Archives mensuelles : octobre 2025

La proscription de Palestine Action : entre lutte antiterroriste et restriction de la dissidence politique

 

Par Lucien Carrier, chercheur post-doctoral rattaché à la Chaire Droit Public et Politique Comparés de l’Université Jean Monnet.

 Le terme de « proscription » devrait sonner au juriste français comme quelque chose d’un peu antique. Après tout, cette expression évoque en premier lieu Rome – Cicéron, le grand orateur, n’a-t-il pas connu sa fin comme proscrit[1], lui qui s’est d’ailleurs évertué préalablement à démontrer l’injustice d’un tel système[2] ? C’est le dictateur Sylla qui s’est auparavant rendu célèbre[3] en dressant une liste de ses ennemis politiques, dont la simple édiction condamnait lesdits noms au ban : tous leurs biens étaient forfaits, leur existence politique et citoyenne, caduque[4]. En droit, les proscrits sont condamnés à une mort sociale, qui en pratique s’accompagne d’une mort tout à fait réelle.

On peut donc s’étonner de lire dans les grands médias britanniques que le groupe de soutien à la cause palestinienne, Palestine Action, est proscrit à partir du 5 juillet 2025. Il s’agit en réalité d’une conséquence de l’héritage juridique de la gestion des Troubles en Irlande du Nord : un mécanisme juridique permettant au gouvernement de pénaliser l’appartenance et, plus généralement, le soutien, à une organisation impliquée dans des activités dites terroristes[5]. La proscription correspond ainsi à un régime juridique d’exception permettant de contrer des manifestations du phénomène terroriste de « faible intensité »[6] (communications, associations, diffusion…). Le plus proche équivalent fonctionnel, en France, correspondrait à l’interdiction ou à la dissolution administratives[7], puisque dans un cas comme dans l’autre, il s’agit d’une décision exécutive d’interdire un groupement pour des questions de sécurité intérieure. Toutefois, le régime de la proscription britannique va au-delà de la dissolution française, car les simples marques de sympathie sont elles aussi pénalisées[8]. On assiste ainsi à des scènes étonnantes, par exemple l’arrestation et la détention de militants pacifiques, assis dans la ville de Londres, pour cause d’un simple vêtement sur lequel est écrit « Palestine Action ». Le juriste français pourra alors s’étonner de la pertinence du recours à un régime juridique antiterroriste pour le cas de l’organisation Palestine Action.

En effet, la proscription du groupe Palestine Action (PA) soulève un doute quant à la proportionnalité d’une telle mesure au regard d’autres libertés garanties par le common law ou la Convention Européenne des Droits de l’Homme – notamment la liberté d’expression, de pensée ou de manifester. Car les actions de PA ne correspondent guère à ce que le sens commun considère spontanément comme du terrorisme, ne serait-ce que du fait de l’absence de terreur ou de coercition. À tel point qu’on en viendrait à se demander si le recours à ce régime n’a pas vocation à contourner les limites habituelles échues à la police et au gouvernement.

 Il convient dès lors, d’abord, d’expliquer en général les subtilités du régime juridique de la proscription (I), puis d’en détailler l’application particulière au groupe PA (II). On pourra alors, enfin, discuter de manière critique du lien éventuel entre proscription terroriste et encadrement de la dissidence politique dans une société démocratique (III).

 

I.              Proscrire : un outil juridique dans la lutte contre le terrorisme

 

D’après Joanna Dawson, le « régime de la proscription a existé au Royaume-Uni sous une forme ou une autre depuis 1887 »[9]. Nathan Rasiah ajoute quant à lui que « depuis sa résurgence à la suite des attentats de Birmingham en 1974, ce régime est resté un élément constant de l’arsenal antiterroriste du gouvernement britannique »[10]. Selon ce dernier, la proscription se définit simplement comme « le processus par lequel des organisations que le gouvernement estime impliquées dans le terrorisme sont criminalisées »[11]. Le Terrorism (Temporary Provisions) Act 1989[12] ainsi que le Northern Ireland (Emergency Provisions) Act 1996 sont ainsi exclusivement concernés par les Troubles Nord-Irlandais[13].

Le régime actuel est pour autant essentiellement dérivé du Terrorism Act 2000 (TA 2000), qui entre en vigueur en 2001, et qui pose les jalons de la lutte antiterroriste pour le Royaume-Uni entier, sans distinction particulière entre les nations[14]. Le régime de la proscription est encadré par les articles 3 à 13 du TA 2000. L’article 3 confère au ministre de l’Intérieur (Home Secretary) le pouvoir discrétionnaire de placer (ou de retirer) une association ou un groupe dans la liste des associations ou groupes proscrits (annexe 2), seulement dans certains cas limitativement énumérés (participation à des actes terroristes, promotion du terrorisme[15] etc.). Le Terrorism Act 2006, en son article 21, élargit les causes justifiant la proscription, l’étendant notamment à « la glorification des actes terroristes ». Bien que les cas de figure soient explicitement limités, l’impératif qu’une association soit ainsi « impliquée dans le terrorisme » reste dépendent de la définition même du terrorisme que pose l’article 1 TA 2000[16], que d’aucuns ont pu qualifier de vague [17].

Lorsque la ou le ministre exerce son pouvoir discrétionnaire, en estimant que les exigences prévues par la loi sont satisfaites, sa décision d’inscrire un groupe ou une association dans la liste des proscrits doit ensuite être entérinée par un vote conjoint des deux chambres du Parlement[18] (affirmative resolution). Les parlementaires n’ont pas le pouvoir d’amender le texte – ils ne peuvent, après débat, que l’approuver ou le rejeter.

Une fois la proscription actée, c’est tout un ensemble de comportements qui est immédiatement pénalisé : les manifestations d’appartenance[19] bien sûr, mais aussi le soutien[20], le financement[21] et, le plus topique en l’espèce, le port d’emblèmes ou d’un uniforme[22]. Sur ce dernier point, la caractérisation de cette infraction a pu, à un moment, sembler anachronique au regard de l’évolution du terrorisme international, qui ne porte plus nécessairement de couleurs distinctes. En tous les cas, la peine encourue va jusqu’à 14 ans d’emprisonnement et une amende illimitée[23]. Ajoutons enfin que la décision de proscrire peut faire l’objet d’une procédure spéciale de révision[24] à partir d’une pétition adressée au ministre de l’Intérieur. Celle-ci doit être motivée. La ou le ministre dispose ensuite d’un délai de 90 jours pour accepter ou refuser la déproscription. En cas de réponse négative, le requérant peut saisir la Proscribed Organisations Appeal Commission (POAC) sous 30 jours, et contester encore la décision sur un point de droit devant la Cour d’Appel[25].

En somme, la proscription opère comme un instrument de pré-criminalisation, permettant à l’État britannique d’agir en amont et d’arrêter la prolifération d’idées associées à une nébuleuse terroriste. En érigeant en infraction l’appartenance, le soutien ou même la simple manifestation de sympathie envers un groupe jugé « concerné par le terrorisme », elle étend le champ du droit pénal au-delà de l’acte pour atteindre la sphère des comportements symboliques et associatifs[26] – autant de pratiques para-terroristes que le régime cherche à neutraliser avant qu’elles ne se traduisent en menace concrète pour la sécurité nationale. Or c’est précisément cet éloignement, cette logique préemptive, qui risque de heurter l’exercice de libertés garanties dans une société démocratique. C’est là tout l’enjeu de la proscription du groupe Palestine Action.

 

II.           La proscription de Palestine Action à l’épreuve du judicial review.

 

Palestine Action est un réseau de protestation engagé au soutien de la Palestine, fondé en 2020 par Huda Ammori et Richard Barnard. Ils se sont rendus célèbres par une série d’actions qui flirtent entre la désobéissance civile et une forme relativement pacifique de vandalisme : ils ont, par exemple, remplacé le contenu d’extincteurs par du faux sang, procédé à des graffitis multiples dans des lieux particuliers, bloqué des tuyaux extérieurs etc. Pour ne prendre que deux exemples, des activistes de PA ont ainsi couvert les locaux de la BBC de peinture rouge en février 2025 (en cassant quelques vitres) et ont, en mars de la même année, peint « Gaza is not for sale » sur la pelouse d’un club de golf appartenant à Donald Trump. Toutefois, c’est par une action choc du 20 juin 2025 que le groupe s’attire l’ire du gouvernement britannique. Ce jour, des militants s’immiscent dans une base militaire de l’armée de l’air et dégradent deux avions, encore une fois à coup de jets de peinture.

L’affaire enfle au point que la ministre de l’Intérieur d’alors, Yvette Cooper, décide de proscrire PA en application de l’article 3 du TA 2000[27]. Comme nous l’avons souligné en introduction, l’ordre décrété par la ministre est par la suite approuvé les 2 et 3 juillet par un vote quasi unanime des deux chambres du Parlement (385 pour contre 26 contre dans la Chambre des Communes). Pour ces nuisances, PA côtoie alors, dès le 5 juillet et en tant que groupes terroristes proscrits, Al-Qa’ida, Islamic Army of Eden, Al Shabaab ou encore Isis. Notons que la même décision de proscription inclut deux autres groupes, néonazis et partisans violents de la suprématie blanche (les Maniacs Murder Cult et le Russian Imperial Movement). On ne peut guère s’empêcher de relever un décalage certain entre PA et ces deux mouvements.

 L’affaire n’en reste toutefois pas là. Huda Ammori, au nom de PA, saisit le juge et la Haute Cour dès le 4 juillet, c’est-à-dire avant même que la proscription soit définitive, dans l’optique d’obtenir en référé une injonction provisoire. L’affaire est entendue par M. le juge Chamberlain, qui rend sa décision le même jour[28]. Durant l’audition, la requérante souligne que le but de PA est justement « de prévenir de graves violations du droit international commises par Israël à l’encontre du peuple palestinien »[29]. Elle ajoute que « [l]’objectif des terroristes est de tuer et de blesser ; c’est précisément le contraire de ce que défend Palestine Action »[30]. Plus concrètement, elle relève que la proscription de PA, groupe qu’elle a co-fondé, ferait d’elle la co-fondatrice d’une organisation terroriste, ce qu’elle déplore, tout en soulignant les risques importants qu’une telle qualification ferait peser sur sa personne et celle des militants[31].

Nous reviendrons dans la section suivante sur certains arguments juridiques des deux parties. Notons d’ores et déjà que le juge Chamberlain rejette la suspension en référé de l’ordre de proscription, estimant qu’aucun motif ne justifie une telle mesure. Il considère que la ministre de l’Intérieur a exercé un pouvoir légalement conféré par le Parlement dans le cadre du TA 2000[32]. Plus précisément, le juge retient que les actions de Palestine Action à la base de la RAF Brize Norton, destinées à dénoncer le soutien militaire britannique à Israël, visaient à infléchir la politique gouvernementale ; elles satisfont dès lors le critère d’intention politique requis par les articles 1 et 3 du TA 2000 pour établir l’implication terroriste.

Parallèlement, Mme Ammori a déposé une demande de permission[33] d’exercer un recours en judicial review contre la décision de proscription, à laquelle le juge Chamberlain a fait droit le 30 juillet 2025[34]. Bien que Mme Ammori et son conseil aient soumis 8 griefs à l’attention de la Haute Cour, le juge Chamberlain rejette la quasi-totalité de ces moyens, si ce n’est deux : celui de la proportionnalité au regard des articles 10 et 11 de la Convention EDH[35]  et celui, procédural, d’une absence de consultation préalable à la décision de proscrire[36]

Cette décision, si elle ne remet pas en cause la validité formelle de l’acte, marque néanmoins un tournant dans le contentieux de la lutte antiterroriste au Royaume-Uni. En admettant la recevabilité immédiate d’une procédure en judicial review, avant même que le recours devant un tribunal spécialisé soit épuisé, le juge Chamberlain rompt avec la jurisprudence antérieure[37] qui privilégiait d’abord le mécanisme de déproscription prévu aux articles 4 et suivants du TA 2000. Il reconnaît ainsi que la Haute Cour demeure compétente pour apprécier la légalité d’une proscription initiale, notamment lorsque celle-ci soulève des enjeux immédiats de libertés publiques.

Surtout, en retenant les moyens fondés sur la proportionnalité (art. 10-11 CEDH) et sur la régularité procédurale (devoir de consultation), la Haute Cour ouvre la voie à un examen substantiel de la conformité du dispositif de proscription aux standards du Human Rights Act 1998. Le contrôle du juge ne se limiterait ainsi plus à la vérification de la compétence[38] ou du but légal[39]: il s’étendrait désormais à la mise en balance entre la sécurité nationale et la protection de la liberté d’expression politique[40].

