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Indispensable, mais en partie décevant : recension de l’ouvrage de Michel Barnier, “La Grande Illusion”

Par Aurélien Antoine

C’est le 6 mai que Michel Barnier a choisi avec son éditeur Gallimard de publier un ouvrage qui relate quatre années et demie à la tête de la task force chargée de conduire au nom de l’Union européenne les négociations sur le Brexit. Hasard du calendrier (ou clin d’œil historique voilé), un 6 mai fut le jour où la reine Élisabeth II et François Mitterrand avaient inauguré le tunnel sous la Manche. En ce jour de 1994, jamais le Continent et la Grande-Bretagne n’avaient été aussi proches.

Le titre retenu par l’ancien ministre des Affaires étrangères français de Jacques Chirac, qui avait déjà eu, à l’époque, à battre le fer avec les Britanniques, donne le ton. Hommage direct au beau film de Jean Renoir et à l’auteur Norman Angell, La Grande Illusion a pour objet, de présenter les événements presque au jour le jour qui aboutirent à la conclusion de deux traités pour aménager la sortie du Royaume-Uni de l’UE. Le livre ne manque pas d’attraits. L’exposé des négociations est d’une réelle clarté, malgré l’aridité des dossiers en jeu. L’ouvrage restera pour le grand public une référence afin de mieux connaître l’ensemble des sujets qui ont suscité des blocages. Pour ceux qui s’intéressent à la façon dont une négociation internationale et européenne est menée, ce journal est une base précieuse qui pourra être utilement exploitée dans les formations universitaires.

Particulièrement sensible à la question nord-irlandaise, nous saluons les passages consacrés à la préservation du processus de paix dans lequel l’Union européenne a joué un rôle cardinal. La sincérité de Michel Barnier quant à sa volonté de valoriser cet acquis pacifique est indubitable. Il a engrangé un succès sur ce point, malgré les difficultés de mise en œuvre d’un protocole trop politisé par l’équipe de Boris Johnson. L’obstination du Savoyard à régler la facture financière, à s’inquiéter du sort des citoyens européens ou à écarter le maintien du passeport européen pour la City est impressionnante. Son aptitude à faire la pédagogie de la démarche européenne par une tournée inédite des capitales européennes est remarquable. Elle est à la hauteur de l’enjeu que fut le départ des Britanniques du club européen. Michel Barnier est tout entier consacré à sa tâche, quitte à devoir rejeter l’offre qui lui fut faite de devenir le chef de file du PPE lors des élections européennes de 2019.

Quelques chapitres viennent aussi confirmer la légèreté, voire la compétence relative du personnel politique britannique, qu’il s’agisse de David Davis, de Jeremy Corbyn, ou de Dominic Raab qui frise souvent le ridicule sous la plume de Michel Barnier. Avec Boris Johnson, David Frost est sans doute le plus malmené, en dépit des préventions diplomatiques de l’auteur qui n’oublie jamais de rappeler qu’il a toujours manifesté à l’égard de ses interlocuteurs le plus grand respect. Nul doute que Michel Barnier est un gentleman. Cette attitude s’apprécie particulièrement lorsqu’il évoque Theresa May et plusieurs membres de son équipe (notamment Olly Robins et Key Withers). Bien que la task force n’ait pas facilité sa tâche, l’ancienne Première ministre est reconnue pour sa ténacité et son courage. De même, Keir Starmer est salué pour sa bonne connaissance des dossiers, Michel Barnier voyant en lui un Premier ministre en puissance. Finalement, et sur un ton plutôt tranchant, le négociateur en chef souligne qu’il a « de l’admiration pour ces hauts fonctionnaires britanniques dignes, compétents, lucides. Je ne les envie pas d’avoir au-dessus d’eux une classe politique qui, pour une part, refuse tout simplement d’assumer aujourd’hui les conséquences directes des décisions et des positions qu’ils ont prises (…). »

Plusieurs anecdotes choisies par Michel Barnier sont éloquentes sur la psyché britannique. Les échanges qu’il rapporte lorsqu’il avait suivi, en tant que commissaire européen à la Politique régionale, l’ouverture des Jeux du Commonwealth à Manchester, sont édifiants sur le sentiment des Britanniques d’être à l’étroit au sein de l’UE. Les conclusions qu’il retire des mémoires d’Alain Prate sur le positionnement du Royaume-Uni au moment de la gestation des communautés européennes dans les années 1950 sont de nature à mieux appréhender le pragmatisme égoïste de nos voisins d’outre-Manche. Lors des négociations, cela se traduit par leurs tentatives systématiques de tirer la couverture vers eux, en particulier quand des dispositions fiscales ou le level playing field étaient en jeu. Jusqu’au dernier moment des négociations sur l’accord de retrait, Michel Barnier nous apprend que David Frost et Tim Barrow ont voulu obtenir un avantage fiscal majeur au profit de l’Irlande du Nord.

Les qualités indéniables de l’ouvrage ne sauraient, pourtant, occulter une forme d’insatisfaction une fois que nous parvenons aux ultimes pages de cette longue chronique. L’introduction laissait espérer un regard plus distancié sur les négociations, leurs issues et surtout, sur l’Union européenne. Michel Barnier annonce, en effet, dans les premiers feuillets de son opus, qu’il souhaite tirer parti de cette expérience inédite en en révélant les enseignements pour l’Europe et pour la France. Cet objectif initial ne peut être que salué. La démarche critique, cinq ans après le vote du 23 juin 2016, est quasiment absente des discours des leaders européens, accaparés par la gestion de la pandémie de Covid-19. Ils sont aussi prompts, pour détourner l’attention de leurs insuffisances, à utiliser la relation actuelle avec le gouvernement britannique pour valoriser l’unité des 27 ou la vigueur des institutions de l’UE. Malheureusement, le but de Michel Barnier n’est pas atteint. La résolution qui clôture l’ouvrage est bien plate et laisse sur sa faim le lecteur avide de propositions en vue d’une évolution indispensable de l’Union européenne.

Le constat d’une Europe trop néolibérale qui ne protège pas assez ses citoyens en raison d’un volontarisme contenu dans les domaines des politiques sociale et environnementale est certes fait dès les premières lignes du journal. Mais, comme souvent, au-delà de cette appréciation somme toute très générale qui appartient désormais plus au procédé rhétorique de circonstance qu’à l’expression d’une conviction profonde, c’est un bilan dithyrambique qui est fait de l’action de l’UE. Non pas qu’il ne faille pas reconnaître les succès de l’unité pacifique du continent européen auxquels les 27 sont parvenus, mais nous restons assez circonspect face à des discours ou des écrits qui tiennent une forme de double langage. C’est bien à une glorification du marché unique de plus en plus libéral depuis l’Acte unique de 1986 que l’on assiste. La Politique agricole commune, qui est loin de favoriser l’agriculture non productiviste et raisonnée, est vantée. La technocratie et les élites européennes ne sont pas remises en cause (sauf subrepticement, dans le paragraphe du 21 février 2021). Michel Barnier s’en tient à moquer le rejet caricatural dont elles font l’objet par les populistes. Plutôt qu’une analyse objective du fonctionnement de Bruxelles où tout n’est pas aussi rose qu’il donne à le voir dans son journal, l’ancien commissaire préfère proclamer sa flamme à Mario Draghi. Aucun dirigeant de l’Union n’est épinglé, même pas Victor Orban. Jamais il n’est fait mention des concessions européennes lors des négociations avec Boris Johnson (sur le backstop par exemple) ou des propres turpides fiscales de l’Union, pourtant opposée à un Royaume-Uni qui se verrait bien en “Singapour sur Tamise”. N’hésitant pas à digresser sur quelques sujets connexes, nous sommes surpris par l’absence de référence aux débats sur le budget européen fin 2020 qui ont montré à quel point l’Union peut tergiverser sur l’État de droit avec, pour l’heure, des effets pour le moins circonscrits de mécanismes de protection entrés en vigueur, mais dans l’attente d’une validation définitive par la Cour de Justice. Attaché aux sommets savoyards, Michel Barnier n’a pas, semble-t-il, tiré les leçons du sermon christique dont est issue la célèbre parabole : « Pourquoi vois-tu la paille qui est dans l’œil de ton frère, et n’aperçois-tu pas la poutre qui est dans ton œil ? »

Une deuxième déception affleure au fil de la lecture. Dans son avertissement, le négociateur en chef prétend vouloir comprendre les causes du vote du peuple britannique en faveur de la sortie de l’UE. Plus la lecture avance, moins cette intention ne se traduit concrètement. Bien évidemment, les motifs connus sont repris : nostalgie impériale, rejet de l’immigration, attaques simplistes à l’encontre de l’Union etc. Plusieurs occasions étaient données à Michel Barnier de chercher la logique profonde qui a nourri le Brexit qui, contrairement à ce qu’il suppute en citant le Roi Lear de Shakespeare en incipit de son texte, n’est pas le fruit de la folie, ni même de la déraison à l’aune de l’Histoire des relations anglo-européennes. L’invocation du discours de David Frost à l’Université Libre de Bruxelles, assez riche et éloquent, aurait pu donner lieu à une discussion plus fondamentale, car il recèle des remarques dignes d’intérêt au-delà des seuls aspects techniques relatifs aux négociations. De façon trop régulière, Michel Barnier se contente de reprendre ici ou là des phrases qui l’ont frappé par leur pertinence. Au bout de quatre années, il est manifeste qu’il n’est pas parvenu à comprendre complètement  la psyché britannique et les ressorts structurels (et culturels) du Brexit. Il ne suffit pas d’avoir de l’humour, de l’élégance, d’aimer l’English breakfast, d’avoir appris l’anglais en un temps record et de citer Churchill ou Shakespeare pour convaincre d’une maîtrise de la culture de son interlocuteur. Nous l’avons signalé dans plusieurs de nos écrits : il manque sans nul doute à nos dirigeants contemporains la capacité de prendre le temps de s’ouvrir à d’autres façons de penser et d’envisager les événements dans leur globalité historique ; en bref, prendre de la hauteur avec ceux dont c’est le métier. Nous assumons ici l’idée de « prêcher pour notre paroisse » : l’appui de quelques conseils de personnalités issues du monde universitaire, en particulier historiennes ou spécialistes de civilisation britannique, n’aurait pas été inutile. Alors que Michel Barnier évoque le mépris dont il a pu faire l’objet en tant qu’homme politique de la part de certains fonctionnaires bruxellois, l’exclusion inconsciente de toute référence à des travaux académiques sur les relations entre l’Europe et le Royaume-Uni est un signe des temps et de la formation des élites européennes de la fin du XXe siècle et du début du XXIe siècle. Cet oubli d’un responsable européen, même doté d’une grande expérience, est inquiétant, car il prouve qu’il évolue dans un cadre intellectuel peu apte à prendre véritablement de la distance. Par conséquent, quelques passages brillent par leur banalité, leur naïveté ou leur simplisme. En voici quelques illustrations.

L’ancien négociateur en chef ne fait pas l’économie de lieux communs. Il connaît ses classiques en n’omettant pas les références incontournables aux grands Européens que sont Simone Veil, de Gaulle, Adenauer, Helmut Khol, Mitterrand, ou Giscard d’Estaing. Quelques analyses paraissent aussi brèves que peu lucides. Michel Barnier considère ainsi que la victoire d’Emmanuel Macron, entre autres événements du printemps 2017, serait « un nouveau signe que les citoyens se reconnaissent davantage dans une vision positive et proeuropéenne que dans le discours des populistes (…). Et que, face (aux) bouleversements, nous sommes plus forts ensemble, à 27. » Tout n’est pas inexact dans ce passage, mais il fait fi des chiffres de la participation et de la place presque absente du Brexit dans les débats d’entre-deux-tours de l’élection présidentielle française de 2017. Quant à l’Union européenne et à l’engagement proeuropéen d’Emmanuel Macron, ils ne sont pas un motif central du vote en sa faveur ainsi qu’en témoignent les nombreuses enquêtes menées à l’époque par les instituts de sondage. Ce manque de perspicacité est encore plus prégnant lorsque le négociateur en chef s’aventure sur le terrain de la vie politique britannique. Par exemple, l’interprétation des résultats des élections de 2017 laisse songeur. Michel Barnier semble y voir un rejet du Brexit… alors que le demi-succès travailliste tient à la capacité de Jeremy Corbyn d’avoir fait en sorte de renationaliser le débat en évitant soigneusement de détailler ses plans à l’égard de l’UE.

Il y a également de quoi être stupéfait quand nous apprenons que Michel Barnier ne découvre l’histoire de l’article 50 du Traité sur l’Union européenne (qui prévoit la sortie d’un État membre) que le 20 décembre 2019, alors que tout cela est bien connu des spécialistes universitaires du sujet. C’est une belle illustration de ce que nous évoquions plus haut : un personnel politique et technocratique qui ne prépare plus les dossiers dans toutes ses dimensions, notamment académiques et abstraites. Si celles-ci ne se suffisent pas à elles-mêmes, elles nous semblent être une base indispensable à une négociation relative à un événement historique aussi important que le Brexit.

