Par Alexandre Guigue, Professeur de droit public, Directeur du Centre de recherche en droit Antoine Favre de l’Université Savoie Mont-Blanc et Membre de la Chaire Droit et politique comparés – Université Jean Monnet Saint-Étienne

Le 30 octobre 2024, le nouveau Chancelier de l’Échiquier, Rachel Reeves, a présenté le premier budget du nouveau gouvernement travailliste depuis la victoire obtenue lors des élections du 4 juillet 2024, et le premier budget présenté par une femme dans l’histoire du pays. Le dernier Chancelier travailliste qui s’était présenté à la presse avec la fameuse mallette de cuir rouge était Alistair Darling, le 24 mars 2010, quelques semaines après la défaite électorale qui a conduit à la mise en place du gouvernement de coalition dirigé par David Cameron[1].

Le budget de Rachel Reeves était très attendu. Une des raisons est la révélation d’une situation budgétaire dégradée que les travaillistes ont accusé les conservateurs d’avoir cachée. Une fois n’est pas coutume, les finances publiques présentent en ce mois d’automne une parenté troublante en France et au Royaume-Uni. Alors que les yeux sont braqués sur le Palais Bourbon pour suivre le marathon budgétaire français, la situation britannique mérite tout autant l’attention.

Le discours de Rachel Reeves s’inscrit en rupture avec la politique conservatrice de Rishi Sunak et le nouveau Chancelier n’a pas mâché ses mots pour fustiger l’administration du pays par les tories. De manière très symbolique, elle revient en grande partie sur le programme levelling-up qui était au centre du projet économique du précédent pensionnaire du 10 Downing Street, en annulant pour 100 millions de livres sterling de projets, au motif de leur absence de financement. Tout n’est, cependant, pas remis en cause. Les projets principaux du levelling-up recevront le financement prévu de 1 milliard de livres sterling pour 2024-2025 et les « fonds de prospérité partagée » (shared prosperity funds) ne sont finalement que réduits[2].

Comme attendu d’un gouvernement « à gauche », les dépenses publiques augmentent fortement et sont compensées par une hausse record de la fiscalité et du recours à l’emprunt (pour financer des dépenses d’investissement), ce qui s’inscrit en rupture avec la politique des tories. Mais l’ensemble reste un peu prudent en raison d’une conjoncture économique difficile. Ainsi, l’OBR ne prévoit qu’un effet limité des nouvelles dépenses d’investissement sur le PIB du pays. Pour justifier de ne pas aller plus loin, Rachel Reeves s’est montrée très véhémente au sujet de la situation financière laissée par les tories, mentionnant à six reprises le « trou noir » de 22 milliards dont elle aurait hérité (1.). En l’absence de règles financières codifiées, le discours est aussi l’occasion d’annoncer de nouvelles règles budgétaires. L’occasion a été saisie pour réformer l’objectif d’équilibre du budget et des comptes publics (2.). Systématisé en 1997 par le gouvernement de Tony Blair, le dispositif de programmation pluriannuel des dépenses, les spending reviews, est réformé (3.). Résolument à gauche, le gouvernement assume ses annonces de dépenses nouvelles (4.), en partie compensées par des modifications à la fiscalité (5.).

1. L’héritage d’un « trou noir » budgétaire

Lors de son discours, à de multiples reprises, le nouveau Chancelier a fait référence au « trou noir » dans les finances publiques dont le nouveau gouvernement aurait hérité et qu’elle a elle-même révélé au mois de juillet, alors qu’elle était chargée des finances pour le compte du « Cabinet fantôme ». Cette rhétorique rappelle le catastrophisme financier qui est souvent brandi pour incriminer les adversaires politiques. L’on se souvient du vocabulaire employé par le Chancelier George Osborne au sujet de l’état des finances laissé par le gouvernement de Gordon Brown en 2010, de la prédiction d’une catastrophe financière pour l’Écosse en cas d’indépendance lors de la campagne référendaire ou encore du même argument reposant sur des chiffres tronqués au sujet du risque financier d’une sortie de l’Union européenne en amont de la campagne référendaire de 2016. Sans doute critiquable[3], cette rhétorique, que l’on a retrouvée dans la bouche de Michel Barnier peu après sa nomination en qualité de Premier ministre en France, est récurrente en cas d’alternance au pouvoir et annonce généralement des mesures budgétaires difficiles. À Londres comme à Paris, l’ampleur des « trous noirs » et, surtout, l’identification de leurs causes font débat. Le parti tory rejette catégoriquement le chiffre avancé et la foire d’empoigne reprend comme la Chambre des Communes y est habituée.