 

III.        Du maintien de l’ordre à la criminalisation de la dissidence ?

 

Nous conclurons ici brièvement en discutant le premier grief soulevé par la requérante dans R (Ammori), écarté assez sommairement par le juge Chamberlain. Il reposait sur l’idée que la proscription de PA excédait les pouvoirs conférés à la ministre par le TA 2000. En d’autres termes, il s’agissait d’un grief d’ultra vires, reformulé lors de l’audience du 30 juillet en improper purpose : la requérante soutenait que la ministre aurait usé d’un instrument antiterroriste pour réprimer une forme de dissidence politique, visant non pas la sécurité publique, mais la défense d’un ordre idéologique. Ceci, selon Fatima Ahdash and Safaa Jaber, s’inscrit dans l’histoire d’un effacement durable de la dimension politique des actions au soutien de la Palestine en Occident[41].

Le juge Chamberlain rejette ce moyen. Selon lui, le texte du TA 2000 est clair : il englobe toute action causant un dommage grave à des biens dans l’intention d’influencer le gouvernement, qu’elle s’accompagne ou non de violence physique. S’il en résulte une assimilation contestable entre désobéissance civile et activité terroriste, cela relève, précise-t-il, « du choix du  législateur » et non d’un excès de pouvoir ministériel. L’argument d’un détournement de finalité est donc déclaré non arguable : la ministre n’aurait fait qu’appliquer la lettre du texte.

Cette lecture littérale interroge par sa déférence extrême envers le pouvoir exécutif et le Parlement, dans un domaine pourtant manifestement très politique. Ce point n’a pas échappé à Conor Crummey, qui juge que la conclusion de M. Chamberlain est loin d’aller de soi. Il rappelle à juste titre que la Cour suprême n’a pas hésité, quand la justice le demandait, à simplement ignorer des instructions claires du Parlement, par exemple dans l’affaire Privacy International[42]. Alors que le Parlement avait soustrait, par voie législative, certains contentieux de la juridiction du juge ordinaire, la Cour suprême a décidé de considérer que ce n’est pas là ce que le Parlement avait pu vouloir, et ce quand bien même il eût manifesté très clairement son intention. Ainsi si l’on salue l’admission d’un moyen fondé sur la proportionnalité, le rejet préalable d’un grief sur l’illégalité est discutable. Ce déplacement du contrôle, d’un examen de compétence vers un examen exclusif d’équilibre des intérêts, affaiblit la portée du principe de légalité. Il traduit, plus largement, la réticence persistante des juridictions britanniques à requalifier en abus de pouvoir ce qui se présente comme une mise en œuvre « technique » d’une législation de sécurité nationale.

Comme le souligne Nour Hadar, il n’est pas anodin qu’on qualifie de terroristes des actions qui, au mieux, constituent une simple gêne pour le gouvernement : qu’est-ce donc qu’un terrorisme sans terreur, nous demande-t-elle ? Ce qui mène à une interrogation beaucoup plus profonde – est-on légitime à interdire, en tant que société, ce que l’on tient personnellement pour un extrémisme[43] ? Alors que l’encadrement de la liberté d’expression et du droit de manifester est fortement régulé au Royaume-Uni[44], il apparait clairement que le recours à l’arsenal antiterroriste[45], indépendamment de ses effets directement juridiques, a aussi pour conséquence de diriger « l’aversion du public »[46]vers certaines causes plutôt que d’autres[47].

En définitive, l’affaire Ammori illustre moins un excès ponctuel de la puissance publique[48] qu’un déplacement structurel du droit britannique vers une gouvernance sécuritaire[49] de la dissidence[50]. En refusant d’interroger la finalité politique de la proscription, le juge entérine un glissement où la légalité formelle se substitue au pluralisme démocratique – symptôme d’un antiterrorisme devenu, plus qu’un instrument de sûreté, un langage de gouvernement. Reste à voir ce qu’en dira la Haute Cour lorsqu’elle tranchera finalement sur le fond.

Je remercie le Pr. Aurélien Antoine pour ses remarques sur une version antérieure. Toute erreur restante est mienne entièrement.

[1] Appien, Bellum Civile, IV, 7–51, in Histoire romaine. Tome IV : Les Guerres civiles. Livres I–IV, éd. Paul Goukowsky, Paris, Les Belles Lettres, Collection Budé, 1997.

[2] Cicéron, Philippiques, XIII, 14–16 ; XIV, 10.

[3] Plutarque, Les Vies des hommes illustres. Tome V : Sylla – Lysandre – Cimon, trad. R. Flacelière, Paris, Les Belles Lettres, Collection Budé, 1975.

[4] François Hinard, Les proscriptions de la Rome républicaine, Rome, École française de Rome, 1985.

[5] Didier Bigo and Emmanuel-Pierre Guittet, « Northern Ireland as Metaphor: Exception, Suspicion and Radicalization in the “War on Terror” », Security Dialogue, vol. 42, n° 6 (2011), p. 483-498.

[6] House of Commons Home Affairs Committee, Roots of Violent Radicalisation, HC 1446 (London: TSO, 2012), Ev w14, 20.

[7] Code de la sécurité intérieure, art. L. 212-1.

[8] Terrorism Act 2000, UK Public General Acts 2000 c. 11.

[9] Joanna Dawson, Proscribed Terrorist Organisations, London, House of Commons Library, Briefing Paper CBP-9310, 2023, p. 13.

[10] Nathan Rasiah, « Reviewing Proscription under the Terrorism Act 2000 », Judicial Review, vol. 13, n° 4, 2008, p. 187.

[11] Ibid.

[12] Voir aussi Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1974.

[13] Laura K. Donohue, Counter-Terrorist Law and Emergency Powers in the United Kingdom, 1922–2000, Dublin, Irish Academic Press, 2000 ; Andrew Lynch, « Northern Ireland and the Rule of Law: The Impact of Emergency Powers », Public Law, 1999, p. 234-257.

[14] Voir Clive Walker, Terrorism and the Law, Oxford, Oxford University Press, 2011. Pour une opinion contraire, Cian Murphy, « Terrorism and the Law », State Crime, vol. 1, n° 2, 2012, p. 159-177.

[15] Article 3(5) TA 2000 : « an organisation is concerned in terrorism if it—

(a)commits or participates in acts of terrorism,

(b)prepares for terrorism,

(c)promotes or encourages terrorism, or

(d)is otherwise concerned in terrorism. ».

[16] « In this Act ‘terrorism’ means the use or threat of action : (a) designed to influence the government or an international governmental organisation or to intimidate the public or a section of the public, and
(b) made for the purpose of advancing a political, religious, racial or ideological cause. ».

[17] Lord Carlile of Berriew, The Definition of Terrorism: A Report by the Independent Reviewer of Terrorism Legislation, London, Home Office, 2007.

[18] Article 3(4) TA 2000.

[19] Article 11 TA 2000.

[20] Article 12 TA 2000.

[21] Article 15 TA 2000.

[22] Article 13 TA 2000.

[23] Article 11(1)-(5), 12(1), 13(1) TA 2000.

[24] Article 4-6 TA 2000.

[25] Article 5 et 6 TA 2000.

[26] Pwr and others v Director of Public Prosecutions [2020] EWHC 798 et Pwr v Director of Public Prosecutions [2022] UKSC 2. En l’espèce, trois manifestants ont été condamnés pour avoir brandi le drapeau du PKK, organisation proscrite, lors d’une manifestation à Londres en 2018. La Cour suprême a décidé que l’infraction était cractérisée [35]-[58] de manière objective, c’est-à-dire en l’absence de toute intention de la part des prévenus (strict liability).

[27] Selon elle « Since its inception in 2020, Palestine Action has orchestrated a nationwide campaign of direct criminal action against businesses and institutions, including key national infrastructure and defence firms that provide services and supplies to support Ukraine, the North Atlantic Treaty Organisation (NATO), “Five Eyes” allies and the UK defence enterprise. Its activity has increased in frequency and severity since the start of 2024 and its methods have become more aggressive, with its members demonstrating a willingness to use violence. ».

[28] [2025] EWHC 1708 (Admin).

[29] Ibid, [1].

[30] Ibid, [8].

[31] Ibid, [9]–[12]. Voir par exemple R v Choudary [2016] EWCA Crim 61 pour des poursuites à l’encontre de ceux qui expriment leur soutien à une organisation proscrite.

[32] Ibid [62]–[79].

[33] Voir R v Inland Revenue Commissioners, ex p National Federation of Self-Employed and Small Businesses Ltd [1982] AC 617 (HL), p. 642-649. Un requérant doit faire la démonstration du caractère suffisamment sérieux de son affaire pour obtenir la permission de poursuivre dans la procédure de judicial review.

[34] R (Ammori) v Secretary of State for the Home Department [2025] EWHC 2013 (Admin).

[35] Ibid, [70].

[36] Ibid, [95]–[96].

[37] R (Kurdistan Workers’ Party and Others) v Secretary of State for the Home Department [2002] EWHC 644

[38] Anisminic Ltd v Foreign Compensation Commission [1969] 2 AC 147 (HL).

[39] Padfield v Minister of Agriculture, Fisheries and Food [1968] AC 997 (HL).

[40] Voir de manière générale R (Daly) v Secretary of State for the Home Department [2001] UKHL 26, [2001] 2 AC 532 ; pour une discussion poussée, voir Aileen Kavanagh, « Proportionality and Parliamentary Debates: Exploring Some Forbidden Territory », Oxford Journal of Legal Studies, vol. 34, n°3 (2014), p. 443-479.

[41] FatimaAhdash et Safaa Jaber, « Counterterrorism and the Question of Palestine: contemporary delegitimisation, historical erasure and the redundancy of international humanitarian law », London Review of International Law, vol. 0, n°0 (2025), p. 5. Voir aussi Brendan Ciarán Browne, Elian Weizman & Jennifer Matchain, « Unpacking the crackdown on Palestine solidarity activism in the UK in a post-7 October reality »,  Third World QuarterlyThird World Quarterly, 2025.

[42] R (Privacy International) v Investigatory Powers Tribunal and others [2019] UKSC 22, [2020] AC 491

[43] John Jupp, « From Spiral to Stasis? United Kingdom Counter-Terrorism Legislation and Extreme Right-Wing Terrorism », Studies in Conflict & Terrorism, vol. 48, n° 7, 2025, p. 763-783. Voir aussi Lucia Zedner, « Countering Terrorism or Criminalizing Curiosity? The Troubled History of UK Responses to Right-Wing and Other Extremism », Common Law World Review, vol. 50, n° 1, 2021, p. 57-75.

[44] Oxford Pro Bono Publico, The Law on Policing Peaceful Protests, Oxford, University of Oxford, septembre 2020, https://www.law.ox.ac.uk/sites/default/files/migrated/opbp_report_on_the_law_on_policing_peaceful_protests_0.pdf ; voir aussi William Downs, « Police powers: Protests », Research Briefing, House of Commons Library (2024), disponible ici : https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/sn05013/ ; Jamie Grace, « A balance of rights and protections in public order policing: A case study on Rotherham », European Journal of Current Legal Issues, vol. 24, n°1 (2018) [en ligne].

[45] Sofia Marques da Silva et Cian C. Murphy, « Proscription of Organisations in UK Counter-Terrorism Law », in Iain Cameron (dir.), EU Sanctions: Law and Policy Issues Concerning Restrictive Measures, Cambridge, Intersentia, 2013, p. 199-222.

[46] Lord Jellicoe, Review of the Operation of the Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1976, Cmd 8803, London, HMSO, 1983.

[47] Paddy Hillyard, Suspect Community: People’s Experience of the Prevention of Terrorism Acts in Britain, London, Pluto Press, 1993.

[48] Voir Helen Fenwick et Gavin Phillispson, « UK counter-terror law post-9/11: initial acceptance of extraordinary measures and the partial return to human rights norms », in Victor V. Ramraj et al. (dir.), Global anti-terrorism law and policy, Cambridge, Cambridge University Press, 2012, p. 481-513.

[49] Voir aussi Alan Greene, « Bringing Facts to a Vibes Fight: Kayfabe and Debates on the UK and the ECHR », UK Constitutional Law Blog, 9 octobre 2025, https://ukconstitutionallaw.org/2025/10/09/alan-greene-bringing-facts-to-a-vibes-fight-kayfabe-and-debates-on-the-uk-and-the-echr/. Sur l’extension des moyens sécuritaires, voir Neil Parpworth, « Suspicionless Stop and Search: You’re Joking, not Another one! », The Journal of Criminal Law, vol. 89, n°1 (2024), p. 3-15.

