Nos lecteurs retrouverons ci-dessous la contribution au blog du Club des Juristes du 17 avril qui revient sur le nouveau report du jour du retrait de l’UE accordé par le Conseil européen aux Britanniques.
Depuis plusieurs jours, nous avons soutenu dans les médias (ici et ici) notre circonspection face à la stratégie européenne qui dénote une prudence et une clémence qui, si elles perduraient, finiraient par engendrer de nouveaux risques juridiques, politiques et économiques. La preuve en est que de nouveaux recours se multiplient à l’occasion de cette nouvelle phase du Brexit. Outre-Manche, un litige relatif au report a été porté devant la High Court (voir le lien dans le billet infra), tandis que le Conseil d’État a été saisi à deux reprises en urgence sur l’un texte préparant l’éventualité d’un no deal. Me Fouchet contribue grandement à nourrir des contentieux qui, s’ils n’aboutissent pas forcément, sont d’une grande utilité afin d’éviter que la citoyenneté européenne ne soit bradée sur l’autel du Brexit. L’activisme juridictionnel est, dans le contexte actuel, de nature à révéler l’insécurité juridique grandissante dans laquelle évolue désormais le processus de sortie du Royaume-Uni de l’UE. Fait étonnant, les ordonnances du Conseil d’État font l’objet de très peu de “publicité” alors que le sujet est majeur (il suffit, pour se convaincre, du peu de cas qui en est fait sur le site de l’institution). L’Observatoire veillera toujours à assurer la diffusion des informations relatives à ces recours d’un grand intérêt face à cet événement dont il faut rappeler que le caractère inédit implique d’en connaître toutes les facettes. Nos lecteurs trouveront donc à la suite de la reproduction du billet issu du blog du Club des Juristes les deux ordonnances des 15 mars et 12 avril 2019 qui écartent l’urgence pour suspendre l’application de l’ordonnance du 6 février 2019 portant diverses mesures relatives à l’entrée, au séjour, aux droits sociaux et à l’activité professionnelle, applicables en cas d’absence d’accord sur le retrait du Royaume-Uni de l’UE.
Quelle est l’économie
générale de la décision du Conseil européen publiée le 11 avril ?
Selon sa décision 20013/19[1], le Conseil européen a
accepté un nouveau report du Brexit sur le fondement de l’article 50 du TUE, §
3. Cette prorogation fait suite à un énième refus du Parlement britannique de
s’exprimer en faveur des textes conclus en novembre 2018. L’extension
temporelle consentie au Royaume-Uni doit permettre la ratification du traité de
retrait et ne saurait être utilisée pour rouvrir les négociations. La présente
décision vient d’ailleurs amender l’accord de sortie. Le report ne pourra aller
au-delà de la date du 31 octobre 2019. Cette deadline fixée au jour d’Halloween n’est pas anodine. L’actuelle
Commission aura cessé ses fonctions à cette date, évitant qu’un commissaire
britannique soit nommé dans la nouvelle. La décision rappelle enfin que
l’accord pourra entrer en vigueur à tout moment avant le 31 octobre 2019. Le
retrait sera acté le premier jour du mois suivant l’accomplissement de toutes
les procédures nécessaires à la ratification du traité ou au 1er
novembre 2019.
Jusqu’à cette échéance, le Royaume-Uni demeure un État
membre investi de tous les droits et soumis à l’ensemble des obligations qui
découlent de l’adhésion à l’Union européenne. À ce titre, s’il ne ratifie pas
l’accord de retrait avant le 22 mai, il devra organiser les élections au
Parlement européen. En cas d’incapacité à se conformer à cette contrainte, le
terme de la prorogation interviendra au 31 mai.
L’originalité de la décision tient aux intentions politiques
qu’elle recèle. Selon le § 10, le Royaume-Uni ne doit pas porter atteinte au
bon fonctionnement de l’Union et de ses institutions. Plus concrètement, le Conseil
européen prend note de l’engagement des Britanniques d’agir de façon
constructive et responsable dans une optique de coopération loyale et en prenant
en compte la spécificité de situation en tant qu’État en partance. Par
conséquent, le Royaume-Uni ne devra gêner, sous aucun prétexte, la réalisation
par l’UE de ses objectifs et de sa capacité à adopter des décisions.
Qu’est-ce qui motive
ce nouveau report ?
