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Éditorial : des relations post-Brexit envenimées par la crise de la Covid-19

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Par Aurélien Antoine

Progressivement, le Royaume-Uni compte s’extirper de la torpeur liée à la mise en oeuvre difficile des accords du Brexit (de retrait, comprenant le désormais célèbre Protocole sur l’Irlande du Nord ; et de commerce et de coopération, entré provisoirement en vigueur le 1er janvier 2021). La publication le 16 mars d’une stratégie de défense, de sécurité, de développement et des relations internationales ouvre sans nul doute une page importante de l’ère post-Brexit. L’Observatoire reviendra dans les semaines à venir sur ce document important. Ces nouvelles perspectives qui étaient attendues pour donner de la matière au concept de “Global Britain” et à l’objectif d’ouverture vers la zone Indo-Pacifique, restent toutefois dépendantes d’une relation normalisée avec l’Union européenne. Or, si les frictions sont inévitables dans les premiers mois d’application d’un accord international qui modifie profondément les rapports juridiques entre les deux parties, les tensions politiques s’avèrent plus fortes que prévu. Au-delà du prolongement de celles qui avaient perclus les négociations du Brexit depuis quatre ans, le contexte de la crise sanitaire les a accentuées dans des proportions quelque peu inquiétantes.

La saga “politico-juridico-sanitaire” du vaccin AstraZneca qui a commencé à la fin janvier et que nous avons évoquée dans un précédent billet a incontestablement influencé le raidissement des positions de part et d’autre de la Manche dans l’application du Protocole relatif à l’Irlande du Nord. Du côté britannique, et malgré l’optimisme mensonger de la fin de l’année 2020, il ne fait plus aucun doute que ces infrastructures ne seront pas prêtes au terme de la période de grâce qui avait été convenue entre les deux parties et fixée initialement au 1er avril. L’impréparation de l’administration douanière rend cet horizon temporel utopique. En conséquence, la raison veut que ce délai soit prorogé. La question reste de savoir dans quelles conditions et selon quel calendrier. Faute d’avoir trouvé un terrain d’entente après la “mini-crise” du 29 janvier, le gouvernement britannique a annoncé un prolongement unilatéral de la période de grâce, au moins jusqu’en octobre prochain. Cette infraction au Protocole a entraîné l’engagement de deux procédures de nature diplomatique et juridique à l’encontre du Royaume-Uni par l’UE. En moins d’un mois, les deux parties auront violé le Protocole et auront pris des décisions qui sèment le doute quant à leur intention de coopérer efficacement en vue d’ériger rapidement les structures et les procédures douanières en mer d’Irlande.

Quels enseignements tirer de cette séquence qui, il faut l’espérer, devra trouver une résolution à brève échéance ?

D’un point de vue purement pragmatique, le souhait des Britanniques de reporter de six mois l’entrée en vigueur des contrôles prévus par les traités est légitime. L’UE devrait, à un moment ou à un autre, acter l’impossibilité matérielle de mettre en place avant le 1er avril ces dispositifs. Toutefois, cette réalité concrète ne saurait exonérer le gouvernement britannique de ses obligations internationales, d’autant qu’il restait quelques semaines avant la fin mars pour discuter l’extension d’une phase de transition qui ne dit pas son nom. La façon de procéder de l’équipe de Boris Johnson pourrait laisser penser qu’elle souhaite convaincre de l’inadaptation du Protocole. Une autre hypothèse consiste à y voir une tactique pernicieuse de ne pas soumettre l’Irlande du Nord aux règles de l’UE. Le gouvernement britannique s’est sans doute rendu compte que l’appartenance de l’Irlande du Nord à la zone de libre-échange de l’UE pourrait impliquer sur le long terme un alignement normatif de la zone de libre-échange britannique, ce qui serait la meilleure garantie contre toute friction dans les échanges. Or cette perspective ruinerait l’ambition de Londres de retrouver une pleine souveraineté.

