Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés
À la une de la dernière lettre d’information de l’Observatoire du Brexit de 2024, une rétrospective politico-juridique de l’année passée et un aperçu des défis qui se profilent avec 2025 : poursuite du processus d’autonomisation du droit britannique post-Brexit, transformations politiques et achèvement des réformes entamées par le gouvernement travailliste.
Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés
À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit de novembre 2024, l’ambivalence de la politique européenne du gouvernement de Keir Starmer, une présentation de la nouvelle leader du parti Conservateur, Kemi Badenoch, et la discussion et le vote du budget 2025 ainsi que du private member’s bill sur la fin de vie.
Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés
À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit d’octobre 2024, les difficultés persistantes de mise en œuvre du Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, la cession de l’Archipel des Chagos à l’Île Maurice et la désignation du nouveau leader du parti conservateur.
Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés
À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit de la rentrée 2024, un retour sur les émeutes de Southport de juillet août dernier, qu’ainsi qu’un point général sur les réformes souhaitées ou entreprises par le nouveau gouvernement du Royaume-Uni.
Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés
À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit pour les mois de juin et de juillet 2024, un retour sur les élections générales, la campagne électorale menée par les différents partis et la composition du paysage politique britannique post-4 juillet.
Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés
À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit ce mois-ci, la décision de la Haute Cour d’Irlande relative à l’Illegal Migration Act 2023, la débâcle électorale du parti Conservateur, l’annonce surprise de la date des prochaines élections générales et les conséquences des tensions du Parlement d’Holyrood sur l’exécutif écossais.
Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés
À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit ce mois-ci, le statut de Gibraltar, la deuxième étape de l’entrée en vigueur des contrôles sur les produits agricoles européens, la suite (et la fin provisoire) de la saga rwandaise et les tensions au sein des Parlements de Westminster et Holyrood.
Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés
À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit ce mois-ci, le Northern Ireland Troubles (Legacy and Reconciliation) Act 2023 et le Dillon Case, les suites de la saga du Safety of Rwanda (Asylum and Immigration Bill) et les secousses de la majorité conservatrice, quelques mois avant les prochaines élections générales.
Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés
À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit ce mois-ci, la mise en œuvre des contrôles des marchandises européennes, la re-négociation des accords de commerce avec l’Irlande du Nord, les suites du scandale de l’entreprise Post Office et de la saga du Safety of Rwanda (Asylum and Immigration Bill) et la crise enclenchée par le speaker de la Chambre des Communes, Lindsay Hoyle.
Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés
À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit ce mois-ci, le point sur la retained EU law (devenue Assimilated EU Law), le scandale de l’entreprise Post Office, un aperçu de biographie juridique de Keir Starmer et un suivi du Safety of Rwanda (Asylum and Immigration) Bill.
Nos plus fidèles lectrices et lecteurs qui nous ont suivis depuis les débuts de l’Observatoire du Brexit en janvier 2017 avaient été habitués à recevoir chaque mois une lettre d’informations rapides sur le Brexit, et ce, durant deux années. La production de ces quelques pages avait cessé en 2019 en raison de la richesse des événements liés au Brexit qui ne permettaient plus de multiplier les publications, aussi brèves soient-elles.
La création de la Chaire de Droit public et politiques comparés au sein delà Faculté de Droit de Saint-Étienne dont l’une des missions est de contribuer à la poursuite du développement de l’Observatoire, permet de fixer et de remplir de nouveaux objectifs favorables à la relance du projet de newsletter. Elle paraîtra une fois par mois et sera disponible directement sur le site via le menu, onglet “Actualités”, rubrique “Éditoriaux”. Son autrice en est Camille Bordère, postdoctorante de la Chaire et membre du comité de rédaction de l’Observatoire.
L’arrivée de Camille Bordère est une grande chance pour la Chaire et l’Observatoire. Docteure de l’Université de Bordeaux (qui a soutenu sa thèse fin novembre 2023 sous la direction de la professeure Marie-Claire Ponthoreau), elle est spécialiste de droit comparé et adopte des méthodes de recherche parfaitement en phase avec la pluridisciplinarité promue par la Chaire. Nous profitons donc de la publication de cette 24e newsletter particulièrement riche pour lui souhaiter la bienvenue au sein de l’équipe de la Chaire et de l’Observatoire et lui adresser nos remerciements pour son engagement déjà indispensable.
Par Aurélien Antoine
Alors qu’en France la conjonction des oppositions d’une assemblée difficilement maîtrisable a emporté un échec cuisant du ministre de l’Intérieur, Gérald Darmanin, du fait d’une motion préalable de rejet du texte sur l’immigration, la discipline partisane au Royaume-Uni a permis l’adoption en deuxième lecture d’un projet inique prévoyant l’expulsion vers le Rwanda des migrants demandeurs d’asile en situation irrégulière (Safety of Rwanda (Asylum and Immigration) Bill).
Outre l’atteinte aux droits des migrants qu’il provoque, ce projet de loi est également en complet porte-à-faux avec deux principes essentiels de la Constitution britannique : la séparation des pouvoirs et la prééminence du droit.