Trois arguments sont souvent invoqués pour comprendre
l’attitude conciliatrice de l’Union européenne à l’égard des Britanniques. Le
premier est économique : il faut éviter à tout prix un no deal (voire le Brexitlui-même)qui aurait des répercussions indéniables sur la croissance et
l’emploi en Europe. La deuxième explication est politique : l’UE ne veut
pas être tenue pour responsable d’un Brexitsans accord et du rétablissement d’une frontière entre les deux Irlande. Le
dernier motif est plus calculateur. Le renvoi potentiel de la sortie du
Royaume-Unià une date relativement
lointaine est de nature à rendre plus plausible la perspective qu’il ne se
fasse pas. Entre mai et novembre, six mois s’écoulent, ce qui autoriserait,
selon certains analystes, l’organisation d’un nouveau référendum dont le
résultat pourrait être le rejet du Brexit. Des élections générales anticipées
ne sont pas non plus à écarter. Elles pourraient déboucher sur l’avènement
d’une majorité favorable à un soft Brexit
ou à une révocation de l’intention de sortir, cas de figure que la décision du 11
avril rappelle explicitement – dans la droite ligne de ce que la Cour de
Justice a décidé le 10 décembre 2018[2]. Rappelons que Donald Tusk
n’a jamais caché son souhait de voir les Britanniques faire machine arrière.
Toutefois, les scénarios évoqués doivent être abordés avec prudence dans la
mesure où ils n’offrent aucune certitude sur l’avenir du Royaume-Uni au sein de
l’Union européenne.
Quelles sont les
conséquences d’une telle extension ?
À première vue, ce second report n’a pas de conséquences
majeures. Les Britanniques ont toujours la possibilité de se retirer de l’Union
avant le déroulement des élections européennes. En outre, des garde-fous ont
été introduits dans la décision afin que le Royaume-Uni ne contrarie pas la
bonne marche de l’UE. De surcroît, la capacité de nuisance des Britanniques est
a priori limitée aux domaines qui nécessitent l’approbation à l’unanimité des
États membres au sein du Conseil européen ou du Conseil de l’Union européenne. Or
les Britanniques n’auront pas intérêt à recourir à leur veto s’ils veulent continuer
de bénéficier de la clémence européenne sur le Brexit.
Cependant, il convient de prendre garde à ne pas trop
minimiser les répercussions d’une multiplication des reports. En premier lieu,
les intentions contenues dans la décision ont plus une portée politique que
juridique. Les droits et les obligations des États membres sont fixés par les
traités. Tant que le Royaume-Uni appartiendra à l’Union, il pourra toujours
s’en prévaloir[3].
Seule une modification des traités est susceptible de l’en empêcher. Or cette
option relève du cas d’école. En deuxième lieu, les motivations de l’Union sont
telles qu’elle semble ouverte à accepter systématiquement les
prorogations : si rien ne change d’ici le mois de novembre, l’UE
sera-t-elle plus encline à assumer un no
deal et le rétablissement d’une frontière entre les deux Irlande ? C’est
fort peu probable. Dès lors, ce second (ou deuxième ?) report est plus
important et symbolique que le précédent[4], car il démontre que les
États membres ne sont pas prêts à prendre des risques économiques et
politiques, quitte à ce que le Brexit finisse par gêner le fonctionnement de l’Union
et les discussions sur les enjeux d’avenir. La preuve en est que, ces derniers
jours, les conclusions du sommet UE/Chine ont été complètement éclipsées par
les négociations avec le Gouvernement britannique. Le doute commence donc
légitimement à s’emparer de plusieurs États membres, suscitant des divisions
européennes sur le dossier. La France qui affiche une forme de volontarisme
pour réviser quelques politiques de l’Union est peut-être plus consciente des
dangers inhérents à des prorogations de moins en moins exigeantes et à l’issue hasardeuse.
Elles ont d’ores et déjà des implications juridiques et économiques néfastes :
des recours sont portés devant les juridictions britanniques pour contester
leur légalité[5],
tandis que les entreprises suspendent, voire annulent des investissements
prévus de longue date. En dernier lieu, ces prolongations pourraient être
utilement exploitées par les pourfendeurs de l’intégration européenne qui
auront beau jeu de soutenir l’argument selon lequel il est finalement
impossible de s’en extraire. Quant à l’UE, elle doit prendre garde à ce que l’irrésolution
britannique ne la contamine pas, car elle s’exposerait alors à la critique
récurrente de son manque d’autorité dans le traitement de sujets sensibles.
[1] Décision (UE) 2019/584 du Conseil
européen prise en accord avec
le Royaume-Uni du 11 avril 2019 prorogeant le délai au titre de
l’article 50, paragraphe 3, du TUE, JO L 101 du 11.4.2019, p. 1.
[2] CJUE,
10 déc. 2018, Andy Wightman e.a. contre
Secretary of State for Exiting the European Union, aff. C-621/18.
[3] Voy. CJUE, 19 sept. 2018,
aff. C‑327/18 PPU ;
et CJUE, 23 janv. 2019, aff. C-661/17
[4] Décision (UE) 2019/476 du
Conseil européen, prise en accord avec le Royaume-Uni, du 22 mars 2019
prorogeant le délai au titre de l’article 50, paragraphe 3, du TUE, JO L 80 I du 22.3.2019, p. 1.
[5] R. (on the Application of the English Democrats) v. The Secretary of
State for Exiting the European Union, case n° CO/1322/2019 (High Court).
Les deux ordonnances du Conseil d’État :
