À un mois du Brexit tel qu’il est prévu, plusieurs problématiques occupent l’essentiel des discussions à Londres et à Bruxelles. Nous nous proposons d’en faire la synthèse avant les débats de la semaine à la Chambre des Communes.
En quoi vont consister les débats du 27 février ? Après avoir écouté Mme May qui doit présenter l’évolution des discussions avec l’Union européenne le 26 février, les membres du Parlement pourront discuter à nouveau de possibles amendements ayant pour objet de préciser la suite du processus. Il est probable que les MPs discutent de la possibilité de débattre avant les 12-13 mars de la proposition de loi d’Yvette Cooper (voir ci-dessous). D’autres amendements pourraient être adoptés, mais les enjeux semblent se focaliser sur la proposition de loi évoquée.
Quid du meaningful vote ? Le vote significatif est, une fois de plus, reporté. Il est désormais fixé à la mi-mars. Il s’agit de la limite extrême pour que les instruments législatifs nécessaires à un Brexit ordonné soient adoptés dans les temps. Ils le seront inévitablement dans le cadre de procédures d’urgence (qu’il s’agisse de l’incorporation de l’accord en droit interne, comme de sa ratification).
Quel est l’objet de la proposition de loi déposée par Yvette Cooper ? Pour la députée travailliste et ceux qui ont soutenu l’introduction du texte le 13 février dernier, il s’agit d’éviter le no deal au 29 mars. Selon la proposition, à la date du 13 mars, la Première ministre devra choisir entre deux options à présenter à la Chambre : le no deal ou l’extension des négociations. Les députés devront se prononcer sur le choix de la Première ministre. Ainsi, en cas de rejet du no deal, les Communes devront obligatoirement se prononcer sur l’extension des négociations. Trois possibilités sont alors envisageables : (i) l’extension est approuvée, et dans ce cas le Royaume-Uni pourra notifier au Conseil son souhait ; (ii) la motion est amendée afin de modifier la date du terme de l’extension ; (iii) la motion est rejetée, auquel cas le Brexit sans accord sera acté. La proposition n’empêche pas Mme May de solliciter une extension en-dehors de tout cadre législatif en vertu de la prérogative royale
Quel est l’état des forces au sein de la Chambre des Communes ? Mme May n’a toujours pas de majorité sur les textes conclus avec les négociateurs européens en janvier. Trois députés ont annoncé leur démission du parti tory et plusieurs membres de l’équipe gouvernementale pourraient soutenir l’amendement de Yvette Cooper pour que sa proposition soit discutée. Ceci explique qu’il semble que Yvette Cooper ait plus de chances de faire passer son texte qu’en janvier. Les travaillistes sont aussi très divisés. Plusieurs MPs ont également quitté le parti. Face à la pression, Jeremy Corbyn a accepté de soutenir la tenue d’un second référendum si le projet de Mme May n’était pas conforme aux exigences de Labour. Un amendement reprenant les cinq tests nécessaires à un soutien des travaillistes sera déposé le 27 février. La probabilité qu’il soit adopté est, toutefois, assez faible.
Mme May peut-elle être conduite à la démission ? Mme May n’a pas souhaité répondre aux questions qui évoquaient son avenir, y compris si elle perdait un second vote significatif. Officiellement, elle est toujours hostile à un prolongement des négociations au-delà du 29 mars. Quoi qu’il en soit, les députés peuvent toujours lancer une motion de défiance dans les mêmes conditions qu’au début du mois de janvier.
La position des Européens a-t-elle évolué sur le backstop ? Pas vraiment. Pour l’heure, seule un évolution de la déclaration politique sur les relations futures entre le Royaume-Uni et l’Union européenne est envisagée.
Soutiendront-ils un prolongement des négociations ? Donald Tusk a confirmé qu’une extension des négociations pour trois mois est plus probable que jamais. Après avoir exclu une telle possibilité sans qu’il y ait un réel changement de circonstances côté britannique, les Européens apparaissent moins exigeants sur ce point. Toutefois, l’unanimité des 27 n’est pas encore totalement acquise. La prorogation des négociations n’est pas sans poser des difficultés, notamment par rapport aux élections européennes qui pourraient bien se dérouler au Royaume-Uni s’il est toujours un État membre au mois de mai. Il faudra, en ce cas, revoir toute la réglementation qui prévoyait l’absence de parlementaires européens britanniques dans la prochaine législature – et quand bien même leur présence au sein de l’institution ne serait effective que quelques semaines.