[50] Milo Comerford et Henry Tuck, « Proscribing Palestine Action: A Blunt Tool for a Complex Challenge », Institute for Strategic Dialogue (ISD) – Digital Dispatches, 10 juillet 2025, https://www.isdglobal.org/digital_dispatches/proscribing-palestine-action-a-blunt-tool-for-a-complex-challenge/.

So What ? n° 40

Par Lucien Carrier, docteur en droit, postdoctorant de la Chaire de Droit public et politique comparés

Retour de la lettre d’information de l’Observatoire, So What ? La plume est reprise par Lucien Carrier, nouveau postdoctorant de la Chaire de Droit public et politique comparés. Une éditorial particulièrement riche, à l’image de l’actualité britannique depuis la fin de l’été et ce début d’automne.

Lucien Carrier est docteur en droit public, diplômé de l’Université de Bordeaux et de McGill University. Ses travaux, situés au croisement du droit comparé, de la théorie constitutionnelle et de l’anthropologie du droit, interrogent la manière dont les traditions juridiques façonnent la pensée de l’État, de la souveraineté et du territoire. Sa thèse, Nommer le Royaume-Uni, explore la classification des formes politiques à travers les regards croisés des traditions britannique, française et canadienne. Il enseigne le droit public et le droit comparé en français et en anglais.

 

SO-WHAT-40

Au-delà des slogans politiques : la situation inextricable du Royaume-Uni post-Brexit dans sa recherche de maîtrise de l’immigration

Par Amélie Cracco, Docteure en Droit et Administratrice

Le 12 mai dernier, le gouvernement britannique de Keir Starmer a rendu public son projet en matière d’immigration. L’intitulé retenu, Restoring control over the immigration system, n’est pas sans rappeler le slogan Take back control que les partisans du Leave ont martelé tout au long de la campagne menée dans la perspective du référendum sur l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union européenne. Dans quelle mesure faut-il voir dans cette continuité l’échec d’une promesse du Brexit grâce auquel les flux migratoires seraient mieux maîtrisés ?

Le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, le 1er février 2020, marque le quasi-aboutissement[1] de la procédure engagée à la suite du référendum. L’organisation de ce dernier avait été décidée dans une conjoncture marquée simultanément par deux faits :

  • d’une part, l’augmentation des mouvements en provenance des États membres à la suite des trois derniers élargissements de l’Union européenne[2] ;
  • d’autre part, l’arrivée massive de demandeurs d’asile en provenance principalement de l’Afghanistan et de la Syrie, qui a affecté les États membres à des degrés divers et donné lieu à un traitement défini au niveau de l’Union[3].

Cette concomitance a entraîné une augmentation notable du nombre des personnes installées au Royaume-Uni sans en avoir la nationalité. Elle a été exploitée par les Brexiters pour instaurer un amalgame entre l’appartenance à l’Union européenne et la dérégulation de l’immigration.

Ces deux faits bien connus ne relevaient pourtant pas du même phénomène :

  • les bénéficiaires de la libre circulation des personnes, c’est-à-dire les citoyens de l’Union européenne et les membres de leur famille[4], possédaient un statut ambigu. Ressortissants d’un État membre, les premiers disposaient d’une citoyenneté de superposition[5] qui constituait un élément d’identité avec les ressortissants britanniques. Elle leur conférait des droits notables garantis par l’article 20 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne[6]. Les seconds voyaient leur statut dérivé de celui des premiers[7]. Il convient de rattacher à cette catégorie la situation des ressortissants des États associés à l’Union européenne (Suisse[8], Islande, Liechtenstein et Norvège[9]), dont les droits en matière d’entrée et de séjour étaient relativement similaires, bien que non fondés sur la citoyenneté de l’Union européenne ;
  • les ressortissants de pays tiers à l’Union européenne qui, seuls, entrent dans le cadre de l’immigration à proprement parler.

L’injonction de la reprise de contrôle permet d’exprimer l’objectif qui s’est dégagé de la politique d’immigration déterminée par les conservateurs et mise en œuvre par les gouvernements Cameron, dont le solde migratoire est l’indicateur de prédilection. Il fait d’ailleurs l’objet du premier chapitre du livre blanc précité, dont l’intitulé est clair : « le solde migratoire doit baisser »[10]. Défini comme la différence entre le nombre des personnes qui s’installent au Royaume-Uni et le nombre de celles qui le quittent pour s’installer dans un autre pays, il n’établit pas de distinction entre les bénéficiaires de la libre circulation des personnes (dont il faut admettre qu’ils constituent une catégorie d’étrangers) et les ressortissants de pays tiers. Mais cette confusion est incontestablement plus ancienne : malgré l’institution de la citoyenneté de l’Union européenne, les mouvements en provenance des États membres n’ont, au Royaume-Uni, jamais été conçus autrement que comme une immigration, comme le montre l’intitulé retenu pour les Immigration EEA regulations qui transposent la directive 2004/38/CE dans le droit britannique.

La volonté de concrétiser l’ambition de maîtriser l’immigration a été comprise comme le facteur déterminant du vote en faveur du retrait de l’Union européenne. Inséparable de l’adhésion à cette dernière, la libre circulation des personnes a été présentée comme une contrainte qui s’opposait à toute tentative de régulation sur les mouvements en provenance des États membres. Les possibilités d’adaptation inspirées par les mesures transitoires (mécanisme de sauvegarde, autorisations de travail) et auxquelles le nouvel arrangement pour le Royaume-Uni au sein de l’Union européenne[11] semblait ouvrir la voie se sont avérées inadaptées à la recherche d’indépendance nationale. Le large recours du Royaume-Uni aux modalités de différenciation qui lui ont permis de rester à l’écart de la politique européenne d’asile et d’immigration n’a pas plus été souligné que les bénéfices qu’il a cependant retirés de la coopération en matière de lutte contre l’immigration irrégulière.

Malgré l’immensité du chantier législatif rendu nécessaire par le retrait, la constance du mot d’ordre s’agissant d’une politique publique qui a eu le caractère déterminé que l’on sait tranche avec l’instabilité législative qu’elle connaît. Elle pose la question de savoir comment l’interpréter. Le Royaume-Uni ayant désormais recouvré sans conteste l’ensemble des prérogatives lui permettant de déterminer seul sa politique d’asile et d’immigration, comment expliquer que l’objectif fixé par les conservateurs auquel se sont ralliés les travaillistes n’ait pas été atteint ?

Pour le savoir, il convient d’envisager la manière dont le traitement réservé aux anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes (I.) a affecté les voies d’immigration régulières (II.), modifié le traitement de l’asile (III.) et amoindri les moyens lui permettant de lutter contre l’immigration irrégulière (IV.).

I.     L’alignement du traitement des anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes sur le droit commun : un principe soumis à des exceptions

Le retrait de l’Union européenne a permis au Royaume-Uni de ne plus appliquer les dispositions relatives à la libre circulation des personnes à ses anciens bénéficiaires, c’est-à-dire aux citoyens de l’Union européenne et aux membres de leur famille, et d’aligner leur traitement sur le droit commun auquel se trouvaient soumis les ressortissants de pays tiers (A.). Ce principe est néanmoins soumis à des exceptions (B.).

A.    Le principe de l’alignement sur le régime de droit commun

Le choix politique d’aligner le traitement des anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes sur le droit commun appliqué aux ressortissants des pays tiers emporte deux conséquences : il entraîne un changement du système procédural auquel est conditionné le bénéfice des droits (1.) et l’application de conditions substantielles plus dures que les dispositions libérales du droit de l’Union européenne (2.).

1.     Un système constitutif

Le Brexit procède d’une conception traditionnelle de la maîtrise de l’immigration dont la procédure de délivrance de titre de séjour constitue le moyen d’action privilégié. Il offre d’abord au Royaume-Uni la possibilité du substituer au système déclaratif sur lequel reposait la libre circulation des personnes un système constitutif qui recourt à l’autorisation administrative aux fins d’admettre au séjour les citoyens de l’Union européenne et les membres de leur famille.

La libre circulation des personnes opérait de manière déclarative en conférant directement les droits prévus par les textes à ses bénéficiaires, pourvu qu’ils satisfassent aux conditions, c’est-à-dire qu’elle ne mettait, en principe, à leur charge aucune formalité. La preuve de la régularité de la situation au regard du droit au séjour pouvait être apportée par tout moyen et, même dans l’hypothèse où certaines formalités devaient être accomplies[12], la sanction ne pouvait en aucun cas consister en la privation des droits.

Par opposition, le système constitutif désormais appliqué aux citoyens de l’Union européenne et aux membres de leur famille les oblige à solliciter un titre de séjour et subordonne le bénéfice de leurs droits à la délivrance d’une autorisation administrative qui constitue l’unique moyen d’apporter la preuve de la régularité de la situation au regard du droit au séjour. Ce changement n’est pas sans comporter certains inconvénients. Ils tiennent notamment aux délais entraînés par l’examen des demandes et par l’obligation de s’acquitter de certains frais qui peuvent atteindre un niveau particulièrement élevé au Royaume-Uni.

Système déclaratif / constitutif

 

Système

Déclaratif

Constitutif

Manière dont les droits sont conférés

Directement par le texte pourvu que les conditions soient satisfaites

Par l’intermédiaire de l’autorisation délivrée par les autorités compétentes (centralisées ou décentralisées) après vérification que les conditions sont satisfaites

Obligation mise à la charge des bénéficiaires

Aucune

Demande de titre de séjour

Sanction de l’absence de formalité / démarche

Aucune (non obligatoire)

Absence de droit au séjour

Circonstances à l’occasion de laquelle la preuve de la situation doit être fournie

Lorsque la situation doit être établie pour bénéficier du régime le plus favorable. Ex : contrôle de la situation au regard du droit au séjour, demande de protection sociale

A l’occasion de la demande de titre de séjour

Modalités de preuve

Tout moyen (le document ne fait que favoriser l’administration de la preuve)

Titre de séjour exclusivement

 

2.     Le durcissement des conditions substantielles applicables aux anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes

Le Brexit donne ensuite lieu à l’application aux anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes de conditions plus strictes que celles du droit de l’Union européenne.

Pour rappeler très succinctement le cadre applicable à la libre circulation des personnes, les citoyens de l’Union européenne disposent d’un droit à l’entrée et d’un droit inconditionnel au séjour pour les trois mois qui suivent l’entrée[13]. Ils sont, ensuite, soumis à la condition d’exercer une activité salariée ou, à défaut, de disposer de ressources suffisantes pour ne pas devenir une charge pour le système d’assurance sociale de l’État membre d’accueil et d’une assurance maladie complète[14]. Au terme d’un délai qui est le plus souvent de cinq ans, ils accèdent à la résidence permanente[15]. Le droit des membres de leur famille est en outre dérivé du leur[16], bien qu’il puisse devenir autonome[17]. Ces dispositions interprétées de manière extensive par la Cour de justice ne valent, toutefois, que sous réserve de l’absence de menace pour l’ordre public, la sécurité publique et la santé publique[18].

Le droit commun applique en revanche des conditions très variables selon la motivation dont procède la décision d’immigrer et selon que la présence des catégories auxquelles appartiennent les demandeurs est considérée comme désirable[19]. Tenu à l’écart des efforts accomplis sous l’égide de l’Union européenne aux fins d’attirer certaines catégories de travailleurs ressortissants de pays tiers sur le territoire des États membres, notamment les plus qualifiées, et/ou à leur reconnaître certains droits, le système d’immigration britannique présente deux singularités notables.

Premièrement, il recourt en matière d’immigration professionnelle et étudiante à un système dit « à points », bien qu’il ne le soit que partiellement et qu’il comporte des singularités qui le détachent des modèles déployés par d’autres pays anglo-saxons[20]. Ce mode opératoire mis en avant lors du retrait[21] est censé permettre la sélection par les autorités publiques des profils dont la contribution escomptée au rayonnement ou à l’économie britannique est la plus significative[22].

Deuxièmement, il applique des conditions particulièrement restrictives en matière d’immigration familiale. Le Human rights act 1998 intègre la convention précitée au droit des étrangers britannique de sorte qu’ « il est illégal pour une autorité publique d’agir d’une manière incompatible avec un droit de la Convention »[23] et que toute personne qui se prétend victime d’une telle violation doit avoir la possibilité de former un recours contentieux[24]. Sa portée demeure néanmoins relativement limitée. L’Immigration act 2014 insère dans le Nationality, Asylum and Immigration act 2002 une partie 5A qui mentionne les considérations légales d’intérêt public que les juridictions doivent prendre en compte lorsqu’elles examinent des recours qui font état d’une violation de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’Homme. Elle prévoit notamment que l’intérêt général qui s’attache aux considérations liées au maintien d’un contrôle effectif sur l’immigration, à la capacité du demandeur à s’exprimer en langue anglaise, et à son autonomie financière, est présumé. Il est précisé qu’une faible attention doit être portée à la vie privée et familiale établie pendant que la personne se trouvait au Royaume-Uni en situation irrégulière ou à un moment où la situation au regard du droit au séjour était irrégulière ou précaire. Une exception est envisageable : que la personne entretienne une relation réelle et durable avec un enfant dont il n’est pas raisonnable d’attendre qu’il quitte le Royaume-Uni. De surcroît, les juridictions doivent interpréter la législation de manière à la rendre compatible avec la Convention. À défaut, elles doivent prendre une décision d’incompatibilité (sans pouvoir d’annulation, toutefois).