Le gouvernement britannique doit également veiller à ne pas complétement hypothéquer ses chances d’obtenir des équivalences avantageuses pour ses services financiers en refusant d’engager des échanges sérieux avec la Commission sur la question irlandaise. C’est sans doute la raison pour laquelle le Royaume-Uni avait fait preuve, dès novembre 2020, de souplesse en attribuant pour sa part des équivalences au secteur financier européen. Autre signe d’une forme de bonne foi des Britanniques : le 11 mars, ils ont étendu le délai d’introduction des contrôles douaniers pour les importations venues de l’UE au 1er janvier 2022. Notons en dernier lieu que Whitehall a accepté que la ratification du traité de commerce et de coopération par le Parlement européen soit repoussée. Sur ce sujet d’ailleurs, l’institution a décidé de ne plus fixer de date, inquiète par la tournure que prend l’imbroglio nord-irlandais. La commission de l’Union européenne de la Chambre des Lords, qui n’a plus que quelques semaines d’existence devant elle, se dit préoccupée par cette décision qui refait naître le spectre d’un no-deal. Les lords ont donc adressé deux lettres à David Frost (membre de la vénérable assemblée et ministre du Cabinet en charge des relations post-Brexit) pour qu’il apporte des précisions sur un très grand nombre d’interrogations qui se concentrent sur les intentions véritables du gouvernement vis-à-vis du Protocole. Les réponses sont attendues pour le début du mois d’avril.

L’avenir dira si les Britanniques sont de bonne volonté ou s’ils tentent de remettre réellement en cause ce qu’ils ont signé en décembre. Nous connaissons toutefois leur méthode : beaucoup de menaces et de coups de semonce qui n’ont finalement pas empêché que deux traités soient conclus en quatre ans. Les inquiétudes de l’Administration américaine dirigée par un président qui n’a pas oublié ses racines irlandaises ont également de quoi faire réfléchir les Britanniques. Il n’en demeure pas moins que la répétition de ces passes d’armes laisse penser aux détracteurs du Brexit ou du Protocole que tout ce qui a été négocié jusque-là serait voué à l’échec. Les pro-UE commencent à attaquer frontalement l’accord du 24 décembre et soutiennent à nouveau la nécessité de s’aligner sur le “modèle” norvégien. Quant aux unionistes nord-irlandais, ils profitent des mésententes actuelles pour affirmer qu’ils avaient raison en rejetant le Protocole sur les deux Irlande.

L’Union européenne doit aussi assumer ses responsabilités pour que la crise trouve rapidement une issue. Elle ne saurait se contenter de répondre sèchement aux postures, même provocantes, du gouvernement de Boris Johnson. Bien que les recours juridiques initiés le 15 mars sont justifiés sur le fond, ils ne sont pas une solution aux problèmes, réels, auxquels doivent faire face les Britanniques. D’aucuns diront que tout cela est bien mérité, car ce sont eux qui ont voulu le Brexit. Cependant, l’intérêt supérieur de la paix entre les deux Irlande ne concerne pas que les Britanniques. Le raté du 29 janvier de la Commission tend à confirmer que Londres n’est pas la seule capitale à parfois oublier l’Irlande du Nord. Les nouvelles menaces de la présidente de la Commission ce samedi 20 mars sur les conditions d’exportation des vaccins AstraZeneca n’ont rien de rassurant (alors même que les Britanniques connaissent aussi des soucis d’acheminement, notamment de la part de Pfizer). De surcroît, les précédentes procédures engagées contre le Royaume-Uni (l’une en 2019 pour non-respect de l’obligation de nommer un commissaire britannique à la suite des reports du Brexit ; l’autre à la fin de l’année 2020 du fait du dépôt du projet de loi sur le marché intérieur britannique qui enfreignait déjà le Protocole) ont eu une utilité politique toute relative. En dernier lieu, le contexte n’est pas le même que lors des négociations des traités. L’Union est actuellement affaiblie par la gestion pour le moins chaotique de la distribution des vaccins contre la Covid-19 (et quand bien même la société AstraZeneca y contribue). Certains citoyens européens n’hésitent plus à prendre la plume pour critiquer vertement l’Union, comme en témoigne l’éditorial du 19 mars du correspondant en Espagne de The Guardian, quotidien pourtant pro-UE. Pire encore, le succès des Britanniques dans leur campagne vaccinale (à un point tel que même Le Monde, porteur d’une ligne éditoriale parfois proche du British bashing, salue les prouesses du NHS et des scientifiques anglais) a de quoi vexer les Européens. Ce serait faire preuve de mauvais esprit que de penser que l’intransigeance de l’UE dans le dossier du Brexit serait un effet collatéral de la pandémie ; ou de croire que Bruxelles se refuserait à tout adoucissement de sa position pour continuer de prouver (et faire en sorte) que la sortie de l’UE ne peut que mal se passer. Pour reprendre le mantra de Theresa May, “Brexit means Brexit” et le Royaume-Uni doit en payer le prix.