L’élargissement de l’UE est, quant à lui, perçu de façon quelque peu caricaturale, car il est exclusivement décrit comme un moment de réunification politique du continent européen. Tous ceux qui étudient ce thème sensible savent que, loin de réaliser une union politique ambitieuse, l’ouverture de l’Union en un temps record après la chute des régimes communistes a d’abord eu pour finalité l’extension du domaine du marché, conformément à la ligne défendue par le Royaume-Uni d’ailleurs. Le même étonnement nous saisit lorsque Michel Barnier évoque l’action environnementale de l’UE ou encore le rôle des parlements nationaux censés « participer activement au débat démocratique suscité par cette négociation » sur le Brexit. Faut-il rappeler, aussi bien sur l’accord de retrait que sur le traité de commerce et de coopération, que les représentations parlementaires des 27 n’ont jamais été formellement et substantiellement consultées ? Compréhensible pour le premier traité, cette mise à l’écart le fut beaucoup moins pour le TCC.

Au-delà de ces exemples ponctuels, l’analyse d’ensemble sur les négociations ne recèle guère de nouveautés. Plusieurs points sont désormais bien connus et peu discutés : motifs du vote en faveur de Leave, stratégie initiale du cherry-picking déployée par Theresa May, tentatives de divisions entre les 27 fomentées par les ambassadeurs britanniques, la nécessaire unité des 27, la question du règlement financier (avec un clin d’œil facile au trop connu “I want my money back” de Margaret Thatcher), l’imbroglio du backstop, l’influence de Dominic Cummings, les postures politiciennes et irréalistes de David Frost au début des négociations sur la relation future, l’impréparation des Britanniques afin d’établir les contrôles aux frontières, le coup de Trafalgar qu’a constitué le dépôt de l’Internal Market Bill en septembre 2020, les tensions sur la pêche, la mauvaise foi de Boris Johnson sur les domaines exclus des négociations (comme la sécurité et la défense)… En ce qui concerne la première phase du travail de Michel Barnier entre 2017 et 2019, nous retrouvons finalement par écrit l’essentiel du reportage d’Arte sur la task force, « The Clock Is Ticking ». À l’époque, le documentaire avait reçu un bel accueil, et ce, à juste titre comme Michel Barnier le concède. Le travail des négociateurs était mal connu et la vivacité de la réalisation rendait le déroulement des discussions assez captivant. Quatre ans après, le retour par le menu aux faits d’armes de la task force donne une légère impression de déguster un « plat réchauffé ». La seconde partie sur l’âpreté des échanges avec David Frost est plus technique. Michel Barnier insiste sur la préparation remarquable de son équipe où rien n’était improvisé. Implicitement et a contrario, celle de David Frost l’était sans doute moins. En réalité, il était particulièrement retors. Michel Barnier a certes tenu bon sur l’essentiel, mais il se garde bien de faire état des limites de l’accord du 24 décembre 2020 qui laisse aujourd’hui encore planer l’hypothèse d’une relation à la carte en l’UE et le Royaume-Uni pour de nombreux secteurs économiques. De même, la mise à l’écart de principe du rôle de la Cour de Justice ne fait l’objet d’aucune analyse.

Il était évidemment impossible à Michel Barnier (du moins dans un laps de temps aussi court après les négociations) de poser un regard critique sur ceux qui lui ont donné le mandat de défendre les intérêts de l’Union. La « fierté » européenne que l’auteur exprime en faveur de la réalisation unique d’un projet commun qui a empêché les conflits armés sur son sol depuis 1950 est compréhensible et légitime. Cependant, cette position n’empêchait pas un peu d’audace intellectuelle. D’autres formes de violences sévissent au sein de l’UE qui, tout en étant moins brutales que les affrontements militaires de siècles passés sur le continent, n’en sont pas moins dévastatrices. Les inégalités et la pauvreté grandissantes dans les sociétés occidentales, aujourd’hui nourries par cette même construction qui a su garantir la paix, sont, avec la crise environnementale, tout aussi délétères pour l’espèce humaine sur le long terme. Les bases politiques de l’UE doivent être réévaluées et profondément repensées. Nous serons bien en peine de retirer quoi que ce soit du livre de Michel Barnier sur ce terrain, malgré le propos liminaire qui le laissait croire.

La lecture de l’ouvrage de Michel Barnier provoque finalement un sentiment que Michel Barnier se plaît à reprocher aux Britanniques : « une part non négligeable d’idéologie, et de nostalgie pour un passé sublimé ». Car la promotion de l’Union européenne actuelle et des 27 revient à s’accrocher à un projet né à une époque révolue qui, de surcroît, a été en partie vidé de son ambition politique par rapport à des objectifs économiques devenus indépassables. L’Union entre des États est toujours souhaitable et ce serait une faute de jeter le bébé avec l’eau du bain. Mais au-delà de ce constat, nous espérions des propositions plus fondamentales de celui qui a été au cœur d’un événement historique dont il reconnaît lui-même qu’il est une leçon pour l’Europe. Peut-être aurait-il fallu attendre quelques années de plus pour que Michel Barnier écrive sur cette tâche unique avec plus de clairvoyance et d’esprit critique. Mais, conscient des échéances politiques à venir en France, il a préféré précipiter un retour d’expérience qui valorise ses qualités personnelles. L’ouvrage confine donc souvent à l’autopromotion, sans qu’aucun projet concret d’évolution de l’UE soit évoqué ou que des idées neuves soient formulées. Le style adopté, qui est évidemment celui d’un journal de bord, force le trait d’un Michel Barnier qui veut absolument paraître «  sympa », qualificatif qu’il assigne à la task force par une anaphore passablement pénible au début de la chronique. Les cartes postales de Savoie utilisées comme des intermèdes sont charmantes, mais elles dissimulent maladroitement la finalité de l’auteur de convaincre le lecteur qu’il est un homme de terroir, proche des gens ; en somme, une espèce de Chirac à la mode savoyarde qui se verrait bien connaître le même destin.

D’ailleurs, l’ancien ministre se place systématiquement au niveau de grands chefs d’État, comme quand il prononce un discours au Parlement irlandais ou qu’il participe à un hommage en l’honneur d’Helmut Kohl. Il n’a de cesse de rappeler toutes les fonctions qu’il a pu exercer. Il ne rate jamais une occasion de préciser qu’il fréquente tel ou tel membre le plus en vue du gratin européen ou qu’il connaît fort bien les huiles des institutions européennes. Il n’hésite pas, enfin, à minimiser sa mise à l’écart dans la dernière ligne droite des négociations relatives au TCC en faisant comprendre au lecteur que ce que la présidente de la Commission a décidé l’a presque été sous sa dictée. Sa capacité à taire les ultimes concessions de l’UE pour clore la seconde phase est une gageure. Contrairement à ce que Michel Barnier prétend, son livre ne permet pas de répondre à la question que l’un de ses conseillers lui posa en pleine négociation de l’accord de retrait : « est-ce que d’un point de vue philosophique quelque chose de positif découle du Brexit ? » Stature de chef d’État, philosophe… Décidément, Michel Barnier a de bien grandes ambitions. Il n’y a plus qu’à lui souhaiter, pour l’avenir, qu’elles ne le conduisent pas à une grande désillusion.


PS : Cette première partie de l’année 2021 voit la publication de plusieurs ouvrages grand public sur le Brexit. Nous avions souhaité chroniqué deux ouvrages qui ont fait l’objet d’une belle promotion. Le premier était l’oeuvre de Sylvie Bermann, ancienne ambassadrice française à Londres de 2014 à 2017. Pour ceux qui ont été réjouis du militantisme européen de Michel Barnier, ils ne seront pas dépaysés par le livre de Mme Bermann qui ne surprend guère. La doxa de l’élite européenne y est parfaitement assumée. Ce manque d’originalité teinté de manichéisme nous a conduit à faire l’économie d’une recension exhaustive d’un texte dont l’autrice, finalement, ne connaît le Royaume-Uni que par le prisme, certes instructif mais pour le moins limité, de la haute diplomatie internationale. La connaissance de nos voisins d’outre-Manche est incontestablement meilleure chez Tristan de Bourbon Parme auteur du second ouvrage consacré à Boris Johnson. Basé à Londres depuis de nombreuses années, le journaliste propose une approche pondérée du personnage de Boris Johnson, fidèle à sa complexité et à sa relation contrariée avec l’Europe. Son enquête a le mérite de pallier une carence en langue française dans la mesure où aucun ouvrage ne permet de mieux connaître l’actuel Premier ministre. Toutefois, le meilleur moyen d’appréhender cet homme politique aux nombreux paradoxes et excès est de lire des biographies anglaises plus approfondies (notamment celles de Tom Bower ou Andrew Gimson).

L’Integrated Review de 2021 : une stratégie tous azimuts au service d’une Global Britain à l’ambition vague

Au fil des semaines, la Global Britain se concrétise. Cette ambition née des réflexions des Brexiters, reprise par Theresa May et promue tous azimuts par Boris Johnson, s’est traduite par des négociations inédites en matière commerciale, parfois difficiles (notamment avec l’Australie), et la publication par le gouvernement britannique il y a quelques semaines de sa stratégie en matière de sécurité, de défense et de politique étrangère. Le rapport, intitulé Global Britain in a Competitive Age. The Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy, est présenté comme le socle de l’ère post-Brexit, sans lien avec la politique européenne dans les domaines susvisés. Peu évoquée, l’Union européenne semble reléguée au second plan, mais cette impression est relativisée par une lecture attentive du texte.

Thibaud Harrois, l’un des meilleurs spécialistes français des questions de défense et de sécurité au Royaume-Uni et des relations franco-britanniques sur ces sujets, revient en détail sur un document indispensable à la compréhension de la politique étrangère des Britanniques depuis leur sortie de l’UE.


 

Par Thibaud Harrois, Maître de conférences en civilisation britannique, Université Sorbonne Nouvelle

Dans le Discours de la Reine de 2019, le gouvernement britannique annonçait entreprendre la rédaction d’une Revue intégrée de sécurité, défense et politique étrangère devant aborder « tous les aspects de politique internationale, de la défense à la diplomatie et au développement[1] ». L’ambition du nouveau document voulu par le Premier ministre Boris Johnson devait ainsi dépasser les documents stratégiques précédents. Il y a eu au moins une revue de défense par décennie depuis les années 1950, à intervalles irréguliers jusqu’à ce que David Cameron tente en 2010 de faire coïncider le rythme de publication de ces revues avec celui des élections quinquennales. La dernière revue (National Security Strategy et Strategic Defence and Security Review) avait été publiée en 2015, un nouveau document d’envergure était donc attendu en 2020, surtout qu’aucune mise à jour n’avait suivi le référendum du 23 juin 2016. Le discours de la Reine précisait qu’il était attendu que la nouvelle revue soit « la réévaluation la plus radicale de la place [du Royaume-Uni] dans le monde depuis la fin de la Guerre froide[2] ». Dans le contexte de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, la Revue intégrée devait en effet répondre aux incertitudes quant au rôle de la Grande-Bretagne dans le monde, en particulier concernant l’articulation de sa politique étrangère et de défense avec celle de ses partenaires européens. Au-delà du cercle européen, la « relation spéciale » avec les États-Unis avait elle aussi était considérablement éprouvée par la présidence Trump. Enfin, alors que Theresa May comme Boris Johnson avaient évoqué la vocation mondiale de la Grande-Bretagne (« Global Britain »), la Revue devait donner substance à cette ambition en définissant les nouvelles priorités de la présence britannique dans le monde, notamment à l’Est de Suez, d’où le pays avait retiré ses troupes depuis la fin des années 1960.

Repoussée notamment à cause de la pandémie de Covid-19, la publication de la Revue intégrée en mars 2021 est intervenue quelques mois après que le gouvernement Johnson a pris plusieurs décisions qui anticipaient le contenu du document et en annonçaient à la fois l’ambition et les ambiguïtés. L’une des mesures les plus débattues fut la fusion, en septembre 2020, du Ministère du développement international (Department For International Development, DFID) avec le Ministère des Affaires étrangères et du Commonwealth (Foreign and Commonwealth Office, FCO) pour former un nouveau ministère chargé des affaires étrangères, du Commonwealth et du développement (FCDO). Cette réforme institutionnelle était l’un des symptômes d’un changement stratégique concernant l’aide au développement et l’objectif de réduction de la pauvreté. Ramené à 0,5% du revenu national brut dans la Spending Review de 2020[3], le budget de l’aide au développement n’atteint désormais plus l’objectif fixé par l’ONU de consacrer 0,7% du RNB à l’aide publique au développement. Bien qu’annoncée comme temporaire, cette diminution du budget de l’aide au développement, et la fin de l’indépendance du ministère chargé de son administration, mettent en péril l’un des ressorts majeurs de l’influence britannique dans le monde[4].

En revanche, le gouvernement a annoncé en novembre 2020 une augmentation de 16,5 milliards de livres du budget alloué à la Défense[5]. Cette décision a mis un terme à presque une décennie de déclin, signalant ainsi la priorité que Boris Johnson entend donner aux forces armées comme outil de la puissance britannique et de son influence. Il s’agissait également d’envoyer un signal à ses alliés, notamment au sein de l’OTAN, en devenant l’un des États dont le budget de la Défense est le plus important en proportion de son PIB. La priorité du nouveau budget est donnée aux nouvelles technologies, l’essentiel des sommes devant être consacrées à la recherche et au développement, dans un effort de modernisation des forces armées[6].

