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Éditorial : Le Brexit, 5 ans après, un anniversaire sans tambour ni trompette

Par Aurélien Antoine

Ce 23 juin 2021, cinq années ont passé depuis que les Britanniques (ou plutôt les Anglais et les Gallois) ont choisi de sortir de l’Union européenne. Un rapide examen des unes de la presse européenne (aussi bien dans ses formats papier que numériques) démontre que l’événement historique ne tient plus une place de choix dans l’actualité. Parmi les quotidiens nationaux français, seul le journal La Croix a choisi d’en faire sa une et Les Échos une analyse véritablement détaillée. L’Opinion y consacre son éditorial. Le Monde lui préfère les élections régionales, reléguant l’événement en information secondaire. Libération se concentre sur les droits des citoyens à la marge d’une édition consacrée principalement à la politique nationale. Le Figaro ne fait que l’évoquer dans la 28e page de son édition du jour anniversaire. Chez nos voisins d’outre-Manche, le Guardian se contente de quelques articles dans les pages intérieures. The Scotsman n’en fait par le coeur de l’actualité du 23 juin.

L’ensemble des analystes s’accordent pour considérer que le Brexit n’est pas un succès. Bien souvent, les propos n’ont rien de vraiment original, tant les difficultés liées au Brexit étaient prévisibles : réduction des échanges entre le Royaume-Uni et l’UE, augmentation des lourdeurs administratives et des formalités douanières, complexité de la mise en oeuvre du protocole nord-irlandais, raidissement des relations entre l’Angleterre et l’Écosse, nouvelles contraintes pesant sur les citoyens européens et britanniques, tensions dans le secteur de la pêche, volonté de l’Union de ne pas faire cadeaux à la City, etc.

Plusieurs médias relayent, par ailleurs, les résultats de sondages qui montrent que la population britannique reste partagée sur le Brexit. Comme le révèle Les Échos, 80 % des Britanniques voteraient à l’identique si un nouveau référendum était organisé sur le sujet.

L’ensemble des informations diffusées par les médias européens est souvent enrichissant. Toutefois, un aspect est peu, voire jamais évoqué : celui des enseignements que l’Union européenne aurait tiré du Brexit. Il est naturel que les réflexions portent d’abord sur l’État qui a décidé de sortir, en particulier lorsque les personnalités politiques qui ont soutenu ce projet ont avancé que ce serait un triomphe et que, finalement, les ambitions affichées sont loin d’avoir été atteintes. Cette approche ne saurait être suffisante pour révéler les tenants et les aboutissants du Brexit, d’autant qu’au lendemain du référendum du 23 juin, une partie non négligeable des éditorialistes avait souligné que la sortie du Royaume-Uni de l’UE était aussi un échec pour l’UE. Michel Barnier n’a eu de cesse de le rappeler, y compris dans son récent ouvrage, La Grande Illusion. Mais, à l’instar de ce que l’ancien négociateur en chef de la task force produit dans son opus, les questionnements sur l’Union européenne après le 23 juin restent rhétoriques et n’ont pas encore aboutit à une réflexion en profondeur sur son évolution politique et ses modalités de fonctionnement qui devraient aujourd’hui dominer l’agenda européen.

Il a souvent été affirmé que l’UE progressait sous l’effet des crises. Si le Brexit en fut une pour le Royaume-Uni, il n’est pas évident que, cinq ans après, tel soit la conviction des dirigeants de l’UE et des États membres en ce qui les concerne. De façon générale, les négociations du Brexit ont entraîné des propos très positifs et laudatifs à l’égard de l’UE avec trois arguments dont il est difficile de nier la pertinence : unité des États membres, travail remarquable de la task force et de son chef, et rigueur juridique face à la légèreté parfois affichée par les négociateurs britanniques. Sur le fond, l’Union européenne a su faire preuve d’inventivité afin de préserver son marché grâce aux conditions d’une concurrence équitable (level playing field), standard qui pourrait être mobilisé à l’avenir dans les relations commerciales avec les États tiers. En outre, et malgré les concessions faites à Boris Johnson à l’automne 2019, le frontstop irlandais qui s’est substitué au filet de sécurité (backstop) pour préserver l’accord du Vendredi saint a bien évité le rétablissement d’une frontière entre le nord et le sud de l’île, même s’il suscite encore bien des problèmes et n’a pas empêché que des tensions inquiétantes émergent à nouveau en Irlande du Nord. Il faut également saluer le positionnement strict de l’UE sur l’octroi d’équivalences dans la finance qui, contrairement à ce que certains dirigeants de la City ont pu penser de façon quelque peu arrogante en raison de leur leadership dans ce secteur économique, ne saurait être considéré comme un dû.

Au terme de ces cinq années, si le Brexit est une mauvaise nouvelle pour l’Union européenne, sa gestion serait un succès à tel point qu’il n’a entraîné aucune tension entre les États membres. Dans ces circonstances, il ne serait  pas pertinent d’évoquer une quelconque crise susceptible de la faire évoluer. C’est regrettable, et ce, pour trois raisons. Tout d’abord, le fait que la qualité des négociations ait finalement pris le pas sur ce que dit de l’UE l’événement d’un Brexit souvent présenté comme un problème exclusivement britannique, révèle que le bon fonctionnement technocratique de la gouvernance de l’UE suffit à éclipser la faiblesse d’un projet politique qui peine à relever les défis sociétaux contemporains.

