Archives mensuelles : mars 2017

Publications de nombreux rapports parlementaires

Outre les rapports qui font l’objet d’une présentation spécifique dans les actualités, nous signalons aux lecteurs que la bibliographie s’est enrichie de quatre nouveaux rapports sur la contribution britannique au budget européen après le Brexit, sur la libre circulation des personnes, sur les droits des citoyens européens et britanniques, et sur les options qui s’offrent au Royaume-Uni en matière d’accords commerciaux internationaux.

Que sera le Great Repeal Bill ? La question de la législation déléguée traitée par la Chambre des Lords

La commission sur la Constitution de la Chambre des Lords a produit un nouveau rapport qui porte sur la législation déléguée qui devra immanquablement être adoptée pour tenir compte des conséquences législatives du Brexit. Nous savons depuis plusieurs mois désormais qu’une grande loi d’abrogation du European Communities Act de 1972 sera discutée une fois les négociations achevées avec les institutions européennes. Beaucoup d’incertitudes demeurent, toutefois, sur le contenu et l’objet précis de ce texte. En particulier, les lords s’inquiètent de la latitude qui pourrait être octroyée au Gouvernement dans le travail de « purge » législative découlant du retrait de l’Union.

Pour le rapport, le Great Repeal Bill (GRB) aura un double objet : le maintien d’un « acquis » par la conversion de dispositions de droit de l’Union européenne en droit interne, et la modification du droit interne tel qu’il découle du droit de l’Union pour rapatrier certaines politiques assumées à l’échelon supranational. Les lords de la commission apportent une précision d’importance rappelée en amont par le Premier ministre : outre le GRB, des lois plus immédiates et spécifiques porteront sur l’immigration et la question du rétablissement des frontières.

Face à l’ampleur de la tâche, il paraît impossible que le Parlement puisse intervenir sur tous les aspects. Le recours à la législation déléguée (ou secondaire) s’avère alors indispensable, mais encore faut-il en fixer le contenu, les limites et les difficultés.

Sous l’empire du ECA de 1972, le pouvoir exécutif jouait d’ores et déjà un rôle central dans la transposition du droit de l’Union européenne. La jurisprudence de la CJUE pouvait aussi être prise en compte de façon rapide par ce biais. Pour les lords, le futur GRB devra préciser la marge de manœuvre dont devront disposer les juridictions. Ils recommandent assez logiquement aux juges de ne plus suivre strictement la jurisprudence de la Cour et de se limiter à une prise en compte quand les litiges le justifieront.

Tout en admettant la nécessité de la législation déléguée, la commission met en garde quant aux risques d’un déséquilibre des pouvoirs qui résulterait d’un GRB trop imprécis en laissant le Gouvernement libre de modifier le droit interne sans des contraintes précises. Par exemple, il pourrait profiter du rapatriement de certaines politiques communautaires pour engager des réformes d’envergure sans consultation du Parlement ou des administrations dévolues qui pourraient en avoir la charge (en matière de pêche ou d’agriculture par exemple).

Après avoir insisté sur les circonstances exceptionnelles qui présideront à l’adoption du GRB, le rapport essaye d’établir le cadre du recours à la législation déléguée :

  • toute abrogation aboutissant à l’incorporation de politiques communautaires en droit interne devrait passer par la loi ordinaire (statute) ;
  • tout changement substantiel dans la législation devrait être modifié par un statute ;
  • la législation déléguée devrait être doublement limitée en ne transposant que ce qui ressort strictement du résultat des négociations et qui découle exclusivement de la sortie de l’Union européenne ;
  • s’appuyer sur les commissions parlementaires existantes chargées de la législation déléguée pour la contrôler ou prévoir la création d’une commission mixte dédiée ;
  • prévoir dans le GRB une clause générale fixant la finalité des instruments délégués et déterminant les domaines d’action ne pouvant faire l’objet d’une délégation ;
  • prévoir des clauses temporelles (sunset clauses) permettant de limiter sur une période déterminée le recours à la législation déléguée, le Gouvernement devant justifier l’exclusion de telles clauses ;
  • introduire une procédure spécifique par une présentation par le ministre compétent des motifs, de l’objet et des effets de la législation déléguée (législation européenne en cause, état de la législation antérieure, conséquences attendues, raison de l’évolution s’il y a lieu) ;
  • prévoir les modalités du contrôle parlementaire ;
  • évaluer le nombre précis d’instruments de législation secondaire (statutory instruments), spécifier les modalités d’expertise externe ; consulter le public le cas échéant ;
  • prendre en compte les compétences des administrations dévolues par la création d’une interface intergouvernementale, une consultation régulière des parlements nationaux et une concertation permanente.

