Avec l’organisation d’élections générales le 12 décembre prochain, c’est une séquence importante du film du Brexit qui vient de s’achever. Arrivé au pouvoir au début de l’été, Boris Johnson semble être parvenu à ses fins cet automne en usant de toutes les possibilités que lui offrait le droit constitutionnel et parlementaire britannique. Revenons sur cet épisode qui a débuté au mois de juillet.
Flash-back : du 23 juillet au 29 octobre. Lorsqu’il devient le nouveau locataire du 10 Downing Street, Boris Johnson a un plan bien établi dans son esprit. Il comprenait trois volets. Le premier était d’obtenir de l’Union européenne (avant le 31 octobre) un accord abolissant le mécanisme du backstop. Une fois acquis, ce deal devait être rapidement soumis au Parlement – la prorogation de cinq semaines contribuant à placer les parlementaires devant le fait accompli. Réunis seulement quelques jours avant le jour prévu du Brexit, les MPs n’auraient eu d’autres choix que de valider le traité ou de se résoudre à un no deal. Le succès aux Communes garanti ou l’absence d’accord assumée, il ne suffisait plus qu’à retourner devant les électeurs pour reconstituer une majorité conservatrice perdue par Theresa May au printemps 2017. Au terme de ce processus, le Premier ministre serait parvenu à « délivrer » le Brexit dans les temps et se serait acheminé sans doute vers une victoire électorale en raison du respect des promesses qu’il avait faites.
Gros plan : les défaites de Boris Johnson. À la date du 31 octobre, Boris Johnson a-t-il réussi son pari ? A priori, pas vraiment. Après le fiasco de la prorogation, non seulement le Brexit n’est pas survenu à Halloween, mais aucun accord n’a été formellement adopté et intégré en droit britannique. Si des élections vont bien se tenir le 12 décembre, ce manque apparent de résultats empêche d’affirmer que le parti conservateur conduit par le Premier ministre sortant bénéficiera d’une majorité absolue à la Chambre des Communes.
Travelling arrière : un Premier ministre en position favorable. Ce bilan peu glorieux impose pourtant de le prendre avec recul. Boris Johnson a d’abord réussi à conclure un deuxième projet de traité qui atténue le backstop au point que le terme même est progressivement abandonné. Alors que les Européens avaient juré que l’accord de novembre 2018 n’était pas renégociable, ils ont fini par céder comme jamais auparavant sur les modalités de gestion de la frontière nord-irlandaise. Ensuite, bien que le nouveau deal n’ait pas fait l’objet d’un consentement formel des MPs, le fait que l’acte censé le transposer dans l’ordre juridique national (le EU Withdrawal Agreement Bill, WAB) ait franchi le stade de la deuxième lecture confirme que Boris Johnson bénéficiait d’une adhésion de principe des parlementaires. C’est la raison pour laquelle certains ministres se sont déclarés circonspects face au projet d’élections anticipées. Pour Boris Johnson, toutefois, l’examen de la loi sans le soutien d’une majorité qui lui était acquise demeurait risqué, car les manœuvres dilatoires se seraient multipliées, à l’instar de ce que nous avons assisté depuis la mi-octobre. Au fil des débats, les blocages auraient été de plus en plus fréquents. Le WAB n’aurait certainement pas été adopté d’ici au 31 janvier. Pour rompre le cercle vicieux de discussions parlementaires stériles et ne visant qu’à empêcher que le Gouvernement mène sa politique, la seule solution était le retour aux urnes. Or il s’agissait bien là de l’objectif final de Boris Johnson, même s’il l’envisageait dans un contexte plus favorable pour lui. Le Premier ministre n’est pas pour autant si affaibli que cela : il dispose d’un deal tangible, le report du Brexit ne lui est pas imputable (puisqu’il résulte de la soumission à la loi), l’opposition travailliste ne propose pas d’alternative véritablement crédible, et la perspective du no deal s’éloigne grâce au troisième report.
Arrêt sur image : le report consenti le 28 octobre. Selon le document publié le 30 octobre par les services du Conseil européen, l’extension est acceptée jusqu’au 1er février 2020 à minuit. Le texte reprend les acquis des précédentes décisions de report : le Royaume-Uni doit satisfaire les obligations issues du droit de l’UE et le Conseil européenne annonce d’ores et déjà son refus de rouvrir les négociations sur les modalités du retrait. Trois dates sont ajoutées à la deadline du 1er février afin d’introduire de la flexibilité au cas où les Britanniques accompliraient les formalités juridiques nécessaires à l’adoption et à l’intégration du deal en droit interne avant le 31 janvier. Le retrait pourra ainsi avoir lieu le 1er décembre ou le 1er janvier. Du fait de ce report, le Gouvernement britannique devra désigner un commissaire européen. Ce point démontre que plus le Brexit est remis à plus tard, plus les choses se compliquent d’un point de vue institutionnel au niveau communautaire.