Pour approfondir ces sujets, nous renvoyons aux pages suivantes de la Chambre des Communes :
L’Observatoire est heureux d’accueillir l’analyse de Catherine Mathieu, économiste au département Analyse et Prévision de l’OFCE et de Henri Sterdyniak, également économiste à l’OFCE et ancien administrateur de l’INSEE. Ils donnent leur point de vue sur le Brexit et les craintes économiques qu’il suscite. Dans la droite ligne éditoriale de l’Observatoire, leur réflexion fondée sur des statistiques bien établies souligne le risque réel, mais relatif du Brexit à court terme. Les prévisions à long terme s’avèrent bien plus difficiles à produire, tandis qu’une question essentielle demeure : le Brexit n’est-il pas de nature à réinterroger l’articulation entre politiques économiques nationale, européenne et mondiale, et plus largement de réfléchir au modèle économique dominant ?
L’article qui suit à été publié sur le blog de l’OFCE. Nous remercions les auteurs d’avoir permis la diffusion de leur billet. Vous pouvez retrouver les interventions régulières de Catherine Mathieu sur France Culture (avec laquelle le Directeur de l’Observatoire avait partagé une émission en 2018) et les textes de Henri Sterdyniak dans la revue Alternatives économiques. La liste complète de leurs publications, très riche, est disponible via l’onglet Contributeurs du site de l’Observatoire.
Brexit : le jeu de la poule mouillée
Le 29 mars 2019, le Royaume-Uni devrait quitter l’UE. Mais plus de 2
ans et demi après le vote des Britanniques pour une sortie de l’UE, rien
n’est réglé. L’accord de retrait et la déclaration politique négociés
par l’UE-27 et le gouvernement britannique et approuvés lors du Conseil
européen du 25 novembre 2018[1] ont été massivement rejetés par le parlement britannique le 15 janvier 2019 (432 voix contre, 202 voix pour). Le
29 janvier, le parlement britannique a voté deux amendements : l’un
refusant une sortie sans accord, l’autre demandant à Theresa May de
rouvrir les négociations avec l’UE sur la question de la frontière
irlandaise. L’UE-27 a immédiatement répliqué que cela n’était pas
envisageable. Face à la menace d’une sortie sans accord, un No Deal,
que ni l’UE-27, ni le gouvernement et le Parlement britannique ne
souhaitent, qui calera le premier ? L’UE-27, qui accepterait de renoncer
à un filet de sécurité irlandais sans date limite de sortie ? Le
Royaume-Uni, qui resterait dans l’Union douanière ?
La négociation sur la sortie du Royaume-Uni de l’UE était obligatoirement difficile puisque l’objectif de l’UE-27 ne pouvait être de trouver un accord avantageux pour le Royaume-Uni, mais, au contraire, de faire un exemple, de montrer que sortir de l’UE a un coût important et ne permet pas de définir une autre stratégie économique. Le Royaume-Uni voulait à la fois pouvoir s’abstraire des réglementations européennes, pouvoir signer des accords commerciaux avec les pays tiers tout en conservant l’accès au Marché unique. Pour l’UE-27, le risque était qu’une fois sorti, le Royaume-Uni devienne un paradis fiscal et réglementaire, qui aurait pu être un cheval de Troie pour les entreprises américaines ou asiatiques.
