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La nouvelle mouture du Protocole nord-irlandais : points de vue juridique et politique

Par Aurélien Antoine (premier article en partenariat avec le Club des Juristes) et Marie-Claire Considère-Charon (second article)

Nos lecteurs retrouveront ici deux analyses du cadre de Windsor convenu entre la Commission européenne et le gouvernement britannique le 27 février dernier. La première se présente comme une rapide synthèse par ailleurs accessible sur le site du Club des Juristes). La seconde, bien plus détaillée, intègre également une présentation des rapports de force politiques qui joueront dans la validation de cet accord. Des liens vers les principales publications scientifiques britanniques en ligne figurent également à la fin de cette page. Apaisant enfin des relations tendues depuis la mise en œuvre des accords de Brexit, les propositions d’amendements du Protocole nord-irlandais doivent encore être adoptées par les institutions de l’UE et britanniques. Légitimement salué, ce pas en avant doit encore être confirmé dans la durée et se concrétiser sur le terrain.


L’accord de Windsor : une sortie de crise pérenne ? 

Par Aurélien Antoine 

Pourquoi le Protocole sur la République d’Irlande et l’Irlande du Nord a-t-il été révisé ?

L’accord de Windsor signé solennellement le 27 février entre Ursula von der Leyen, présidente de la Commission européenne, et Rishi Sunak, Premier ministre britannique, formule des propositions qui amendent et interprètent le Protocole nord-irlandais annexé à l’accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne (UE). Ce texte n’a jamais été pleinement appliqué depuis son entrée en vigueur au 1er février 2020. Il est à l’origine d’interruptions des échanges commerciaux et de difficultés d’acheminement des marchandises de la Grande-Bretagne vers l’Irlande du Nord. En effet, la solution qui avait été trouvée en octobre 2019 afin d’éviter le rétablissement d’une frontière matérielle et des contrôles douaniers entre les deux Irlande fut de les repousser en mer d’Irlande. Par conséquent, l’Irlande du Nord demeurait au sein de deux unions douanières : celles de l’UE et du Royaume-Uni, mais dans le respect strict de l’ensemble des obligations issues du Code des douanes de l’UE. Il revenait aux autorités britanniques de réaliser l’ensemble des contrôles avant la distribution des marchandises en Irlande du Nord, y compris pour celles qui n’avaient pas vocation à pénétrer le marché européen via la République d’Irlande. Malgré une certaine souplesse de l’UE dans l’exécution du Protocole afin d’éviter des pénuries de produits de première nécessité (notamment de santé), il est rapidement apparu qu’une révision du texte devenait indispensable.

L’exploitation politicienne des écueils du Protocole par Boris Johnson (qui en fut pourtant le premier signataire et promoteur en 2019) et la succession de trois Premiers ministres à l’automne 2022 ont empêché de progresser sur ce dossier de manière satisfaisante. L’arrivée de Rishi Sunak au 10 Downing Street a changé la donne. Favorable au Brexit, il n’en est pas moins une personnalité attachée au libre-échange et à des relations apaisées avec l’UE. En outre, le blocage des institutions nord-irlandaises du fait du refus du Democratic Unionist Party (DUP)[1] de participer à la formation d’un gouvernement tant que le Protocole n’était pas modifié ou abrogé devait connaître une issue. La conclusion du cadre de Windsor vise à résoudre cette crise afin d’assurer la bonne application de l’accord du Vendredi saint de 1998.

Quels sont les apports essentiels de l’accord de Windsor ?

Le nouveau cadre est adopté en vertu de l’article 164, § 5 de l’accord de retrait. Les formalités administratives inutiles sont supprimées pour le commerce de la majorité des biens au sein du marché britannique (nouvel article 6, § 2 du Protocole). Par exemple, les contraintes des règles d’origines ou les déclarations en douane pour les colis sont levées. Les certificats officiels exigés pour le transit de produits agroalimentaires sont allégés. Un système inédit de partage de données dématérialisées afin de contrôler les échanges et d’en gérer les risques est créé. Les inspections physiques n’auront vocation à s’imposer qu’en cas de danger spécifique ou de soupçon d’infraction. Certaines marchandises peuvent de nouveau être exportées de la Grande-Bretagne vers le territoire nord-irlandais, comme les pommes de terre germées ou les saucisses. La TVA et les taxes sur les biens destinés à rester en Irlande du Nord seront alignées sur ceux du Royaume-Uni (modification de l’annexe 3 du Protocole). Ces impôts et taxes seront ainsi supprimés pour les matériels contribuant à la sobriété énergétique (panneaux solaires, pompes à chaleur etc.). Les contrôles de l’Agence européenne de médecine sont écartés pour les produits pharmaceutiques ne sortant pas du marché britannique. En revanche, pour les marchandises à destination du marché européen, les règles qui leur sont applicables sont celles du Code des douanes de l’Union européenne. Dans l’hypothèse d’une difficulté d’interprétation et de mises en œuvre de ces normes, la Cour de justice demeure pleinement compétente.

Le deuxième apport est une innovation puisqu’il renforce le rôle des institutions nord-irlandaises déjà notable dans la première mouture du protocole. À l’origine, il était prévu que l’assemblée d’Irlande du Nord devait renouveler périodiquement son consentement aux arrangements du Protocole selon des modalités passablement complexes (article 18 du Protocole). Le cadre de Windsor ajoute désormais que l’Assemblée de Stormont pourra s’opposer à toute évolution des règles de l’UE relatives aux douanes, aux marchandises, et aux produits agricoles qui sont couverts par le Protocole. Ce frein potentiel à l’alignement réglementaire entre les deux Irlande (Stormont brake introduit à l’article 13, § 3a. du Protocole) pourra être actionné dès lors qu’un changement normatif provoquerait un ralentissement des échanges et perturberait le quotidien des citoyens nord-irlandais. Une pétition motivée sur cette base factuelle devra être portée par 30 députés nord-irlandais issus de deux formations politiques différentes au moins. Le Royaume-Uni signifiera alors à son partenaire européen un veto à l’application du texte qui sera suspendue. Des discussions seront initiées sur le sujet au sein de la commission mixte. En cas de désaccord, le recours à la procédure d’arbitrage est prévu, sans intervention de la Cour de Justice (ce qui n’était pas forcément le cas auparavant puisqu’elle avait vocation à être saisie dès lors que le droit de l’UE était en cause).

Le Royaume-Uni a souligné qu’il s’engagerait à renforcer les contrôles entre le nord et le sud de l’île d’Irlande dans l’optique de prévenir tout détournement de l’arrangement de Windsor. La Commission européenne sera, de surcroît, en droit de diligenter des vérifications si le Royaume-Uni n’exécute pas correctement ses obligations. Des évolutions du dispositif institutionnel de coopération entre les deux parties permettront d’opérer un suivi étroit de la mise en œuvre de l’accord.

L’appréciation qu’il convient de porter à ce nouveau dispositif est contrastée. À son actif, il met fin à près de deux années de conflit entre l’UE et un Royaume-Uni dont le gouvernement conservateur a multiplié les provocations juridiques en violant explicitement le Protocole, notamment par son Northern Ireland Protocol Bill – désormais retiré. Toujours est-il que l’accord de Windsor ne remet pas en cause fondamentalement le Protocole. Il en résultera des modifications limitées, tandis qu’il est surtout complété par des déclarations interprétatives en vue de clarifier ce qui était pressenti depuis des mois et parfois déjà consenti par l’UE (comme pour certains produits pharmaceutiques). En ce qui concerne le Stromont brake, il doit être mis à l’épreuve, car il pourrait s’avérer être un moyen indirect pour le Royaume-Uni de s’immiscer dans l’élaboration de nouvelles règles de l’Union en matière commerciale. Un veto de Stormont relayé par les autorités britanniques entraînerait des négociations dont l’issue pourrait contraindre les institutions européennes à réviser leur législation pour s’assurer de la poursuite de l’alignement du droit nord-irlandais sur celui de son voisin du sud. Le veto ne doit donc être qu’un ultime recours, motivé par des considérations exclusivement concrètes et objectives ainsi que le prévoit l’article 13, § 3a.

Est-ce que cet accord signifie que la question nord-irlandaise est définitivement résolue ?

Le cadre de Windsor est largement fondé sur la coopération de bonne foi et la confiance mutuelle qui doivent régir les relations entre les deux partenaires. Or le déroulement du Brexit depuis 2016 a montré que l’hypocrisie et les tentatives d’exploitation politique n’ont pas manqué, principalement du côté britannique. Les tensions ne disparaîtront donc pas forcément, d’autant que les divergences réglementaires entre les unions douanières européenne et du Royaume-Uni vont s’accroître avec le temps. En outre, le régime juridique applicable à certaines marchandises (l’alcool en particulier) différera progressivement entre le nord et le sud de l’île d’Irlande, ce qui pourrait encourager les fraudes. La coopération et des moyens renforcés actés par les deux partenaires traduisent une forme d’inquiétude sur ce point.

C’est néanmoins la validation de l’accord par la classe politique britannique et nord-irlandaise qui crée de l’incertitude.

Ce « Protocole 2.0 » ne pouvait revenir sur deux aspects critiqués par le DUP et la frange la plus à droite du parti conservateur : le maintien de la juridiction de la Cour de Justice et la préservation de l’essentiel du régime des aides d’État opposable à l’Irlande du Nord. Or le cadre de Windsor impliquera le soutien d’une majorité aux Communes et des discussions fructueuses avec les partis nord-irlandais pour lui donner plein effet en droit interne et modifier la législation existante. Le DUP a annoncé qu’il prononcerait son verdict en avril sur l’accord du 27 février. D’ici là, Rishi Sunak fait la promotion du texte en insistant sur la chance que les Nord-Irlandais auront à appartenir à deux unions douanières, notamment celle de l’UE, ce qui ne manque pas de sel de la part de celui qui s’affiche comme un brexiter de la première heure…

[1] Formation politique hostile à tout régime juridique différencié entre l’Irlande du Nord et le Royaume-Uni qui ne signa pas les accords de paix de 1998.


Rishi Sunak et l’art du compromis : Quelques réflexions sur le sens et la portée du ‘’Cadre de Windsor’’

Par Marie-Claire Considère-Charon

 À l’issue de quatre mois de travail acharné et d’intenses négociations au sein de la commission mixte Royaume-Uni / Union européenne sur l’application de l’Accord de retrait, la recherche d’une solution ‘’aux problèmes causés par le Protocole en Irlande du Nord’’, a enfin abouti à un compromis entre les deux parties.

Le 27 février 2023, lors d’une conférence de presse à l’hôtel de ville de Windsor, à une centaine de mètres du Château, le Premier ministre Rishi Sunak, aux côtés de la Présidente de la Commission européenne, Ursula Von der Leyen, annonçait la conclusion d’un accord-cadre, dit « cadre de Windsor ». Ce nouveau texte, qui réorganise les échanges commerciaux entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, amende le Protocole nord-irlandais, annexé à l’Accord de retrait du 12 novembre 2019 et ratifié en janvier 2020…

Hormis quelques voix discordantes, la nouvelle de cette « percée décisive », selon les propres termes du Premier ministre, a été généralement accueillie avec soulagement à Bruxelles et à Londres tout comme à Belfast et à Dublin. Cet accord, qui semblait relever de l’impossible, ouvrait « un nouveau chapitre de la relation entre le Royaume-Uni et l’Union européenne »​, s’est réjoui le Premier ministre britannique Rishi Sunak.

Un Protocole, source de dysfonctionnement et de discorde

  Le Protocole nord-irlandais qui devait s’appliquer au 1er février 2021, n’a jamais effectivement fonctionné, tant il était contesté à la fois par les conservateurs les plus intransigeants, partisans d’un Brexit ‘’dur’’ et les unionistes du Parti unioniste démocratique (DUP).

Les multiples formalités pour les sociétés britanniques exportatrices, mal préparées aux nouvelles démarches administratives, et le déploiement à la frontière des contrôles physiques des marchandises ont frappé de façon brutale le commerce de l’agroalimentaire avec l’Irlande du Nord, et, tout particulièrement, les produits à base de viande acheminés de Grande-Bretagne en Irlande du Nord, provoquant des retards de livraison et des pénuries de produits.

Les responsables britanniques et les unionistes nord-irlandais ont opposé une forte résistance à la mise en place des postes de contrôle aux ports d’Irlande du Nord, qui pouvait faire craindre qu’avec le temps ne se développe une ‘’zone grise’ de marchandises non réglementées, qui entreraient dans le marché unique européen via l’Irlande du Nord[1]. Outre les demandes de périodes de grâce prolongées sur les contrôles de certains produits comme la viande réfrigérée ou les médicaments, Londres, à plusieurs reprises, a menacé de déclencher l’article 16 du Protocole nord-irlandais[2], en violation manifeste du traité de retrait du Brexit dont les dispositions avaient été inscrites dans les systèmes juridiques des deux parties.