Le 5 novembre 2024, le chairman du Bureau pour la responsabilité budgétaire (Office for Budget Responsibility, OBR), Richard Hughes, a révélé que le Trésor britannique n’avait pas informé l’institution budgétaire indépendante d’un excédent de dépenses publiques de 9,5 milliards de livres sterling au moment du discours sur le budget de printemps, donné le 6 mars 2024. Il a expliqué que les prévisions budgétaires de l’OBR auraient été matériellement différentes au printemps. Pour le nouveau Chancelier, le montant de 22 milliards comporte les 9,5 milliards identifiés par l’OBR, mais aussi 7 milliards de projets de dépenses décidés avant le budget de mars 2024, et encore 5,6 milliards entre mars et juillet 2024, principalement constitué d’augmentations de salaires dans le secteur public. Les travaillistes ont repris le montant de 22 milliards d’un audit du Trésor britannique publié à la fin du mois de juillet dans lequel le Trésor annonce un excédent de dépenses des ministères de 21,9 milliards de livres sterling par rapport au plafond de dépenses qui avait été fixé lors du budget de printemps[4]. L’excédent se compose de hausses de salaire dans la fonction publique, de dépassement de crédit dans certains domaines comme le système d’asile (le montant qui avoisine 6,4 milliards n’était pas inscrit dans le budget du Home Office, car cela aurait augmenté le niveau des dépenses du ministère ; il l’était sur les réserves du Trésor, ce qui pose un problème de transparence[5]), de coûts induits par la hausse de l’inflation et de l’aide militaire à l’Ukraine. L’OBR aurait dû en être informé, et cette absence a nui à son travail. Les révélations du Trésor britannique sont intervenues quelques semaines après les élections législatives, après l’alternance donc.

Si les observateurs s’accordent à dire que les travaillistes ont découvert une mauvaise situation budgétaire à leur arrivée, le montant de 22 milliards est contesté, notamment parce que l’excédent de dépenses d’un montant de 5,6 milliards de livres sterling entre mars et juillet 2024 couvre un mois entier de gouvernement travailliste (le mois de juillet) au cours duquel des augmentations de salaire ont été opérées. Il reste que la situation budgétaire offre au gouvernement travailliste un argument politique pour justifier des mesures difficiles. Celles-ci sont d’autant nécessaires que l’OBR prévoit une croissance de 1,1 % en 2024, de 2 % en 2025 et de 1,8 % en 2026. Il envisage également une inflation de 2,5 % en 2024, de 2,6 % en 2025 et de 2,3 % en 2026.

2. L’annonce de nouvelles règles budgétaires

Le Royaume-Uni ne dispose ni d’une constitution codifiée ni d’une loi organique relative aux finances publiques. Il en résulte qu’au Royaume-Uni un discours sur le budget porte à la fois sur ce qui relève ailleurs du périmètre d’une loi de finances (et si l’on compare avec la France aussi d’une loi de financement de la Sécurité sociale, d’une loi de financement des autorités locales et de diverses lois de programmation) et sur les règles touchant au système budgétaire et financier lui-même. C’est ainsi que le Chancelier de l’Échiquier a annoncé des modifications des règles budgétaires qui auraient leur place, dans un pays de droit écrit, dans une loi organique. Les nouvelles règles ont surtout pour objectif d’aider le gouvernement dans ses efforts en matière d’équilibre budgétaire. Elles sont la neuvième réforme de cette nature en 16 ans, selon les calculs de l’Institute for Governement qui considère que les changements annoncés sont bienvenus[6]. La première nouveauté concerne le cadre temporel de l’équilibre budgétaire qui sera ramené à trois ans contre cinq ans précédemment, avec un objectif d’excédent en 2029-2030, apprécié sur la base d’une fourchette et non d’un objectif fixe (a.). La deuxième porte sur la modification du critère choisi pour apprécier la dette du secteur public, avec un objectif de baisse en pourcentage du PIB d’ici 2029-2030 (b.).

a) La fixation d’un objectif d’équilibre budgétaire ramené à trois ans, avec un objectif d’excédent en 2029-2030 et une appréciation à partir d’une fourchette et non plus d’un objectif fixe (stability rule).