Le texte vise à contourner l’arrêt de la Cour suprême du Royaume-Uni qui avait bloqué la mise en œuvre par le gouvernement d’un protocole d’accord conclu avec le Rwanda qui acceptait, moyennant finances, d’accueillir les individus déplacés. Les juges ont considéré à l’unanimité que ce pays n’assurait pas la sûreté des sujets de droit au regard de la législation nationale et des traités internationaux ou européens ratifiés par le Royaume-Uni. La juridiction suit en cela la Cour européenne des droits de l’Homme qui avait empêché qu’un premier avion ne décolle durant l’été 2022 en raison d’un risque imminent de refoulement des migrants vers un État qui ne protège pas suffisamment les droits et libertés fondamentaux. La très droitière ministre de l’Intérieur de l’époque, Suella Braverman, et l’aile droite du parti conservateur avaient alors multiplié les invectives à l’encontre des juges et du droit européen en continuant de soutenir qu’il faudrait adopter un texte emportant la sortie au moins partielle du système de la Convention européenne des droits de l’Homme. Malgré l’éviction de Suella Braverman à l’occasion du remaniement de la mi-novembre, le gouvernement a déposé un projet de loi visant à surmonter les critiques des ultraconservateurs. Le Safety of Rwanda (Asylum and Immigration) Bill prévoit la non-application de plusieurs dispositions de la Convention. Sur le fondement d’un traité conclu de façon express avec le Rwanda le 6 décembre 2023, il précise surtout que la situation qui y prévaut est sûre pour les migrants. Ce texte viole frontalement la Convention et d’autres traités internationaux préservant les droits humains. De surcroît, en affirmant péremptoirement que le Rwanda est un État sûr, le projet de loi empêche les juridictions de vérifier le bien-fondé des décisions ministérielles d’expulsion. En effet, la souveraineté de l’appréciation des faits par le Parlement de Westminster induit qu’aucune juridiction ne peut en prendre le contre-pied. Dans des démocraties où le gouvernement émane d’une majorité solide au Parlement, les erreurs manifestes potentiellement commises par l’Exécutif, même sur le fondement d’une loi, sont souvent contrôlées par le juge via le contrôle de constitutionnalité. Au Royaume-Uni un tel contrôle n’existe pas, mais la culture parlementaire, les usages, l’éthique et la morale politiques pallient efficacement et depuis des siècles les conséquences extrêmes de la souveraineté du Parlement. La loi sur les droits humains de 1998 (qui transpose la Convention européenne des droits de l’Homme dans l’ordre juridique interne et qui permet au juge de faire cesser les violations législatives aux droits et libertés garantis) est venue parfaire les progrès de la prééminence du droit et de la protection des minorités dans le respect de la tradition juridique britannique.
Avec le Safety of Rwanda Bill, le gouvernement dirigé par Rishi Sunak n’est finalement pas plus vertueux que ses prédécesseurs. Perçu comme modéré par rapport à Boris Johnson ou Liz Truss, l’actuel Premier ministre est en train de faire valider un texte qui préjudicie de façon inédite aux droits et libertés des personnes en état de faiblesse. Le parti conservateur qui est censé être le garant des valeurs traditionnelles de la société britannique se range une fois de plus derrière un leader obnubilé par la prochaine échéance électorale au point de sacrifier par pertes et profits l’acquis multiséculaire du libéralisme politique et constitutionnel du Royaume-Uni. Après les errements de la gestion de la pandémie de Covid-19 par Boris Johnson et l’invraisemblance de la gestion des affaires publiques par Liz Truss, l’actuel Premier ministre et son équipe poursuivent l’entreprise délétère d’un retour du nasty party (« parti des vilains ») né sous l’ère Thatcher et vis-à-vis duquel les conservateurs avaient su, un temps, prendre leurs distances.
Il faut espérer que les contre-pouvoirs au gouvernement réussissent à ralentir les sombres desseins de Rishi Sunak. Dans la mesure où le projet de loi n’était pas explicitement annoncé dans le programme électoral de 2019 des tories, la Chambre des Lords pourrait s’y opposer durablement. En outre, malgré les restrictions majeures apportées à l’office des juges dans leur capacité à contrôler les actes administratifs adoptés en application de la loi, ils seront certainement saisis par des migrants afin d’accéder à la Cour européenne des droits de l’Homme au terme de l’épuisement des voies de recours nationales. Rishi Sunak sait sans doute que la montre joue contre lui. Il pourra néanmoins tirer électoralement profit des obstacles à la mise en œuvre de la loi. Il aura beau jeu, à l’instar de Boris Johnson, d’opposer « le peuple » dont le gouvernement se prétendrait le porte-voix, aux juges non élus déconnectés des réalités. Dans ce marasme, ce n’est pas sans ironie que, une fois encore, ce soit le monarque qui, par une visite aux Royal Courts of Justice qui est tombée à point nommé le 14 décembre, a insisté sur l’importance du respect du principe de rule of law et de l’indépendance des juges…
Au Royaume-Uni comme ailleurs en Europe et en Occident, l’exploitation cynique des plus faibles et de « l’étranger » continue de prospérer au risque d’approfondir encore un plus les fractures sociales et de renier l’héritage humaniste européen.