L’administration Johnson a également introduit deux projets de loi litigieux à l’encontre du Protocole. Le 9 septembre 2020, le gouvernement publiait le projet de loi sur le marché interne[3]  (internal market bill) qui confiait aux ministres du gouvernement le pouvoir d’introduire une législation secondaire, en violation de l’article 5 du Protocole qui porte sur le mouvement des marchandises à destination d’Irlande du Nord et sur le rôle de la commission mixte. Puis deux ans plus tard, le Projet de loi sur le Protocole nord-irlandais[4] (Northern Ireland Protocol Bill)  introduit par Liz Truss le 13 juin 2022 visait à annuler unilatéralement l’application de certaines parties du Protocole nord-irlandais.

Le 3 février 2022, en signe de protestation contre une situation jugée intolérable, qui, en termes d’échanges commerciaux, coupait la province britannique du reste du Royaume-Uni, le chef de l’exécutif nord-irlandais Paul Givan, du parti unioniste démocratique (DUP)[5], démissionnait de ses fonctions[6] plongeant ainsi l’Irlande du Nord dans une nouvelle crise institutionnelle.

Suspendus sous le gouvernement de Johnson, les pourparlers sur l’application du Protocole nord-irlandais avaient repris en septembre 2022, après la nomination de Liz Truss comme Première ministre, et se sont poursuivis lorsque Rishi Sunak lui a succédé.

Pour le nouveau Premier ministre, les enjeux étaient élevés. Il y avait urgence à trouver des solutions pratiques aux difficultés de logistique et d’approvisionnement créées par le Protocole nord-irlandais, qui maintient la province dans le marché unique européen pour les marchandises. Outre la nécessité de mettre un terme à une situation commerciale problématique, il s’agissait de lever le blocage institutionnel porteur d’incertitude et d’instabilité créées par le DUP. La décision de celui qui était encore le premier parti de gouvernement privait la province britannique de son exécutif et de son assemblée, au moment où la crise du coût de la vie et celle de l’énergie imposaient des mesures immédiates.

Notre analyse portera d’abord sur les nouvelles dispositions du ’’Cadre de Windsor’’ et les concessions consenties de part et d’autre. Puis nous essaierons de comprendre comment cet accord a pu être possible, quels éléments autant du côté britannique que du côté européen ont permis le rapprochement des deux parties. Nous nous attacherons enfin à mesurer la portée de cet accord, tant sur le plan diplomatique que politique, sans oublier les obstacles à sa mise en œuvre. 

Des réponses plus « souples et imaginatives »

Le besoin de « solutions souples et imaginatives » pour relever les défis que le Brexit pose à l’Irlande du Nord s’était exprimé, dès le 29 avril 2017, dans les « Orientations du Conseil européen » (article 50)[7]. Manifestement le Protocole nord-irlandais, introduit le 31 décembre 2020, après la fin de la période de transition, et destiné à éviter une frontière dure sur l’île d’Irlande, n’a pu y répondre, tant par sa lourdeur que par sa complexité.

Le nouvel Accord de 26 pages, intitulé ‘’Une nouvelle voie pour aller de l’avant’’ (A new way forward)[8] destiné à mieux régir les échanges commerciaux post-Brexit entre la Grande-Bretagne et l’Irlande, représente une ‘’percée décisive’’ (selon les propres termes du Premier ministre) en proposant comme l’a affirmé la Présidente de la Commission européenne, ‘’des solutions durables aux problèmes frontaliers de l’Irlande du Nord’’. Il simplifie et allège le dispositif, mis en place auparavant, grâce à trois avancées soulignées par le Premier ministre qui répondent aux problèmes causés par le Protocole.

Une première avancée, et une innovation majeure, permet, selon le Premier ministre, d’assurer “la fluidité des échanges commerciaux au sein du Royaume-Uni”. Il s’agit de la mise en place d’un double système d’accès et de traitement des marchandises à destination de l’Irlande du Nord. La voie express ou la voie verte pourra être empruntée, dans les ports nord-irlandais, par les transporteurs dont les marchandises resteront en Irlande du Nord pour y être disponibles à la vente et consommées sur place. Ces marchandises seront libérées des formalités administratives, des contrôles et des droits de douane, seules des informations commerciales ordinaires étant exigées”, indique la fiche d’information britannique[9], ce qui a fait dire au Premier ministre que le nouvel Accord supprimait tout sentiment de la présence d’une frontière[10]. Les interdictions de vente de certains produits, telles que les saucisses en provenance de Grande-Bretagne seront levées. Les contraintes pour acheminer et vendre des animaux ou certains végétaux en Irlande du Nord seront supprimées. Les particuliers et les entreprises en ligne britanniques qui envoient des colis en Irlande du Nord n’auront pas besoin de documents douaniers.

La voie rouge, en revanche, sera réservée aux marchandises destinées à être transformées en Irlande du Nord et réexportées vers la République d’Irlande, porte d’entrée du marché européen. Elles seront soumises à des contrôles douaniers et des contrôles vétérinaires. 

La deuxième avancée consiste à protéger “la place de l’Irlande du Nord dans l’Union” en modifiant “le texte juridique du protocole” de sorte que les décisions en matière de droits de douane et de TVA s’appliquent à l’Irlande du Nord, tout comme dans le reste du Royaume-Uni.  Les taux de TVA décidés par Londres sur la vente d’alcool, entre autres, s’appliqueront en Irlande du Nord.

Enfin la troisième avancée, qui est une autre innovation majeure, consiste à « garantir la souveraineté du peuple d’Irlande du Nord » grâce à la mise en place d’un mécanisme appelé « frein de Stormont » (Stormont brake). Il permettra à l’Assemblée de Stormont d’empêcher que des changements apportés aux réglementations de l’Union européenne en matière de marchandises, soient appliqués automatiquement en Irlande du Nord. Le « frein d’urgence « concédé » à Stormont permet aux responsables nord-irlandais, sur la demande d’au moins 30 membres, issus de deux partis, quels qu’ils soient,  de déroger au droit européen en bloquant  la mise en œuvre de toute nouvelle réglementation européenne, jugée contraire aux intérêts de la province, et pouvant  avoir des effets importants et durables sur la vie quotidienne des habitants[11]. Si le frein est tiré, a déclaré Rish Sunak, le gouvernement britannique, dispose alors d’un droit de veto, pour écarter de façon permanente la réglementation en question.

Un compromis équilibré assorti de garanties

Le nouvel Accord de 26 pages ne va pas aussi loin que l’auraient souhaité les conservateurs eurosceptiques du groupe ERG (European Research Group) ni le Parti unioniste démocrate (DUP). Néanmoins, Rishi Sunak a obtenu des négociateurs européens ce qu’ils s’étaient engagés à ne pas faire, revenir sur le Protocole et en modifier partiellement le texte, ce qui implique le passage d’une nouvelle législation à Westminster, qui sera également votée à la majorité qualifiée au Conseil de l’Union européenne et approuvée par le Parlement européen[12].o

Les concessions accordées par Bruxelles portent d’abord sur les règles de circulation et de commercialisation des marchandises entre la Grande-Bretagne et l’Irlande. L’Union européenne a accepté le principe selon lequel la destination finale des marchandises détermine le ‘’niveau de  risque’’  de porter atteinte au marché unique, ce qu’elle avait refusé d’accorder à la Première ministre Theresa May en 2018.

Les Européens ont accédé à la demande des Britanniques de mise en place de deux voies d’accès pour les marchandises à destination de l’Irlande du Nord, alors que sous les dispositions du Protocole, tous les produits qui transitent en mer d’Irlande devaient être soumis à des contrôles. L’Union européenne a ainsi accepté de retirer 97 % des règles du marché unique qui s’appliquent aux produits qui empruntent la voie verte. Conformément à la demande des Britanniques, la Commission européenne qui y était initialement opposée a accepté qu’il y ait une double réglementation pour les aliments afin que les produits alimentaires de détail, fabriqués selon les normes britanniques, puissent être vendus en Irlande du Nord. Un accord permet désormais à Westminster et non à Bruxelles de fixer la TVA, les droits d’accises sur l’alcool et d’autres produits de consommation.   Un système d’opérateurs agréés sera mis en place qui facilitera le transit des marchandises, et des amendes seront infligées à tous ceux qui ne respecteront pas le système des deux voies d’accès.

Quant à l’acheminement des médicaments, bien que l’Union européenne ait  déjà modifié la législation en 2022, la continuité de l’approvisionnement de la population nord-irlandaise  en médicaments vitaux tels que les anticancéreux, soumis aux règles et à l’autorisation de l’Agence européenne des médicaments (EMA) n’était pas assurée, ce qui provoquait de l’incertitude pour les patients et le système de santé nord-irlandais. Désormais, c’est l’Autorité britannique de réglementation des médicaments (MHRA) qui sera en mesure d’approuver les médicaments mis sur le marché nord-irlandais [13] qui emprunteront la voie verte, et ainsi les patients d’Irlande du Nord auront automatiquement accès aux mêmes médicaments et dans le même conditionnement que dans le reste du Royaume-Uni..

L’autre innovation majeure est de nature politique et concerne le fonctionnement des institutions nord-irlandaises. Le frein de Stormont, qui autoriserait, de façon tout à fait inédite, l’Assemblée locale à outrepasser le droit européen, a de quoi satisfaire le groupe ERG et le Parti unioniste démocrate (DUP), tout à fait hostiles à l’idée que les lois européennes puissent s’appliquer librement en Irlande du Nord. Ce dispositif a également le mérite d’amener Westminster, très rarement intéressé par ce qui se passe en Irlande du Nord, à collaborer davantage avec Stormont.

Mais, comme l’indique Catherine Barnard[14], Professeur de droit européen à Cambridge, l’application du Stormont brake n’est pas aussi simple qu’il n’y paraît et il y a un certain nombre de caveat. Les députés locaux doivent prouver que la législation soit susceptible d’avoir un impact important sur la vie quotidienne des citoyens. Leur démarche devra être ensuite examinée par la commission mixte qui pourra décider soit de donner son feu vert, soit de la rejeter.  C’est seulement en cas de feu vert de la commission que le Royaume-Uni pourra prononcer un veto catégorique afin d’écarter l’application de la loi de façon définitive.

La Commission européenne a posé un autre garde-fou. Selon des sources gouvernementales, le frein de Stormont ne s’appliquerait pas tant que l’assemblée d’Irlande du Nord n’aurait pas été rétablie – la plupart des autres dispositions de l’accord devant être mises en œuvre à l’automne 2023 – ce qui constituerait une pression non négligeable en faveur d’un retour au fonctionnement des institutions.

Du côté britannique, des concessions importantes ont également été consenties. Les concessions consenties par Bruxelles sur les échanges commerciaux sont assorties de solides garanties concernant la construction de postes de contrôle frontalier pour les marchandises qui emprunteront la voie rouge dans les ports nord-irlandais.

Si le frein de Stormont, malgré toutes les conditions exigées, va dans le sens des revendications des unionistes, il ne supprimera pas le rôle de la Cour européenne de justice en cas de litige entre les deux parties. Selon les propos de la Présidente de la Commission européenne, cette dernière   aurait le dernier mot sur les décisions relatives au marché unique.

Le maintien de la compétence en Irlande du Nord de la Cour de justice européenne en tant qu’arbitre unique et ultime du droit de l’UE était l’un des points d’achoppement majeurs du Protocole pour les unionistes. Il est certain que peu de litiges commerciaux sont portés devant la Cour européenne de justice, mais les critiques s’inquiétaient du fait que l’UE avait techniquement le droit de lancer automatiquement des procédures d’infraction. Bruxelles a fermement maintenu sa position sur le rôle de la Cour européenne de Justice, qui conserve une compétence directe sur les règles communautaires qui s’appliquent à l’Irlande du Nord. Toutefois, un nouveau groupe d’arbitrage impliquant des juges d’Irlande du Nord, devrait être mis en place, notamment en ce qui concerne les contrôles sanitaires et phytosanitaires, limitant ainsi le rôle de la Cour de Justice.

Les règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État continueront à s’appliquer à Irlande du Nord, mais leur champ d’application a été limité par une déclaration commune convenue entre Londres et Bruxelles. Un des bénéfices majeurs de l’accord de Windsor pour les Britanniques est la possible réintégration du Royaume-Uni dans le programme européen très ambitieux de recherche et d’innovation intitulé Horizon Europe[15]. L’Union européenne a accepté que le Royaume-Uni soit un membre associé au programme scientifique phare, et puisse à nouveau être éligible d’ici juin 2023.

Dans ce contexte de bonne intelligence, le Premier ministre britannique a consenti à retirer le projet de loi très controversé sur le Protocole d’Irlande du Nord, introduit par Boris Johnson et  destiné à  réécrire unilatéralement le Protocole par le biais d’une législation primaire. Il s’agissait d’un point jugé vital pour les Européens.

Une conjoncture favorable au rapprochement

La conclusion du « Cadre de Windsor » nous amène à nous interroger sur les raisons pour lesquelles Rishi Sunak a réussi, là où ses prédécesseurs ont échoué.