Sous le gouvernement conservateur, Jeremy Hunt poursuivait l’objectif d’un maintien de l’emprunt public en dessous de 3 % du PIB. Conformément à l’une de ses promesses électorales, le parti travailliste souhaite désormais distinguer entre l’emprunt pour investir et l’emprunt pour financer les dépenses courantes, avec un objectif de réserver l’emprunt aux seuls investissements. Le reproche formulé par les travaillistes à la règle antérieure est qu’elle conduisait les gouvernements à opérer des coupes dans les dépenses d’investissement en cas de recettes faibles, sans que le public s’en rende compte avant des années. Dans la Charte pour la responsabilité budgétaire préparée par le nouveau gouvernement, l’objectif est inscrit d’obtenir un budget excédentaire en 2029-2030, avec des budgets ensuite à l’équilibre ou en léger excédent (règle de stabilité, stability rule). Son objectif immédiat d’équilibre est finalement classique , c’est-à-dire à cinq ans, comme sous le gouvernement précédent. Mais, à partir de l’année 2026-2027, l’objectif d’équilibre devra être progressivement ramené à trois ans, c’est-à-dire qu’il devra être atteint lors de la troisième année de la période de prévision budgétaire qui reste d’une durée de cinq ans, comme le prévoit le mandat de l’OBR. Le problème des objectifs à cinq ans, dont la logique était de coïncider avec la période de prévision, est la facilité qui en résulte pour un gouvernement de présenter des objectifs d’équilibre dont l’horizon est assuré par des engagements fantaisistes en matière de fiscalité et de dépenses. L’Institute for Government donne l’exemple du gouvernement sortant qui promettait un respect de la trajectoire budgétaire fixée grâce à une augmentation importante des taxes sur le carburant sur les trois dernières années de la période de cinq ans, combinée à une augmentation très contenue des dépenses des ministères. Pour le think tank, en ramenant la période à trois ans et en obligeant le gouvernement à produire des prévisions de dépenses détaillées, le risque d’une telle manipulation budgétaire se trouve réduit[7].

Alors que les gouvernements avaient pour habitude de déterminer des objectifs fixes en matière d’équilibre budgétaire, le nouveau gouvernement propose une appréciation à partir d’une fourchette allant de -0,5 % à +0,5 % du PIB. Cette appréciation élargie est censée éviter au gouvernement de devoir faire des ajustements budgétaires en cours d’année et lui permettre ainsi de se tenir à un seul temps fort par année, celui du discours sur le budget d’automne. Cela doit aussi l’inciter à ne pas faire des annonces nouvelles sur la seule base d’un frémissement dans le sens d’une amélioration ou d’une dégradation de la conjoncture économique.

b) Le choix d’un critère plus large pour apprécier la dette du secteur public, avec un objectif de baisse en pourcentage du PIB d’ici 2029-2030 (investment rule).

L’objectif d’équilibre à trois ans portera à la fois sur l’équilibre budgétaire annuel et sur la notion plus large d’équilibre qui repose sur l’état des obligations financières nettes de l’ensemble des administrations publiques (Public sector financial liabilities, PSNFL). Rachel Reeves introduit ici une petite nouveauté puisque l’appréciation du PSNFL remplace l’ancienne définition de la dette publique (les administrations publiques, à l’exclusion de la Banque d’Angleterre, Public sector net debt excluding the Bank of England, PSND ex BoE). La nouvelle notion recouvre ainsi des actifs financiers comme des participations au capital et des prêts ou encore le remboursement futur de prêts étudiants, ainsi que des obligations financières comme le financement assuré de pensions de retraite[8]. Le nouveau critère ne se substitue pas complètement aux autres critères auxquels l’OBR devra toujours avoir recours pour analyser la soutenabilité budgétaire. Outre le PSND ex BoE et le PSNFL, il analysera, dans ses rapports, la dette nette du secteur public (PSND), la valeur nette du secteur public (Public sector net worth, PSNW), la dette brute du gouvernement (General government gross debt, GGGD), les charges de la dette nette exprimées en pourcentage du PIB et en pourcentage des recettes du secteur public (Net debt interest costs as a percentage of gross domestic product and as a percentage of public sector receipts) et le besoin net de trésorerie du gouvernement central (Central government net cash requirement)[9].

