay/

[2] http://blog.juspoliticum.com/2019/03/25/lattorney-general-un-organe-clef-du-gouvernement-britannique-que-le-brexit-a-mis-en-lumiere-par-aurelien-antoine/

[3] Cf. http://blog.juspoliticum.com/2019/10/01/illegalite-de-la-prorogation-du-parlement-britannique-seule-la-reine-ne-peut-mal-faire-par-celine-roynier/

[4] Cf. http://blog.juspoliticum.com/2019/09/09/une-bataille-mais-pas-la-guerre-les-victoires-du-parlement-de-westminster-contre-boris-johnson-par-denis-baranger/

[5] La victoire des tories devraient finalement avoir raison du FTPA dont ils ont promis l’abrogation dans leur programme électoral.

 

À quelques jours du Brexit, quatre analyses pour prendre du recul. 1/ L’Irlande du Nord, trop ignorée, si essentielle

Par Marie-Claire Considère-Charon

La date du 31 janvier 2020 va bientôt être inscrite dans les livres de l’histoire longue et tumultueuse de l’Europe. Le départ du Royaume-Uni de l’Union européenne deviendra réalité. Nous proposons à nos lecteurs quatre billets (dont deux publiés pour d’autres blogs) afin de faire le bilan de près de quatre ans de crise politique et souligner les enjeux à venir. Car le Brexit ne s’achèvera pas vendredi prochain. La phase de la négociation de l’accord relatif aux relations futures entre les deux parties s’annonce âpre et particulièrement technique, mais vraisemblablement sans le blocage politique que nous avons connu à Westminster lors de la première séquence.

Au risque de surprendre, nous avons décidé de commencer ce petit cycle de publications par un article sur l’Irlande du Nord. Le motif en est simple : la province septentrionale de l’île a été ignorée pendant le référendum sur le Brexit, puis a été au cœur des négociations de l’accord de sortie. Elle le sera encore lorsqu’il faudra aborder la future relation commerciale, mais aussi pour penser l’avenir d’un Royaume-Uni profondément divisé. Marie-Claire Considère-Charon revient sur l’ensemble de ces enjeux majeurs dans la publication du jour.

PS : nous avons pu constater que, ici ou là, les analyses de l’Observatoire sont reprises sans être citées. Le travail de recherche accueilli par le site est certes en accès libre, mais cela ne signifie pas que son contenu puisse être pillé ou qu’il ne soit pas mentionné lorsqu’il a manifestement servi d’inspiration à certains auteurs. Nous remercions la communauté des journalistes et des chercheurs de leur vigilance.


Continuer la lecture de À quelques jours du Brexit, quatre analyses pour prendre du recul. 1/ L’Irlande du Nord, trop ignorée, si essentielle

Pour le futur scrutin comme pour le deal rien n’est acquis.

Boris Johnson has been urged to consider a Northern Ireland only backstop arrangement

Par Marie-Claire Considère-Charon

Marie-Claire Considère-Charon revient sur l’accord conclu entre Boris Johnson et l’Union européenne qui sera au cœur des élections du 12 décembre prochain. Il s’agit donc de la première retranscription sur le site de l’Observatoire des évolutions importantes que ce nouvel accord apporte à l’ancien backstop. Elles impliquent une analyse précise sur les positionnements des différents partis qui ont fait suite à cet événement. Nous avons pris le parti d’insister sur le contexte politique dans les nations nord-irlandaises et écossaise dont certaines circonscriptions joueront un rôle clef. L’article de Marie-Claire Considère permet de constater que les incertitudes sont encore fortes et qu’une victoire de Boris Johnson, si elle scellera sans doute la sortie formelle du Royaume-Uni de l’UE, n’écarte pas les questionnements nombreux qui demeurent quant à la relation commerciale future.


Les négociations du Brexit n’ont cessé d’être ponctuées par des échanges hostiles et acerbes, des reproches mutuels et des spéculations sur des lendemains apocalyptiques. Elles avaient également été marquées par les positions clivantes de la minorité agissante que formait le Parti unioniste démocrate dont l’appui des 10 élus avait été monnayé en 2017 par Theresa May en mal de majorité.

Le jeudi 10 octobre 2019, Boris Johnson et son homologue irlandais Leo Varadkar s’étaient retrouvés au manoir de Thornton, près de Liverpool. C’était la rencontre de la toute dernière chance avant le sommet européen des 17 et 18 octobre et l’échéance fixée par les Européens pour une avancée « significative ». Leurs échanges, dont on attendait peu, avaient porté sur la manière de parvenir à un compromis autour de l’épineuse question de la frontière irlandaise, pierre d’achoppement du Brexit. Contre toute attente, les deux chefs de gouvernement déclaraient qu’ils pouvaient entrevoir une issue, l’espoir d’un « chemin » qui pourrait déboucher sur un accord possible. Cette petite phrase, dans le rapport conjoint des deux Premiers ministres, avait suffi pour que la livre sterling remonte, que les milieux d’affaires reprennent confiance et que s’ouvrent de nouvelles discussions entre Européens et Britanniques. Mais une sortie de crise restait encore très aléatoire dans un délai aussi court.

Vers un substitut du backstop

L’Accord de retrait signé le 14 novembre 2018 par Theresa May et les négociateurs européens garantissait les acquis de l’Accord du Vendredi saint par le backstop. Il maintenait effectivement l’Irlande du Nord sous la tutelle régulatrice de l’Union européenne tout en conservant la totalité du Royaume-Uni dans l’union douanière jusqu’à ce que soient définies de nouvelles garanties dans le cadre de la future relation commerciale avec l’Europe. La plupart des farouches partisans du Brexit parmi lesquels figurait Boris Johnson, trouvaient cela inacceptable et antidémocratique. Ils redoutaient qu’il n’emprisonnât le Royaume-Uni dans cette union douanière pérenne.

Le 2 octobre 2019 Boris Johnson présentait aux Européens de nouvelles propositions concrètes et par écrit, comme lui avaient instamment demandé le Premier ministre irlandais Leo Varadkar et le Président du Conseil Européen, Donald Tusk. Selon le projet du chef de gouvernement, il y aurait deux frontières : une frontière douanière entre les deux Irlande pour l’application des tarifs douaniers, que Boris Johnson se faisait fort de rendre le plus discrète possible grâce à l’instauration de contrôles en amont du passage des marchandises d’une juridiction à l’autre ; et une seconde frontière en mer d’Irlande pour les contrôles de conformité aux standards européens qui s’appliqueraient à toute l’Irlande.

Les réactions aux propositions du Premier ministre britannique, à Dublin tout comme à Bruxelles, avaient été très négatives, même si les Européens laissaient supposer qu’elles puissent servir de base à de futures discussions. Le projet britannique allait en effet à l’encontre des impératifs fixés par les négociateurs européens, la protection de l’Accord du Vendredi saint et l’intégrité du marché unique. Comme le soulignait le Premier ministre irlandais, deux dispositions étaient inacceptables : le caractère inévitable du retour d’une infrastructure indispensable pour assurer les contrôles, qu’ils soient à la frontière ou à distance, ainsi que le principe du veto de l’Assemblée de Stormont (Petition of concern) qui permettait à un groupe de députés (a priori unionistes) de mettre un terme à l’alignement nord-irlandais sur le marché unique. Ce veto était perçu comme une violation du principe de consentement inscrit dans l’Accord du Vendredi saint qui suppose que tout changement de statut de la province d’Irlande du Nord soit soumis à l’approbation de la majorité de ses habitants.

Le « great new deal » de Boris Johnson

La semaine du 14 octobre s’annonçait décisive, car on devait enfin apprendre si le Royaume-Uni quitterait l’Union européenne ou non à la date du 31 octobre. Les pourparlers eurent lieu à huis clos entre deux équipes restreintes sous la houlette de Michel Barnier et de Stephen Barclay, dans une forme d’isolement- en jargon bruxellois il s’agit d’entrer dans « un tunnel »-indispensable pour pouvoir parvenir à une issue agréée par les deux parties sans risque de fuites et d’indiscrétion des médias. Aucun compte-rendu ni briefing ne fut communiqué de peur qu’il ne fasse dérailler le processus de négociation. Les négociateurs se concentrèrent sur les pistes évoquées par Boris Johnson et son homologue irlandais, après avoir reçu le feu vert des Ambassadeurs représentant les États membres.

Le 17 octobre les deux équipes parvenaient à conclure un accord. « Quand on en veut un, on en trouve un ! » clamait le Premier ministre sur Twitter. De nombreux éléments inclus dans l’accord de Theresa May avaient été conservés, mais l’accord révisé comportait des changements importants sur les dispositions concernant l’Ulster et la frontière irlandaise figurant dans le protocole sur l’Irlande du Nord.

Selon le dispositif, la totalité du Royaume-Uni sortirait de l’Union douanière européenne, ce qui permettrait la signature d’accords de libre-échange avec d’autres pays, dont bénéficierait également l’Irlande du Nord. La province britannique resterait partiellement alignée sur le marché unique tandis qu’une zone agroalimentaire panirlandaise serait mise en place. On pouvait voir se profiler deux formes de Brexit : un Brexit “dur” pour la totalité de la Grande-Bretagne qui représente 90% de la population du Royaume-Uni ; et, pour l’Irlande du Nord, un Brexit “doux” aménagé en fonction des spécificités de la province.

Le Premier ministre avait fait deux concessions majeures en revenant sur ses engagements précédents. Étant donné la position inflexible des Européens, résolument opposés au rétablissement de contrôles sur l’île d’Irlande, Boris Johnson finissait par admettre que la seule solution était qu’ils soient effectués entre les deux îles. Il s’était alors entendu avec les négociateurs européens sur la mise en place de contrôles douaniers entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord aux ports et aéroports, en remplacement du backstop que Bruxelles avait accepté de retirer ce qui donnerait lieu à un double régime tarifaire.  Les marchandises acheminées de la Grande-Bretagne à l’Irlande du Nord ne seraient pas soumises à des droits de douane à condition qu’elles ne quittent pas la province britannique et ne pénètrent pas le marché européen via la République d’Irlande. En revanche, si les marchandises en provenance d’Irlande du Nord étaient destinées à entrer dans le bloc européen, les autorités britanniques leur appliqueraient les droits de douane de l’Union européenne. Pour maintenir la fluidité des échanges entre le nord et le sud de l’Irlande et protéger l’intégrité du marché unique, les taux européens de la TVA continueraient à s’appliquer en Irlande du Nord.

La deuxième concession concernait le principe de consentement qui devait initialement permettre au Parti unioniste démocrate d’opposer son veto au renouvellement des dispositions prises sur l’avenir constitutionnel de l’Irlande du Nord. Selon la nouvelle disposition, l’Assemblée nord-irlandaise pourrait décider, quatre ans après la fin de la période de transition, par un vote à la majorité simple de ne pas prolonger l’alignement sur le régime régulatoire européen concernant les marchandises, le marché unique de l’électricité, la TVA et les aides de l’État. Il faut toutefois rappeler que l’Assemblée de Stormont a cessé de siéger en janvier 2017, suite à de graves désaccords entre les deux partis qui se partagent le pouvoir, le Parti unioniste démocrate et le parti nationaliste du Sinn Féin. Rien ne permet de prévoir que les institutions nord-irlandaises soient restaurées dans un avenir proche. Au cas où cette situation de crise perdurerait jusqu’en 2024, le gouvernement britannique proposerait aux élus de l’Assemblée de Stormont un autre processus de consentement démocratique.

Pendant la période de transition qui viendrait à son terme à la fin de l’année 2020, le Royaume-Uni resterait membre de l’union douanière européenne et du marché unique, le temps de négocier un accord de libre-échange avec l’Union européenne.

Des unionistes irlandais en colère

Le nouvel accord de retrait n’a pas tardé à déclencher la fureur des unionistes. D’après Arlene Foster, la dirigeante du Parti unioniste démocrate, allié aux Conservateurs, le Premier ministre, en optant pour une frontière, sans raison d’être selon elle, entre la Grande-Bretagne et l’Irlande, avait franchi une ligne rouge sang (blood-red line) contraire aux intérêts des unionistes et à l’intégrité de l’Union du Royaume. Le revirement de Boris Johnson lui paraissait d’autant plus choquant qu’il avait vigoureusement rejeté l’accord de Theresa May de novembre 2018 et dénoncé le backstop comme antidémocratique et incompatible avec la souveraineté du Royaume-Uni. Or dans l’accord de Theresa May, le backstop s’appliquait à tout le Royaume-Uni de façon à éviter toute mesure d’exception pour l’Irlande du Nord, comme l’avait exigé Arlene Foster. Il impliquait donc une différence de traitement entre la Grande-Bretagne et l’Ulster bien moins marquée que dans l’accord négocié par Boris Johnson.

Le nouveau deal du Premier ministre, qui consiste à différencier l’Irlande du Nord du Royaume-Uni, par le maintien pour l’Ulster d’une relation soutenue avec l’Union européenne, est donc vécu comme une trahison par les unionistes. Cette disposition préfigurait, à leurs yeux, un repositionnement de l’Irlande du Nord à plus ou moins court terme, qui pourrait aboutir à un détachement de l’Union des quatre nations.

L’Accord a également été rejeté par le chef de file du parti de la Voix unioniste traditionnelle, Jim Allister, convaincu que les nouvelles dispositions imbriqueraient l’économie irlandaise trop étroitement dans celle de la République d’Irlande et sonneraient le glas de l’Union du Royaume. Il en va de même pour le Parti unioniste d’Ulster dont l’ancien député européen, Jim Nicholson, se déclarait inquiet de l’idée que l’Irlande du Nord soit offerte en sacrifice sur l’autel du Brexit.

La colère ne se cantonne pas aux partis politiques. Elle s’est également exprimée dans les rangs des groupes paramilitaires loyalistes tels que l’Association pour la Défense de l’Ulster qui préparerait des protestations à grande échelle contre Boris Johnson jugé coupable d’avoir dupé les loyalistes nord-irlandais.

La hantise des unionistes est de voir se rapprocher le spectre de l’unité irlandaise, qui a refait surface depuis le référendum du 23 juin 2016 et agite beaucoup les esprits au nord comme au Sud. Le rattachement de la province à la République a été prévu par l’Accord de paix du Vendredi saint à condition qu’une majorité de Nord-Irlandais s’y déclarent favorables. Avec tous les risques politiques et économiques associés à un « hard Brexit », cette perspective qui paraissait encore lointaine avant 2016 semble se rapprocher comme l’indique un sondage d’opinion qui suggère que 51% des Nord-Irlandais voteraient pour l’unification de l’île si un référendum avait lieu aujourd’hui.  Cela permettrait à l’Irlande du Nord de rester dans l’Union européenne avec tous les avantages économiques et financiers que cela implique.

Si l’Ulster a été majoritairement unioniste pendant longtemps, l’évolution démographique au cours des dernières décennies a révélé un rééquilibrage régulier en faveur des catholiques nationalistes qui pourraient devenir majoritaires dès 2021. Selon Heather Conley, du Centre d’Études stratégiques et Internationales à Washington, il s’agit d’une situation qui risquerait fort de devenir conflictuelle. Lorsqu’un des deux camps commencera à faire entendre sa voix, le risque serait qu’il provoque des réactions hostiles au sein de l’autre camp et fasse ainsi monter les tensions intercommunautaires.

Si l’on en croit un autre sondage de Yougov, 59% des conservateurs veulent que le Brexit ait lieu même si cela implique que l’Irlande du Nord quitte le Royaume-Uni.  Lorsqu’il s’agira de négocier la nouvelle relation commerciale entre le Royaume-Uni et l’Europe, Boris Johnson pourrait très bien accorder une importance particulière au coût financier pour le Trésor britannique que représente la province d’Ulster dans le monde post-Brexit.

La cause écossaise

Les unionistes ne seraient pas les seuls à récuser le compromis de Boris Johnson. Lors du référendum de 2016, 62% des Écossais s’étaient prononcés en faveur du maintien du Royaume-Uni dans l’Union européenne. Si les Écossais se sont avérés plus favorables à l’Europe que les Anglais ou les Gallois c’est en partie parce que le sentiment d’europhobie y est beaucoup moins répandu. L’Écosse n’a pas été confrontée à la crise migratoire, et le taux d’immigration y est relativement faible. Le pays est beaucoup plus ouvert à la main d’œuvre intraeuropéenne et s’est également mieux intégré dans les politiques communes comme celle de la PAC, la politique des quotas de pêche, et aussi les programmes européens pour l’éducation.

On se souvient que la légitimité du Brexit en Écosse (tout comme à l’Irlande du Nord) avait été en vain contestée et que les juridictions avaient considéré que ni le Parlement de Holyrood, ni celui de Stormont, ni encore l’Assemblée galloise n’étaient habilités à se prononcer sur la procédure de sortie.

Arrivée au pouvoir après la victoire du non au référendum sur l’indépendance de l’Écosse en 2014, la Première ministre écossaise, Nicola Sturgeon, dénonçait les lignes rouges tracées par le gouvernement de Theressa May dans son approche du Brexit. Trois ans plus tard, elle s’insurgeait contre l’accord négocié par Boris Johnson qualifié d’« injuste ». A ses yeux l’Écosse était la seule nation du Royaume-Uni à ne pas être traitée de façon équitable dans la mesure où, à l’inverse de l’Irlande du Nord, son sort était scellé par le vote anglo-gallois, quand bien même les Écossais avaient voté très majoritairement contre le Brexit.