Les rapports entre le Royaume-Uni et l’UE depuis le 1er janvier 2020 ressemblent à s’y méprendre à ceux qui ont caractérisés les négociations des deux phases du Brexit : impréparation et provocation côté britannique ; rigorisme et orgueil côté européen.

 

 

Tensions en Irlande du Nord : une période d’ajustement périlleuse pour l’UE et le Royaume-Uni

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Sans surprise pour qui suit le Brexit depuis ses débuts (et ainsi que Marie-Claire Considère Charon l’avait encore rappelé en octobre 2020 dans un billet pour l’Observatoire), l’Irlande du Nord entraîne de vives tensions dans la mise en oeuvre du traité de sortie d’une part, et du traité de commerce et de coopération, d’autre part. La cohabitation de deux zones de libre-échange en Irlande du Nord s’avère des plus complexes. La période d’ajustement qui s’est ouverte le 1er janvier 2020 devrait durer encore plusieurs mois. Elle pourrait avoir des impacts politiques notables, évidemment en Irlande du Nord où les groupes paramilitaires loyalistes viennent de retirer leur soutien à l’Accord du Vendredi saint, mais également en Écosse où des élections locales en Écosse se tiendront au printemps et dont les résultats devraient accentuer la fracture entre Londres et Édimbourg. Les premières conséquences économiques du Brexit pour l’ensemble du pays, négatives, contribueront sans doute à favoriser le vote en faveur des nationalistes écossais à la tête des institutions locales depuis 2007.

Dans le cadre du partenariat que l’Observatoire a noué avec le Club des juristes, vous retrouverez ci-dessous ici in extenso l’éclairage d’Aurélien Antoine (mis à jour des derniers événements du 3 mars) ainsi que le lien vers le billet d’Alexandre Guigue afin de comprendre les tenants et les aboutissants juridiques de la situation en Irlande du Nord et en Écosse. Nous complétons ces analyses substantielles par un renvoi à l’interview du directeur de l’Observatoire donnée au média L’Opinion qui synthétise sur un plan plus politique les tensions actuelles entre l’UE et le Royaume-Uni (article accessible après inscription).

Par ailleurs, grâce à notre collaboration avec le Mouvement européen (sections de l’Isère, de la Loire et du Rhône), nous  mettons en ligne la visioconférence donnée par Catherine Mathieu et Vincent Fromentin qui ont tous deux produit des réflexions sur les prévisions économiques relatives au Brexit (pour la première dans une récente publication à la revue Réalités industrielles ; et pour le second par un article récemment paru sur le site de l’Observatoire). Leurs analyses pourront être utilement comparées à un billet récent de l’organisation UK in a Changing Europe. 

La conférence est accessible via la page Facebook de l’Observatoire : https://www.facebook.com/observatoiredubrexit/

Vous y retrouverez également la vidéo de la conférence donnée par Aurélien Antoine sur son ouvrage “Le Brexit. Une histoire anglaise”, aux éditions Dalloz, ainsi que celle relative à la Culture et le Brexit.

Tensions en Irlande du Nord : le Protocole conclu entre le Royaume-Uni et l’Union européenne a-t-il déjà atteint ses limites ?

Par Aurélien Antoine

Le 29 janvier, sur fond de crise sanitaire, l’Union européenne a brièvement porté atteinte au Protocole sur l’Irlande du Nord et à l’Accord du Vendredi saint en souhaitant restreindre les échanges vers le Royaume-Uni dans son ensemble. Quant aux Britanniques, ils peinent à respecter leurs engagements afin d’assurer la fluidité du commerce des biens de première nécessité entre la zone de libre-échange de la Grande-Bretagne et celle de l’Irlande du Nord. Le 3 mars, face à l’incapacité de s’adapter rapidement aux changements de ce début d’année et sans doute en raison d’une minimisation du défi de la sortie de l’UE, le gouvernement britannique a décidé unilatéralement de prolonger la période de grâce, au mépris des consultations imposées par le protocole. Quelques semaines après l’entrée en vigueur du traité de commerce et de coopération, les deux parties le soumettent à rude épreuve.