L’application du droit commun aux anciens bénéficiaires de la libre circulation engendre une régression des droits qui concerne l’ensemble des catégories de personne et une redistribution des perspectives de mobilité qui affecte plus particulièrement les individus dont la présence est regardée comme la moins valorisante. Cela vaut notamment pour les travailleurs peu qualifiés qui ne peuvent désormais prétendre qu’à un droit au séjour temporaire dans le cadre de contrats saisonniers.

B.    Les exceptions

Le principe de l’alignement sur le droit commun souffre diverses exceptions dont témoignent le maintien d’une forme atténuée de coordination de sécurité sociale et la conservation, sous certaines conditions, de droits politiques. Seules sont développées celles qui ont trait directement aux conditions de l’entrée et du séjour. La mobilité au titre des services (tableau : Mobilité au titre des services), telle qu’elle est convenue par l’Accord de commerce et de coopération n’est cependant pas abordée dans la mesure où elle ne relève pas à proprement parler de l’immigration. Ces exceptions portent principalement sur le régime transitoire de l’Accord de retrait (1.), sur l’exemption de visa pour les citoyens de l’Union européenne qui n’en sont pas bénéficiaires (2.) et sur le maintien de la Common Travel Area au profit des ressortissants irlandais (3.).

1.     Le régime transitoire de l’Accord de retrait

L’adoption de mesures transitoires s’est imposée du fait de la nécessité de protéger les droits des millions de personnes qui avaient légitimement construit leur vie dans le cadre de la libre circulation des personnes et que la décision britannique d’y porter un terme menaçait directement. Le temps pris pour la conclusion de l’Accord de retrait adopté le 17 octobre 2019, dont la deuxième partie est consacrée aux droits des citoyens, tend à dissimuler le relatif consensus dont a fait l’objet cet objectif partagé de part et d’autre de la Manche. Il convient de prendre également en compte des accords similaires conclus avec les États associés à l’Union européenne[25].

        a.     L’Accord de retrait

La mise en œuvre de l’Accord de retrait posait des difficultés particulières du fait que le Royaume-Uni n’appartenait plus à l’Union européenne. Elles ont nécessité de faire en sorte que les dispositions puissent exercer un effet similaire à celles du droit de l’Union européenne dans le droit britannique[26]. L’Accord distingue la situation des résidents de celle des travailleurs frontaliers et s’efforce de conserver, pour ceux dont la situation avait été créée avant le 1er janvier 2021[27], l’essentiel des droits dont ils jouissaient sous l’empire de la libre circulation. L’essentiel seulement, car des différences notables sont observées. Elles résident dans la faculté offerte aux États membres de recourir à un système constitutif qui oblige à l’accomplissement de certaines démarches pouvant être perçues comme une perte des droits. S’agissant des ressortissants britanniques, le lien exclusif instauré avec l’État d’accueil ou le travail interdisait un mouvement ultérieur vers un autre État membre.

       b. La mise en œuvre britannique

La transposition britannique de l’Accord de retrait a donné lieu à l’élaboration de deux dispositifs, l’EU Settlement Scheme[28] et, à titre plus marginal du fait du moindre nombre de travailleurs frontaliers, l’EU Frontier Worker Scheme[29] (qui ne sera pas traité ici). Principalement organisé par les immigration rules, l’EU Settlement Scheme repose sur un système constitutif. Il comprend deux statuts : celui de résident permanent (« settled status ») et un statut préalable à l’obtention de ce dernier, le « pre-settled status ». Le schéma était initialement conçu de telle sorte que le passage du second au premier statut nécessitait de renouveler les formalités. Ce dualisme a rendu indispensables divers ajustements[30] qui doivent beaucoup à l’Independent Monitoring Authority[31]. À ces statuts se trouvent par ailleurs associés des droits différents en matière d’égalité de traitement[32], ce qui soulève la question de savoir dans quelle mesure l’EU Settlement Scheme transpose effectivement l’Accord de retrait (tableau récapitulatif, EUSS :Deux statuts).

Ce dispositif, entièrement dématérialisé, y compris pour ce qui est de la preuve de la situation au regard du droit au séjour[33], a permis à plus de 6 millions de personnes (citoyens de l’Union européenne, ressortissants de l’Islande, du Liechtenstein, de la Norvège et de la Suisse et ressortissants de pays tiers) de conserver un droit au séjour au Royaume-Uni, que ce soit dans le cadre du statut de résident permanent ou du statut préalable à ce dernier.

2.     L’exemption de visa pour les citoyens de l’Union européenne, non-bénéficiaires de l’Accord de retrait, illustration privilégiée du maintien d’un traitement préférentiel

Pour les citoyens de l’Union européenne et les membres de leur famille qui ne sont pas bénéficiaires de l’Accord de retrait, l’intensité des liens avec le Royaume-Uni est telle que, malgré la remise en cause constante des conditions de l’appartenance à l’Union européenne lors de l’adhésion, l’alignement sur le droit commun ne pouvait qu’être incomplet. L’exemption de visa de court séjour, qui apparaît comme contradictoire avec la volonté de maîtriser l’immigration, est l’aspect qui l’illustre le mieux. Les citoyens de l’Union européenne peuvent, en effet, entrer et résider au Royaume-Uni pour une durée pouvant atteindre six mois. Si l’Accord de commerce et de coopération reconnaît l’intention partagée des parties d’exempter les ressortissants concernés de visa pour les courts séjours[34], il ne comporte toutefois pas d’engagement – les dispositions relevant du niveau unilatéral, et interdit à Londres d’opérer une discrimination en raison de la nationalité. Le déploiement des frontières intelligentes et de l’Electronic Travel Authorisation fait que cette exemption n’exonère plus les citoyens de l’Union européenne de toute formalité, puisque, depuis avril 2025, ils doivent se soumettre à une procédure de demande d’autorisation administrative, moins contraignante toutefois que la demande de visa.

3.     La réaffirmation de la Common Travel Area et sa formalisation

Une autre exception notable concerne la Common Travel Area qui unit le Royaume-Uni à l’Irlande. Cet arrangement administratif, qui remonte à l’indépendance de la République d’Irlande, se résout à l’impossibilité de sécuriser la frontière terrestre entre les deux pays en mettant en place une forme de libre circulation fondée sur la nationalité et donne progressivement lieu à une coopération en matière de lutte contre l’immigration irrégulière. Le retrait du Royaume-Uni aboutit à ce qu’elle soit traversée par une frontière extérieure de l’Union européenne, mais la crainte d’un regain de tension après des décennies d’un conflit sanglant explique le choix fait de la rendre aussi peu perceptible que possible.

Dans la mesure où « la République d’Irlande n’est un pays étranger pour aucune des lois en vigueur au Royaume-Uni, dans ses colonies, dans ses protectorats et dans les territoires placés sous sa souveraineté », les ressortissants irlandais bénéficient par ailleurs de « droits et privilèges » antérieurs à l’adhésion du Royaume-Uni et de l’Irlande aux Communautés européennes. Ils leur confèrent un statut qui pouvait légitimement apparaître comme plus favorable que celui de citoyen de l’Union européenne sous l’empire de la libre circulation. Cette dernière, en s’y superposant, les a cependant dotés d’un cadre leur permettant de faire valoir leurs droits dont la disparition nécessite une démarche de formalisation. Elle est opérée par le recours privilégié à une série de memoranda of understanding qui réaffirment la Common Travel Area. Ils ne confèrent néanmoins qu’un faible niveau de garantie aux ressortissants concernés[35]. Le nombre d’Irlandais qui résident au Royaume-Uni est estimé entre 300 000 et 350 000. Seuls 18 327 d’entre eux avaient formulé une demande au titre de l’EU Settlement Scheme (à la date du 31 mars 2025).

Pour reprendre la terminologie de la comptabilité, à laquelle emprunte l’expression de « solde migratoire », l’alignement sur le droit commun, qui vise à maîtriser ce qui constitue dorénavant une immigration en provenance des États membres, doit permettre d’agir sur les « flux » à venir, mais est dépourvu d’effets sur les « stocks » qui se sont constitués et qui demeurent importants. Pour autant, le nombre des citoyens de l’Union européenne qui se sont installés au Royaume-Uni accuse, depuis son retrait de l’Union européenne, une baisse sensible. Pour la période comprise entre le 1er juillet et le 30 juin, le nombre des citoyens de l’Union européenne à s’installer au Royaume-Uni en 2015-2016 était d’environ 260 000. Ils ne sont plus que 116 000 en 2024-2025 en prenant également en compte les ressortissants des États associés précités. Pour ce phénomène, la part qui revient au changement de cadre juridique et à la possibilité offerte désormais de prononcer des refus d’autorisation administrative peut difficilement être évaluée. La situation reste marquée par l’effet dissuasif exercé par le traitement des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille, et par le tarissement des mouvements en provenance des nouveaux États membres.

II.     Une recherche laborieuse de maîtrise de l’immigration

La décision d’aligner le traitement des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille sur le droit commun a donné lieu à des adaptations de ce dernier. Elles sont allées dans le sens d’une libéralisation (A.), avant que de nouvelles restrictions ne soient apportées (B.).

A.    Un premier mouvement de libéralisation concomitant à l’alignement sur le droit commun

Le paradoxe du Brexit est que le durcissement du traitement réservé aux anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes s’est dans un premier temps accompagné d’un mouvement de libéralisation du système d’immigration professionnelle et étudiante (mais pas du rapprochement familial).

Ce mouvement, qui visait à pallier les carences du marché du travail britannique, constatées ou simplement anticipées, a principalement affecté la voie dédiée aux travailleurs qualifiés. Les conditions ont été sensiblement assouplies. Le niveau des postes pouvant être pourvus de cette manière a été baissé de l’équivalent d’un premier cycle universitaire à celui du baccalauréat et le niveau de salaire annuel de 35 800£ à 25 600£. Par ailleurs, l’examen de la situation sur le marché de l’emploi et le quota ont été supprimés[36], de même que la durée de séjour maximale et la période de carence. Il s’est également manifesté par des modifications conjoncturelles qui ont concerné certaines catégories, comme les travailleurs du secteur de la santé et des soins pour lesquels la pandémie de Covid-19 a mis en évidence de fortes tensions. Ils ont pu être recrutés dans le cadre de la voie précitée s’agissant d’un métier en tension, quand bien même le niveau requis ne correspondait pas à celui habituellement admis pour cette voie. Un niveau salarial inférieur leur a été appliqué[37].

Concernant les étudiants, les conditions substantielles n’ont pas été sensiblement modifiées, mais la voie qui a permis aux jeunes diplômés de l’enseignement supérieur britannique de rejoindre le marché du travail pour une période de deux ans de 2008 à 2012 a été restaurée[38].

Ces modifications ont entraîné deux conséquences :

  • une nouvelle distribution des pays dont proviennent les personnes qui s’installent sur le territoire britannique sans en avoir la nationalité. La part des citoyens de l’Union européenne, dont les ressortissants britanniques ne font désormais plus partie[39], décline, tandis que celle des ressortissants des pays tiers, majoritairement originaires des anciennes colonies (Inde, Nigéria et Pakistan) et de la Chine, progresse. Elle peut désormais être estimée à 85% de l’immigration à destination du Royaume-Uni, alors qu’elle était légèrement inférieure à 50% lors du référendum ;
  • une envolée de l’immigration. Cette dernière atteint un record historique en juin 2023 avec un solde migratoire de 906 000 pour les douze mois qui précèdent. Le slogan des « tens of thousands », brandi par les conservateurs à une époque où l’objectif de maintenir le solde migratoire annuel à un niveau strictement inférieur à 100 000 pouvait encore apparaître comme atteignable, a révélé toute sa vacuité. Cette explosion est principalement le fait de travailleurs qualifiés, d’étudiants et de personnes à charge. Il ne peut pas être mis à l’actif des seules atteintes portées aux libertés à Hong Kong ou au conflit en Ukraine. Avec l’abandon de la référence à un plafond exprimé de manière chiffrée qui rendrait l’écart avec la réalité trop criant, ce constat entraîne un durcissement des conditions. Il est opéré par une succession de réformes qui peinent à convaincre de l’existence d’une stratégie structurelle.
B.    Un mouvement de restriction amorcé à l’automne 2023

Engagé à l’automne 2023, le second mouvement de restriction  de l’immigration post-Brexit a semblé s’amplifier récemment avec la publication du livre blanc précité. S’engageant dans la voie tracée par les conservateurs, le gouvernement travailliste y détaille les mesures supplémentaires qu’il entend prendre pour prémunir le Royaume-Uni de devenir une « île d’étrangers les uns aux autres »[40], ce qui n’est pas sans rappeler Enoch Powell et ses « rivières de sang »[41]. À défaut de pouvoir détailler l’évolution constatée, il est possible d’en dégager les principaux aspects du dispositif en distinguant les motivations à l’origine du mouvement migratoire (professionnelle, étudiante et familiale : 1. à 3.) et en envisageant les modalités de l’accès à la résidence permanente (4.).