Si, en 2014, plus de 55% d’entre eux se sont prononcés contre l’indépendance de leur nation, le souhait de rester dans l’Union européenne avait été l’un des arguments majeurs en faveur du maintien dans le Royaume-Uni. À défaut d’obtenir un double statut comme à la fois État membre de l’Union européenne et partie intégrante du Royaume-Uni, le parti nationaliste écossais souhaite pouvoir s’exprimer à nouveau sur la question de l’indépendance.

Le 28 mars 2017, le parlement régional d’Écosse autorisait, par 69 voix contre 59, la Première ministre écossaise à demander à Londres l’organisation d’un nouveau référendum sur l’indépendance. En juin 2017, Nicola Sturgeon déclarait qu’elle attendrait que les conditions de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne soient clarifiées avant d’organiser un second référendum. Au Congrès d’automne de 2019 du Parti national écossais, elle estimait que le moment était venu de formuler sa requête auprès du Premier ministre dans les semaines à venir. Mais à l’occasion d’un entretien sur la chaîne Skynews avec la journaliste Sophie Ridge, le 3 novembre 2019, Boris Johnson affirmait qu’il n’accorderait pas de second référendum à l’Écosse qui s’était prononcée de façon claire en 2014.  

En Europe, l’indépendance de l’Écosse et son intégration à l’Union européenne font débat. D’après les traités, un candidat à l’adhésion doit être coopté à l’unanimité des pays membres. Si certains considèrent que l’Écosse pourrait très bien demeurer dans l’Union européenne et, en quelque sorte, succéder au Royaume-Uni comme État membre, cette option risquerait fort d’être rejetée par l’Espagne et la Belgique qui craignent des revendications régionalistes au sein de leur territoire. Les conditions procédurales de cette éventuelle adhésion font également débat.

Le choix de la future relation commerciale 

La dernière pièce du dispositif en amont de la sortie effective serait la déclaration politique qui tracerait le contour de la future relation commerciale entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Les promesses faites par Theresa May de rester en étroit alignement avec le bloc européen étaient destinées à faciliter un large accord de libre-échange rapide et profitable aux deux camps.

L’objectif manifeste de Boris Johnson est de conclure de nombreux accords de libre-échange avec des pays tiers, en particulier avec les États-Unis, ce qui suppose une liberté de manœuvre qu’une relation étroite avec l’Union européenne ne saurait lui autoriser.

Le Premier ministre n’a pas réussi à supprimer le lien entre l’accord de libre-échange et le principe de conformité aux standards européens en matière de droits des travailleurs, du droit de la concurrence, et dans le domaine de l’environnement. Mais son astuce a été de transférer ces garanties du texte de l’Accord de retrait à la déclaration politique qui n’est pas juridiquement contraignante. En revenant sur le souhait de Theresa May de conserver des liens étroits avec l’Union européenne, la déclaration politique évoque une relation économique souple fondée sur un accord de libre-échange, sans quotas ni tarifs, dans le cadre de règles du jeu équitables (level playing field) comme le réclamait Bruxelles, avec, en revanche, la possibilité pour le Royaume-Uni de diverger par rapport aux règles du marché unique afin de poursuivre une politique commerciale plus indépendante.

Cette disposition a suscité beaucoup d’émoi et d’inquiétude parmi les partisans du remain et les travaillistes qui voient se dessiner un Brexit beaucoup plus dur qu’il n’y parait. Ils soupçonnent le Premier ministre de vouloir à moyen terme instaurer une économie totalement dérégulée pour permettre la création d’un « Singapour en mer du nord », qui, selon Angela Merkel, ferait du Royaume-Uni un concurrent au même titre que la Chine.

Une victoire sans lendemain

Une fois conclu, le gouvernement espérait que l’accord serait rapidement approuvé par le Parlement. Dans son article “Le film du Brexit : Vers un premier épilogue”, Aurélien Antoine a rappelé les difficultés auxquelles Boris Johnson a dû faire face (obligation de présenter et de faire voter le EU (Wihtdrawal Agreement) Bill-WAB, échec de l’adoption de l’agenda parlementaire retenu par l’Exécutif, impossibilité de représenter le deal aux suffrages parlementaires après un premier échec, et report forcé du Brexit au-delà du 31 octobre). Le Premier ministre déclarait alors qu’il suspendait l’examen du WAB en attendant la décision des Européens concernant le report de la date de sortie. Pour tenter de reprendre la main il enjoignait l’opposition à accepter de nouvelles élections le 12 décembre. Cette journée serait également marquée par une très importante manifestation (un million de personnes) dans le centre de Londres pour réclamer un nouveau référendum sur le Brexit.

Comme l’explique Aurélien Antoine dans son article précédemment cité, un Brexit qui tarde de plus en plus à se réaliser ne peut qu’aider le lobby anti-Brexit à gagner du terrain et à renforcer l’idée qu’un nouveau référendum serait apte à dénouer la crise. Pourtant, pour les Européens, cette situation qui perdure ne peut que déboucher sur de nouveaux casse-tête institutionnels avec un pays qui n’est pas encore sorti de l’Union, mais n’est plus considéré comme un membre à part entière et qui peut être tenté de jouer les trouble-fête comme en atteste l’élection des députés européens britanniques de mai 2019 (et depuis le report au 31 janvier au plus tard, la désignation d’un nouveau commissaire britannique).

L’enjeu électoral

Le 28 octobre Boris Johnson proposait pour la troisième fois sur le fondement du Fixed-Term Parliament Act une motion visant à convoquer des élections législatives anticipées le 12 décembre 2019. La raison invoquée était que le Parlement était dysfonctionnel et ne pouvait continuer à tenir le pays en otage.  Son idée était de revenir devant l’électorat avec soit un accord ratifié par le Parlement soit un accord en suspens qui lui permettait de faire campagne sur le slogan du « let’s get Brexit done ».

Confronté au refus persistant du parti travailliste de voter pour de nouvelles élections tant que ne serait pas totalement écarté le risque du no deal, le chef du gouvernement décidait de mettre en place une procédure moins exigeante, comme l’avaient proposée les Libéraux démocrates et le SNP, qui puisse lui permettre de faire aboutir son projet de loi à la majorité simple. Le 29 octobre Boris Johnson parvenait enfin à briser l’opposition des Parlementaires tandis que 438 d’entre eux – 291 conservateurs, 127 travaillistes, 9 Indépendants et les dix membres du Parti unioniste démocrate – votaient pour son projet de loi qui déboucherait sur une consultation électorale le 12 décembre. Le vote des Communes avait de quoi satisfaire le Premier ministre. Les élections auront bien lieu à la date qu’il a fixée et sans aucun amendement qui aurait pu permettre aux expatriés britanniques vivant en Europe de participer au scrutin ni d’abaisser l’âge du droit de vote à 16 ou 17 ans. Le Parlement a été dissous le 5 novembre au soir.

Le scrutin du 12 décembre 2019 révélera sans doute les limites du bipartisme avec la recomposition du paysage politique fragmenté en plusieurs blocs. Il pourrait déboucher sur une toute nouvelle trajectoire économique du Royaume-Uni, mais un nouveau Parlement sans majorité n’est pas à exclure.

Les Conservateurs qui n’ont plus le soutien des unionistes nord-irlandais n’ont guère de raisons d’être sereins. Leur leader n’a pas réussi à mettre en place le Brexit à la date prévue et son image de gagnant est sensiblement écornée. En Écosse, la démission de la très populaire Ruth Davidson, qui s’était opposée à Boris Johnson lors de la campagne référendaire de 2016, prive les 13 élus écossais conservateurs d’un chef de file.  Ils risquent fort de perdre des sièges au profit du Parti national écossais. Dans le sud-est et le sud-ouest de l’Angleterre, les Conservateurs ont beaucoup à craindre des Libéraux démocrates. Ils devront également ferrailler dur avec le parti du Brexit dans les circonscriptions qui ont voté très majoritairement pour le départ de l’Union européenne. Malgré les recommandations de Donald Trump, Boris Johnson a rejeté la proposition d’un pacte électoral, une forme d’alliance pour le “leave” avec le chef du parti du Brexit, Nigel Farage, qui n’aurait présenté des candidats que dans 150 circonscriptions. 

Le parti travailliste n’est pas mieux loti avec un retard de 11 points par rapport aux Conservateurs et à seulement 7 points de plus que les Libéraux démocrates. Mais, malgré la forte impopularité de Jeremy Corbyn, les travaillistes sont mieux à même de former une coalition que leurs adversaires.

 

Enfin, le pari très ambitieux de Jo Swinson, la dirigeante des Libéraux démocrates qui a résolument choisi de faire campagne pour le remain peut-il être gagné ? Elle envisage de recueillir assez de suffrages pour succéder à Boris Johnson. Cela peut paraît improbable, mais il n’est pas exclu que sa formation fasse une percée spectaculaire. Les Lib Dems représentent  une sérieuse menace pour le Labour et pourraient également faire le jeu des Conservateurs dans un certain nombre de circonscriptions traditionnellement travaillistes qui ont voté très majoritairement pour le leave. Les circonscriptions du Pays de Galles seront intéressantes à suivre sur ce point.

Conclusion

Le Brexit n’aura pas eu lieu le 31 octobre et la fin d’un processus, qui de jour en jour s’avère nocif et malsain pour la démocratie, n’est pas encore en vue. Comme dans bien d’autres épisodes de cette tragi-comédie qui ne cesse de rebondir, on a pu assister au fossé persistant entre les paroles et les actes des responsables politiques. La série de fiascos qui a marqué la gestion du Brexit a creusé la distance critique des Britanniques à l’égard de leur classe politique, qui peut leur paraître tout à fait inapte à résoudre un problème aux implications multiples. L’approche des enjeux politiques, et tout particulièrement celui de la frontière irlandaise, a révélé beaucoup de mauvaise foi, d’arrière-pensées et de tactiques partisanes masquées par des dynamiques formelles et des formules creuses. L’implacable arithmétique électorale a porté le Parti unioniste démocrate, dont la représentativité est très contestée et contestable, sur le devant de la scène politique en le dotant d’un rôle crucial dans l’évolution des négociations. Mais tout porte à croire qu’il vient de vivre les heures les plus fastes de son histoire. 

Le mot Brexit est ainsi devenu le synonyme d’une impasse politique et la convocation de nouvelles élections, pour la troisième fois en quatre ans, est un constat d’impuissance des représentants de la nation. Plusieurs visions idéologiquement divergentes s’affrontent au sein d’un Parlement devenu factieux, celle d’une Angleterre ultralibérale et économiquement dérégulée, incarnée par le Premier ministre, où l’Union européenne ne serait plus qu’un partenaire comme les autres ; celle d’une relation étroite avec l’Union européenne prétendument garante des avancées sociales et environnementales avec le maintien d’une union douanière (position défendue par une majorité de travaillistes) ; et enfin une approche rénovée de la relation entre le Royaume-Uni et une Union européenne réformée moins bureaucratique et plus proche des citoyens (comme le souhaitent les libéraux démocrates). L’issue du scrutin du 12 décembre, que certains ont déjà désigné sous le nom de « Brexmas » (contraction de Brexit et christmas), paraît finalement très incertaine.

À supposer que le Premier ministre gagne son pari et réalise un bon score aux élections, rien ne garantit qu’il puisse mettre en œuvre sur le front commercial le Brexit qu’il appelle de ses vœux. S’il a pour objectif de construire une nouvelle superpuissance économique en se libérant du carcan de Bruxelles, il se heurtera, à plus ou moins brève échéance, à des réalités politiques et commerciales peu avantageuses. Plus le Royaume-Uni s’ouvrira à d’autres marchés, plus l’Union européenne, inquiète de voir se développer outre-Manche une économie low cost, peu regardante sur les standards environnementaux et sanitaires et peu soucieuse des droits des travailleurs, renforcera les contrôles à l’égard de son voisin. De plus, tous les experts semblent convenir que la signature de nombreux accords de libre-échange avec des pays hors Union européenne ne saurait compenser la perte considérable de l’accès au marché unique. Si Donald Trump promettait à Boris Johnson un très grand accord commercial en juin dernier, il semble à présent beaucoup moins enthousiaste et a laissé entendre le 1er novembre, dans un entretien avec Nigel Farage sur la chaîne LBC, que les termes de l’accord de sortie négocié par le Premier ministre rendaient impossible la mise en place d’un tel accord de libre-échange. De quoi refroidir les Brexiteurs les plus enflammés…

 

 

 

 

 

Le film du Brexit vers un premier épilogue ?

Avec l’organisation d’élections générales le 12 décembre prochain, c’est une séquence importante du film du Brexit qui vient de s’achever. Arrivé au pouvoir au début de l’été, Boris Johnson semble être parvenu à ses fins cet automne en usant de toutes les possibilités que lui offrait le droit constitutionnel et parlementaire britannique. Revenons sur cet épisode qui a débuté au mois de juillet.

Flash-back : du 23 juillet au 29 octobre. Lorsqu’il devient le nouveau locataire du 10 Downing Street, Boris Johnson a un plan bien établi dans son esprit. Il comprenait trois volets. Le premier était d’obtenir de l’Union européenne (avant le 31 octobre) un accord abolissant le mécanisme du backstop. Une fois acquis, ce deal devait être rapidement soumis au Parlement – la prorogation de cinq semaines contribuant à placer les parlementaires devant le fait accompli. Réunis seulement quelques jours avant le jour prévu du Brexit, les MPs n’auraient eu d’autres choix que de valider le traité ou de se résoudre à un no deal. Le succès aux Communes garanti ou l’absence d’accord assumée, il ne suffisait plus qu’à retourner devant les électeurs pour reconstituer une majorité conservatrice perdue par Theresa May au printemps 2017. Au terme de ce processus, le Premier ministre serait parvenu à « délivrer » le Brexit dans les temps et se serait acheminé sans doute vers une victoire électorale en raison du respect des promesses qu’il avait faites.

Gros plan : les défaites de Boris Johnson. À la date du 31 octobre, Boris Johnson a-t-il réussi son pari ? A priori, pas vraiment. Après le fiasco de la prorogation, non seulement le Brexit n’est pas survenu à Halloween, mais aucun accord n’a été formellement adopté et intégré en droit britannique. Si des élections vont bien se tenir le 12 décembre, ce manque apparent de résultats empêche d’affirmer que le parti conservateur conduit par le Premier ministre sortant bénéficiera d’une majorité absolue à la Chambre des Communes.

Travelling arrière : un Premier ministre en position favorable. Ce bilan peu glorieux impose pourtant de le prendre avec recul. Boris Johnson a d’abord réussi à conclure un deuxième projet de traité qui atténue le backstop au point que le terme même est progressivement abandonné. Alors que les Européens avaient juré que l’accord de novembre 2018 n’était pas renégociable, ils ont fini par céder comme jamais auparavant sur les modalités de gestion de la frontière nord-irlandaise. Ensuite, bien que le nouveau deal n’ait pas fait l’objet d’un consentement formel des MPs, le fait que l’acte censé le transposer dans l’ordre juridique national (le EU Withdrawal Agreement Bill, WAB) ait franchi le stade de la deuxième lecture confirme que Boris Johnson bénéficiait d’une adhésion de principe des parlementaires. C’est la raison pour laquelle certains ministres se sont déclarés circonspects face au projet d’élections anticipées. Pour Boris Johnson, toutefois, l’examen de la loi sans le soutien d’une majorité qui lui était acquise demeurait risqué, car les manœuvres dilatoires se seraient multipliées, à l’instar de ce que nous avons assisté depuis la mi-octobre. Au fil des débats, les blocages auraient été de plus en plus fréquents. Le WAB n’aurait certainement pas été adopté d’ici au 31 janvier. Pour rompre le cercle vicieux de discussions parlementaires stériles et ne visant qu’à empêcher que le Gouvernement mène sa politique, la seule solution était le retour aux urnes. Or il s’agissait bien là de l’objectif final de Boris Johnson, même s’il l’envisageait dans un contexte plus favorable pour lui. Le Premier ministre n’est pas pour autant si affaibli que cela : il dispose d’un deal tangible, le report du Brexit ne lui est pas imputable (puisqu’il résulte de la soumission à la loi), l’opposition travailliste ne propose pas d’alternative véritablement crédible, et la perspective du no deal s’éloigne grâce au troisième report.

Arrêt sur image : le report consenti le 28 octobre. Selon le document publié le 30 octobre par les services du Conseil européen, l’extension est acceptée jusqu’au 1er février 2020 à minuit. Le texte reprend les acquis des précédentes décisions de report : le Royaume-Uni doit satisfaire les obligations issues du droit de l’UE et le Conseil européenne annonce d’ores et déjà son refus de rouvrir les négociations sur les modalités du retrait. Trois dates sont ajoutées à la deadline du 1er février afin d’introduire de la flexibilité au cas où les Britanniques accompliraient les formalités juridiques nécessaires à l’adoption et à l’intégration du deal en droit interne avant le 31 janvier. Le retrait pourra ainsi avoir lieu le 1er décembre ou le 1er janvier. Du fait de ce report, le Gouvernement britannique devra désigner un commissaire européen. Ce point démontre que plus le Brexit est remis à plus tard, plus les choses se compliquent d’un point de vue institutionnel au niveau communautaire.