Comme pour l’équilibre du budget, Rachel Reeves s’engage à une diminution du PSNFL en pourcentage du PIB d’ici 2029-2030, avec une baisse qui se poursuit dans la troisième année de chaque période de prévision budgétaire (règle d’investissement, investment rule).

Pour l’Institute for Government, il sera important que le nouveau gouvernement tienne sa promesse de transparence budgétaire en raison des quelques risques de manipulation que le nouveau critère est susceptible d’engendrer, notamment le type d’engagements financiers qui pourrait être choisi (obligations ou actifs concrets) dans un objectif purement comptable, par exemple[10].

3. La réforme du système du spending review (programmation pluriannuelle de dépenses)

Depuis 1997 et l’arrivée au pouvoir du gouvernement de Tony Blair, les plafonds des dépenses publiques sont annoncées dans le cadre de spending reviews pour une durée de trois ans. Le dépassement du cadre annuel et une déclinaison des dépenses par objets permettent aux ministères de se projeter et d’organiser leurs dépenses. L’histoire des spending reviews depuis 1997 révèle la grande souplesse du dispositif. Alors que les trois premiers ont eu une portée de trois ans, les suivants ont eu des durées plus variables et ont souvent été modifiés avant leur terme. Pire, en 2013 et en 2019, deux spendings reviews n’ont eu qu’une durée d’un an, vidant le dispositif de son intérêt puisqu’il a toujours été conçu pour avoir une portée pluriannuelle[11].

Une fois encore, ce sont les travaillistes qui sont à l’initiative d’une réforme. Le nouveau système oblige à la tenue d’un spending review toutes les deux années civiles. Chaque spending review doit prévoir les plafonds des dépenses des ministères pour une durée d’un minimum de trois années. Ces trois années doivent s’inscrire dans la période de prévision à cinq ans du mandat de l’OBR. Enfin, le spending review et les documents qui l’accompagnent doivent être transmis à la Commission du Trésor de la Chambre des Communes dont le rôle de contrôleur est renforcé.

Le nouveau système est inscrit dans le projet de Charte pour la responsabilité budgétaire que le gouvernement entend soumettre au vote du Parlement[12]. Créée par la loi sur la responsabilité budgétaire et l’audit national de 2011 (Budget Responsibility and National Audit Act 2011), cette Charte décline les objectifs de politiques budgétaires du gouvernement et les moyens mis en œuvre pour les atteindre. Elle doit être votée par le Parlement. Si la Charte peut faire l’objet de modifications ultérieures, son adoption par résolution lui donne une valeur législative qui engage le gouvernement.

4. Les nouvelles annonces en matière de dépenses

Le gouvernement travailliste a décidé d’une augmentation importante des dépenses publiques, de 69,5 milliards de livres sterling par an après l’année 2024-2025 (soit 2,2 % du PIB). En 2024-2025, le niveau des dépenses publiques sera supérieur de 4,8 % par rapport à son niveau de 2023-2024. Pour un tiers, l’augmentation porte sur des dépenses d’investissement et pour deux tiers sur des dépenses courantes. Si l’emprunt augmente finalement de 21 milliards de livres sterling en 2024-2025 par rapport aux prévisions de l’OBR publiées en mars, il doit, cependant, diminuer progressivement dans les années suivantes, jusqu’à 2028-2029, même si son niveau restera supérieur de 28 milliards de livres sterling en moyenne par an par rapport aux prévisions. La différence entre l’augmentation de dépenses et le niveau de l’emprunt est compensée par l’augmentation des recettes fiscales.

Si le programme levelling-up du précédent gouvernement est largement revu, Rachel Reeves a maintenu le financement de certains projets du programme levelling-up des conservateurs pour éviter une rupture trop brutale. Comme ils l’avaient promis de longue date, les travaillistes ont orienté des efforts significatifs vers le système national de santé, le National Health System (NHS). Celui-ci bénéficie d’une augmentation de son budget en Angleterre de 4,7 % en termes réels en 2024, avant des hausses plus mesurées pour les années suivantes. En raison du contexte international, le budget de la défense bénéficie doit augmenter de 2,9 milliards de livres sterling en 2025. À l’inverse, le gouvernement a décidé de diminuer le budget du Home Office, ministère de l’Intérieur, de 3,1 % en termes réels dès 2024, puis de 3,3 % en 2025 au motif des économies réalisées dans le cadre du dispositif d’asile. Dans un geste à l’égard des autorités locales, le gouvernement a décidé d’un transfert de 1,3 milliard de livres sterling supplémentaires.