Mais c’est la question de la frontière irlandaise qui a cristallisé les difficultés du Brexit. L’accord du 25 novembre prévoit en effet que pour éviter le rétablissement d’une frontière physique entre l’Irlande du nord et la République d’Irlande, un filet de sécurité s’appliquera (le backstop) : le Royaume-Uni restera membre de l’Union douanière, si aucun autre accord n’a été conclu avant la fin de la période de transition, et ce, tant qu’un accord n’aura pas été conclu, c’est-à-dire de façon possible pendant une période indéfinie. Le Royaume-Uni n’aura pas le droit d’appliquer une politique commerciale différente de celle de l’Union. Les produits britanniques entreront librement dans le marché unique, mais le Royaume-Uni s’alignera sur les dispositions européennes en matière d’aides publiques, de concurrence, de droit du travail, de protection sociale, d’environnement, de changement climatique et de fiscalité. De plus l’Irlande du Nord continuera de s’aligner sur les règles du marché unique en matière de TVA, droits d’accise, règles sanitaires.
Une majorité de parlementaires britanniques sont opposés à ce backstop, pour deux raisons principales. Tout d’abord, il serait susceptible d’aboutir à un traitement de l’Irlande du Nord différent de celui du reste du Royaume-Uni, ce à quoi s’oppose particulièrement le parti unioniste irlandais (DUP), qui permet au gouvernement conservateur de Theresa May d’avoir la majorité absolue au parlement. De plus, pour les Brexiters, le caractère illimité dans le temps du backstop, qui empêcherait le Royaume-Uni de quitter l’union douanière sans accord de l’UE, pose aussi problème. Car en vertu de l’accord, le Royaume-Uni pourrait rester dans l’union douanière de façon permanente, ce qui interdirait des négociations commerciales avec des pays tiers, de s’éloigner des réglementations européennes, de se lancer dans une politique de dérégulation qui pourrait faire du Royaume-Uni un paradis fiscal et réglementaire. Certains Brexiters, dont Dominic Raab, étaient en faveur de limiter le backstop dans le temps (par exemple jusqu’à la fin de la période de transition). L’intransigeance de l’UE-27 sur le backstop dans le temps avait d’ailleurs conduit Dominic Raab à démissionner de son poste de ministre en charge du Brexit à la mi-novembre.
Le 15 janvier 2019, les parlementaires travaillistes ont voté contre le projet d’accord, même les partisans d’un soft brexit, tel que le Traité l’organise. Les travaillistes espèrent depuis de nombreux mois mettre le gouvernement en minorité et provoquer des élections anticipées qui leur permettraient de revenir au pouvoir. Ils prétendent qu’ils reprendraient ensuite les négociations, se faisant fort de parvenir à un accord meilleur pour le Royaume-Uni, qui lui permette à la fois de bénéficier « des mêmes avantages qu’actuellement en tant que membres de l’union douanière et du marché unique » et de contrôler les flux migratoires, mais l’UE-27 refuse nettement toute reprise des négociations. Rester membre du Marché unique impliquerait d’accepter la souveraineté de la CJUE de renoncer au contrôle des flux migratoires, à la possibilité de conclure des accords commerciaux avec les pays tiers. Le Royaume-Uni devrait se plier aux règles européennes sans avoir la moindre influence à Bruxelles.
Theresa May présentera au parlement britannique les résultats de ses demandes de renégociation du backstop avec l’UE-27 le 13 février prochain. Quatre issues semblent également envisageables aujourd’hui, mais aucune n’est jugée acceptable à la fois par le Royaume-Uni et l’UE-27 :
L’UE-27 accepterait de discuter rapidement de nouveaux arrangements pour remplacer le backstop. Il n’y aurait pas de frontière physique, mais des enregistrements des marchandises dans des bureaux de douane en Irlande et Irlande du Nord, des patrouilles de douaniers, des contrôles phytosanitaires à l’arrivée des bateaux dans les ports et aéroports de l’île d’Irlande. Mais le Royaume-Uni n’échappera pas au choix entre libre entrée de ses produits dans le marché unique et libertés douanière et réglementaire.
Le Royaume-Uni demanderait un report de la date de sortie de l’UE. L’UE-27 n’y serait pas opposée en principe, mais à condition que les Britanniques envisagent des propositions susceptibles d’être acceptées par l’UE-27, ce qui n’est pas le cas actuellement.