Quelle fut la nature de l’erreur de l’Union européenne dans l’application du protocole relatif à l’Irlande du Nord ?

Souhaitant mieux garantir l’approvisionnement des 27 États membres en vaccins contre la Covid-19, la Commission a adopté le 29 janvier un règlement d’exécution (UE) n° 2021/111 qui subordonne l’exportation de certains produits à la présentation d’une autorisation, sauf dérogation spéciale. Dans sa version initiale, le Royaume-Uni était exclu du bénéfice d’une telle exception. Cette décision a été prise après que certains fabricants de vaccins, dont la société anglo-suédoise AstraZeneka, ont annoncé ne pas être en mesure de fournir à l’UE autant de doses que prévu. Il en a découlé de vifs débats sur l’interprétation du contrat conclu par la Commission au nom des 27 avec le géant pharmaceutique. Ce dernier a finalement accepté de livrer 9 millions de doses supplémentaires dans les prochaines semaines à la suite de fortes pressions de la Commission qui a entrepris deux actions inédites : la publication du contrat (bien que très largement caviardé) et l’adoption du règlement susvisé.

Dans sa première mouture, la décision du 29 janvier, en n’incluant pas le Royaume-Uni dans le régime d’exemption, nécessitait d’invoquer la clause de sauvegarde du Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord adjoint au traité de sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, entré en vigueur le 1er février 2020. En effet, selon le texte, l’Irlande du Nord appartient à l’union douanière britannique, mais aussi à celle de l’Union européenne afin d’éviter toute friction entre les deux Irlande. Exclure tout le Royaume-Uni des dérogations prévues par le règlement d’exécution revenait à en écarter également l’Irlande du Nord. La libre circulation des marchandises entre les deux Irlande n’était plus garantie, ce qui impliquait que l’Union européenne agisse sous l’empire de l’article 16, § 1 du Protocole. Il stipule que, en cas « de graves difficultés économiques, sociétales ou environnementales qui sont susceptibles de perdurer (…), l’Union ou le Royaume-Uni peuvent prendre unilatéralement des mesures de sauvegarde appropriées. » Ces mesures doivent être temporaires, nécessaires et proportionnées. L’annexe 7 indique toutefois que la partie actionnant le mécanisme doit procéder à une notification à l’autre partie ainsi qu’au comité mixte et doit fournir toutes les informations utiles. De plus, des consultations doivent être immédiatement engagées « en vue de trouver une solution mutuellement acceptable ».

Comme l’explique Michael Gove dans sa lettre adressée au vice-président Maroš Šefčovič, la Commission n’a pas respecté les conditions procédurales de l’annexe 7. Le chancelier du duché du Lancastre s’en est vivement ému, tout comme le Premier ministre de la République d’Irlande, à juste titre. Qualifiée de bévue par une grande partie de la presse, la décision de la Commission n’en a pas moins été pensée : il a fallu la rédiger et bien réfléchir à l’application de l’article 16, §1. Ce n’est donc pas qu’une maladresse, mais une faute consciente qui, si elle avait émané du gouvernement britannique, aurait sans doute provoqué beaucoup plus de cris d’orfraie. D’ailleurs, dans la version amendée du règlement d’exécution, la Commission n’a toujours pas jugé utile d’échanger avec le gouvernement britannique.

Que révèle cette passe d’armes des premiers temps de la relation qui se construit entre l’Union européenne et le Royaume-Uni ?

La situation actuelle emporte trois réflexions. Tout d’abord, l’attitude de l’institution de Bruxelles dénote une grande fébrilité dans la gestion de la distribution des vaccins et une volonté de camper sur sa position rigoriste à l’encontre de l’État sorti de l’UE qu’est le Royaume-Uni.