Une autre dépense remarquée concerne l’indemnisation des victimes de transfusion de sang contaminé par le VIH et l’hépatite C. Une enquête publique lancée par Theresa May le 11 juillet 2017 avait révélé que plus de 30000 personnes avaient été contaminées dans les années 1970 et 1980[13]. Le gouvernement a prévu 11,8 milliards de livres sterling d’indemnisation pour les années 2024-2025 à 2029-2030. Le gouvernement a aussi annoncé 1,8 milliard pour les années 2024-2025 à 2026-2027 pour indemniser les victimes d’un autre scandale : celui des sous-guichets du Post Office. Plusieurs commissions de la Chambre des Communes se sont penchées sur l’avenir du Post Office et sur le scandale qui a vu des milliers d’agents des postes accusés à tort de diverses infractions. Entre 1995 et 2015, plus de 900 agents ont été condamnés pour vol, fraude ou erreur comptable, alors que les problèmes constatés étaient en réalité causés par des défauts du logiciel comptable Horizon. Certains agents avaient même couvert avec leurs propres deniers les manques qu’ils avaient trouvés dans les comptes. Les conséquences financières et sociales sur les agents concernés et leurs familles ont été considérables. Le fiasco judiciaire a été qualifié par Rishi Sunak de l’un des plus grands scandales judiciaires de l’histoire britannique[14].

Le gouvernement a annoncé renoncer aux 50 % de tout excédent de la valeur du régime de retraite des mineurs (Minors Pension Scheme, MPS) qui lui revenaient au titre d’un accord qu’il avait conclu avec les administrateurs du MPS lors de la privatisation de British Coal en 1994. Dans cet accord, le gouvernement s’était engagé à ce que les mineurs reçoivent ce qui leur était dû jusqu’à la date de la privatisation et que ces bénéfices augmenteraient avec l’inflation. En contrepartie, il devait percevoir 50 % de tout excédent de la valeur du régime, tant que ces fonds n’étaient pas nécessaires pour maintenir les pensions.

Rachel Reeves a aussi annoncé la réduction de la portée du dispositif Right to buy qui offrait aux locataires de logements sociaux de larges rabais pour acheter leur logement. Pour 2025-2026, la dotation du programme pour des « logements abordables » (Affordable Homes Programme) sera abondée de 500 millions de livres sterling. Il est aussi prévu que les autorités locales puissent conserver les recettes tirées des ventes. Le Chancelier a aussi annoncé 500 millions de livres sterling pour réparer les trous dans les chaussées en Angleterre.

Dans l’ensemble, les augmentations de dépenses pour les deux années à venir concernent presque tous les ministères, en particulier les autorités locales, la sécurité et la transition énergétiques, la Sécurité sociale, l’éducation, la justice, et la science, l’innovation et la technologie. Des économies sont envisagées pour l’administration du Cabinet, le Home Office et le secteur de la culture, des médias et du sport. De la même manière, les dépenses d’investissement augmentent pour la plupart des ministères, avec une moyenne de 2,5 % du PIB sur les cinq prochaines années.

Ces augmentations de dépenses décidées pour l’Angleterre entraînent des augmentations corrélatives des dépenses des autorités dévolues par l’application de la formule de Barnett[15] : 3,4 milliards en plus pour l’Écosse, 1,7 milliard de plus pour le pays de Galles et 1,5 milliard de plus pour l’Irlande du Nord.

5. Les annonces fiscales

Pour augmenter le financement du NHS et des autres services publics concernés par des hausses, Rachel Reeves a annoncé des recettes fiscales supplémentaires de 36,2 milliards de livres sterling en moyenne par an, ce qui représente un peu plus de 1 % du PIB et la plus grande hausse sur les 50 dernières années. Pour les présenter, nous reprenons à peu près l’ordre suivi par le rapport que le Centre de documentation de la Chambre des Communes a consacré à la question[16].

• La fiscalité des personnes physiques

Les taux de l’impôt sur le revenu restent inchangés, mais les seuils des tranches seront indexés sur l’inflation après 2028. Les taux des cotisations à l’assurance nationale versées par les salariés et les taux de TVA restent inchangés. Les taux d’imposition sur les bénéfices tirés de la vente de biens immobiliers restent également inchangés.