Ensuite, la bonne gestion du Brexit par l’Union dans un premier temps ne doit pas occulter la prudence qui doit être de mise afin d’apprécier les apports des deux traités du Brexit sur les moyen et long termes. Les deux textes montrent déjà leurs limites. Conformément à ce que nous avions écrit il y a plusieurs mois, le traité de commerce et de coopération n’est qu’une base qui a d’abord eu pour finalité de rassurer les milieux économiques. Bien des aspects doivent encore être précisés et éclaircis. La logique gagnant/perdant qui a eu tendance à s’imposer dans les semaines qui ont suivi l’entrée en vigueur provisoire du TCC (avant qu’elle ne devienne définitive le 1er mai)  n’est d’aucune pertinence. Les médias ne sont pas toujours d’une grande lucidité sur ce sujet. C’est ainsi que les conséquences du retrait du Royaume-Uni sur le budget européen ont été peu évoquées depuis le 1er janvier, tout comme celles portant sur la défense, la sécurité et, plus largement, sur le soft power européen. Les économistes conviennent également qu’il est ardu d’affirmer que le Brexit a été une catastrophe économique. La crise de la Covid-19 est pour beaucoup dans l’impossibilité statistique devant laquelle les chercheurs se trouvent actuellement pour évaluer avec certitude l’étendue des effets du Brexit, même s’ils sont, pour l’heure, indubitablement négatifs. 

Enfin, la rigueur européenne sur certains dossiers (Irlande du Nord, pêche, etc.) n’est pas toujours de bon aloi. Il est évidemment dans l’intérêt de l’Union de faire en sorte que le Brexit soit durablement un problème afin d’en faire un exemple à ne pas suivre pour d’autres États membres qui auraient des velléités de départ. Pourtant, à trop jouer le rigorisme juridique contre la souplesse politique, l’Union européenne prête le flanc à la critique. L’engagement de procédures contre le Royaume-Uni pour le non-respect des traités organisant le Brexit est certes justifié en droit. Cependant, outre le fait que l’effet concret de ses actions doit être relativisé du fait de leur longueur, le refus catégorique d’accepter des délais supplémentaires au Royaume-Uni pour qu’il s’adapte à de nouvelles règles, notamment en vue d’assurer la viabilité du protocole sur l’Irlande du Nord, sont discutables. Le gouvernement britannique est fautif par son impréparation, parfois son incompétence et sa volonté d’assouplir des règles auxquelles il a souscrit il y a quelques mois, tout en excluant l’extension d’une période transitoire. Il n’en demeure pas moins qu’un terrain d’entente doit être trouvé, ce qui n’est possible qu’en vertu de concessions réciproques. C’est d’ailleurs ce qui s’est régulièrement passé dans les négociations des traités de retrait, puis de commerce et de coopération. Le rapport de force doit donc progressivement laisser la place à plus de bonne foi et de bonne volonté de part et d’autre, sans considérer que les blocages seraient systématiquement imputables aux Britanniques. Le tropisme punitif de l’UE à l’égard du Royaume-Uni peut d’ailleurs surprendre, tant elle peut parfois faire preuve de souplesse sur d’autres sujets, notamment le respect de l’État de droit. En outre, la rigueur et l’unité dont elle est créditée dans le cadre du Brexit ne sont pas, loin s’en faut, généralisées. La gestion de la crise sanitaire et des stocks de vaccins au début de l’année l’a montré. Au-delà de ces circonstances, l’UE n’est toujours pas convaincante dans les champs sociaux et environnementaux. Les idées économiques orthodoxes continuent de dominer sa doctrine et celle des États membres. Or le Brexit est aussi le produit du rejet, par les classes populaires, d’une évolution de l’UE qui ne leur est plus guère favorable.

En somme, tout comme le projet de Global Britain ou le mantra « Take back control » qui découleraient du Brexit sont des faux-semblants du côté britannique, l’appel au sursaut politique de l’Union européenne après les résultats inattendus du 23 juin 2016 n’a pas été entendu. Cette ambition légitime a cédé à la facilité d’une critique systématique du choix des Britanniques. Le Brexit serait-il alors l’histoire d’une occasion manquée pour l’Union européenne ?


Pour poursuivre les réflexions, nous renvoyons à deux éditoriaux qui reviennent sur cet « anniversaire », de qualité et accessibles en ligne :

 
Dans le Guardian :

 

Par ailleurs, nous attirons l’attention de nos lecteurs sur la défaite conservatrice lors de l’élection partielle Chesham et Amersham. Bastion du parti tory, le candidat du Lib-dem a pourtant remporté cette circonscription. Alors que les conservateurs sont parvenus à faire tomber le mur rouge du nord de l’Angleterre sur fond d’un Brexit que les électeurs de cette région soutenaient, la récente défaite électorale suscite l’inquiétude du côté des tories. Ce serait le signe avant-coureur d’un sud de l’Angleterre, à l’électorat plutôt riche, diplômé et europhile, qui prendrait ses distances avec les conservateurs. Le mur bleu se fissurerait-il à son tour ?

Dans la droite ligne de ce qui précède, le week-end passé a aussi été marqué par la défection de l’ancien Speaker, John Bercow, du parti conservateur au profit d’un rapprochement vers les travaillistes. Ceux qui connaissent bien le personnage ne seront pas étonnés. Outre le fait qu’il s’est frontalement opposé au gouvernement actuel à l’occasion des débats sur l’accord de retrait, John Bercow souligne dans une interview à The Observer son attachement à l’égalité, la justice sociale et l’internationalisme que son ancien parti ne promouvrait plus. Ses détracteurs y voient l’influence de sa compagne, proche du Labour, et une vengeance après que le Premier ministre a refusé de demander à la reine de le faire Lord (en rupture avec les conventions qui veulent que tout ancien Speaker termine sa carrière politique à la chambre haute du Parlement britannique). Nul ne sait, pour l’heure, quelles sont les ambitions de John Bercow et quelle place les travaillistes voudront bien lui faire.