Ce document, une fois encore très riche, permet d’apprécier le travail harassant qui attend les institutions britanniques. Quarante années d’une œuvre politique et juridique majeure ne sauraient être rayées d’un seul trait de plume.

Le rapport est en ligne via l’onglet Bibliographie – Rapports officiels.

 

Poursuite des débats à la Chambre des Lords

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Les jours se suivent et se ressemblent à la chambre haute du Parlement britannique. Après un premier amendement, les pairs du Royaume ont de nouveau fait subir au Gouvernement un nouvel échec en adoptant un seconde modification au European Union (Notification of Withdrawal) Bill. Par une majorité de 98 pairs, la Chambre exige de l’Exécutif que le Parlement soit consulté sur l’issue des négociations avec l’Union européenne.

Le Gouvernement est tout à fait hostile à un tel amendement dans la mesure où il l’affaiblirait dans les négociations avec les États membres. En effet, ces derniers pourraient tout faire pour aboutir à un accord plutôt défavorable au Royaume-Uni qui serait rejeté par le Parlement. Une telle issue compliquerait et allongerait indéniablement le processus, ce qui a conduit plusieurs conservateurs à dramatiser une situation dont ils sont pourtant les initiateurs en s’étant engagés pour le Brexit. Mais, faut-il le rappeler, on ne peut prétendre vouloir restaurer la souveraineté nationale et le faire au seul profit du Gouvernement, qui plus est dans un État où le corps souverain est « le monarque en son Parlement »…

Theresa May, même si elle ne souhaite pas être liée ab initio par la loi, a déjà promis une consultation parlementaire au terme des négociations, sans indiquer sa nature. En outre, les Communes auront le dernier mot et écarteront sans doute les deux amendements votés par les lords. Quoi qu’il en soit, le ping-pong devrait compliquer encore un peu plus ce qui l’était déjà passablement.

Gibraltar

La Chambre des Lords a publié un rapport sur la situation de Gibraltar dans le contexte du Brexit. Ce document est particulièrement enrichissant pour qui souhaite mieux connaître la situation politique et juridique de ce territoire aux enjeux stratégiques majeurs.

Rappelons que le Rocher a un statut juridique original, aussi bien en droit britannique qu’en droit de l’Union européenne. Territoire ultramarin, Gibraltar ne fait pas partie du Royaume-Uni en tant que tel. Il dispose de son propre statut constitutionnel, d’un Parlement et d’un Gouverneur tout en étant soumis à l’autorité du Gouvernement britannique. La citoyenneté britannique n’a été accordée à ses habitants que par une loi de 1981. Il n’en demeure pas moins que Gibraltar est, parmi les territoires ultramarins, le plus intégré au Royaume-Uni et à l’Union européenne. L’adhésion remonte à 1973, mais elle a donné lieu à l’adoption d’un statut spécifique. Les habitants se sont prononcés en faveur du maintien dans l’Union à 96 % lors du référendum du 23 juin 2016.