Selon Gavin Barwel[16]l il faut reconnaître le mérite du Premier ministre actuel dans son  implication,  le sérieux de sa démarche, son attention  aux détails, et son attitude courtoise à l’égard de ses partenaires européens, si différents de celle de ses prédécesseurs. Il a par ailleurs révélé des talents insoupçonnés en matière de communication et s’est montré très convaincant dans son plaidoyer en faveur du nouveau dispositif, qui non seulement effaçait la frontière en mer d’Irlande, mais, selon lui, plaçait l’Irlande du Nord dans la situation rêvée où elle aurait le plaisir de pouvoir accéder à la fois au marché britannique et au marché unique européen[17]

Son évolution politique paraît tout à fait remarquable, au regard de ses positions initiales,  qui pouvaient laisser supposer qu’il ne parviendrait pas à se dégager de l’emprise du groupe  ERG dont il était en quelque sorte l’otage. Il a certes pris un grand risque politique en optant pour la conciliation, à rebours des ultra-brexiters, à qui il doit son élection de leader du parti conservateur.

Outre les qualités personnelles du Premier ministre, cet Accord n’aurait jamais vu le jour sans la convergence de divers autres facteurs et circonstances qui ont concouru au déblocage de l’impasse politique. Naguère, le climat de méfiance et de suspicion mutuelles, entretenu par l’attitude hostile, voire agressive, des négociateurs britanniques tels que David Frost, ne pouvait permettre une issue favorable sur la question du Protocole, mais les circonstances ont évolué au cours des quatre dernières années.

Outre une immense lassitude, ressentie très largement au sein de la population, mais aussi  dans les milieux politiques et économiques, le Brexit a apporté son lot de désillusions et d’amertumes. Le Royaume-Uni est à la traîne des pays du G7 et la rhétorique belliqueuse du Brexit ne fait plus recette. Les questions prioritaires touchent à présent à la vie quotidienne des Britanniques, confrontés à la crise du coût de la vie, la hausse des prix de l’énergie et les défaillances du système de santé.

Les Européens, très souvent accusés de rigidité au cours des négociations de 2017 à 2020, ne craignent plus comme avant de voir la décision du Royaume-Uni de quitter l’Union européenne faire tache d’huile. Ils ont, dans une certaine mesure, baissé la garde. Le Premier ministre, Rishi Sunak, s’est peu à peu imposé comme un homme sincère, pragmatique et de bonne volonté. Les échanges en haut lieu avec les responsables européens lui ont fait prendre conscience de la toxicité d’une querelle déraisonnable, au moment où le Royaume-Uni et ses voisins du continent avaient besoin de renforcer leurs liens, au regard des enjeux infiniment plus graves sur la sécurité internationale, la crise de l’énergie et les problèmes climatiques.

Depuis son arrivée au 10 Downing street, on avait pu observer un changement de ton dans les pourparlers entre Londres et Bruxelles et plusieurs avancées avaient été constatées au cours des discussions, dans le cadre de la commission mixte co-dirigée par le vice-président de la Commission européenne, Maros Sefcovic et le Secrétaire d’État britannique aux Affaires étrangères, James Cleverly. Les deux responsables se sont fait mutuellement confiance et, dans les coulisses, loin des caméras, ont œuvré sans relâche en vue d’une solution négociée.

La protection du marché unique a toujours été un enjeu essentiel pour l’Union européenne, soucieuse de se garder de toute importation frauduleuse ou non conforme aux normes de sécurité alimentaire ou de santé animale. Le 10 janvier 2023, Le Royaume-Uni a accepté de partager toutes ses données douanières avec l’Union européenne. C’est, sans doute, cette preuve de confiance, qui a ouvert la voie vers le compromis de Windsor et permis à l’Union européenne d’accepter l’allègement très significatif des mesures de contrôles à la frontière.

Des critères spécifiques seront appliqués pour déterminer lesquels de ces biens, qui transitent par la mer d’Irlande, sont jugés ‘’à risque’’ de pénétrer en République d’Irlande, et les Européens pourront désormais avoir accès en temps réel aux informations du HMRC (l’administration britannique pour la fiscalité et les douanes ) pour suivre ces “biens intermédiaires”.

Cet accord, qui garantissait un droit de regard sur les échanges commerciaux entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, en mer d’Irlande, a très certainement ouvert la voie du compromis., dont l’alternative était le risque d’une guerre commerciale aux conséquences désastreuses sur l’économie britannique, qui aurait pu, de surcroît, amener les Européens à revenir sur l’Accord de commerce et de coopération singé le 1er janvier 2021.L’année 2023, marquée par le 25e anniversaire de l’accord du Vendredi saint, semblait souhaitable et propice au dénouement du problème, autant pour les Britanniques que pour les Européens. L’année prochaine, en 2024, les élections européennes auront lieu, et il importait de régler le différend avec les Britanniques pour se concentrer sur les enjeux communautaires.

Le Président américain Joe Biden, dès septembre 2022, s’était engagé à participer aux célébrations du 25e anniversaire des accords de paix, mais sa promesse était, semble-t-il, conditionnelle à la résolution de la question du Protocole nord-irlandais[18] et au rétablissement des institutions de la province. L’annonce de la signature du Windsor Framework a été accueillie chaleureusement par la Maison-Blanche comme ‘’une étape essentielle pour préserver et renforcer la paix et les progrès durement acquis dans le cadre de l’accord du Vendredi saint’’. Le Président américain s’est déclaré convaincu que ‘’les habitants et les sociétés d’Irlande du Nord seront en mesure de tirer pleinement parti des opportunités créées par cette stabilité et cette certitude’’ et il a ajouté que les États-Unis étaient « prêts à soutenir le vaste potentiel économique de la région[19].

Tout comme les groupes d’entreprises nord-irlandaises, qui ont salué la certitude que  le nouvel accord UE-Royaume-Uni offrait enfin à la région, pour les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, le Président américain a fait part de son espoir que les institutions politiques de l’Irlande du Nord  soient bientôt de nouveau opérationnelles.

Par-delà le consensus ?

Si les réactions à l’Accord de Windsor ont été largement favorables, il n’en demeure pas moins que des obstacles restent à franchir avant la finalisation de l’Accord. Ils ne viendront pas de l’opposition parlementaire dont le chef, Keir Starmer, a assuré à plusieurs reprises que le Premier ministre pouvait, selon toute probabilité, compter sur les voix du Labour pour le vote de la législation à venir[20].

Il y a peu de chances, en revanche, que le nouvel arrangement emporte la pleine adhésion des brexiters du groupe ERG[21]. L’ancien Premier ministre Boris Johnson, qui s’est rangé à leur côté, s’est employé, le 2 mars, de retour à Westminster, à minimiser, voire déprécier, la portée de l’Accord signé par son successeur. Tout en déclarant qu’il aurait beaucoup de mal à voter pour le cadre de Windsor, et en déplorant l’abandon du projet de loi sur le Protocole d’Irlande du Nord qui, selon lui, avait amené l’Union européenne à négocier sérieusement, il a observé que l’accord de M. Sunak était ‘’une version de la solution proposée par Liz Truss lorsqu’elle était ministre des Affaires étrangères[22]’’. Prêt à prendre la tête d’une révolte à l’encontre de son ancien Chancelier, il y a quelques semaines, il n’a plus guère les moyens de le faire, après les nouvelles révélations sur ses agissements liés au scandale du Partygate[23].

Le groupe ERG est manifestement divisé sur la question et un certain nombre de ses membres ou anciens membres, à commencer par Steve Baker[24], ministre d’État à l’Irlande du Nord, ont assoupli leur position. De même, l’ancien Président du groupe ERG, actuellement secrétaire d’État à l’Irlande du Nord, Chris Heaton-Harris expliquait, le 28 février 2023, sur le site du parti conservateur pourquoi il soutenait le Windsor Framework qui, selon lui, apporte des solutions durables aux problèmes des formalités administratives et de l’approvisionnement de l’Irlande du Nord, en particulier en médicaments.  Il salue la décision de reprendre le contrôle de la TVA et des droits d’accise ainsi que le mécanisme du Stormont brake qui, selon lui, garantit la souveraineté de l’Irlande du Nord en cas de nouvelle législation dommageable pour la province[25].

La principale pierre d’achoppement demeure la position du Parti démocratique unioniste (DUP) qui a toujours réclamé la réécriture du Protocole. Le parti, qui a estimé que le Protocole portait atteinte à l’économie de la région et à sa place au sein du Royaume-Uni, a mis fin au partage du pouvoir en Irlande du Nord en signe de protestation, provoquant ainsi la paralysie des institutions nord-irlandaises. Son chef, Sir Jeffrey Donaldson, a précédemment refusé de soutenir tout accord qui traiterait l’Irlande du Nord différemment du reste du pays.

Le 15 juillet 2021, il avait posé sept conditions très strictes de son adhésion à tout nouvel arrangement concernant le Protocole nord-irlandais[26].  Selon l’élu du DUP à Westminster, Ian Paisley junior, qui s’exprimait dans le rapport d’un groupe de réflexion du parti, le Windsor framework ne répond pas aux conditions émises par le parti et n’offre aucune base solide qui autorise le DUP à mettre fin à son boycott des institutions. Mais la direction du DUP a aussitôt signalé que Ian Paisley ne parlait pas au nom du parti. 

À l’annonce du Windsor Framework, Sir Jeffrey Donaldson ne s’est pas formellement opposé au nouvel arrangement, mais a demandé, par prudence, du temps pour lire soigneusement le texte.et consulter des experts juridiques en particulier sur le rôle de la Cour européenne de Justice. Il  s’est donné jusqu’à avril pour arrêter sa position. Il y aura certainement des débats en interne, car le parti est divisé, notamment entre les députés locaux de Stormont (MLAs)  plutôt favorables au compromis et à un retour à la normalité et les députés de Westminster, comme Ian Paisley ou Sammy Wilson[27], plus réfractaires aux concessions, dont le rôle a été renforcé en l’absence d’une Assemblée locale opérationnelle.

L’avis du DUP sur le Windsor framework, qui est essentiel dans la mesure où le rétablissement des institutions nord-irlandaises dépend de son bon vouloir, est largement motivé par des raisons électoralistes. Débordé sur sa droite par le parti de la TUV, Voix traditionnelle unioniste[28], le DUP a, en quelque sorte, radicalisé ses positions. Son objectif est de récupérer les quelque quarante mille électeurs séduits par le discours intransigeant du TUV sur la question constitutionnelle de l’Irlande du Nord et sur le Protocole nord-irlandais, dont il réclame la suppression pure et simple[29].

Conclusion

Avec le Windsor Framework le Royaume-Uni semble avoir renoué avec l’art et les codes de la diplomatie qui se joue, en bonne intelligence, entre partenaires et non entre adversaires. Après de longues années de tension et de crise liées au Brexit, le Premier ministre Rishi Sunak a contribué à la mise en place d’une nouvelle dynamique de dialogue et de coopération constructive entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Cet exploit diplomatique ne sera un vrai succès politique, pour le Premier ministre, que s’il débouche sur le rétablissement des institutions nord-irlandaises, indispensable à la stabilité de la province, mais qui ne peut se faire sans l’aval de la communauté unioniste.

En vertu du principe de consentement démocratique inscrit à l’Article 18 du Protocole nord-irlandais[30], l’Assemblée de Stormont devra se prononcer pour ou contre la continuité du dispositif mis en place par le Protocole modifié avant la fin 2024. À cette occasion, la question sensible du droit européen, qui divise la société nord-irlandaise, ressurgira dans le débat politique.

L’avenir du Windsor framework est également tributaire de la politique commerciale britannique. Plus la Grande-Bretagne s’éloignera des normes réglementaires léguées par  l’Union européenne – comme le gouvernement actuel envisage de le faire, par le biais du projet de loi controversé sur l’abrogation de la législation héritée de l’Union européenne  (Retained EU Law Bill) ” – plus l’arrangement sur les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord sera difficile à maintenir. C’est sans doute le successeur de Rishi Sunak qui en décidera.

Quoi qu’il en soit, la gestion du Protocole nord-irlandais et du cadre de Windsor nécessitera une étroite coopération entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, fondée sur une confiance mutuelle, qui permettra de surmonter d’éventuels désaccords.

[1] Tony Connelly, Why Boris Johnson may legislate to breach NI Protocol, RTE Saturday, 23 April 2022.

[2] L’article 16 du Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord est un mécanisme qui permet à l’une ou l’autre de parties de prendre unilatéralement  des mesures de sauvegarde, dans le cas où le protocole entraînerait de sérieuses difficultés économiques, sociétales ou environnementales susceptibles de persister, ou de flux commerciaux détournés.

[3] United Kingdom Market Act 2020, Government Bill. bills.parliament.uk. Le 8 décembre 2020, suite à un accord de principe entre Maros Sefcovic et son homologue Michael Gove à la commission mixte sur l’application de l’Accord de retrait, le gouvernement britannique retirait les dispositions les plus controversées de la partie 5 du projet de loi qui était entré en vigueur le 17 décembre 2020.