Par Aurélien Antoine
Il y a tout juste deux ans, la phase de transition aménagée par l’accord de retrait conclu à la fin de l’année 2019 s’achevait. Le Brexit effectif était lancé sur la base de l’accord de commerce et de coopération, complété par deux autres textes. Après 24 mois et des crises violentes de nature diverse, le Royaume-Uni est au plus mal. Il est incontestable que la sortie de l’UE joue un rôle important dans ce marasme. Les médias insistent beaucoup sur la dimension économique du Brexit. Les études se multiplient pour caractériser l’impact du départ britannique dans la baisse des échanges commerciaux, la contraction de la croissance du PIB, les pénuries de main-d’œuvre et la hausse des prix. L’Office for Budget Responsibility a, depuis longtemps, alerté sur les effets néfastes du Brexit. Ils sont indéniables et il ne s’agit pas de les remettre en cause. Toutefois, il convient, de ne pas les isoler d’autres facteurs. Avec toute objectivité qu’impose un travail de recherche sérieux, il faut prendre en compte des éléments souvent omis pour saisir convenablement la situation tragique que connaissent nombre de Britanniques depuis plusieurs mois.
Tout d’abord, rappelons que tout retrait d’un processus intégrateur de libre-échange aussi puissant que celui initié par les Communautés européennes, puis l’Union européenne, ne saurait amener de façon immédiate des résultats positifs. C’est la grande tromperie de brexiters que d’avoir laissé penser aux citoyens que, dès le lendemain du référendum du 23 juin 2016, le Royaume-Uni allait être libéré de chaînes qui auraient soi-disant enfreint sa souveraineté, sa croissance économique et son influence politique dans le monde. Non seulement les Britanniques sont partis à un moment où l’UE correspondait sans doute le plus à leur conception de l’intégration communautaire, mais les tories auraient dû expliquer aux électeurs que le Brexit était un projet à long terme dont les potentiels bénéfices ne seront perçus que bien des années après 2016. Toute chose égale par ailleurs, lorsque que les Britanniques ont rejoint le marché commun le 1er janvier 1973, la crise violente à laquelle leur pays devait faire face ne s’est pas envolée simultanément. Il a fallu attendre bien des années pour que l’économie britannique, encore dépendante de la préférence impériale par exemple, s’adapte aux règles des Communautés. À tout bien considérer, ce n’est qu’entre le milieu des années 1980 et la fin de la crise monétaire de 1992 que le Royaume-Uni a véritablement commencé à se sentir à son aise dans une Union européenne de plus en plus en phase avec les exigences des gouvernements britanniques (v. sur ces aspects, notre ouvrage Le Brexit. Une histoire anglaise, Dalloz, 2020).
C’est ainsi que toute analyse sérieuse devrait partir du postulat que l’appréciation des conséquences du Brexit devra se faire sur le temps long. Il est, à ce jour, un pari évidemment risqué, dont il est difficile de prédire les répercussions économiques à long terme dans un monde qui change et alors que le Royaume-Uni reconstruit sa politique commerciale dans le cadre d’accords qui restent à conclure ou qui commencent à peine à s’appliquer. S’il appartient en tout premier lieu aux responsables politiques britanniques d’assumer ce constat, les commentateurs doivent aussi le conserver à l’esprit afin d’intégrer un peu plus de complexité dans leur présentation du Brexit.
Ensuite, il est également ardu de trouver des études économiques qui permettent d’isoler complètement la part du Brexit dans le marasme dans lequel se trouve le Royaume-Uni. Le très sérieux Centre for Economic Performance de la London School of Economics a établi un tableau négatif du Brexit qui, au-delà des équations, est tout à fait convaincant. Les lourdeurs administratives, les échanges ralentis et les hausses des prix sont notables. Il convient pourtant de les mettre en rapport avec les conséquences plus violentes de la Covid-19 et de la guerre en Ukraine. Or, il n’est pas évident de le faire. Les publications accessibles en ligne du Center for Economic Performance ne le permettent pas. Par exemple, les mises à jour précises des effets de la Covid-19 sur l’économie britannique (qui a perduré après les confinements de 2021 puisque la Chine a poursuivi une politique “zéro Covid” qui a limité la production et les échanges jusqu’à récemment) ne sont pas disponibles. Nous avons eu les plus grandes difficultés à trouver une analyse claire étudiant les conséquences du Brexit, de la Covid-19 et de la guerre en Ukraine de concert. Comme l’avait souligné l‘Office for Budget Responsibility, le Brexit n’a pas confirmé le “Project fear” de ceux qui souhaitaient que le Royaume-Uni demeure au sein de l’UE, mais ses répercussions négatives se prolongeront sur le long terme, au-delà de crises conjoncturelles comme la pandémie de Covid-19. Quoi qu’il en soit, il convient une fois encore d’instiller un peu de subtilité dans la réflexion et d’admettre que, vraisemblablement, le Brexit approfondit et aggrave les crises successives depuis 2020 (voire les faiblesses déjà identifiées avec la crise financière de 2008), mais il est sans doute inexact d’en faire le principal responsable de la situation actuelle. Cette affirmation peut être étayée par le cas de l’inflation galopante des prix outre-Manche. La hausse des prix la plus mal vécue par les Britanniques est celle de l’énergie. Or il est difficile de prétendre que le Brexit y soit pour beaucoup. Une récente note du centre de documentation de la Chambre des Communes permet d’ailleurs, au-delà des tarifs des énergies, de le vérifier.