 

Quis Separabit : l’unionisme en pleine crise existentielle dans l’ère post-Brexit

Par Marie-Claire Considère Charon, Professeure émérite à l’Université de Franche-Comté

Le regain de violence qui a frappé l’Irlande du Nord en avril 2021 a soulevé une série de questions sur les motivations et l’état d’esprit de la communauté unioniste à l’heure post-Brexit. Ses militants, qui se manifestent en général l’été à l’occasion des célébrations loyalistes[1] autour de la victoire du protestant Guillaume d’Orange sur son adversaire, le roi catholique Jacques II à la bataille de la Boyne le 10 juillet 1690, a voulu faire entendre son rejet du Protocole nord-irlandais, inclus dans l’Accord de retrait de décembre 2019[2] et destiné à réguler les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord.

Si la violence a souvent pu être attribuée aux paramilitaires républicains, l’unionisme s’est également militarisé dès le début du XXe siècle avec la création de la Force Volontaire d’Ulster (UVF) en 1913 et, plus tard, avec l’Association pour la Défense de l’Ulster (UDA) créée en 1971 qui chapeaute un certain nombre de groupes loyalistes comme la Force volontaire loyaliste et les Défenseurs de la main rouge[3]. Depuis les difficultés à mettre en œuvre le nouveau dispositif prévu par le Protocole annexé à l’accord de retrait, le malaise vécu par la communauté unioniste s’accentue et interroge l’avenir de la province. Cela s’est traduit par diverses initiatives visant à dénoncer l’impraticabilité du Protocole et à en réclamer le retrait. Début février 2021, le Parti unioniste démocrate, dirigé par Arlene Foster, publiait alors un plan en cinq points pour la suppression du Protocole[4] dont il dénonçait les dégâts causés aux échanges commerciaux ainsi que les menaces à l’encontre de l’union.

I. Le recours juridictionnel contre le Protocole

Les dispositions prévues par le Protocole, censées être mises en place au 1er janvier 2021, dans le but d’éviter le retour d’une frontière terrestre entre la province d’Ulster et la République d’Irlande, créent, comme nous l’envisagions dans une contribution précédente pour l’Observatoire[5], une frontière douanière de fait en mer d’Irlande. L’Irlande du Nord appartient désormais à deux zones douanières distinctes.

Après avoir demandé l’avis juridique d’experts en droit constitutionnel, le Parti unioniste démocrate, le Parti unioniste d’Ulster et la Voix traditionnelle unioniste, ont déposé le 21 février 2021 un recours auprès de la Haute Cour d’Irlande du Nord, appelée à statuer sur la légalité du Protocole qui, selon la dirigeante du DUP, n’est pas compatible avec l’Acte d’Union de 1801, ni avec l’Accord de Belfast, dit du Vendredi Saint, de 1998.

Les trois chefs des partis unionistes, Arlene Foster, pour le Parti unioniste démocrate, Steve Aiken, pour le Parti unioniste d’Ulster et Jim Allister, pour la Voix Traditionnelle unioniste, rejoints par l’un des principaux architectes de l’Accord de Belfast, David Trimble[6], ont été entendus par la cour le vendredi 14 mai.

1. Le moyen tiré de la rupture d’égalité entre citoyens britanniques

Après avoir rappelé que le Royaume-Uni disposait d’une constitution partiellement écrite et qu’une partie de la Constitution est constituée par l’Acte d’Union, l’ancien conseiller juridique auprès de l’exécutif nord-irlandais, John Larkin, conseil des requérants, a invoqué l’article 6 de l’Acte de 1801[7] qui interdit au Gouvernement de sa Majesté de conclure un accord avec une puissance étrangère, ou d’appliquer une loi interne ou toute autre disposition juridique qui ne place sur le même pied d’égalité les sujets de Sa Majesté de Grande-Bretagne et ceux d’Irlande du Nord vis-à-vis de cette puissance étrangère. Il dispose également que tous les biens échangés entre la Grande-Bretagne et l’Irlande le sont sans taxes ni droits de douane.

Le représentant des unionistes soutint ensuite que, contrairement à ce qui est souligné dans le Protocole[8], le libre accès à la Grande-Bretagne des marchandises en provenance d’Irlande du Nord n’est pas assuré et qu’il s’agit là d’un problème constitutionnel majeur. Les marchandises en provenance d’Irlande du Nord ne sont plus assimilables à celles qui viennent de Liverpool, d’Édimbourg, de Cardiff ou de Londres, car elles ne circulent plus librement au sein du marché interne britannique. Par conséquent, le Protocole est illégal en ne traitant pas également les sujets de Sa Majesté dans leur rapport à l’Union européenne.

John Larkin a ajouté que la situation dans laquelle le Protocole nord-irlandais plongeait l’Irlande du Nord (soumise à des taxes qu’elle n’avait pas votées) était comparable au statut juridique du régime de Vichy, tenu de se conformer aux instructions des occupants en matière de contrôle et d’inspection des échanges de marchandises. Le conseil des unionistes a aussi avancé le slogan politique de la Révolution américaine : « no taxation without representation ». (résumant l’un des principaux griefs des colons contre la mère patrie du fait qu’ils n’avaient pas de représentants à Westminster). Pour l’avocat, l’Irlande du Nord serait, ni plus ni moins, en partie annexée par l’Union européenne[9].

2. La question du consentement à un changement constitutionnel

Le 14 mai, John Larkin (QC) reprenait une déclaration assermentée (affidavit), formulée par l’ancien Premier ministre d’Irlande du Nord et Prix Nobel de la Paix, Lord Trimble. Le 5 février 2019, il s’était officiellement opposé à la création d’un statut distinct pour l’Irlande du Nord tel qu’il figurait dans l’accord de retrait négocié par Theresa May le 14 novembre 2018. Il avait alors menacé de déposer un recours en justice contre ledit traité pour violation de l’accord du Vendredi saint. Le recours aurait porté sur deux points. Le premier était que l’accord de retrait, qui incluait alors le dispositif du backstop ,changeait les compétences de l’administration dévolue et introduisait de nouvelles dispositions institutionnelles. Le second consistait à soutenir que le filet de sécurité menaçait de modifier la place de l’Irlande du Nord dans le Royaume-Uni sans avoir sollicité au préalable le consentement de ses citoyens.