Un nouveau référendum pourrait être organisé, susceptible de défaire le premier et de laisser le Royaume-Uni dans l’UE. Jusqu’à présent, le gouvernement britannique reste ferme sur le point qu’un nouveau référendum serait un affaiblissement de la démocratie et ne ferait qu’accroître les divisions entre Britanniques. Il faudrait aussi s’entendre sur la question qui serait soumise aux électeurs entre rester dans l’UE, sortir sans accord, sortir avec l’accord du 25 novembre, renégocier. Par ailleurs, il ne serait guère porteur pour l’UE que le RU y reste finalement de mauvaise grâce.
Le No Deal n’est souhaité par personne, mais c’est la solution par défaut. Dans cette situation, les préparations dans la perspective d’une sortie sans accord s’intensifient au Royaume-Uni comme dans l’UE.
No deal : quels impacts macroéconomiques à court terme ?
La non-ratification entraînerait une sortie sans accord. Nous écartons les scénarios catastrophes où les échanges seraient immédiatement paralysés ; où les accords en matière de transports aériens, maritimes ou ferroviaires seraient rompus ; où des visas seraient établis ; où les diplômes et autres permis de conduire ne seraient plus reconnus. Selon le scénario le plus noir envisagé par la Banque d’Angleterre fin novembre (Banque d’Angleterre, 2018), la chute du PIB britannique pourrait atteindre 10,5 % en un an dans le cas d’une sortie sans accord ni période de transition. Mais l’intérêt des deux parties serait un accord minimal de sorte que des dispositifs provisoires évitent ces ruptures brutales. Et depuis plusieurs mois le Royaume-Uni comme les pays de l’UE-27 mettent en place des plans d’action d’urgence qui éviteront une sortie chaotique.
En cas de sortie sans accord, les deux pays devront respecter les principes de l’OMC. L’UE devra appliquer des droits de douane aux produits britanniques et les britanniques aux produits européens, du moins tant qu’un accord de libre-échange n’est pas signé (sinon, tous les pays tiers pourraient demander le même régime). Ces droits de douane seraient faibles en moyenne, de l’ordre de 3 à 4 %, compte tenu de la structure des échanges, mais importants dans certains secteurs (céréales, viande, …).
Jusqu’à présent, les marchés financiers n’envisagent pas non plus de sortie chaotique : l’indice FTSE-All Share a évolué comme les autres grandes bourses européennes (baisse au second semestre 2018 et légère reprise en janvier 2019) ; le taux de change livre-euro fluctue entre 1,10 et 1,15 depuis la fin novembre ; le taux des obligations publiques à 10 ans britanniques a légèrement baissé, passant de 1,4 % fin novembre à 1,3%, soit un écart restant de l’ordre 1,1 point avec le taux allemand.
Dans sa prévision publiée le 6 février, le NIESR (Hantzsche et al., 2019) retient comme scénario central celui d’un soft Brexit, qui conduirait à une croissance de 1,5 % du PIB britannique en 2019, ce qui est similaire à la prévision de l’OFCE d’octobre 2018, et de 1,7 % en 2020 (soit un peu plus que la prévision de l’OFCE, à 1,5 %). En cas de No deal, le NIESR présente deux simulations réalisées à l’aide du modèle NiGEM : dans la première, en l’absence de réaction de politique économique, la croissance du PIB serait de 0 % en 2019 et en 2020 ; dans la deuxième, la politique monétaire et la politique budgétaire interviendraient pour soutenir l’activité, ce qui porterait la croissance du PIB à 0,3% en 2019 et la ramènerait à 1,7% en 2020, soit un coût à court terme du No deal de l’ordre de 1,2%.
Brexit : quels impacts macroéconomiques à long terme ?