L’augmentation du budget de la Défense pourrait être interprété comme l’un des signes du choix d’une politique internationale réaliste, où la défense de l’intérêt national et du rôle de la Grande-Bretagne dans le monde passe par une capacité à projeter sa puissance, y compris dans le cadre de conflits armés. Mais la lecture de l’Integrated Review suggère qu’en dépit d’autres choix, comme celui de réduire le budget de l’aide au développement, le gouvernement n’a pas renoncé à faire de la Grande-Bretagne une « force pour le bien du monde », y compris dans une vision plutôt libérale de promotion des valeurs démocratiques dans un cadre multilatéral.

Nous montrerons ainsi dans notre réflexion que la revue publiée en mars 2021 est une proposition généreuse de redéfinition des ambitions stratégiques britanniques, mais qu’elle peine à dégager un ordre de priorité adapté au statut de puissance moyenne du Royaume-Uni. En multipliant les priorités, le gouvernement a manqué une occasion de clarifier le rôle de la Grande-Bretagne dans le monde, au risque de décevoir les attentes par manque de moyens.

Un tournant indo-pacifique significatif mais pas décisif

L’histoire de la relation entre le Royaume-Uni et la zone qui va du Golfe au Pacifique est ancienne. Elle est principalement liée à son rôle de puissance coloniale, notamment à Aden et Oman, en Inde, en Malaisie, à Singapour, ou encore en Birmanie, sans mentionner les liens plus anciens avec les pays du Commonwealth comme l’Australie ou la Nouvelle-Zélande. Néanmoins, le retrait des forces britanniques de l’Est de Suez à partir de la fin des années 1960 a conduit les Britanniques à hésiter sur l’attitude à adopter vis-à-vis de la région. Depuis le référendum de 2016, l’une des rengaines des Brexiters a été d’insister sur la nécessité pour le Royaume-Uni de réorienter sa stratégie vers l’indo-pacifique. Cette insistance sur l’indo-pacifique est importante, car il s’agit d’une reconnaissance de l’importance que la région, en particulier l’Asie, a pris dans les relations internationales et l’avenir d’une économie mondialisée. Par conséquent, les Brexiters souhaitaient renforcer les liens historiques et l’influence du pays dans la région. Ainsi, le « tournant[7] » vers l’indo-pacifique fait-il parti d’une stratégie plus large qui vise à renforcer la présence britannique à « l’Est de Suez ». L’expression a été réintroduite dans le discours de politique étrangère britannique, notamment par Boris Johnson, devenu ministre des Affaires étrangères dans le gouvernement de Theresa May. Selon Boris Johnson, le retrait britannique de la région était une erreur due aux difficultés économiques rencontrées par le Royaume-Uni dans les années 1960 et la réorientation de sa stratégie au moment où il adhérait à la CEE[8]. Bien que contestée[9], cette interprétation historique sert à justifier le regain d’intérêt britannique pour la région, maintenant que le Royaume-Uni a quitté l’UE.

La politique de sécurité et de défense britannique s’articule déjà bien avec les enjeux de la région. Le Royaume-Uni est l’un des principaux membres du Five Power Defence Agreement (FPDA), accord de sécurité collective qui regroupe la Malaisie, Singapour, l’Australie et la Nouvelle-Zélande. Son appartenance à l’alliance des « Five Eyes » dans le domaine du renseignement (avec l’Australie, la Nouvelle-Zélande, les États-Unis et le Canada), en fait également un acteur de poids dans la région, surtout dans le contexte d’une rivalité stratégique accrue entre les États-Unis et la Chine.

Spécifiquement sur la Chine, la Revue stratégique note le défi que représente la relation avec un « État autoritaire aux valeurs différentes des [siennes][10] », qui est à la fois une menace pour la sécurité économique britannique et un partenaire commercial de premier ordre[11]. La stratégie britannique vis-à-vis de Pékin est ainsi caractérisée par une tentative de concilier une volonté de travailler avec l’une des principales puissances économiques de la région (et du monde) tout en cherchant à contenir ce que son attitude peut avoir de néfaste sur la scène internationale. Mais il est peut-être illusoire de croire, comme les Britanniques semblent le faire, qu’il est possible de renforcer les liens commerciaux avec la Chine tout en entretenant des intérêts de sécurité divergeant.

Plus largement, la Revue présente une stratégie en neuf points pour étayer son « tournant » vers l’indo-pacifique[12]. En ce qui concerne les intérêts économiques du Royaume-Uni, la Revue indique la volonté du pays de renforcer les liens commerciaux qu’elle entretient notamment avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande. Il faut également noter la volonté de se rapprocher de l’ASEAN, dont il veut devenir l’un des « partenaires de dialogue » (statut dont le Royaume-Uni bénéficiait à travers son appartenance à l’UE). À ce titre, l’ouverture d’une nouvelle mission diplomatique auprès de la présidence de l’ASEAN début 2020 peut être vue comme un signe du rapprochement en cours avec l’organisation. Cependant, on peut s’interroger sur la façon dont les États-membres de l’ASEAN perçoivent ce rapprochement ; le Royaume-Uni s’étant le plus souvent illustré par sa proximité avec la politique américaine vis-à-vis de la Chine et ayant défié Pékin pour sa répression des Ouïghours au Xinjiang ou des mouvements démocratiques à Hong Kong, les membres de l’ASEAN souhaiteront peut-être éviter une association qui les conduirait à prendre plus clairement position dans la rivalité entre la Chine et les puissances occidentales.

Il n’en reste pas moins que le Royaume-Uni a d’ores et déjà renforcé sa présence commerciale dans la région, notamment en signant des accords de libre-échange avec Singapour et le Vietnam fin 2020. Toutefois, sa priorité, également listée dans la Revue stratégique, est de rejoindre le Partenariat transpacifique global et progressiste (Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership) qui rassemble 11 États du pourtour pacifique. Malgré la distance géographique, le fait que le Royaume-Uni ait déjà des intérêts en matière de sécurité dans la région (notamment par le FPDA et l’alliance des Five Eyes) et qu’il ait déjà signé des accords de libre-échange avec 7 des 11 membres du CPTPP, en fait un partenaire naturel[13]. Membre du CPTPP, le Royaume-Uni aurait plus de facilité à faire accepter une éventuelle adhésion à l’ASEAN, puisque son implication à la fois commerciale et militaire dans la région ne ferait plus de doute.

Sur le plan militaire, les quelques 1000 membres de la garnison de Brunei constituent la dernière force militaire permanente de la région, à l’exception de la base de Diego Garcia. Mais le voyage inaugural du HMS Queen Elizabeth, le nouveau porte-avions britannique, qui doit le conduire en Asie, est présenté comme le prélude à un retour d’une présence britannique permanente plus importante dans la zone, en partenariat avec les pays et les organisations de sécurité de la région.

Enfin, le Royaume-Uni se présente dans la Revue intégrée comme une « superpuissance du soft power[14] ». Ceci passe par l’accent mis sur l’aide au développement et la coopération scientifique. Le Royaume-Uni a investi plus de 3,5 milliards de livres au titre de l’aide au développement à destination des pays de l’ASEAN au cours de la dernière décennie. Le Newton Fund lui a également permis d’investir 106 millions de livres en soutien à la coopération scientifique et à l’innovation en Asie du Sud-Est[15]. Ces instruments de soft power constituent une nouvelle priorité pour le gouvernement britannique qui entend en tirer profit afin de renforcer les liens avec les pays de l’ASEAN après que la pandémie de Covid-19 a mis en exergue la fragilité de leurs économies et de leur soutien à une politique publique en faveur de la recherche scientifique.

En conclusion, le Revue intégrée décrit les opportunités que présente la région indo-pacifique pour le Royaume-Uni, à un moment où il cherche à donner de la substance au discours sur « Global Britain ». Néanmoins, le succès du retour britannique à « l’Est de Suez » dépend non seulement des moyens que le pays pourra mettre en œuvre mais aussi de la façon dont les États de la région l’accueilleront. Enfin, l’évolution de la politique britannique vis-à-vis de l’indo-pacifique a été décrite comme un alignement avec la politique américaine dans la région[16]. Mais on notera que, outre les partenariats bilatéraux et les alliances multilatérales, la Revue intégrée mentionne non pas les États-Unis, mais la France et l’Allemagne comme des partenaires privilégiés[17]. La redéfinition du rôle international de la Grande-Bretagne passe en effet avant tout par une réflexion sur l’articulation de ses choix stratégiques avec ceux de ses partenaires européens.

La zone euro-atlantique au cœur de la stratégie britannique

Suite à la publication de la Revue intégrée, l’attention médiatique s’est focalisée sur le tournant indo-pacifique du Royaume-Uni. « Plus d’Asie et moins d’Europe », a-t-on pu lire[18]. S’il est bien question de « plus d’Asie » dans la Revue, la nouvelle stratégie britannique est bien plus européenne qu’il n’y paraît.

Certes, sur les 114 pages du document, l’on compte seulement deux références à l’Union européenne. La première fait mention de la relation actuelle du Royaume-Uni avec l’UE et rappelle que l’accord de décembre 2020 protège « les intérêts économiques essentiels » des Britanniques, tout en leur donnant la liberté d’adopter « des approches économiques et politiques différentes dans de nombreux domaines » en fonction de leurs intérêts[19]. L’UE est aussi mentionnée pour laisser entendre que le Royaume-Uni travaillerait avec l’Union lorsque leurs intérêts coïncideraient, notamment pour promouvoir « la stabilité et la sécurité du continent européen ». À ce titre, la Revue mentionne particulièrement la coopération dans le domaine des politiques pour le climat et la biodiversité[20].

Ces références à l’UE sont peu nombreuses, mais cela ne devrait pas être source d’étonnement. Même lorsqu’il était membre de l’UE, le Royaume-Uni n’a jamais été parmi les acteurs les plus importants de la politique étrangère et de sécurité de l’Union, et l’on ne pouvait s’attendre à ce que le Brexit mène à un revirement dans l’attitude britannique vis-à-vis de la PESC. Les Britanniques ont d’ailleurs refusé d’aborder la question d’une coopération dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité dans les discussions qui ont mené à la signature de l’accord de décembre 2020, qui ne la mentionne pas.

Néanmoins, on peut s’interroger sur ce que signifie l’absence de détails sur les relations avec l’UE dans une Revue intégrée qui indique à plusieurs reprises la priorité donnée à la sécurité de la zone euro-atlantique. La Revue est très claire sur le fait que l’OTAN demeurera la principale organisation internationale pour la sécurité de la région et que le Royaume-Uni s’y voit comme « le principal allié européen[21] ». Pourtant, on peut douter de la réalité d’une telle prétention du pays à être la principale puissance en Europe sans une relation avec l’UE dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité. La Revue affirme que quitter l’UE a permis à la Grande-Bretagne de gagner en rapidité et en souplesse et de mieux faire entendre une « voix forte et indépendante » en travaillant avec de nouveaux partenaires[22]. L’idée qui prévaut est donc bien celle d’un Brexit qui aurait « libéré le potentiel de la Grande-Bretagne » pour reprendre le slogan des Conservateurs aux élections de 2019[23].

L’un des domaines dans lesquels le Royaume-Uni a en effet gagné en autonomie et en souplesse est celui de la politique de sanctions, notamment dans la lutte pour le respect des droits humains. L’adoption en juillet 2020 des Global Human Rights Sanctions Regulations 2020 a permis au pays de se doter de nouvelles règles inspirées de la loi Magnitsky américaine. En septembre 2020, la Grande-Bretagne était le premier pays européen à annoncer des sanctions contre des dirigeants biélorusses suite aux accusations de fraude électorale et de violence contre les manifestants pro-démocratie[24]. On peut y voir une conséquence positive du Brexit. Cependant, l’efficacité de telles sanctions ne dépend pas seulement de la rapidité avec laquelle elles sont adoptées, mais aussi de leur contenu et la façon dont elles sont mises en œuvre de façon concertée par des partenaires commerciaux. En ce sens, la coordination des politiques de sanction entre Américains et Européens a plus de sens et de poids que la possibilité pour le Royaume-Uni de prendre ses propres dispositions. On peut donc s’attendre à ce que des efforts soient entrepris par le Grande-Bretagne pour prendre des décisions cohérentes avec celles de ses principaux partenaires commerciaux.

Dans d’autres domaines de la politique étrangère et de sécurité, la Revue intégrée confirme qu’à la coopération avec l’UE, le Royaume-Uni préfère une implication dans des alliances ou partenariats aux formats divers, plus ou moins formels. La Revue mentionne, par exemple, les « Five Eyes » dont les États-Unis et le Canada sont aussi membres de l’OTAN. En Europe, sont listés un certain nombre de partenariats bilatéraux. Le plus important de ceux-ci est certainement celui avec la France, qui repose sur les traités de Lancaster House de 2010 ayant notamment donné lieu à l’établissement d’une Force expéditionnaire conjointe (Combined Joint Expeditionary Force, CJEF). La Revue met également en avant l’importance croissante du partenariat de politique étrangère avec l’Allemagne, à la fois en bilatéral, mais aussi en trilatéral dans le format E3 formé par Paris, Londres et Berlin. Si ces partenariats permettent bien au Royaume-Uni de demeurer l’un des acteurs principaux de la politique étrangère et de sécurité en Europe, on peut remarquer qu’ils existaient déjà avant la sortie des Britanniques de l’UE, et qu’aucun n’a été rendu possible précisément grâce au Brexit, qui pourrait au contraire les fragiliser en cas de tensions politiques, notamment avec les États-membres de l’UE.