Ensuite, et bien que nous n’en soyons qu’aux premières semaines de l’application du traité de commerce et de coopération, le constat selon lequel cet accord de dernière minute n’était pas une assurance tout risque contre des frictions entre les deux partenaires se vérifie. Il n’est pas étonnant qu’elles se concentrent sur l’Irlande du Nord qui a longtemps posé problème dans les négociations, aussi bien lors de la première phase du Brexit consacrée à la conclusion d’un traité relatif au retrait que lors de la seconde dévolue aux conditions de la relation future. Le sujet du statut de la représentation européenne à Belfast continue de susciter le mécontentement du côté de l’UE. Les difficultés d’approvisionnement des supermarchés d’Irlande du Nord ont conduit Michael Gove à solliciter, par sa lettre du 2 février, une prolongation de la période d’adaptation initialement convenue pour l’agroalimentaire. Les contrôles douaniers prévus par le TCC pour ce secteur devraient s’appliquer pleinement à partir du 1er avril (1er juillet en ce qui concerne l’échange de viande surgelée). Le gouvernement britannique, soutenu par celui de la République d’Irlande, a demandé un report au 1er janvier 2023 au moins. Maroš Šefčovič a répondu que le traité était suffisamment flexible pour surmonter ces obstacles et que, en conséquence, aucune prolongation n’était nécessaire. Par une missive du 10 février, il a exprimé son inquiétude quant au fait que les contrôles aux frontières entre les deux zones de libre-échange auxquelles l’Irlande du Nord appartient soient tout à fait insatisfaisants. Pour le vice-président de la Commission, les carences de l’administration ne permettent pas, pour l’instant, de respecter les termes de l’entente conclue le 17 décembre 2020 entre les deux parties pour mettre pleinement en œuvre le protocole. Le vice-président souligne, de surcroît, que le Royaume-Uni ne s’est pas forcément conformé à ses engagements en publiant des lignes directrices à destination des entreprises qui disposent que le commerce de biens entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord non soumis aux procédures déclaratoires standardisées était exonéré de toute obligation d’information aux autorités douanières.

Les observations de la Commission pointent enfin l’impréparation britannique qui était prévisible en raison de la tardiveté de la conclusion du TCC et des contraintes liées à la crise sanitaire qui a redoublé de vigueur outre-Manche depuis le début de l’année. Sous l’angle politique, il faut relever une fois de plus que le Premier ministre britannique a fait preuve d’un optimisme trompeur le 24 décembre 2020 en annonçant que l’accord allait être profitable à l’ensemble des Britanniques. En revanche, l’UE avait raison, à l’époque, d’afficher sa prudence.

Quelles sont les suites à attendre de cette importante mésentente ?

Les dispositifs institutionnels prévus par les traités sont mobilisés. Le 11 février, les deux personnalités qui animent le conseil de partenariat de mise en œuvre du TCC et la commission spéciale chargée du suivi de l’application du protocole se sont rencontrées pour préparer une réunion du comité mixte paritaire chargé de prendre des décisions relatives au traité de sortie et à ses protocoles. Le comité s’est réuni le 24 février et la déclaration commune qui en est issue ne recèle pas d’avancées significatives. Les deux parties se contentent de réitérer leur volonté de trouver des solutions concrètes pour remédier aux frictions en Irlande du Nord qui portent atteinte à l’Accord du Vendredi saint et aux arrangements convenus le 17 décembre 2020.