[4] Northern Ireland Protocol Bill, Government Bill, UK Parliament, bills, parliament.uk. Le gouvernement avait invoqué la ‘doctrine de la nécessité’ en arguant du fait que le respect du Protocole signifiait des niveaux inacceptables de pression sur les institutions en Irlande du Nord. Après l’avoir suspendu en deuxième lecture en octobre 2022, au moment où reprenaient les pourparlers avec l’Union européenne, le 27 février 2023, le lendemain de l’accord négocié dit ‘Cadre de Windsor’,  il  annonçait son intention de ne pas poursuivre les travaux sur le projet de loi.

[5] À la suite des élections à l’assemblée nord-irlandaise du 5 mai 2022, le parti unioniste démocratique (DUP) devenait le second parti de gouvernement, derrière le parti nationaliste du Sinn Fein, et refusait de réintégrer l’Accord de partage de pouvoir et de participer à la formation de l’exécutif  et à l’élection du nouveau speaker de l’Assemblée.

[6] Il invoquait le principe de consentement, pierre angulaire de l’accord de Belfast de 1998, qui avait ouvert la voie au partage du pouvoir entre les unionistes et les nationalistes nord-irlandais.

[7] ‘’Orientations du Conseil Européen (article 50) à la suite de la notification du Royaume-Uni au titre de l’article 50 du TUE’’, Conseil Européen, 29 avril 2017.consilium.europa.eu

[8] The Windsor Framework : A new way forward, February 2023. assets.publishing.service.gov.uk

[9] Les détaillants alimentaires, y compris les supermarchés, les grossistes et les traiteurs pourront acheminer leurs produits via la voie verte ou les inspections seront réduites de 100% à 5%.  

[10] PM speech on the Windsor Framework, 27 February 2023.www.gov.uk.

[11] Ce mécanisme obéit au même principe que celui qui peut conduire au moins 30 députés de Stormont (MLAs) sur un total de 90, à déposer une pétition à l’Assemblée (petition of concern) en faveur d’un projet sur une base intercommunautaire plutôt qu’à la majorité simple.  Il se fonde sur une proposition de l’ancien secrétaire d’État à l’Irlande du Nord consistant à  s’aligner sur a relation de la Norvège avec l’Union européenne

[12] Les explications sur le fonctionnement du nouveau dispositif ont été publiées en ligne par le gouvernement, sous la forme de huit fiches détaillées sur la circulation des marchandises, et des médicaments, sur l’expédition des colis, les animaux de compagnie, les plantes, la TVA et les accises.

[13] Policy paper, The Windsor Framework sector explainer, ‘’Human medicines, What have we achieved in this agreement?’ 27 February 2023. https://www.gov.uk/government/publications/the-windsor-framework-sector-explainer.

[14] Catherine Barnard, ‘’What will the Protocol agreement mean for trade?’’ The UK in a changing Europe, 20 February 2023.

[15] Au printemps 2021, le Royaume-Uni a été exclu du programme Horizon Europe et n’a plus reçu d’appels sur les projets quantiques sensibles pour des raisons de sécurité. Il est toutefois évident que la dégradation des relations entre le Royaume-Uni et l’Union européenne ainsi que les manquements ou promesses de manquements aux traités bilatéraux ont pesé sur cette décision. Les universitaires britanniques ont déploré que le blocage des Européens nuisît à la réputation internationale du Royaume-Uni et affectait le recrutement de chercheurs et d’étudiants en doctorat dans les universités britanniques. CaterinaTani, “The UK faces exclusion from high-level Horizon calls in quantum’’ Science Business, 15 November 2022,

[16] ‘’Now that’s what I call Brexit 23!’’, Politics weekly UK, presented by John Harris Lisa Carroll, Rafael Behr and Gavin Barwell , The Guardian, 2 March 2023.

[17] Andrew McDonald, 28 February 2023, ‘’Rishi Sunak gives EU ‘Windsor framework’ the hard sell in Belfast’’, Politico, 28 February 2023. Ses propos, qui l’apparentaient plus à un remainer qu’à un partisan du Brexit, ont pu surprendre et faire sourire les observateurs. La position rêvée que le Cadre de Windsor offre à l’Irlande du Nord, n’était-elle pas celle du Royaume-Uni avant le Brexit , à laquelle une majorité d’Anglais et de Gallois ont décidé de se soustraire ?

[18] Le 21 septembre 2022, la Première ministre Liz Truss s’était entretenue avec le Président américain, lors du Sommet des Nations unies à New York. Il lui avait exprimé ses inquiétudes quant au problème du Protocole nord-irlandais et les risques potentiels pour l’Accord du Vendredi saint.

[19]Le 19 décembre 2022, on apprenait la nomination d’un envoyé spécial en Irlande du Nord en charge des affaires économiques, en la personne de Joe Kennedy, petit-fils de Robert Kennedy, pour veiller  aux efforts de renouveau économique et au renforcement des liens entre les États-Unis et l’Irlande du Nord. Niall Glynn, ‘’Joe Kennedy III confirmed as US special envoy to Northern Ireland’’, BBC News NI, 19 December 2022.

[20] Nadeem and Andrew Sparrow, ‘’Sunak sets out Northern Ireland deal to MPs as Labour vow to back agreement’, The Guardian, 27 February 2023.

[21] Le vice-président du groupe ERG, David Jones, a compté 500 textes législatifs   qui s’appliquent à l’Irlande du Nord et non dans le reste du Royaume-Uni.

[22] Kurtis Reid, ‘’Boris Johnson breaks silence to criticize Windsor Framework’’, Belfast Telegraph, 2 March 2023. https://www.belfasttelegraph.co.uk/news/politics/boris-johnson-breaks-silence-to-criticise-windsor-framework/1318883524.html

[23] Peter Walker and Rowena Mason,’’ Boris Johnson in battle for political future amid fresh evidence he misled MPs’’, The Guardian, 3 March 2023.

[24]Dans une déclaration sur Sky news, Steve Baker, saluait l’accord de Windsor comme une victoire majeure pour le gouvernement. Interrogé sur la conformité de l’Accord aux conditions émises par le DUP et l’ERG, Steve Baker a répondu par l’affirmative et déclaré que l’Accord restaurait la place de l’Irlande du Nord dans l’Union, et grâce au Stormon brake répondait au déficit démocratique de la province. Il s’est réjoui de voir enfin un chapitre de l’histoire nationale se refermer et un autre s’ouvrir dans un nouvel esprit d’amitié et de partenariat avec l’Irlande et l’Union européenne.   

 ‘’Brexiter Steve Baker MP welcomes the Windsor framework deal on the Irish Protocol as a ‘major win’’’, Sky news, 27 February 2023.

[25] Chris Heaton-Harris : I’m a former ERG chairman-and here’s why I back this Agreement, conservativehome 28 February 2023.. https://conservativehome.com/2023/02/28/chris-heaton-harris-as-a-former-erg-chairman-i-can-endorse-this-deal-and-believe-that-my-fellow-eurosceptics-will-come-to-see-its-merits/

[26]D’après les conditions draconiennes posées par Jeffrey Donaldson, les nouvelles dispositions doivent se conformer à la garantie de l’Article 6 de l’Acte d’Union qui exige que tous les Britanniques aient le même droit d’accès aux marchandises et garantir qu’aucune nouvelle barrière réglementaire ne se mette en place entre l’Irlande du Nord et le reste du Royaume-Uni. Les nouvelles dispositions doivent également donner leur mot au peuple d’Irlande du Nord dans l’élaboration des lois qui le régissent, et elles doivent préserver la garantie constitutionnelle énoncée par l’Accord de Belfast qui se fonde sur le consentement du peuple nord-irlandais pour toute modification de son statut. Le nouvel arrangement doit également éviter toute distorsion de marché et ne pas constituer une frontière en mer d’Irlande.

[27] Sammy Wilson s’est insurgé contre le frein de Stormont, qui permet à l’Assemblée locale de rejeter les modifications des règles européennes sur les marchandises, en déclarant que ce n’était pas un véritable frein, mais un ’’retardateur’’. ‘’Stormont brake not really a brake’’ says DUP MP Sammy Wilson””, itv news 1 March 2023. itv.com/news/utv/2023-03-01/wilson-hits-out-at-sunak-deal-and-kings-involvement.

[28] Ce parti qui a été formé en 2007, après la démission de Jim Allister du Parti unioniste démocrate (TUV), en signe de protestation contre l’Accord de Saint Andrews et le consentement du chef du DUP Ian Paisley de siéger à l’exécutif nord-irlandais aux côtés d’un Vice-Premier ministre républicain du Sinn Fein, Martin McGuinness.

[29] Jonathan Tonge, ‘’Voting into a Void? The 2022 Northern Ireland Assembly Election’’, The Political Quarterly, vol. 93, Issue 3 o.524-529, Wiley online Library.

[30] Protocol on Ireland and Northern Ireland, Article 18, Democratic consent in Northern Ireland, par.5.


Liens vers des sites académiques britanniques sur l’accord de Windsor

Steve Peers (EU Law Analysis)

Anton Spisak

David Henig

Institute for Government

Colin Murray

Anna Jerzewska

Chris Grey

KPMG

Sam Lowe

Viviane Gravey and Lisa Claire Whitten (on goods movement)

Michael Dougan

Alexander Horne (also for UK in a Changing Europe)

Harry Gillow, for Conservative Home

John Larkin KC, for Centre for the Union

Richard Bullick (thread with links to different analyses)

Graphic on the Windsor Framework, by Simon Usherwood

House of Commons Library analysis

 

Une synthèse avant la publication de la décision de la UKSC sur le projet de référendum d’indépendance en Écosse (prévue le 23 novembre)

Les lecteurs des articles de notre site savent que l’une de nos lignes éditoriales est de promouvoir les analyses relatives à l’Irlande du Nord et à l’Écosse, ces deux nations qui sont pour nous au cœur des défis qui se dressent face aux Anglais dominant l’Union et aux Britanniques en général.

En ce qui concerne l’Écosse, nous avions récemment publié deux articles sur la question de l’indépendance. Alors que la Cour suprême vient d’annoncer de façon surprenante que sa décision sera rendue le 23 novembre (le président de la juridiction, Lord Reed, ayant pourtant indiqué au début des audiences des 11 et 12 octobre qu’aucun jugement ne sera prononcé avant plusieurs mois), nous avons jugé utile de proposer un rappel synthétique de ces audiences ainsi que des enjeux politiques. C’est Mme Adèle Louise Martin, étudiante de master 2 en Droit public fondamental de l’Université Jean-Moulin Lyon III qui propose ce billet fort bien construit. Même si nos lecteurs retrouveront dans ce billet des réflexions déjà produites dans les articles sus mentionnés, nous avons souhaité promouvoir un travail de qualité pour un tel niveau d’étude.


Un coup de poker du gouvernement écossais ?

En parallèle du jeu de chaises musicales qui a agité le gouvernement britannique sur fond de grave crise économique, les 11 et 12 octobre 2022 s’est tenue une audience à l’importance constitutionnelle déterminante pour l’avenir du Royaume-Uni. La Cour suprême britannique entendait cette semaine-là deux parties respectivement représentées par Dorothy Bain, Lord Advocate écossaise, et Sir James Eadie, avocat du gouvernement britannique, dans le cadre de la saisine de la Cour suprême par la Lord Advocate sur la question de la compétence du Parlement écossais pour organiser un référendum sur l’indépendance de l’Écosse.

La Première ministre écossaise, Nicola Sturgeon, avait annoncé le 28 juin 2022 le souhait du gouvernement écossais d’organiser un tel référendum le 19 octobre 2023, par la publication du Scottish Independence Referendum Bill, projet de loi recelant la même question posée aux Écossais lors du référendum de 2014 : Should Scotland be an independent country ?

Le référendum de 2014, mené par le Premier ministre écossais d’alors, Alex Salmond, avait été tenu avec l’aval du gouvernement britannique. L’accord d’Édimbourg de 2012, fondé sur la section 30 du Scotland Act 1998, reconnaissait temporairement au Parlement écossais la compétence d’organiser un référendum sur l’Union entre les royaumes d’Écosse et d’Angleterre.

Depuis ce premier référendum, le gouvernement britannique n’a plus accepté de revenir sur le sujet. Face à cette impasse, le gouvernement écossais qui considère être tenu par un mandat depuis les élections du printemps 2021 en faveur de l’organisation d’un nouveau référendum a fait évoluer stratégie en juin dernier, faisant fi des refus répétés du gouvernement britannique pour plutôt demander au juge suprême britannique si le Parlement écossais n’avait pas, en réalité, la compétence autonome d’organiser un référendum consultatif sur l’indépendance de l’Écosse. La Lord Advocate écossaise a ainsi saisi la Cour suprême de la question de savoir si la tenue par le Parlement écossais d’un référendum consultatif sur l’indépendance de l’Écosse empiétait sur les compétences réservées du Parlement britannique, et notamment sur l’Union entre les royaumes d’Écosse et d’Angleterre[1] et sur le Parlement britannique[2].