1.     L’immigration professionnelle

La voie dédiée aux travailleurs qualifiés, qui est la principale voie d’immigration pour les étrangers qui aspirent à entrer et séjourner au Royaume-Uni afin d’y exercer une activité professionnelle, fait l’objet de plusieurs réformes à contre-courant de la libéralisation concomitante à l’alignement du traitement des anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes sur le droit commun :

  • le niveau de qualification requis pour le poste est progressivement augmenté et rétabli au niveau de la Licence[42], de même que le niveau de salaire (y compris pour les travailleurs du secteur de la santé pour lesquels un niveau spécifique a été déterminé) : de 26 200 à 38 700 £ depuis le 4 avril 2024, puis 41 700 £ depuis le 22 juillet dernier[43] ;
  • le traitement des tensions sur le marché du travail est adapté en conséquence. La liste des métiers en tension[44] cède la place à deux listes : celle des salaires de l’immigration,[45] qui comprend un nombre de métiers sensiblement réduit, et celle des carences temporaires[46]. Chacune d’elles correspond respectivement à un niveau de qualification plus ou moins élevé. La seconde vise à compenser l’augmentation du niveau requis pour l’accès à la voie généraliste en soulignant le caractère temporaire de l’immigration en accordant des droits réduits, de la possibilité de venir, ou de faire venir des personnes à charge, n’est notamment pas offerte. Elle doit en tout état de cause être supprimée le 31 décembre 2026[47]. Des exceptions ne pourront être décidées que sur préconisation du Migration Advisory Committee[48], pourvu que le secteur concerné puisse apporter la preuve des efforts déployés aux fins de privilégier la main-d’œuvre résidente au niveau national.
  • une augmentation de 32% des frais mis à la charge des employeurs est envisagée[49]. Elle vise à financer l’effort de formation à accomplir pour mettre la main-d’œuvre résidente en mesure d’être recrutée sur les différents métiers en tension.

S’agissant plus particulièrement des travailleurs du secteur de la santé, les employeurs qui souhaitent les recruter doivent désormais être enregistrés auprès d’une commission chargée de veiller à la qualité des soins. Il est mis fin, comme pour les étudiants (sauf exception)[50], à la possibilité qui leur était laissée de venir ou de faire venir les personnes à charge[51]. La voie va être prochainement fermée, rendant impossible leur recrutement[52].

S’agissant des catégories dont l’installation au Royaume-Uni est tenue pour la plus désirable en ce qu’elle serait la plus profitable à l’économie ou plus largement au rayonnement britannique (visas Global Talent et High Potential), le gouvernement entend favoriser son immigration au Royaume-Uni de diverses manières[53].

Pour ce qui est de la voie dédiée aux jeunes diplômés de l’enseignement supérieur, le gouvernement entend porter la durée du séjour des titulaires du visa dédié aux jeunes diplômés en leur permettant de travailler au Royaume-Uni à 18 mois plutôt qu’à 24[54].

Au-delà de ces changements catégoriels, il convient de noter le déploiement progressif des visas dématérialisés sur le modèle de ce qui a été développé pour les bénéficiaires de l’EU Settlement Scheme. Ce changement, qui vise à lutter contre le travail clandestin, rencontre l’hostilité traditionnelle à laquelle se sont heurtés les projets visant à faciliter l’identification des personnes menés antérieurement.

2.     L’immigration étudiante

Le gouvernement étudie en outre la possibilité de soumettre les universités britanniques à une taxe sur les revenus provenant des frais d’inscription acquittés par les étudiants internationaux. Cette option doit notamment permettre de compenser les insuffisances des financements publics dans le secteur de l’enseignement supérieur tout en fixant des conditions plus rigoureuses pour conserver l’autorisation d’accueillir des usagers étrangers.

3.     L’immigration familiale

L’immigration familiale n’échappe pas à l’augmentation des seuils financiers. Après une première hausse de 18 600£ à an à 29 000£ par an opérée en avril 2024[55], le gouvernement a fait part de son intention de poursuivre dans cette voie[56].

Il a également fait part de son intention de réduire encore l’influence de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales sur le droit britannique. À cet effet, il prévoit d’encadrer la manière dont son article 8, qui garantit le droit à la vie privée et familiale, trouverait à s’appliquer pour chacune des différentes voies d’immigration et en particulier le recours aux « circonstances exceptionnelles »[57].

4.     L’accès à la résidence permanente

Un durcissement des conditions de l’accès à la résidence permanente est enfin envisagé. Il passerait par l’allongement de 5 à 10 ans de la période de séjour régulier préalable à l’obtention de l’autorisation de séjour pour une durée illimitée.

Parmi les mesures envisagées par le gouvernement dans son programme politique, il reste à voir quelles sont celles qui pourront être adoptées. Les immigration rules constituant l’une des principales sources du droit de l’immigration britannique, il est possible de penser qu’elles le seront d’autant plus facilement que le caractère extrêmement restreint du contrôle parlementaire exercé dans le cadre de la procédure négative le rend particulièrement malléable aux velléités de l’exécutif, sauf pour celles d’entre elles qui ne peuvent être apportées par cette voie[58]. Il expose les citoyens de l’Union européenne et les membres de leur famille à une instabilité accrue. Elle montre, sans contestation possible, que la sortie de l’Union européenne n’a pas permis au Royaume-Uni d’atteindre l’objectif qu’il poursuivait.

III.     La recherche d’un nouveau cadre juridique pour l’asile

Le Royaume-Uni s’est également efforcé d’adapter sa politique en matière d’asile. Alors qu’il était membre de l’Union européenne, il n’avait pas confirmé sa participation aux directives procédurales lors de la deuxième phase du régime commun d’asile. En revanche, il avait pris pleinement part au système dit « Dublin », qui regroupe notamment le règlement (UE) n° 604/2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride et le règlement (UE) n° 603/2013 relatif à la création d’Eurodac pour la comparaison des empreintes digitales. Par rapport à celle de ses prédécesseurs conservateurs (A.), la politique menée par le gouvernement Starmer marque une évolution (B.)

A.    La politique conservatrice : l’instauration d’un système d’asile à plusieurs niveaux et la pénalisation de l’entrée irrégulière

Le Nationality and Borders Act 2022 distingue les demandeurs d’asile selon qu’ils sont entrés régulièrement ou non sur le territoire britannique et qu’ils ont ou non traversé un pays sûr : ceux d’entre eux dont l’entrée est régulière et qui n’ont pas traversé de pays sûr dans lequel ils auraient pu demander l’asile sont susceptibles de voir des droits plus étendus que les seconds. Le primat accordé aux modalités de l’entrée davantage qu’aux raisons qui motivent la demande pose la question de sa compatibilité avec la Convention de Genève de 1951. En ouvrant la voie à la mise en œuvre du projet d’externalisation du traitement de la demande d’asile au Rwanda, la loi pénalise en outre l’entrée irrégulière.

La politique des gouvernements conservateurs fut impuissante à endiguer l’augmentation de la demande d’asile. Elle a atteint un niveau inédit au cours de la période comprise entre le 1er juillet 2024 et le 30 juin 2025, durant laquelle environ 110 000 d’entre elles ont été enregistrées[59]. Ce phénomène est allé de pair avec l’augmentation des tentatives de franchissement irrégulier par voie de small boats. Des stocks de demandes ont explosé, en dépit d’un indéniable effort du gouvernement Starmer visant à leur résorption. Ces derniers ont donné lieu à l’application de délais importants pour le traitement des dossiers qui compromettent la possibilité de prononcer et de mettre en œuvre une décision d’éloignement en cas de rejet.

B.    La politique travailliste : la réduction des délais de traitement et la maîtrise du regroupement familial

Après l’échec ou l’abandon des projets conservateurs, un mouvement de protestation contre l’accueil des demandeurs d’asile dans des hôtels a éclaté à la suite d’une décision de la High Court qui interdisait temporairement l’hébergement des demandeurs d’asile au Bell Hotel à Epping[60]. Pour le contenir, le Secretary of State for the Home Department a présenté de nouvelles mesures. La solution privilégiée consiste désormais à réduire le délai de traitement des demandes en modifiant les voies de recours de deuxième niveau[61]. Il s’agit de substituer à la juridiction compétente une commission qui sera dotée des pouvoirs que lui conférera la loi. Elle sera notamment en mesure de prioriser l’examen des recours, en particulier ceux qui sont formés par les demandeurs hébergés dans les hôtels aux frais du gouvernement et les auteurs de troubles à l’ordre public.

Après une suspension provisoire du regroupement familial décidée en septembre dernier[62], le Premier ministre a fait part de sa volonté de pérenniser la mesure[63].

Il convient enfin de souligner les efforts accomplis en matière de lutte contre les réseaux de passeurs. Le gouvernement Starmer a notamment mis en place le Border Security Command qui mobilise les moyens policiers pour œuvrer à leur démantèlement.

IV.     La fin de la coopération européenne et l’amoindrissement des moyens en matière de lutte contre l’immigration irrégulière

Le retrait de l’Union européenne a amoindri les moyens à sa disposition pour lutter contre l’immigration irrégulière (A.) et a amené le Royaume-Uni à se tourner vers le niveau bilatéral pour développer une coopération indispensable à cet effet (B.).

A.    L’exclusion du Royaume-Uni de la coopération européenne

Le Royaume-Uni n’a pu obtenir de l’Union européenne que la possibilité de recourir aux modalités de différenciation dans le cadre de la politique d’asile et d’immigration européenne. Le protocole n° 19 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne l’exemptait de sa participation à l’Acquis de Schengen (protocole dit d’ « opt out »), mais lui reconnaissait la faculté de participer à certaines initiatives qui visaient à la sanction de l’aide à l’entrée et au séjour irrégulier[64], ce qui lui avait notamment permis d’accéder au système d’information Schengen. De ce statut, il a parfois résulté une situation d’exclusion involontaire. Elle concernait par exemple les modalités de participation à Frontex qui n’ont pu être que résiduelles[65]. Il était également acté la non-participation à l’Espace de liberté, de sécurité et de justice, tout en conservant une faculté de participation admise par le protocole n° 21 du traité précité (protocole dit d’« opt in »).

Cette volonté de conserver le contrôle de ses frontières n’a pas exclu l’intérêt que le Royaume-Uni a pu exprimer concernant la lutte contre l’immigration irrégulière. S’il ne s’est joint ni à la politique relative aux visas, ni à la directive dite « retour » qui instaure certaines normes et procédures communes s’agissant de l’éloignement des ressortissants de pays tiers en situation irrégulière au regard du droit au séjour, il s’est engagé dans certaines initiatives (en particulier la reconnaissance mutuelle des décisions d’éloignement prononcées à l’encontre des ressortissants de pays tiers), la conclusion d’accords de réadmission ou encore la coopération opérationnelle telle qu’elle se manifestait à travers l’organisation de vols groupés ou le réseau des officiers de liaison en matière d’immigration dans le cadre de Frontex.

Bien qu’il s’avère relativement neutre pour les frontières britanniques (hormis la frontière irlandaise) et notamment pour les accords bilatéraux relatifs à sa gestion[66], le Brexit a pour effet d’exclure le Royaume-Uni de ces différents dispositifs. Un accord avec l’Agence européenne des gardes-frontières et des garde-côtes (Frontex) a été conclu le 23 février 2024. Il s’agit d’un accord technique et opérationnel qui s’efforce de lutter contre l’immigration irrégulière dans ses différentes dimensions.  