De nombreuses études ont cherché à évaluer l’impact à long terme du Brexit (pour une revue de littérature récente, voir par exemple : Tetlow et Stojanovic, 2018, Mathieu, 2018). La plupart des études estiment que l’impact sera négatif pour l’économie britannique, à l’exception notable de celles des économistes libéraux (Leave Means Leaveet al., 2017). Le tableau présente les impacts à long terme sur le PIB selon les études les plus souvent citées, l’impact à long terme allant de quasiment 0, dans le cadre d’un accord de libre-échange (Felbermayr et al., 2017) à -13,3% dans le cas d’un accord de type OMC (Dhingra et al., 2017). Les études considèrent généralement que même un accord de libre-échange, sans droits de douane, mettrait des barrières non tarifaires aux échanges, en particulier aux chaînes de production internationales. Leur analyse se déroule généralement en trois étapes. Dans une première phase, elles utilisent un modèle de gravité pour évaluer la réduction des échanges qu’induirait la sortie du Royaume-Uni du marché unique, en tenant compte des barrières tarifaires, des barrières non tarifaires et des gains potentiels d’accords de libre-échange avec des pays tiers. Dans une deuxième phase, elles utilisent un modèle d’équilibre général calculable (MEGC) pour évaluer les pertes d’efficacité, induites par ces barrières, par la réduction des échanges, par la diminution de la taille de la production (pertes de gain d’économies d’échelle), par la moindre intensité de la concurrence. Ces pertes d’efficacité se traduiraient par des pertes de PIB. Dans une troisième phase, certaines études y ajoutent des effets dynamiques : la moindre ouverture économique (en termes d’échanges commerciaux et d’investissements directs étrangers) réduirait l’incitation à innover, la capacité à importer les innovations technologiques, donc la croissance de la productivité du travail, et par conséquent pas seulement le niveau, mais aussi le taux de croissance du PIB.
En règle générale, les effets statiques obtenus avec un MEGC sont relativement faibles puisque ces modèles font les hypothèses de maintien du plein emploi et d’une forte flexibilité entre les secteurs économiques. Par ailleurs, on peut penser que les études surestiment en général l’impact du Brexit dans la mesure où elles supposent une totale symétrie (les pertes à la sortie du marché unique sont évaluées à partir des gains à l’entrée) en oubliant les effets d’hystérèse ; elles prennent mal en compte la volonté des Britanniques de s’ouvrir sur le « grand large », en particulier vers les États-Unis, la Chine et les pays du Commonwealth. Les effets dynamiques inscrits dans les modèles sont toujours très forts mais ils n’ont guère de base empirique : le ralentissement constaté des gains de productivité dans les pays développés affaiblit la vision d’un fort impact de l’ouverture économique sur les gains de productivité.
Durant les négociations, Theresa May a poursuivi un double objectif : celui de faire sortir le Royaume-Uni de l’UE pour respecter le résultat du référendum de juin 2016, tout en maintenant un partenariat étroit avec l’UE. Mais elle n’est pas parvenue à rassembler une majorité autour d’une stratégie forte et crédible. L’UE a pour sa part montré son unité et son intransigeance : sortir de l’UE était pénible et coûteux ; ce n’était pas en fait un choix possible. Deux ans et demi après le référendum, la question que pose le Brexit demeure : que faut-il laisser à la souveraineté nationale face à la mondialisation et à la construction européenne ? La réponse n’est pas évidente si l’on considère des questions telles que la concurrence fiscale, la lutte contre le changement climatique, l’immigration, le système social…
Bibliographie
Banque d’Angleterre, 2018, EU withdrawal scenarios and monetary and financial stability – A response to the House of Commons Treasury Committee, novembre.
Dhingra S., H. Huang, G. Ottaviano, J. P. Pessoa, T. Sampson et J. Van Reenen, 2017, « The Costs and Benefits of Leaving the EU: Trade Effects », CEP Discussion Paper, 1478, avril.
Felbermayr G., C. Fuest, J. Gröschl et D. Stöhlker, 2017, « Economic effects of Brexit on the European Economy », Econ Pol Policy Report, 04-2017, novembre.
Felbermayr G., J. Gröschl et M. Steininger, 2018, « Brexit through the Lens of New Quantitative Trade Theory”, mimeo.
FMI, 2018a, Long Term Impact of Brexit on the EU, Euro Area Policies Selected Issues, IMF Country Report 18/224, juillet.
FMI, 2018b, Brexit : Sectoral Impact and policies, United Kingdom Selected Issues, IMF Country Report 18/317, novembre.