Malgré le nombre limité de références à l’UE dans la Revue, les politiques étrangères européenne et britannique demeureront extrêmement proches. Tout d’abord, malgré le discours sur « Global Britain » et l’aspiration à réviser priorités et moyens au service de cette ambition, la Revue britannique ne contredit pas les termes du débat sur la sécurité dans le reste de l’Europe. La sécurité de l’Europe, tout comme celle de la Grande-Bretagne, sera avant tout déterminée par les événements qui affectent le continent européen. Cela signifie que le Royaume-Uni ne peut ignorer les défis auxquels l’Europe est confrontée et devra continuer à s’impliquer dans la sécurité du continent.

La Revue intégrée insiste, ensuite, sur le rôle de l’OTAN, au « fondement de la sécurité collective dans la zone euro-atlantique[25] », ainsi que sur le rôle joué par les États-Unis, au sein de l’Alliance atlantique, mais aussi des « Five Eyes », ainsi qu’en bilatéral. Toutefois, les Britanniques partagent avec le reste de l’Europe les inquiétudes suscitées par les tensions avec la Russie, la menace grandissante que représente la Chine, mais aussi l’ambivalence des États-Unis dont l’engagement dans la sécurité de la zone euro-atlantique est fluctuant. Le fait que la France soit mentionnée 11 fois dans la Revue intégrée, et l’Allemagne 7 fois, est un indicateur clair des intérêts et de la stratégie que le Royaume-Uni a en commun avec ses voisins. Du côté de Paris et Berlin, on peut s’attendre à ce que le dialogue qui existe avec Londres dans le format E3 soit progressivement institutionnalisé en l’absence d’avancées satisfaisantes et rapides au niveau de l’UE[26].

Outre la coopération avec la France et l’Allemagne, la Revue met enfin en avant la nécessité de coopérer avec l’Irlande, et dans une moindre mesure avec l’Italie, la Pologne, mais aussi les Pays-Bas, l’Espagne, le Portugal, le Danemark, la Norvège, la Suède, la Suisse et la Turquie. Pour la Grande-Bretagne, ces pays partagent une même attention pour « les valeurs, le libre échange et un engagement transatlantique[27] ». À cet égard, la Revue mentionne les liens bilatéraux qui existent avec ces pays, mais aussi, pour certains d’entre eux leur engagement au sein de l’OTAN ou de la Joint Expeditionary Force, force expéditionnaire conjointe qui associe les 5 pays nordiques, les 3 pays baltes et les Pays-Bas, sous commandement britannique. Cette force, principalement tournée vers le Grand Nord, est principalement destinée à assurer la sécurité de la région face aux menaces émanant de la Russie[28].

En conclusion, la Revue intégrée n’est donc pas un bouleversement stratégique complet et l’attention portée aux décisions concernant la région indo-pacifique ne doit pas occulter le fait que le document présente également la continuité de la coopération avec les alliés au sein de la zone euro-atlantique.

Des équipements adaptés à la stratégie ?

L’un des engagements de Boris Johnson lorsque le processus de rédaction de la Revue intégrée a été amorcé était d’adapter les ressources de chaque ministère pour mettre en œuvre les conclusions du nouveau document stratégique[29]. Toutefois, la multiplication des priorités dans la Revue conduit à émettre des doutes sur la possibilité de mettre en adéquation capacités et objectifs. Mais c’est la cohérence même de la Revue qui peut être remise en cause dans certains cas.

Le programme nucléaire

On peut s’interroger en particulier sur l’évolution de la posture nucléaire britannique, qui contredit les choix effectués depuis la fin de la Guerre froide et dont la cohérence avec d’autres priorités listées dans la Revue n’est pas établie. En effet, depuis les années 1990, les Britanniques ont affirmé avec constance et régularité leur volonté de réduire leur arsenal nucléaire. Le gouvernement s’était même engagé à ne pas augmenter le nombre d’ogives nucléaires au moment du remplacement du programme Trident[30]. De plus, la Revue de 2021 insiste sur l’importance du soutien britannique à la diplomatie multilatérale, notamment en vue du désarmement nucléaire[31]. Dès lors, comment expliquer que le gouvernement ait fait le choix d’abandonner la limite de 225 ogives qu’il s’était fixé, ainsi que l’objectif d’abaisser ce nombre à 180 dans les cinq prochaines années, pour se fixer un nouveau plafond de 260 ogives ? De plus, le Royaume-Uni ne publiera plus les données sur la proportion de son arsenal nucléaire qui est opérationnel, ni ne révèlera le nombre d’ogives et de missiles déployés à bord de ses sous-marins.

Ces changements sont présentés comme une réponse à l’évolution de l’environnement international, en particulier l’importance grandissante des menaces posées par la Russie, la Chine, la Corée du Nord ou l’Iran. Puisque ces États possèdent un arsenal nucléaire dont la taille ne fait qu’augmenter et, qu’au-delà de la dissuasion, ils semblent prêts à en faire usage, le Royaume-Uni ne souhaite plus exclure la possibilité que sa propre force augmente également. Une telle annonce va à l’encontre des engagements pris dans le cadre du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires et peut nuire aux efforts de la Grande-Bretagne et de ses alliés en vue d’une réduction de l’arsenal d’autres pays comme la Chine, ou aux discussions avec d’autres pays comme l’Iran.

Mais c’est aussi le coût du programme nucléaire britannique qui suscite des interrogations. Le programme de remplacement des missiles Trident en coopération avec les États-Unis annoncé en février 2020 a été estimé à plus de 31 milliards de livres. Le programme nucléaire représente une part importante du budget de la défense, et cette part est destinée à augmenter dans les prochaines années, ce que l’augmentation du budget annoncée en novembre 2020 ne pourra totalement compenser.

Une « cyber-puissance responsable et démocratique »

La Revue intégrée annonce le projet de faire du Royaume-Uni une « cyber-puissance responsable et démocratique[32] » et mentionne la puissance cyber une vingtaine de fois. Face à la Chine et à la Russie qui ont investi dans la puissance cyber comme partie intégrante de leur stratégie expansionniste, le Royaume-Uni ambitionne de donner une définition différente de cette puissance. La création en novembre 2020 d’une Force cyber nationale (National Cyber Force[33]) qui associe personnels militaires et du renseignement a été une première étape dans le renforcement de la force cyber britannique. Le gouvernement a également indiqué vouloir investir dans les 1 200 entreprises et 43 000 emplois dédiés spécifiquement à ce secteur. Le premier objectif associé à ces décisions est de doter le pays des moyens de résister à des attaques coûteuses et potentiellement dangereuses pour la sécurité nationale. Mais la Revue stratégique indique également la volonté de travailler en coopération avec d’autres États ainsi que des entreprises étrangères afin de renforcer leurs infrastructures numériques et leurs capacités dans le domaine de la cyber-sécurité. Cette diplomatie cyber est ainsi le socle de nouvelles relations qui permettront à la Grande-Bretagne d’étende son influence à l’étranger. Elle représente également une occasion potentielle pour l’industrie cyber britannique de développer ses exportations. Et au-delà des potentiels bénéfices que l’industrie pourra en retirer, la Revue insiste sur le caractère essentiel des investissements du secteur pour soutenir la stratégie gouvernementale, de même que le rôle que pourront jouer les universités, les écoles et la société dans son ensemble[34].

Cette ouverture au milieu de la recherche universitaire et plus largement à la société dans le développement d’une stratégie cyber « responsable et démocratique » complète le rôle accordé dans le domaine aux forces armées, qui en demeurent le principal protagoniste. Complément de l’Integrated Review, le Defence Command Paper publié le 22 mars 2021 sous le titre Defence in a Competitive Age[35], souligne le caractère essentiel du cyberespace comme champ d’action des forces armées, au côté des quatre autres domaines (maritime, terre, air et espace). Ainsi le Ministère de la Défense a annoncé l’augmentation des dépenses consacrées au cyberespace, au détriment des ressources allouées aux forces que l’on pourrait qualifier de traditionnelles (marine, armée de terre et armée de l’air).

Faire plus avec moins : le budget des armées

Alors que les précédentes revues de défense, notamment celle de 2015, avaient été accusées d’être trop ambitieuses compte tenu du manque de moyens[36], le gouvernement Johnson a promis que la Revue intégrée éviterait de tomber dans cet écueil. Cependant, malgré l’annonce d’une augmentation du budget des armées, il semblerait qu’il soit tout aussi difficile de mettre en adéquation ambition et moyens en 2021 que lors des précédentes revues. Le Defence Command Paper insiste sur la façon dont les forces britanniques seront « modernisées » pour atteindre les objectifs militaires fixés dans l’Integrated Review. Mais derrière cette modernisation, on peut aussi voir la décision de réduire le nombre de personnels et d’équipements existants, notamment dans les armées de terre et de l’air, pour financer de nouveaux équipements dans le domaine de l’espace et du cyberespace.

L’armée la plus préservée des coupes est la Royal Navy. Le « tournant indo-pacifique » et la désignation de la Russie et de la Chine comme principales menaces sur la sécurité britannique, impliquent que la Marine ait à jouer un rôle majeur pour atteindre les objectifs fixés dans la Revue et qu’il soit nécessaire de s’assurer qu’elle puisse être déployée à tout moment. « Symbole en action de la Grande-Bretagne à vocation mondiale[37] », le porte-avions HMS Queen Elizabeth et le groupe aéronaval sont au centre de la stratégie britannique, tout en restant « disponible en permanence pour l’OTAN ». Mais alors que la Revue de défense confirme que le HMS Prince of Wales, l’autre porte-avions de classe Queen Elizabeth, sera bien mis en service, l’on peut s’interroger sur la pertinence d’un tel choix tant que la Marine ne pourra déployer qu’un seul groupe aéronaval à la fois. De plus, la Revue reste vague sur le nombre d’aéronefs dont pourra disposer la Marine dans les années à venir. Par ailleurs, le déploiement de deux nouveaux « Groupes de réponse littorale » (Littoral Response Group) est annoncé pour 2021 dans la zone euro-atlantique et 2023 pour l’indo-pacifique afin de garantir une présence permanente dans ces deux régions du monde. Mais l’équipement de ces deux groupes navals dépend de projets ambitieux de construction de frégates et destroyers de nouvelle génération (Type 83) et de sous-marins nucléaires d’attaque qui ne seront opérationnels qu’à l’horizon 2030.

Les coupes budgétaires affecteront l’armée de terre. La Revue de défense annonce une révision de sa structure, la « modernisation » entraînant des coupes dans le nombre de personnels et d’équipements. Alors qu’il est question de réduire le nombre de personnels de 82 000 à 72 500 d’ici 2025, il y a en réalité plusieurs années que l’armée de terre n’atteint plus le nombre de personnels prévu, les coupes seront donc moins importantes en pratique. Par ailleurs, contrairement à ce qui avait été rapporté dans la presse en août 2020[38], la Revue ne prévoit pas (pour le moment du moins) de se passer de ses blindés Challenger II qui vont au contraire être modernisés pour 2/3 d’entre eux (soit 148 blindés). D’autres véhicules plus anciens vont par contre être retirés du service sans être modernisés. La réduction des moyens et des capacités à la disposition de la 3e division d’infanterie (la seule division opérationnelle basée au Royaume-Uni) la contraint à limiter sa capacité de manœuvre, désormais limitée à deux groupes de combats (Brigade Combat Team). L’armée de terre britannique devient ainsi l’une des armées de terre de l’OTAN aux capacités les plus contraintes.

La Royal Air Force devra également se passer de certains aéronefs et hélicoptères trop anciens, ce qui conduira à une réduction à court terme de ses équipements. Cette dernière devrait être compensée en partie par un investissement de 2 milliards de livres dans le programme de système de combat aérien du futur (Future Combat Air System). Après l’échec du projet de drone franco-britannique, le SCAF britannique se concentre principalement sur le développement du Tempest qui, à terme, doit remplacer les avions de combat de type Typhoon. Le programme britannique diffère donc du programme porté par la France, l’Allemagne et l’Espagne de remplacement de leurs propres avions de combat. On peut également noter que la Revue de défense prévoit une réduction des avions et hélicoptères de transport militaire (les Hercules étant en quelque sorte remplacés par l’A400M Atlas et les Puma et Chinook étant également destinés à être retirés du service). Cependant, il est quelque peu paradoxal de retirer du service ces appareils de transport, alors que la Revue intégrée insiste sur la volonté britannique d’augmenter sa présence internationale.

La modernisation des forces armées britanniques et les choix concernant les équipements dont le pays disposera ne semblent ainsi pas toujours en cohérence avec les décisions stratégiques et le processus de revue n’a pas totalement échappé aux écueils des revues de 2010 ou de 2015 où les contraintes budgétaires n’avaient pas permis de retranscrire dans les actes les ambitions gouvernementales.