Or, l’accord de Belfast de 1998 précise qu’il ne saurait y avoir de changement de la situation constitutionnelle de la province sans le consentement d’une majorité d’électeurs[10]. De même, dans l’article 18 du Protocole nord-irlandais révisé, inclus dans l’accord de retrait négocié par Boris Johnson le 22 octobre 2019 (« Consentement démocratique en Irlande du Nord »), il est rappelé que, conformément aux accords de paix, les institutions nord-irlandaises seront périodiquement appelées à renouveler leur approbation aux arrangements commerciaux fixés par les articles 5 à 10 du Protocole tant qu’ils seront en place[11]. À chacune de ces occasions, les Nord-Irlandais pourront soit voter sur le maintien de ces arrangements ou au contraire choisir de s’y soustraire et mettre ainsi un terme au Protocole.

Toutefois, le processus de décision n’est pas précisé dans l’accord de retrait, mais dans une déclaration unilatérale du Gouvernement de Sa Majesté[12] dans laquelle il est indiqué que le Parlement d’Irlande du Nord votera une motion en faveur du maintien du Protocole dont l’intitulé exact sera proposé par le Premier ministre nord-irlandais et le vice Premier ministre. Si une décision est prise sur la base d’une majorité simple, l’Assemblée pourra revoter quatre ans plus tard. Si elle s’appuie sur une majorité transcommunautaire, soit une majorité de membres dans les deux communautés ou 60% des membres de l’Assemblée et, au moins 40% dans chacun des deux camps, nationaliste et unioniste, alors l’Assemblée pourra attendre huit ans avant de renouveler son consentement[13]. Le premier vote de consentement est prévu en décembre 2024.

L’application du mécanisme du consentement, qui est d’une assez grande complexité, a suscité diverses contestations de la part des partis nord-irlandais. Le parti unioniste démocrate a dénoncé les modalités du vote qui, selon ses responsables, violent le principe de consentement tel qu’il est spécifié dans l’Accord du Vendredi saint où le vote d’une majorité simple suffit sans nécessairement le soutien des deux communautés.

Mais, le recours déposé par les unionistes se fondait également sur des incompatibilités jugées graves, entre le Protocole et l’Accord du Vendredi Saint[14] et comparables à celles qu’avaient dénoncées Lord Trimble. Non seulement le Protocole isolerait la province du reste du Royaume-Uni en créant une frontière effective entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, mais il maintiendrait également la province en alignement avec le marché unique pour les marchandises, ce qui représenterait une modification fondamentale du statut constitutionnel de l’Irlande du Nord sans qu’elle ait été consultée au préalable.

La mise en œuvre du Protocole, au mépris total du principe de consentement à toute modification constitutionnelle de la province, principe considéré comme le pilier central de l’Accord du Vendredi Saint et consacré par le droit européen, signifierait, aux yeux de l’avocat des requérants, un déni flagrant de démocratie. L’Irlande du Nord, ajoutait-il lors de sa plaidoirie, « ne fait plus pleinement partie du Royaume-Uni. Elle a été partiellement annexée par l’Union européenne ».

3. La violation du droit de l’Union européenne

John Larkin a enfin concentré ses arguments sur les violations supposées du droit de l’Union européenne dont dépend encore partiellement la province. Il invoquait l’article 10 du Traité sur l’Union européenne. En vertu de cette disposition, « Le fonctionnement de l’Union est fondé sur la démocratie représentative. Les citoyens sont directement représentés, au niveau de l’Union, au Parlement européen ». Pour l’avocat, les citoyens nord-irlandais en seraient totalement exclus alors même qu’une partie du droit de l’Union leur est applicable.

De plus, se fondant dans l’article 50[15], John Larkin observait que les traités de l’UE cessaient de s’appliquer à l’Etat concerné dès la mise en application de l’accord de retrait. Or, le fait que l’application des nouvelles dispositions concernant l’Irlande du Nord n’aient pas de limite temporelle quant à leur application entraînerait une incompatibilité avec l’économie générale du § 3 de l’article 50.

Il se référait également à l’article 3 du Protocole n°1 de la Convention européenne des droits de l’homme concernant les droits des citoyens à des élections libres[16] pour dénoncer le fait que les citoyens nord-irlandais étaient soumis à des lois sans avoir de rôle (direct ou par le biais de leur représentants) dans le processus législatif. En reprenant les arguments naguère avancés par Lord Trimble[17], John Larkin dénonce les conséquences juridiques et politiques du Protocole dans de multiples domaines tels que l’économie, l’environnement, l’agriculture, les droits des travailleurs, et une foule de réglementations allant des normes de construction à l’utilisation des herbicides, qui ne relèveraient plus du pouvoir législatif de Westminster, ni de celui de l’Assemblée de Stormont, mais de décisions prises par Bruxelles.

Pour d’autres acteurs de l’action juridictionnelles, c’est bien sur ce sujet que le Protocole pose un problème de droit ab initio : le gouvernement britannique aurait fait preuve d’une carence majeure en ne consultant pas les citoyens nord-irlandais sur un changement constitutionnel essentiel puisqu’il touche à la nature même de l’union avec la Grande-Bretagne[18].