Hantzsche A., Kara A. et G. Young, 2019, « Prospects for the UK economy », National Institute Economic Review, février.
Hantzsche A., Kara A. et G. Young, 2018, The economic effects of the government’s proposed deal, NIESR Report, 26 novembre.
HM Treasury, 2016, The long-term economic impact of EU membership and the alternatives, avril.
Kierzenkowski, R., N. Pain, E. Rusticelli, et S. Zwart, 2016, « The Economic Consequences of Brexit: A Taxing Decision» OECD Economic Policy Paper 16.
Leave Means Leave, Labour Leave and Economists for Free Trade, 2017, New Model Economy For A Post-Brexit Britain.
Mathieu C., 2018, Brexit : Le prix de la liberté, Mimeo.
Rojas-Romagosa H., 2016, « Trade effects of Brexit for the Netherlands », CPB Background Paper, juin.
Tetlow G. et A. Stojanovic, 2018, Understanding the economic impact of Brexit, Institute for Government, octobre.
Note
[1] Pour une présentation de l’accord, voir : Catherine Mathieu et Henri Sterdyniak « Brexit : l’accord du 25 novembre », OFCE Le Blog, 30 novembre 2018 – https://www.ofce.sciences-po.fr/blog/10652-2/
Alors que Mme May tente de relancer d’ultimes négociations avec l’Union européenne, le Brexit a connu des développements plutôt limités tout au long de la semaine. La Première ministre présentera à nouveau sa stratégie le 13 février devant la Chambre communes, tandis que l’UE et ses États membres se préparent à un no deal [1].
Ces énièmes débats au Parlement de Westminster laissent
planer beaucoup d’incertitudes. Pour les comprendre, il faut rappeler que
l’Exécutif est libre de solliciter ou pas un second meaningful vote la semaine prochaine. En effet, si le EU (W) Act suggère que, tant que le
Parlement n’a pas approuvé le projet accord, le processus de validation ne peut
être poursuivi, rien n’est imposé quant au nombre de meaningful votes qui peuvent être engagés par l’Exécutif lorsqu’il
y a eu un premier rejet.
Première hypothèse : Mme May amende sa proposition de janvier, soit à la suite d’une concession de l’Union européenne, soit en ajoutant des promesses consistant à assurer que le backstop ne sera que provisoire, mais sans que cela lie l’UE. Elle décide ensuite de solliciter un second meaningful vote. Dans le meilleur des scénarios, les MPs l’approuvent. La procédure peut alors se poursuivre. Sans action des Communes durant 21 jours de session, l’accord sera considéré comme ratifié. Le projet de loi de transposition sera introduit puis débattu forcément dans l’urgence au regard du peu de temps imparti : le délai de 21 jours courant à partir du 14 février, l’adoption du projet de loi de transposition ne pourra survenir au plus tôt que début mars et au plus tard la semaine du 18 mars, soit 11 jours avant le Brexit. Ce déroulement des événements est fort peu probable. Le 10 Downing Street a laissé entendre qu’il n’y aurait pas de meaningful vote le 14 février. Surtout, la Première ministre n’est pas en mesure de soumettre aux députés des changements notables depuis le mois de janvier.
La deuxième hypothèse est plus réaliste. Mme May se contente
de décrire les échanges qu’elle a eus avec les autorités européennes. Trois évolutions
seraient potentiellement exposées : modifier la déclaration politique,
tenir compte des propositions du Labour ou
soutenir le compromis Malthouse (voir infra).
La première ministre fera une déclaration indiquant les prochaines étapes qui
suivront les échanges au Parlement. Un scrutin s’en suivra sur la stratégie
présentée, à l’instar de ce qu’il s’est produit le 29 janvier. Les MPs pourront à nouveau tenter d’amender la
déclaration pour dicter des orientations au Premier ministre.
En l’absence d’un second vote significatif ou de son rejet
s’il est sollicité, les MPs pourraient
donc prendre leur responsabilité afin d’imposer une solution acceptable par
l’Union ou demander le prolongement des négociations sur le fondement de l’article
50 du TUE. Là encore, c’est peu probable puisque de nombreux MPs ont indiqué qu’ils voulaient laisser
à Mme May l’opportunité de poursuivre les discussions avec Bruxelles jusqu’à la
fin du mois de février.