La première nouveauté porte sur l’augmentation, à partir du 30 octobre 2024, des principaux taux de l’impôt sur les gains en capital (impôt portant sur les bénéfices provenant de la vente d’actifs) : le taux le plus bas passera de 10 à 18 % et le taux le plus élevé de 20 à 24 %. Elle s’accompagne de l’augmentation du taux fixe applicable aux revenus issus de cessions d’actifs d’entreprise (Business Asset Disposal Relief, BADR) ou de ventes de parts dans certaines entreprises (Investor’s Relief, IR), de 10 % à 14 % à compter du 6 avril 2025[17], puis de 14 à 18 % à compter du 6 avril 2026. En 2029-2030, ces mesures sont censées rapporter 2,5 milliards de livres sterling. Comme il l’avait promis, le gouvernement a aussi décidé d’en finir avec ce qu’il considérait comme une anomalie : la fiscalité des bénéfices réalisés par les commandités des fonds de capital-investissement, de capital-risque et de fonds spéculatifs. Le taux applicable passe à 32 %. À compter de 2026-2027, ils seront considérés comme des bénéfices commerciaux, avec application d’un taux réduit.

Une deuxième nouveauté porte sur la fiscalité des personnes dont le domicile se situe en dehors du Royaume-Uni. Auparavant, les revenus obtenus à l’étranger pouvaient échapper à l’impôt britannique. Ce système sera remplacé en avril 2025 par un dispositif basé sur la résidence. Toute personne résidant au Royaume-Uni pendant plus de quatre ans devra verser l’impôt sur ses revenus étrangers, peu importe le lieu de son domicile.

Une série de nouveautés porte, enfin, sur les droits de succession. À partir du 6 avril 2027, ils s’appliqueront aux sommes découlant de pensions de retraite qui sont transférables en cas de décès, avec des recettes attendues de 1,5 milliard de livres sterling par an d’ici 2029-2030. Des modifications sont apportées aux allègements de droits dont bénéficient les propriétés agricoles et les biens professionnels. L’abattement est modulé en fonction de la valeur des biens. Enfin, le gel des taux zéro des droits de succession est prolongé de deux ans, jusqu’à 2029-2030 (mais les sommes en bénéficiant qui n’ont pas été utilisées seront imposables à compter de 2027).

• La fiscalité des entreprises

Le taux principal de l’impôt sur les sociétés (corporation tax) reste à 25 % jusqu’aux prochaines élections législatives.

Plusieurs changements sont apportés aux cotisations à l’assurance nationale versées par les employeurs à compter d’avril 2025. Le taux principal passe de 13,8  à 15 %. Le niveau de la tranche principale au-delà de laquelle des cotisations doivent être versées baisse de 9100 à 5000 livres sterling. Après le 5 avril 2028, le niveau augmentera en fonction de l’indice des prix à la consommation. Les allocations pour l’emploi qui permettent de diminuer les cotisations sont augmentées et étendues à d’autres catégories d’employeurs (plus seulement réservées aux petits employeurs). Comme le rappelle le Centre de documentation de la Chambre des Communes, l’OBR a mis en garde contre les bénéfices attendus de ces mesures en raison des comportements variables qu’ils pourraient induire chez les employeurs[18].

À compter du 1^er janvier 2025, les écoles privées devront s’acquitter du taux de 20 % de TVA sur les frais d’inscription et ne bénéficieront plus de l’allègement de la taxe professionnelle prévu pour les œuvres de bienfaisance (avril 2025).

En matière de taxe professionnelle (business rates), le gouvernement a annoncé un allègement de 40 % pour les secteurs du commerce de détail, de l’hôtellerie et des loisirs jusqu’à un plafond de 110000 livres sterling par entreprise. Les autorités locales bénéficiant d’un contrat de dévolution en 2025-2026 pourront bénéficier d’une part plus importante du produit de la taxe professionnelle. Cela concerne l’Autorité du Grand Londres, l’Autorité combinée de la région urbaine de Liverpool, l’Autorité combinée de l’ouest de l’Angleterre et le Conseil de Cornouailles[19]. La valeur pour calculer le taux de taxe professionnelle applicable aux petites entreprises d’Angleterre est gelée pour 2025-2026.

Le taux applicable aux bénéfices réalisés par les gestionnaires de fonds d’investissement privés passent de 28 % à 32 %. Enfin, la taxe sur les bénéfices réalisés en matière énergétique (Energy Profits Levy), qui avait été créée en mai 2022, est maintenue pour une année supplémentaire, jusqu’à 2029-2030.