Enfin, la concentration des accusations sur le Brexit occulte les motifs structurels et anciens qui expliquent selon nous assez largement la débâcle britannique. Le Royaume-Uni paye aujourd’hui les conséquences de décennies de désinvestissements dans la politique sociale et les services publics. Le New labour n’a pas fondamentalement remis en cause cette évolution. Juste après la crise de 2008-2010, le redoublement de la rigueur budgétaire sous le gouvernement de David Cameron, poursuivie en partie par Theresa May, n’a fait qu’aggraver la déconstruction de l’État social britannique. Face à la violence des effets de la pandémie, puis de la guerre en Ukraine, les Britanniques se sont retrouvés sans filet de sécurité du fait de la privatisation de pans entiers de la solidarité sociale (avec la domination des fonds de pension en matière de retraite) ou d’un sous-investissement chronique dans la plupart des services publics (santé, transport, et éducation notamment). À cela se sont ajoutées une dérégulation des échanges et une libre circulation des travailleurs qui a entraîné une baisse du coût de la main-d’œuvre accompagnée d’un ressentiment puissant, en particulier dans le nord de l’Angleterre. Le Brexit fut aussi une conséquence de tout cela chez des électeurs votant traditionnellement à gauche et qui ont rejoint Boris Johnson en 2019. Si le Brexit est une chimère dans la mesure où il est loin de remplir les promesses de ceux qui l’ont promu, il convient de ne pas omettre ce qui l’a motivé en partie. Force est d’admettre que rien n’a été fait outre-Manche pour répondre à ces préoccupations. Il aurait été finalement intéressant de voir ce qu’aurait donné le levelling up soutenu par Boris Johnson (qui consiste à réinvestir dans les régions désindustrialisées du nord du pays) et passé au second plan depuis son départ. L’idée reste d’ailleurs pertinente si elle n’était pas, pour l’heure, qu’un affichage politique occulté par les turpitudes de Boris Johnson puis la domination des conservateurs qui s’inscrivent dans la poursuite des orientations initiées sous Thatcher. Le Premier ministre, Rishi Sunak, paraît ainsi pour le moins peu en phase avec la réalité des inégalités et de la pauvreté outre-Manche, laissant l’hypothèse d’un retour de Boris Johnson plausible. À titre subsidiaire, il n’est pas anodin de rappeler que l’UE et ses États membres, bien inspirés par le Royaume-Uni, n’ont guère empêché la privatisation des politiques sociales en continuant de prioriser l’ouverture des marchés. Les États qui semblent s’en sortir un peu mieux (comme la France) le doivent sans doute à des facteurs de résistance et du maintien, tant bien que mal, d’un droit social qui a au moins le mérite de préserver un droit de grève indispensable à la liberté d’expression, mais surtout à toute négociation avec l’État et le patronat. C’est à l’aune de l’importance de ce droit méprisé et conspué par les conservateurs qu’il convient d’apprécier l’étendue des grèves actuelles outre-Manche. Le fait qu’elles aient pu se développer massivement alors que le droit britannique depuis les réformes de Margaret Thatcher l’a presque annihilé est un signe majeur de la gravité de la situation. La réaction de Liz Truss, puis de Rishi Sunak à l’endroit des grévistes est inquiétante et de nature à approfondir la scission entre la classe politique londonienne et le reste du Royaume-Uni.
Pour conclure, le Brexit continue d’exacerber et d’accélérer les problèmes structurels du Royaume-Uni tout en en étant la conséquence. L’économie et la question sociale sont loin d’être les seules en cause. Le Brexit, et plus sûrement l’attitude des responsables qui l’ont défendu, a d’abord ébranlé le système politique et l’union territoriale du royaume, au risque d’affaiblir sa Constitution. Cette appréciation ne vaut pas que pour le Royaume-Uni. Le Brexit ne doit pas être analysé comme un sujet exclusivement britannique (quid, d’ailleurs, des enseignements tirés par l’UE de ce départ ?). Les derniers mots de ce long éditorial reviennent à Pauline Schnapper dans son ouvrage paru en octobre 2022 : ” de nombreuses questions restent donc en suspens, qui touchent à la résilience des institutions, à la capacité des partis à se renouveler pour répondre aux aspirations des citoyens, bref à la possibilité de renouvellement de la vie démocratique. Les réponses à ces questions éclaireront l’avenir du système politique outre-Manche, mais aussi celui des autres démocraties libérales occidentales” (La politique au Royaume-Uni, La Découverte, p. 106).