Tableau sur la Participation politique d’asile et d’immigration européenne

B.    Le projet pilote d’accord de réadmission avec la France 

Le Brexit et ses conséquences ont impliqué la recherche de nouveaux partenariats. L’arrivée au pouvoir du gouvernement travailliste a marqué l’abandon du projet d’examen des demandes d’asile mené avec le Rwanda[67]. La perte de l’accès aux bases de données opérationnelles de l’Union européenne a eu pour conséquence de placer le Royaume-Uni dans une situation de dépendance accrue vis-à-vis de la coopération bilatérale. Ce phénomène a pour effet de rendre plus difficile l’identification des personnes dont l’entrée et le séjour représentent une menace pour l’ordre public et de ralentir les procédures de réadmission avec le risque de compromettre leur aboutissement[68]. Les négociations menées dans la perspective du retrait n’avaient pas permis au Royaume-Uni d’emporter l’adhésion de l’Union européenne quant à sa proposition d’accord de réadmission[69], malgré un intérêt qui était sans doute partagé.

Le Royaume-Uni a néanmoins conclu avec la France un accord de réadmission signé à Londres et à Paris les 29 et 30 juillet 2025[70]. Présenté comme un projet pilote pour la période comprise entre le 6 août 2025 et le 11 juin 2026, cet accord, qui pourrait préfigurer un accord plus large auquel se joindraient d’autres États membres, doit permettre de dissuader les traversées de la Manche qui se sont multipliées depuis quelques années[71]. Il a recueilli, malgré l’hostilité initialement rencontrée, l’accord de l’Union européenne. La France s’est engagée à mettre en œuvre ses stipulations[72].

L’accord convient que les personnes qui ont regagné le Royaume-Uni par ce moyen seront réadmises en France. En contre-partie, [73]« un canal d’entrée [sera fourni], sur la base d’une demande volontaire, pour un ressortissant d’un pays tiers »[74] qui se trouve sur le territoire français au moment où il formule la demande d’entrée[75] sur le fondement du « un pour un ».

L’atteinte de l’objectif déterminé apparaît toutefois subordonnée à l’ampleur que ces réadmissions pourront prendre. Certains médias citant des sources gouvernementales se sont fait l’écho de 50 réadmissions par semaine, sans préciser si cela correspond au point de vue du seul Royaume-Uni. Si tel est le cas, cela signifierait un nombre supérieur à celui des transferts Dublin lorsque le Royaume-Uni était membre de l’Union européenne. Il reste ainsi à voir dans quelle mesure il peut être atteint.

La stabilité que connaissent les slogans politiques de part et d’autre du Brexit tranche ainsi avec l’instabilité du droit de l’immigration, qui s’est considérablement accrue ces dernières années. Le choix d’aligner le traitement des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille sur le droit commun s’avérait inévitable dans la situation politique qui s’est dégagée du référendum. Force est néanmoins de constater que ce ne sont pas les multiples exceptions qui ne pouvaient manquer d’assortir ce principe qui expliquent que le retrait de l’Union européenne ait mené à l’échec dans la recherche toujours insatisfaite de maîtrise de l’immigration. En dépit des facteurs conjoncturels et en particulier de la pandémie de COVID 19, la démarche de prospective s’est avérée insuffisamment poussée et les conséquences de la libéralisation initialement opérée n’ont sans doute pas été anticipées avec la précision requise s’agissant d’un pari qui consistait à maîtriser l’immigration en mettant fin à un régime de libre circulation pour assouplir le système dans son ensemble.

Le mouvement de restriction amorcé par les conservateurs et poursuivi par les travaillistes laisse apparaître des divergences dans la manière d’appréhender les solutions à apporter. À la stratégie de la dissuasion fondée sur le renvoi dont le Rwanda constitue le symbole, le gouvernement de Keir Starmer substitue, en effet, une approche pragmatique qui mobilise tout à la fois l’adaptation de l’organisation policière[76], la formation de la main-d’œuvre locale, et la recherche d’une coopération avec les partenaires européens. Il reste à voir dans quelle mesure les changements apportés ou simplement envisagés à ce stade permettront d’atteindre les résultats escomptés. La question qui se pose est notamment celle de savoir si la formation permettra d’attirer la main-d’œuvre locale sur les emplois actuellement pourvus par l’immigration. Plus largement, il conviendra d’apprécier si ces mesures participent, ou non, à la régulation efficace des flux d’immigration irrégulière.


[1] « Quasi-aboutissement » du fait de la prolongation de la période de transition jusqu’au 31 décembre 2020.

[2] Les trois derniers élargissements de l’Union européenne sont intervenus en :

  • 2004 : Chypre, République tchèque, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Malte, Pologne, Slovaquie, Slovénie ;
  • 2007 : Bulgarie et Roumanie ;
  • 2013 : Croatie.

[3] TFUE, article 79.

[4] L’expression est considérée au sens de l’article 2 § 2 de la directive 2004/38/CE. Elle s’applique :

  • au conjoint ;
  • au partenaire avec lequel le citoyen de l’Union a contracté un partenariat enregistré, sur la base de la législation d’un État membre, si, conformément à la législation de l’État membre d’accueil, les partenariats enregistrés sont équivalents au mariage, et dans le respect des conditions prévues par la législation pertinente de l’État membre d’accueil ;
  • aux descendants directs qui sont âgés de moins de vingt-et-un ans ou qui sont à charge, et aux descendants directs du conjoint ou du partenaire ;
  • aux ascendants directs à charge et à ceux du conjoint ou du partenaire.

Pour les membres de la famille qui ne relèvent pas de ces cas de figure, les Etats membres sont simplement tenus de favoriser leur entrée et leur séjour conformément à leur législation nationale (directive 2004/38/CE, article 3 § 2).

[5] TFUE, article 20.

[6] TFUE, article 20 : ces droits permettent aux citoyens de l’Union européenne de :

  • circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres ;
  • voter et de se présenter aux élections du Parlement européen et aux élections municipales ;
  • bénéficier de la protection diplomatique et consulaire d’un autre Etat membre dans un pays tiers où l’Etat membre dont ils sont ressortissants n’est pas représenté ;
  • déposer une pétition au Parlement européen et recourir au médiateur européen ;
  • s’adresser aux institutions et aux organes consultatifs de l’Union dans l’une des langues des traités et recevoir une réponse dans la même langue

[7] Directive 2004/38/CE, article 7, § 1 d) et § 2.

[8] Accord du 21 juin 1999 entre la Suisse d’une part et la Communauté européenne sur la libre circulation des personnes.

[9] Accord du 2 mai 1992 sur l’Espace économique européen.

[10] HM Government, Restoring control over the immigration system, mai 2025, p. 7 et suiv., accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6821f334ced319d02c906103/restoring-control-over-the-immigration-system-web-optimised.pdf, consulté le 20 août 2025, cf. « Chapter 1 : Net migration must come down ».

[11] Un nouvel arrangement pour le Royaume-Uni dans l’Union européenne, extrait des conclusions du Conseil européen des 18 et 19 février 2016, 2016/C 69 I/01, 2. b).

[12] Ces cas correspondent aux membres de la famille des citoyens de l’Union européenne qui avaient la nationalité d’un pays tiers et à l’enregistrement obligatoire des citoyens de l’Union européenne ans les Etats membres qui ont fait le choix de mettre en œuvre cette faculté.

[13] Directive 2004/38/CE, article 6.

[14] Ibid., article 7 § 1 a) à c).

[15] Ibid., article 16.

[16]Ibid., article 7 § 1 d) et § 2.

[17] Ibid., article 18.

[18] Ibid., article 27.

[19] Iris Goldner Lang, « Intra-EU mobility of EU citizens and third-country nationals : where EU free movement

and migration policies intersect or disconnect ? », 1er août 2018, in Philippe de Bruycker et Evangelia Tsourdi (eds.), Research handbook on EU migration and asylum law, Edward Elgar, Chentenham, 2022, accessible via le lien https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3545929 consulté le 16 octobre 2022.

[20] Migration Observatory at the university of Oxford, « The Australian points-based system : What it is and what its impact would be on the Uk », 22 juillet 2019, accessible via le lien https://migrationobservatory.ox.ac.uk/resources/reports/the- australian-points-based-system-what-is-it-and-what-would-its-impact-be-in-the-uk/ consulté le 15 décembre 2022.

[21] Uk government, « The Uk’s points -based system », Policy paper, 19 février 2020 : « Nous remplacerons la libre circulation par le système à points […] pour répondre aux besoins des travailleurs les plus hautement qualifiés, des travailleurs qualifiés, des étudiants et d’une série d’autres voies d’immigration professionnelle spécialisées, y compris les voies dédiées aux dirigeants et aux créateurs d’entreprises innovantes » (traduction de l’auteur), accessible via le lien https://www.gov.uk/government/publications/the-uks-points-based-immigration-system-policy- statement/the-uks-points-based-immigration-system-policy-statement consulté le 30 janvier 2023.

[22] Ibid.

[23] Human rights act 1998, section 6(1).

[24] Ibid., section 7.

[25] Il s’agit de :

  • l’Accord entre la Confédération suisse et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif aux droits des citoyens à la suite du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne et de la fin de l’applicabilité de l’accord sur la libre circulation des personnes conclu le 25 février 2019 ;
  • l’Accord relatif aux arrangements entre l’Islande, la Principauté de Liechtenstein, le Royaume de Norvège et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord à la suite du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, de l’Accord EEE et d’autres accords applicables entre le Royaume-Uni et les États de l’EEE-AELE en vertu de l’adhésion du Royaume-Uni à l’Union européenne conclu le 28 janvier 2020.

[26] Accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique désormais noté « Accord de retrait », article 4 § 1.

[27] Accord de retrait, article 10 § 1.

[28] Immigration rules, Appendix EU et Appendix EU (family permit).

[29] The citizens’ rights (frontier workers) (EU exit) regulations 2020.

[30] Il faut notamment citer la prolongation automatique de la durée de séjour autorisée de 2, puis 5 ans pour les personnes relevant du statut préalable, la conversion automatique du statut préalable vers le statut de résident permanent et l’assouplissement de l’exigence relative à la continuité de la résidence.

Voir l’article :

The 3 Million, « Summary of changes to the EU Settlement Scheme since 2018 », accessible via le lien https://the3million.org.uk/euss-changes-since-2018, consulté le 20 août 2025.

[31] L’Independent monitoring authority (ou « autorité de suivi indépendante » en français) fait l’objet de l’article 159 de l’Accord de retrait. Elle est chargée de contrôler la mise en œuvre et l’application de sa deuxième partie consacrée aux droits des citoyens au Royaume-Uni. Elle dispose de pouvoirs équivalents à ceux que les traités confient à la Commission européenne.

[32] Voir Fratila and another v Secretary of State for Work and Pensions, [2021] UKSC 53 en lien avec CJUE, 15 juillet 2021, CG, affaire C-709/20.

[33] Kuba Jablonowski, « Brexit, digital status and transactional status », Uk in a changing Europe, 9 mars 2023. L’intervention est accessible via le lien https://www.youtube.com/watch?v=7QElG4nJ2EQ consulté le 12 avril 2023.

[34] Accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part, article 492 « Visas pour les séjours de courte durée », § 1.

[35] Memorandum of understanding entre le gouvernement d’Irlande et le gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord concernant la Common travel area et les droits et privilèges réciproques associés, 8 mai 2019.

Voir notamment :

  • le memorandum of understanding entre le gouvernement d’Irlande et le gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord concernant les mesures relatives aux soins de santé au sein de la Common Travel Area signé le 18 décembre 2020 ;
  • la convention sur la sécurité sociale entre le gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord et le gouvernement d’Irlande signée à Dublin le 1er février 2019.

[36] Statement of changes to the immigration rules HC 813, 22 octobre 2020. Voir Appendix Skilled worker.

[37] Statement of changes to the immigration rules HC 1019, 24 janvier 2022.

[38] Statement of changes to the immigration rules HC 813, 19 février 2024.

[39] CJUE, 9 juin 2022, EP contre Préfet du Gers, affaire C-673/20 et CJUE, 18 avril 2024, EP contre Préfet du Gers, affaire C-715-22.

[40] Rajeev Syal, « UK risks becoming ‘island of strangers’ without more immigration curbs, Starmer says », The Guardian, 12 mai 2025, accessible via le lien consulté le 19 août 2025. Il convient de préciser qu’en anglais, le mot « étrangers » au sens de « strangers » ne renvoie pas à la nationalité, mais au caractère inconnu. Le Premier ministre s’est depuis distancié de ses propos.

[41] Dans le discours qu’il prononcé à Birmingham en 1968, le député conservateur a prédit les « rivières de sang » auxquelles ne manquerait pas de donner lieu l’immigration des citoyens du Commonwealth si elle n’est pas maîtrisée.