Lord Keith Stewart, Advocate General for Scotland, a ensuite saisi, au nom du gouvernement britannique, la Cour suprême d’une demande de rejet de la question de la Lord Advocate. Il dénonçait une absence de compétence de la Cour à contrôler la conformité au Scotland Act 1998 d’un projet de loi n’ayant pas encore été présenté au Parlement écossais.

La Cour suprême avait rejeté la demande de l’Advocate General et a préféré étudier du même coup les deux questions suivantes :

(1) La Cour suprême a-t-elle la compétence à se prononcer sur la conformité d’un projet de loi n’ayant pas encore été présenté au Parlement écossais ?

(2) Si tel est le cas, les dispositions visées relèvent-elles de la sphère des compétences réservées du Parlement britannique, et en particulier ont-elles trait à l’Union entre les royaumes d’Écosse et d’Angleterre, et au Parlement britannique ?

Les arguments des parties ont été entendus les 11 et 12 octobre 2022 devant cinq juges de la Cour suprême, présidée par Lord Reed. Cette formation de cinq membres indique une certaine importance, mais toujours moindre que celle des affaires Miller 1 et 2 [3] pour laquelle une formation de onze juges avait siégé (ce qui fut tout à fait exceptionnel).

Le gouvernement écossais prenait part au procès en tant que partie intervenante, sans être autorisé à y exprimer oralement ses arguments. Ce compte-rendu se concentre sur les moyens des deux parties, et revient sur les observations transmises par le gouvernement écossais, dont les moyens empruntent un chemin bien distinct de ceux de la Lord Advocate, recoupant parfois l’interprétation extensive du Scotland Act telle que la défend l’Advocate General for Scotland.

Pour ce qui est de la décision de la Cour suprême, Lord Reed avait prévenu en début d’audience que l’importance historique de cette décision et les 8000 pages constituant le dossier nécessiteront quelques mois d’étude. Non sans surprise, le service des relations publiques de la Cour a finalement annoncé que le jugement serait rendu le 23 novembre prochain. Peut-être faut-il y voir une solution plus simple que prévue et dans la continuité de ce qui a déjà été décidé en défaveur du gouvernement écossais.

La compétence juridictionnelle de la Cour suprême en question, face à la requête portée par la Lord Advocate

La requête de la Lord Advocate visant à l’étude par la Cour suprême de la compétence du Parlement écossais à décider la tenue d’un référendum sur l’indépendance de l’Écosse se fonde sur l’annexe 6, paragraphe 34 du Scotland Act de 1998. Celui-ci prévoit que la Lord Advocate peut renvoyer à la Cour suprême toute question de dévolution qui n’est pas sujette à des procédures juridictionnelles. Si l’annexe 6, paragraphe 34 n’avait jamais été utilisée de la sorte, deux requêtes portant sur le Northern Ireland Act 1998 se fondaient sur une disposition équivalente et avaient été admises par la Cour suprême[4]. Toutefois, le contexte est ici bien distinct, car est en cause un projet de texte non encore déposé au Parlement.

Selon la Lord Advocate, la nécessité de ce renvoi émane directement du Scotland Act. Le texte fondateur de la dévolution écossaise impose que les porteurs de projets de loi déclarent leurs textes dans la compétence législative du Parlement écossais, préalablement à leur introduction devant celui-ci[5]. Parallèlement, le code ministériel écossais rappelle l’obligation d’obtenir l’approbation des officiers de la Couronne chargés des questions juridiques (law officers) avant toute déclaration sur le respect du champ de compétences[6]. Cette procédure de déclaration de confiance préalable du porteur de projet de loi et d’aval des law officers a notamment été reconnue par la Cour suprême[7] qui y voyait un « garde-fou ». La validation par la Lord Advocate serait ainsi nécessaire à la présentation du Scottish Independence Referendum Bill au Parlement écossais.

Du point de vue de la Lord Advocate, en plus d’être nécessaire, ce renvoi est légitime. Le problème de droit crucial relatif à la compétence du Parlement écossais en matière de référendum consultatif sur l’indépendance ne pourrait être résolu par un contrôle de légalité postérieur à l’introduction du texte au Parlement écossais : les law officers, incapables d’affirmer la compétence du Parlement écossais du fait du vide législatif laissé par le Scotland Act en matière de référendums, ne donneraient pas au porteur du projet de loi l’aval nécessaire à l’introduction du Scottish Independence Referendum Bill au Parlement. Il lui semble ainsi peu probable que les conditions de la section 33 ne soient jamais réunies, malgré l’intérêt constitutionnel et politique de la question.

Lord Keith Stewart, l’Advocate General for Scotland a, quant à lui, demandé à la Cour qu’elle statue sur sa propre compétence juridictionnelle à connaître du renvoi de la Lord Advocate écossaise, avant d’examiner la requête au fond. Ses observations réfutent le fondement dont se prévaut la Lord Advocate, considérant que le recours au mécanisme de renvoi des questions de dévolution prévu à l’annexe 6 paragraphe 34 était une manière de contourner le contrôle de légalité prévu par la section 33 du Scotland Act.

La section 33 offre un mécanisme de saisine de la Cour suprême d’un contrôle de légalité des actes du Parlement écossais avant leur Royal Assent. Dans un arrêt de la Court of Session[8], le juge avait estimé que la section 33 était la seule voie de contrôle possible d’un acte législatif préalablement au Royal Assent. Cette section 33 prévoit toutefois des délais stricts, la saisine ne pouvant s’effectuer qu’à partir de l’introduction du projet de loi au Parlement écossais[9].

S’appuyant sur la décision Imperial Tobacco Ltd [10], l’Advocate General rappelait qu’il manquait au brouillon du Scottish Independence Referendum Bill les rapports parlementaires et les dispositions finales qui permettraient au juge d’identifier son objet réel et d’évaluer sa légalité. Le mécanisme de la section 33 constitue déjà une exception, puisque le contrôle de légalité devrait normalement ne s’opérer qu’une fois l’acte en vigueur, mais garantit que le projet a atteint un stade avancé. Admettre de contrôler la légalité d’un projet de loi en dehors du mécanisme de la section 33 reviendrait à ajouter de l’exception à l’exception.

Cet été, la Cour suprême avait rejeté la demande de l’Advocate General for Scotland visant à étudier séparément la question de la compétence juridictionnelle avant d’accepter d’examiner celle du champ des compétences réservées : elle préfère étudier ces questions lors d’une seule et même audience. Ce rejet ne signifie toutefois pas qu’elle ne donnera pas raison à l’Advocate General sur la question de la compétence juridictionnelle.

La divergence d’interprétation du champ des compétences réservées au Parlement britannique

Sur le second volet traité par la Cour suprême, à savoir le caractère réservé ou dévolu de la compétence de tenue d’un référendum consultatif, la Lord Advocate adopte une conception en opposition à l’argumentation présentée sur le premier volet. Si elle invitait volontiers à interpréter de manière extensive le paragraphe 34 de l’annexe 6 du Scotland Act, et à considérer l’intérêt constitutionnel et politique qu’aurait l’étude par le juge de ce second volet, elle préfère une interprétation restreinte de la définition des compétences réservées. Il ne s’agit plus alors de voir l’intérêt politique ni les conséquences au sens large d’une inclusion du référendum consultatif dans le champ des compétences dévolues, mais seulement d’appliquer le droit et rien que le droit.

C’est la section 29 du Scotland Act de 1998 qui confie au Parlement écossais la compétence de légiférer sur les matières dites dévolues. Celles-ci ne sont pas listées formellement, à l’inverse des compétences réservées au Parlement britannique qui sont, elles, listées dans l’annexe 5 de l’acte. Cet espace permet une liberté d’interprétation et d’inclusion de toute matière n’étant pas strictement listée à l’annexe 5. Ainsi, la Lord Advocate commence sa plaidoirie par souligner que les référendums ne sont pas des matières réservées[11], tout en concédant que tout acte aboutissant à la fin de l’union des royaumes relèverait des compétences réservées[12].

Elle adopte une conception restreinte du champ réservé des compétences dans son interprétation des termes « it relates to reserved matters »[13], en particulier du verbe “to relate to”, qui peut être traduit par « concerner » ou « avoir trait à », plutôt que d’y voir une relation au sens large. Dorothy Bain s’appuie sur la jurisprudence[14] qui rappelle notamment que « to relate to » ne s’interprète pas par la simple existence d’un lien qui serait lâche ou consécutif[15]. Ainsi le projet de loi ne concernerait pas juridiquement l’Union des royaumes ni le Parlement britannique dans la mesure où aucun d’entre eux ne serait juridiquement affecté par ce projet de loi. Cette approche restreinte s’appuie aussi sur une application littérale du Scotland Act retenue dans la décision Martin[16] qui précise que le Scotland Act a “son propre dictionnaire”. La section 101(2) prévoit notamment que l’interprétation des dispositions relatives à la compétence du Parlement écossais soit suffisamment resserrée pour assurer la légalité de ses actes.

De plus, puisque le projet de loi établit lui-même son objet (la consultation du peuple écossais), une interprétation extensive du verbe « to relate to » serait préjudiciable aux accords de dévolution en ce qu’elle lui prêterait des intentions poltiques qui ne sont pas couvertes par le Scotland Act.

Évidemment, pour l’Advocate General ces intentions « autres » ne font pas de doute. Refusant de croire que le résultat du référendum n’aurait pas davantage de conséquences qu’un sondage d’opinion[17], il voit dans l’hypothétique attribution de la compétence le feu vert donné à la création d’un outil allant conduire à la fin de l’Union, matière indéniablement réservée.

Cette conception extensive du champ des compétences réservées s’appuie sur une distinction entre objet et effet. Il est prévu dans la section 29(3) du Scotland Act que le lien entre une disposition et les matières réservées soit étudié « en référence à l’objet de cette disposition, considérant (entre autres choses) ses effets en toutes circonstances ».

Malgré la nécessité d’une interprétation du Scotland Act en ses termes propres, la Cour suprême a rappelé par le passé[18] que le champ réservé des compétences devait être étudié à la lumière de la volonté qui animait le processus de dévolution : les questions intéressant le Royaume-Uni dans son ensemble devaient demeurer de la responsabilité du Parlement de Westminster. Selon l’Advocate General certains domaines doivent rester hors d’atteinte des pouvoirs dévolus, et un droit à se prononcer sur ces sujets est déjà une ingérence, même si l’objet de ce droit n’était pas strictement la fin de l’Union[19].

La Cour suprême a par le passé pu reconnaître la légalité de l’objet d’un acte sans pour autant admettre la légalité de l’acte dans son ensemble. Dans l’affaire Imperial Tobacco Ltd [20] , Lord Hope distinguait un « objet parfaitement légal » et les « méthodes invalides » par lequel cet objet est réalisé, et rappelait qu’un acte pouvait aussi avoir plusieurs objets, parmi lesquels des objets légaux et d’autres illégaux. La légalité de l’un de ces objets ne suffit pas à prouver la légalité de l’acte dans son ensemble.

Il est possible que la Cour suprême reconnaisse la légalité théorique d’une consultation du peuple écossais sans que celle-ci ne suffise à y voir une compétence dévolue, dès lors que cet objet implique des effets sur l’union des royaumes qui relève de la seule compétence de Westminster.

De plus, à la lecture des observations transmises par le gouvernement écossais, il paraît difficile d’ignorer les motivations politiques qui animent cet objet, selon la Lord Advocate, purement juridique. On peut se demander si ces observations n’aideront pas les juges à identifier les effets illicites qui pourraient accompagner le référendum, et justifier le possible rejet par la Cour de la requête de la Lord Advocate.

La plaidoirie politique du gouvernement écossais

Si la Lord Advocate a pris garde de ne parler que de droit et à nier l’intérêt de l’analyse des effets « en tout genre » du référendum sur l’indépendance de l’Écosse, le gouvernement écossais donne du grain à moudre aux partisans d’une interprétation extensive des effets d’un référendum consultatif. Il précise que ces observations ne viennent qu’en complément de la plaidoirie de la Lord Advocate qui, bien que membre du gouvernement écossais elle-même, se tient devant la Cour indépendamment de celui-ci.

Ainsi, les observations écrites soumises par le gouvernement indépendantiste se concentrent sur la défense du droit des peuples à l’autodétermination, quand le terme d’autodétermination n’apparaissait que deux fois dans la requête écrite de la Lord Advocate. L’angle de droit international adopté ne laisse que peu de doutes sur la nature de l’objet politique du projet de loi référendaire, malgré l’insistance de la Lord Advocate à n’y voir qu’un objet de consultation du peuple écossais. Le gouvernement écossais, lui, fonde ce droit à la consultation sur le droit des peuples à l’autodétermination, pilier du droit international moderne[21]. Il en appelle, dans ses observations, à un droit fondamental et inaliénable[22], défendu par la communauté internationale, notamment à travers la Charte des Nations Unies, mais ne définit pas ce droit des peuples à l’autodétermination.