• La fiscalité du transport et des carburants

Les taux des droits dus par les propriétaires de voitures sont modifiés pour accentuer la différence entre les voitures à zéro émission, les voitures hybrides et les voitures thermiques (ces dernières sont fortement pénalisées). Les droits sur le carburant sont gelés pour l’année 2025-2026, avec le maintien de la baisse de 5 pence décidée par les conservateurs jusqu’en avril 2026 au lien de 2025. Les droits ne sont pas indexés sur l’inflation. Plusieurs augmentations de taux ont été décidées en matière de droits sur les trajets aériens (air passenger duty) à partir de 2026 (2 livres pour les trajets courts et 12 livres sterling pour les vols long-courriers). La plus notable est l’augmentation de 50 % applicables aux trajets des grands jets privés.

• La fiscalité immobilière

À compter du 31 octobre 2024, les taux les plus élevés des droits de mutation applicables aux résidences secondaires ou pour les biens acquis par des entreprises passent de 3 à 5 % (en Angleterre et en Irlande du Nord). Le taux unique applicable aux acquisitions par des entreprises est aussi augmenté de 15 à 17 % pour les biens d’une valeur supérieure à 500000 livres sterling.

Le seuil à partir duquel des acquéreurs de logements doivent s’acquitter de ces droits baisse de 250000 à 125000 livres sterling à compter d’avril 2025. Il en va de même du montant à partir duquel des primo-accédants s’acquittent de ces droits (de 425000 à 300000 livres sterling).

• La fiscalité des boissons et du tabac.

Le gouvernement a annoncé le prélèvement d’une nouvelle taxe à taux unique (2,2 livres sterling pour 100 ml) sur tous les produits de vapotage, peu importe la présence ou non de tabac, à compter du 1^er octobre 2026. La taxe sur le tabac doit augmenter de 2 % au-dessus du niveau de l’inflation et de 10 % au-dessus de ce niveau pour les cigarettes roulées.

Les taxes sur les boissons alcoolisées, à l’exclusion des boissons à la pression, augmentent par la mesure de l’inflation la plus élevée tandis que les taxes sur les boissons alcoolisées à la pression sont diminuées de 1,7 % à compter du 1^er février 2025, ce qui est de nature à favoriser les « pubs ».

Le gouvernement envisage, par ailleurs, de revoir les seuils pour la taxe sur le sucre et sur les sodas et de supprimer l’exemption dont bénéficient les boissons lactées.

Quelques autres annonces méritent d’être signalées. Le salaire minimum pour les personnes de plus de 21 ans passe de 11,44 à 12,21 livres sterling à compter d’avril 2025. Pour les 18-20 ans, le montant passe de 8,60 à 10 livres sterling avec l’objectif à terme d’atteindre un taux unique pour les adultes. Les anciennes et les nouvelles pensions de retraite vont augmenter de 4,1 % en 2025 en raison d’un dispositif de « verrouillage triple » (triple lock) : les pensions augmentent soit de 2,5 %, soit du niveau de l’inflation (s’il est plus élevé), soit du niveau de l’augmentation des salaires (si c’est le niveau le plus élevé).

Enfin, le gouvernement s’est engagé à financer les travaux nécessaires pour relier la ligne à haute vitesse HS2) à la station de Euston, au centre de Londres.

En conclusion, le gouvernement de Rachel Reeves correspond à l’idée que les observateurs pouvaient s’en faire ces derniers mois. Le nouveau budget marque une rupture avec la politique conservatrice avec une logique de nouvelles dépenses et d’augmentation des recettes attendues de la fiscalité. Mais la politique budgétaire du nouveau gouvernement est aussi très prudente tant en raison de la situation financière dégradée dont il a hérité que de prévisions économiques moroses qui n’incitent pas à l’extravagance. Il faut aussi se rappeler que, si l’austérité était à l’agenda du gouvernement de coalition de David Cameron et qu’elle a été durement ressentie, en particulier par les autorités locales, la direction du pays par Boris Johnson avait rebattu les cartes en matière de politique économique, parce qu’il avait dû faire face à la crise sanitaire et à ses conséquences budgétaires inévitables. Ce qui est certain est que la trajectoire dessinée par le gouvernement travailliste ne lui offre pas de grandes marges de manœuvre financières pour réformer le pays. Quant à ses objectifs d’équilibre budgétaire et comptable, s’ils marquent une évolution louable par rapport aux règles précédemment en vigueur, ils restent largement tributaires de l’évolution d’une conjoncture économique particulièrement volatile. Pour reprendre les termes de Thomas Pope de l’Institute for Government, il faudra peut-être plus qu’une législature au parti travailliste pour que les effets de sa politique budgétaire se fassent véritablement sentir[20].