En complément de cet éditorial, nous renvoyons à trois interviews (certaines en accès abonnés) :
Par Aurélien Antoine
Ce 23 juin 2021, cinq années ont passé depuis que les Britanniques (ou plutôt les Anglais et les Gallois) ont choisi de sortir de l’Union européenne. Un rapide examen des unes de la presse européenne (aussi bien dans ses formats papier que numériques) démontre que l’événement historique ne tient plus une place de choix dans l’actualité. Parmi les quotidiens nationaux français, seul le journal La Croix a choisi d’en faire sa une et Les Échos une analyse véritablement détaillée. L’Opinion y consacre son éditorial. Le Monde lui préfère les élections régionales, reléguant l’événement en information secondaire. Libération se concentre sur les droits des citoyens à la marge d’une édition consacrée principalement à la politique nationale. Le Figaro ne fait que l’évoquer dans la 28e page de son édition du jour anniversaire. Chez nos voisins d’outre-Manche, le Guardian se contente de quelques articles dans les pages intérieures. The Scotsman n’en fait par le coeur de l’actualité du 23 juin.
L’ensemble des analystes s’accordent pour considérer que le Brexit n’est pas un succès. Bien souvent, les propos n’ont rien de vraiment original, tant les difficultés liées au Brexit étaient prévisibles : réduction des échanges entre le Royaume-Uni et l’UE, augmentation des lourdeurs administratives et des formalités douanières, complexité de la mise en oeuvre du protocole nord-irlandais, raidissement des relations entre l’Angleterre et l’Écosse, nouvelles contraintes pesant sur les citoyens européens et britanniques, tensions dans le secteur de la pêche, volonté de l’Union de ne pas faire cadeaux à la City, etc.
Plusieurs médias relayent, par ailleurs, les résultats de sondages qui montrent que la population britannique reste partagée sur le Brexit. Comme le révèle Les Échos, 80 % des Britanniques voteraient à l’identique si un nouveau référendum était organisé sur le sujet.
L’ensemble des informations diffusées par les médias européens est souvent enrichissant. Toutefois, un aspect est peu, voire jamais évoqué : celui des enseignements que l’Union européenne aurait tiré du Brexit. Il est naturel que les réflexions portent d’abord sur l’État qui a décidé de sortir, en particulier lorsque les personnalités politiques qui ont soutenu ce projet ont avancé que ce serait un triomphe et que, finalement, les ambitions affichées sont loin d’avoir été atteintes. Cette approche ne saurait être suffisante pour révéler les tenants et les aboutissants du Brexit, d’autant qu’au lendemain du référendum du 23 juin, une partie non négligeable des éditorialistes avait souligné que la sortie du Royaume-Uni de l’UE était aussi un échec pour l’UE. Michel Barnier n’a eu de cesse de le rappeler, y compris dans son récent ouvrage, La Grande Illusion. Mais, à l’instar de ce que l’ancien négociateur en chef de la task force produit dans son opus, les questionnements sur l’Union européenne après le 23 juin restent rhétoriques et n’ont pas encore amené une réflexion en profondeur sur son évolution politique et ses modalités de fonctionnement qui devraient aujourd’hui dominer l’agenda européen.
Il a souvent été affirmé que l’UE progressait sous l’effet des crises. Si le Brexit en fut une pour le Royaume-Uni, il n’est pas évident que, cinq ans après, tel soit la conviction des dirigeants de l’UE et des États membres en ce qui les concerne. De façon générale, les négociations du Brexit ont entraîné des propos très positifs et laudatifs à l’égard de l’UE avec trois arguments dont il est difficile de nier la pertinence : unité des États membres, travail remarquable de la task force et de son chef, et rigueur juridique face à la légèreté parfois affichée par les négociateurs britanniques. Sur le fond, l’Union européenne a su faire preuve d’inventivité afin de préserver son marché grâce aux conditions d’une concurrence équitable (level playing field), standard qui pourrait être mobilisé à l’avenir dans les relations commerciales avec les États tiers. En outre, et malgré les concessions faites à Boris Johnson à l’automne 2019, le frontstop irlandais qui s’est substitué au filet de sécurité (backstop) pour préserver l’accord du Vendredi saint a bien évité le rétablissement d’une frontière entre le nord et le sud de l’île, même s’il suscite encore bien des problèmes et n’a pas empêché que des tensions inquiétantes émergent à nouveau en Irlande du Nord. Il faut également saluer le positionnement strict de l’UE sur l’octroi d’équivalences dans la finance qui, contrairement à ce que certains dirigeants de la City ont pu penser de façon quelque peu arrogante en raison de leur leadership dans ce secteur économique, ne saurait être considéré comme un dû.
Au terme de ces cinq années, si le Brexit est une mauvaise nouvelle pour l’Union européenne, sa gestion serait un succès à tel point qu’il n’a entraîné aucune tension entre les États membres. Dans ces circonstances, il ne serait pas pertinent d’évoquer une quelconque crise susceptible de la faire évoluer. C’est regrettable, et ce, pour trois raisons. Tout d’abord, le fait que la qualité des négociations ait finalement pris le pas sur ce que dit de l’UE le Brexit (souvent présenté comme un problème exclusivement britannique), révèle que le bon fonctionnement technocratique de la gouvernance de l’UE suffit à éclipser la faiblesse d’un projet politique qui peine à relever les défis sociétaux contemporains.