[42] Statement of changes to the immigration rules HC 997, 1er juillet 2025.

[43] Ibid.

[44] Traduit « shortage occupation list ».

[45] Traduit « immigration salary list ». Statement of changes to the immigration rules HC 590, 14 mars 2024.

[46] Traduit « temporary shortage list ». Statement of changes to the immigration rules HC 997, 1er juillet 2025.

[47] Statement of changes to the immigration rules HC 997, 1er juillet 2025.

[48] Le Migration Advisory Committee est un organisme indépendant censé conseiller le gouvernement britannique sur sa politique d’immigration.

[49] HM Government, Restoring control over the immigration system, mai 2025, p. 27 et suiv., accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6821f334ced319d02c906103/restoring-control-over-the-immigration-system-web-optimised.pdf, consulté le 20 août 2025.

[50] Statement of changes to the immigration rules HC 556, 19 février 2024.

[51] Ibid.

[52] Statement of changes to the immigration rules HC 997, 1er juillet 2025.

[53] HM Government, Restoring control over the immigration system, mai 2025, p. 28 et suiv., accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6821f334ced319d02c906103/restoring-control-over-the-immigration-system-web-optimised.pdf, consulté le 20 août 2025.

[54] HM Government, Restoring control over the immigration system, mai 2025, p. 74 et suiv., accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6821f334ced319d02c906103/restoring-control-over-the-immigration-system-web-optimised.pdf, consulté le 20 août 2025.

[55] Statement of changes to the immigration rules HC 590, 14 mars 2024. Voir Appendix FM.

[56] HM Government, Restoring control over the immigration system, mai 2025, p. 28 et suiv., accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6821f334ced319d02c906103/restoring-control-over-the-immigration-system-web-optimised.pdf, consulté le 20 août 2025.

[57] HM Government, Restoring control over the immigration system, mai 2025, p. 43 et suivantes, accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6821f334ced319d02c906103/restoring-control-over-the-immigration-system-web-optimised.pdf, consulté le 20 août 2025.

[58] Cela vaut notamment pour les mesures qui ont trait à la fiscalité.

[59] Le système Dublin, qui pose le principe selon lequel l’Etat responsable de l’examen de la demande d’asile est le premier dans lequel le demandeur a été enregistré, plaçait le Royaume-Uni dans une situation relativement favorable puisque les demandeurs atteignaient son territoire après avoir été le plus souvent identifiés dans d’autres Etats membres responsables de l’examen de leur demande.

[60] [2025] EWHC 2183 (KB). Cette décision a été infirmée en appel : [CA-2025-002117] et [CA-2025-002118]. Des développements sont attendus au cours de l’automne.

[61] Recours sur les décisions de confirmation du rejet de la demande d’asile.

[62] Statement of changes to the immigration rules HC 1298, 4 septembre 2025.

[63] Gov.Uk, « Uk to reduce asylum offer to reduce the pull factor for small boats crossings », communiqué de presse, 1er octobre 2025, accessible via le lien https://www.gov.uk/government/news/uk-to-reform-asylum-offer-to-reduce-the-pull-factor-for-small-boat-crossings consulté le 6 octobre 2025.

[64] Convention d’application de l’accord de Schengen, articles 26 et 27.

[65] Le Conseil a refusé que le Royaume-Uni participe à l’Agence européenne des garde-côtes et garde-frontières plus connue sous le nom de « Frontex » au motif qu’il ne s’est pas associé aux autres États membres concernant l’application des dispositions de l’acquis de Schengen relatives à la suppression des contrôles aux frontières extérieures dont elle constitue un développement. Il a été suivi sur ce point par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE, 18 décembre 2007, Royaume-Uni c/ Conseil, affaire C-77/05). Le règlement (UE) n° 2007/2004 portant création d’une agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne organise néanmoins certaines modalités de participation à son profit. Il peut d’abord se faire représenter au conseil d’administration de l’agence sans toutefois prendre part au vote (article 23 § 4). Par ailleurs, Frontex doit favoriser la coopération opérationnelle avec lui, notamment pour ce qui est des opérations de retour conjointes (article 12), et son conseil d’administration statuant à la majorité absolue peut l’autoriser au cas par cas à intervenir dans certaines opérations (article 20 § 5). Le Royaume-Uni s’est saisi de cette opportunité et a contribué à la mise à la disposition de moyens à destination de l’agence.

[66] Voir notamment :

  • le Protocole de Sangatte du 25 novembre 1991 et protocole additionnel du 29 mai 2000 ;
  • les accords du Touquet du 4 février 2003 ;
  • le traité de Sandhurst du 18 janvier 2018.

[67] Uk and Rwanda migration and economic development partnership.

[68] Le nombre de transferts sortants Dublin depuis le Royaume-Uni du temps de l’appartenance à l’Union européenne ne doit toutefois pas être surestimé. Selon les données qui restent accessibles à partir d’Eurostat, il était de 519 en 2015, 355 en 2016, 314 en 2017, 209 en 2018, 263 en 2019.

[69] Draft working text for an agreement between the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the European Union on the readmission of persons residing without authorization, accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/5ec3b8d3d3bf7f5d43765d51/DRAFT_Agreement_on_the_readmission_of_people_residing_without_authorisation.pdf, consulté le 20 août 2025. Ce document pour lequel il n’est pas possible d’apporter davantage de précisions bibliographiques a été élaboré par la partie britannique dans le cadre des négociations avec la Task Force de l’Union européenne.

[70] Accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la prévention des traversées périlleuses signé à Londres le 29 juillet 2025 et à Paris le 30 juillet 2025.

[71] Frontex, « Frontières extérieures de l’UE : franchissements irréguliers en baisse de 18 % au cours des 7 premiers mois de 2025 », accessible via le lien https://www.frontex.europa.eu/media-centre/news/news-release/eu-external-borders-irregular-crossings-down-18-in-the-first-7-months-of-2025-ArNz2R?etrans=fr, consulté le 20 août 2025. Ce communiqué de presse fait état de 41 756 franchissements irréguliers en 2025 7M, soit +26% par rapport à la même période de référence l’année précédente.

[72] Accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la prévention des traversées périlleuses signé à Londres le 29 juillet 2025 et à Paris le 30 juillet 2025, article 12 § 1.

[73] Ibid., article 4.

[74] Ibid, article 12 § 1 a).

[75] Ibid., article 12 § 1 b).

[76] A travers le Border security command.

Les principales décisions relatives à la libre circulation des personnes rendues par la Cour de justice de l’Union européenne dans des affaires concernant le Royaume-Uni

Par Amélie Cracco, Docteure en Droit, Administratrice

Les citations correspondent aux dispositifs des arrêts. Elles sont présentées dans l’ordre chronologique.

  1. Contentieux de l’interprétation

CJCE, 26 février 1991, Antonissen, affaire C-292/89

« Les dispositions de droit communautaire régissant la libre circulation des travailleurs ne font pas obstacle à ce que la législation d’un État membre prévoie qu’un ressortissant d’un autre État membre, entré sur son territoire pour y chercher un emploi, puisse être contraint, sous réserve d’un recours, de quitter ce territoire s’il n’y a pas trouvé un emploi au bout de six mois, à moins que l’intéressé apporte la preuve qu’il continue à chercher un emploi et qu’il a des chances véritables d’être engagé ».

CJCE, 7 juillet 1992, Surinder Singh, affaire C-370/90 

« Les dispositions de l’article 52 du traité CEE et celles de la directive 73/148/CEE du Conseil, du 21 mai 1973, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des ressortissants des États membres à l’intérieur de la Communauté en matière d’établissement et de prestation de services, doivent être interprétées en ce sens qu’elles obligent un État membre à autoriser l’entrée et le séjour sur son territoire du conjoint, quelle que soit sa nationalité, du ressortissant de cet État qui s’est rendu, avec ce conjoint, sur le territoire d’un autre État membre pour y exercer une activité salariée, au sens de l’article 48 du traité, et qui revient s’établir, au sens de l’article 52 du traité, sur le territoire de l’État dont il a la nationalité. Le conjoint doit, au moins, jouir des mêmes droits que ceux qui lui seraient consentis, par le droit communautaire, si son époux ou épouse entrait et séjournait sur le territoire d’un autre État membre ».

CJCE (cinquième chambre), 25 février 1999, Swaddling, affaire C-90/97

« L’article 10 bis du règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté, dans sa version modifiée et mise à jour par le règlement (CEE) n°2001/83 du Conseil, du 2 juin 1983, tel que modifié par le règlement (CEE) n° 1247/92 du Conseil, du 30 avril 1992, lu en combinaison avec l’article 1er, sous h), de ce règlement, s’oppose à ce que, au cas où une personne a exercé son droit à la libre circulation pour s’établir dans un autre État membre dans lequel elle a travaillé et a fixé sa résidence habituelle et retourne dans l’État  membre d’origine dans lequel réside sa famille pour y chercher du travail, ce dernier impose, en vue de l’octroi d’une prestation visée à l’article 10 bis du règlement n° 1408/71, une condition de résidence habituelle dans cet État , qui implique, outre l’intention d’y résider, l’existence d’une période appréciable de résidence ».

CJCE, 11 juillet 2002, Carpenter, affaire C-60/00

« L’article 49 CE, lu à la lumière du droit fondamental au respect de la vie familiale, doit être interprété comme s’opposant à ce que dans une situation telle que celle en cause au principal, l’État membre d’origine d’un prestataire de services établi dans ce même État, qui fournit des services à des destinataires établis dans d’autres États membres, refuse le séjour sur son territoire au conjoint de ce prestataire, ressortissant d’un pays tiers ».

CJCE, 17 septembre 2002, Baumbast, affaire C-413/99

« 1) Les enfants d’un citoyen de l’Union européenne qui se sont installés dans un État membre alors que leur parent exerçait des droits de séjour en tant que travailleur migrant dans cet État membre sont en droit d’y séjourner afin d’y poursuivre des cours d’enseignement général, conformément à l’article 12 du règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté. Le fait que les parents des enfants concernés ont entre-temps divorcé, le fait que seul l’un des parents est un citoyen de l’Union et que ce parent n’est plus un travailleur migrant dans l’État membre d’accueil ou le fait que les enfants ne sont pas eux-mêmes des citoyens de l’Union n’ont à cet égard aucune incidence.

2) Lorsque des enfants bénéficient d’un droit de séjour dans un État membre d’accueil afin d’y suivre des cours d’enseignement général conformément à l’article 12 du règlement n° 1612/68, cette disposition doit être interprétée en ce sens qu’elle permet au parent qui a effectivement la garde de ces enfants, quelle que soit sa nationalité, de séjourner avec eux de manière à faciliter l’exercice dudit droit nonobstant le fait que les parents ont entre-temps divorcé ou que le parent qui a la qualité de citoyen de l’Union européenne n’est plus un travailleur migrant dans l’État membre d’accueil.

3) Un citoyen de l’Union européenne qui ne bénéficie plus dans l’État membre d’accueil d’un droit de séjour comme travailleur migrant peut, en qualité de citoyen de l’Union, y bénéficier d’un droit de séjour par application directe de l’article 18, paragraphe 1, CE. L’exercice de ce droit est soumis aux limitations et conditions visées à cette disposition, mais les autorités compétentes et, le cas échéant, les juridictions nationales doivent veiller à ce que l’application desdites limitations et conditions soit faite dans le respect des principes généraux du droit communautaire et, notamment, du principe de proportionnalité ».

CJCE, (assemblée plénière), 23 mars 2004, Collins, affaire C-138/02

« 1 ) Une personne se trouvant dans la situation du requérant au principal n’est pas un travailleur au sens du titre II de la première partie du règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté, tel que modifié par le règlement (CEE) n°2434/92 du Conseil, du 27 juillet 1992. Il appartient toutefois à la juridiction nationale de vérifier si la notion de « travailleur » visée par la réglementation nationale en cause doit être comprise en ce sens.

2) Une personne se trouvant dans la situation du requérant au principal ne possède pas un droit de séjour au Royaume-Uni sur le seul fondement de la directive 68/360/CEE du Conseil, du 15 octobre 1968, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l’intérieur de la Communauté.

3) Le droit à l’égalité de traitement prévu à l’article 48, paragraphe 2, du traité CE (devenu, après modification, article 39, paragraphe 2, CE), lu en combinaison avec les articles 6 et 8 du traité CE (devenus, après modification, articles 12 CE et 17 CE), ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui subordonne le bénéfice d’une allocation de recherche d’emploi à une condition de résidence, pour autant que cette condition peut être justifiée sur le fondement de considérations objectives indépendantes de la nationalité des personnes concernées et proportionnées à l’objectif légitimement poursuivi par le droit national ».