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[1] Chancelor of the Exchequer, Autumn Budget Speech, 30 octobre 2024, https://www.gov.uk/government/speeches/autumn-budget-2024-speech

[2] Il s’agissait de fonds devant se substituer à certains financements européens.

[3] C’est l’opinion exprimée par Jo Mullen en août 2024 : “Reeves talk of « black holes » leads to bad policies”, 2 août 2024, Blog LES, https://blogs.lse.ac.uk/politicsandpolicy/reeves-talk-of-black-holes-leads-to-bad-policies/

[4] HM Treasury, Fixing the foundations: public spending audit 2024-25, Policy paper, 2 août 2024, https://www.gov.uk/government/publications/fixing-the-foundations-public-spending-audit-2024-25/fixing-the-foundations-public-spending-audit-2024-25-html (consulté le 10 novembre 2024)

[5] P. Johnson, “The £22bn ‘black hole’ was obvious to anyone who dared to look”, Institute for Fiscal Studies, 5 août 2024, https://ifs.org.uk/articles/ps22bn-black-hole-was-obvious-anyone-who-dared-look (consulté le 10 novembre 2024)

[6] G. Tetlow, “Rachel Reeves has made welcome changes to the fiscal rules”, Institute for Governement, 1^er novembre 2024, https://www.instituteforgovernment.org.uk/comment/rachel-reeves-welcome-changes-fiscal-rules (consulté le 10 novembre 2024)

[7] Ibid.

[8] Voir le focus de Martin Beck : Autumn budget 2024: Key announcements and analysis, House of Lords Library, 5 novembre 2024, https://lordslibrary.parliament.uk/autumn-budget-2024-key-announcements-and-analysis/#heading-5 (consulté le 10 novembre 2024)

[9] HM Treasruy,  A strong fiscal framework, Explaining the governments new fiscal framework and rules, octobre 2024, 1.3, p. 6 et 7, et 2.1 et s., p. 12 et s.

[10] G. Tetlow, “Rachel Reeves has made welcome changes to the fiscal rules”, op. cit.

[11] Voir A. Guigue, Les finances publiques du Royaume-Uni, Bruxelles, Bruylant, coll. Finances publiques, 1^ère éd., 2020, pp.143-146.

[12] HM Treasury, Policy paper, Draft Charter for Budget Responsibility: Autumn 2024, 30 octobre 2024, 3.25 et 3.26, p. 11.

[13] Voir le focus de Eve Collyer Merritt pour le Centre de documentation de la Chambre des Lords : Infected blood scandal: Background, impacts, inquiry outcomes and compensation, 4 septembre 2024, https://lordslibrary.parliament.uk/infected-blood-scandal-background-impacts-interim-compensation-and-inquiry-outcomes/ (consulté le 10 novembre 2024)

[14] M. Keep, D. Harari, L. Booth, P. Brien, Autumn Budget 2024: A Summary, House of Commons Library, Research Briefing n° 10124, 30 octobre 2024, 2.1, Tableau Day-to-day spending limits, by department (HM Treasury, Autumn Budget 2024), p. 27.

[15] La formule de Barnett est une règle de calcul qui permet de répercuter les hausses de dépenses publiques en Angleterre aux autres nations, en tenant compte de l’évolution de la population de chaque nation par rapport à celle de l’Angleterre. Voir A. Guigue, Les finances publiques du Royaume-Uni, op. cit., n° 484 et s., p. 353 et s.

[16] Ibid.

[17] Si l’année budgétaire débute au Royaume-Uni le 1^er avril pour s’achever le 31 mars, l’année fiscale commence le 6 avril pour se terminer le 5 avril suivant.

[18] M. Keep, D. Harari, L. Booth, P. Brien, Autumn Budget 2024: A Summary, op. cit., p. 12.

[19] Ibid.

[20] T. Pope, “Rachel Reeves’ first budget is a clear break from the recent past”, Institute for Governement, 30 octobre 2024, https://www.instituteforgovernment.org.uk/comment/rachel-reeves-first-budget (consulté le 10 novembre 2024)