Ensuite, la bonne gestion du Brexit par l’Union dans un premier temps ne doit pas occulter la prudence qui doit être de mise afin d’apprécier les apports des deux traités du Brexit sur les moyen et long termes. Les deux textes montrent déjà leurs limites. Conformément à ce que nous avions écrit il y a plusieurs mois, le traité de commerce et de coopération n’est qu’une base qui a d’abord eu pour finalité de rassurer les milieux économiques. Bien des aspects doivent encore être précisés et éclaircis. La logique gagnant/perdant qui a eu tendance à s’imposer dans les semaines qui ont suivi l’entrée en vigueur provisoire du TCC (avant qu’elle ne devienne définitive le 1er mai) n’est d’aucune pertinence. Les médias ne sont pas toujours d’une grande lucidité sur ce sujet. C’est ainsi que les conséquences du retrait du Royaume-Uni sur le budget européen ont été peu évoquées depuis le 1er janvier, tout comme celles portant sur la défense, la sécurité et, plus largement, sur le soft power européen. Les économistes conviennent également qu’il est ardu d’affirmer que le Brexit a été une catastrophe économique. La crise de la Covid-19 est pour beaucoup dans l’impossibilité statistique devant laquelle les chercheurs se trouvent actuellement pour évaluer avec certitude l’étendue des effets du Brexit, même s’ils sont, pour l’heure, indubitablement négatifs.
Enfin, la rigueur européenne sur certains dossiers (Irlande du Nord, pêche, etc.) n’est pas toujours de bon aloi. Il est évidemment dans l’intérêt de l’Union de faire en sorte que le Brexit soit durablement un problème afin d’en faire un exemple à ne pas suivre pour d’autres États membres qui auraient des velléités de départ. Pourtant, à trop jouer le rigorisme juridique contre la souplesse politique, l’Union européenne prête le flanc à la critique. L’engagement de procédures contre le Royaume-Uni pour le non-respect des traités organisant le Brexit est certes justifié en droit. Cependant, outre le fait que l’effet concret de ses actions doit être relativisé du fait de leur longueur, le refus catégorique d’accepter des délais supplémentaires au Royaume-Uni pour qu’il s’adapte à de nouvelles règles, notamment en vue d’assurer la viabilité du protocole sur l’Irlande du Nord, sont discutables. Le gouvernement britannique est fautif par son impréparation, parfois son incompétence et sa volonté d’assouplir des règles auxquelles il a souscrit il y a quelques mois, tout en excluant l’extension d’une période transitoire. Il n’en demeure pas moins qu’un terrain d’entente doit être trouvé, ce qui n’est possible qu’en vertu de concessions réciproques. C’est d’ailleurs ce qui s’est régulièrement passé dans les négociations des traités de retrait, puis de commerce et de coopération. Le rapport de force doit donc progressivement laisser la place à plus de bonne foi et de bonne volonté de part et d’autre, sans considérer que les blocages seraient systématiquement imputables aux Britanniques. Le tropisme punitif de l’UE à l’égard du Royaume-Uni peut d’ailleurs surprendre, tant elle peut parfois faire preuve de souplesse sur d’autres sujets, notamment le respect de l’État de droit. En outre, la rigueur et l’unité dont elle est créditée dans le cadre du Brexit ne sont pas, loin s’en faut, généralisées. La gestion de la crise sanitaire et des stocks de vaccins au début de l’année l’a montré. Au-delà de ces circonstances, l’UE n’est toujours pas convaincante dans les champs sociaux et environnementaux. Les idées économiques orthodoxes continuent de dominer sa doctrine et celle des États membres. Or le Brexit est aussi le produit du rejet, par les classes populaires, d’une évolution de l’UE qui ne leur est plus guère favorable.
En somme, tout comme le projet de Global Britain ou le mantra “Take back control” qui découleraient du Brexit sont des faux-semblants du côté britannique, l’appel au sursaut politique de l’Union européenne après les résultats inattendus du 23 juin 2016 n’a pas été entendu. Cette ambition légitime a cédé la place à la facilité d’une critique systématique du choix des Britanniques. Le Brexit serait-il alors l’histoire d’une occasion manquée pour l’Union européenne ?
Pour poursuivre les réflexions, nous renvoyons à deux éditoriaux qui reviennent sur cet “anniversaire”, de qualité et accessibles en ligne :
Par ailleurs, nous attirons l’attention de nos lecteurs sur la défaite conservatrice lors de l’élection partielle Chesham et Amersham. Bastion du parti tory, le candidat du Lib-dem a pourtant remporté cette circonscription. Alors que les conservateurs sont parvenus à faire tomber le mur rouge du nord de l’Angleterre sur fond d’un Brexit que les électeurs de cette région soutenaient, la récente défaite électorale suscite l’inquiétude du côté des tories. Ce serait le signe avant-coureur d’un sud de l’Angleterre, à l’électorat plutôt riche, diplômé et europhile, qui prendrait ses distances avec les conservateurs. Le mur bleu se fissurerait-il à son tour ?