Pour un certain nombre d’observateurs, ce report serait un recul de l’Union européenne qui céderait face à l’incapacité des institutions britanniques à convenir des modalités du Brexit. Les 27 auraient effectivement pu fixer une date de report plus précoce afin de faire en sorte que le nouvel accord soit rapidement confirmé. La date du 15 novembre a été évoquée, car elle aurait été suffisante en principe pour que le WAB, puis le deal soient adoptés. Toutefois, ce choix n’a pas été fait pour trois raisons. Tout d’abord, les membres de la Chambre des Communes ayant fait preuve jusque-là d’une imagination débordante pour retarder le Brexit, un report de quinze jours seulement aurait ravivé les spéculations autour du no deal. Ensuite, l’Union européenne se refuse depuis le début des négociations à endosser une sortie désordonnée du Royaume-Uni. Enfin, il convient de prendre en compte un courant minoritaire, mais fort au sein de l’UE bénéficiant de relais à Westminster, qui table sur l’échec du Brexit. Chaque report est du temps gagné pour ceux qui promeuvent un retour en arrière, notamment par l’organisation d’un nouveau référendum qui demanderait plusieurs mois. Ce lobbying anti-Brexit s’est déployé sur de nombreux fronts (politiques et juridictionnels) et il paraît plus que probable qu’il ait tiré parti des divisions à Westminster pour retarder le Brexit alors que Boris Johnson semblait disposer d’une majorité soutenant le traité de sortie. Le Fixed-Term Parliaments Act de 2011 (FTPA) a aussi facilité les procrastinations parlementaires.

Hors cadre : le FTPA. Dès le mois d’août, Boris Johnson préparait des élections anticipées. Un obstacle législatif de taille s’érigeait devant lui pour contrarier ses plans. En vertu du FTPA, l’autodissolution du Parlement ne peut survenir que si une majorité des deux tiers des sièges est réunie. À trois reprises, Boris Johnson a échoué à atteindre ce seuil de 434 députés sur 650. Cet empêchement répété est l’occasion de constater à quel point le FTPA est pernicieux ainsi que nous le soulignions dans notre analyse produite pour le Club des Juristes (et que nous reprenons ici). Dans un régime parlementaire, la dissolution est l’un des moyens de trouver une issue à une crise qui oppose le Gouvernement au Parlement (la seconde option est que la chambre basse soutienne une autre équipe ministérielle). La loi de 2011, en imposant au Gouvernement d’obtenir le consentement des deux tiers des sièges des MPs pour parvenir à la dissolution, dévoie le parlementarisme britannique. Elle n’autorise le recours à la dissolution – en principe justifié par des circonstances de crise – qu’en présence d’un consensus large entre l’Exécutif et les différentes factions du Parlement. Or, par définition, ce consensus ne peut être trouvé en période de crise. Cet épisode du feuilleton du Brexit permet de comprendre qu’une norme écrite n’est pas la garantie d’un meilleur fonctionnement des institutions. Si les usages politiques anciens avaient prévalu, la menace d’une dissolution maîtrisée par le Premier ministre aurait peut-être conduit les parlementaires à être plus constructifs ; et en cas de blocage persistant, la dissolution serait intervenue beaucoup plus tôt, économisant ainsi un temps précieux.

Pour contourner les effets pervers de la majorité qualifiée exigée par le FTPA, Boris Johnson est donc passé par la voie législative classique, c’est-à-dire l’adoption d’un projet de loi à la majorité simple. Comme le Parlement est souverain, rien ne l’empêche de remettre en cause, même temporairement, un précédent texte. Le Premier ministre est parvenu à ses fins : le Early Parliamentary General Election bill a été plébiscité par 438 MPs contre 20.

Générique de fin ? L’organisation d’élections générales n’est pas la solution miracle qui permettra d’assurer un avenir certain pour le Brexit. La principale menace qui pèse sur l’issue de ce scrutin est l’avènement d’un nouveau Parlement sans majorité (un Hung Parliament). Une campagne électorale est incertaine et il n’est jamais possible d’en prédire le résultat, en particulier dans une période troublée. Parmi les événements qui pourraient venir gêner le scrutin, les affaires dans lesquelles Boris Johnson est mis en cause joueront peut-être un rôle. Ces conjectures n’empêchent pas de convenir que la tenue de ce scrutin était souhaitable et cohérente d’un point de vue institutionnel. Dans une démocratie parlementaire, il appartient aux citoyens d’arbitrer le conflit insoluble entre le Parlement et un Gouvernement qui a perdu sa majorité.

Plusieurs voix parmi les parlementaires et les experts ont néanmoins soutenu que le meilleur moyen d’en finir avec le Brexit était plutôt de prévoir un nouveau référendum. L’argument répond à une logique solide, quel que soit l’objet de la votation. Pour une partie notable des travaillistes, tout accord devrait être soumis à un référendum. Les électeurs n’ayant pas eu conscience de la complexité des modalités du Brexit en 2016, il faudrait leur rendre la parole sur ce point crucial qui engage l’avenir du Royaume-Uni. Pour les libéraux démocrates et les nationalistes écossais, la révocation du Brexit est possible en respectant le parallélisme des formes : ce que le peuple a décidé en 2016, il pourra le défaire en 2020.

Ces projets référendaires ont leur pertinence, mais il est normal qu’ils n’aient pas prévalu sur l’organisation d’élections générales, et ce, pour plusieurs raisons. En premier lieu, le précédent Parlement était composé de MPs dont les partis ne promettaient pas de tels scrutins, ou du moins pas sur le même sujet. En 2017, le manifesto travailliste n’envisageait pas cette possibilité, tandis que les libéraux démocrates prévoyaient un référendum pour soumettre le futur deal aux électeurs, non pour revenir en arrière. En deuxième lieu, l’organisation d’une consultation directe des citoyens impose la détermination d’un programme législatif clair soutenu par une majorité au Parlement. Or ce sont justement les élections générales qui ont pour fonction de présenter aux électeurs le potentiel agenda que les chambres devront suivre. En troisième lieu, si l’actuel Parlement s’était engagé sur la voie d’un nouveau référendum, les discussions auraient été particulièrement longues et difficiles en l’absence de majorité favorable aux conditions précises d’une telle consultation. Les demandes de report se seraient multipliées avec un risque toujours plus fort d’un no deal. Ces arguments ont fini par convaincre le SNP et le Lib-dem de soutenir le Early Parliamentary General Elections Bill. Le Labour a dû aussi se résoudre à suivre cette voie, d’autant que le report du Brexit au 31 janvier au plus tard était acquis.

Une fois comprise une mécanique politico-institutionnelle qui aurait dû s’imposer bien plus tôt, il convient de s’interroger sur le résultat qui serait le plus satisfaisant. Selon nous, cette première phase du Brexit qui doit confirmer que le Royaume-Uni sort formellement de l’Union européenne doit s’achever rapidement. De ce point de vue, Boris Johnson est en position de force. Il soutiendra naturellement l’accord qu’il a obtenu de Bruxelles. Comme les Britanniques en ont manifestement assez de cette saga qui dure depuis près de quatre ans et qu’ils souhaitent que d’autres sujets deviennent prioritaires, le plus court chemin pour en terminer avec cette première étape est de voter en faveur des conservateurs. Si les électeurs donnent une majorité à Boris Johnson, nous pouvons être à peu près certains que le Brexit aura lieu le 31 janvier 2020 au plus tard, voire le 1er janvier. En revanche, l’avènement d’une majorité travailliste renverra forcément le Brexit à une date éloignée. Un Gouvernement dirigé par Jérémy Corbyn tentera de renégocier un accord et à le soumettre au référendum, ce qui nous paraît dangereux. Non seulement rien n’assure que les Européens souhaiteront se pencher à nouveau sur les modalités de sortie du Royaume-Uni, mais Jérémy Corbyn n’obtiendra peut-être pas ce qu’il sera venu chercher à Bruxelles sur les droits sociaux. Puis, si un troisième accord est finalement élaboré, il faudra ensuite adopter une loi pour organiser le référendum de validation. Une loi d’incorporation du traité en droit interne devra également être discutée au Parlement. Avec le programme travailliste, le terme de la première phase du Brexit serait reporté d’au moins neuf mois et plus vraisemblablement à plus d’un an. L’orientation des libéraux démocrates et des nationalistes écossais paraît plus crédible, car la révocation de l’article 50 sur le fondement d’une nouvelle votation populaire n’emporte plus de discussions sur le contenu d’un accord. De surcroît, l’application de ce programme ne devrait prendre qu’environ six mois. Cependant, il y a peu de chances que ces deux partis finissent par obtenir une majorité absolue à la Chambre des Communes.

Finalement, les deux scénarios les plus tangibles à l’heure où nous écrivons ces quelques lignes sont les suivants : un hung Parliament ou une victoire de Boris Johnson. Dans le premier cas, travaillistes, libéraux démocrates et nationalistes écossais pourraient trouver un terrain d’entente, mais cela est peu probable. Dans le second cas, le Brexit sera acté le 1er février 2020 au plus tard et les négociations sur le futur accord commercial pourront débuter. Malgré nos réserves et le peu de sympathie que nous inspire Boris Johnson, force est d’admettre en toute objectivité que sa victoire aux élections permettrait d’avancer après des mois d’immobilisme.


PS : des auditions intéressantes se sont déroulées au Parlement sur l’issue des récentes négociations avec l’UE et le WAB, avec notamment la contribution de Jack Simson Caird qui est l’un des experts avec lequel l’Observatoire travaille régulièrement : https://www.parliamentlive.tv/Event/Index/3abdd257-7199-4579-916b-cb4126b34a3e

Un jugement inédit qui marque une étape majeure dans l’évolution de la Constitution britannique… mais qui ne résout rien sur le front politique

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Rarement un jugement de la plus haute juridiction du Royaume-Uni avait été autant attendu, plus encore que lors du contentieux qui avait porté sur les conditions de la notification par le Gouvernement de l’intention des Britanniques de quitter l’Union européenne. Les onze juges ont infligé un revers juridique inédit au Premier ministre. Nos lecteurs trouveront ci-dessous notre première analyse du jugement. Avant de l’exposer, nous tenons à souligner le caractère exceptionnel de la décision sur la forme : elle est courte, énoncée dans un style particulièrement simple, rendue en seulement quelques jours, et sans aucune opinion dissidente. Sans évoquer le fond, il est donc indéniable que la Cour suprême a voulu “marquer le coup” contre un Gouvernement qui a été brutal. Il convient aussi de lire entre les lignes : depuis 2009, la Cour suprême s’émancipe de plus en plus des autres pouvoirs et s’érige en un contre-pouvoir toujours plus puissant qui s’appuie sur les principes constitutionnels classiques pour jouer une rôle plus politique. L’histoire constitutionnelle britannique a déjà connu une telle tendance (notamment sous les Stuarts avec les jugements de Lord Coke), mais en des temps où le parlementarisme démocratique n’était pas encore mature.

Les conséquences juridiques du jugement seront largement débattues et nous continuons de penser que les circonstances ont largement joué en défaveur de l’Exécutif. Dans un contexte plus apaisé, la solution que nous soutenions (justiciabilité, puis mise en oeuvre d’un contrôle minimum aboutissant à reconnaître la légalité de la prorogation) se serait sans doute imposée. Quoi qu’il en soit, les effets juridiques du camouflet infligé à Boris Johnson ne dissipent toujours pas le brouillard politique qui persiste sur le Brexit. Maintenant que le Parlement se réunit à nouveau, nous sommes curieux de voir ce que ses membres vont faire. Lorsque la Cour suprême en 2017 leur avait rendu la parole pour intervenir dans la procédure de notification du retrait, les MPs n’en avaient rien fait alors même qu’ils auraient pu, à cette occasion, fixer précisément les modalités du Brexit. Nous restons en conséquence sceptiques sur la capacité des parlementaires à tirer profit de la poursuite de la session. Preuve que nous nous engageons une fois de plus dans des tergiversations sans fin, le leader de l’Opposition Jeremy Corbyn et les partis hostiles à Bo Jo appellent à la démission du Premier ministre tout en ne soutenant pas (encore ?) le vote d’une motion de défiance immédiate au Parlement qui pourrait pourtant le faire tomber… Si un de nos lecteurs peut nous expliquer la cohérence de cette position, nous sommes preneur…

Les épisodes qui se succèdent témoignent d’une réelle résilience de la Constitution britannique qui permet une fois de plus de préserver les principes d’une société démocratique et du rule of law (principe qui n’est pas, étonnamment, cité une seule fois dans le jugement de la Cour). Mais ce constat ne saurait suffire pour surmonter une crise qui perdure en raison d’une classe politique trop divisée et médiocre. Ce n’est pas le Parlement qui est frustré, mais bien le peuple britannique qui est de plus en plus excédé par la situation. Or, malgré le flegme qui le caractérise, les mouvements d’humeur extrémistes pourraient encore se renforcer au profit d’un vote radical lors de prochaines élections.


Premier analyse du jugement Miller 2 :

La Cour a dû répondre à quatre questions : la recommandation du Premier ministre faite à la Reine de proroger le Parlement peut-elle être contestée devant une juridiction ? Si tel est le cas, selon quel standard est-il possible de juger de sa légalité ? En application de ce standard, est-ce que la décision est légale ? Et si elle est illégale, quels sont les moyens pour rétablir la légalité ?[1]

Avant l’intervention de la Cour suprême, la Haute cour de Londres a considéré que la prorogation n’était pas « justiciable ». Tout en admettant que nombre de prérogatives royales soient désormais encadrées par la loi ou aient fait l’objet d’une limitation à la suite d’un contentieux, elle a estimé que ces évolutions n’avaient pas pour effet d’accepter que toutes les prérogatives, sans exception, soient potentiellement contestées devant un juge via le judicial review[2]. Il en va, selon la Haute cour qui cite une jurisprudence bien établie, de décisions à caractère politique. Pour l’identifier au cas d’espèce, les trois juges anglais se sont référés à l’absence « de standards juridictionnels ou légaux par lesquels il est possible d’évaluer la légalité de la décision ou de l’action de l’Exécutif » (§ 47). Ils en concluent que les motifs du Premier ministre étaient « politiques par nature et qu’il n’existe pas de standards pour juger de leur légitimité » (§ 51).

À ce stade, le jugement de la Haute cour n’a pas forcément surpris. Les débats doctrinaux sur le sujet, qui se tenaient avant même que Boris Johnson ne provoque la prorogation, ne permettaient pas non plus de conclure à la justiciabilité d’une telle prérogative et peut-être encore moins de son illégalité. Il y a eu un net changement au début du mois de septembre et après que la Haute cour s’est prononcée en faveur de l’Exécutif. Outre la réaction du Parlement, la communauté des constitutionnalistes britanniques, plutôt hostile au Brexit et à Boris Johnson, a majoritairement pris la plume pour expliquer que non seulement la décision était justiciable, mais qu’elle était de surcroît non conforme à la Constitution. Les articles de référence sont ceux de notre collègue Paul Craig publiés sur le site de l’Association de Droit constitutionnel britannique (UKCLA Blog) et du Human Rights Hub de l’Université d’Oxford[3]. Son opinion, en tant que titulaire de la chaire de droit anglais d’Oxford que tenait Dicey avant lui, a eu une influence notable. Quelques jours après, la Court of Session d’Écosse a en partie repris ses arguments pour juger en appel que la prorogation était inconstitutionnelle[4]. Condamnant la tactique du Gouvernement pour « frustrer » le Parlement de l’exercice de ses compétences (délibérer et contrôler l’Exécutif), les juges écossais ont soutenu que le recours à la prorogation était « une manœuvre procédurale » illégale (§ 91). La durée particulièrement longue d’interruption des travaux parlementaires (cinq semaines) dans un contexte de crise qui impliquait pourtant que le Parlement soit à même de suivre en détail l’évolution des événements a emporté la conviction des juges.

La Cour suprême parvient à la même solution que la Court of Session. Elle répond aux quatre questions précitées en seulement 25 pages (ce qui est court au regard de la nature du contentieux) et à l’unanimité (ce qui est surprenant pour une question aussi débattue ; pour mémoire, le premier jugement Miller du 23 janvier 2017 recelait une opinion dissidente soutenue par trois juges). Pour justifier de la justiciabilité de la décision, la Cour suprême s’appuie sur le Case of Proclamations de 1611 et l’arrêt Entick v Carrington de 1765 qui posent le principe général selon lequel la prérogative n’existe qu’en vertu du common law et qu’elle est encadrée par le droit du royaume. Les onze juges soulignent ensuite que ce n’est pas parce que le Premier ministre est responsable devant le Parlement que le recours à la prérogative est exonéré d’un contrôle juridictionnel. L’argument tiré de la séparation des pouvoirs est aussi écarté. La rapidité de l’analyse et le peu de précédents utilisés par la Cour ont de quoi étonner. Il n’est pas certains que les affaires de 1611 et de 1765 suffisent à convaincre de la justiciabilité, car leur portée n’est pas absolue. Nombre de prérogatives demeurent soustraites au contrôle du juge (convocation du Parlement, nomination du Premier ministre ou des Lords, dissolution avant le Fixed Term Parliaments Act de 2011 par exemple), même si la tendance est à une diminution de ces cas de figure. Pour éviter tout parallèle avec des prérogatives insusceptibles de recours, les onze Justices rappellent que ce sont les juridictions qui ont pour fonction de dire le droit et qu’elles ont seules la compétence pour identifier les prérogatives soumises à leur contrôle.

