La perte de la citoyenneté de l’Union européenne et de ses droits comme conséquence inévitable du Brexit (CJUE, gde ch., 9 juin 2022, EP contre Préfet du Gers, C-673/20)


Par Mathieu Rouy, Doctorant à l’Université Jean Moulin Lyon 3, Centre d’études européennes – (EDIEC – EA 4185)

La perte de la citoyenneté de l’Union européenne et de ses droits comme conséquence inévitable du Brexit (CJUE, gde ch., 9 juin 2022, EP contre Préfet du Gers, C-673/20)[1]

Dans l’affaire EP contre Préfet du Gers, la grande chambre de la Cour de justice de l’Union européenne devait se prononcer sur les conséquences du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne pour la possession du statut de citoyen de l’Union européenne et des droits attachés à celui-ci. L’arrêt rendu le 9 juin 2022, autant attendu que prévisible, vient s’ajouter aux nombreuses affaires concernant le retrait du Royaume-Uni de l’Union et les conséquences qu’il fait peser sur les ressortissants britanniques ou européens[2].

Une ressortissante britannique, résidant en France depuis 1984, avait été radiée des listes électorales françaises au 1er février 2020, à la suite de l’entrée en vigueur de l’accord de retrait du Royaume‑Uni de l’Union européenne[3]. Après le rejet de sa demande tendant à obtenir sa réinscription sur les listes électorales françaises, celle-ci a décidé de saisir les juridictions françaises. Elle estimait, d’une part, qu’en dépit de la sortie du Royaume-Uni de l’Union, la perte du statut de citoyen de l’Union ne pouvait être une conséquence automatique de celui-ci, et d’autre part, que l’accord de retrait ne pouvait pas la priver du droit de vote aux élections municipales en France.

Cette affaire n’est pas isolée. Dans un arrêt de la deuxième chambre civile du 1er octobre 2020, la Cour de cassation avait déjà rejeté le pourvoi de ressortissants britanniques contestant leurs radiations des listes électorales estimant notamment qu’à la suite de l’entrée en vigueur de l’accord de retrait les ressortissants britanniques « ne jouissent plus de la citoyenneté européenne, à laquelle est subordonnée, aux termes de l’article 88-3 de la Constitution du 4 octobre 1958 et L.O. 227-1 du code électoral, le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales en France »[4]. Pour autant, la requérante considérait être dans une situation différente de ceux-ci, dans la mesure où elle ne pouvait plus voter au Royaume-Uni en raison de la 15 year-rule, et n’avait donc pas pu participer au référendum sur le Brexit.

Le tribunal judiciaire d’Auch, saisi du litige, a alors accepté de surseoir à statuer et de poser plusieurs questions préjudicielles à la Cour de justice : deux en interprétation et deux en appréciation de validité. Les deux premières portaient sur la question de savoir si les ressortissants britanniques pouvaient continuer à jouir du statut de citoyen de l’Union et des droits attachés à celui-ci, y compris à la suite du retrait du Royaume-Uni de l’Union. Les deux dernières questionnaient la validité de la décision (UE) 2020/135 du Conseil du 30 janvier 2020 relative à la conclusion de l’accord de retrait du Royaume-Uni[5] au regard des articles 18, 20 et 21 TFUE, des articles 39 et 40 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE et du principe de proportionnalité.

La réponse de la Cour de justice est limpide. Le retrait du Royaume-Uni de l’Union au 1er février 2020 a pour conséquence que les ressortissants britanniques ne bénéficient plus du statut de citoyen de l’Union, et a fortiori, du droit vote et d’éligibilité aux élections municipales attaché à ce statut. De même, elle estime que la décision (UE) 2020/135 n’est pas entachée d’illégalité.

Si la conclusion de la Cour de justice était attendue, deux points de son argumentation méritent toutefois d’être relevés : d’une part, l’importance du lien entre nationalité d’un État membre et citoyenneté de l’Union (I.), d’autre part, l’omniprésence de la référence au choix souverain opéré par le Royaume-Uni de se retirer de l’Union européenne (II).

L’importance du lien entre nationalité d’un État membre et citoyenneté de l’Union

Le raisonnement du juge repose pour l’essentiel sur une interprétation tant littérale qu’inévitable des articles 9 TUE et 20 TFUE qui, rappelons-le, prévoient qu’« est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre ». La lettre de ces dispositions ne laissait que peu de place au doute. La Cour de justice insiste pour autant à quatre reprises sur le lien existentiel entre possession de la nationalité d’un État membre et titularité du statut de citoyen de l’Union. Ainsi, la Cour de justice rappelle que « la citoyenneté de l’Union requiert la possession de la nationalité d’un État membre » (point 46). De manière surabondante, elle précise que « les citoyens de l’Union doivent avoir la nationalité d’un État membre » (point 47). Elle en conclut que « les auteurs des traités ont donc institué un lien indissociable et exclusif entre la possession de la nationalité d’un État membre et l’acquisition, mais également la conservation, du statut de citoyen de l’Union » (point 48).

Or, en vertu de l’article 50, paragraphe 3, TUE, les traités ont cessé d’être applicables au Royaume-Uni au 1er février 2020. Depuis cette date, le Royaume-Uni est un État tiers à l’Union et ses ressortissants ne peuvent plus être considérés comme des nationaux d’un État membre. La conséquence à en tirer est sans appel. La possession de la nationalité d’un État membre constituant « une condition indispensable » pour qu’une personne puisse bénéficier du statut de citoyen de l’Union et de ses droits, « la perte de la nationalité d’un État membre entraîne donc, pour la personne concernée, la perte automatique de son statut de citoyen de l’Union » (point 57).

La requérante étant désormais une ressortissante d’État tiers, elle ne bénéficie plus de la citoyenneté de l’Union. Toutefois, la requérante estimait qu’il convenait d’interpréter l’accord de retrait comme maintenant le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans l’État membre de résidence aux ressortissants ayant exercé leur liberté de circuler avant la fin de la période de transition. Il est vrai que l’accord de retrait prévoit le maintien, y compris à l’issue de la période de transition, d’un certain nombre de droits acquis au bénéfice des ressortissants britanniques ou européens s’étant déplacés et installés sur le territoire d’un État membre ou du Royaume-Uni avant la fin de la période de transition[6].

Néanmoins, se bornant à une lecture stricte mais conforme à la lettre de l’accord de retrait, la Cour de justice rejette cet argument estimant que « rien dans ledit accord ne permet de constater que celui-ci confère un tel droit à ces ressortissants » (point 63). En effet l’accord de retrait prévoit expressément que l’article 20, paragraphe 2, sous b) et l’article 22 TFUE, qui posent le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans l’État de résidence, sont inapplicables, y compris pendant la période de transition et ne sont pas au nombre des droits « préservés » par cet accord.

L’omniprésence de la référence au choix souverain du Royaume-Uni de quitter l’UE

Le deuxième élément intéressant du raisonnement de la Cour de justice est l’omniprésence du caractère souverain de la décision du Royaume-Uni de quitter l’Union européenne, mentionné à quatre reprises[7]. Si cette référence à la souveraineté des États n’est pas habituelle dans la jurisprudence de la Cour de justice, elle se trouvait déjà au centre du raisonnement dans l’arrêt Wightman du 10 décembre 2018[8].

Ici, une telle centralité permet au juge de l’Union de faire de la perte du statut de citoyen de l’Union et des droits attachés à celui-ci « une conséquence automatique de la seule décision prise souverainement par le Royaume-Uni de se retirer de l’Union européenne » (point 59). Or, pour cette raison les autorités et juridictions nationales ne sont tenues d’opérer un examen individuel des conséquences de la perte du statut de citoyen de l’Union au regard du principe de proportionnalité. En effet, pour la requérante, la décision entraînant sa radiation des listes électorales françaises ne tenait pas compte de sa situation individuelle, méconnaissant par là même le principe de proportionnalité.  