Une confusion plane entre droit des peuples à l’autodétermination et droit à l’indépendance. Le droit des peuples à l’autodétermination, bien que fondamental, ne peut être pensé de manière à mettre en péril l’intégrité des États, notamment l’intégrité des États « dotés d’un gouvernement représentant la totalité de la population appartenant au territoire, sans distinction aucune »[23]. En fonction des contextes et des peuples, il peut aussi être un droit à l’autonomie et à la représentation, ce dont l’Écosse bénéficie déjà par son gouvernement et son Parlement chargés de compétences dévolues concrètes, tout en participant à la vie politique nationale. L’analogie faite entre l’Écosse et les peuples auxquels a été reconnu un droit à l’autodétermination est à manier prudemment, ce qui explique notamment que ce ne soit pas le terrain sur lequel se soit aventurée la Lord Advocate.

Le professeur Nikos Skoutaris voit dans ces impasses le terreau d’une crise constitutionnelle constante[24]. Cette revendication écossaise du droit des peuples à l’autodétermination s’appuie sur des spécificités écossaises qui distinguent les Écossais d’autres peuples, notamment des Catalans, puisque l’Union entre les royaumes d’Écosse et d’Angleterre est fondée en 1707 sur une volonté mutuelle. Ce consentement originel est reconnu du côté anglais comme écossais puisque c’est notamment dans la doctrine de souveraineté populaire de l’Écosse, apparue avec la déclaration d’Arbroath en 1320, que le projet de dévolution prend ses sources[25].

Pourtant, l’union consentie entre l’Écosse et l’Angleterre ne prévoit pas de mécanisme légal de sécession, à l’inverse du Northern Ireland Act de 1998. La section 1 et l’annexe 1 de cette loi permettent, en effet, la tenue d’une consultation s’il semble au Secrétaire d’État nord-irlandais que les votants montrent une volonté de faire sécession du Royaume-Uni pour former une Irlande unie, dans la limite d’une consultation tous les sept ans. L’Écosse, en revanche, ne bénéficie pas d’une telle clause. La clause du Northern Ireland Act est cependant très spécifique et résulte d’un besoin clairement exprimé par une partie importante du peuple irlandais à l’époque, là où le peuple écossais demeurait très indécis en 1998. Cette incertitude demeure aujourd’hui : malgré une majorité indépendantiste au Parlement écossais, le soutien populaire en faveur de l’indépendance n’est pas clairement marqué et les sondages démontrent une hésitation constante des citoyens.

Enfin, l’idée que la décision de la Cour suprême serait utile aux indépendantistes quelle qu’elle soit, laisse perplexe : Nicola Sturgeon a déclaré vouloir utiliser les prochaines élections législatives comme référendum de facto sur le référendum en cas de refus d’affirmation de compétence par la Cour suprême, mais un parti seul ne peut pas transformer des élections législatives en référendum.

Soutenir l’argument d’un référendum de facto engage le SNP sur la pente catalane. En 2015, les leaders indépendantistes catalans avaient aussi soutenu que des élections générales vaudraient référendum sur le référendum s’ils en sortaient vainqueurs. C’est sur cette victoire qu’ils ont ensuite organisé la consultation de 2017. Pourtant, Nicola Sturgeon répète qu’elle n’envisage l’indépendance que par la voie de légalité. Force est d’admettre que sa position, subtile mais amboguë, est difficile à tenir.

Sources

[1] Scotland Act 1998 Schedule 5, Section 30, Part I (1)(b)

[2] Scotland Act 1998 Schedule 5, Section 30, Part I (1)(c)

[3] R (Miller & others) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5 ; R (Miller& others) v The Prime minister ; Cherry and others v Advocate General for Scotland [2019] UKSC 41

[4] Reference by the Lord Advocate of devolution issues under paragraph 34 of Schedule 6 to the Scotland Act 1998, para. 5

[5] Scotland Act 1998 s.31(1)

[6] Scottish Ministerial Code 2018 para 3.4

[7] The United Nations Convention on the Rights of the Child (Incorporation) (Scotland) Bill Reference [2021] UKSC 42 para. 12 ; 2022 SC (UKSC) 1 para. 73

[8] Martin James Keatings v (First) Advocate General for Scotland and (Second) the Lord Advocate [2021] CSIH 25 ; 2021 SC 329 para. 60

[9] Scotland Act 1998 s.33(2)

[10] Imperial Tobacco Ltd V Lord Advocate [2012] UKSC 61

[11] Reference by the Lord Advocate of devolution issues under paragraph 34 of Schedule 6 to the Scotland Act 1998, para. 83

[12] idem para. 102

[13] Scotland Act 1998 s.29(2)(b)

[14] Martin (Appellant) v Her Majesty’s Advocate (Respondent) (Scotland) [2010] UKSC 10 [49] ; Imperial Tobacco Ltd c/ Lord Advocate [2012] UKSC 61; 2013 SC (UKSC) 153 [16]

[15] The UK withdrawal from the European Union (Legal Continuity) (Scotland) Bill [2018] UKSC 64 para. 27

[16] Martin (Appellant) v Her Majesty’s Advocate (Respondent) (Scotland) [2010] UKSC 10 para. 15

[17] Written case on behalf of Her Majesty’s Advocate General for Scotland para. 78

[18] The Christian Institute and others v The Lord Advocate (Scotland) [2016] UKSC 51 para. 65

[19] Written case on behalf of Her Majesty’s Advocate General for Scotland para. 81

[20] Imperial Tobacco Limited v Lord Advocate (Scotland) [2012] UKSC 61 para. 13 et para. 43

[21] Reference by the Lord Advocate of devolution issues under paragraph 34 of Schedule 6 to the Scotland Act 1998, para. 35

[22] Application by the Scottish National Party for permission to intervene, in the reference by the Lord Advocate under paragraph 34 of Schedule 6 of the Scotland Act 1998, para. 38

[23] Déclaration et programme d’action de Vienne 1993 article I.2(3)

[24] Nikos Skoutaris, Scottish Indyref 2 : towards another constitutional crisis http://www.skoutaris.eu/blog/2022/6/30/scottish-indyref-2-towards-another-constitutional-crisis

[25] Edwige Camp-Pietrain, Le référendum d’autodétermination en Écosse. Revue française de droit constitutionnel, 2013 https://doi.org/10.3917/rfdc.094.0259

 

La représentation de l’Union européenne à Londres : retour sur une crise diplomatique désamorcée

Damien Bouvier, Maître de conférences en droit public, Université Savoie Mont Blanc

Le statut des délégations de l’Union européenne dans les États tiers ne va pas de soi. En effet, alors que le statut des missions diplomatiques et consulaires des États est encadré par des règles de droit international coutumier qui ont été codifiées dans les conventions de Vienne sur les relations diplomatiques (1961) et sur les relations consulaires (1963), le statut des bureaux extérieures des organisations internationales obéit nécessairement à un autre régime. Et ce régime juridique n’est pas uniforme. Tout d’abord, en raison de la multiplicité des sources qui le fondent : immunités et privilèges des organisations internationales et de leurs bureaux sont prévues dans les chartes constitutives de ces dernières, mais également dans les accords de siège auxquels s’ajoutent les grandes conventions multilatérales conclues en ce domaine. Mais il faut compter aussi sur les dispositions du droit national, d’autant que certains États entendent, par tradition, ne pas laisser à un instrument de droit international uniquement le soin de régler la question de la présence d’organisations internationales sur leur territoire. Dans ces conditions, l’ouverture d’une délégation de l’Union européenne dans un État tiers est précédée par la conclusion d’un accord aménageant les privilèges et les immunités des locaux et de son personnel. Le droit de l’Union européenne prévoit ainsi que le Haut représentant de l’Union européenne pour les affaires étrangères et la sécurité fait le nécessaire en ce sens[1].

Le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne a logiquement appelé à l’ouverture d’une délégation de l’Union européenne à Londres, annoncée dès le 1er février 2020 par le Haut représentant lui-même[2]. De façon très pragmatique, la représentation de la Commission européenne, qui s’analysait comme un bureau de liaison de l’institution dans un de ses États membres, est devenue l’une des 143 délégations de l’UE dont la mission est de représenter l’Union dans un État tiers ou auprès d’une organisation internationale. On aurait pu s’attendre à ce que cette opération consiste simplement en un « changement de plaque » sur l’édifice. Deux grandes difficultés sont pourtant apparues lors de la négociation de l’accord d’établissement de la délégation, et ont perduré pendant plus d’un an. La première concernait le statut de la délégation et de son personnel. Très traditionnellement, l’Union européenne œuvre pour que les accords d’établissement prévoient sur ce point l’application de la convention de Vienne sur les relations diplomatiques de 1961. La technique consiste ainsi à faire un renvoi à la convention par une clause insérée dans l’accord d’établissement. En conséquence, la délégation est alors protégée comme une mission diplomatique nationale. En d’autres termes, l’Union n’obtient ni plus ni moins qu’une assimilation de la délégation à une ambassade nationale eu égard à l’application du droit diplomatique. Or, c’est cette assimilation qui a été, dans un premier temps, considérée comme inacceptable par le Royaume-Uni. Pour le gouvernement britannique, la délégation de l’Union ne pouvait bénéficier des immunités et des privilèges prévus par la convention de Vienne sur les relations diplomatiques. Cet instrument ayant vocation à encadrer les relations entre les États, seuls ces derniers en sont parties, ce qui n’est pas le cas de l’Union européenne. En d’autres termes, l’Union européenne n’étant pas un État, un renvoi à la convention de Vienne était jugé impossible. La seconde difficulté portait sur la désignation officielle du Chef de délégation. L’Union demande systématiquement que le chef de délégation soit désigné comme « Ambassadeur ». Ce n’est pas commun : en droit diplomatique, il est coutume de réserver ce titre aux représentants accrédités des États, et nom aux fonctionnaires d’organisations internationales. C’est justement ce qui fondait le refus du gouvernement britannique[3].

On le comprend, le Gouvernement britannique mettait donc en évidence l’absence de qualité étatique de l’Union pour opposer une fin de non-recevoir aux demandes européennes. Deux remarques peuvent être formulées à ce sujet. En premier lieu, cet argument pouvait paraître à première vue surprenant. La pratique de l’Union dans le domaine n’est pas nouvelle, et elle apparaît comme largement généralisée. Elle a débuté lorsque l’Union ne disposait pas de délégation, mais qu’un réseau de représentation de la Commission européenne avait été déployé dans les États tiers pour, notamment, superviser la mise en œuvre de programmes de coopération technique (comme les programmes prévus dans le cadre des accords Afrique Caraïbes Pacifique – ACP). La pratique selon laquelle l’Union œuvre pour une application de la convention de Vienne sur les relations diplomatiques à ses délégations grâce à une clause de renvoi contenu dans l’accord d’établissement est donc ancienne. Elle n’a pourtant jamais été dénoncée par le Royaume-Uni lorsqu’il était encore membre de l’Union européenne. Le Royaume-Uni avait même voté en faveur de la décision établissant l’organisation et le fonctionnement du SEAE en 2010 dont l’article 5 § 6 prévoit justement que le Haut représentant œuvre pour que les délégations se voient reconnaître le bénéfice d’immunités « équivalentes à celles reconnues par la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques du 18 avril 1961 »[4]. Ce qui était donc accepté, voire promu par le Royaume-Uni, devient inacceptable après le retrait de l’Union européenne. Cet argument ne devait pourtant rien au hasard. Tout d’abord, il permettait au Gouvernement britannique, dans le contexte tendu du Brexit, de renvoyer l’Union européenne à un statut d’organisation internationale « comme une autre », dont il ne serait finalement plus nécessaire d’admettre qu’elle dispose d’une nature particulière, ou tout du moins d’une certaine spécificité. Une façon de définir la relation avec l’Union comme une relation qui n’est pas d’égal à égal, mais bien comme une relation avec une organisation internationale, c’est-à-dire un sujet de droit dérivé, qui n’ayant pas la souveraineté, n’appartient donc pas à la même catégorie que les États, ces sujets originaires du droit international. La philosophie du « Take back control » n’est donc pas loin. Plus concrètement, ce positionnement faisait courir des conséquences importantes à la délégation de l’Union et à son personnel. En l’absence d’application de la convention de Vienne de 1961, la délégation de l’Union ne pouvait être considérée que comme la représentation d’une organisation internationale par le droit britannique, seul fondement possible d’éventuels immunités et privilèges. Or, traditionnellement, les organisations internationales et leurs agents bénéficient d’immunités qui ne protègent pas autant que dans les cadre des représentations diplomatiques. Leur nature est fondamentalement différente, puisque les immunités diplomatiques sont largement personnelles, tandis que les immunités reconnues aux fonctionnaires internationaux sont fonctionnelles, et donc limitées aux actes accomplis dans le cadre des fonctions. Les locaux ne sont pas protégés de la même façon non plus. Par exemple, alors que le principe d’inviolabilité d’une ambassade ne souffre d’aucune exception, il est généralement admis qu’en cas d’extrême urgence, l’État hôte peut intervenir dans les locaux d’une organisation internationale sans en solliciter l’autorisation. De surcroît, au-delà de l’aspect vexatoire, cette perte d’avantage pour l’Union européenne servait sans doute, pour le Royaume-Uni, un autre intérêt plus global dans le cadre des négociations difficiles de l’accord de retrait et surtout de son protocole d’application. Très chère à l’Union, la question du statut des délégations a sans doute ainsi constitué un levier dans le cadre des négociations plus globales ayant eu cours à l’époque.