Dans la droite ligne de ce qui précède, le week-end passé a aussi été marqué par la défection de l’ancien Speaker, John Bercow, du parti conservateur au profit d’un rapprochement vers les travaillistes. Ceux qui connaissent bien le personnage ne seront pas étonnés. Outre le fait qu’il s’est frontalement opposé au gouvernement actuel à l’occasion des débats sur l’accord de retrait, John Bercow souligne dans une interview à The Observer son attachement à l’égalité, la justice sociale et l’internationalisme que son ancien parti ne promouvrait plus. Ses détracteurs y voient l’influence de sa compagne, proche du Labour, et une vengeance après que le Premier ministre a refusé de demander à la reine de le faire Lord (en rupture avec les conventions qui veulent que tout ancien Speaker termine sa carrière politique à la chambre haute du Parlement britannique). Nul ne sait, pour l’heure, quelles sont les ambitions de John Bercow et quelle place les travaillistes voudront bien lui faire.
Par Aurélien Antoine
Progressivement, le Royaume-Uni compte s’extirper de la torpeur liée à la mise en oeuvre difficile des accords du Brexit (de retrait, comprenant le désormais célèbre Protocole sur l’Irlande du Nord ; et de commerce et de coopération, entré provisoirement en vigueur le 1er janvier 2021). La publication le 16 mars d’une stratégie de défense, de sécurité, de développement et des relations internationales ouvre sans nul doute une page importante de l’ère post-Brexit. L’Observatoire reviendra dans les semaines à venir sur ce document important. Ces nouvelles perspectives qui étaient attendues pour donner de la matière au concept de “Global Britain” et à l’objectif d’ouverture vers la zone Indo-Pacifique, restent toutefois dépendantes d’une relation normalisée avec l’Union européenne. Or, si les frictions sont inévitables dans les premiers mois d’application d’un accord international qui modifie profondément les rapports juridiques entre les deux parties, les tensions politiques s’avèrent plus fortes que prévu. Au-delà du prolongement de celles qui avaient perclus les négociations du Brexit depuis quatre ans, le contexte de la crise sanitaire les a accentuées dans des proportions quelque peu inquiétantes.
La saga “politico-juridico-sanitaire” du vaccin AstraZneca qui a commencé à la fin janvier et que nous avons évoquée dans un précédent billet a incontestablement influencé le raidissement des positions de part et d’autre de la Manche dans l’application du Protocole relatif à l’Irlande du Nord. Du côté britannique, et malgré l’optimisme mensonger de la fin de l’année 2020, il ne fait plus aucun doute que ces infrastructures ne seront pas prêtes au terme de la période de grâce qui avait été convenue entre les deux parties et fixée initialement au 1er avril. L’impréparation de l’administration douanière rend cet horizon temporel utopique. En conséquence, la raison veut que ce délai soit prorogé. La question reste de savoir dans quelles conditions et selon quel calendrier. Faute d’avoir trouvé un terrain d’entente après la “mini-crise” du 29 janvier, le gouvernement britannique a annoncé un prolongement unilatéral de la période de grâce, au moins jusqu’en octobre prochain. Cette infraction au Protocole a entraîné l’engagement de deux procédures de nature diplomatique et juridique à l’encontre du Royaume-Uni par l’UE. En moins d’un mois, les deux parties auront violé le Protocole et auront pris des décisions qui sèment le doute quant à leur intention de coopérer efficacement en vue d’ériger rapidement les structures et les procédures douanières en mer d’Irlande.
Quels enseignements tirer de cette séquence qui, il faut l’espérer, devra trouver une résolution à brève échéance ?
D’un point de vue purement pragmatique, le souhait des Britanniques de reporter de six mois l’entrée en vigueur des contrôles prévus par les traités est légitime. L’UE devrait, à un moment ou à un autre, acter l’impossibilité matérielle de mettre en place avant le 1er avril ces dispositifs. Toutefois, cette réalité concrète ne saurait exonérer le gouvernement britannique de ses obligations internationales, d’autant qu’il restait quelques semaines avant la fin mars pour discuter l’extension d’une phase de transition qui ne dit pas son nom. La façon de procéder de l’équipe de Boris Johnson pourrait laisser penser qu’elle souhaite convaincre de l’inadaptation du Protocole. Une autre hypothèse consiste à y voir une tactique pernicieuse de ne pas soumettre l’Irlande du Nord aux règles de l’UE. Le gouvernement britannique s’est sans doute rendu compte que l’appartenance de l’Irlande du Nord à la zone de libre-échange de l’UE pourrait impliquer sur le long terme un alignement normatif de la zone de libre-échange britannique, ce qui serait la meilleure garantie contre toute friction dans les échanges. Or cette perspective ruinerait l’ambition de Londres de retrouver une pleine souveraineté.