Aussi, cette référence au caractère souverain de la décision de retrait permet de distinguer la situation de la requérante des affaires Tjebbes ou Wiener Landesregierung[9]. Dans ces deux affaires, la Cour de justice avait imposé aux autorités nationales de procéder à un examen individuel de proportionnalité des conséquences de la perte de la citoyenneté de l’Union dans des situations dans lesquelles un État membre avait décidé de retirer la nationalité à des requérants en application d’une mesure législative (dans l’arrêt Tjebbes) ou de retirer une assurance de naturalisation à un ressortissant ayant perdu sa nationalité d’origine pour obtenir la nationalité de cet État (dans l’arrêt Wiener Landesregierung). Ainsi, dans ces affaires, la perte de la citoyenneté européenne était la conséquence de la perte de la nationalité d’un État membre, elle-même conséquence de la décision individuelle d’une autorité d’un État membre. Elles se distinguent dès lors, pour la Cour de justice, de la situation de la requérante dont la perte du statut de citoyen est « la résultante automatique d’une décision adoptée souverainement par un ancien État membre » (point 62). Autrement dit, le juge distingue la perte de la citoyenneté issue d’une décision individuelle entreprise par l’autorité d’un État membre, de la perte (collective) de la citoyenneté résultant de la décision de retrait d’un État membre de l’Union. Dans cette dernière hypothèse, ni les autorités nationales, ni les juridictions nationales ne sont tenues de procéder à un examen individuel de la situation des ressortissants.

Attendu, l’arrêt EP contre Préfet du Gers confirme – assez logiquement – le lien indissociable entre possession de la nationalité d’un État membre et accès au statut de citoyen de l’Union. Si ce dernier a vocation à être le statut fondamental des ressortissants d’États membres de l’Union, il n’en demeure pas moins que celui-ci est avant tout un statut de superposition, médiatisé par la nationalité. Surtout, il apparaît d’abord comme le pendant du statut d’État membre avant d’être un statut individuel. La conséquence est inévitable. Le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne entraîne indubitablement la perte de la citoyenneté européenne pour ses ressortissants, y compris ceux ayant exercé leur liberté de circulation avant la fin de la période de transition, confirmant de manière tant prévisible que regrettable l’idée que le Brexit constitue une atteinte fondamentale aux droits des ressortissants britanniques, désormais ressortissants d’États tiers à l’Union.  


[1] Mathieu Rouy, Doctorant à l’Université Jean Moulin Lyon 3, Centres d’études européennes – (EDIEC – EA 4185).

[2] Pour une recension du contentieux lié au Brexit, voy. S. Peers, « Litigating Brexit: a guide to the case law », accessible en ligne sur : http://eulawanalysis.blogspot.com/p/litigating-brexit-guide-to-case-law.html  

[3] Accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique, JOUE, n° C 138 I/1, du 12 novembre 2019.

[4] Civ. 2ème, 1er octobre 2020, req. n° 20-16.901.

[5] Décision (UE) 2020/135 du Conseil du 30 janvier 2020 relative à la conclusion de l’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique, JOUE n° L 29 du 31 janvier 2020, p. 1-6.

[6] Pour une analyse de ces droits acquis, voy. A. Iliopoulou-Penot, « Le Brexit et les droits des citoyens », RFDA, 2020, p. 420.

[7] Points 53, 59, 62 et 91.

[8] CJUE, ass. plén., 10 décembre 2018, Wightman, aff. C-621/18 ; voy. not. G. Marti, « L’arrêt Wightman du 10 décembre 2018 : la réversibilité du retrait au service de l’irréversibilité de l’intégration ? », RAE, 2018/4, p. 729, spéc. pp. 731-733.

[9] CJUE, gde. ch., 12 mars 2019, Tjebbes e. a., aff. C-221/17 ; CJUE, gde. ch., 18 janvier 2022, Wiener Landesregierung (Révocation d’une assurance de naturalisation), aff. C-135/08. L’on pourrait également mentionner l’arrêt CJUE, gde. ch., 2 mars 2010, Rottmann, aff. C-135/08.

Retour sur la démission de Boris Johnson

Événement politique majeur, la démission de Boris Johnson est, comme nous l’avons signalé sur les réseaux sociaux, l’épilogue d’une agonie qui fut trop longue, mais qui révèle une certaine efficacité des mécanismes de responsabilité politique.

L’enseignement essentiel à tirer de cette crise est que Boris Johnson a été évincé par les parlementaires tory en raison de son mode de gouvernement, particulièrement attentatoire aux règles et usages constitutionnels britanniques. Le fond de sa politique, bien que largement commenté et critiqué à l’occasion de son départ, laissera des traces et sa ou son successeur(e) pourrait ne pas s’en désolidariser totalement. Boris Johnson sort du jeu politique, mais les défis demeurent pour le futur locataire du 10 Downing Street.

Nos lecteurs trouveront dans ce billet plusieurs liens et supports pour revenir sur ce qu’il s’est joué, appréhender le bilan du Premier ministre sortant, et comprendre le mode de désignation du futur chef du parti (avec un aperçu du profil des successeurs favoris).

– Récit d’une démission, à partir des cinq “affaires” qui ont pollué l’exercice de ses fonctions pas Boris Johnson

Article synthétique de la BBC : https://www.bbc.com/news/uk-politics-62070422

Récit du Guardian : https://www.theguardian.com/politics/2022/jul/08/the-week-boris-johnson-lost-his-grip-on-power

– Les incertitudes qui ont précédé sa démission le 7 juillet à 13 h 30 : https://www.france24.com/fr/vod/journal-info (sélectionner dans le menu en haut à droite le journal du 7 juillet à 13 h 30).

Aspects d’analyse journalistique et politique :

Impossible de réunir ici toutes les analyses produites depuis le 7 juillet sur la crise de ce début juillet.

Un tribune au Guardian de F. O’Toole nous paraît des plus intéressantes, “Boris Johnson has vandalised the political architecture of Britain, Ireland and Europe” :

https://www.theguardian.com/commentisfree/2022/jul/08/boris-johnson-politics-britain-ireland-europe

Voir aussi l’analyse de The New Statesman, “Boris Johnson’s poisonous legacy”, par Jonathan Powell :

Boris Johnson’s poisonous legacy

Plus pondérée et particulièrement complète sur les défis qui se présentent pour le parti conservateur et son futur chef, l’article de G. Parker pour le Financial Times :

https://www.ft.com/content/a2839a82-d5a2-4ae7-ae6e-b8089502933c

Un rapide coup d’oeil de Toute l’Europe sur le bilan produit par les journaux européens du mandat de Boris Johnson : https://www.touteleurope.eu/l-ue-dans-le-monde/boris-johnson-s-en-va-quel-bilan-pour-l-artisan-du-brexit/

Pour celles et ceux qui ont des possibilités d’accéder aux articles du Figaro et de La Tribune, puis du Monde, vous retrouverez quelques éléments d’analyse du directeur de l’Observatoire :

La Tribune :

https://www.latribune.fr/economie/international/grande-bretagne-boris-johnson-part-les-problemes-restent-924929.html

Le Figaro :

https://www.lefigaro.fr/vox/monde/aurelien-antoine-le-mandat-de-boris-johnson-restera-celui-du-brexit-20220707

Trois petites corrections à propos de ce dernier article au Figaro dans lesquels se sont glissés des ajouts erronés par le quotidien : Jacob Rees-Mogg n’est plus leader du European Research Group, mais l’une de ses figures majeures. Par ailleurs, David Frost n’a jamais été mentionné comme potentiel candidat.