En mai 2021, le Royaume-Uni et l’Union européenne ont finalement annoncé, en marge d’une réunion du G7 à Londres, la conclusion d’un accord réglant la question du statut de la délégation de l’Union européenne dans la capitale britannique[5]. Est ainsi indiqué dans le communiqué officiel repris par la presse que le chef de délégation sera désigné comme « Ambassadeur », alors que la délégation et son personnel « bénéficieront des immunités nécessaires au bon fonctionnement de leurs activités » sur le territoire britannique[6]. À première vue, il s’agissait donc d’une solution de compromis. L’Union était assurée de la courtoisie britannique quant à la désignation officielle du chef de poste, tandis que le Gouvernement semblait avoir imposé une immunité et des privilèges de nature fonctionnelle, puisque réduites à ce qui est essentiel pour le déroulement sans entrave des activités. Pourtant, une analyse attentive le dément. En effet, l’étude du corps diplomatique au Royaume-Uni révèle que la délégation de l’Union figure dans la première partie de la liste dédiée aux représentations nationales, et non pas dans la deuxième partie de la liste, réservée aux organisations internationales présentes sur le territoire. Pour rappel, le corps diplomatique est l’instrument, continuellement actualisé par le ministère des Affaires étrangères d’un pays, permettant notamment aux juridictions, le cas échéant, de prendre connaissance des bénéficiaires des immunités et privilèges faisant échec à une éventuelle action en justice. Le sous-titre du London Diplomatic list[7] publié sur le site du Foreign Office britannique ne laisse d’ailleurs aucune place au doute : le document est présenté comme « la liste alphabétique des représentants des États étrangers et du Commonwealth à Londres », complété du nom du personnel composant le « personnel diplomatique ». Et la note de présentation d’ajouter que « les représentants des États étrangers et du Commonwealth bénéficient des privilèges et immunités tels que prévu par le Diplomatic Privilege Act de 1964[8]. Il s’agit de la loi qui procède à la transposition de la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques de 1961 dans l’ordre juridique britannique. Or, la délégation de l’Union européenne figure bien, dans la London Diplomatic List, juste après l’Éthiopie et juste avant les îles Fiji. On remarque également que le chef de délégation est référencé, dans ce même document, comme « Ambassadeur Extraordinaire et Plénipotentiaire » (« Ambassador Extraordinary and Plenipotentiary»), à l’instar d’autres représentants nationaux. L’ambassadeur de l’Union bénéficie par ailleurs d’une assimilation totale dans le corps diplomatique, comme le montre l’ordre de préséance protocolaire retenue par le Foreign Office britannique. En effet, si la majorité des États avec qui l’Union européenne entretient des relations diplomatiques accepte, par courtoisie, de désigner le chef de poste par le terme « Ambassadeur », certains États refusent toutefois de l’assimiler complètement à un chef de poste d’une mission nationale ce qui se traduit par le maintien représentant de l’Union européenne à un ordre protocolaire le plus bas possible. Dans ces cas-là, le chef de délégation de l’Union est donc classé, dans l’ordre de préséance, après tous les autres ambassadeurs accrédités sur le même territoire, mais avant tous les représentants d’organisation internationale. Il échappe donc à la règle protocolaire selon laquelle l’ordre de préséance dépend de l’ancienneté dans les fonctions, la date de départ étant la présentation des lettres de créances. Mais ce n’est pas le cas au Royaume-Uni : dans le classement officiel des chefs de mission par ordre de préséance[9], le représentant de l’Union européenne, entrée en fonction le 20 février 2020, est au rang immédiatement inférieur à celui de l’ambassadeur de Cuba, entré en fonction le 14 février 2020, tandis qu’il est suivi par l’ambassadeur du Sri Lanka, dont les lettres de créances ont été présentées le 2 mars 2020. Aucune différence n’est donc faite dans l’ordre de préséance, l’ambassadeur de l’Union européenne étant traité comme tous les autres. Tous ses éléments permettent de lever l’équivoque : le statut octroyé à la délégation de l’Union européenne ainsi qu’à ses membres n’est pas celui d’une organisation internationale, mais bien celui d’une ambassade nationale, selon une assimilation que l’on peut considérer comme complète. Les privilèges et immunités ne sont donc pas fonctionnels, mais sont typiquement personnels. La représentation de l’UE à Londres s’aligne sur le modèle des représentations européennes dans son environnement proche (en Norvège, en Suisse, dans les pays du Maghreb et du Moyen Orient) ou avec les partenaires internationaux avec qui l’Union entretient des liens économiques et politiques importants.


[1] Comme le prévoit l’article 5 §6 de Conseil de l’Union européenne, Décision (2010/427/UE) établissant l’organisation et le fonctionnement du Service européen pour l’action extérieure, JOUE n° L 201 du 3 août 2010, p. 30.

[2] SEAE, Communiqué de presse, « Royaume-Uni : déclaration du Haut représentant sur l’ouverture de la délégation de l’Union à Londres », 01 fév. 2020.

[3] C. Ducourtieux, « Londres refuse le statut d’ambassadeur à l’émissaire de l’UE au Royaume Uni », Le Monde, 22 janv. 2021 ; P. Wintour & D. Boffey, « UK insists it will not grant EU ambassador full diplomatic status », The Guardian, 21 janv. 2021 ; 

[4] Conseil de l’Union européenne, Décision (2010/427/UE) établissant l’organisation et le fonctionnement du Service européen pour l’action extérieure, préc.

[5] D. Boffey, « Brussels and London settle row over status of EU ambassador to the UK », The Guardian, 5 mai 2021.

[6] AFP, « Londres attribue le statut d’ambassadeur au représentant de l’UE », Euroactiv, 6 mai 2021

[7] Consultable à l’adresse https://www.gov.uk/government/publications/foreign-embassies-in-the-uk

[8] Le Diplomatic Privilege Act de 1964 est consultable sur le registre électronique de la législation nationale du Royaume Uni à l’adresse www.legislation.gov.uk

[9] Heads of mission in order of precedence and their spouses, consultable sur la page dédiée du site du ministère des Affaires étrangères britanniques à l’adresse https://www.gov.uk/government/publications/foreign-embassies-in-the-uk

Alimentons le débat : quand la légalité de la prorogation utilisée à des fins politiques était déjà discutée.

https://s14-eu5.startpage.com/cgi-bin/serveimage?url=https%3A%2F%2Fwww.economicvoice.com%2Fwp-content%2Fuploads%2F2019%2F08%2FParliament-3-PD.jpg&sp=3e8b0cb0f6d159b74ab874898d64f878&anticache=515581

Dans nos derniers posts sur LinkedIn, nous avons publié à nouveau des analyses de collègues britanniques sur l’utilisation de la prorogation pour mettre fin à des débats ou éviter, par exemple, une motion de défiance. À l’époque, nous avions relayé ces opinions et avions souscrits à celles qui émettaient des doutes sur la possibilité de remettre en cause un tel “coup” devant les juridictions.

1/ Une analyse sur le site du UK Constitutional Law Group. À l’époque, le recours à la prorogation avait été évoqué pour mettre un terme aux débats en cours du Parlement. Il y avait toutefois une différence fondamentale aujourd’hui : l’agenda parlementaire n’est pas déterminé et la décision de proroger est déjà intervenue. Au printemps, tel n’était pas le cas : le Brexit était à l’ordre du jour : https://ukconstitutionallaw.org/2019/04/03/stefan-theil-unconstitutional-prorogation/
 
2/ L‘analyse de Robert Craig sur le sujet en juillet 2019 à la suite d’un article de Lord Pannick. Nous souscrivions alors aux conclusions de Robert Craig : https://ukconstitutionallaw.org/2019/07/12/robert-craig-judicial-review-of-advice-to-prorogue-parliament/

3/ Le rapport de la Chambre des communes :

Nous ajoutons l’analyse de Paul Craig, parue le lundi 2 septembre sur le site de la UK Constitutional Law Association. Il se prononce en faveur de la remise en cause de la prorogation sur le fondement de la souveraineté du Parlement qui est clairement mise en cause par la manoeuvre de Boris Johnson. Son argumentaire est essentiel pour deux raisons. C’est sans doute le plus étayé jurisprudentiellement et l’autorité de Paul Craig dans le monde du droit britannique est telle qu’il pourrait grandement influencer les juges. Pour notre part, et sans prétendre rivaliser à l’autorité de notre éminent collègue et ami d’Oxford, nous ne parvenons toujours pas à affirmer avec certitude que les droits du Parlement ont été réellement frustrés, et ce, malgré la pertinence du point de vue évoqué : https://ukconstitutionallaw.org/2019/09/02/paul-craig-prorogation-constitutional-principle-and-law-fact-and-causation/

Les brumes automnales s’amoncellent sur l’horizon des négociations

Le cinquième round de négociations s’est de nouveau soldé par l’absence de progrès réels sur deux des trois dossiers clefs que sont la frontière nord-irlandaise et le solde de tout compte dû par le Royaume-Uni à l’Union européenne. La position de Michel Barnier semble s’être encore raffermie à l’encontre des Britanniques qui souhaiteraient plus de concessions de la part de l’Union européenne. Le négociateur en chef de la task-force a opposé une fin de non-recevoir à ces exigences, considérant que le droit des citoyens, la paix en Irlande du Nord, et le financement des actions européennes pour l’intérêt de tous ne sauraient faire l’objet de « concessions ». Le surplace que nous constatons rend plausibles deux options extrêmes : l’absence d’accord (éventualité vertement critiquée par le FMI, mais toujours envisagée, certains tories souhaitant même la constitution d’un no-deal budget)et la possibilité de revenir sur le vote en faveur du Brexit. Si les deux hypothèses sont encore peu probables, la première apparaît malheureusement plus vraisemblable à ce jour. C’est pourtant la seconde qui a retenu l’attention ces derniers jours. La question de savoir si le processus prévu à l’article 50 du TUE est réversible n’est, en effet, pas résolue. Les juristes se déchirent sur cette question à laquelle, disons-le d’emblée, il ne saurait y avoir de réponse définitive. L’interprétation du texte dépend de la nature du droit de l’Union européenne : relève-t-il du droit international (auquel cas l’article 68 du traité de Vienne s’appliquerait à l’article 50 et autoriserait les Britanniques à revenir sur leur décision¹) ou est-il sui generis, ce qui impliquerait une interprétation par l’institution compétente, à savoir la CJUE, qui pourrait consacrer ou non le caractère définitif de la notification de retrait ? Selon nous, la seconde approche nous paraît la plus réaliste et impose, comme nous l’avons souligné avec d’autres, que la question de la réversibilité de la mise en œuvre de l’article 50 soit posée à la Cour de Justice.

Ceci étant précisé, l’actualité a remis en lumière le sujet. L’avocat Jessica Simor a sollicité du Gouvernement la transmission d’un document secret dans lequel il serait fait état de la possible réversibilité du processus de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. Se fondant sur la loi relative à la liberté d’information (Freedom of Information Act de 2000), la requête vise à montrer que la réversibilité doit être assumée comme une éventualité aux côtés d’autres issues comme l’incapacité de trouver un accord. Il n’est pas complètement certain qu’un tel document de travail puisse être publié. La loi de 2000 prévoit des exemptions à la communication, listées dans la partie II. La section 27 envisage notamment une exception pour les données qui ont trait aux relations internationales. La section 35 mentionne également le cas des documents sur lesquels se fonde une politique gouvernementale. Le Gouvernement ne s’est toutefois pas opposé formellement à ce qu’une procédure de divulgation de l’analyse juridique transmise au Premier ministre soit engagée.

Quoi qu’il advienne de cette procédure, l’option d’un retour en arrière est légalement possible, mais politiquement peu concevable dans l’immédiat, malgré ce que soutient l’ancien leader du parti libéral-démocrate, Nick Clegg, dans un ouvrage récent. Seul un nouveau référendum pourrait renverser le choix de juin 2016. Il pourrait, par exemple, résulter d’un blocage au Parlement, que ce soit sur le EU (Withdrawal) Bill ou sur l’issue des négociations entre le Gouvernement britannique et l’Union européenne (la ratification d’un éventuel accord devra faire l’objet d’une approbation implicite ou explicite des chambres selon les modalités du Constitutional Reform and Governance Act de 2010, section 20). En cas de nouvelle consultation populaire, Jeremy Corbyn a d’ailleurs affirmé qu’il voterait en faveur du maintien de son pays au sein de l’Union européenne.