Le deuxième point est crucial, car va en découler la reconnaissance de la justiciabilité, mais aussi le constat de l’illégalité. La Haute cour avait insisté sur le fait que, dès lors qu’il n’existait aucun standard légal ou juridictionnel pour encadrer la prorogation, la dimension politique s’imposait, empêchant toute contestation valable devant un tribunal. Les juges de la Cour suprême raisonnent par rapport à cette interprétation, bien conscients que l’analyse de la juridiction inférieure était difficilement discutable. Elle élabore donc un standard qu’elle va appliquer à la décision en cause. Au préalable, les juges s’appuient sur deux principes fondamentaux de la Constitution (la souveraineté du Parlement et la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement) pour déclarer qu’aucune prérogative ne doit être exercée de façon à celle qu’elle y porte atteinte sans restriction. Aucune prérogative ne saurait conduire à annihiler les compétences du Parlement. Ce postulat posé (et difficilement contestable selon nous), le standard est énoncé comme suit : « la décision de proroger le Parlement (ou conseiller le monarque de proroger le Parlement) sera illégale si elle a pour effet de frustrer ou d’empêcher, sans motif raisonnable, la capacité du Parlement d’assumer ses fonctions constitutionnelles en tant que corps législatif et en tant qu’institution responsable du contrôle de l’Exécutif » (§ 50). Contrairement à la High Court, la Cour suprême dispose bien d’un standard : celui qu’elle vient de révéler. Les juges savaient sans doute, à l’issue des audiences, vers quelle solution ils s’orienteraient. Il restait ensuite à en établir à rebours le fondement juridique qui s’appuie sur deux principes très classiques de la Constitution britannique.

La Cour poursuit son cheminement en appliquant cette nouvelle grille d’analyse aux faits qui lui sont soumis. Tel qu’il est formulé, le standard conduit inévitablement à ce que la décision de proroger puisse être susceptible de recours. Les juges en viennent donc rapidement à la question de la légalité. Qualifiant le contexte d’exceptionnel, ils leur paraît indispensable que le Parlement puisse siéger pour exercer ses compétences. Ils s’attardent alors, non pas sur les motivations du Premier ministre, mais sur les raisons objectives qui justifieraient la prorogation pour cinq semaines. La Cour conclut que celles qui ont été soumises par le Gouvernement ne sont pas suffisantes en démontrant, sur le fondement des pratiques passées, que la période de cinq semaines était beaucoup trop longue pour rédiger un discours du Trône et organiser le futur agenda législatif. En somme, les défendeurs auraient dû être plus précis sur le caractère impérieux d’un tel délai (§ 60). Reprenant plusieurs analyses de juristes hostiles à la décision du Premier ministre, la juridiction fustige également l’incapacité des avocats du Gouvernement d’expliquer comment, pendant une suspension de cinq semaines, le Parlement aurait pu assumer tout le travail législatif imposé par le Brexit (procédure de validation d’un éventuel accord, contrôle de la législation déléguée pour assurer une sortie ordonnée en vertu du EU (Withdrawal) Act de 2018, consultation des autorités dévolues). Enfin, le Gouvernement ne parvient pas à démontrer l’utilité d’ajouter deux semaines de prorogation aux trois semaines de suspension qui se tiennent en automne pour les conventions des partis politiques.

La solution est sans appel : « il est impossible de conclure (…) qu’il y a un quelconque motif – a fortiori un motif satisfaisant – de conseiller à Sa Majesté de proroger le Parlement pour cinq semaines, du 9-12 septembre jusqu’au 14 octobre. Nous ne pouvons spéculer, en l’absence de preuves suffisantes, sur les motifs qui auraient pu le justifier. Il s’ensuit que la décision est illégale » (§ 61). La Cour termine son jugement en déclarant que le conseil donné à la reine de proroger est nul et sans effet. La prorogation n’a donc pas existé et le Parlement peut se réunir à nouveau, sans autre formalité (§ 69).

Si nous partageons plutôt la conclusion de la juridiction en faveur de la justiciabilité, l’argumentaire déployé sur ce premier aspect ne nous convainc pas totalement, car, outre une mobilisation assez furtive des précédents, elle écarte trop rapidement la comparaison avec le régime juridique bien établi d’autres prérogatives. Sur l’illégalité, la motivation du jugement est particulièrement factuelle et ne se fonde pratiquement sur aucune jurisprudence antérieure, ce qui est rare dans des affaires de cette importance. Les éléments de fait retenus pour qualifier la prorogation de déraisonnable sont aussi discutables : tout en acceptant que la situation soit extraordinaire, la Cour s’en remet aux conclusions des requérants qui ne portent que sur des exemples passés qu’il est difficile d’assimiler à la crise actuelle. Or le caractère inédit de la prorogation aurait pu être compris à l’aune de l’exceptionnalité du Brexit. Quant à tout le travail qu’aurait pu accomplir le Parlement pendant les cinq semaines d’interruption (deux en réalité puisque les trois autres relevaient du traditionnel recess automnal), il s’agit de conjectures (rien ne permet d’affirmer avec certitude que les lords et les MPs auraient consacré tout ce temps au travail législatif lié à la conclusion d’un accord avec l’UE). En mobilisant de tels éléments, les juges ont opéré un contrôle approfondi, non pas de la motivation, mais de l’absence de véritable raison objective appuyant une prorogation longue. Force est d’admettre que les conseils du Gouvernement n’ont pas convaincu lors des plaidoiries. La Cour a logiquement souligné puis exploité ces carences pour fonder son jugement.

Parce qu’elle porte sur la prorogation qui n’avait jamais été contestée auparavant et qu’elle conduit à l’encadrer puis à la déclarer illégale sans aucune référence aux droits et libertés fondamentaux (contrairement au premier jugement Miller et à la grande majorité des jugements relatifs à la prérogative royale), la décision de la Cour suprême est un moment déterminant de l’histoire constitutionnelle britannique. La juridiction assume plus que jamais sa fonction de gardien des principes constitutionnels qu’aucun juge au Royaume-Uni n’avait embrassée jusqu’ici avec autant de volontarisme, sans soutenir pour autant une conception révolutionnaire des dits principes. Le jugement est sans nul doute conforme à l’évolution de la Constitution britannique et du rôle de la Cour de plus en plus prégnant en matière constitutionnelle. Cependant, la motivation que nous qualifierons de rapide laisse en suspens nombre de questions sur le régime de la prérogative. La Cour ne l’a pas fait disparaître, mais le curseur est placé à un niveau d’exigence qui donne au juge une marge d’appréciation considérable pour déterminer ce qui sera justiciable ou pas et ce qui sera illégal ou pas (et ce, malgré le caractère circonstancié souligné par la Cour). Pour le pouvoir exécutif, une telle décision peut potentiellement avoir des conséquences majeures sur les modalités du recours aux prérogatives qui régissent ses rapports institutionnels avec le Parlement qui, quant à lui, ressort renforcé.

[1] Miller (No 2) v The Prime ministre ; Cherry and others v Advocate General for Scotland [2019] UKSC 41, § 27.

[2] Miller v The Prime minister [2019] EWHC 2381, § 37

[3] P. Craig, “Prorogation: Constitutional Principle and Law, Fact and Causation”, U.K. Const. L. Blog, 2 septembre 2019 ; Oxford Human Rights Hub, 31 August 2019 et “Prorogation: Three Assumptions”, U.K. Const. L. Blog, 10 septembre 2019.

[4] Joanan Cherry and others v Advocate General for Scotland, [2019] CSIH 49, § 89.

Retour sur l’article du Pr Paul Craig relatif à la constitutionnalité de la prorogation et sur le premier jugement défavorable au Gouvernement

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Paul Craig a publié un nouvel article sur le site de l’Association de droit constitutionnel britannique (UKCLA Blog) pour approfondir son analyse relative à l’inconstitutionnalité de la prorogation. Afin de poursuivre le débat, nous reprenons sa démonstration en y apportant nos interrogations et nos désaccords, sans prétendre surpasser les conclusions du grand professeur. Nos lecteurs constateront que tout dépend de l’évaluation que l’on fait de la portée réelle ou théorique de l’atteinte aux pouvoirs du Parlement. Ainsi, tout en acceptant éventuellement la justiciabilité de la prérogative que Paul Craig défend (tout comme Mark Elliott), nous n’en déduisons pas pour autant une inconstitutionnalité sur le fond (et ce, même si nous avons parfaitement conscience que le juge anglais peine à distinguer justiciabilité et examen au fond). Ceci explique sans doute que les juridictions sont, pour l’instant, partagées sur la question, ce qui était prévisible.

Paul Craig revient sur trois éléments qui ont guidé les premiers jugements défavorables aux requérants qui arguaient de l’inconstitutionnalité de la décision de prorogation. L’autorité de son avis a sans nul doute joué dans la décision rendue par les trois juges écossais qui se sont prononcés en appel le mercredi 11 septembre. (add. : son premier article est cité dans l’une des opinions des juges). Les premiers éléments dont nous avons eu connaissance reprennent les convictions exprimées par le professeur d’Oxford. Nous les discutons en cinq points.

1/ Notre collègue (et néanmoins ami) estime que le motif avancé par les juridictions selon lequel la prorogation serait une décision de « haute politique » empêchant le juge de la sanctionner n’est pas convaincant. Après avoir souligné que tout gouvernement invoque ce moyen pour se défendre, Paul Craig rappelle que l’acte de prorogation n’est pas, traditionnellement, de nature politique : il s’agirait, en somme, d’un simple acte de nature technique de la vie quotidienne du Parlement. Il justifie son point de vue en mentionnant les écrits parlementaires sur la question et la pratique récente de la prorogation. Selon nous, le constat général est juste pour retenir la justiciabilité, mais il ne saurait aboutir à l’exclusion absolue de tentatives d’utilisation politique de la prorogation. Hormis les exemples historiques que Marie-Claire Considère-Charon évoque dans son dernier post sur le site de l’Observatoire (concernant les pratiques des Stuart), la prorogation a bien été utilisée récemment à des fins politiques, au moins à une reprise. Nous l’avons mentionné dans un précédent billet : celle de John Major en 1997 pour éviter la publication d’un rapport gênant à la veille des élections. La Chambre des Communes, dans le document de recherche qu’elle a produit en juillet 2019 sur la prorogation, ne manque pas de mentionner ce précédent. La question se pose de savoir comment un juge saisi de la prorogation aurait pu, au-delà de la justiciabilité, apprécier la légalité de la manœuvre de John Major. Intervenant juste avant une élection et limitée à quelques jours de plus, la prorogation n’a pas eu une portée similaire à celle qui court depuis le 9 septembre. Toutefois, peu importe la durée et le contexte, dès lors que John Major a lui aussi utilisé la prorogation à des fins politiques, même de façon très limitée. Pourtant, à l’époque, seulement quelques MPs se sont émus de la manœuvre, sans qu’un recours juridictionnel n’ait été formé. C’est donc le caractère raisonnable ou non qui est interrogé dans le cas de la prorogation de 2019. Or, même en admettant que le juge puisse décider d’apprécier le but qui sous-tend la décision de proroger (ce que la High court écarte contrairement à la Court of Session écossaise en formation d’appel), il faut reconnaître qu’il lui serait particulièrement difficile de justifier une utilisation inappropriée de la prérogative royale sans s’ériger lui-même en censeur politique. Autrement dit, le juge, en étudiant de façon approfondie les motifs du recours à la prérogative disposerait d’un pouvoir d’appréciation équivalent à celui de l’Exécutif. Pour nous, bien que nous acceptions la justiciabilité de la prérogative en l’espèce, il ne revient pas au juge de s’immiscer sur la validité d’une manoeuvre politique à l’origine d’une crise majeure qui doit être résolue par le corps politique (voir infra). Ce débat n’est pas si éloigné de celui qui existe en France sur l’appréciation de l’opportunité des décisions de l’administration par le juge administratif, ou sur la nature du contrôle du Conseil constitutionnel qui ne saurait disposer d’un pouvoir d’appréciation identique à celui du Parlement.

2/ Au mieux, l’immixtion du contrôle du juge sur la prorogation ne serait donc vraiment envisageable qu’en cas d’irrégularité formelle ou d’un caractère manifestement inapproprié. Une telle atteinte implique alors de déterminer ce qui est « manifestement inapproprié » par rapport aux principes de souveraineté du Parlement et de rule of law. Pour Paul Craig, la prorogation de ce début septembre semble l’être (voir son point 2). Il estime que les cours auraient eu la possibilité de circonstancier leur jugement au regard d’une utilisation de la prérogative qui a clairement pour finalité de limiter la capacité des parlementaires de débattre et de contrôler le gouvernement sur un sujet d’importance majeure. Une telle finalité serait en dehors du champ « traditionnel » de la prorogation (la simple « clôture » d’une session parlementaire). Ici, Paul Craig renvoie à ce qu’il a déjà voulu démontrer dans son premier article. Il ajoute que, accepter que le Gouvernement puisse utiliser la prorogation à sa guise reviendrait à valider une règle selon laquelle le Gouvernement pourrait déterminer librement, via la prérogative, quand le Parlement exercerait ses compétences de contrôle du Gouvernement et de discussion de la loi. Or cette approche serait totalement incompatible avec le principe de souveraineté parlementaire. Nous adhérons naturellement à cet aspect de la démonstration de Paul Craig, tout comme à l’argument qui vise à rejeter la défense du Gouvernement fondée sur sa prétendue volonté de présenter aux MPs le nouvel agenda législatif, ce qui n’est possible qu’en ouvrant une autre session. Là où nous nous séparons de l’analyse de notre éminent collègue, c’est que, en acceptant que la prorogation puisse être contrôlée par le juge pour ses motifs politiques, cela conduirait à mettre en cause toute action du Gouvernement dont on soupçonnerait un détournement à des fins qui ne conviendraient pas au Parlement. Un tel conflit ne peut être résolu que sur le terrain politique, c’est-à-dire par la mise en cause de la responsabilité du Gouvernement ou par l’adoption d’une loi qui priverait le Gouvernement de telle ou telle prérogative dont les MPs estimeraient qu’elle a été utilisée à des fins détournées. C’est justement ce qu’il s’est passé en partie en ce début septembre.

3/ Continuons sur l’appréciation du caractère manifestement inapproprié ou déraisonnable du recours à la prérogative. Nous l’avions aussi mise en doute en considérant que les moyens dont disposaient les parlementaires malgré la prorogation démontraient que le Gouvernement ne les avait pas bâillonnés et que, par conséquent, la souveraineté du Parlement était bien sauve. Nous avions soumis notre opinion à Paul Craig après la publication de son premier post sur le blog de la UKCLA. Il nous avait répondu dans un bref échange. Dans la troisième partie 3 de son billet du 10 septembre, il revient plus en détail sur ce point contradictoire. Paul Craig ne nie pas que le Parlement a eu les moyens de se défendre. Il reprend néanmoins les conclusions d’un article d’Alexandra Sinclair et de Joe Tomlinson pour appuyer son propos. La prorogation limite la capacité du Parlement d’opérer un contrôle sur les actes de législation déléguée nécessaires à la mise en conformité du droit interne au nouveau régime juridique qui s’imposera au jour de la sortie. Il y a effectivement de quoi s’inquiéter face à la tâche juridique considérable qui attend le Parlement et le Gouvernement pour adapter l’ordre juridique interne à la sortie de l’Union européenne. Cependant, si une prorogation de deux semaines aggrave peut-être les choses, la remettre en cause n’empêchera pas ces difficultés déjà bien connues ainsi que le révèlent nombre de rapports parlementaires publiés depuis au moins deux ans (l’Observatoire s’est fait souvent l’écho de ce débat en relayant notamment les analyses du Centre Bingham sur le Rule of Law). De surcroît, le Parlement aura tout à fait la possibilité d’examiner le travail gouvernemental sur les statutory instruments (SIs) lors du début de la nouvelle session. L’invocation des modalités d’encadrement des SIs nous paraît ainsi très spécieuse et trop circonstanciée pour justifier une sanction éventuelle d’un juge dont la portée serait potentiellement majeure pour l’équilibre des pouvoirs. Pour terminer sur ce point, nous avons de sérieux doutes sur le fait que ce sujet aurait été au cœur de débats et de contrôles parlementaires entre le 9 et 20 septembre dans la mesure où la menace du no deal aurait sans doute accaparé les parlementaires.