Le Monde :

L’analyse de Pauline Schnapper et Thibaud Harrois (accès abonné), 13 juillet 2020 : “Le départ de Boris Johnson révèle la fragmentation du Parti conservateur” (https://www.lemonde.fr/idees/article/2022/07/13/le-depart-de-boris-johnson-revele-la-fragmentation-du-parti-conservateur_6134569_3232.html).

Nous profitons également de ce post pour rappeler la position qui avait été exprimée à la fin du mois d’avril 2022 par le directeur de l’Observatoire du Brexit au Monde (accès abonnés), “Boris Johnson, un Premier ministre indigne de sa fonction” :

https://www.lemonde.fr/idees/article/2022/04/27/boris-johnson-un-premier-ministre-indigne-de-sa-fonction_6123796_3232.html

En accès libre, l’article de RFI avec les analyses de Keith Dixon, Denis MacShane et du directeur de l’Observatoire :

https://www.rfi.fr/fr/en-bref/20220707-royaume-uni-le-premier-ministre-boris-johnson-va-d%C3%A9missionner-de-la-t%C3%AAte-du-parti-conservateur

– Quelques analyses juridiques :

De Mark Elliott, très actif ces dernières semaines sur le front de la critique à l’encontre du gouvernement Johnson : “Boris Johnson’s resignation: Did the Constitution work ?” (https://publiclawforeveryone.com/2022/07/07/boris-johnsons-resignation-did-the-constitution-work/)

– Les modalités de l’élection du futur leader conservateur (et par voie de conséquence, du futur Premier ministre), avec l’Institute for Government : https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainers/conservative-party-leadership-contests

En français, nous renvoyons à l’article de Marie-Claire Considère-Charon qui avait présenté dans les détails le déroulement de la désignation de Boris Johnson en 2019 : https://brexit.hypotheses.org/3703

– Les successeurs potentiels au lendemain de la démission :

Rishi Sunak (article de la BBC). L’actuel favori est parfois très critiqué, notamment par le think tank Open Democracy : https://www.opendemocracy.net/en/rishi-sunak-could-become-pm-heres-what-he-doesnt-want-you-to-know/

Penny Mordaunt (podcast de la BBC)

Liz Truss (article de The New Statesman)

Ben Wallace (article de itv)

Tom Tugendhat (article de The Scotsman). Il s’agit de l’un des candidats les plus critiques à l’égard de Boris Johnson et fait figure de tory modéré, voire centriste.

Les chances de ces cinq favoris et de leur outsiders présentées par la chaîne Skynews : https://news.sky.com/story/boris-johnson-under-pressure-who-are-the-frontrunners-for-his-job-if-pms-time-runs-out-12646549

Pour les esprits critiques, la tribune de Marina Hyde du Guardian à propos des prétendants au poste : “The good news: Johnson’s on the way out. The bad news: look who’s on the way in” (https://www.theguardian.com/commentisfree/2022/jul/08/boris-johnson-out-resignation-tory)

– Les huit candidats finalement en lice :

Après quelques jours, le processus de candidature a abouti à ce que huit noms se détachent, la surprise étant le retrait de Ben Wallace et de Sajid Javid :

Kemi Badenoch

Suella Braverman

Jeremy Hunt

Penny Mordaunt

Rishi Sunak

Liz Truss

Tom Tugendhat

Nadhim Zahawi

Nous noterons la parité des candidatures ainsi que leur grande diversité. En revanche, la ligne tory à tendance thatchérienne domine.

Une synthèse par le site de la BBC : https://www.bbc.com/news/uk-politics-60037657

 

 

 

 

Les métamorphoses du droit de dissolution au Royaume-Uni : l’abrogation du Fixed-Term Parliaments Act 2011

Pour cette fin d’année académique, l’Observatoire du Brexit concentre ses publications sur les textes de nature constitutionnelle que le gouvernement dirigé par Boris Johnson a soumis au Parlement. Un seul pour l’heure a été adopté, le Dissolution and Calling of Parliament Act qui restaure la prérogative discrétionnaire de l’Exécutif de dissoudre le Parlement. Claire Saunier, maîtresse de conférences à l’Université Paris-Est Créteil, en produit une analyse détaillée et critique, inédite en langue française.

Deux autres publications suivront pour deux projets de loi en cours de discussion : celui relatif au Protocole nord-irlandais et celui portant sur l’abrogation du Human Rights Act de 1998. L’avenir de ces textes est incertain, dans la mesure où il est lié au destin de Boris Johnson qui a subi la défection de deux ministres majeurs de son gouvernement, dont le chancelier de l’Échiquier, Rishi Sunak.


Par Claire Saunier

Les projets de codification des rapports entre organes constitutionnels font toujours grand bruit au Royaume-Uni, tant ils semblent s’inscrire à contre-courant du caractère essentiellement coutumier du système parlementaire britannique. Particulièrement flexible de ce fait, il a tout de même fait l’objet d’un encadrement, à la marge, par le législateur. La durée de la législature compte ainsi parmi les rares éléments régis de longue date par la loi. Depuis l’adoption du Parliament Act en 1911, la vie d’un Parlement ne peut désormais excéder cinq années[1]. Cette loi constitue une première rationalisation du parlementarisme, le terme étant entendu, dans le cadre de cet article, dans son acception originelle, c’est-à-dire comme un processus de codification des règles du jeu parlementaire, sans pour autant suggérer que ce processus participe nécessairement à un renforcement de l’Exécutif. Cette rationalisation très limitée n’avait toutefois pas fait disparaître l’originalité du système britannique en matière d’élection et de dissolution parlementaires. En effet, exception faite de cette durée maximale, la loi britannique restait silencieuse quant aux modalités électives et, parallèlement, quant aux mécanismes permettant de mettre fin à une législature avant l’expiration du délai de cinq ans. Plus précisément, et ce jusqu’en 2011, l’Exécutif disposait d’un pouvoir discrétionnaire en matière de dissolution. En 2011, le gouvernement de coalition procéda à un encadrement du droit de dissolution par le biais du Fixed-term Parliaments Act 2011(FTPA). Promulgué le 15 septembre 2011, le texte fut rapidement qualifié de « petite révolution constitutionnelle »[2] dans le sens où il devait conduire à rationaliser de façon inédite le parlementarisme britannique[3]. Cette rationalisation tient en premier lieu à l’instauration d’un mandat fixe de cinq ans, la date des élections générales étant fixée préalablement par la loi. Elle repose, en second lieu, sur un encadrement des possibilités pouvant conduire à une dissolution de la Chambre basse et, par conséquent, à des élections anticipées.

Les modifications prévues par le texte de 2011 ont été remises en cause par l’adoption, le 24 mars 2022, d’un nouveau texte législatif, le Dissolution and Calling of Parliament Act 2022 (DCPA). Afin de prendre toute la mesure des conséquences de cette loi sur la pratique parlementaire et, plus généralement, sur le système constitutionnel britannique, il sera nécessaire de revenir sur les implications du FTPA et les problématiques engendrées par sa mise en application (I), pour ensuite évaluer les implications concrètes de l’adoption du DCPA sur le pouvoir de dissolution et analyser ce que nous dit cette évolution législative de l’état des mécanismes de responsabilité politique dans le cadre du régime parlementaire britannique (II).

I. L’abrogation du FTPA – La reconnaissance des limites de la rationalisation du droit de dissolution

Lorsqu’est adopté en 2011 le FTPA, les commentateurs britanniques comme étrangers s’accordent à voir dans cette législation un bouleversement. Le législateur vient, par le biais de ce texte, remettre en cause le caractère essentiellement coutumier et conventionnel du droit parlementaire britannique. Si la réforme de 2011 a certes été essentiellement guidée par des considérations de court terme, les mécanismes mis en place semblaient pouvoir remettre en cause la mainmise du Premier Ministre sur le pouvoir de dissolution (A.). Critiqué dès son adoption, le texte ne tarda pas à montrer ses limites en pratique. À la fois source de blocages et objet de manipulations par l’Exécutif, la loi ne parvint pas à atteindre l’objectif affiché de renforcement du Parlement. L’abolition du texte de 2011 peut ainsi être comprise comme une reconnaissance de cette primauté gouvernementale au sein du système parlementaire (B).