En réponse au réquisitoire de John Larkin, Tony McGleenan, représentant le gouvernement britannique, a souligné, à la surprise générale, que l’article 6 de l’Acte d’Union ne s’appliquait plus, car le gouvernement britannique l’avait abrogé pour assurer la mise en œuvre du Protocole nord-irlandais. Cette nouvelle a causé la consternation chez les unionistes qui y ont vu la fin d’une union en place depuis plus de deux siècles. Par ailleurs, l’avocat du gouvernement a répondu aux unionistes que contester la légalité du Protocole revenait à mépriser la volonté du Parlement, exprimée sous la forme de législation primaire à l’occasion de la ratification de l’Accord et de sa transposition le 23 janvier 2020 en droit britannique (European Union Withdrawal Agreement Act). Les débats ont porté ensuite sur la manière par laquelle le Parlement pouvait abroger des lois de façon explicite ou implicite. L’examen du recours prenait fin le 18 mai et le jugement sera prochainement mis en délibéré. L’importance de cette action contentieuse s’inscrit dans une distanciation progressive entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne.

II. Une lente érosion des liens avec la Grande-Bretagne

Le Protocole nord-irlandais, qui est souvent perçu par les Unionistes comme un ultime coup porté à l’union, survient à la suite d’une lente érosion des liens qui unissent l’Irlande du Nord à la Grande-Bretagne. Avec l’accord de Hillsborough signé par la Première ministre Margaret Thatcher et son homologue irlandais Garret Fitzgerald en novembre 1985, la République d’Irlande obtenait un droit de regard sur les affaires internes de l’Irlande du Nord. C’était alors que l’idée d’un éventuel transfert de souveraineté de la province, si lointain soit-il, commençait à poindre. Malgré les assurances des autorités britanniques, nombre d’unionistes avaient pris conscience qu’ils n’étaient plus tout à fait les maîtres de leur destin et que l’Union était peut-être en sursis, comme l’avait laissé entendre un député du Parti unioniste d’Ulster. Harold McCusker s’était fermement opposé à l’accord de Hillsborough, qui, selon ses mots, plaçait l’Irlande du Nord « sur le rebord de la fenêtre de l’Union[19] ». Moins de dix ans plus tard, la Déclaration de Downing street en 1993, qui affirmait que la Grande-Bretagne n’avait « pas d’intérêt stratégique ou économique personnel en Irlande du Nord », fut perçue par les unionistes comme un renoncement au profit du nationalisme irlandais.

La devise de l’Association pour la défense de l’Ulster, Quis separabit (Qui nous séparera ?), qui figure en haut de cet article, prend sans doute aujourd’hui, pour les unionistes, qui ne sont plus dupes des promesses et des déclarations péremptoires du Premier ministre, une résonnance particulièrement forte. Leur sentiment d’insécurité constitutionnelle n’a jamais été aussi palpable et leur hostilité à l’égard du Protocole nord-irlandais est à la mesure de la terreur qu’ils éprouvent à l’idée d’être coupés de la Grande-Bretagne. Ils craignent de voir leur identité britannique se dissoudre dans la reconfiguration post-Brexit. La contraction programmée du territoire britannique qui, pour les Républicains, représente l’aboutissement du processus de décolonisation avec la disparition du « dernier bastion de l’Empire », revêt aux, yeux des unionistes, l’allure d’une tragédie, d’autant plus grave qu’ils se sont toujours faits les champions de la britannicité[20] en s’opposant ainsi au projet d’autonomie (Home rule) des gouvernements libéraux en Angleterre de la fin du XIXe siècle. Pendant la Seconde Guerre mondiale, Belfast, qui disposait alors d’un potentiel industriel fondé sur la métallurgie et les chantiers navals, fut l’une des grandes villes les plus bombardées par les forces allemandes en étant détruite à 52%. L’ancien Premier ministre Winston Churchill fit l’éloge du « loyal Ulster » qui réussit l’exploit de sauvegarder l’ouverture des passages maritimes entre la Grande-Bretagne et l’Amérique du Nord.

Cette communion paraît aujourd’hui lointaine, alors que, de surcroît, l’Irlande du Nord est en proie à des crises politiques récurrentes.

III. Le changement de leader nord-irlandais

1. Le bilan contesté d’Arlene Foster

Le hasard du calendrier a voulu que le 14 mai 2021, qui a marqué le début de l’examen du recours contre le Protocole, soit aussi celui de l’élection du nouveau dirigeant du Parti unioniste démocrate. C’était la première fois depuis cinquante ans qu’une bataille avait lieu pour la présidence du parti. Arlene Foster, très critiquée par la base militante du parti, a, en effet, décidé de mettre fin à son mandat de chef de parti à la date du 28 mai et à celui de Première ministre du gouvernement nord-irlandais à la fin du mois de juin.

Le parcours de cette dirigeante unioniste est singulier à bien des égards. Née en 1970 dans le comté rural du Fermanagh, après des études de droit à la Queen’s University de Belfast , elle rejoint l’aile dure des avocats unionistes dans les années 1990, qui s’opposent à l’Accord du Vendredi Saint pour sa promesse de libération obligatoire des terroristes nationalistes. Trois ans plus tard, elle quitte le parti unioniste d’Ulster pour le Parti unioniste démocrate fondé par Ian Paisley[21]. Élue le 17 décembre 2015 à la tête du DUP et Première ministre d’Irlande du Nord depuis le 11 janvier 2016, elle est la première femme à accéder à cette fonction et, aussi, la plus jeune. Anglicane et transfuge du Parti unioniste d’Ulster, elle doit composer avec un noyau dur de vieux caciques ultraconservateurs, émules de Ian Paisley et déterminés à ne pas lui faciliter la tâche.