4/ Paul Craig achève sa démonstration en soutenant que la façon délibérée dont l’Exécutif a écarté du jeu le Parlement pendant ces deux semaines afin de poursuivre ses propres intérêts est contraire aux intérêts du pays. Cette dernière assertion nous renvoie une fois de plus à la finalité et au caractère raisonnable de la prorogation qui seraient complètement contraires à des principes constitutionnels établis. Nous ne sommes pas convaincus par ce point de vue. Permettons-nous, pour soutenir notre propos, de rappeler notre opinion quant au parallèle qui est régulièrement produit entre le problème juridique actuel et celui qui fut posé dans le jugement Miller de la Cour suprême du 24 janvier 2017. Nous estimions que « s’il y a bien des similitudes (l’opposition entre prérogative royale et souveraineté du Parlement), il ne faudrait pas pour autant les assimiler. En 2017, la décision de ne pas consulter le Parlement avant la notification avait des effets absolus : sans l’intervention des juridictions, les MPs auraient été complètement privés de la possibilité de délibérer. » En revanche, tel n’est pas le cas en l’espèce. Il y a une différence de degré majeure quant au caractère raisonnable de l’utilisation de la prérogative.

5/ Finalement, il n’est pas certain que la sanction de la prorogation par le juge soit, d’ailleurs, si respectueuse de l’esprit de la Constitution britannique. Les juridictions ne sauraient être considérées comme les seuls gardiens de l’ordre constitutionnel. Nous, juristes, devons accepter que le perfectionnement d’une société démocratique qui doit protéger l’État de droit ne se jauge pas à la seule possibilité des juridictions de remettre en cause toutes les décisions politiques (ce qui serait tout aussi dangereux pour la démocratie). Ce perfectionnement réside aussi, et peut-être surtout, en la capacité des institutions politiques de s’autolimiter et d’assumer leur rôle de contre-pouvoir. Le Parlement, dans l’histoire anglaise puis britannique, fut et demeure un défenseur du « règne du droit » et de sa souveraineté. Le juge ne saurait en avoir le monopole. La crise du Brexit a montré que le Parlement, malgré les actions de l’Exécutif, sait être un gardien de ces principes. Le succès de Gina Miller devant la Cour suprême le 24 janvier 2017, les actions efficaces de John Bercow pour assurer que le Parlement ait son mot à dire sur les modalités du Brexit, et la réaction d’élus et de lords éclairés comme Yvette Cooper, Dominic Grieve, Ken Clarke, Oliver Letwin ou Hilary Benn pour contrecarrer les plans de Boris Johnson en sont les illustrations. L’intervention du juge sur la question de la prorogation ne saurait résoudre à elle seule une crise qui est d’abord politique avant d’être juridique. Le jugement final de la Cour suprême est attendu avec impatience, mais nous estimons que si la prérogative est peut-être “justiciable”, elle n’est pas pour autant inconstitutionnelle.

PS : nous ne discutons pas dans ce post de l’un des motifs sous-jacent retenu par la Court of Session selon lequel le Gouvernement aurait trompé la reine pour parvenir à ses fins. Cet argument, s’il devait être retenu par la Cour suprême, bouleverserait un pan entier de la Constitution britannique en rendant justiciable des relations interinstitutionnelles qui relèvent de la haute politique.


Addendum : après le jugement de la Court of Session en appel, la question se pose de savoir si le Parlement est en capacité de se réunir à nouveau. Les débats font rage depuis le rendu de la décision des trois juges, mais le fait que ces derniers n’aient pas expressément enjoint au Gouvernement d’agir afin que le Parlement siège à nouveau semble suffisamment clair (voir l’opinion de J. Mitchell QC relayée par le Guardian : “the refusal by Lord Carloway, the lord president, and his two colleagues to impose an interdict or injunction ordering parliament to be reconvened meant the court had not instructed the UK government to do anything.”). Boris Johnson a néanmoins décidé de se soumettre à des questions via les réseaux sociaux en ce mercredi normalement dévolu aux PM Questions au Parlement.

Nous relayons deux opinions contraires à celles des juges écossais et de Paul Craig, y compris sur la question de la justiciabilité : celle de Lord Sumption (ci-dessous), et celle de Timothy Endicott qui nous conduit à la remarque juridique suivante :

Avant le FTPA de 2011, les dissolutions de convenance auraient-elles pu être contestées devant une juridiction ? Il s’agissait alors toujours d’une prérogative royale dont l’usage était souvent détourné de sa finalité première, à savoir vider le conflit entre le Gouvernement et le Parlement. On parlait alors de “dissolution à l’anglaise” qui aménageait donc bien l’utilisation de la prérogative royale pour le “confort” de l’Exécutif… À méditer.

Remarque de Lord Sumption :

” What I think this illustrates is that if you, as a government, do something sufficiently outrageous, and politically the prorogation of parliament was politically outrageous, you tempt judges to push the boundaries out, and it looks from the summary as if that is what the Scottish judges have done …

My own view is that this is a political issue, not a legal one, and that the case can only be resolved politically …

I’m not going to give a prediction, but I think that if [the supreme court] were to decide that the Scottish judges were right, they would be making really quite significant changes to a correct understanding of our constitution because the issue is the propriety of the legal motives, and that seems to me to be a fundamentally political issue.

He also said that the prorogation decision was wrong politically, but that the proper response would be to change the law. He said:

I have no doubt that politically this was a disgraceful thing to do and what tends to happen is that you change the law in response to a sufficiently appalling example of abuse.”

 

Le nouveau premier rôle du Brexit dévolu à Boris Johnson : comédie, tragédie ou drame en happy end ? Par M.-C. Considère

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Après des publications ponctuelles sur les premiers enseignements et difficultés politico-juridiques qui s’annoncent depuis l’entrée en fonction de Boris Johnson, Marie-Claire Considère produit une synthèse lumineuse sur la persistance d’une situation insoluble. Le volontarisme de Boris Johnson est loin de pouvoir répondre à tous les obstacles. Pire encore, sa son seul leadership est de nature à en créer de nouveau. Comme nous l’évoquions dans l’analyse du 7 août dernier, le no deal accidentel est de plus en plus probable…

Avec une large avance sur son concurrent à la direction du parti conservateur[1], Jeremy Hunt, Boris Johnson a succédé à Theresa May pour devenir le 77e Premier ministre du Royaume-Uni. Ce pur produit de l’élite anglaise, au verbe haut, a accédé ainsi au Premier rôle, tant convoité, qui couronne un parcours autant médiatique que controversé.

Son élection, par moins de 0,4% de l’électorat britannique, est survenue au terme d’une attente de deux mois, sans suspense, tant sa victoire était donnée comme acquise et cela malgré tous les griefs qui pouvaient lui être reprochés. Seul l’écart entre les deux candidats pouvait donner lieu à quelques spéculations. Dans cette course à l’investiture, on a pu assister à une surenchère électoraliste entre les deux candidats, Boris Johnson, très à l’aise dans sa rhétorique de reconquête et Jeremy Hunt, dans le sillage du favori, tentant maladroitement de rivaliser en fermeté et détermination.

Le vainqueur de l’élection a rallié aisément et massivement les adhérents du parti conservateur, adeptes d’un Brexit dur, en leur garantissant la fin d’un processus éprouvant et interminable. Celui qui est souvent taxé de bouffon ou de clown était devenu la véritable coqueluche de cette petite fraction de l’électorat, lassée par les échecs de Theresa May et ses promesses non tenues. Il leur est apparu comme l’homme fort qui, outre son assurance, son ton direct et la simplicité de son discours, a l’habileté de mettre les rieurs de son côté tout en leur promettant des lendemains qui chantent.

Une entrée en scène fracassante

Farouche partisan d’un Brexit sans concession, il a martelé ses objectifs sous le slogan de  DUDE, un programme qui tient en quatre lettres ou initiales : D pour deliver  c’est-à-dire faire aboutir le Brexit, U pour Unite soit ressouder le pays, D pour Defeat au sens de (a)battre le chef de l’opposition Jermy Corbyn, et enfin E pour Energize, rendre son énergie à une nation affaiblie.

Dans son discours très combatif du 23 juin 2019 devant le 10 Downing street, Boris Johnson s’est insurgé contre tous les oiseaux de mauvais augure qui laissent présager un avenir sombre pour le pays et a réitéré sa promesse de sortir le Royaume-Uni de l’Union européenne, coûte que coûte, au 31 octobre, avec ou sans accord, l’essentiel étant pour lui de sceller le divorce avec ses partenaires européens. “Do or die”, s’est-il écrié, en quelque sorte « Ou ça passe, ou ça casse ! ». Il s’est également engagé à restaurer la confiance dans la démocratie grâce à un nouvel et meilleur accord qui, selon lui, optimisera les chances d’un Brexit réussi tout en permettant le développement d’un nouveau partenariat avec le reste de l’Europe fondé sur le libre-échange et un soutien mutuel.

L’équipe de choc qu’il a choisie pour l’accompagner dans sa mission est homogène et sa composition ne laisse aucun doute sur la nouvelle direction prise par le chef du gouvernement. Après avoir tiré les leçons du mandat de Theresa May, si violemment critiquée et désavouée par les membres de son gouvernement, y compris lui-même, il s’est employé à récompenser ses fidèles et régler ses comptes avec ses opposants. Après avoir renvoyé 13 membres de l’ancien cabinet, une expulsion qu’on a comparée à “la nuit des longs couteaux” qui marqua le mandat de Harold Macmillan en 1962, il a réuni autour de lui un cabinet d’ultraconservateurs qui lui sont tout acquis, incarnant l’aile droite et la ligne dure du parti, à commencer par Dominic Raab, nommé ministre des Affaires étrangères, qui fut le premier à émettre l’idée d’une prorogation du Parlement pour faire passer une sortie sans accord. Un certain nombre de ministères a été attribué à des personnalités controversées ou qui n’ont guère brillé pour leur compétence, mais lui ont témoigné un soutien appuyé, comme Priti Patel à l’Intérieur ou Jacob Rees-Mogg, l’ultra-brexiter chargé des Relations du Gouvernement avec le Parlement, sans oublier Dominic Cummings, qui a magistralement dirigé la campagne référendaire pro-Brexit, et qui devient son premier conseiller.

La trajectoire du no deal et la perspective d’une double collision

Boris Johnson a, d’emblée, positionné le Royaume-Uni sur la trajectoire du no deal comme la solution par défaut dans l’absence d’un accord renégocié avec Bruxelles qui éliminerait le backstop, il n’a eu de cesse de déclarer catégoriquement que ce dispositif de sécurité qui a cristallisé toutes les critiques contre l’accord âprement négocié par Theresa May, était antidémocratique et “mort”. Ses prises de position laissent présager de nouveaux affrontements, voire une double collision avec les responsables européens, d’une part, et avec le Parlement britannique, d’autre part. On peut s’attendre, une fois passée la période estivale, à un nouvel épisode du chicken game ou jeu de la poule mouillée, où chacune des parties s’élance à l’assaut de l’autre, en pariant que l’adversaire flanche à la toute dernière minute de la toute dernière heure de façon à éviter le choc frontal.

La question essentielle est de savoir si, dans ce jeu implacable, Boris Johnson ira jusqu’au bout de sa démarche, quel qu’en soit le prix, pour remplir le contrat qu’il s’est fixé auprès de ses électeurs. Est-ce que son aversion pour l’Europe est telle qu’il soit prêt à sacrifier les intérêts de son pays et l’intégrité du Royaume ?

La route qu’il a manifestement choisie pour mettre en place un dénouement « heureux » au drame qui s’est aggravé au fil des trois années écoulées depuis le referendum du 23 juin 2016, est semée de tels écueils qu’elle s’assimile à un parcours d’obstacles à court terme. Elle exclut toute période de transition qui puisse permettre de tracer la voie d’une nouvelle relation commerciale avec l’Union européenne.

Le nouveau chef de gouvernement hérite d’une situation de crise qui a provoqué la démission de ses deux prédécesseurs. La crise du Brexit a entraîné une crise politique grave qui a opposé le gouvernement de Theresa May et le Parlement pendant une grande partie de son mandat. Depuis l’arrivée au pouvoir de Boris Johnson, ces relations risquent de se détériorer davantage. D’après l’historien Anthony Seldon, jamais depuis 1940 un Premier ministre n’a hérité d’autant d’instabilité politique au moment où il est appelé à prendre une décision de la plus haute importance pour l’avenir de son pays.

La cause irlandaise vue de Bruxelles

Les responsables européens, Michel Barnier tout comme Jean-Claude Juncker, n’ont pas tardé à réagir à ces demandes de modifications de l’accord de divorce, en réaffirmant qu’il était totalement exclu de le rouvrir et d’en retirer le filet de sécurité indispensable au maintien d’une frontière ouverte entre les deux Irlande. Leur intransigeance est manifestement à la hauteur des enjeux, autant politiques qu’économiques, liés au respect de l’Accord du Vendredi Saint de 1998, à la stabilité politique de l’Ulster et à l’avenir des deux économies d’Irlande. Eu égard à la question ultrasensible de la frontière irlandaise, l’Union européenne a exigé des garanties de la part du gouvernement britannique avant de passer à la seconde phase de négociations portant sur la future relation commerciale et, à cet effet, a proposé un filet de protection ou backstop  qui maintiendrait l’Irlande du Nord en « alignement complet » avec la République d’Irlande (marché unique et union douanière) pour empêcher le retour d’une frontière physique entre les deux parties de l’île. Sous la pression des unionistes du DUP qui ont rejeté fermement toute mesure d’exception pour l’Irlande du Nord, il a été décidé que le backstop s’étende à tout le Royaume-Uni.

On a vu que les alternatives au backstop proposées par les Britanniques pour résoudre le problème de la frontière irlandaise avaient été jugées impraticables ou irréalistes. Les nouvelles technologies qui peuvent éviter les contrôles et les retards au passage de la frontière entre deux pays qui n’obéissent pas aux mêmes règles commerciales ainsi qu’aux mêmes normes et standards n’ont pas encore été testées. De surcroît, elles ne pourraient s’appliquer à l’agroalimentaire ou au transport de bétails.

Délimiter une durée dans l’application du backstop paraît également difficilement concevable dans la mesure où ce dispositif est destiné à être provisoire en attendant que la question de la frontière soit résolue dans le cadre de la nouvelle relation commerciale post-Brexit. L’obstination des partisans d’un Brexit dur à rejeter le backstop, qui, selon Boris Johnson, enchaînerait à jamais le Royaume-Uni et en ferait un État vassal de l’Europe, tient à leur incapacité à concevoir une autre solution crédible. Toutefois la fermeté des positions européennes et irlandaises à l’égard du backstop a pu soulever quelques objections parmi les partisans d’une attitude plus souple dans le souci des intérêts économiques des États membres qui, comme l’Allemagne, peuvent être très dépendants du marché britannique pour leurs exportations.

Un partenaire très vulnérable

La situation périphérique de l’Irlande, qui ne peut que s’accuser avec le Brexit, sa petite taille et son économie très ouverte lui imposent un principe stratégique fondamental : ne pas se laisser marginaliser et défendre ses intérêts tout en conservant une image positive au sein de l’Union.

Le Premier ministre, Leo Varadkar, et son vice Premier ministre et ministre des Affaires étrangères, Simon Coveney, ont chacun vivement défendu le backstop et dénoncé avec tout autant de vigueur les risques du no deal qui serait très dommageable pour les économies irlandaise et nord-irlandaise. La position de l’Irlande est certes des plus délicates. Elle est le seul État membre à partager une frontière terrestre avec le Royaume-Uni et cette frontière, issue de la partition de l’île il y a près d’un siècle, est à la racine d’un conflit meurtrier qui a duré trois décennies et qui est encore présent dans les esprits. Les accords de paix ont inauguré une nouvelle ère de stabilité et de coopération sans entraves entre Dublin et Belfast. Il est fort à parier que l’absence de backstop, c’est-à-dire de garantie contre le retour de toute infrastructure physique le long de cette frontière sinueuse de près de 500 km, provoque la colère des Irlandais, en particulier ceux des zones frontière qui ont pris pour habitude de commercer et circuler librement d’un pays à l’autre. Le parti nationaliste, le Sinn Féin, a évoqué l’éventualité d’actes de désobéissance civile et la police d’Irlande du Nord (PSNI) a prévenu que des postes-frontière pourraient être perçus comme des cibles évidentes pour les groupes de paramilitaires républicains dissidents.

Les économies de l’Irlande et du Royaume-Uni étant devenues, au cours des dernières décennies, interdépendantes et complémentaires, le Brexit fait également peser de gros risques sur les échanges commerciaux dans le cadre nord-sud autant que dans le cadre est-ouest entre les deux îles[2]. Le secteur exportateur irlandais (hors multinationales) reste bien plus exposé que celui de ses concurrents européens et s’est déjà montré très sensible à la dépréciation accrue de la livre sterling et au ralentissement de la demande britannique. Le Royaume-Uni reste le principal fournisseur de l’Irlande à concurrence de 22,1% de ses importations. Tous les échanges commerciaux seraient mis à mal par l’instauration de tarifs douaniers et d’une nouvelle réglementation britannique en matière de sécurité alimentaire. Le risque est particulièrement élevé pour le tissu des petites et moyennes entreprises irlandaises au nord comme au sud, qui sont essentielles à l’emploi, surtout en milieu rural, et mal armées pour conquérir de nouveaux marchés.