A. Une réforme circonstancielle renforçant en apparence le Parlement

Le monopole primo-ministériel en matière de dissolution avant 2011 – La situation antérieure à 2011 est assez simple à décrire. En effet, avant l’adoption du FTPA, le Premier Ministre britannique avait une mainmise sur la dissolution de la Chambre basse puisqu’il pouvait décider discrétionnairement de mettre fin au mandat des députés avant l’échéance de cinq ans. Ce pouvoir de dissolution relevait de la prérogative royale, c’est-à-dire de cette catégorie spécifique de pouvoirs, dont l’existence ne dépend d’aucune habilitation législative, et dont jouissait traditionnellement le monarque. Si cette source particulière de pouvoir n’a pas disparu et constitue aujourd’hui encore un élément original du droit britannique, son exercice a, pour sa part, évolué. Originellement exercés par le monarque lui-même, les pouvoirs de prérogative ont progressivement été transférés au chef et aux membres du gouvernement, bien qu’ils restent formellement entre les mains de la Reine[4]. Ainsi, s’il estimait nécessaire de provoquer de nouvelles élections législatives, le Premier Ministre était libre de demander à la Reine de procéder à une dissolution de la Chambre des Communes. Nécessairement initiée par le Premier Ministre et certainement contraignante pour la Reine[5], la décision de dissoudre la Chambre basse dépendait donc entièrement de la volonté du chef de l’Exécutif.

Il était possible, dans une telle configuration, de parler de monopole primo-ministériel car non seulement la pratique constitutionnelle ne reconnaissait pas de droit à l’auto-dissolution à la Chambre des Communes mais, en plus, l’automaticité de la dissolution, à la suite de la chute d’un gouvernement, était également douteuse. En effet, jusqu’à l’adoption du FTPA en 2011, les règles encadrant la mise en jeu de la responsabilité des ministres relevaient uniquement du ressort de la convention. Le gouvernement n’avait donc, de ce fait, aucune obligation légale de démissionner après un vote de défiance. Politiquement en revanche, son maintien en fonction étant « pratiquement impossible »[6], la convention voulait que le gouvernement choisisse entre deux alternatives : démissionner ou demander à la Reine la dissolution de la Chambre basse. Dans la pratique, non seulement le phénomène majoritaire rendait extrêmement rare l’adoption de motions expresses de défiance, mais, de surcroît, les gouvernements désavoués avaient de plus en plus tendance à préférer la dissolution à la démission[7]. Dans un tel contexte, le pouvoir de dissolution pouvait finalement être exercé au moment jugé le plus propice par l’Exécutif pour espérer un résultat favorable aux élections législatives.

Modifications apportées par le FTPA – Le premier apport de la loi de 2011 fût de poser un terme « fixe » à la Chambre basse. La Sect. 1, §. 3 prévoyait en ce sens que les élections se tiendraient désormais le premier jeudi du mois de mai de la cinquième année suivant les précédentes élections[8]. Cette évolution, mise en lumière par le titre même de la loi, constituait finalement une précision plutôt qu’un réel changement, la durée maximale de 5 années ayant déjà été entérinée par le législateur britannique un siècle auparavant[9]. L’importance donnée à la notion de « terme fixe » tient en réalité au fait que cette durée devenait la règle, par le biais des mécanismes prévus par la loi de 2011. Pour autant, et c’est là le second et sans doute principal apport du FTPA, la dissolution, et avec elle, des élections anticipées, restaient, par exception, possibles. La loi précisait qu’il ne pourrait désormais être procédé à une dissolution que dans deux cas de figure : lorsque la Chambre des Communes exprimait une telle volonté par un vote aux deux tiers de ses membres (cas de l’auto-dissolution)[10] ou bien lorsqu’elle retirait sa confiance au Gouvernement, par le vote, à la majorité simple, d’une motion de défiance expresse et à la condition qu’aucune majorité ne soutienne expressément un nouveau Cabinet dans un délai de 14 jours (cas de la dissolution automatique)[11]. Hormis ces deux hypothèses précisément définies par le législateur, il était alors impossible de dissoudre la Chambre des Communes[12].

Une réforme circonstancielle – La loi de 2011 marquait donc un changement important dans une culture juridique relativement rétive à la formalisation. Elle devait également conduire à modifier l’équilibre institutionnel marqué jusqu’alors par un monopole de l’Exécutif en matière de dissolution. Pourtant, l’analyse du contexte d’adoption du FTPA démontre que ces évolutions majeures n’étaient pas les raisons principales de la réforme. De façon bien plus pragmatique, la dépossession du Premier ministre de son pouvoir de dissolution tenait certainement à des « considérations politiques à court terme »[13]. Plus précisément, la loi de 2011 devait participer à sécuriser la coalition issue des élections législatives de mai 2010 en empêchant le Premier ministre conservateur, David Cameron, de dissoudre la Chambre basse dans l’espoir d’écarter les Libéraux-démocrates du gouvernement. Sur ce point, la réforme fût un succès puisque les députés élus en 2010 allèrent au terme de leur mandat de cinq ans et la coalition put donc être maintenue. Pour le dire autrement, la réforme constitutionnelle de 2011 découlait en premier lieu d’un accord politique entre les deux partis, désireux de se maintenir à la tête de l’Exécutif pendant cinq années. Ouvertement affichée par certains députés[14], cette motivation circonstancielle fut aisément revêtue d’un argumentaire juridique, axé sur la nécessité de moderniser le système parlementaire britannique. Les tenants de la réforme purent en effet s’appuyer sur les critiques récurrentes d’une partie de la doctrine britannique à l’égard d’un Parlement devenu trop effacé pour contrôler efficacement et sanctionner concrètement le gouvernement[15].

B. Une réforme contournée, asseyant en pratique la primauté de l’Exécutif

L’encadrement sans précédent du pouvoir de dissolution opéré par le FTPA devait engendrer la perte, pour l’Exécutif, d’un « immense avantage stratégique »[16]. Avant 2011, le Premier ministre pouvait décider du moment le plus opportun pour appeler les électeurs aux urnes dans l’espoir de voir une majorité plus forte se dégager.

Un texte imprécis, source de blocages – À l’évidence, le législateur a souhaité, par le biais de cet encadrement de la pratique parlementaire, renforcer le pouvoir du Parlement en empêchant le Premier Ministre d’être à l’initiative d’une dissolution. Or, cette interdiction n’était pas sans risque, comme l’avaient d’ailleurs rapidement pressenti certains auteurs[17]. En effet, face une majorité à la Chambre indisciplinée, mais ne procédant ni à une auto-dissolution, ni au vote d’une motion de censure explicite, le Premier ministre se trouvait dépourvu de toute possibilité d’action. À ce risque, qui n’est pas sans rappeler la pratique du vote calibré sous la IVe République en France, s’ajoutaient de potentielles difficultés liées cette fois aux imprécisions du texte de 2011 quant aux conditions de mise en jeu (et plus précisément de sanction) de la responsabilité politique du Cabinet. En effet, exception faite du cas du vote express de défiance (motion of no confidence) et de l’absence de soutien exprès au nouveau gouvernement sous 14 jours, la loi ne donnait pas plus d’indications quant aux possibilités pour le Parlement de désavouer l’Exécutif. Dans quels cas fallait-il considérer que le gouvernement avait été désavoué et était-il contraint de démissionner ? Le législateur de 2011 laisse subsister ces interrogations qui existaient précédemment. Par conséquent, sous l’empire du FTPA, le Premier ministre pouvait « apprécie[r] librement la portée du vote par lequel il a été mis en minorité »[18] et il demeurait, de ce fait, le seul juge de l’opportunité de démissionner.