L’appartenance religieuse préfigure, en effet, très souvent l’orientation politique en Irlande du Nord. Cette imbrication a largement déterminé l’évolution politique de la province, même au sein du camp unioniste. Tout comme il est issu de deux courants d’émigration massive au début du XVIIe siècle (l’un constitué par les habitants des Hautes Terres d’Écosse et l’autre par les colons du nord de l’Angleterre), le protestantisme nord-irlandais se répartit en deux branches confessionnelles, le presbytérianisme, majoritaire en Ulster, et l’anglicanisme. Les presbytériens adhèrent à une doctrine calviniste beaucoup plus intransigeante et sectaire que les anglicans dont ils disent que ce qui les sépare du catholicisme romain « a l’épaisseur d’une feuille de papier à cigarette ».

La crise au sein de l’exécutif nord-irlandais de janvier 2017, qui a opposé Arlene Foster à Martin McGuinness, vice-Premier ministre issu du Sinn Fein nationaliste, a débouché sur la démission du représentant nationaliste et la paralysie institutionnelle qui a duré trois ans. Outre un grave scandale politico-financier dit du Cash for Ash[22] qui éclata en novembre 2016 au sein de l’exécutif biconfessionnel, des désaccords profonds ont porté sur plusieurs dossiers comme le soutien financier à la langue gaélique, la question du mariage homosexuel, et le Brexit.

Dix mois seulement après le scrutin du 5 mai 2016, des élections anticipées au Parlement de Stormont ont été organisées le 2 mars 2017. Dans un contexte post-brexit très tendu, la campagne a vu les clivages entre les deux camps, et en leur sein même, se durcir quant aux perspectives d’avenir de la province[23]. Avec 28 élus sur 90, le Parti Démocratique Unioniste n’a pas obtenu la majorité absolue. Il fut talonné par le Sinn Fein qui remporta 27 sièges, une situation inédite dans l’histoire de la province. Personnellement mise en cause dans le scandale du Cash for Ash et très fragilisée par la déroute électorale de son parti en 2017 où le DUP perdit 10 sièges, Arlene Foster a subi de très fortes pressions au sein de son parti. Son abstention lors du vote à Stormont d’une motion appelant à interdire les thérapies de conversion pour homosexuels a mécontenté un bon nombre de ses congénères évangélistes du Parti Unioniste Démocrate, largement inféodé à l’Eglise presbytérienne libre et adeptes d’une ligne dure en matière de mœurs.

Elle s’est vu également reprocher une gestion malhabile et périlleuse du processus du Brexit. En choisissant le camp du leave malgré les enjeux économiques de la province et une opinion majoritairement favorable au maintien dans l’UE, elle perdait la confiance des éléments les plus modérés de son camp. Après la signature, le 26 juin 2017, du pacte de soutien  (Confidence and supply agreement) au gouvernement, son parti bénéficiait d’un large crédit politique, dû à son rôle vital pour le gouvernement britannique, mais elle s’était opposée à l’Accord négocié par Theresa May qui aurait été infiniment plus favorable aux unionistes que son avatar conclu un an plus tard sous le mandat de Johnson. Elle n’avait pas réussi à empêcher l’instauration d’une frontière douanière entre l’Irlande du Nord et l’île de Grande-Bretagne.

Parmi les rares personnalités qui lui rendirent hommage, le Premier ministre irlandais (Taoiseach), Micheal Martin, soulignait que « pour avoir vécu l’expérience de la souffrance que provoque la violence, Arlene Foster sait, plus que bien d’autres, combien il est difficile, mais aussi combien il est important de travailler ensemble pour la paix et la prospérité de tous ». Il faisait allusion aux événements tragiques qui ont marqué son enfance, lorsqu’en 1979 son père, policier au Royal Ulster Constabulary, reçut une balle dans la tête, victime d’une tentative d’assassinat de l’IRA, et elle-même, neuf ans plus tard échappa à une autre action terroriste  de l’IRA avec l’explosion du bus scolaire qui la  conduisait au lycée.

Le bilan d’Arlene Foster est maigre et son successeur pourrait connaître un sort similaire, tant les dossiers problématiques s’amoncellent sur le bureau du nouveau chef du parti nord-irlandais qui ne souhaite pas devenir Premier ministre.

2. Un nouveau chef de file unioniste confronté à de multiples défis

La bataille pour la succession d’Arlene Foster s’est jouée entre deux hommes[24] : Sir Jeffrey Donaldson, député à Westminster pour Lagan Valley, et Edwin Poots, l’actuel ministre de l’Agriculture du gouvernement de Stormont. Jeffrey Donaldson, perçu comme le plus modéré des deux, mettait l’accent sur le besoin d’un leadership positif et s’engageait à restaurer l’unité du parti avec la perspective d’un avenir partagé pour tous en Irlande du Nord. Edwin Poots, qui s’inscrit dans la ligne dure du fondamentalisme religieux et du conservatisme social de Paisley, tout en entendant poursuivre les actions juridiques contre les arrangements post-Brexit pour l’Irlande du Nord, l’emportait sur son rival de deux voix. Il remerciait aussitôt le Dieu tout-puissant de son élection après l’épreuve qu’il avait traversée[25] et évoquait la fierté qu’il éprouvait à vivre dans un endroit aussi merveilleux que l’Irlande du Nord. Il ajouta que, pendant ses cinquante ans d’histoire, le DUP avait été la voix authentique de l’unionisme et qu’il continuerait, une fois président, à porter haut et fort les couleurs de son camp.

Il y a lieu toutefois de s’interroger sur sa décision de ne pas assumer les fonctions de Premier ministre, jugeant que la direction du parti était une affaire plus essentielle que la gouvernance de la province aux côtés de la nationaliste Michelle O’Neill à qui tout l’oppose. La recherche d’un remplaçant a été infructueuse jusqu’à présent.