Il s’agit pour l’Union européenne, au nom de la solidarité interétatique, de protéger un État membre qui a le plus à craindre de toute forme de Brexit, et plus particulièrement d’un Brexit dur. La préoccupation de l’UE est aussi d’envoyer un signal fort à l’adresse des petits États membres qui peuvent se sentir fragilisés, voire marginalisés par le poids des plus gros, tout autant qu’à ceux qui seraient tentés par une sortie de l’Union ou du moins une renégociation de leur traité d’adhésion.

Si elle entend bien faire valoir ses intérêts et souligner les risques qu’elle encourt en cas de Brexit dur, l’Irlande a aussi à cœur de conserver de bonnes relations avec l’État voisin qui est pour elle un partenaire vital. Les relations avec le Royaume-Uni, malgré les désirs affichés de part et d’autre de rester en bons termes, se sont inévitablement tendues compte tenu du rejet britannique du backstop qui constitue pour l’Irlande une garantie essentielle au maintien d’une influence politique et économique. Les autorités dublinoises doivent en outre se garder d’accréditer la thèse selon laquelle une sortie du Royaume-Uni sans accord serait probable, tout en prenant les dispositions nécessaires pour se préparer aux conséquences de cette fâcheuse éventualité, en particulier en matière douanière.

D’après un rapport du groupe de recherche UK in a changing Europe[3], la province britannique pourrait sévèrement subir l’impact négatif d’un no deal. L’économie nord -Irlandaise s’avérerait mal préparée aux chocs associés à ce scénario. Pas moins de 40 000 emplois seraient menacés. À ces pressions sur l’emploi, s’ajouteraient le risque d’une montée des activités clandestines ainsi que celui de fortes pressions sur les sociétés de la part de groupes criminels organisés.

L’éventualité d’un passage en force de Boris Johnson

Si le Premier ministre s’en tient à son engagement de sortir le pays au 31 octobre, sans accord faute de renégociations avec Bruxelles, une entente paraissant improbable, deux solutions s’offrent à lui : soit passer outre la volonté du Parlement en décidant de le proroger ou de le suspendre pour mener à bien son projet, soit tenter de modifier l’arithmétique parlementaire en convoquant de nouvelles élections.

On sait que, dans le but d’empêcher la prorogation du Parlement, le 18 juillet dernier, quelques jours avant la démission de Theresa May, un amendement au projet de loi relatif à la formation de l’Exécutif en Irlande du Nord (Northern Ireland (Executive Formation) Bill), a été déposé conjointement par le travailliste Hillary Benn et le conservateur Alistair Burt, et voté à une majorité de 41 voix (315 pour et 274 contre). Il s’agissait, initialement, de rendre la présence des députés à la Chambre juridiquement contraignante toutes les deux semaines afin qu’ils puissent être informés de l’avancement des pourparlers visant à la restauration de l’Exécutif nord-irlandais[4]. Dans sa deuxième version, Dominic Grieve, l’ancien ministre de la Justice de Theresa May, a renforcé la capacité du Parlement à bloquer toute tentative de prorogation par le Premier ministre en ajoutant que dans l’éventualité où les ministres ne pourraient pas honorer leur obligation d’informer les Communes sur la question de l’Exécutif nord-irlandais, le Parlement devrait se réunir le jour prévu et siéger pendant cinq jours d’affilée. On constate à quel point de façon directe ou indirecte la question irlandaise participe de la problématique du Brexit.

L’impasse politique en Irlande du Nord

Pour mémoire, l’Exécutif et le Parlement nord-irlandais ont cessé de fonctionner en janvier 2017, suite à la démission du vice-premier ministre nationaliste. Une crise politique au sein de l’exécutif nord-irlandais opposait alors Arlene Foster, Première ministre et chef de file du Parti unioniste démocrate (DUP), et Martin McGuinness, vice-premier ministre issu du Sinn Féin. Outre un grave scandale politico-financier dit du cash for ash[5], leurs désaccords profonds portaient sur plusieurs dossiers comme le soutien financier à la langue gaélique, la question du mariage homosexuel et le Brexit. Les deux partis situés aux deux extrêmes du paysage politique nord-irlandais et du clivage nationaliste/unioniste ont été appelés à partager le pouvoir selon les vœux de l’électorat qui les a désignés comme premier et second parti en nombre de suffrages. On peut aisément concevoir la difficulté d’une telle cohabitation entre les représentants de deux formations aux idéologies et objectifs diamétralement opposés. La campagne du referendum sur le Brexit a vu les clivages s’accuser entre les deux camps, les Unionistes étant majoritairement favorables au Brexit et les nationalistes y étant résolument opposés. Le score de 55,8% de suffrages contre le Brexit a révélé qu’une majorité de Nord-Irlandais, y compris certains unionistes, souhaitaient rester dans l’Union européenne.

Le modèle de type « consociatif » instauré par l’Accord du Vendredi Saint, et censé convenir à des sociétés très divisées, aurait pu mieux fonctionner si les deux partis modérés, le parti unioniste d’Ulster et le parti travailliste social-démocrate (SDLP) avaient été appelés à former le gouvernement comme ce fut le cas jusqu’en 2003 sous le mandat de David Trimble et Seamus Mallon.

Des discussions ont été engagées sous l’impulsion de divers acteurs comme le vice-premier ministre irlandais Simon Coveney pour tenter de sortir la province de l’impasse politique qui la prive d’une participation légitime au débat autour du Brexit. Jusqu’à présent aucun progrès n’est à signaler, les deux partis campant sur leurs positions et refusant toute forme de compromis. Bien que les discussions soient jugées “constructives”, il n’y a vraisemblablement pas lieu d’espérer une issue à la crise avant le 31 octobre 2019.

Le problème du blocage institutionnel en Irlande du Nord qui perdure depuis deux ans et demi pourrait rendre la situation explosive en cas de sortie sans accord. Si ce scénario se réalise, il pourrait en effet provoquer la suspension effective de l’édifice gouvernemental mis en place par l’accord du Vendredi saint et le retour à l’administration directe de la province par Londres.

Theresa May avait affirmé que l’Irlande du Nord serait incapable de prendre les mesures préparatoires adéquates en cas de no deal puisqu’il n’y aurait pas de ministres pour en assumer la tâche. Le nouveau ministre des affaires étrangères, Dominic Raab, interrogé sur les problèmes d’organisation que poserait une sortie sans accord a répondu que le gouvernement s’assurerait que tout soit mis en place de sorte que l’on ne soit pas confronté à un vide institutionnel en Irlande du Nord.

Dans ce climat de grande incertitude et d’inquiétude croissante la question de l’unité irlandaise a refait surface et agite beaucoup les esprits au nord comme au Sud. Le scénario du no deal, s’il se réalisait, ferait inévitablement ressurgir l’idée d’un referendum sur le sujet. Le rattachement de la province à la République a été prévu par l’Accord de paix du Vendredi Saint à condition qu’une majorité de Nord-Irlandais donnent leur consentement. Avec tous les risques politiques et économiques associés à un hard Brexit, cette éventualité qui paraissait encore lointaine il y a peu de temps semble se rapprocher.  Elle permettrait à l’Irlande du Nord de rester dans l’Union européenne avec tous les avantages économiques et financiers que cela suppose.

Une contre-offensive parlementaire

Dans son article du 23 juillet intitulé “Élection de BoJo, la problématique de la prorogation du Parlement et la persistance du scénario du no deal “, Aurélien Antoine a analysé avec une grande précision les chances des Parlementaires de bloquer le scénario de la sortie sèche par le biais de cet amendement. Il explique clairement que la réussite d’une telle démarche n’est pas garantie. Elle peut compliquer sérieusement la tâche du Premier ministre, mais ne peut pas la rendre impossible. Même si un éventuel passage en force peut paraître contraire au principe de souveraineté du Parlement, qui est un fondement essentiel de la démocratie britannique, il reste à prouver que cette souveraineté ait bien été bafouée.

Lorsque le Parlement rouvrira ses portes le 3 septembre 2019, le chef de l’opposition, Jeremy Corbyn, décidera certainement de déposer une motion de défiance[6] contre le Premier ministre et de tenter de provoquer la chute du gouvernement. Il aura l’appui les députés opposés au Brexit. On peut supposer qu’un petit nombre de députés conservateurs pro-européens emmenés par l’ancien ministre de la Justice Dominic Grieve soient prêts à enfreindre la consigne (three-line whip) et voter la motion, mais il est difficile de savoir s’ils passeront à l’acte sachant qu’ils risquent de perdre l’investiture du parti aux prochaines élections, ce qui mettrait un terme à leur carrière. Si la motion est votée, il est à prévoir que le Premier ministre persiste dans la voie qu’il s’est tracée et refuse de démissionner contrairement à la convention en vigueur. C’est du moins ce qu’ont laissé entendre les membres de son cabinet. Selon Catherine Haddon, membre du groupe de réflexion, Institute for Government, la seule arme dont disposerait réellement le Parlement serait la pression politique, qui a certes obligé Theresa May à démissionner, mais n’est pas certaine de venir à bout de la détermination de son successeur[7].

Après le vote de la motion, une période transitoire de deux semaines devrait permettre la formation d’un nouveau gouvernement. Ce serait l’occasion pour Grieve et ses alliés de proposer un gouvernement d’unité nationale transpartisan sous la conduite d’une personnalité consensuelle. Mais il faut compter avec le chef de l’opposition qui est tout sauf un rassembleur. La direction travailliste a d’ailleurs rejeté toute participation à un gouvernement d’unité  nationale qui ne soit pas conduit par Jeremy Corbyn. Si l’opposition ne parvient pas à s’entendre, de nouvelles élections doivent avoir lieu dans un délai de 25 jours une fois la « période de gel » écoulée. Cependant, le choix de la date des élections reviendrait au Premier ministre qui pourrait très bien demander à la Reine de reporter la date de l’élection après le 31 octobre.

De nouvelles élections à l’automne

Si la méthode de Boris Johnson diffère de celle de Theresa May par sa brutalité, l’arithmétique parlementaire n’a pas changé.  La majorité du parti conservateur aux Communes, qui dépend du soutien des Unionistes nord-irlandais, s’est encore réduite après la victoire de la candidate des libéraux démocrates, Jane Dodds, à l’élection partielle de Brecon et Radnordshire au Pays de Galles. Cette majorité risque encore de se rétrécir avec la défection probable de Philip Lee, un des rares élus conservateurs favorables à la tenue d’un second referendum, qui rejoindrait les Libéraux démocrates.

Avec une majorité aux Communes décidée à bloquer une sortie sans accord, le nouveau Premier ministre risque fort d’être soumis à de très fortes pressions politiques tant sur le plan interne qu’international. Quand bien même Boris Johnson pourrait se flatter d’avoir un nouvel ami à la Maison Blanche, la Présidente démocrate de la chambre des Représentants, Nancy Pelosi, a averti le gouvernement britannique que le Congrès américain ne soutiendrait pas le futur accord commercial avec la Grande-Bretagne s’il allait à l’encontre des accords de paix[8]. Elle a rappelé que la question de l’Irlande du Nord était essentielle pour les membres du Congrès[9]. Cette déclaration est survenue au moment où Boris Johnson insistait sur la nécessité de supprimer le backstop en déclarant qu’il ne négocierait avec les Européens qu’à cette condition.

Même s’il a déclaré le 26 juillet lors de sa visite à Birmingham qu’il n’était pas question de procéder à de nouvelles élections, beaucoup d’éléments, autant dans ses discours que dans les premières mesures annoncées par son gouvernement, sans oublier la lettre adressée à tous les fonctionnaires du gouvernement les enjoignant de s’abstenir de toute demande de congé avant le 31 octobre, semblent indiquer le contraire. Il s’agit certes d’un pari risqué comme l’a clairement démontré le fiasco des élections de 2017 qui devaient permettre à Theresa May de conforter sa majorité.

Il est vrai que le Premier ministre dispose cependant d’un certain nombre d’atouts. Depuis la course à l’élection de leader du parti, les enquêtes d’opinion indiquent que le parti conservateur, qui était descendu à moins de 10% des suffrages lors des élections européennes est remonté à 30% des intentions de vote. Le « rebond de Boris » (Boris bounce) semble être essentiellement dû au retour d’une partie de l’électorat conservateur naguère séduit par le discours du chef du parti du Brexit, Nigel Farage qui a su capitaliser sur l’impasse actuelle pour réaliser le score étonnant de 31% des suffrages aux élections européennes. Lors de sa visite au pays de Galles, Boris Johnson a exhorté les partisans d’un Brexit sans délai à ne pas s’en remettre à Nihel Farage, mais de voter conservateur, le seul à pouvoir les sortir de l’Europe à la date du 31 octobre.

Mais le parti du Brexit n’est pas le seul à être dans la ligne de mire de BoJo. Il entend également profiter des divisions des travaillistes et des difficultés de leur leader, qui n’a pas la maîtrise de son parti et a perdu la confiance d’une minorité non négligeable de ses élus. Cette vulnérabilité peut être une aubaine pour le gouvernement. L’électorat travailliste, tiraillé entre les pro et les anti-Brexit et dérouté par le manque de position claire de leur leader, peut être tenté de se tourner vers d’autres formations. Des partisans du remain ne manqueront pas de se laisser attirer par le discours sans ambiguïté des libéraux démocrates, tandis que les électeurs des circonscriptions travaillistes qui ont voté massivement pour le Brexit peuvent être disposés à se rallier à celui qui les sortira de l’Europe au plus vite. Le Premier ministre n’a pas hésité à annoncer des mesures populaires avec l’octroi de nouvelles enveloppes budgétaires au profit des services publics, de l’éducation, des hôpitaux et des pêcheurs dans l’optique de conquérir cette frange du Labour qui a souffert des mesures d’austérité prises par Teresa May, mais ne se retrouve plus dans un leader dont la popularité et l’image se sont érodées. Il leur promet également plus de sévérité dans la lutte contre la criminalité avec des policiers plus nombreux, dotés de plus de pouvoirs en matière d’interception et de fouille, et aussi plus de places dans les prisons.

Si le Premier ministre dispose d’un certain nombre d’atouts, sa marge de manœuvre reste limitée compte tenu de l’ampleur du rejet et de la colère qu’il risque de provoquer en imposant une décision contre la volonté du Parlement. L’ancien Premier ministre John Major a évoqué le règne de Charles 1er d’Angleterre, qui n’hésita pas à proroger le Parlement, puis à le dissoudre, et déclencha une guerre civile qui aboutit à son exécution le 30 janvier 1649.

Une autre difficulté majeure tient à la maîtrise de l’ordre du jour dans cet affrontement entre exécutif et législatif. Le calendrier de la rentrée parlementaire est en effet extrêmement serré au point que l’on puisse prévoir une course de vitesse entre le chef du gouvernement et le Parlement, entre le 22 octobre et le 4 novembre.

Après la dissolution du Parlement, les partis politiques et les candidats disposent de 25 jours pour tenter de convaincre les électeurs. Si, comme certaines rumeurs semblent l’indiquer,

les élections se tenaient début novembre, le retrait éventuel du Royaume-Uni de l’Union européenne le 31 octobre aurait eu lieu selon le scénario du no deal « accidentel », en pleine période préélectorale où, en principe, aucune décision politique ne doit être prise. La perspective d’un tel coup de force a fait dire au chef de l’opposition que le Premier ministre préparait un « abus de pouvoir anticonstitutionnel, anti-démocratique et sans précédent ». Il a jugé nécessaire d’en référer au Secrétaire du Cabinet pour lui demander des précisions sur les règles afférentes à cette période dite de purdah[10].

Une intervention de la Reine en dernier recours ?

Traditionnellement, le seul moment où la Reine peut exercer son influence sur la vie politique est à l’occasion des rencontres privées qu’elle a avec le Premier ministre où elle peut exercer son « droit d’être consultée, d’encourager et d’avertir ». Sa dernière intervention effective remonte à 1975 à l’occasion de la crise constitutionnelle en Australie, mais selon Sarah Nickson de l’Institute for Government[11] les conséquences furent négatives pour le Premier ministre élu et le Premier ministre sortant. Si après le vote de défiance Boris Johnson refusait de démissionner la Reine pourrait-elle l’obliger à le faire et choisir un autre chef de gouvernement ? Si les avis divergent à ce sujet, il paraît certain qu’elle aurait besoin de l’assurance formelle qu’une majorité de députés se soit ralliée sous un autre nom, une hypothèse qui paraît hautement improbable. Toutefois, selon Royal Central[12], un organe de presse indépendant consacré à la famille royale, Sa Majesté n’a pas caché sa lassitude et ses frustrations devant l’état de la vie politique au Royaume-Uni et l’incapacité des responsables politiques à exercer correctement leurs fonctions.

Conclusion

Dans sa préface d’Androcles et le Lion, le célèbre dramaturge irlandais George Bernard Shaw a écrit : « la prétendue aptitude des Anglais à se gouverner eux-mêmes est démentie par chaque chapitre de leur histoire ». Ce jugement de l’auteur, livré de façon ironique en 1912 dans le but de railler la rhétorique impérialiste et la conviction des Anglais que des peuples inférieurs comme les Irlandais n’étaient pas aptes à se gouverner eux-mêmes, prend une pertinence particulière dans le contexte actuel.