Manipulations et contournements – Le FTPA emportait sans conteste le dessaisissement du Premier ministre de ses compétences en matière de dissolution et, parallèlement, le recul de la prérogative royale. Si telle est la conclusion à laquelle conduit irrémédiablement la lecture du texte de 2011, force est de constater que le chef du gouvernement conservait, dans les faits, la possibilité de pousser la majorité à procéder à une dissolution. La rationalisation avait pour objectif affiché le la prise en main, par le Parlement, de son propre destin. Dans les faits, la loi avait certes fait disparaître la mainmise du Premier ministre mais son influence demeurait quasi intacte, quoique moins ouvertement assumée. Le Parlement en apparence renforcé restait, en pratique, largement sujet aux velléités d’un Premier ministre qui continue de tirer les ficelles du régime parlementaire.

Les suites du Brexit, théâtre des errements du FTPA – Toutes ces difficultés, en germe dans le texte de 2011, se sont concrétisées dès 2017 à la suite du vote relatif au Brexit. En prévision des négociations à venir au sujet des modalités de sortie de l’Union Européenne, Theresa May souhaitait renforcer la majorité conservatrice dont elle disposait à la Chambre basse en sollicitant l’autodissolution. Soutenue à la fois par ses partisans de la majorité et par certains de ses opposants pour, on l’imagine, des motifs différents, la motion en vue d’élections législatives anticipées fut largement adoptée. En accordant trente sièges supplémentaires aux travaillistes, les électeurs firent perdre à Theresa May sa majorité absolue dont elle disposait auparavant. En dépit de ce pari manqué, il fallut attendre un troisième rejet du Brexit Deal par le Parlement pour que la Première ministre prenne la décision, en juillet 2019, de démissionner. Si Theresa May a démontré le caractère « manipulable »[19] des procédures de dissolution prévues par le FTPA, son successeur détourna plus radicalement encore la loi de 2011. Incapable d’obtenir une autodissolution, contrairement à Theresa May, Boris Johnson fit voter une nouvelle loi, le Early Parliamentary General Election Act afin d’organiser des élections anticipées[20]. L’adoption du texte ne nécessitant qu’une majorité simple (là où le FTPA imposait, pour que l’autodissolution soit enclenchée, un vote des deux tiers), le Premier ministre parvint à obtenir la dissolution de la Chambre basse en dépit des conditions posées par le législateur en 2011. S’il peut surprendre, ce contournement manifeste de la législation antérieure rappelle que le système britannique ne connaît pas de hiérarchie entre les lois. Tous les Acts of Parliament, quel que soit leur objet, quelle que soit l’importance de leur contenu, revêtent une valeur équivalente et le Parlement souverain peut toujours défaire ce qui a été fait par une législature précédente[21].

Ainsi, après avoir été accusé d’être responsable de plusieurs blocages, le FTPA devait finalement se révéler inutile puisqu’il apparaissait désormais clair qu’il pouvait être contourné relativement aisément par un Premier Ministre désireux de dissoudre la Chambre des Communes.

II. L’avènement du DCPA – La réaffirmation de la nature politique des rapports entre Parlement et Gouvernement

S’il est ainsi possible d’identifier des facteurs permettant d’expliquer l’échec du FTPA, il peut sembler en revanche plus étonnant que le constat de cet échec ait conduit, en mars 2022, à ce qui s’apparente à un retour en arrière. De façon tout à fait révélatrice d’ailleurs, la presse généraliste tout comme la doctrine juridique britanniques ont eu tendance à parler avant tout de « l’abrogation du FTPA » plutôt que de « l’adoption du DCPA ». Il convient pourtant de se pencher sur ce nouveau texte qui présente un intérêt certain et, en premier lieu, pour les interrogations qu’il laisse en suspens. En effet, certains doutes subsistent quant aux effets juridiques de l’abrogation du FTPA et, plus précisément, sur la nature du pouvoir de dissolution (A.). Il conviendra ensuite de voir ce que l’évolution de ce pouvoir de dissolution dit de l’état et le devenir des mécanismes de mise en jeu de la responsabilité politique dans le cadre du régime parlementaire britannique (B.).

 A. La nature incertaine du pouvoir de dissolution

Le changement de nature du pouvoir de dissolution –Au-delà des conséquences sur les possibilités de dissolution en elles-mêmes, la loi de 2011 conduisait à s’interroger sur la nature de ce pouvoir désormais codifié. Cette question a rapidement intéressé les commentateurs mais elle avait semble-t-il d’ores et déjà effleuré l’esprit des rédacteurs de la loi. En effet, au sein des notes explicatives (« explanatory notes ») formulées dans le projet de loi qui deviendra le FTPA, le paragraphe 16 précise expressément que « ce pouvoir de prérogative est aboli »[22]. La loi de 2011 avait-elle fait disparaître à jamais ce pouvoir de prérogative ? Ou bien, la loi de 2022 en constitue-t-elle la renaissance ? Si ces deux questions n’appellent pas de réponse évidente, cela tient notamment au fait que la jurisprudence a apporté, en la matière, une solution nuancée. Dans un fameux arrêt De Keyser[23], les juges britanniques se sont interrogés sur la manière dont devaient s’articuler compétences législatives et pouvoirs de prérogative. Cette articulation repose sur un « principe de suspension » (« abeyance principle »[24]). L’idée, formulée par Lord Atkinson à l’occasion de cette affaire, est la suivante : si une loi régit une compétence qui relevait auparavant du pouvoir de prérogative, elle devient le fondement légal sur la base et en vertu duquel doit être exercé ce pouvoir[25]. Toutefois, comme l’explique Robert Craig, il ne faut pas tirer de conséquences excessives de ce principe : le pouvoir de prérogative est certes relayé au second plan, détrôné par le texte de loi mais, il semble difficile d’affirmer que l’intervention du législateur fasse disparaître pour toujours cette prérogative[26]. Cette possibilité d’une renaissance offerte par la jurisprudence De Keyser s’inscrit dans la logique du principe de souveraineté parlementaire qui interdit notamment à un Parlement de contraindre son successeur[27]. Ainsi, si le texte de 2011 a certainement suspendu le pouvoir de prérogative, il n’a en rien pu empêcher le législateur de 2022 de le ressusciter.

Il serait donc tout à fait possible que la modification législative opérée en mars 2022 conduise à un retour à la situation antérieure à 2011 et, par conséquent, que la prérogative royale écartée en matière de dissolution par le FTPA renaisse de ses cendres. C’est ce que semble indiquer le titre de la deuxième section du DCPA qui fait explicitement référence à la « renaissance des pouvoirs de prérogative de dissoudre le Parlement et de convoquer un nouveau Parlement » (« Revival of prerogative powers to dissolve Parliament and to call a new Parliament »). La troisième section abonde dans ce sens en parlant de la « non-justiciabilité des pouvoirs de prérogative rétablis » (« Non-justiciability of revived prerogative powers »). Or, à y regarder de plus près, un retour à la situation antérieure n’a rien d’évident et ce, notamment, en raison d’une formulation ambigüe de la loi. En effet, si, sur le fond, le Premier ministre a retrouvé son pouvoir de dissolution, la nature même de ce pouvoir pourrait bien avoir changé. D’un pouvoir de dissolution issu de la prérogative royale, le texte de 2022 instaure peut-être un pouvoir de dissolution de nature statutaire. Pour s’en convaincre, il convient d’étudier attentivement la deuxième disposition du DCPA. En plus de dire que « les pouvoirs relatifs à la dissolution du Parlement (…) peuvent à nouveau être exercés, comme si le FTPA 2011 n’avait jamais été adopté », le législateur affirme encore, en incise, que ces pouvoirs « étaient exercés en vertu de la prérogative royale »[28]. S’il est évident que cette disposition conduit à une restauration des mécanismes de dissolution antérieurs au FTPA, il est également plausible que l’emploi du passé dans le texte (« étaient exercés ») suggère une métamorphose de ce pouvoir de dissolution originellement issu de la prérogative en une compétence de nature législative. En d’autres termes, à la lecture de ce passage, et pour certains commentateurs, la loi de 2022 semble certes avoir « reproduit le contenu » du pouvoir de dissolution « mais non la forme »[29] de ce pouvoir.