Conclusion

De l’augmentation du nombre de têtes nucléaires et à la modernisation des forces armées, des nouvelles capacités pour lutter contre le terrorisme à la défense du cyberespace, de la lutte contre le réchauffement climatique à l’aide au développement, en passant par la défense de la zone euro-atlantique avec une attention accrue pour l’indo-pacifique, la Revue intégrée ne manque ni d’ambition ni d’orientations. Si aucune de ces orientations n’est contestable en soi, il sera beaucoup plus difficile de mettre en œuvre ces objectifs que de les fixer.

L’absence de détails sur les relations avec l’Union européenne demeure le principal point d’interrogation de cette stratégie post-Brexit. Le changement d’attitude britannique vis-à-vis de la Chine, sa volonté de continuer à participer à la défense de la zone euro-atlantique, l’insistance sur les valeurs démocratiques et le renforcement de l’ordre international tout en prenant une part active dans la lutte contre le réchauffement climatique, font de la Grande-Bretagne un partenaire essentiel pour les États-membres de l’UE dont elle continue de partager les priorités. Il en est de même pour la relations avec les États-Unis qui continueront d’encourager davantage d’investissement de la part de leurs alliés européens dans la défense de leur continent et pour la sécurité à l’échelle internationale.

En somme, la publication de la Revue intégrée est une étape essentielle dans la définition de ce que signifie « Global Britain », mais cette stratégie « tous-azimuts » devra certainement être précisée et affinée dans les années à venir afin d’en dissiper toutes les ambiguïtés et d’en expliciter la logique en vue d’une meilleure définition du nouveau rôle du Royaume-Uni dans le monde.

Références

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[1] Discours de la Reine, 19 décembre 2019. https://www.gov.uk/government/speeches/queens-speech-december-2019

[2] Idem.

[3] Chancellor of the Exchequer, Spending Review 2020, par. 37. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/938054/SR20_print.pdf

[4] https://www.chathamhouse.org/2020/11/examining-impacts-uk-foreign-aid-budget-cut

[5] Chancellor of the Exchequer, Spending Review 2020, par. 40. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/938054/SR20_print.pdf

[6] Boris Johnson, déclaration à la Chambre des Communes, 19 novembre 2020. https://www.gov.uk/government/speeches/pm-statement-to-the-house-on-the-integrated-review-19-november-2020

[7] Le mot employé est « tilt » et non « pivot » qui renvoie à la stratégie américaine.

[8] Boris Johnson, « Britain is back East of Suez”, discours, Bahreïn, 9 décembre 2016. https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretary-speech-britain-is-back-east-of-suez

[9] William James, « There and back again: the fall and rise of Britain’s ‘East of Suez’ basing strategy », War on the Rocks, 18 février 2021. https://warontherocks.com/2021/02/there-and-back-again-the-fall-and-rise-of-britains-east-of-suez-basing-strategy/

[10] HM Government, Global Britain in a competitive age: Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy, CP 403, Londres: Stationery Office, 2021, p. 62

[11] Idem.

[12] Idem, pp. 66-67.

[13] Elly Darkin, « The Politics of UK Accession to Pacific Free Trade Club », rusi.org, 25 février 2021. https://rusi.org/commentary/politics-uk-accession-pacific-free-trade-club

[14] « a soft power superpower », Integrated Review, p. 9.

[15] HM Government, « UK-ASEAN factsheet », 4 mai 2021. https://www.gov.uk/government/publications/uk-asean-factsheet/uk-asean-factsheet

[16] Mark Landler, « Johnson Pins U.K. Future on U.S. Ties, as European Bonds Loosen », New York Times, 16 mars 2021. https://www.nytimes.com/2021/03/16/world/europe/boris-johnson-uk-usa.html

[17] Integrated Review, p. 66.

[18] Cécile Ducourtieux, « Plus d’Asie et moins d’Europe : Boris Johnson définit la nouvelle stratégie « Global Britain » du Royaume-Uni », 17 mars 2021. https://www.lemonde.fr/international/article/2021/03/17/plus-d-asie-et-moins-d-europe-boris-johnson-definit-la-nouvelle-strategie-global-britain-du-royaume-uni_6073391_3210.html

[19] Integrated Review, p. 60.

[20] Integrated Review, p. 21.

[21] Integrated Review, p. 20.

[22] Integrated Review, p. 17, par. 28.

[23] https://assets-global.website-files.com/5da42e2cae7ebd3f8bde353c/5dda924905da587992a064ba_Conservative%202019%20Manifesto.pdf

[24] Integrated Review, p. 48.

[25] Integrated Review, p. 71.

[26] Alice Billon-Galland et Richard G. Whitman, Towards a strategic agenda for the E3: Opportunities and risks for France, Germany and the UK, Londres : Chatham House, 2021. https://www.chathamhouse.org/sites/default/files/2021-04/2021-04-28-towards-strategic-agenda-e3-billon-galland-whitman.pdf

[27] Integrated Review, p. 61.

[28] Integrated Review, p. 61.

[29] Boris Johnson, « PM outlines new review to define Britain’s place in the world », gov.uk, 26 février 2020. https://www.gov.uk/government/news/pm-outlines-new-review-to-define-britains-place-in-the-world

[30] https://www.gov.uk/government/publications/successor-submarine-programme-factsheet/successor-submarine-programme-factsheet

[31] Integrated Review, p. 78.

[32] « Responsible, democratic cyber power ». Integrated Review, p. 40.

[33] https://www.gchq.gov.uk/news/national-cyber-force

[34] Integrated Review, p. 41.

[35] Ministry of Defence, Defence in a competitive age, CP 411, Londres: Stationery Office, 2021. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/974661/CP411_-Defence_Command_Plan.pdf

[36] Chambre des Communes, débat, 21 septembre 2020. https://hansard.parliament.uk/Commons/2020-09-21/debates/F59F01B3-5B0A-49BD-BE19-A53C0CCE4C73/ArmedForcesCapabilityFutureSecurityThreats

[37] « A symbol of Global Britain in action ». Defence in a competitive age, p. 14.

[38] Lucy Fisher, « Defence chiefs face battle over plan to scrap tanks », The Times, 25 août 2020. https://www.thetimes.co.uk/article/defence-chiefs-face-battleover-plan-to-scrap-tanks-ws87tdgbg

Quels enseignements tirer des résultats des élections locales en Angleterre et au pays de Galles ?

Par Aurélien Antoine

Après l’Écosse, c’est à l’Angleterre que l’Observatoire du Brexit s’intéresse pour tirer les enseignements des élections locales du 6 mai dernier. Ce premier scrutin post-Brexit est aussi intéressant de l’autre côté du mur d’Hadrien, même si les enjeux paraissaient moins fondamentaux qu’en Écosse et que le Brexit et ses conséquences préoccupent moins les Anglais que les Écossais.

Le sujet de l’indépendance de l’Écosse a en partie occulté la réalité politique britannique et sa complexité qui émerge après les élections locales du 6 mai. Si le scrutin a permis aux nationalistes du SNP et des Verts de renforcer leur position en Écosse, les conservateurs se maintiennent avec 30 élus et, surtout, connaissent un succès peu discutable en Angleterre. Déjà dominants, ils remportent 13 nouveaux conseils avec 235 élus supplémentaires. En marge de ce scrutin territorial partiel, les tories ont gagné la circonscription d’Hartlepool qui, depuis son existence, était détenue par le Labour. Le mur rouge du nord de l’Angleterre continue donc de s’effondrer après l’élection générale de décembre 2019. Boris Johnson peut, de surcroît, s’enorgueillir d’une victoire nette lors d’un scrutin intermédiaire, ce que peu de Premiers ministres en exercice ont connu à un tel niveau, qui plus est dans un contexte aussi défavorable. Les récentes polémiques qui ont touché le Premier ministre n’ont manifestement pas eu un effet considérable sur les électeurs.

Résultats des élections locales partielles en Angleterre (Source : Financial Times)

La victoire conservatrice doit beaucoup à l’incapacité du parti travailliste à se reconstruire, malgré les qualités indéniables de son leader, Keir Starmer. Les deux autres motifs sont à mettre à l’actif du gouvernement : le succès de la campagne vaccinale et la promesse tenue de mettre un terme au processus du Brexit. Les difficultés d’application du traité de commerce et de coopération a finalement touché à la marge les Anglais, en particulier dans le nord non-côtier. En outre, la problématique de la frontière irlandaise n’est pas centrale dans leur vie quotidienne, de même que les affrontements relatifs à la pêche sur la Manche. Les électeurs favorables au Brexit du nord de l’Angleterre font désormais plus confiance aux tories pour mener une politique nouvelle qui rompt en partie avec les précédents cabinets conservateurs et qui paraît plus claire que la ligne du Labour. Ce dernier a souvent tergiversé sur les dossiers importants du moment. Le ralliement au TCC a suscité des divisions, tandis que, face à la crise pandémique, le sentiment d’union nationale, s’il n’est pas partagé par tous, rend difficile l’expression des oppositions.

Plus structurellement, le parti travailliste a un problème de doctrine politique qui touche l’ensemble des socio-démocrates en Europe. Un virage à gauche, plus social et plus écologique, aurait pu donner un nouveau souffle au Labour. Malheureusement pour eux, cette orientation a été incarnée ces dernières années par Jérémy Corbyn qui fut sans doute l’un des plus mauvais dirigeant travailliste depuis 1945. Keir Starmer, en proposant un recentrage pour faire oublier son prédécesseur, a peut-être eu tort, car il a pu laisser entendre que le courant issu du New Labour de Tony Blair – rejeté depuis de nombreuses années par l’électorat populaire – reprenait la main. La percée des Verts en Angleterre et en Écosse doit incontestablement conduire la gauche à se structurer autour de l’enjeu environnemental en lui donnant une dimension sociale plus grande que ne le font les conservateurs. Les Verts, qui réalisent une nouvelle percée en Angleterre après celle de 2019 avec 88 élus de plus (mais sans gagner de conseils locaux), pourraient désormais jouer un rôle majeur dans la reconstitution de la gauche britannique. L’espace doit également être occupé sur le sujet des libertés publiques à l’égard desquelles le parti conservateur est profondément réactionnaire. Le parti travailliste, lorsqu’il était au pouvoir, a eu une politique ambiguë sur ce terrain. Malgré l’adoption du Human Rights Act en 1998, les lois liberticides sur fond de lutte contre le terrorisme se sont multipliées. Enfin, les voix de gauche se font peu entendre sur la situation de l’Irlande du Nord, tandis qu’il est peu aisé de comprendre l’approche travailliste des relations internationales et européennes.

Malgré la crise idéologique que traverse le Labour, il convient de rappeler que, sur l’ensemble du Royaume-Uni, il ne perd pas d’électeurs. Ainsi, Sadiq Khan à Londres (malgré une victoire moins éclatante que prévu), Andy Burnham dans le Grand Manchester, Steve Rotherman pour la région de Liverpool, Marvin Rees à Bristol, et Paul Dennett à Salford ont conservé leur siège de maires. De plus, Cambridge et Peterborough sont tombés dans l’escarcelle du Labour avec la victoire de Nik Johnson. La région de West England a également basculé à gauche. À Liverpool, Joanne Anderson a été élue première maire de la ville. Au pays de Galles, les travaillistes ont aussi réalisé de bons scores et battent même leur record aux élections au Parlement national en raflant la moitié des sièges. À propos du pays de Galles, notons que les conservateurs gagnent cinq sièges, sans doute au détriment du UKIP qui perd tous ses représentants.

Répartition des sièges au Parlement gallois à la suite des élections de 2021

C’est l’un des autres enseignements à tirer des élections locales anglo-galloises : la débandade du UKIP. Ce dernier était doublement handicapé, par le succès conservateur sur le front du Brexit et par la disparition de sa raison d’être, c’est-à-dire la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. La projection des résultats des élections locales en chiffres nationaux, réalisée par le Pr John Curtice, permet de mieux apprécier la domination des tories.

Répartition des voix par parti à l’échelle nationale à la suite des élections locales de 2021

La victoire anglaise de Boris Johnson est finalement un négatif de celle des nationalistes en Écosse : la manifestation d’un sentiment selon lequel le Brexit appartient désormais au passé et que la politique nationale doit se concentrer sur des sujets plus proches de populations se sentant laissées pour compte depuis plusieurs décennies. Il n’est pas certain que le parti conservateur apporte une réponse structurelle et satisfaisante aux difficultés sociales du nord de l’Angleterre, mais en affichant une politique volontariste, souvent démagogique et illusoire, il occupe incontestablement le terrain. Une fois la pandémie passée, les fractures sociales et territoriales anciennes qui fragilisent le Royaume-Uni pourraient assombrir la fin du mandat de l’actuel Premier ministre. Avant cette échéance, il devra aussi surmonter l’affaire des travaux dispendieux du 10 Downing Street, les résultats d’enquêtes qui se multiplient (et s’annoncent) sur la gestion du début de la pandémie, et les révélations que Dominic Cummings, son ancien conseiller, compte faire sur ce même sujet. En somme, les élections locales n’auront été qu’une brève éclaircie pour l’Exécutif qui semble, toutefois, ne plus pâtir de la gestion difficile des relations avec l’Union européenne.