La tournure des événements suscite de nouvelles inquiétudes au regard du peu de temps qui reste jusqu’au 29 mars. Nous avons compris que le respect des exigences constitutionnelles de l’incorporation d’un traité en droit interne dans le meilleur des scénarios possibles garantit une petite marge de 11 jours. En repoussant au-delà du 25 février le second meaningful vote, nous voyons mal comment toutes les formalités juridiques pourraient être remplies dans les délais impartis, sauf à ce que le Gouvernement actionne la section 22 du Constitutional Reform and Governance Act qui permet au Gouvernement de ne pas attendre l’écoulement des 21 jours susvisés (mais à la condition, toutefois, que le Parlement ne s’oppose pas à cette procédure d’urgence prévue pour des circonstances exceptionnelles) ou prévoit de coupler la ratification avec la loi de transposition du traité, ce qui serait inédit. En dehors de ces deux possibilités à l’égard desquelles le Parlement pourrait être hostile, un nouveau rejet fin février (qui relancerait le même processus que nous connaissons depuis le début du mois de janvier) impliquera sans doute une demande de prolongation des négociations ou un no deal. Si le Gouvernement ne souhaite pas ce report, les parlementaires pourront reprendre la main par voie d’amendement.
Quelles sont les conditions d’un report selon la loi de
retrait de 2018 ?
Bien que le EU (W) Act dispose que le jour du Brexit est le 29 mars à minuit (section 1 renvoyant à la section 20 (2)), le Gouvernement a la possibilité d’étendre ce délai. Selon le (4) de la section 20, il peut altérer le jour de sortie afin d’assurer la concordance entre le jour et la date prévue par la législation et celle indiquée dans les traités. Dans l’article 50, § 3, trois dates alternatives sont évoquées : celle de l’accord, celle des deux ans après la notification de l’intention du retrait, et celle convenue en cas de prolongation des négociations. À la lecture de cet énoncé, une date différente ne peut résulter que du traité de sortie lui-même ou d’une extension des négociations au-delà du 29 mars. Dans l’éventualité d’un no deal, la date ne peut être distincte de celle du 29 mars 2019 qui correspond à l’application du délai qui court pendant deux ans à partir de la notification. Ainsi, la section 20 (4) ne s’applique pas en cas de no deal puisque sa date correspondra de facto à celle retenue par le EU (W) Act. En conséquence, la disposition ne pourra être invoquée par le Gouvernement que si, avant le 29 mars, il conclut un traité qui repousse le Brexit ou si le Royaume-Uni a obtenu une prolongation.
Dans les deux cas de figure précités, un instrument législatif contenant la réglementation prévoyant le changement de date doit être déposé et acquiescé sous la forme d’une résolution des deux chambres (annexe 2 de la loi, partie 2, § 14). Il s’agit, dans le cadre du régime juridique de la législation secondaire, d’une procédure affirmative d’approbation qui, en principe, ne donne pas lieu à des amendements (contrairement aux « motions » proposées par le Gouvernement). Nous voyons donc mal, dans le contexte du Brexit, comment le Gouvernement pourrait invoquer la section 20 (4) sans avoir la garantie que les MPs acceptent un report de l’échéance.