Il y a fort à parier que la rédaction du DCPA entraînera de nouveaux débats quant à la nature du pouvoir de dissolution, question qui sera peut-être tranchée par les juridictions[30]. L’intérêt porté à cette question n’est pas simplement révélateur d’un goût pour l’exégèse : la qualification du pouvoir de dissolution engendre des conséquences concrètes. La renaissance du pouvoir de prérogative pourrait par exemple conduire à un retour aux interrogations qui présidaient avant l’avènement du FTPA évoquées plus tôt. Le texte restant muet quant à la marge de manœuvre de la Reine en la matière (la possibilité de refuser la sollicitation du Premier ministre ; celle d’être à l’origine de cette dissolution en l’absence de demande du Premier ministre…), ces questions restent donc en suspens. La réforme de 2022 permet ainsi de renouer avec la flexibilité si caractéristique du système britannique mais elle réinstaure, du même coup, l’incertitude inhérente aux pouvoirs de prérogative.

B. L’échec d’une juridicisation de la responsabilité politique

Une mise en jeu de la responsabilité politique en perte de vitesse – En encadrant le pouvoir de dissolution en 2011, le législateur britannique était conscient qu’il allait fortement remettre en cause la flexibilité offerte par le caractère coutumier et conventionnel des règles du jeu politique. Cette rigidité poursuivait néanmoins un but louable : renforcer le Parlement et ce, notamment, dans sa fonction de contrôle du gouvernement. À travers le FTPA, le législateur a finalement tenté de revigorer des mécanismes de responsabilité politique en perte de vitesse. En effet, comme cela est d’ailleurs également le cas en France, les dernières décennies confirment une tendance notable : la mise en jeu de la responsabilité politique des gouvernements apparaît désormais plus théorique qu’effective. L’incapacité des parlementaires à mettre en jeu cette responsabilité se donne aujourd’hui à voir avec une telle évidence, que lorsque cette fonction de contrôle est exercée, sans même d’ailleurs conduire à la chute d’un gouvernement, elle est généralement dépeinte comme un acte de bravoure politique de la part des chambres[31]. Concrètement, au siècle dernier, seuls trois gouvernements ont dû démissionner à la suite du vote d’une motion de censure, la dernière occurrence datant de la chute du gouvernement travailliste de James Callaghan en mars 1979. Seule la perte de confiance explicite, c’est-à-dire à la suite du vote de « no-confidence » revêt un caractère contraignant pour le gouvernement. À l’inverse, la manifestation même récurrente d’une mise en minorité du gouvernement à la Chambre des Communes ne faisait peser sur le Premier ministre aucune obligation, de telle sorte qu’il pouvait décider librement et disons-le, stratégiquement, de l’opportunité d’une dissolution.

Au constat relativement consensuel du déclin de la fonction de contrôle du gouvernement s’agrège aujourd’hui parfois une aspiration à voir dans d’autres formes de contrôle un moyen de palier ce déclin. La réponse à ce déclin du contrôle politique résiderait, plus précisément, dans sa juridicisation. Cette juridicisation se donne tout d’abord à voir dans la loi lorsque celle-ci a pour objectif de réglementer les rapports entre Parlement et gouvernement. Elle se manifeste ensuite dans le comportement des juridictions qui tendent à exercer un contrôle de plus en plus prégnant sur l’action du gouvernement. Tels des vases communicants, le contrôle juridictionnel s’est progressivement étendu à mesure que semblait s’éteindre, dans la pratique, la réalité du contrôle politique.

L’évolution du traitement contentieux des actes issus de la prérogative royale – L’extension du champ de contrôle du juge britannique à l’égard de l’action gouvernementale s’est manifestée avec une particulière clarté au travers de l’évolution de la justiciabilité des actes pris sur le fondement de la prérogative. Pendant très longtemps, les juges britanniques se contentaient de contrôler l’existence et l’étendue du pouvoir de prérogative. Cette identification était rendue nécessaire par le lien de causalité établi entre source du pouvoir et justiciabilité du litige. Jusqu’en 1985[32], si l’acte contesté relevait de la prérogative royale, les juges refusaient de procéder à son contrôle. Cette injusticiabilité de principe des actes émanant de la prérogative a été remise en cause depuis une décision GCHQ[33]. Dans cette affaire, les juges acceptent de soumettre à leur examen une décision de Margaret Thatcher qui interdisait aux employés de l’agence du renseignement britannique de se syndiquer, décision prise sur la base d’un pouvoir de prérogative. Cette célèbre jurisprudence constitue le point de départ d’une approche matérielle de la justiciabilité, les juges examinant la recevabilité du judicial review au regard de l’objet du litige. Désormais donc, actes issus de la prérogative et actes pris sur le fondement d’une habilitation législative reçoivent, en théorie, un traitement contentieux similaire. Cependant, dans la pratique, les actes relevant du domaine de la prérogative restent plus souvent immunisés de tout contrôle juridictionnel et ce, en raison des matières dans lesquelles ils interviennent traditionnellement. Depuis GCHQ, la jurisprudence développe, au cas par cas, une liste des litiges écartés du prétoire, qu’ils découlent de l’exercice d’un pouvoir de prérogative ou d’une compétence législative[34].

Ces évolutions jurisprudentielles semblent devoir nuancer l’importance donnée à l’identification de la nature du pouvoir de dissolution, la reconnaissance d’un pouvoir de prérogative ne conduisant guère plus automatiquement au refus du juge de se prononcer. À l’inverse, la métamorphose législative du pouvoir de dissolution n’implique pas nécessairement que le juge accepte de trancher un litige relatif à son usage. Aussi périlleux que puissent être les pronostics en la matière, il semblerait toutefois que les actes relatifs à ce que Denis Baranger a pu qualifier de « prérogative “politique” »[35] demeurent, en dépit de leur reclassement législatif, immunisés de tout contrôle juridictionnel. Si la décision de dissoudre la Chambre basse semble assez intuitivement devoir être classée dans cette catégorie, il n’est plus inenvisageable que les juges acceptent de soumettre à leur contrôle une telle décision. Cette hypothèse apparaît d’autant plus probable au regard de la décision dite Miller 2[36] de 2019 qui a conduit à reconnaître la justiciabilité d’un pouvoir relativement proche (en nature et quant à son objet) du pouvoir de dissolution[37]. Dans cette jurisprudence désormais célèbre, les juges de la Cour suprême ont accepté de contrôler (et ont jugé illégale) la décision de prorogation du Parlement prise par la Reine sur proposition du Premier ministre[38]. Certes, la section 3 du DCPA semble empêcher cette hypothèse en affirmant la « non-justiciabilité des pouvoirs de prérogative rétablis ». Toutefois, la portée concrète de cette disposition reste hypothétique, quand on connaît la réticence avec laquelle les cours britanniques ont eu tendance à appréhender ce type de clauses excluant le judicial review[39].

Outre ce qu’il nous dit du contentieux de la prérogative royale, le rappel de l’arrêt Miller 2 est important ici, tant la démarche qu’y adopte le juge semble faire écho à celle du législateur en 2011. Au même titre que la décision de la Cour Suprême de 2019, le FTPA constitue une tentative de pallier le manque d’efficacité des mécanismes de mise en jeu de la responsabilité des gouvernants. Pour ce faire, le législateur a emprunté une voie similaire à celle du juge : il s’est agi de contraindre la Chambre des Communes à endosser sa fonction de contrôle. Or, comme le démontrent les blocages et les contournements qui ont conduit à l’avènement du DCPA, il apparaît bien difficile, pour ne pas dire impossible, de restaurer l’effectivité, dans la pratique, des mécanismes de mise en jeu de la responsabilité politique du gouvernement, en l’absence d’une volonté en ce sens des parlementaires eux-mêmes.