L’indépendance écossaise après les élections du 6 mai 2021 : si loin, si proche

Le 6 mai se sont déroulées les élections locales partielles britanniques. Ce « super Thursday » avait pour objet de renouveler 143 conseils en Angleterre, 13 municipalités ou métropoles anglaises (dont le Grand Londres, le Grand Manchester et Liverpool), 35 chefs de police locale anglaise, le Parlement écossais et le Parlement gallois (le Sineed). Une élection législative partielle avait également lieu dans la circonscription du nord de l’Angleterre, à Hartlepool.

Les conservateurs ont remporté le scrutin anglais, ont gagné des sièges au Sineed, et restent stables en Écosse. Les travaillistes perdent de nombreux sièges en Angleterre, mais renforcent leur position au pays de Galles. Le parti national écossais (SNP) échoue à un siège de la majorité absolue au Parlement d’Édimbourg, mais les indépendantistes dans leur ensemble y parviennent grâce au progrès des Verts .

Bien que locales et partielles, ces élections recelaient deux enjeux majeurs : l’avenir de l’Écosse et la « santé politique » de Boris Johnson sur fond de crise pandémique et de gestion compliquée de la période post-Brexit.

La sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne a surtout pesé dans les débats en Écosse, les nationalistes considérant que cet événement est un changement de circonstance majeur justifiant un nouveau référendum d’indépendance après celui de 2014. L’Observatoire revient en premier lieu sur cette hypothèse à l’issue de résultats déterminants pour l’avenir de l’Écosse. Alexandre Guigue, après avoir présenté les enjeux du scrutin, souligne la complexité de la situation, tant politiquement que juridiquement. Nous reviendrons dans un prochain billet sur les enseignements à tirer des bons scores du parti conservateur en Angleterre et des travaillistes au pays de Galles.


L’indépendance écossaise après les élections du 6 mai 2021 : si loin, si proche

Par Alexandre Guigue, maître de conférences HDR en droit public, Centre de recherche en droit Antoine Favre, Université Savoie Mont-Blanc

Les élections législatives du 6 mai 2021 ont livré leur verdict au terme d’un suspense assez intense. Il y a plusieurs causes à cela : d’abord un mode de scrutin complexe qui rend les prédictions presque impossibles, ensuite l’enjeu indépendantiste qui a conduit à des votes très stratégiques ; enfin, un taux de participation record (63,4 %). Dans un tel contexte, les sondages ne pouvaient guère en prévoir l’issue. Entre l’annonce des premiers résultats et celle du score final, tout a été dit : que le SNP n’augmenterait pas son nombre de sièges (qui était de 61 sur 129 juste avant les élections mais de 63 sièges lors du scrutin de 2016), que les indépendantistes de tout bord pourraient se rapprocher d’une majorité des deux tiers (86 sièges), que les travaillistes résisteraient finalement bien grâce à leur nouveau leader ou encore que le nouveau parti indépendantiste, Alba, pourrait faire son entrée au Parlement. Rien de tout cela ne s’est confirmé. La plupart des partis ont fait du surplace : si le SNP a fait un bon score (64 sièges, soit un siège de plus que lors du scrutin de 2016, à un siège de la majorité absolue), comme les Verts (de 6 à 8 sièges), les partis traditionnels sont restés à un niveau plutôt stable si l’on compare par rapport aux résultats du scrutin de 2016 (encore 31 sièges pour les conservateurs, de 24 à 22 pour les travaillistes et de 5 à 4 sièges pour les libéraux-démocrates). Quant au nouveau parti d’Alex Salmond, Alba, il n’est pas parvenu à faire élire le moindre député. De tels résultats accentuent la pression sur le gouvernement central, mais un référendum ne semble pas pouvoir être rapidement organisé. Plusieurs enseignements peuvent être tirés de ce scrutin qui éclairent la poursuite du bras de fer engagé entre Édimbourg et Londres.

Les enseignements du scrutin

Le taux de participation élevé est sans doute l’un des premiers enseignements des élections du 6 mai 2021. Alors que le pays se remet à peine de la dernière vague du Covid 19, 63,4 % des électeurs se sont exprimés.

Taux de participation lors des élections législatives écossaises

199920032007201120162021
59 %49,4 %51,8 %50,4 %55,6 %63,4 %

La raison principale de cette forte participation tient à la polarisation du scrutin autour de la question de l’indépendance. Le SNP en avait fait un enjeu depuis le référendum de 2016 sur l’Union européenne (les électeurs écossais avaient voté contre le Brexit à 62 %), et la persistance de sondages favorables à l’indépendance pendant toute l’année 2020 avait renforcé sa position. Alors qu’il s’en était peu inquiété jusque-là, Boris Johnson a commencé à prendre la question plus au sérieux au début de l’année 2020, demandant à son Cabinet d’organiser une réflexion sur une nouvelle étape de la dévolution. L’objectif était de montrer à la population que l’indépendance n’était pas la seule solution. Dans ce contexte, les partis politiques au sud et au nord, comme la presse, se sont livrés à des comparaisons sur la manière dont le gouvernement écossais et le gouvernement britannique faisaient face à la crise sanitaire. Pour les indépendantistes, Nicola Sturgeon, à l’image de femmes chefs d’État très populaires (notamment Jacinda Ardern en Nouvelle-Zélande ou Angela Merkel en Allemagne), a prouvé sa compétence pour diriger un pays indépendant, en reconnaissant parfois des erreurs et en étant plus réactive que Boris Johnson. Mais le problème est qu’elle affronte plus d’un adversaire en Écosse puisque les travaillistes luttent, comme les conservateurs, contre la revendication du SNP. Surtout, la question est vitale pour le Labour qui a toujours eu besoin de bons scores en Écosse pour obtenir la majorité à Westminster. En conséquence de la polarisation du scrutin du 6 mai sur la question de l’indépendance, des stratégies de vote ont émergé pour faire barrage au SNP et l’empêcher d’obtenir la majorité absolue (65 sièges). Cette mobilisation de dernière minute explique que les intentions de vote favorables à l’indépendance ont commencé à marquer le pas dans les sondages de 2021 par rapport à 2020. Il en est allé de même des intentions de vote pour le scrutin du 6 mai 2021. Cette évolution indiscutable a même obligé Nicola Sturgeon à relativiser, le jour même du scrutin, l’objectif de l’obtention d’une majorité absolue pour le SNP. Au vu des résultats, elle a sans doute bien fait, car il aurait été maladroit d’en faire la condition d’une nouvelle demande pour la tenue d’un référendum et d’échouer, à 1 siège. Pour la First minister, ce qui compte bien plus est la domination durable du SNP à Édimbourg, et ce, sans partage. C’est cela, bien plus qu’une différence d’un siège ou deux, qui pourra peser sur l’avenir de l’Écosse.

Avec 64 sièges dans son escarcelle, soit un de plus qu’en 2016, il ne fait aucun doute que le SNP est le grand vainqueur des élections.

Nombre de sièges remportés par le SNP depuis 1998 lors des élections législatives en Écosse (sur 129 sièges)

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352747696364

Depuis son score historique de 2011 et ses 69 sièges gagnés, le SNP n’a jamais réalisé un tel score, mais il n’atteint pas la majorité absolue. Il y 10 ans, le résultat avait permis à Alex Salmond de négocier la tenue du référendum de 2014. Toutefois, un autre succès doit être signalé qui conforte les indépendantistes : celui des Verts, dont la percée avait été annoncée. Avec 8 sièges, ils sont la force d’appui indépendantiste qui permettra au SNP de gouverner et d’exiger, comme en 2011, un référendum.

L’échec le plus important est celui du nouveau parti d’Alex Salmond, Alba. Cet ancien dirigeant du SNP est fait l’objet depuis 2018 d’une procédure pour agressions et harcèlement sexuels. Ses démêlés ont même failli entraîner Nicola Sturgeon en raison de la manière dont l’affaire a été gérée par le gouvernement écossais. La Première ministre a été accusée d’avoir menti sur le moment où elle avait été mise au courant de l’affaire, ce qui revient à un manquement au code ministériel. Heureusement pour elle et le SNP, une enquête indépendante a conclu le 22 mars 2021 à l’absence de violation du code. Une conclusion inverse aurait sans doute eu des conséquences sur la popularité du parti indépendantiste au moment du scrutin. Lâché par ses anciens alliés, Alex Salmond s’est alors lancé seul dans une quête difficile. Le 8 février 2021, il a contribué au lancement du parti Alba (qui veut dire « Écosse » en gaelic écossais) et en a pris la direction en vue du scrutin du 6 mai 2021. Quoiqu’indépendantiste comme le SNP, ce parti milite pour une ligne dure et exige un référendum immédiat. Officiellement, le souhait d’Alex Salmond était de contribuer à la constitution, avec le SNP, d’un bloc indépendantiste au Parlement écossais, qui aurait pu peser de toutes ses forces dans l’obtention de la tenue d’un nouveau référendum. Finalement, Alba n’a remporté aucun siège et Alex Salmond a été battu dans la circonscription où il avait toujours été élu (sauf en 2003, année au cours de laquelle il ne s’était pas présenté). Les instituts de sondage ont même montré que la cote de popularité d’Alex Salmond était désormais inférieure à celle de Boris Johnson, ce qui est une performance en Écosse. Pour le SNP, l’échec d’Alex Salmond est une bonne nouvelle. Libéré de ses liens avec son ancien leader charismatique, le parti de Nicola Sturgeon se présente avec les apparences d’un parti plus raisonnable et moins extrémiste sur le sujet de l’indépendance, ce qui est de nature à plaire à un électorat encore partagé sur la question.

En contrepoint du succès du SNP, les résultats des partis traditionnels, conservateurs et travaillistes surtout, étaient scrutés de près. En effet, un score décevant aurait été de nature à favoriser le bloc indépendantiste face au bloc unioniste. Les résultats ne montrent finalement ni affaiblissement ni renforcement. En revanche, ils confirment la débâcle travailliste de 2021, qui sont les grands perdants des élections locales dans tout le Royaume-Uni. Un comparatif des résultats obtenus par les deux grands partis en Écosse depuis 1999 montre aussi à quel point l’Écosse n’est plus un terrain privilégié pour le Labour.

Tableaux présentant le nombre de sièges obtenu par les travaillistes et les conservateurs lors des élections législatives en Écosse

 199920032007201120162021
Travaillistes565046372422
Conservateurs181817153131

Avec un parti Alba sans force électorale et un parti travailliste en échec, le SNP se dresse donc seul face au parti conservateur. Il n’est pas certain que le scrutin du 6 mai 2021 ait fait beaucoup évoluer les données du problème. Cependant, le dialogue qui s’était noué en 2013-2014 s’est définitivement mué en bras de fer.

La poursuite du bras de fer entre Édimbourg et Londres

En 2014, le référendum sur l’indépendance de l’Écosse avait été loué tant au Royaume-Uni qu’à l’étranger pour la manière pacifique dont il avait pu intervenir et la qualité des débats. Pourtant, le droit n’était pas plus favorable aux indépendantistes écossais qu’aux indépendantistes catalans. Le §1(b) de la partie 1 de l’annexe 5 du Scotland Act de 1998 fait de l’union entre les royaumes d’Écosse et d’Angleterre une compétence exclusive du gouvernement britannique et empêche, a priori, toute initiative unilatérale de la part de l’autorité dévolue. Alors que le gouvernement catalan a voulu passer en force, le SNP a privilégié la pression politique et le dialogue. Fort d’une majorité absolue au Parlement d’Édimbourg (69 sièges sur 129) après les élections législatives de 2011, le SNP a cherché à convaincre le Premier ministre britannique de l’époque, David Cameron, d’organiser une consultation. Le Premier ministre a accepté et s’était appuyé sur la section 30 du Scotland Act de 1998 pour déléguer temporairement au Parlement d’Holyrood la compétence qui lui était légalement réservée. Cette délégation a pris la forme d’un ordre royal pris sur avis du Conseil privé et la campagne avait alors pu se tenir dans une certaine sérénité. Au moment de la proclamation des résultats, il était même unanimement entendu que la question de l’indépendance était réglée « pour une génération ». Toutefois, l’apaisement aura duré moins de deux ans, le temps de la tenue d’un autre référendum, celui-ci sur la sortie du Royaume-Uni  de l’Union européenne. Avec un vote de 62 % en faveur du Remain, l’électorat écossais s’est engagé dans un Brexit qu’il n’avait pas voulu. C’est ce décalage que Nicola Sturgeon, alors nouvelle chef du SNP, a mis en avant pour enterrer la promesse faite en 2014 de considérer le résultat comme acquis pour une génération. Dans une déclaration du 24 juin 2016, soit le lendemain du référendum, elle qualifia le résultat de « changement matériel de circonstance » pour justifier de revendiquer un nouveau scrutin. Seulement voilà, le parti conservateur ne l’entendait pas comme cela et le SNP a dû composer avec des Premiers ministres sourds à ses demandes. Theresa May, en 2017, puis Boris Johnson, en 2020, s’y sont tous deux opposés. Surtout, le ton est devenu de plus en ferme. En 2017, pour Theresa May, la raison avancée était que ce n’était « pas le moment » tandis que, pour Boris Johnson, le refus se justifie par la promesse du SNP de s’en tenir au résultat de 2014 « pour une génération ».