Il est indispensable qu’une issue soit rapidement trouvée, alors que les négociations sur les services financiers arrivent à leur terme le 31 mars et que « la période de grâce » consentie aux exploitants de supermarchés britanniques et nord-irlandais dans l’application de procédures douanières strictes s’achèvera également le 31 mars. En outre, plus le protocole peine à être appliqué, plus les dissensions risquent de s’accentuer en Irlande du Nord. La nomination de David Frost à la place de Michael Gove, jugé trop conciliant, en tant que coprésident du conseil de partenariat et du comité mixte confirme que la date du 24 décembre 2020 ne marquait vraiment pas la fin des négociations relatives au Brexit. Cependant, en acceptant un report de la date butoir à la ratification du TCC par le Parlement européen (du 28 février au 30 avril), les Britanniques font preuve d’une certaine pondération, sans doute pour éviter de braquer l’UE et ne pas hypothéquer l’obtention d’équivalences avantageuses pour le secteur financier. Quant à l’UE, l’accord le 24 décembre dernier ne se matérialise pas par une plus grande mansuétude. Après quatre années d’âpres négociations, les Européens ont bien l’intention de continuer de prouver à leur partenaire que la sortie de l’UE aura des effets durablement négatifs. Toute nouvelle période de grâce ne sera donc consentie que si le Royaume-Uni applique strictement et rapidement les promesses de décembre 2020 ou s’il accepte un compromis bilatéral sur les règles vétérinaires et phytosanitaires. Le blocage s’est approfondi le 3 mars, la Commission annonçant vouloir recourir à toutes les voies légales qui lui sont offertes par les traités pour que le Royaume-Uni revienne sur sa décision de s’accorder unilatéralement une période de grâce (compréhensible en pratique mais violant directement le protocole). Le Parlement européen s’oriente quant à lui vers un report de la ratification. Les tensions de ce mois de février marquent le premier véritable « stress test » des accords de 2020 et de 2021, l’une et l’autre partie ayant déjà enfreint avec beaucoup de maladresses les termes de leur contrat de séparation.

Addendum : Le 15 mars, la Commission s’est engagée dans les deux voies juridiques offertes par le protocole pour contrer la décision unilatérale du gouvernement britannique d’étendre la période de grâce :

– saisir le comité mixte afin d’engager des discussions diplomatiques. Le but est parvenir à une solution avant de mettre en oeuvre éventuellement des mécanismes de règlement des différends ;
– engager un recours en manquement qui pourrait aboutir à la saisine de la CJUE. Pour ceux qui se demandent pourquoi la juridiction européenne pourrait être saisie, il convient de rappeler que l’Irlande du Nord fait partie d’une zone de libre-échange avec l’UE. En raison de cette appartenance, elle reste soumise à l’autorité de la Cour quant à l’interprétation des normes applicables aux échanges commerciaux.

Le risque de désunion du Royaume-Uni

Par Alexandre Guigue, maître de conférences HDR en droit public, Centre de recherche en droit Antoine Favre, Université Savoie Mont Blanc, et auteur en 2020 de l’ouvrage “Les finances publiques du Royaume-Uni” aux éditions Bruylant

Le référendum de 2016 sur le maintien du Royaume-Uni dans l’Union européenne a bouleversé les fragiles équilibres sur lesquels repose l’union entre l’Angleterre, l’Écosse, le pays de Galles et l’Irlande du Nord. Belfast et surtout Édimbourg pressent le gouvernement de Boris Johnson en vue de la tenue de référendums qui pourraient désunir le royaume. Pour l’heure, le droit constitutionnel britannique se dresse encore comme un rempart face aux nationalistes.

Retrouvez l’analyse complète ici : https://www.leclubdesjuristes.com/brexit/le-risque-de-desunion-du-royaume-uni/

À propos de l’Écosse et du SNP, la semaine du 1er mars fut éprouvante. L’affaire de harcèlement  qui touche la formation politique et Alex Salmond, l’ancien First minister de l’Écosse et mentor de l’actuelle cheffe de l’Exécutif, Nicola Sturgeon, a profondément divisé le parti qui voit son image fortement ternie. Après avoir été accusé, puis relaxé, de tentative de viol, d’agression sexuelle et de comportements  inappropriés, l’ancien leader charismatique des nationalistes a été de nouveau sur la sellette dans le cadre d’une enquête parlementaire diligentée par le Parlement de Holyrood. Cette enquête vise à faire la lumière sur la façon dont le SNP a géré le cas Salmond. Les auditions de ce dernier ont eu pour conséquences une mise en cause directe de Nicola Sturgeon qui aurait violé le code ministériel en rencontrant l’ancien First Minister à plusieurs reprises et aurait interféré dans l’enquête. Alex Salmond l’accuse d’avoir menti à la représentation nationale, entraînant des appels à la démission. Nicola Sturgeon a nié ces allégations. Cette crise, inédite depuis 1999 et la création des institutions dévolues, doit être suivie de près alors que les élections locales se tiendront en mai prochain.