Déclin de la responsabilité politique ou nature profonde du gouvernement parlementaire ? – Pour autant, les errements du législateur britannique n’ont rien d’étonnant, tant la question s’avère délicate : comment concilier deux fonctions potentiellement contradictoires, celle d’assurer l’effectivité du gouvernement et celle de le contrôler ? Si l’abrogation du FTPA ne résoudra certainement pas cette question, elle aura au moins le mérite de souligner une nouvelle fois le raffinement des rapports qui se nouent entre les pouvoirs au sein du système parlementaire britannique. Celui-ci se distingue si ce n’est par la « fusion »[40] de l’Exécutif et du Parlement, tout du moins par un « équilibre confiant des pouvoirs » au sein duquel, des mécanismes telle que la dissolution ne constituent jamais des « armes d’emploi » mais uniquement des « armes de dissuasion »[41]. Dans cette perspective, le contrôle politique exercé par le Parlement sur le gouvernement ne doit pas nécessairement être évalué au regard des sanctions effectives auxquels il conduit. La motion de censure explicite et la chute du gouvernement qui s’en suit constitue plus « une défaillance » que la « manifestation du contrôle parlementaire ordinaire »[42]. Cette défaillance marquerait la fin du soutien, en théorie immuable, de la majorité au gouvernement. Si ce soutien constitue une « règle tacite »[43] du parlementarisme britannique, il n’est parfois qu’une façade pour masquer les débats qui se trament au sein du parti majoritaire. En ce sens, la démission de Theresa May démontre que si le départ d’un Premier ministre ne découle pas d’un vote formel de défiance au Parlement, la pression en interne peut le rendre inéluctable. Ainsi, en s’inscrivant à contre-courant de la conception britannique des rapports entre organes exécutif et législatif, le renforcement du Parlement était certainement destiné à être neutralisé dans la pratique. Enfin, et au-delà des épineuses questions de fond que soulève ce feuilleton législatif, l’avènement du DCPA constitue finalement et avant tout la preuve qu’au pays des coutumes et des conventions, il semble vain de croire que la révolution constitutionnelle, encore plus lorsqu’elle touche à la nature même du régime parlementaire, puisse venir de la loi.

[1] Auparavant régie par le Septennial Act 1715, la durée maximale d’une législature était fixée à sept années.

[2] LE DIVELLEC A., « Un tournant de la culture constitutionnelle britannique : le Fixed-Term Parliaments Act 2011 et l’amorce inédite de rationalisation du système parlementaire de gouvernement au Royaume-Uni », Jus Politicum, mai 2012, consultable en ligne : http://juspoliticum.com/article/Un-tournant-de-la-culture-constitutionnelle-britannique-le-Fixed-Term-Parliaments-Act-2011-et-l-amorce-inedite-de-rationalisation-du-systeme-parlementaire-de-gouvernement-au-Royaume-Uni-530.html. Dans le même sens, Nick Clegg, Vice Premier Ministre au moment de l’adoption du texte le qualifia d’« innovation constitutionnelle extrêmement importante » (« hugely significant constitutional innovation ») (cf. HC Deb Vol.513, col.23, July 5, 2010).

[4] ELLIOTT M., THOMAS R., Public Law, Oxford University Press, 3e éd., 2017, p. 117.

[5] Ces questions ont suscité énormément de débats au sein de la doctrine juridique britannique. Un relatif consensus semble avoir lieu autour de l’idée suivante : il n’est pas inenvisageable, en théorie, que la Reine refuse la sollicitation du Premier Ministre ou initie d’elle-même une dissolution. Les conditions d’un tel refus découlent d’une convention constitutionnelle généralement désignée sous le terme de « Lascelles Principles ». Néanmoins, les auteurs s’accordent à dire que de telles hypothèses semblent, dans la pratique, très improbables. Cf. LAUVAUX P., La dissolution des assemblées parlementaires, Economica, 1983, pp. 76-82 ; MARKESINIS B. S., The theory and practice of dissolution of Parliament, Cambridge University Press, 1972, p. 115 et s.

[6] NORTON P., « The Fixed-term Parliaments Act and Votes of Confidence », Parliamentary Affairs, 2016, vol. 69, p. 4 : « virtually impossible ».

[7] Ibid., p. 5.

[8] Cette règle devait trouver à s’appliquer seulement à partir des élections de 2020, la date de celles faisant directement suite à l’adoption du FTPA étant explicitement prévues par le texte de 2011 au 7 mai 2015 (Sect. 1, al. 2, FTPA 2011).

[9] Sect. 7, Parliament Act 1911.

[10] Sect. 2, al. 1 et 2, FTPA 2011.

[11] Sect. 2, al. 3 à 5, FTPA 2011.

[12] Sect. 3, al. 2, FTPA 2011.

[13] SCHLEITER P., « How the Fixed-term Parliaments Act Changes UK Politics », Parliamentary Affairs, Janv. 2016, vol. 69, p. 1.

[14] En témoignent ainsi les propos d’un député conservateur, Charles Walker : « This is a matter of convenience because clearly the leader of our party, David Cameron, wants a five year Parliament and the Liberal Democrats want fixed terms and they don’t want there to be a general election along the way. » (cité par SCHLEITER P., BELU V., « The Decline of Majoritarianism in the UK and the Fixed-term Parliaments Act », Parliamentary Affairs, Janv. 2016, vol. 69, p. 41. Dans le même sens, le récit du député libéral-démocrate, David Laws : « Without a super-majority for dissolution being required, the smaller party could leave the coalition and dissolve parliament almost at will. » (LAWS D., 22 Days in May, Biteback Publishing, 2010, p. 183).

[15] Pour une description et une critique de ces théories, cf. ELLIOTT M., THOMAS R., Public Law,…op.cit., p. 405 et s.

[16] BLACKBURN R., « The prerogative power of dissolution of Parliament : law, practice and reform », Public Law, oct. 2009, p. 766 : « huge tactical advantage ».

[17] Par ex. : LE DIVELLEC A., « Un tournant de la culture constitutionnelle britannique : le Fixed-Term Parliaments Act 2011 et l’amorce inédite de rationalisation du système parlementaire de gouvernement au Royaume-Uni »,…op.cit. ; REIGNIER D., « Le Fixed-term Parliaments Act 2011 : La révolution à l’anglaise », RFDC, 2012/3, n° 91, pp. 615-639.

[18] LAUVAUX P., LE DIVELLEC A., Les grandes démocraties contemporaines, PUF, 4e éd., 2015, p. 554.

[19] ANTOINE A., Droit constitutionnel britannique, LGDJ, Systèmes, 2e éd., 2018, p. 134.

[20] À ce sujet, cf. not. ANTOINE A., « 2016-2019 : Un cycle de crise politique marquant la résilience du parlementarisme britannique », Jus Politicum Blog, 17 décembre 2019, consultable en ligne : https://blog.juspoliticum.com/2019/12/17/2016-2019-un-cycle-de-crise-politique-marquant-la-resilience-du-parlementarisme-britannique-par-aurelien-antoine/ ; VERDET L., « L’abrogation du Fixed-Term Parliaments Act : Rendre à la Reine ce qui appartient à la Reine », Jus Politicum Blog, 7 oct. 2020, consultable en ligne : https://blog.juspoliticum.com/2020/10/07/labrogation-du-fixed-term-parliaments-act-rendre-a-la-reine-ce-qui-appartient-a-la-reine-par-lucas-verdet/.