Les défis qui l’attendent sont multiples et redoutables. La lettre des élus du parti, qui réclamait la démission d’Arlene Foster, contenait un appel au retour des valeurs unionistes et chrétiennes du parti, susceptible d’inciter le nouveau dirigeant à se livrer à une croisade morale, décalée par rapport aux impératifs politiques et culturels.

Le Protocole, en l’état, n’est manifestement pas applicable, mais peut-on dire qu’il soit amendable ? Edwin Poots devra répondre au désarroi des unionistes soumis aux messages souvent contradictoires de Londres et apaiser la colère des loyalistes, sans mener une campagne radicale contre le Protocole qui pourrait provoquer une nouvelle crise institutionnelle puis une élection anticipée.

L’enjeu essentiel pour Edwin Poots sera de limiter le déclin d’un parti dû aux querelles intestines qui ont causé la démission d’Arlene Foster. Il lui faudra veiller à tout prix à ce que davantage d’électeurs unionistes, parmi le plus les plus modérés, ne se tournent pas vers le parti de l’Alliance. La prochaine élection de l’Assemblée de Stormont aura lieu en mai 2022. Le Sinn Fein est donné largement en tête avec 25% de suffrages, soit neuf points de plus que le DUP. Il y a lieu de croire que ces élections pourraient bien hisser Michelle O’Neill, la Vice Première ministre, au rang de chef du gouvernement. Elle sera certainement très attentive, tout comme son partenaire, le nouvel élu, à la publication des chiffres du dernier recensement qui, vraisemblablement, livreront un rééquilibrage démographique en faveur de la communauté catholique. Cependant, il serait imprudent d’en tirer des conclusions politiques hâtives. Le parti transcommunautaire de l’Alliance, qui se situerait au même niveau de suffrages que le DUP (16%), ne souhaite pas de referendum dans l’immédiat.

Conclusion

Les difficultés liées à la mise en place des échanges commerciaux post-Brexit tiennent, d’une part, à la proximité géographique des deux zones douanières et, d’autre part, à la volonté du Premier ministre britannique de diverger des règles européennes. En effet, la proximité entre le Royaume-Uni et le continent européen signifie inévitablement qu’il y ait des échanges intenses, car il est naturel que le commerce soit intense avec ses voisins. La divergence, en revanche, implique un décalage vis-à-vis des normes et des réglementations communautaires, qui implique des barrières commerciales. Cette problématique, qui fut au cœur des négociations des deux traités du Brexit, n’est toujours pas surmontée, cinq mois après l’entrée en vigueur du traité de commerce et de coopération.

L’intransigeance des Européens, tout comme celle des responsables britanniques, s’explique par le fait que les uns défendent âprement un acquis primordial (le marché unique), tandis que les autres veulent mettre en place un projet commercial pour attirer et (re)conquérir d’autres marchés en se distinguant de l’UE.

La question nord-irlandaise ressurgit dans toute son acuité car, pour intégrer la province dans son projet, Boris Johnson défie à la fois la géographie et l’histoire de l’Ulster, à peine sortie d’un conflit ethno-politico-religieux dévastateur. Il est manifeste que les unionistes traversent actuellement une crise identitaire en prenant conscience que leur attachement indéfectible à la Couronne, tout comme leur soutien au parti conservateur, n’est pas payé en retour. Ils se sentent pris en tenaille entre Londres et Dublin et comprennent que leur province puisse devenir une entrave, voire un boulet, dans la nouvelle stratégie commerciale de Boris Johnson.


[1] Le loyalisme peut être perçu comme la branche militante de l’unionisme. Farouches partisans du maintien de la province comme partie intégrante du Royaume-Uni et en opposition ferme et résolue à tout rapprochement politique avec la République d’Irlande, il s’accompagne d’une forme de nationalisme ethnique des Protestants d’Ulster qui peut s’intégrer dans la perspective plus large d’un nationalisme britannique.

[2] Il n’a pas été confirmé que ces violences, qui ont fait plus de cinquante victimes parmi la police, aient été orchestrées par un groupe organisé, même si elles se sont concentrées dans des quartiers où sévissent des bandes criminelles associées à des organisations paramilitaires loyalistes comme la Force des volontaires d’Ulster (UVF) et plus encore l’Association de défense de l’Ulster (UDA) mise en cause dans de nombreuses affaires criminelles

[3] La main rouge est très présente dans la culture gaélique et héraldique. Elle daterait de l’époque des comtes d’Ulster. Elle aurait été utilisée par les comtes d’O’Neill qui revendiquaient l’ancien Royaume d’Ulster.

[4] Voir M.C. Considère-Charon, « Regain de violence en Irlande du Nord : le Brexit en cause » Observatoire du Brexit, 19 avril 20, https://brexit.hypotheses.org/5139.

[5] Voir notre article :Regain de violence en Irlande du Nord : le Brexit en cause, Marie-Claire Considère-Charon, 19 avril 2021.

[6] Parmi les requérants on compte également l’ancien député européen du parti du Brexit, Ben Habib et la baronne Hoey de la Chambre des Lords.

[7] Act of Union (Ireland 1800, Article Sixth, Subjects of Great-Britain and Ireland on same footing from 1 Jan, 1801, https://www.legislation.gov.uk/aip/Geo3/40/38/data.pdf).

[8] Protocole sur l’Irlande du Nord, Préambule, ….[Observant qu’aucune disposition du présent protocole n’empêche le Royaume-Uni d’assurer le libre accès au marché pour les marchandises qui circulent de l’Irlande du Nord vers le reste du marché intérieur du Royaume-Uni]…..

[9] Il peut paraître surprenant que l’Acte d’Union, qui était tout sauf démocratique, soit invoqué pour dénoncer un déni de démocratie, alors que l’écrasante majorité des catholiques étaient privés de droits civiques à l’époque.