Le gouvernement britannique doit également veiller à ne pas complétement hypothéquer ses chances d’obtenir des équivalences avantageuses pour ses services financiers en refusant d’engager des échanges sérieux avec la Commission sur la question irlandaise. C’est sans doute la raison pour laquelle le Royaume-Uni avait fait preuve, dès novembre 2020, de souplesse en attribuant pour sa part des équivalences au secteur financier européen. Autre signe d’une forme de bonne foi des Britanniques : le 11 mars, ils ont étendu le délai d’introduction des contrôles douaniers pour les importations venues de l’UE au 1er janvier 2022. Notons en dernier lieu que Whitehall a accepté que la ratification du traité de commerce et de coopération par le Parlement européen soit repoussée. Sur ce sujet d’ailleurs, l’institution a décidé de ne plus fixer de date, inquiète par la tournure que prend l’imbroglio nord-irlandais. La commission de l’Union européenne de la Chambre des Lords, qui n’a plus que quelques semaines d’existence devant elle, se dit préoccupée par cette décision qui refait naître le spectre d’un no-deal. Les lords ont donc adressé deux lettres à David Frost (membre de la vénérable assemblée et ministre du Cabinet en charge des relations post-Brexit) pour qu’il apporte des précisions sur un très grand nombre d’interrogations qui se concentrent sur les intentions véritables du gouvernement vis-à-vis du Protocole. Les réponses sont attendues pour le début du mois d’avril.
L’avenir dira si les Britanniques sont de bonne volonté ou s’ils tentent de remettre réellement en cause ce qu’ils ont signé en décembre. Nous connaissons toutefois leur méthode : beaucoup de menaces et de coups de semonce qui n’ont finalement pas empêché que deux traités soient conclus en quatre ans. Les inquiétudes de l’Administration américaine dirigée par un président qui n’a pas oublié ses racines irlandaises ont également de quoi faire réfléchir les Britanniques. Il n’en demeure pas moins que la répétition de ces passes d’armes laisse penser aux détracteurs du Brexit ou du Protocole que tout ce qui a été négocié jusque-là serait voué à l’échec. Les pro-UE commencent à attaquer frontalement l’accord du 24 décembre et soutiennent à nouveau la nécessité de s’aligner sur le “modèle” norvégien. Quant aux unionistes nord-irlandais, ils profitent des mésententes actuelles pour affirmer qu’ils avaient raison en rejetant le Protocole sur les deux Irlande.
L’Union européenne doit aussi assumer ses responsabilités pour que la crise trouve rapidement une issue. Elle ne saurait se contenter de répondre sèchement aux postures, même provocantes, du gouvernement de Boris Johnson. Bien que les recours juridiques initiés le 15 mars sont justifiés sur le fond, ils ne sont pas une solution aux problèmes, réels, auxquels doivent faire face les Britanniques. D’aucuns diront que tout cela est bien mérité, car ce sont eux qui ont voulu le Brexit. Cependant, l’intérêt supérieur de la paix entre les deux Irlande ne concerne pas que les Britanniques. Le raté du 29 janvier de la Commission tend à confirmer que Londres n’est pas la seule capitale à parfois oublier l’Irlande du Nord. Les nouvelles menaces de la présidente de la Commission ce samedi 20 mars sur les conditions d’exportation des vaccins AstraZeneca n’ont rien de rassurant (alors même que les Britanniques connaissent aussi des soucis d’acheminement, notamment de la part de Pfizer). De surcroît, les précédentes procédures engagées contre le Royaume-Uni (l’une en 2019 pour non-respect de l’obligation de nommer un commissaire britannique à la suite des reports du Brexit ; l’autre à la fin de l’année 2020 du fait du dépôt du projet de loi sur le marché intérieur britannique qui enfreignait déjà le Protocole) ont eu une utilité politique toute relative. En dernier lieu, le contexte n’est pas le même que lors des négociations des traités. L’Union est actuellement affaiblie par la gestion pour le moins chaotique de la distribution des vaccins contre la Covid-19 (et quand bien même la société AstraZeneca y contribue). Certains citoyens européens n’hésitent plus à prendre la plume pour critiquer vertement l’Union, comme en témoigne l’éditorial du 19 mars du correspondant en Espagne de The Guardian, quotidien pourtant pro-UE. Pire encore, le succès des Britanniques dans leur campagne vaccinale (à un point tel que même Le Monde, porteur d’une ligne éditoriale parfois proche du British bashing, salue les prouesses du NHS et des scientifiques anglais) a de quoi vexer les Européens. Ce serait faire preuve de mauvais esprit que de penser que l’intransigeance de l’UE dans le dossier du Brexit serait un effet collatéral de la pandémie ; ou de croire que Bruxelles se refuserait à tout adoucissement de sa position pour continuer de prouver (et faire en sorte) que la sortie de l’UE ne peut que mal se passer. Pour reprendre le mantra de Theresa May, “Brexit means Brexit” et le Royaume-Uni doit en payer le prix.
Les rapports entre le Royaume-Uni et l’UE depuis le 1er janvier 2020 ressemblent à s’y méprendre à ceux qui ont caractérisés les négociations des deux phases du Brexit : impréparation et provocation côté britannique ; rigorisme et orgueil côté européen.