Pour un certain nombre d’observateurs, ce report serait un recul de l’Union européenne qui céderait face à l’incapacité des institutions britanniques à convenir des modalités du Brexit. Les 27 auraient effectivement pu fixer une date de report plus précoce afin de faire en sorte que le nouvel accord soit rapidement confirmé. La date du 15 novembre a été évoquée, car elle aurait été suffisante en principe pour que le WAB, puis le deal soient adoptés. Toutefois, ce choix n’a pas été fait pour trois raisons. Tout d’abord, les membres de la Chambre des Communes ayant fait preuve jusque-là d’une imagination débordante pour retarder le Brexit, un report de quinze jours seulement aurait ravivé les spéculations autour du no deal. Ensuite, l’Union européenne se refuse depuis le début des négociations à endosser une sortie désordonnée du Royaume-Uni. Enfin, il convient de prendre en compte un courant minoritaire, mais fort au sein de l’UE bénéficiant de relais à Westminster, qui table sur l’échec du Brexit. Chaque report est du temps gagné pour ceux qui promeuvent un retour en arrière, notamment par l’organisation d’un nouveau référendum qui demanderait plusieurs mois. Ce lobbying anti-Brexit s’est déployé sur de nombreux fronts (politiques et juridictionnels) et il paraît plus que probable qu’il ait tiré parti des divisions à Westminster pour retarder le Brexit alors que Boris Johnson semblait disposer d’une majorité soutenant le traité de sortie. Le Fixed-Term Parliaments Act de 2011 (FTPA) a aussi facilité les procrastinations parlementaires.
Hors cadre : le FTPA. Dès le mois d’août, Boris Johnson préparait des élections anticipées. Un obstacle législatif de taille s’érigeait devant lui pour contrarier ses plans. En vertu du FTPA, l’autodissolution du Parlement ne peut survenir que si une majorité des deux tiers des sièges est réunie. À trois reprises, Boris Johnson a échoué à atteindre ce seuil de 434 députés sur 650. Cet empêchement répété est l’occasion de constater à quel point le FTPA est pernicieux ainsi que nous le soulignions dans notre analyse produite pour le Club des Juristes (et que nous reprenons ici). Dans un régime parlementaire, la dissolution est l’un des moyens de trouver une issue à une crise qui oppose le Gouvernement au Parlement (la seconde option est que la chambre basse soutienne une autre équipe ministérielle). La loi de 2011, en imposant au Gouvernement d’obtenir le consentement des deux tiers des sièges des MPs pour parvenir à la dissolution, dévoie le parlementarisme britannique. Elle n’autorise le recours à la dissolution – en principe justifié par des circonstances de crise – qu’en présence d’un consensus large entre l’Exécutif et les différentes factions du Parlement. Or, par définition, ce consensus ne peut être trouvé en période de crise. Cet épisode du feuilleton du Brexit permet de comprendre qu’une norme écrite n’est pas la garantie d’un meilleur fonctionnement des institutions. Si les usages politiques anciens avaient prévalu, la menace d’une dissolution maîtrisée par le Premier ministre aurait peut-être conduit les parlementaires à être plus constructifs ; et en cas de blocage persistant, la dissolution serait intervenue beaucoup plus tôt, économisant ainsi un temps précieux.
Pour contourner les effets pervers de la majorité qualifiée exigée par le FTPA, Boris Johnson est donc passé par la voie législative classique, c’est-à-dire l’adoption d’un projet de loi à la majorité simple. Comme le Parlement est souverain, rien ne l’empêche de remettre en cause, même temporairement, un précédent texte. Le Premier ministre est parvenu à ses fins : le Early Parliamentary General Election bill a été plébiscité par 438 MPs contre 20.
Générique de fin ? L’organisation d’élections générales n’est pas la solution miracle qui permettra d’assurer un avenir certain pour le Brexit. La principale menace qui pèse sur l’issue de ce scrutin est l’avènement d’un nouveau Parlement sans majorité (un Hung Parliament). Une campagne électorale est incertaine et il n’est jamais possible d’en prédire le résultat, en particulier dans une période troublée. Parmi les événements qui pourraient venir gêner le scrutin, les affaires dans lesquelles Boris Johnson est mis en cause joueront peut-être un rôle. Ces conjectures n’empêchent pas de convenir que la tenue de ce scrutin était souhaitable et cohérente d’un point de vue institutionnel. Dans une démocratie parlementaire, il appartient aux citoyens d’arbitrer le conflit insoluble entre le Parlement et un Gouvernement qui a perdu sa majorité.