Cet attachement est aisément compréhensible. Gibraltar a connu un développement économique sans précédent depuis son adhésion à l’Union européenne. Le rapport insiste sur le risque économique encouru en cas de rupture brutale avec l’Union. La même conclusion est faite à propos des liens avec l’Espagne. Les relations diplomatiques entre les Britanniques et les Espagnols sont déjà particulièrement tendues. Les institutions de l’Union et la liberté de circulation contribuent fortement à ce que ces tensions soient limitées et ne touchent pas au quotidien des citoyens de Gibraltar. Sur ce point, d’ailleurs, la question de la pérennisation des fonds européens est en cause, ce qui pourrait appauvrir le Rocher. Les conclusions formulées tout au long du rapport ne sont donc pas très éloignées de celles qui ont été faites à propos de l’Irlande du Nord. Et une fois de plus, le Brexit apparaît comme un risque de tensions politiques et diplomatiques majeures.

Le rapport est en ligne via l’onglet Bibliographie – Rapports officiels.

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Et le premier amendement fut…

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La Chambre des Lords apparaît, une fois de plus, comme la voie de la raison dans le débat législatif. Par une une majorité de 358 pairs contre 256, elle a amendé le projet de loi autorisant le Gouvernement à notifier le retrait du Royaume-Uni de l’UE. Cette modification vise à protéger les droits des citoyens européens résidant sur le sol britannique durant une période de trois mois à partir de l’activation de l’article 50 du TUE.

Cet amendement, qui semble raisonnable, n’est pas tellement discuté sur le fond par le Gouvernement. Ce qui inquiète ce dernier sont les conséquences procédurales d’une telle modification. En effet, le texte ainsi amendé doit de nouveau passer par la Chambre des Communes. La navette parlementaire (le ping-pong) allonge forcément le temps d’adoption de la législation. Theresa May pourrait donc être contrainte de retarder le moment de la mise en œuvre de l’article 50.

44 amendements ont été déposés (liste complète : amendements). C’est le 9B qui a été adopté. La Chambre des Communes pourra l’écarter. Si la Chambre des Lords ne se soumet pas, les Communes auront, in fine, le dernier mot en vertu des lois sur le Parlement de 1911 et de 1949, mais seulement à l’issue d’un délai qui renverrait la notification prévue à l’article 50 bien au-delà du mois de mars 2017.

De surcroît, la convention de la Constitution qui prévoit que les lords ne sauraient s’opposer substantiellement à un projet de loi prévu par le programme du parti majoritaire aux Communes (convention dite « Salisbury ») ne s’applique pas en l’espèce. En effet, le manifeste électoral des conservateurs de 2015, s’il prévoyait le référendum, n’avait pas promis la sortie de l’Union européenne. Il s’agit, sur ce point, d’un des écueils résultant de l’absence d’élections générales qui auraient dû logiquement se tenir à l’issue du vote du 23 juin 2016. En l’absence de mandat clair quant aux modalités de sortie de l’Union européenne, la majorité conservatrice aux Communes et le Gouvernement qui en découle ne peuvent arguer d’une promesse électorale devant la Chambre haute afin de passer outre leur opposition temporaire.

Toutefois, les Lords ont écarté l’idée de s’opposer frontalement au Gouvernement sur ce projet de loi. L’adoption de cet amendement devrait seulement ralentir le processus de quelques jours. Le Gouvernement n’en a pas moins été heurté et a tout fait pour que l’amendement ne passe pas (justifiant le vote à l’étape du Committee stage, ce qui est rare à la Chambre des Lords). Cette attitude démontre la nervosité d’un Exécutif qui peine à convaincre d’une stratégie qui s’apparente à de la précipitation en raison de promesses temporelles discutables. Notons que l’Union européenne a soutenu le Gouvernement dans sa volonté d’aller vite. Nous pouvons comprendre ce positionnement qui n’est pas sans calcul pour placer le Royaume-Uni face à ses contradictions et pour faire en sorte que son choix soit payé comptant. Pourtant, la complexité et le caractère sui generis de la situation auraient sans doute mérité plus de pondération et de prudence. C’est justement ce que les lords tentent d’instiller dans le débat actuel, conformément à leur rôle d’experts et de « chiens de garde » dans le cadre des procédures démocratiques.