L’action menée par Jessica Simor fait écho à l’avis exprimé par plusieurs MPs souhaitant que le Gouvernement soit plus transparent sur les données dont il dispose quant aux conséquences du Brexit, que ce soit sur les plans juridique ou économique. C’est ainsi que l’attitude du ministre chargé du Brexit, David Davis, pourrait conduire à un judicial review pour que soient divulgués pas moins de cinquante rapports sectoriels sur les répercussions économiques et financières d’un départ du Royaume-Uni de l’Union européenne. Contrairement au conseil juridique relatif à la réversibilité qui n’a pas fait l’objet d’un refus ferme, David Davis a rejeté catégoriquement la communication de ces pièces dans l’immédiat pour éviter d’affaiblir la position britannique dans les négociations. Le contentieux pourrait trouver son issue devant la High Court si les documents ne sont pas révélés dans les 14 jours. Cette nouvelle demande fait suite à de précédentes sollicitations infructueuses sur le fondement du FOIA de 2000. L’autorité administrative chargée de la bonne application de la loi a estimé que ces documents relevaient des exceptions prévues aux sections 27, 29 (risque de préjudice à l’économie nationale) et 35. Notons que 120 parlementaires ont rédigé une lettre à l’attention de Davis Davis afin qu’il publie les études. Le refus pour l’instant opposé aux requérants par le Gouvernement est, en lui-même, révélateur du caractère potentiellement explosif des rapports. Sans préjuger de la position éventuelle de la High Court, la rétention d’informations essentielles au consentement éclairé des membres du Parlement lors de la discussion du projet de loi de retrait dans un premier temps, et de la ratification d’un accord entre l’UE et le Royaume-Uni, dans un second temps, paraît tout à fait attentatoire au parlementarisme et au respect du rule of law. Le halo de mystère qui plane sur les orientations du gouvernement doit désormais être rapidement dissipé, car il instille plus que jamais le doute chez les citoyens qui, selon une enquête de l’institut de sondage YouGov, pensent pour 47 % contre 42 % d’entre eux que la sortie de l’Union européenne est mauvaise pour le Royaume-Uni.

1. Selon l’article 68, “Une notification ou un instrument prévus aux articles 65 et 67 peuvent être révoqués à tout moment avant qu’ils aient pris effet” (l’article 65 fait référence aux accords relatifs au retrait d’un traité).

Le discours de Florence de Mme May : ce qu’il faut en retenir

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Tout vient à point à qui sait attendre. La fermeté des négociateurs européens et le réalisme ont finalement conduit Mme May à adopter une position raisonnable sur le Brexit. Après le discours de Lancaster House dont l’essence se résumait au désormais célèbre « no deal is better than a bad deal », l’intervention du Premier ministre était très attendue par l’Union européenne, les États membres, mais aussi les milieux économiques et académiques. Deux questions se posaient : la ligne dure de janvier 2017 serait-elle maintenue ? Le Gouvernement britannique allait-il formuler des propositions pour faire avancer les négociations ?

La réponse donnée par Mme May est doublement positive. Il était temps. Les doutes étaient pourtant permis. La division au sein du Gouvernement entre hard et soft Brexiteers est, aujourd’hui encore, loin d’être dépassée. Quelques jours avant le discours, Boris Johnson avait fait de nouveau parler de lui en accordant une interview au Daily Telegraph dans laquelle il ressortait de son chapeau la rengaine populiste qui avait fait son succès lors du référendum de 2016 : le Royaume-Uni va formidablement bien s’en sortir et va pouvoir réaffecter au National Health Service les 350 millions de Livres versés à l’Union européenne chaque semaine. Cet argument, que nombre de Brexiteers dont Nigel Farage et Ian Duncan Smith ont écarté dès le lendemain du référendum, avait été le symbole d’une campagne trompeuse et de piètre qualité. Derrière ce brusque retour au premier plan de Boris Johnson, il fallait sans doute voir une espèce de tentative désespérée pour mobiliser les hard Brexiteers contre l’inéluctabilité d’une approche plus apaisée de la sortie de l’Union. Cette stratégie maladroite n’a pas été payante. N’informant pas le Gouvernement de son initiative médiatique, le ministre des Affaires étrangères a une fois de plus fait montre de sa tendance à croire qu’il peut parvenir à ses fins par des coups d’éclat.

Derrière la conversion de Mme May à l’apaisement, il faut voir trois facteurs. Le premier est, pourrions-nous dire, culturel : dans l’Histoire contemporaine, il est bien difficile de trouver un exemple de raidissement dogmatique des Britanniques dans leur façon d’envisager leurs rapports avec les États tiers quand sont en jeu des questions commerciales. Le pragmatisme finit souvent par l’emporter pour continuer de préserver ce qui fait la force du Royaume-Uni : l’ouverture au monde et les échanges économiques. Le deuxième facteur est partisan. Les hard Brexiteers sont, ces dernières semaines, moins audibles que les soft Brexiteers. La preuve en est que Michael Gove a apporté un soutien très modéré aux incartades de l’ancien maire de Londres. Plus encore, depuis qu’il est ministre de l’Environnement, Michael Gove s’est fait lui-même une raison : rejeter en bloc et rapidement l’acquis communautaire se révélerait un pari dangereux pour le peuple britannique. À l’opposé de ce qu’affirment les tabloïds à longueur d’articles, Michael Gove a dû admettre que l’UE s’avère, dans de nombreux domaines, protectrice des individus (quand bien même des progrès restent à faire, notamment en matière environnementale). Le troisième et dernier facteur est la présence de deux personnalités sérieuses au Gouvernement qui ont indubitablement influencé Mme May. Philip Hammond, le Chancelier de l’Échiquier, est le plus connu puisqu’il est le leader des tories qui œuvrent pour une période de transition avant le Brexit effectif et qui militent pour le maintien d’une relation commerciale spécifique avec l’Union européenne. Souvent omis dans les commentaires, Damien Green, le First Secretary of State et proche de Mme May, a sans nul doute pesé de tout son poids pour parvenir à un infléchissement de la conception primo-ministérielle du Brexit.

Le choix de la ville de Florence était déjà un signe de la volonté d’apaisement. En s’éloignant de son pays et en s’extirpant des luttes partisanes au sein du Gouvernement au profit d’une cité qui fut l’un des berceaux de l’humanisme européen, Mme May a rappelé que le Royaume-Uni, s’il va sortir de l’Union européenne, ne rejette pas la civilisation européenne qui doit tant à la Renaissance italienne. Le choix de la ville est aussi symbolique des deux axes qui ont dominé le discours : l’économie et la sécurité commune. Inutile d’insister sur l’importance des « cités-États » italiennes comme Florence et de leurs structures financières dans l’émergence du capitalisme. Quant à la dimension sécuritaire, elle tient aux échanges nourris entre les Britanniques et les Italiens dans la gestion des flux migratoires. L’Italie est la porte d’entrée vers l’Eldorado présumé qu’est le Royaume-Uni pour de nombreux migrants.

Vêtue de la même tenue que lors de sa première intervention en tant que chef de Gouvernement en juillet 2016, Mme May a donc placé son discours sous les auspices de la créative, innovante, et ambitieuse Renaissance. En effet, l’argumentaire qu’elle a développé visait un double objectif : rassurer les partenaires du Royaume-Uni en étant force de proposition, d’une part ; convaincre de la nécessité d’une relation inédite entre l’Union européenne et un État tiers, d’autre part.

Le propos s’est d’abord axé sur la sécurité et l’immigration. Mme May a confirmé la volonté exprimée dans plusieurs documents officiels d’une coopération étroite avec l’Union européenne. En proie à une série d’attentats réguliers depuis six mois, le Royaume-Uni pouvait difficilement choisir une orientation différente.

Sur la question nord-irlandaise, la Première ministre enregistre des progrès notables : l’assurance que la libre circulation entre les deux Irlande sera maintenue et que toute barrière douanière physique sera exclue. L’encadrement juridique et la réalisation concrète de ces propositions demeurent, toutefois, flous.

Le sort des citoyens européens au Royaume-Uni et des expatriés britanniques du Continent a été abordé de front : Mme May en a fait l’un de ses premiers objectifs. Pour preuve de sa bonne volonté, qui, cette fois-ci, nous semble manifeste, elle a indiqué que les droits des citoyens européens seraient pleinement incorporés au droit interne sur la base d’un accord entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Les juridictions nationales pourront directement l’appliquer et se référer à la jurisprudence de la Cour de Justice pour en assurer l’interprétation conforme.

Le cœur du discours a porté sur le futur accord commercial. Trois options ont été clairement écartées. Le maintien dans le marché commun est incompatible avec la volonté exprimée par le peuple britannique, tout comme la participation à l’Espace Économique Européen qui conduirait à accepter les normes européennes relatives au marché unique et la contribution au budget de l’Union. Un traité de libre-échange de type « CETA » (Canada-UE) a été jugé trop peu ambitieux. C’est à cette occasion que Mme May a soutenu l’idée d’un accord qui ne connaîtrait pas de précédent. Le Brexit est inédit. Le processus l’est tout autant. Son issue doit l’être aussi. L’élaboration d’une convention sui generis pourrait en conséquence s’imposer dans un cadre institutionnel original. Un mécanisme de résolution des litiges ad hoc pourrait être mis en place, excluant la compétence de la Cour de Justice, mais aussi celle des tribunaux britanniques.

Restait à savoir comment parvenir sans drame jusqu’au Brexit. Mme May a dit souhaiter une phase de transition après le 29 mars 2019. Pour elle, un accord rapide sur ce point doit être conclu afin d’assurer la plus grande sécurité juridique possible. Elle a retenu une durée d’environ deux ans à partir de 2019 pour atteindre le full Brexit, sans être plus précise. Il semble, mais cela demande à être plus explicite, que le Royaume-Uni accepterait le maintien des droits et obligations communautaires pendant ce laps de temps. En guise d’illustration, Mme May a cité le cas de la libre circulation : durant la période transitionnelle, les citoyens européens pourront continuer de venir, travailler et vivre librement au Royaume-Uni, mais, s’ils souhaitent le faire, ils devront s’inscrire sur un registre en vue de la soumission à un nouveau statut juridique qui reste à déterminer. La Première ministre a enfin rassuré les milieux de la culture, de la recherche et de l’éducation en estimant que la permanence des programmes actuels serait bénéfique aussi bien pour les Britanniques que pour les Européens. Dans un tel contexte, Mme May a admis que son pays devait honorer ses engagements en matière budgétaire. Elle n’a, pourtant, avancé aucun montant ni indiqué si la contribution devait être versée durant les deux ans de transition. Quoi qu’il en soit, ceux qui, à l’instar de Boris Johnson, prétendaient ne rien devoir à l’Union européenne en sont pour leurs frais.

Les réactions de Michel Barnier et de Guy Verhofstadt ont été plutôt positives à l’issue de ce discours, mais ils ont souligné avec d’autres le caractère peu concret des propositions qui étaient formulées. Les Européens sont également catégoriques sur le droit applicable pendant la période de transition : le droit de l’Union européenne continuera de s’imposer pleinement. Nous sommes plus circonspects sur ce dernier point. Mme May, particulièrement affaiblie, a fixé un cap qui ne nous paraît pas absurde en déclarant qu’il faudra faire preuve d’innovation et d’audace juridique. Ainsi que nous le soutenions dans l’éditorial du n° 10 de So What ?, l’Union européenne, devrait, à sont tour, admettre que la sortie d’un État membre ne peut se faire complètement dans le cadre d’institutions qui n’auront plus de compétences à son égard. Sur le plan interne, les opposants à Mme May ont estimé qu’il n’y avait rien de bien nouveau. Boris Johnson a essayé de sauver la face en exprimant sa satisfaction de voir l’option d’une adhésion à l’EEE enterrée.

Quant à nous, notre verdict est le suivant : Mme May ne pouvait pas faire mieux, ce qui est une prouesse la concernant, car elle a une fâcheuse tendance à se rendre coupable du pire. Tiraillée dans son propre camp, elle a assumé des choix contre les hard Brexiteers. Des exigences du Labour semblent même prises en compte, ce qui a fait dire à Vince Cable, le chef des libéraux-démocrates, que les deux partis dominants étaient désormais sur une ligne proche. Bien qu’elle n’ait cessé de se référer à son discours de Lancaster House, Mme May a bien varié. Si cette réaction paraît tardive et nécessite beaucoup plus d’éclaircissements (en particulier sur l’accord commercial), il faut savoir se satisfaire de ce (petit) pas en avant qui donne un peu plus de crédibilité aux Britanniques dans les négociations. D’où l’importance, pour Mme May, d’être inconstante.

Aurélien Antoine