Le scénario que le Premier ministre risque de mettre en place pourrait se comparer à une mauvaise farce si l’avenir d’une nation et la survie d’un État n’étaient pas en jeu.

Si l’ancien Premier ministre travailliste Gordon Brown a dénoncé une idéologie nationaliste destructive en déclarant que l’Union des quatre nations risquait fort de sombrer dans l’oubli, le conservateur John Major, qui succéda à Margaret Thatcher, s’est déclaré prêt à poursuivre Boris Johnson devant les tribunaux.

La partie n’est pas gagnée pour le Premier ministre. Ses qualités de manœuvrier tout comme celles de son premier conseiller en stratégie, Dominic Cummings, vont être sérieusement mises à l’épreuve. Outre la crise de réputation que va subir le Royaume-Uni, les pressions accrues sur la livre, l’emploi, la consommation et la croissance pourraient bien enrayer le processus du no deal.

[1] Il obtint 92 153 voix contre Jeremy Hunt qui a recueilli 46 656 suffrages.

[2] Le départ du Royaume Uni pourrait toutefois préfigurer une meilleure attractivité pour l’Irlande en matière d’investissements étrangers, qui profiteraient aux secteurs à forte valeur ajoutée de l’industrie pharmaceutique, des hautes technologies de la banque, de l’assurance et des services financiers, même si la concurrence avec d’autres pôles européens risque d’être rude.

[3] « Cost of no deal revisited », UK in a changing Europe, https://ukandeu.ac.uk/wp-content/uploads/2018/09/Cost-of-No-Deal-Revisted.pdf

[4] Ce projet de loi avait donné lieu à un premier amendement, déposé par l’ancien ministre de la Justice pro-européen, le 8 juillet, mais qui n’avait pas été retenu.

[5] La Première ministre, Arlene Foster, était gravement mise en cause dans un programme d’aides financières pour la mise en place d’un système de chauffage à l’énergie renouvelable. Ce programme, à l’usage des fermiers et des patrons de petites entreprises, aurait donné lieu à de graves abus et il aurait pu coûter 400 millions de livres à l’État, s’il avait été poursuivi jusqu’à 2036.  

[6] La motion serait libellée en ces termes : “Cette Chambre n’a plus confiane dans le gouvernement de sa Majesté”.

[7] Catherine Haddon, “Can Parliament stop no deal ?”, The Economist, 8 juillet 2019.

[8] Julian Borger, “We’ll block trade deal if Brexit imperils open Irish border”, say US politicians, The Guardian, 31 juillet 2019.

[9] Richard Neal, Coprésident du Caucus des Amis de l’Irlande et Président de la commission des finances à la Chambre des Représentants a également déclaré que la dimension américaine de l’Accord du Vendredi Saint était primordiale.

[10] Ce mot en langue ourdou, qui fait référence à un état d’isolement et de secret, désigne la période préélectorale où les fonctionnaires du gouvernent reçoivent des instructions précises sur les règles à suivre dans la conduite des affaires publiques.

[11] Sarah Nickson, BBC Newsnight interview, 8 juillet 2019.

[12] Charlie Proctor, The Queen ‘dismayed’ by politicians who have an ‘inability to govern’, Royal Central, 11 août 2019,  https://royalcentral.co.uk/uk/queen/the-queen-dismayed-by-politicians-who-have-an-inability-to-govern-128448/

Élection de BoJo, la problématique de la prorogation du Parlement et la persistance du scénario du no deal

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Le nouveau leader du parti conservateur vient d’être désigné. Par convention politique, Boris Johnson hérite aussi des clefs du 10 Downing Street. Il bat son concurrent et ministre des Affaires étrangères sortant, Jeremy Hunt, par 92153 voix contre 46656.   L’événement était prévu et ne surprend personne. Avant de tenter de profiter de congés mérités dans une torpeur caniculaire inquiétante, il n’est pas inutile de faire le point sur les actualités politiques et juridiques récentes du Brexit… histoire de faire un sort à quelques imprécisions et inexactitudes que nous entendons ici ou là.

Le Parlement a-t-il empêché de façon absolue la prorogation du Parlement ?

Le 18 juillet, la Chambre des Communes a adopté un amendement au projet de loi relatif à la formation de l’Exécutif en Irlande du Nord qui est en crise depuis plus de deux ans (notamment en raison de l’intransigeance du DUP qui ne se contente pas de troubler l’émergence d’une majorité à Westminster favorable à un accord sur le Brexit). Apparemment, ce texte n’a que peu de liens avec la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. Pourtant, les parlementaires sont parvenus à utiliser ce véhicule législatif pour contraindre le futur Premier ministre à ne pas procéder à la prorogation du Parlement quelque temps avant la date fatidique du 31 octobre. Nous avions évoqué cette possibilité dans une note d’un précédent billet. La prorogation consiste à mettre un terme à la session parlementaire. La décision est prise par le monarque sur la recommandation du Conseil privé, en général concomitamment à la dissolution du Parlement. En vertu des conventions de la Constitution, c’est le Gouvernement qui est en est maître. La reine ne saurait s’y opposer, pas plus que le Parlement lui-même. Ce dernier n’a que le pouvoir d’en encadrer le recours. C’est ce qu’il a fait en cette mi-juillet.

Le projet de loi prévoit que le Gouvernement publiera systématiquement un rapport à destination des parlementaires pour qu’ils sachent où en sont les négociations relatives à la formation d’un exécutif en Irlande du Nord. S’appuyant sur un premier amendement adopté par les Communes puis modifié par les Lords, Dominic Grieve a proposé une nouvelle mouture rendant encore plus drastiques les obligations imposées au Gouvernement. Ces amendements programment un suivi bimensuel à partir de l’automne jusqu’au mois de décembre 2019, et ce, par la publication d’un rapport qui doit être débattu par le Parlement à la suite du dépôt d’une motion. En outre, en cas de prorogation, le Parlement peut se réunir de plein droit pour considérer l’évolution de la constitution de l’Exécutif nord-irlandais. À la lumière de ces modifications adoptées par 315 voix contre 274[1], le Premier ministre ne peut solliciter une prorogation de la Reine, au risque de violer la loi.

Avant le 18 juillet, Lord Pannick dans un article de The Times, puis l’ancien Premier ministre, John Major, ont affirmé qu’un recours contre la décision du Cabinet de conseiller la Reine de proroger le Parlement était concevable. Comme l’a parfaitement démontré Robert Craig, l’argumentaire des deux personnalités était critiquable. C’est sans doute l’une des raisons pour lesquelles Dominic Grieve, fin juriste, a soumis une version plus précise de l’amendement en cause qui exprime la volonté du Parlement d’être convoqué afin d’étudier les progrès des discussions institutionnelles en Irlande du Nord. Sur ce fondement et en application du jugement Miller relatif à la notification de l’intention du Royaume-Uni de sortir de l’UE, le Premier ministre qui refuserait de réunir le Parlement pour lui soumettre la motion précitée “frustrerait” une volonté exprimée dans la loi. Ainsi, un requérant pourrait demander à un juge de relever cette frustration et d’obliger le Gouvernement à convoquer le Parlement. La démonstration n’est pas sans limites. Primo, il se peut très bien qu’un Exécutif soit formé en Irlande du Nord avant le 31 octobre, ce qui rendrait tout suivi inutile. Secundo, le Gouvernement pourrait valablement proroger le Parlement sans frustrer le Parlement de l’examen d’une éventuelle motion sur la situation nord-irlandaise. Une prorogation d’une douzaine de jours, entre le 22 octobre et le 4 novembre, ne serait pas illégale puisque le Gouvernement pourrait soumettre une motion dès le début de la nouvelle session pour se conformer aux obligations du texte. Le Parlement pourrait prévenir cette manœuvre en tentant de maîtriser l’ordre du jour et imposer la date de discussion de la motion. Quoi qu’il en soit, devant un juge, le requérant serait conduit à démontrer que la procédure parlementaire telle qu’elle est conduite par l’Exécutif frustrerait le Parlement, ce qui n’est pas flagrant au regard de ce qui vient d’être expliqué. Le seul autre fondement potentiel pour identifier la frustration serait de caractériser l’intention claire du Parlement en défaveur du no deal. Sur ce point, aucune réponse catégorique ne peut être apportée. Il n’est pas certain que l’opinion exprimée lors de votes de motions ou de l’adoption de loi Cooper (European Union (Withdrawal) Act 2019) entre décembre 2018 et mars 2019 soit suffisante pour caractériser une frustration qui doit, selon la jurisprudence (in Miller, § 51), émaner d’une clause claire d’un Act of Parliament. Concrètement, le juge devra accepter une démonstration selon laquelle l’Exécutif, en mettant fin à la session provoquant un no deal sans le consentement des chambres, a frustré le principe de souveraineté du Parlement qui a exclu une sortie de l’UE par les votes des sept derniers mois. L’issue du contentieux dépendrait des conclusions à apporter à deux problèmes juridiques : quelle valeur constitutionnelle donner à des motions, d’une part ? La loi Cooper exprime-t-elle de façon suffisamment claire le rejet d’un no deal, alors qu’elle porte exclusivement sur l’extension des négociations, d’autre part ?

Indéniablement, le Parlement a rendu plus ardue la prorogation, mais on ne peut l’écarter de façon absolue. Ce qui est certain, c’est que la Chambre des Communes use de tous les moyens dont elle dispose pour prévenir un no deal. Dans notre post du 27 mai, nous avions démontré que les expédients utilisés entre décembre 2018 et mars 2019 ne pouvaient plus être dirigés efficacement contre le Gouvernement. Les parlementaires ont alors fourbi une nouvelle arme procédurale pour marquer, une fois de plus, leur aversion du no deal. Le vote du 18 juillet n’est donc pas une surprise. Une observation similaire s’impose quant à l’idée selon laquelle un Brexit sans accord deviendrait impossible.

Non, le no deal n’est pas impossible

Nous ne le rappellerons jamais assez : le Brexit ne peut être compris sans bien maîtriser deux de ses multiples facettes, juridiques et politiques. Juridiquement, le no deal est toujours plausible. À ce sujet, nous renvoyons aux analyses publiées les semaines passées sur le site de l’Observatoire. Nous nous contentons de souligner que le no deal n’est désormais envisageable que par « accident », provoqué ou non. Si le Parlement britannique ne parvient pas à valider un accord avec l’UE avant le 31 octobre et si le Conseil européen refuse de reporter une troisième fois la date de sortie, il faudra se résoudre à un Brexit dur. Cette situation peut toujours résulter de la mauvaise volonté du futur Premier ministre à ne pas trouver un terrain d’entente avec les négociateurs européens.

Il est peu vraisemblable que, politiquement, Boris Johnson use des moyens juridiques dont il dispose pour passer outre l’opinion du Parlement. Là encore, nous recommandons la lecture de notre propos du 27 mai dernier : il est presque acquis que, si le chef du Gouvernement s’engageait dans cette voie, les probabilités d’adoption d’une motion de défiance, d’une dissolution puis d’une élection anticipée seraient décuplées. Or Boris Johnson a clairement exclu de provoquer un tel enchaînement de circonstances. L’ancien maire de Londres n’a que peu de marge de manœuvre et il en parfaitement conscience.

Non, Boris Johnson n’est pas le Donald Trump du Royaume-Uni

BoJo est régulièrement comparé à Donald Trump. Il est vrai qu’il a l’art de tenir des propos absurdes et des postures provocantes, voire ridicules. La cohérence n’est pas forcément sa qualité première (il suffit de se reporter à ses déclarations sur l’avenir de la frontière avec l’Irlande du Nord pour s’en convaincre). Il sait parfaitement user de la vulgate populiste et n’a pas hésité à mentir éhontément durant la campagne référendaire de 2016 (ce qui lui a valu un procès, certes très médiatique, mais peu crédible). Pourtant, sa personnalité est plus complexe. Contrairement à Donald Trump, c’est un homme cultivé qui a une très bonne maîtrise de l’histoire et des traditions de son pays. Bien qu’il n’ait pas brillé comme ministre des Affaires étrangères, il est ouvert au monde. Francophile, il ne renie absolument pas l’héritage européen. C’est l’UE qu’il combat depuis des années. Et encore : son ralliement au Brexit est plus une tactique pour réaliser son destin national qu’une conviction chevillée au corps. En ce qui concerne la survenance d’un Brexit sans accord, il y est a priori hostile. Deux faits le prouvent : d’une part, à quelques semaines du lancement de la campagne officielle en 2016, il n’avait toujours pas choisi entre les soutiens au oui ou au non ; d’autre part, en mars, il a fini par s’exprimer en faveur du traité conclu par Theresa May, cette dernière ayant accepté de mettre sa démission en jeu. Le pragmatisme du nouveau Premier ministre inquiète même les hard Brexiters, ainsi que le mentionne le Financial Times.

Durant la campagne pour le leadership du parti, Boris Johnson n’a pas brillé. Il a commis de nombreuses inexactitudes, en particulier lorsqu’il a brandi un lot de harengs sous vide produit sur l’île de Man pour fustiger les contraintes réglementaires de l’UE. Le candidat avait oublié que cette dépendance de la Couronne n’en était pas membre (c’est un territoire associé à l’UE soumis à des conventions spéciales). Sûr de son succès (la modestie ne fait pas partie de son répertoire), Boris Johnson n’a certainement pas préparé ses interventions avec la rigueur nécessaire pour maîtriser les subtilités du droit de l’UE.

En revanche, au-delà de ces sorties de route pour l’instant sans conséquence, Boris Johnson n’a jamais clairement affirmé qu’il était favorable à un Brexit dur (c’est-à-dire sans accord). Il a admis qu’il pourrait survenir et qu’il s’en accommoderait s’il n’y avait pas d’autres options, ce en quoi il a parfaitement raison. Il a aussi soutenu qu’il souhaitait que le Brexit soit une réalité le 31 octobre. Là encore, nous ne pouvons que partager son opinion : cette séquence de la vie politique britannique et européenne n’a que trop duré. Il faut y mettre un terme. Habité par Churchill qu’il admire, Boris Johnson est peut-être, de ce point de vue, plus capable que Theresa May d’assumer une décision forte et difficile. Il ne s’agit là que d’une supposition qui peut manquer de réalisme, car elle ne prend pas en compte une donnée essentielle : la position des institutions de l’Union sur l’issue du Brexit.

Oui, l’Union européenne caresse toujours l’espoir que le Brexit ne se fera pas

Le suivi des négociations sur le Brexit a démontré que des responsables comme Donald Tusk, l’ancien président du Conseil européen, ne croyaient pas vraiment au départ du Royaume-Uni de l’UE en insistant sur le fait que la porte du retour en arrière était toujours ouverte. Le soutien aux deux reports, parfois en dépit de l’intérêt de l’UE selon nous, pouvait être interprété comme une stratégie permettant l’organisation d’un second référendum pour revenir au statu quo ante. Avec les élections européennes et le désir de la France de mettre fin rapidement au Brexit, la nomination de personnalités à la tête des institutions de l’UE moins conciliantes à l’égard du Royaume-Uni était envisageable. Pourtant, dans une interview donnée au quotidien Le Monde dans son édition du 20 juillet, la nouvelle présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, a affirmé que, « s’il y a de bonnes raisons de la part de nos amis britanniques pour un report, je suis prête à les entendre. » La ligne de l’UE n’a donc pas varié et la présidente allemande suit celle de la chancelière Angela Mekel qui avait pesé de tout son poids politique pour faire obstacle à la volonté de la France de fixer une deadline plus précoce à un énième report. Il faut dès lors s’attendre à ce que le Brexit soit encore repoussé pour des motifs exclusivement économiques et au mépris de l’intérêt et de l’autorité politique de l’UE. Le primat de l’Allemagne au sein des institutions européennes est, à cet égard, préjudiciable. Il conduit à en privilégier les intérêts économiques. Le commerce allemand est, en effet, très fortement imbriqué à celui du Royaume-Uni. Il souffrirait plus que tout autre État membre d’un no deal. Le Brexit n’est pas que le révélateur d’une crise politique au Royaume-Uni. Il interroge aussi l’équilibre entre les puissances d’une UE trop dominée par l’Allemagne.

Cette observation vient clore la troisième saison du feuilleton à suspens du Brexit. Les incertitudes demeurent. Les parlementaires britanniques partent en congé ce 25 juillet jusqu’au 3 septembre avec autant de doutes que durant les trois derniers étés. Dans l’attente de la rentrée, nous renvoyons nos lecteurs à quelques analyses récentes de la Chambre des Communes particulièrement intéressantes sur :

L’ensemble des productions de la Chambre des Communes est disponible à l’adresse suivante : https://www.parliament.uk/business/publications/research/eu-referendum/

Durant le mois d’août, nous relaierons les informations urgentes via LinkedIn et Twitter. L’Observatoire reste naturellement “ouvert” aux contributeurs qui désirent publier leurs analyses sur le Brexit.

Bonne lecture et bel été.

[1] La ministre de la Culture a voté pour et quatre membres du cabinet se sont abstenus, dont Philip Hamond, le Chancelier de l’Échiquier, qui a par ailleurs déclaré qu’il démissionnerait immédiatement si Boris Johnson était élu chef du parti conservateur, à l’instar de ses collègues David Gauke et Alan Duncan.