Le 29 janvier 2020, après le rejet de sa demande par Boris Johnson, le SNP a fait voter au Parlement d’Holyrood une motion approuvant la perspective d’un nouveau référendum portant sur l’indépendance (64 voix contre 54). Un an plus tard, Nicola Sturgeon a précisé sa stratégie, avec une détermination renforcée par une année de sondages favorables à l’indépendance. Un plan de onze étapes est dévoilé avec une proposition téméraire, voire risquée. Le SNP se dit prêt, si le gouvernement britannique refuse d’accéder à sa demande (en répétant la procédure de 2014), à faire voter une loi par le seul Parlement écossais pour autoriser la tenue d’un nouveau référendum. Le changement de ton n’est pas anodin, puisqu’il place l’Écosse sur la même trajectoire que le gouvernement catalan en 2017, ce qui avait suscité de nombreuses critiques et de batailles juridiques qui ont abouti à des condamnations pénales. Il ne faudrait pas, pour autant, en déduire que le SNP s’est engagé dans cette voie à la légère. En effet, il s’appuie sur le doute qui existe quant à la légalité d’une telle initiative. Saisie de la question par un groupe favorable à l’indépendance, la Court of Session a botté en touche en janvier 2021 au motif du caractère « hypothétique, académique et prématuré » de la question posée. Dans ce contexte, le scrutin du 6 mai 2021 était perçu comme une étape pouvant conduire à un affrontement devant la Cour suprême. Mais, le 30 avril 2021, Nicola Sturgeon a donné des gages de prudence en déclarant qu’elle ne souhaitait pas un référendum immédiat, avançant la situation sanitaire pour justifier sa position. La raison avancée était légitime, mais il est vrai aussi que cette position équilibrée était de nature à plaire à un électorat encore très indécis.

Si les résultats des élections ont indéniablement conforté le SNP et offert aux indépendantistes une plateforme pour revendiquer une nouvelle consultation, force est de constater que la route vers l’indépendance est encore semée d’embûches. D’abord, le bloc « indépendantiste » est finalement loin de tenir les 2/3 des sièges du Parlement d’Holyrood comme les sondages avaient pu, un temps, le faire penser. Le SNP pourra gouverner sans difficulté avec l’appui des Verts et faire adopter ses textes, mais il ne pourra pas organiser la dissolution du Parlement en cas de conflit ouvert avec le gouvernement britannique (une majorité des 2/3 est requise pour cela). Ensuite, la période faste des sondages favorables à l’indépendance enregistrée en 2020 s’est estompée. Les deux camps sont désormais au coude-à-coude et Nicola Sturgeon aurait tout à perdre d’un deuxième échec référendaire en moins de dix ans. La partie n’est donc pas évidente. Le 9 mai 2021, une fois la victoire acquise, elle s’est montrée très ferme à l’égard de Boris Johnson qui avait déclaré la veille qu’un référendum serait « inconsidéré » et « irresponsable ». Elle a eu une formule percutante : « la question n’est pas de savoir s’il y aura un second référendum sur l’indépendance de l’Écosse, mais de savoir quand » et même un ton belligérant : « si Boris Johnson veut bloquer le processus, il devra aller devant les tribunaux ». Elle s’est, toutefois, bien gardée de préciser un calendrier. Le même jour, pour détourner l’attention de ce conflit latent, Boris Johnson a écrit aux dirigeants écossais, gallois et nord-irlandais pour proposer une rencontre sur les défis communs posés aux quatre nations de l’union. La proposition a été acceptée par Nicolas Sturgeon en raison de la priorité qu’elle a toujours donnée à la lutte contre la pandémie.

Le calendrier de Nicola Sturgeon n’est pas déterminé par son succès électoral, mais par la recherche du moment le plus propice. De toute façon, l’issue la plus probable en cas de nouvelle demande est un refus de la part de Boris Johnson qui obligerait le Parlement d’Holyrood à adopter de son propre chef une loi organisant la tenue d’un référendum. Le texte étant prêt de longue date, Nicola Sturgeon envisage son adoption dès le début de l’année 2022. Londres serait alors obligée de porter l’affaire devant la Cour suprême qui aurait alors la lourde tâche d’intervenir dans le débat. Or, sur ce point, la jurisprudence de la Cour ne paraît pas très fixée. Dans la décision Miller de 2017, après avoir rappelé que la pratique référendaire est récente au Royaume-Uni, elle a clairement rappelé fait dépendre la portée des référendums des lois qui les organisent. Dans ce cas, et c’est ce qu’espèrent certains membres du SNP, un référendum consultatif pourrait ne pas contrevenir à la compétence réservée de Westminster s’agissant de l’union avec l’Écosse. Cependant, la position de la Cour n’est pas très claire en raison notamment d’une contradiction avec le principe de la souveraineté du Parlement de Westminster. L’idée qu’il puisse se lier au résultat d’un référendum paraît en effet heurter le pouvoir absolu qu’il est censé tenir de ce principe. Par conséquent, le caractère obligatoire ou consultatif du référendum pourrait être finalement secondaire. Le sujet pourrait obliger les juges suprêmes à préciser leur position, ce qui serait très utile au droit constitutionnel britannique. Mais s’agissant de l’initiative écossaise proprement dite, il nous semble presque inéluctable que la Cour la déclare illégale. La loi de 1998 est claire et il est vraisemblable que la Cour juge qu’un référendum consultatif est motivé par le seul objectif de parvenir à l’indépendance. Si les juges venaient à fermer la porte, ce qui ne surprendrait guère au regard de sa jurisprudence récente à l’égard des autorités dévolues, le SNP ne manquerait pas de se poser en victime de l’intransigeance anglaise, ce qui pourrait lui valoir les faveurs de l’électorat écossais. Le parti conservateur semble l’avoir compris puisque les membres du cabinet refusent depuis des semaines de confirmer qu’ils porteraient l’affaire devant la Cour suprême. Une autre hypothèse est avancée depuis quelques semaines du côté des conservateurs : celle de faire voter par le Parlement de Westminster une loi interdisant expressément toute initiative unilatérale d’une autorité dévolue en vue d’un référendum quelconque. Cette hypothèse paraît aussi peu vraisemblable que la précédente, car elle serait encore plus contre-productive. Le SNP pourrait même en sortir renforcé et clamer que le peuple écossais est bafoué.

Dans ce contexte, il est difficile de voir quelle initiative, que ce soit de Londres ou d’Édimbourg, pourrait être un coup gagnant. Nicola Sturgeon est-elle vraiment tentée par la voie d’un référendum consultatif ? Rien n’est moins sûr, et ce, pour deux raisons. La première est bien connue des Catalans et porte sur l’impossible reconnaissance internationale, même en cas de victoire nette (ce qui paraît illusoire en Écosse, au contraire de la Catalogne). Si le référendum a lieu, mais que rien ne se passe, le SNP se trouvera alors sans solution. Nicola Sturgeon le sait et cela explique que, contrairement à Alex Salmond, elle cherche encore à convaincre Londres de répéter la procédure de 2014. L’autre obstacle, déjà cité, provient des sondages. Peu de dirigeants se hasarderaient dans une consultation sans disposer d’une marge confortable en leur faveur. Or, après une période inédite en 2020 (et en mars 2021) au cours de laquelle l’indépendance a été majoritaire dans les intentions de vote, les sondages sont à nouveau globalement défavorables à l’indépendance. Ce contexte changeant est un véritable casse-tête pour Nicola Sturgeon puisqu’elle sait que, depuis le scrutin du 6 mai 2021, la balle est bel et bien dans son camp.

Les élections du 6 mai 2021 en Écosse : une étape vers l’indépendance ?

Après l’Irlande du Nord (qui est toujours en crise avec la récente démission d’Arlene Foster), c’est à l’Écosse d’occuper le terrain médiatique. Le 6 mai se dérouleront les élections locales qui pourraient se solder par une victoire écrasante des indépendantistes. Si tel devait être le cas, la pression sur le gouvernement britannique serait considérable pour qu’un nouveau référendum sur l’indépendance soit organisé. Le changement de circonstances qu’a constitué le Brexit a relancé depuis près de cinq ans cette hypothèse, les Écossais s’étant majoritairement prononcés contre un choix d’abord anglais. La voie juridique étant écartée par Londres, seule la répétition de scrutins défavorables au parti conservateur au pouvoir, parti de l’union, permettrait de le contraindre politiquement à une nouvelle votation à court terme. De surcroît, l‘affaire de malversations dans laquelle le Premier ministre est empêtré depuis deux semaines et qui est fait l’objet d’une enquête par une commission du Parlement, devrait favoriser  les adversaires indépendantistes et travaillistes des tories. Alexandre Guigue revient sur les enjeux du scrutin du 6 mai et ses potentielles conséquences. Il présentera dans un second billet le résultat d’élections qui pourraient aboutir à une remise en cause majeure de l’unité du Royaume-Uni.

Quoi qu’il en soit, la question de la tenue d’une nouvelle consultation est distincte du résultat qui en découlerait. Un vote en faveur de l’indépendance est loin d’être acquis, au point que Boris Johnson, féru de paris politiques, pourrait finalement être avisé d’accepter d’organiser un second référendum qui, s’il se soldait par une victoire de l’union, aurait un double avantage : l’affaiblissement du nationalisme écossais et un triomphe électoral qui le renforcerait. Comme tous les paris risqués, il se jouerait à quitte ou double et n’a, pour l’instant, pas les faveurs de Boris Johnson plus que jamais en difficulté sur le plan politique après une relative accalmie due à sa bonne gestion de la distribution des vaccins contre la Covid-19.


Par Alexandre Guigue, maître de conférences HDR en droit public, Centre de recherche en droit Antoine Favre, Université Savoie Mont Blanc

Les élections législatives du 6 mai 2021 sont le premier scrutin organisé en Écosse après la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. Le parti national écossais (Scottish National Party, SNP) essaie d’en faire un référendum pour ou contre l’indépendance avec l’espoir de convaincre le gouvernement du Royaume-Uni d’accepter la tenue d’un nouveau scrutin. S’il est certain que le SNP va l’emporter, l’ampleur de sa victoire annoncée peut avoir son importance. En effet, rien n’oblige Boris Johnson à négocier avec Nicola Sturgeon, mais il lui sera difficile de rester indifférent si les indépendantistes obtiennent une majorité écrasante. Quelle que soit l’issue du scrutin, les options ne sont pas nombreuses pour le parti nationaliste. La démarche unilatérale paraît vouée à l’échec, mais elle pourrait être choisie par Nicola Sturgeon si le gouvernement britannique s’obstine à refuser la tenue d’un nouveau référendum après une nette victoire des indépendantistes.

L’impasse de la démarche unilatérale ?

En principe, c’est le Parlement qui décide de la tenue d’une nouvelle consultation puisque le §1(b) de la partie 1 de l’annexe 5 du Scotland Act de 1998 a fait de l’union entre les royaumes d’Écosse et d’Angleterre une compétence exclusive de Londres. Cependant, Westminster peut temporairement déléguer à Holyrood une compétence qui lui est normalement réservée par ordre royal pris sur avis du Conseil privé (section 30). C’est cette seconde option qui avait été privilégiée par l’ancien Premier ministre, David Cameron, pour l’organisation du référendum d’indépendance de 2014 (Edinburgh Agreement).Nicola Sturgeon, la Première ministre écossaise, souhaiterait que cette même procédure soit enclenchée en vue d’une seconde votation, ce qui est aujourd’hui clairement exclu par Boris Johnson. Il convient aussi d’ajouter que le recours à la section 30 implique l’approbation des deux parlements. On peut penser qu’il s’agit d’une simple formalité dès lors que les deux gouvernements sont d’accord pour initier le processus, mais un contexte tendu pourrait conduire à ce que Westminster soit moins conciliant qu’il y a sept ans. Dans de telles conditions, la voie politique paraît être la seule à même de faire progresser la cause de l’indépendance. Face à l’intransigeance de Londres, le gouvernement écossais pourrait être tenté d’entreprendre une démarche unilatérale.

– L’hypothèse d’un référendum décidé par le seul Parlement d’Holyrood.

La démarche unilatérale la plus simple pour le gouvernement de Nicola Sturgeon serait de s’appuyer sur le résultat des élections du 6 mai 2021 pour faire adopter une loi par le Parlement d’Holyrood ordonnant la tenue d’un nouveau référendum. Cette hypothèse est très peu crédible, car elle se heurterait inévitablement à la Cour suprême du Royaume-Uni tant l’illégalité de la démarche serait flagrante. Dans des affaires moins évidentes, les juges ont déjà plusieurs fois douché les espoirs des nationalistes. Ils l’ont fait en relativisant la portée de la convention Sewel, puis en garantissant un retour au gouvernement central, et non aux autorités dévolues, des pouvoirs transférés à l’Union européenne. Face à une décision unanime des juges de la Cour suprême, les nationalistes écossais auraient alors du mal à se complaire dans une situation de victime. C’est la raison pour laquelle une autre idée, plus subtile, a été avancée dans les rangs du SNP, et même reprise par Nicola Sturgeon en janvier 2021 : celle de la tenue d’une consultation non contraignante.

– L’hypothèse d’une consultation populaire non contraignante décidée par le  Parlement d’Holyrood.