[10] Agreement between the Government of the United Kingdom of Great-Britain and Northern Ireland and the Government of Ireland, Article 1, (i), (ii), (iii), (iv),(v),

[11]  Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, article 18, 2 à 6, Consentement démocratique en Irlande du Nord, Commission Européenne, ec.europa.eu/info/relations-united-kingdom/eu-uk-withdrawal-agreement/protocol-ireland-and-northern-ireland_fr.

[12]  Declaration by Her Majesty’s Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland concerning the operation of the ‘Democratic consent in Northern Ireland’ provision of the Protocol on Ireland/Northern Ireland, Democratic Consent Process, 3 et 4. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/840232/Unilateral_Declaration_on_Consent.pdf.

[13]Si le consentement est suspendu à quelque moment que ce soit, le dispositif cessera de s’appliquer dans les deux ans qui suivront et le Comité conjoint fera alors des recommandations au Royaume-Uni et à l’Union Européenne sur la façon de protéger l’Accord du Vendredi saint. Ces dispositions ne figuraient pas dans l’Accord de retrait négocié par Theresa May qui proposait que l’Assemblée nord-irlandaise puisse voter sur la possibilité de diverger par rapport à la Grande-Bretagne sur des domaines couverts par le Protocole, Mais ces dispositions pouvaient être transcrites en droit britannique et non dans l’Accord de retrait lui-même Brexit deal : the Northern Ireland Protocol, Institute for Government, instituteforgovernment.org.uk

[14] Institute of government, Northern Ireland protocol : consent mechanism, lundi 1er mars 2021, instituteforgovernment.org.uk

[15] Art. 50, § 3 : « les traités cessent d’être applicables à l’État concerné à partir de la date d’entrée en vigueur de l’accord de retrait ou, à défaut, deux ans après la notification visée au paragraphe 2, sauf si le Conseil européen, en accord avec l’État membre concerné, décide à l’unanimité de proroger ce délai. »

[16] « Les Hautes Parties contractantes s’engagent à organiser, à des intervalles raisonnables, des élections libres au scrutin secret, dans les conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif » Rappelons que le Royaume-Uni reste soumis à la Convention Européenne des Droits de l’Homme, destinée à protéger les droits de l’homme et les libertés fondamentales, qui n’est pas une texte émanant de l’Union Européenne mais un traité établi en 1950 par le Conseil de l’Europe.

[17]Larkin rendait hommage à Trimble en saluant les énormes sacrifices politiques et personnels qu’il avait dû faire pour aboutir à la signature de l’Accord du Vendredi saint et comprenait qu’il puisse se sentir trahi personnellement.  

[18] B. Habib, “In a new low, Boris Johnson is claiming the Act of Union no longer exists”, 20 mai 2021, newsletter.co.uk

[19] H. McCusker, « On the window ledge of the Union, Speeches in 1985 (Hansard) the API-UK Parliament, cité in Wesley Hutchinson, “Quis separabit, Comment l’unionisme nord-irlandais gère la menace d’un avenir post-colonial”, Hérodote 2006/1 n° 120.

[20] Les unionistes sont très fortement attachés aux symboles de la Britannicité, qu’il s’agisse de la famille royale, de l’hymne britannique ou du drapeau au point que l’expression de leur nationalisme soit souvent perçue comme une source d’embarras pour Londres.

[21] Le DUP a été fondé par le pasteur Ian Paisley connu pour son intransigeance religieuse et le refus de tout rapprochement avec les nationalistes. Celui qui a également fondé l’Eglise Presbytérienne libre avait été surnommé « Doctor No » car il s’opposait à toute forme d’évolution dans le domaine des mœurs comme en témoigne sa campagne contre la dépénalisation de l’homosexualité sous le slogan « Sauvons l’Ulster de la sodomie ». Elu député européen de 1979 à 2004, il s’était écrié en session plénière du Parlement européen en 1988 que le Pape était l’Antéchrist. Le DUP, toujours viscéralement lié à l’Eglise Presbytérienne libre, s’est démarqué du Parti unioniste modéré (UUP) par ses prises de positions radicales contre le Protocole et sa défense inconditionnelle du lien avec la Couronne.

[22] La Première ministre, Arlene Foster, était gravement gravement compromise dans un programme d’aides financières à la mise en place d’un système de chauffage à l’énergie renouvelable.  A l’usage des fermiers et des patrons de petites entreprises, ce programme avant été avait mis en place en 2012 alors qu’elle était ministre de l’Entreprise, du Commerce et du Développement. Dans la mesure où les aides étaient accordées ad libitum et sans contrôle d’envergure, le programme aurait donné lieu à de graves abus et il aurait pu coûter 400 millions de livres à l’Etat s’il s’était poursuivi jusqu’à 2036. Le terme de “Cash for Ash” en référence aux bénéficiaires implique que plus on brûle d’énergie plus on reçoit d’argent! 

[23] De nouvelles modalités avaient réduit le nombre de députés de 108 à 90 et  redécoupé le territoire en cinq circonscriptions au lieu de six. Une participation en hausse de 10% par rapport  à 2016 témoignait d’une forte mobilisation des électeurs.

[24] Les 17 mai, le Parti unioniste d’Ulster, qui fut celui d’un des anciens négociateurs des Accords de paix, l’ancien Premier ministre David Trimble, se choisissait un nouveau leader, après la démission de Steve Aiken. Doug Beattie, le nouvel élu, un ancien capitaine des Royal Irish Rangers, qui tenait à s’exprimer sur la question du Protocole, déclarait à la BBC que » le dispositif post-Brexit était là pour rester et qu’on ne pourrait pas le retirer par un vote ». Il déclarait par ailleurs qu’il préférait « une solution qui ne place pas de frontière dure en mer d’Irlande ni sur l’île d’Irlande ».

[25] Il avait été traité pour un cancer, diagnostiqué quatre mois auparavant.