Plusieurs voix parmi les parlementaires et les experts ont néanmoins soutenu que le meilleur moyen d’en finir avec le Brexit était plutôt de prévoir un nouveau référendum. L’argument répond à une logique solide, quel que soit l’objet de la votation. Pour une partie notable des travaillistes, tout accord devrait être soumis à un référendum. Les électeurs n’ayant pas eu conscience de la complexité des modalités du Brexit en 2016, il faudrait leur rendre la parole sur ce point crucial qui engage l’avenir du Royaume-Uni. Pour les libéraux démocrates et les nationalistes écossais, la révocation du Brexit est possible en respectant le parallélisme des formes : ce que le peuple a décidé en 2016, il pourra le défaire en 2020.
Ces projets référendaires ont leur pertinence, mais il est normal qu’ils n’aient pas prévalu sur l’organisation d’élections générales, et ce, pour plusieurs raisons. En premier lieu, le précédent Parlement était composé de MPs dont les partis ne promettaient pas de tels scrutins, ou du moins pas sur le même sujet. En 2017, le manifesto travailliste n’envisageait pas cette possibilité, tandis que les libéraux démocrates prévoyaient un référendum pour soumettre le futur deal aux électeurs, non pour revenir en arrière. En deuxième lieu, l’organisation d’une consultation directe des citoyens impose la détermination d’un programme législatif clair soutenu par une majorité au Parlement. Or ce sont justement les élections générales qui ont pour fonction de présenter aux électeurs le potentiel agenda que les chambres devront suivre. En troisième lieu, si l’actuel Parlement s’était engagé sur la voie d’un nouveau référendum, les discussions auraient été particulièrement longues et difficiles en l’absence de majorité favorable aux conditions précises d’une telle consultation. Les demandes de report se seraient multipliées avec un risque toujours plus fort d’un no deal. Ces arguments ont fini par convaincre le SNP et le Lib-dem de soutenir le Early Parliamentary General Elections Bill. Le Labour a dû aussi se résoudre à suivre cette voie, d’autant que le report du Brexit au 31 janvier au plus tard était acquis.
Une fois comprise une mécanique politico-institutionnelle qui aurait dû s’imposer bien plus tôt, il convient de s’interroger sur le résultat qui serait le plus satisfaisant. Selon nous, cette première phase du Brexit qui doit confirmer que le Royaume-Uni sort formellement de l’Union européenne doit s’achever rapidement. De ce point de vue, Boris Johnson est en position de force. Il soutiendra naturellement l’accord qu’il a obtenu de Bruxelles. Comme les Britanniques en ont manifestement assez de cette saga qui dure depuis près de quatre ans et qu’ils souhaitent que d’autres sujets deviennent prioritaires, le plus court chemin pour en terminer avec cette première étape est de voter en faveur des conservateurs. Si les électeurs donnent une majorité à Boris Johnson, nous pouvons être à peu près certains que le Brexit aura lieu le 31 janvier 2020 au plus tard, voire le 1er janvier. En revanche, l’avènement d’une majorité travailliste renverra forcément le Brexit à une date éloignée. Un Gouvernement dirigé par Jérémy Corbyn tentera de renégocier un accord et à le soumettre au référendum, ce qui nous paraît dangereux. Non seulement rien n’assure que les Européens souhaiteront se pencher à nouveau sur les modalités de sortie du Royaume-Uni, mais Jérémy Corbyn n’obtiendra peut-être pas ce qu’il sera venu chercher à Bruxelles sur les droits sociaux. Puis, si un troisième accord est finalement élaboré, il faudra ensuite adopter une loi pour organiser le référendum de validation. Une loi d’incorporation du traité en droit interne devra également être discutée au Parlement. Avec le programme travailliste, le terme de la première phase du Brexit serait reporté d’au moins neuf mois et plus vraisemblablement à plus d’un an. L’orientation des libéraux démocrates et des nationalistes écossais paraît plus crédible, car la révocation de l’article 50 sur le fondement d’une nouvelle votation populaire n’emporte plus de discussions sur le contenu d’un accord. De surcroît, l’application de ce programme ne devrait prendre qu’environ six mois. Cependant, il y a peu de chances que ces deux partis finissent par obtenir une majorité absolue à la Chambre des Communes.
Finalement, les deux scénarios les plus tangibles à l’heure où nous écrivons ces quelques lignes sont les suivants : un hung Parliament ou une victoire de Boris Johnson. Dans le premier cas, travaillistes, libéraux démocrates et nationalistes écossais pourraient trouver un terrain d’entente, mais cela est peu probable. Dans le second cas, le Brexit sera acté le 1er février 2020 au plus tard et les négociations sur le futur accord commercial pourront débuter. Malgré nos réserves et le peu de sympathie que nous inspire Boris Johnson, force est d’admettre en toute objectivité que sa victoire aux élections permettrait d’avancer après des mois d’immobilisme.
PS : des auditions intéressantes se sont déroulées au Parlement sur l’issue des récentes négociations avec l’UE et le WAB, avec notamment la contribution de Jack Simson Caird qui est l’un des experts avec lequel l’Observatoire travaille régulièrement : https://www.parliamentlive.tv/Event/Index/3abdd257-7199-4579-916b-cb4126b34a3e