En apparence, cette voie est beaucoup plus respectueuse du droit. En admettant d’office que la consultation serait sans aucune conséquence juridique, le Parlement d’Holyrood ne se mettrait pas hors la loi. En soi, il n’y aurait pas d’atteinte à la loi de dévolution de 1998 puisque, par elle-même, la consultation serait sans effet sur l’union des deux royaumes. Mais si la consultation est organisée unilatéralement, il y a des chances que l’affaire soit portée devant les juges. Si l’issue contentieuse paraît plus incertaine, il est fort plausible que la cour ne voit dans la démarche une manière de violer le Scotland Act de 1998. En effet, la consultation ne remettrait pas directement en cause l’union des royaumes, mais ce serait son objet final. D’ailleurs, une telle consultation ferait fortement écho à celle qui s’est tenue en 2014 en Catalogne, à l’initiative des indépendantistes. La Cour constitutionnelle de Madrid n’avait eu aucun mal à conclure à son inconstitutionnalité. À l’époque, la voie négociée suivie par Édimbourg et Londres avait même été saluée par comparaison avec celle choisie à Barcelone. Outre le fait qu’il se soit soldé par un échec, l’exemple catalan n’est sans doute pas un modèle à suivre, car le contexte politique est moins favorable aux nationalistes écossais. Le gouvernement catalan avait organisé la consultation parce que les sondages étaient largement favorables à l’indépendance. La situation est très différente à Édimbourg puisque les sondages sont toujours restés très serrés sur la question de l’indépendance de l’Écosse, même depuis le référendum de 2016 sur la sortie de l’Union européenne.

Un dernier argument, de common law cette fois, pourrait être invoqué à l’encontre de la démarche unilatérale. Le référendum écossais de 2014 avait été organisé à la suite de l’accord d’Édimbourg, signé le 15 octobre 2012 entre le gouvernement britannique et le gouvernement écossais. Pour les différents acteurs politiques, il s’agit d’un précédent dont il serait difficile de s’écarter et ce point de vue a longtemps été partagé à Londres et à Holyrood. Mais le dernier refus, exprimé par Boris Johnson en janvier 2020, a conduit à un changement de cap du SNP. Le 24 janvier 2021, Nicola Sturgeon, après avoir rappelé qu’elle entend privilégier la voie des urnes, a annoncé qu’un nouveau refus du gouvernement britannique après une nette victoire des indépendantistes le 6 mai 2021 l’obligerait à organiser unilatéralement un référendum consultatif. Pour le First minister, ce ne serait plus alors une question juridique, mais une question de démocratie.

L’argument de la victoire électorale aux élections du 6 mai

En position de force grâce à des succès électoraux répétés, Nicola Sturgeon demeure persuadée que ce sont des victoires électorales qui lui permettront d’arracher l’organisation d’un nouveau référendum. Mais pour avancer sur la voie d’une indépendance qu’elle juge inéluctable, elle a dû d’abord démontrer que le résultat du scrutin de 2014 était devenu obsolète. La levée de cet obstacle a été rendue possible par le résultat du référendum de 2016 sur la sortie de l’Union européenne. Désormais, pour le SNP, une nette victoire des indépendantistes lors du scrutin du 6 mai 2021 lierait politiquement Boris Johnson. À défaut, elle légitimerait l’action unilatérale.

– Le Brexit : un changement de circonstance depuis le premier référendum sur l’indépendance

Après le scrutin de 2014, l’idée que le résultat avait réglé la question « pour une génération » avait fait consensus. Cependant, le résultat du référendum de 2016 sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne a donné un argument très fort aux nationalistes écossais pour envisager qu’il puisse en être autrement. Nicola Sturgeon n’a d’ailleurs pas entendu longtemps pour le brandir. Dès le 24 juin 2016, elle a déclaré que le résultat du référendum  constituait « un changement matériel de circonstance » justifiant que son gouvernement adresse une nouvelle demande au gouvernement britannique. L’idée avancée est que les électeurs écossais ne pouvaient pas savoir, en 2014, qu’en choisissant de rester au sein du Royaume-Uni, ils seraient sortis de l’Union européenne contre leur gré quelques années plus tard. Autrement dit, s’ils avaient su, ils auraient peut-être choisi l’indépendance. Le résultat du référendum sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne est éloquent. Si 52,5 % des électeurs ont voté en faveur du Brexit, 62 % des Écossais ont voté pour le maintien. Même pour les conservateurs, l’argument du « changement de circonstance » est difficile à contrer, mais cela n’a pas changé leur opposition à la désunion. En 2017, Theresa May a rejeté la demande qui lui avait été transmise par le gouvernement écossais. Le SNP s’est alors concentré sur les échéances électorales pour redonner à son projet la légitimité qui lui avait permis de convaincre David Cameron en 2012. Forte d’une victoire écrasante dans les circonscriptions écossaises lors des élections législatives britanniques du 12 décembre 2019 (48 sièges obtenus par le SNP sur 59 à pourvoir), Nicola Sturgeon a renouvelé la demande. Le gouvernement de Boris Johnson, lui aussi conforté par le scrutin, l’a fermement rejetée le 14 janvier 2020. Qu’à cela ne tienne : le véritable objectif du SNP est un autre scrutin, celui des élections législatives écossaises du 6 mai 2021. La stratégie est simple pour Nicola Sturgeon : placer l’indépendance au cœur de la campagne pour qu’un succès franc ne puisse s’analyser autrement que comme un mandat renouvelé en vue de l’indépendance. L’idéal serait même la majorité absolue des sièges Holyrood. Le SNP se trouverait alors dans les mêmes conditions qu’en 2011, avant qu’Alex Salmond n’aille convaincre David Cameron d’accepter la tenue du premier référendum.

– L’objectif du SNP : obtenir la majorité absolue au Parlement d’Holyrood

À l’heure actuelle, le SNP ne dispose pas de la majorité absolue des sièges au Parlement écossais. Il faut dire que le scrutin du 5 mai 2016 avait été organisé peu de temps avant le référendum sur la sortie de l’Union européenne, à un moment où presque personne ne voyait le camp du Leave l’emporter. Lors des élections, le SNP avait obtenu 63 sièges sur les 129 à pourvoir, loin devant les conservateurs (31 sièges) et les travaillistes (24 sièges). Depuis, le Brexit est intervenu et les autorités dévolues ont été fermement tenues à l’écart tant de la décision que du rapatriement des pouvoirs transférés à l’Union européenne. Dans un tel contexte, le SNP n’a pas le droit à l’erreur, car un résultat en deçà du score de 2016 fragiliserait la cause indépendantiste. Si une défaite est totalement exclue (les sondages placent le SNP au-delà des 45 %, contre 25 % environ pour les partis conservateur et travailliste), un score décevant pourrait enterrer les espoirs de référendum. C’est évidemment l’issue que le parti de Boris Johnson espère, mais les sondages sont têtus. Surtout, la côte de Boris Johnson est si basse en Écosse qu’il a dû renoncer au déplacement de campagne qu’il avait initialement prévu pour soutenir les candidats écossais de son parti. Pour le SNP, l’objectif électoral n’est pas seulement d’améliorer le score de 2016, mais plutôt de se rapprocher de la performance de 2011. La logique est implacable, car c’est la majorité absolue obtenue en 2011 (69 sièges sur 129 et 45,4 % des voix) qui a permis au SNP d’être en position de force dans la négociation avec le Premier ministre David Cameron. Comme en 2011, les sondages de 2021 donnent de manière constante le SNP aux alentours de 45 %, voire au-delà. Mais il est impossible de raisonner à partir de pourcentages, car le mode de scrutin écossais repose sur un double vote : 73 sièges sont à pourvoir au scrutin majoritaire uninominal à un tour dans des circonscriptions et 56 à la représentation proportionnelle au sein des huit régions. La quasi-totalité des sièges remportés par le SNP l’est dans les circonscriptions. La clef du scrutin se situe dans la seconde partie du vote. En effet, une majorité écrasante des partis indépendantistes enverrait le même message à Londres qu’une majorité absolue obtenue par le SNP.

L’hypothèse d’une victoire écrasante des partis indépendantistes

Pour comprendre cette autre branche de l’alternative, il faut s’arrêter sur les difficultés rencontrées par le SNP depuis août 2018. C’est à ce moment que l’ancien leader emblématique Alex Salmond a quitté le parti en raison d’accusations d’infractions sexuelles. Après une mise en accusation formelle en janvier 2019, il a fini par être acquitté en mars 2020. Tout cela aurait pu ne pas affecter sa successeur Nicola Sturgeon, mais, au début de l’année 2021, Alex Salmond a ouvertement mis en cause le gouvernement écossais pour sa gestion de l’affaire. Face à la commission parlementaire chargée d’enquêter, il a accusé Nicola Sturgeon d’avoir violé le Code ministériel au cours de la procédure (notamment en mentant sur le moment où elle a eu connaissance de l’affaire et en n’organisant pas l’enregistrement de différentes réunions gouvernementales organisées sur la question). La tournure des événements aurait pu avoir une incidence forte sur l’opinion et peser sur les élections à venir. Le 22 mars 2021, une enquête indépendante a toutefois conclu à l’absence de violation du Code, ce qui a relancé le parti nationaliste à l’approche des élections. De con côté, Alex Salmond a créé un nouveau parti indépendantiste, le parti Alba (« Alba » veut dire « Écosse » en Gaelic écossais). Son objectif affiché est de contribuer à la constitution d’un bloc indépendantiste lors des élections. En effet, si le parti Alba n’est crédité que de 6 % des suffrages, son rôle dans le scrutin de liste, auquel s’ajoute celui du parti pro-indépendance Scottish Greens, pourrait permettre à un bloc indépendantiste de rafler jusqu’à 2/3 des sièges du Parlement (environ 85 sièges). Il s’agit d’une hypothèse plausible qu’il faut envisager avec prudence, car l’émergence de ce nouveau parti est très récente et la côte de popularité d’Alex Salmond est au plus bas. Quel que soit le score de son. parti, il y a de bonnes chances que le bloc indépendantiste décuple l’autorité des nationalistes dans la future assemblée, ajoutant à la pression que le scrutin ne manquera pas de faire peser sur Boris Johnson.

– L’accessoire : la défaite du parti conservateur contre le parti travailliste

Une autre circonstance qui pourrait être favorable à la cause indépendantiste serait une défaite du parti conservateur face au parti travailliste. Historiquement, le Labour fait de meilleurs scores que les tories en Écosse (en 2011, 37 sièges contre 15). Cependant, lors du scrutin de 2016, le parti conservateur est passé devant avec 31 sièges contre 24 (les deux partis obtenant 22 % des voix). En 2021, les deux partis traditionnels sont très proches sont donnés au coude-à-coude dans les sondages. Si le parti de Boris Johnson a pu sembler avoir un léger avantage, les travaillistes résistent bien grâce, notamment, à la popularité croissante de leur leader en Écosse, Anas Sarwar. Si le parti conservateur est distancé par le Labour, cela n’aura pas de conséquence directe sur la question de l’indépendance, mais, si elle s’ajoute à une victoire écrasante du SNP et à l’émergence d’un bloc indépendantiste plus fort que jamais, Boris Johnson sera politiquement dos au mur.

Une hypothèse peu évoquée : la dissolution du Parlement écossais en cas de refus du gouvernement britannique et la tenue d’élections en forme de référendum

Si les indépendantistes obtiennent le meilleur résultat possible lors des élections, c’est-à-dire 2/3 au moins des sièges à pourvoir, une nouvelle hypothèse pourrait se faire jour. En effet, la section 3 §1(a) du Scotland Act prévoit que le Parlement écossais peut décider de sa propre dissolution si 2/3 de ses membres le décident au cours d’un vote formel. En cas de refus de Boris Johnson d’accéder à la demande d’un nouveau référendum, les indépendantistes (SNP, Alba et Scottish Greens) pourraient décider d’une dissolution pour que soient organisées de nouvelles élections en forme de référendum pour ou contre l’indépendance. Une telle hypothèse permettrait à Nicola Sturgeon de poursuivre dans la voie des urnes en s’évitant une voie unilatérale potentiellement illégale. La pression qui résulterait d’un scrutin tout entier centré sur la question de l’indépendance pourrait devenir insoutenable pour le gouvernement britannique. Ironiquement, de telles élections législatives ressembleraient peu ou prou aux élections législatives britanniques du 12 décembre 2019 qui s’étaient transformées en quasi-référendum pour ou contre l’accord de Brexit obtenu par Boris Johnson.

Conclusion

Quel que soit le résultat du scrutin du 6 mai 2021, la question de l’indépendance va continuer à empoisonner à moyen terme les relations entre le gouvernement écossais et le gouvernement britannique. Il y a fort à parier que Boris Johnson fera tout ce qui est en son pouvoir pour ne pas être le Premier ministre qui permettrait la tenue d’un nouveau référendum et, peut-être, l’indépendance de l’Écosse. Si la pression populaire se fait trop forte et qu’il accepte la tenue d’une nouvelle consultation, rien n’indique que le résultat serait différent de 2014. Selon les sondages, la question divise toujours à peu près équitablement l’électorat écossais, si bien que la balance pourrait pencher d’un côté comme de l’autre. Dans un tel scrutin, une chose est certaine : Nicola Sturgeon et Boris Johnson joueraient tous les deux leur carrière politique.