Retour sur les pourparlers entre le gouvernement britannique et l’opposition : un échec programmé?

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Alors que Mme May démissionne ce vendredi 7 juin, Marie-Claire Considère revient sur l’échec des pourparlers avec le leader travailliste, Jeremy Corbyn. Nous avons longtemps soutenu que si Mme May avait envisagé de tels échanges bien avant les échecs répétés aux Communes qui ont considérablement affaibli sa légitimité et son autorité, une alternative à l’alliance parlementaire avec le DUP aurait été plus crédible. Insuffisamment étudiées, les relations entre les partis dans le contexte du Brexit demeurent en réalité le coeur des blocages politiques actuels. L’article de Marie-Claire Considère permet de le comprendre et de bien avoir en tête les profondes divisions qui ébranlent les deux grands partis (avec les résultats que l’on sait lors des élections au Parlement européen).

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La démission de Mme May : un événement attendu qui ne résout rien

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Le propre de la quadrature du cercle est qu’il est impossible d’en sortir. Mme May a pensé le contraire. Depuis juin 2017, nous avons été particulièrement critiques à l’égard de son obstination à croire qu’elle serait capable de « délivrer » son Brexit. Pourtant, aucun signe politique à quelque moment que ce soit ne permettait d’affirmer qu’elle pouvait le faire. La raison en est simple : la composition actuelle du Parlement britannique par rapport aux orientations possibles du Brexit rendait (et rend encore) tout consensus inenvisageable. Les votes indicatifs, venus tardivement, étaient prévisibles depuis des mois. Or nous ne rappellerons jamais assez que le facteur essentiel des blocages à Westminster demeure la présence de dix parlementaires du DUP. Et c’est bien Mme May qui leur a consenti le rôle de faiseur de roi pour qu’elle puisse se maintenir au pouvoir après les élections catastrophiques de juin 2017. Durant trois ans, Mme May aura donné l’impression d’avoir toujours un coup de retard, qu’il s’agisse de la dissolution qu’elle a provoquée, l’engagement de négociations avec les travaillistes, la sollicitation des députés pour connaître leur opinion sur la nature de la relation future ou la nécessité de désolidariser le traité de sortie de la fameuse déclaration politique.

Ce constat ne saurait exonérer les autres acteurs qui ont participé à l’impasse, notamment les travaillistes par leur indécision et les membres du parti conservateur qui auraient dû tirer bien plus tôt les conséquences de leurs divisions. Néanmoins, en écartant Mme May (ce qu’ils avaient refusé de faire il y a seulement six mois), ils sont loin d’apporter une solution. Si l’élection d’un nouveau leader aboutit à désigner une personnalité sans réelle conviction sur le Brexit comme Mme May, aucun progrès n’aura été fait. L’actuel favori pour occuper le 10 Downing Street, Boris Johnson, amènera peut-être un hard Brexit. Le résultat des élections européennes, particulièrement favorables au Brexit Party, rendent l’hypothèse BoJo des plus plausibles. Elle n’est pas réjouissante, surtout pour Bruxelles où l’ancien ministre des Affaires étrangères laisse un triste souvenir.

Le charisme et la conviction prétendument claire de Boris Johnson crédibilisent-ils juridiquement et politiquement un no deal ? Les observateurs se déchirent légitimement sur la faisabilité du no deal alors que Westminster, que ce soit par l’adoption du EU (Withdrawal) Act 2019 (issu de la proposition Cooper) ou les votes indicatifs, s’est déjà exprimé résolument contre cette hypothèse. Juridiquement, le no deal est toujours possible (1). Le Parlement ne pourra même pas s’y opposer en application des précédents des mois de mars et avril (2). En revanche, politiquement, Boris Johnson, s’il maintenait l’idée d’un no deal, devra affronter des contraintes tout à fait similaires à celles qu’a connues Mme May (3).

1/ Les règles parlementaires classiques rendent difficile, en l’état, le blocage du no deal.

Pour comprendre les tenants et les aboutissants du débat sur ce point, Maddy Thimont Jack de Institute for Governement a répertorié les moyens dont disposeraient les MPs pour exprimer leur objection à un no deal :

– une motion parlementaire des backbenchers ou de l’Opposition. Elle n’aurait qu’une portée politique et non contraignante. Plus encore, la discussion de telles motions est fixée discrétionnairement par le Gouvernement à l’ordre du jour.

– un débat sur une motion en termes neutres. Elle ne peut être amendée et n’a pas de portée contraignante.

– les parlementaires pourraient alors décider d’engager la responsabilité du Gouvernement qui s’orienterait vers un no deal. Dans un précédent post, nous avions expliqué les conditions pour qu’une telle responsabilité soit engagée, ainsi que ses conséquences. Véritable « arme nucléaire », cette éventualité doit être privilégiée si la crise gouvernementale se prolonge, c’est-à-dire si le futur Premier ministre échoue à trouver une issue au Brexit. Notons enfin que le vote de la défiance n’entraîne pas automatiquement la dissolution. Un certain délai est prévu pour la formation d’un nouveau gouvernement (14 jours). Ce n’est que lorsque ce laps de temps est épuisé que la dissolution est actée. La date des élections est ensuite fixée par le Premier ministre qui doit prendre en compte la règle selon laquelle le Parlement est automatiquement dissout 25 jours avant le déroulement du scrutin. Par conséquent, plus les semaines passent, moins la perspective d’élections anticipées est de nature à empêcher un no deal. Selon nos calculs fondés sur le Fixed-Term Parliaments Act de 2011, il faudrait que la défiance soit votée tout début septembre pour que le processus permette au nouveau Parlement de se réunir et empêcher le no deal (et si tant est qu’une majorité soit constituée autour de cet objectif).

2/ L’hypothèse d’une prise en main par le Parlement en s’appuyant sur les précédents de mars et avril

Devant l’horizon du no deal, les parlementaires pourraient chercher à faire en sorte d’éviter le no deal, voire donner des directives au Gouvernement pour parvenir à un accord. On se souvient que tel avait été l’objet au début de l’année de la proposition de loi d’Yvette Cooper qui, une fois adoptée, est devenue le EU (Withdrawal) Act de 2019. Celui de 2018 laissait ouverte la possibilité de l’absence d’accord (sect. 13 (10)). Le processus prévu par loi Cooper a permis de l’exclure temporairement. En effet, en cas de rejet de l’accord par le Parlement, la loi modifiée conduisait, le cas échéant, à déterminer les étapes à venir en imposant au Gouvernement de solliciter du Conseil européen un report de la date du Brexit. C’est ce qui s’est déroulé pour aboutir à un renvoi de la sortie le 31 octobre au plus tard.

Le cadre évoqué est-il encore applicable ? La loi imposait au Gouvernement de déposer une motion au jour de l’apposition du sceau royal pour que le Gouvernement soumette une demande de report à l’UE (soit le 8 avril). Cette contextualisation temporelle empêche donc que le EU (W) A de 2019 soit de nouveau mobilisable. De surcroît, si le nouveau Premier ministre exclut tout accord, la partie de la loi relative à la procédure parlementaire relative au consentement du Parlement tombe. C’est logique : s’il n’y a pas d’accord, il n’y a pas de consentement nécessaire. La législation actuelle ne permet donc pas d’empêcher un no deal.

Les MPs pourraient alors décider de renouveler le tour de passe-passe juridique pour modifier une nouvelle fois le EU (W) Act ou en élaborer un troisième en obligeant, par exemple, le Gouvernement à soumettre au Parlement son intention de sortir de l’Union européenne sans traité. Il y a de sérieux obstacles à cette idée selon le raisonnement suivant.

  • Le Gouvernement maîtrise l’ordre du jour.
  • Les MPs peuvent tenter néanmoins de reprendre la main de façon exceptionnelle en amendant l’agenda gouvernemental prévu spécialement pour débattre du Brexit. C’est ce qui avait permis de parvenir aux procédures de votes indicatifs, puis à l’adoption de la proposition de loi d’Yvette Cooper.
  • En raison de ces précédents des 25-27 mars et du 1er avril, l’intervention des MPs n’est envisageable que si, préalablement, le Gouvernement a déterminé un ordre du jour relatif aux modalités de sortie de l’UE.
  • Par conséquent, si le Gouvernement ne prévoit aucun débat sur ces modalités et attend le 31 octobre, le Brexit se fera sans traité de sortie.

D’un strict point de vue juridique, les parlementaires n’ont donc plus les moyens de parvenir à empêcher le no deal, d’autant qu’une telle perspective suppose de reporter le Brexit, ce qui impose l’adoption de mesures budgétaires pour le financer (voir les remarques d’Alexandre Guigue à propos des contraintes budgétaires liées à l’organisation d’un nouveau référendum). D’ailleurs, au lendemain de l’adoption de la proposition de loi d’Yvette Cooper, plusieurs experts avaient souligné que cette issue ne devait pas être totalement exclue. Rappelons enfin que les votes indicatifs (qui ont confirmé le rejet des MPs de l’absence d’accord) ne liaient pas le Gouvernement.

Boris Johnson aura-t-il pour autant les mains libres ? Rien n’est moins sûr.

3/ La contrainte de la Constitution politique et du rapport de force au Parlement

Bien que le Parlement n’ait pas adopté de texte ou de motion contraignante à l’encontre du Gouvernement pour prévenir un no deal, des principes de nature plus politique s’imposeront au prochain Premier ministre. En premier lieu, l’actuelle majorité a été constituée à partir de programmes électoraux promettant un accord. En deuxième lieu, les votes significatifs permettent d’identifier une majorité en défaveur d’un no deal. En troisième et dernier lieu, l’adoption de la proposition Cooper a clairement poursuivi cette finalité. Par suite, en soutenant explicitement le rejet d’un accord, Boris Johnson s’opposerait à la volonté du Parlement et violerait l’usage selon lequel le parti au pouvoir doit respecter ses principaux engagements électoraux. Or le Gouvernement ne peut exister s’il mène une politique qui ne serait pas appuyée par une majorité à la Chambre des Communes. Dans la configuration actuelle, Boris Johnson n’a donc pas d’autre choix que de demander au Parlement l’approbation de sa politique[1], au risque de porter clairement atteinte à la logique de la Constitution britannique. L’adoption d’un vote de défiance serait hautement probable, à moins que BoJo ne rallie étonnamment une majorité sur le no deal. N’oublions pas qu’il avait lui-même fini par s’exprimer en faveur de l’accord de novembre lors du scrutin du 29 mars après que Mme May avait promis sa démission en cas de vote positif.

Le changement de Premier ministre ne modifiera finalement sans doute rien au contexte actuel tant que les rapports de force au sein de la Chambre des Communes n’évolueront pas. Après le discours de Mme May, Dominic Grieve a souligné très justement que désormais une alternative domine : des élections générales ou un nouveau référendum (dont le sujet précis reste à déterminer). Un troisième scénario peut-être rapidement évoqué : Boris Johnson demande la réouverture des négociations avec les Européens. Soit ces derniers acceptent des modifications substantielles, soit ils les refusent. Dans le premier cas, Westminster disposera d’une seconde mouture du traité auquel il pourrait se rallier. Dans le second, le futur Premier ministre pourrait considérer que l’UE fait preuve de mauvaise volonté. Le no deal s’imposera alors à tous si l’UE exclut un troisième report au-delà du 31 octobre.

Conclusion

L’horizon d’un no deal n’a rien de très engageant et pose de sérieuses difficultés juridiques et politiques. Il aurait un seul mérite : mettre fin à la quadrature du cercle et à une situation de plus en plus ubuesque. Nous en voulons pour preuve que la nomination du prochain Premier ministre devrait intervenir dans la seconde moitié du mois de juillet, ce qui impliquera que les députés européens britanniques siégeront pour désigner le nouveau président du Parlement (le 2 juillet), puis de la Commission (à partir des 15-19 juillet). Avant cela, l’organisation précipitée des élections européennes au Royaume-Uni a entraîné des atteintes de fait au droit de certains citoyens européens de participer au scrutin, suscitant toujours plus d’actions en justice.

Cette participation a surtout permis de renforcer les rangs populistes au Parlement européen. L’extrême droite de l’hémicycle, bien que divisée, en forme l’une des forces principales. Le net recul du PPE et l’érosion des sociaux-démocrates au profit du renforcement des écologistes et des libéraux démocrates apportent un autre enseignement. Les partis dont le message politique est fort et moins marqué par l’emprise gestionnaire tirent leur épingle du jeu. C’est exactement ce qu’il ressort de l’élection au Royaume-Uni. Le Brexit Party atteint le score qui lui était prédit (plus de 31 % des voix exprimées et 29 sièges, soit 7 points de plus qu’en 2015 et 5 sièges supplémentaires par rapport au UKIP), tandis que les libéraux démocrates arrivent en deuxième position (avec 20 % des suffrages et 16 sièges). Cette transformation du paysage partisan, liée à la participation en hausse des citoyens européens au scrutin, démontre qu’une vision plus politique de l’Europe sur des thèmes cruciaux (environnement, inégalités et immigration) est plébiscitée. Le Brexit en est aussi une illustration. Son appréhension très technocratique par le Gouvernement de Mme May comme par l’Union européenne d’ailleurs (tous deux omettant un peu vite les logiques institutionnelles britanniques et les effets politiques des reports du Brexit) est selon nous l’une des raisons principales de son embourbement.


[1] À l’occasion du prochain Queen’s Speech par exemple, mais encore faut-il que le Parlement soit prorogé, c’est-à-dire qu’un terme à l’actuelle session soit décidé par le Gouvernement (et ce, de façon totalement libre dans la mesure où cette décision relève de la prérogative royale). Une nouvelle session débuterait, entraînant un discours de la Reine. Rédigé par le Gouvernement, il devrait forcément évoquer la stratégie relative au Brexit. Les MPs pourront alors le discuter et en profiter pour mettre en cause la responsabilité du Gouvernement.

Retour sur la question nord-irlandaise : un article de la Professeure Marie-Claire Considère-Charon

Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite de l’Université de Franche-Comté et auteure de l’ouvrage “Irlande. Une singulière intégration européenne” aux éditions Economica, revient sur le backstop et son histoire dans un article d’une grande pédagogie. Il n’est pas inutile de revenir sur ce sujet qui demeure la problématique majeure du Brexit, sous-estimée par les Anglais et, dans une certaine mesure, par les Européens lors de la campagne électorale de 2016 et au début des négociations. À la lecture de cet article très complet, nous constatons que les deux parties sont restées arc-boutées sur leurs positions, rejetant souvent rapidement les solutions proposées (union douanière, arrangements technologiques, par exemple). Les alternatives au backstop n’ont donc guère prospéré pour l’heure et il paraît désormais difficile de l’éviter, sauf à soutenir une sortie sans accord ou à assurer un maintien du Royaume-Uni dans une union douanière (voire au sein de l’UE).

Nous profitons de la publication de ce billet pour indiquer qu’il est désormais presque acquis que les Britanniques participeront aux élections européennes. Notons que les élections locales ont été particulièrement défavorables aux deux grands partis (conservateur et travailliste). Les citoyens ont vraisemblablement sanctionné l’indétermination qui anime leurs dirigeants actuels. Les négociations entre Theresa May et Jeremy Corbyn sont d’ailleurs toujours au point mort. La prochaine date clef, après celle des résultats des élections, sera le 2 juillet, jour de la première réunion du nouveau Parlement.

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Retour sur la journée d’études “Brexit Conundrums” à l’Université de Versailles

Comme promis, nous publions quelques textes des échanges sur le Brexit qui se sont déroulés le 29 mars 2019 à l’ancien hôpital royal de Versailles lors du colloque “Brexit Conundrums”. Nous profitons de cette retranscription pour remercier Emmanuelle Saulnier-Cassia de son organisation et de son accueil qui ont favorisé des discussions particulièrement riches.

SOMMAIRE :

ÉLÉMENTS INTRODUCTIFS

Lecture poétique introductive,par Jeremy McBride, Barrister, Monckton Chambers, Londres, Professeur invité, Central European University

Décoder la dystopie du Brexit par Philip Allott, Professeur émérite de droit international, Université de Cambridge

L’économie britannique ne s’est pas (encore) effondrée ?, par Jérôme Creel, Chercheur à Sciences Po-OFCE et à l’ESCP Europe

L’ACCORD DE RETRAIT ET LA RELATION COMMERCIAL FUTURE

La Chambre des Communes et l’article 50 : un pouvoir sans influence ?, par Jack Simson-Caird, Chercheur au Centre Bingham de Londres

Les incertitudes pesant sur les accords commerciaux de l’UE et du Royaume-Uni, par Patrick Jacob, Professeur de droit public à l’Université Versailles Saint-Quentin

BREXIT, UE ET CEDH

De la redéfinition du principe d’intégration par le Brexit par Martin Quesnel, Maître de conférences de droit public, Université de Cergy Pontoise

Le contentieux du Brexit devant la Cour de Justice, par Julien Fouchet, avocat au barreau de Bordeaux

La prochaine étape : le retrait de la Convention européenne des droits de l’Homme ?, par Jeremy McBride, Barrister, Monckton Chambers, Londres, Professeur invité, Central European University

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