[21] Une nuance a toutefois été apportée par la jurisprudence : si le Parlement est souverain et demeure par conséquent libre de revenir sur toute disposition législative antérieure, le juge reconnaît à certaines lois un caractère « constitutionnel » (« constitutional statutes ») qui les protège de toute « abrogation implicite » (« implied repeal »). Ainsi, des textes tels que la Magna Carta, le Bill of Rights de 1689, ou encore le Human Rights Act de 1998 ne peuvent être abrogés que de façon explicite par le législateur. Il s’agit là de l’apport de la célèbre décision Thoburn v. Sunderland City Council [2002] EWHC 195 (Admin).

[22] Les explanatory notes du FTPA sont consultables en ligne : https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2011/14/notes: « This prerogative power was abolished by this Act. ».

[23] Attorney General v De Keyser’s Royal Hotel Ltd [1920] AC 508.

[24] À ce sujet, cf. CRAIG R., « Zombie prérogatives should remain decently buried : Replacing the Fixed-term Parliaments Act 2011 (Part 1) », UK Constitutional Law Blog, 24 mai 2017, consultable en ligne : https://ukconstitutionallaw.org/2017/05/24/robert-craig-zombie-prerogatives-should-remain-decently-buried-replacing-the-fixed-term-parliaments-act-2011-part-1/

[25] De Keyser…, pp. 539-540 : « (…) when such a statute (…) is passed, it abridges the Royal Prerogative while it is in force (…) after the statute has been passed, and while it is in force, the thing it empowers the Crown to do can thenceforth only be done by and under the statute » (« (…) quand une telle loi (…) est votée, cela restreint la prérogative pendant qu’elle est en vigueur (…) après que la loi a été adoptée et pendant qu’elle est en vigueur, ce à quoi elle habilite la Reine doit désormais être exercé sur le fondement et en vertu de la loi ».

[26] Ibid. : « the relevant Act simply has priority over the prerogative but the latter continues to exist ‘underneath’ » (« l’Acte en question a simplement la priorité sur la prérogative mais cette dernière continue d’exister ‘au-dessous’ »).

[27] DICEY A.V., Introduction to the study of the Law of the Constitution, MacMillan&Co Ltd., 1959, p. 72.

[28] La deuxième disposition du DCPA est ainsi rédigée : « The powers relating to the dissolution of Parliament and the calling of a new Parliament that were exercisable by virtue of Her Majesty’s prerogative immediately before the commencement of the Fixed-term Parliaments Act 2011 are exercisable again, as if the Fixed-term Parliaments Act 2011 had never been enacted. »

[29] Cette analyse apparaissait d’ores et déjà, selon Alison Young, à la lecture du projet de loi à l’origine du DCPA. Cf. YOUNG A., « The Draft Fixed-term Parliaments Act 2011 (Repeal) Bill : Turning back the clock ? », UKCLA, 4 déc. 2020, consultable en ligne : https://ukconstitutionallaw.org/2020/12/04/alison-l-young-the-draft-fixed-term-parliaments-act-2011-repeal-bill-turning-back-the-clock/. À cette occasion, Alison. Young écrivait : « (…) the draft Bill may replicate the content, but not the form of the powers prior to the enactment of the 2011 Act. ».

[30] Car rappelons que même si le juge refuse de contrôler l’exercice d’un pouvoir de prérogative, il se déclare en revanche compétent pour juger de l’existence et de l’entendue de ce pouvoir.

[31] Pour s’en convaincre, il suffit de voir la couverture médiatique offerte à l’enquête ouverte récemment par un Comité de la Chambre des Communes au sujet du « partygate », affaire dans laquelle le Premier ministre, Boris Johnson, est suspecté d’avoir violé les règles du confinement. Le déclenchement d’une telle enquête a pu par exemple être qualifié d’ « action sans précédent » (« unprecedent move ») de la part du Parlement (cf. The Independent du 22 avril 2022, consultable en ligne : https://www.independent.co.uk/news/uk/politics/partygate-boris-johnson-what-next-b2062884.html ). De telles réactions ne sont pas sans rappeler les appels au respect de la séparation des pouvoirs lorsque le Parlement français s’était saisi des affaires Fillon puis Benalla. À ce sujet, voir le très intéressant article de Cécile Guérin Bargues, « Les nouveaux rapports entre pouvoirs à l’aune des affaires Fillon et Benalla : vers une multiplication des contrôles ? », Titre VII, N°3 « La séparation des pouvoirs », oct. 2019, consultable en ligne : https://www.conseil-constitutionnel.fr/publications/titre-vii/les-nouveaux-rapports-entre-pouvoirs-a-l-aune-des-affaires-fillon-et-benalla-vers-une-multiplication .

[32] En réalité, avant la décision historique GCHQ de 1985, certaines décisions avaient d’ores et déjà entamé l’injusticiabilité de principe de la prérogative royale mais uniquement de façon indirecte. À ce sujet, cf. BARANGER D., Écrire la constitution non-écrite, PUF, Léviathan, 2008, p. 240.

[33] Council of Civil Service Unions v. Minister for the Civil Service [1985] A.C. 374.

[34] À ce sujet, cf. notre thèse, La doctrine des « questions politiques ». Étude comparée : Angleterre, États-Unis, France, Thèse Paris II, 2019 (à paraître à la LGDJ).

[35] BARANGER D., Écrire la constitution non-écrite,…op. cit., p. 240 : « Il ne serait pas techniquement impossible de légiférer relativement à la prérogative « politique » du monarque, mais l’utilité d’une telle démarche serait réduite : elle est essentiellement discrétionnaire et injusticiable. ».

[36] Miller v The Prime Minister [2019] UKSC 41.

[37] Le FTPA semble d’ailleurs reconnaître, en creux, la pertinence d’un tel rapprochement puisqu’il y consacre, dans sa Section 6, un passage pour préciser que le texte n’affecte pas le pouvoir de proroger le Parlement détenu par la Reine.

[38] Pour une analyse détaillée, voir ANTOINE A., « Le Brexit, la Cour suprême et la prérogative royale », RFDA, 2020, n°3, pp. 410-415 ; DUFFY MEUNIER A., « L’affaire de la prorogation : Miller (N°2). L’annulation de la suspension du Parlement par la Cour suprême britannique », RFDC, 2021, n°1, pp. 127-159.

[39] L’exclusion, a priori, du contrôle juridictionnel par la loi ne semble pas pouvoir empêcher l’intervention du juge lequel a adopté, à ce sujet, une démarche casuistique. Il a ainsi parfois refusé d’appliquer ce type de dispositions, qualifiées d’ « ouster clauses », lorsqu’il considère qu’une erreur de droit a été commise au moment de l’édiction de l’acte, pourtant expressément immunisé de tout contrôle juridictionnel par le législateur. Cf. Anisminic Ltd v Foreign Compensation Commission [1969] 2 AC 147. L’application d’une telle solution semble peu probable dans le cadre d’une potentielle contestation d’une décision de dissolution, dont on voit mal comment elle pourrait être entachée d’une erreur de droit. Pour autant, le sort réservé aux « ouster clauses » demeure d’autant plus incertain que la Cour suprême a récemment réaffirmé la possibilité de les contourner sur le fondement du principe général de rule of law. Cf. Privacy International v. Investigatory Powers Tribunal and others [2019] UKSC 22.

[40] BAGEHOT W., The English Constitution, Oxford University Press, 2001, p. 11.

[41] ZOLLER E., MASTER W., Droit constitutionnel, PUF, 2021, 3ème éd., p. 339.

[42] ELLIOTT M., THOMAS R., Public Law,…op.cit., p. 408 : « the breakdown rather than the assertion of ordinary parliamentary control (…) ».

[43] LALUMIERE P., DEMICHEL A., Les régimes parlementaires européens, PUF, Thémis, 1966, p. 208.

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