Une autre disposition doit être évoquée pour bien avoir en tête toutes les subtilités du EU (W) Act. Une opportunité de contournement du consentement parlementaire en vue d’une révision de la date de sortie découlerait de la section 25 (4). Elle indique que les ministres peuvent déterminer le jour précis d’entrée en vigueur des articles relatifs aux conséquences de l’abrogation du European Communities Act de 1972 ou du maintien en droit interne des normes issues de l’UE par voie réglementaire. Il est concevable que le Gouvernement puisse s’appuyer sur la section 25 (4) pour repousser unilatéralement l’abrogation du ECA de 1972. Nous ne sommes pas convaincus de l’entière liberté dont bénéficierait l’Exécutif sur ce fondement dans la mesure où il relève d’une annexe qui prévoit des arrangements dans la mise en œuvre concrète d’un accord de retrait censé être acquis. Manifestement, le législateur n’a pas eu l’intention de laisser le champ libre au Gouvernement pour reporter sine die la date du Brexit au cas où aucun traité de sortie n’aurait été conclu. En l’espèce, la marge de manœuvre accordée à Whitehall serait mobilisable qu’en cas de deal dont la prise en compte en droit interne et l’articulation avec les prescriptions du EU (W) Act impliqueraient une extension « technique » et limitée. On peut se demander si la section 25 (4) ne serait pas un recours utile si l’accord était confirmé par Westminster in extremis avant le 29 mars sans qu’il y ait assez de temps pour le ratifier et le transposer en droit interne. Cette disposition n’était pas prévue pour cela, mais il y aura certainement un débat sur les moyens d’assurer que le terrain d’entente enfin obtenu puisse entrer rapidement en vigueur.
En dernier lieu, les spéculations juridiques que nous
avons faites justifient une distinction essentielle entre le fait, pour les
institutions, de solliciter une extension de l’article 50 à l’UE, d’un
part ; et de la valider en droit interne pour que le EU (W) Act conserve sa cohérence, d’autre part. En effet, la loi
britannique n’aborde qu’un éventuel changement de date, mais pas la demande
d’extension des négociations qui, de notre point de vue, ressortit à
l’application du seul article 50. Dès lors, l’Exécutif serait libre d’en faire
la demande à l’UE. En revanche, il devra solliciter le Parlement pour modifier
la date retenue en droit interne. Une fois de plus, dans le contexte
particulier du Brexit, Mme May aurait
bien du mal à invoquer l’article 50, § 3 en l’absence d’une confirmation préalable
informelle de sa majorité.
Pour l’heure, le Gouvernement exclut toute idée de
repousser le Brexit au-delà du 29
mars. C’est évidemment un positionnement tactique pour faire pression sur la
majorité conservatrice/DUP. Dans les
circonstances précédemment présentées, Mme May n’aura pas le choix de se
soumettre ou de proposer un report, sauf si elle préfère un no deal. Dans ce cas, les parlementaires
qui ont rejeté à titre indicatif cette dernière option seront astreints à s’entendre
pour reprendre la main.
Depuis quelques jours, les tories tentent donc d’aboutir à un consensus. Tel est l’objet de la suggestion des députés Steve Baker et Kit Malthouse, par ailleurs ministre chargé du logement. Ce compromis Malthouse pose une alternative : (1) la sortie est prévue au 29 mars avec un accord, mais avec la contrainte pour la Première ministre de renégocier un filet de sécurité jusqu’à ce qu’un traité de libre-échange soit trouvé dans le cadre d’une période de transition prolongée d’un an ; (2) le retrait se produit le 29 mars, mais sans accord. Dans cette éventualité, il serait envisagé de demander à l’UE de bénéficier d’une transition jusqu’à décembre 2021 – le Royaume-Uni continuant d’honorer ses obligations financières et de garantir les droits des citoyens tout en ne participant plus aux organes de l’Union. Pendant ces 30 mois, les deux parties devront convenir d’un accord commercial ambitieux ou sur la base des règles de l’OMC.
Cette proposition, jugée intéressante par Whitehall, ne peut
satisfaire totalement l’Union qui se refuse à tempérer le backstop. Notons, à titre accessoire, que plane toujours cette
confusion entre l’accord de retrait et le futur traité commercial, véritable
ver dans le fruit dû à la rédaction ambiguë de l’article 50 et à la feuille de
route suivie par la task force tout
au long des négociations.
Pour conclure, à la question posée dans ce billet, la
réponse sera, comme toujours, pondérée tant la procédure du Brexit nous a réservé des
surprises : plus que jamais, un report du Brexit est inéluctable si rien n’a évolué à la toute fin du mois de
février.
[1] Nos lecteurs trouverons ci-dessous les récentes publication de la Commission pour parer les risques d’un no deal. Les textes adoptés en France ainsi que des sites d’aides sont aussi référencés (mise à jour constante) :