CJCE, 23 septembre 2003, Akrich, affaire C-109/01

« 1) Pour pouvoir bénéficier, dans une situation telle que celle en cause au principal, des droits prévus à l’article 10 du règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté, le ressortissant d’un pays tiers, conjoint d’un citoyen de l’Union, doit légalement séjourner dans un État membre lorsque son déplacement a lieu vers un autre État membre dans lequel le citoyen de l’Union migre ou a migré.

2) L’article 10 du règlement n° 1612/68 n’est pas applicable lorsque le ressortissant d’un État membre et le ressortissant d’un pays tiers ont conclu un mariage de complaisance afin de contourner les dispositions relatives à l’entrée et au séjour des ressortissants de pays tiers.

3) En présence d’un mariage authentique entre un ressortissant d’un État membre et un ressortissant d’un pays tiers, la circonstance que les époux se soient installés dans un autre État membre afin d’obtenir le bénéfice des droits conférés par le droit communautaire au moment du retour dans l’État membre dont le premier est ressortissant n’est pas pertinente pour l’appréciation de leur situation juridique par les autorités compétentes de ce dernier État.

4) Lorsque, au moment où un ressortissant d’un premier État membre, marié à un ressortissant d’un pays tiers avec lequel il vit dans un second État membre, retourne dans l’État membre dont il est ressortissant afin d’y exercer un emploi salarié, son conjoint ne bénéficie pas des droits prévus à l’article 10 du règlement n° 1612/68, faute d’avoir séjourné légalement sur le territoire d’un État membre, les autorités compétentes du premier État membre doivent néanmoins, pour apprécier la demande du conjoint d’entrer et de séjourner sur leur territoire, tenir compte du droit au respect de la vie familiale au sens de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, dès lors que le mariage est authentique ».

CJCE (assemblée plénière), 23 mars 2004, Collins, affaire C-138/02

« 1) Une personne se trouvant dans la situation du requérant au principal n’est pas un travailleur au sens du titre II de la première partie du règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté, tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2434/92 du Conseil, du 27 juillet 1992. Il appartient toutefois à la juridiction nationale de vérifier si la notion de « travailleur » visée par la réglementation nationale en cause doit être comprise en ce sens.

2) Une personne se trouvant dans la situation du requérant au principal ne possède pas un droit de séjour au Royaume-Uni sur le seul fondement de la directive 68/360/CEE du Conseil, du 15 octobre 1968, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l’intérieur de la Communauté.

3) Le droit à l’égalité de traitement prévu à l’article 48, paragraphe 2, du traité CE (devenu, après modification, article 39, paragraphe 2, CE), lu en combinaison avec les articles 6 et 8 du traité CE (devenus, après modification, articles 12 CE et 17 CE), ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui subordonne le bénéfice d’une allocation de recherche d’emploi à une condition de résidence, pour autant que cette condition peut être justifiée sur le fondement de considérations objectives indépendantes de la nationalité des personnes concernées et proportionnées à l’objectif légitimement poursuivi par le droit national ».

CJCE, 19 octobre 2004, Zhu et Chen, affaire C-200/02

« L’article 18 CE et la directive 90/364/CEE du Conseil, du 28 juin 1990, relative au droit de séjour, confèrent, dans des circonstances telles que celles de l’affaire au principal, au ressortissant mineur en bas âge d’un État membre qui est couvert par une assurance-maladie appropriée et qui est à la charge d’un parent, lui-même ressortissant d’un État tiers, dont les ressources sont suffisantes pour que le premier ne devienne pas une charge pour les finances publiques de l’État membre d’accueil, un droit de séjour à durée indéterminée sur le territoire de ce dernier État. Dans un tel cas, ces mêmes dispositions permettent au parent qui a effectivement la garde de ce ressortissant de séjourner avec celui-ci dans l’État membre d’accueil ».

CJCE (grande chambre), 15 mars 2005, Bidar, affaire C-209/03

« 1) Une aide accordée, que ce soit sous la forme de prêts subventionnés ou de bourses, aux étudiants séjournant légalement dans l’État membre d’accueil et visant à couvrir leurs frais d’entretien, entre dans le champ d’application du traité CE aux fins de l’interdiction de discrimination énoncée à l’article 12, premier alinéa, CE.

2) L’article 12, premier alinéa, CE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale qui n’octroie aux étudiants le droit à une aide couvrant leurs frais d’entretien que s’ils sont établis dans l’État membre d’accueil, tout en excluant qu’un ressortissant d’un autre État membre obtienne, en tant qu’étudiant, le statut de personne établie, même si ce ressortissant séjourne légalement et a effectué une partie importante de ses études secondaires dans l’État membre d’accueil et, par conséquent, a établi un lien réel avec la société de cet État.

3) Il n’y a pas lieu de limiter les effets du présent arrêt dans le temps ».

CJUE, 23 février 2010, Texeira, affaire C-480/08

« 1) Le ressortissant d’un État membre qui a été employé sur le territoire d’un autre État membre, dans lequel son enfant poursuit des études, peut, dans des circonstances telles que celles au principal, se prévaloir, en sa qualité de parent assurant effectivement la garde de cet enfant, d’un droit de séjour dans l’État membre d’accueil sur le seul fondement de l’article 12 du règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté, tel que modifié par le règlement (CEE) no°2434/92 du Conseil, du 27 juillet 1992, sans qu’il soit tenu de satisfaire aux conditions définies dans la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE.

2) Le droit de séjour dans l’État membre d’accueil dont bénéficie le parent qui a effectivement la garde d’un enfant exerçant le droit de poursuivre des études conformément à l’article 12 du règlement n° 1612/68 n’est pas soumis à la condition selon laquelle ce parent doit disposer de ressources suffisantes afin de ne pas devenir une charge pour le système d’assistance sociale de cet État membre au cours de son séjour et d’une assurance maladie complète dans celui-ci.

3) Le droit de séjour dans l’État membre d’accueil dont bénéficie le parent qui a effectivement la garde d’un enfant d’un travailleur migrant, lorsque cet enfant poursuit des études dans cet État, n’est pas soumis à la condition que l’un des parents de l’enfant ait exercé, à la date à laquelle ce dernier a commencé ses études, une activité professionnelle en tant que travailleur migrant dans ledit État membre.

4) Le droit de séjour dans l’État membre d’accueil dont bénéficie le parent assurant effectivement la garde d’un enfant d’un travailleur migrant, lorsque cet enfant poursuit des études dans cet État, prend fin à la majorité de cet enfant, à moins que l’enfant ne continue d’avoir besoin de la présence et des soins de ce parent afin de pouvoir poursuivre et terminer ses études ».

CJUE (troisième chambre), 5 mai 2011, Mac Carthy, affaire C‑434/09

« 1) L’article 3, paragraphe 1, de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) n° 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE, doit être interprété en ce sens que cette directive n’est pas applicable à un citoyen de l’Union qui n’a jamais fait usage de son droit de libre circulation, qui a toujours séjourné dans un État membre dont il possède la nationalité et qui jouit, par ailleurs, de la nationalité d’un autre État membre.

2) L’article 21 TFUE n’est pas applicable à un citoyen de l’Union qui n’a jamais fait usage de son droit de libre circulation, qui a toujours séjourné dans un État membre dont il possède la nationalité et qui jouit, par ailleurs, de la nationalité d’un autre État membre pour autant que la situation de ce citoyen ne comporte pas l’application de mesures d’un État membre qui auraient pour effet de le priver de la jouissance effective de l’essentiel des droits conférés par le statut de citoyen de l’Union ou d’entraver l’exercice de son droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres ».

CJUE (deuxième chambre), 16 janvier 2014, Onuekwere, affaire C‑378/12

« 1) L’article 16, paragraphe 2, de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE, doit être interprété en ce sens que les périodes d’emprisonnement dans l’État membre d’accueil d’un ressortissant d’un pays tiers, membre de la famille d’un citoyen de l’Union ayant acquis le droit de séjour permanent dans cet État membre pendant ces périodes, ne peuvent être prises en considération aux fins de l’acquisition, par ce ressortissant, du droit de séjour permanent, au sens de cette disposition.

2) L’article 16, paragraphes 2 et 3, de la directive 2004/38 doit être interprété en ce sens que la continuité du séjour est interrompue par des périodes d’emprisonnement dans l’État membre d’accueil d’un ressortissant d’un pays tiers, membre de la famille d’un citoyen de l’Union ayant acquis le droit de séjour permanent dans cet État membre pendant ces périodes ».

CJUE (deuxième chambre),16 janvier 2014, MG, affaire C‑400/12

« 1) L’article 28, paragraphe 3, sous a), de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE, doit être interprété en ce sens que la période de dix années visée à cette disposition doit, en principe, être continue et calculée à rebours, à partir de la date de la décision d’éloignement de la personne concernée.

2) L’article 28, paragraphe 3, sous a), de la directive 2004/38 doit être interprété en ce sens qu’une période d’emprisonnement de la personne concernée est, en principe, de nature à interrompre la continuité du séjour, au sens de cette disposition, et à affecter l’octroi de la protection renforcée qu’elle prévoit, y compris dans le cas où cette personne a séjourné dans l’État membre d’accueil pendant les dix années précédant son emprisonnement. Néanmoins, cette circonstance peut être prise en considération lors de l’appréciation globale exigée pour déterminer si les liens d’intégration tissés précédemment avec l’État membre d’accueil ont ou non été rompus ».

CJUE (première chambre), 19 juin 2014, Saint-Prix, affaire C‑507/12

« L’article 45 TFUE doit être interprété en ce sens qu’une femme, qui cesse de travailler ou de chercher un emploi en raison des contraintes physiques liées aux derniers stades de sa grossesse et aux suites de son accouchement, conserve la qualité de « travailleur », au sens de cet article, pourvu qu’elle reprenne son travail ou trouve un autre emploi dans une période de temps raisonnable à la suite de la naissance de son enfant ».

CJUE (grande chambre), 14 novembre 2017, Lounes, affaire C‑165/16

« La directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE, doit être interprétée en ce sens que, dans une situation dans laquelle un citoyen de l’Union européenne a fait usage de sa liberté de circulation en se rendant et en séjournant dans un État membre autre que celui dont il a la nationalité en vertu de l’article 7, paragraphe 1, ou de l’article 16, paragraphe 1, de cette directive, puis a acquis la nationalité de cet État membre, tout en conservant également sa nationalité d’origine, et, plusieurs années après, s’est marié avec un ressortissant d’un État tiers avec lequel il continue de résider sur le territoire dudit État membre, ce ressortissant ne bénéficie pas d’un droit de séjour dérivé dans l’État membre en question sur le fondement des dispositions de ladite directive. Il peut toutefois bénéficier d’un tel droit de séjour en vertu de l’article 21, paragraphe 1, TFUE, dans des conditions qui ne doivent pas être plus strictes que celles prévues par la directive 2004/38 pour l’octroi dudit droit à un ressortissant d’un État tiers membre de la famille d’un citoyen de l’Union qui a exercé son droit de libre circulation en s’établissant dans un État membre autre que celui dont il a la nationalité ».

CJUE, 15 juillet 2021, CG, affaire C‑709/20,

« L’article 24 de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE, doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à la réglementation d’un État membre d’accueil qui exclut du bénéfice de prestations d’assistance sociale les citoyens de l’Union économiquement inactifs qui ne disposent pas de ressources suffisantes et auxquels ledit État a accordé un droit de séjour temporaire alors que ces prestations sont garanties aux ressortissants de l’État membre concerné se trouvant dans la même situation.

Toutefois, dès lors qu’un citoyen de l’Union séjourne légalement, en vertu du droit national, sur le territoire d’un État membre autre que celui dont il est ressortissant, les autorités nationales compétentes pour octroyer des prestations d’assistance sociale sont tenues de vérifier qu’un refus d’octroyer de telles prestations fondé sur cette réglementation n’expose pas ce citoyen, ainsi que les enfants dont il a la charge, à un risque concret et actuel de violation de leurs droits fondamentaux, tels qu’ils sont consacrés par les articles 1er, 7 et 24 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Lorsque ledit citoyen ne dispose d’aucune ressource pour subvenir à ses besoins ainsi qu’à ceux de ses enfants et est isolé, ces autorités doivent s’assurer que, en cas de refus des prestations d’assistance sociale, le même citoyen peut néanmoins vivre avec ses enfants dans des conditions dignes. Dans le cadre de cet examen, lesdites autorités peuvent tenir compte de l’ensemble des dispositifs d’assistance prévus par le droit national et dont le citoyen concerné et ses enfants peuvent effectivement bénéficier ».

  • Contentieux en manquement

CJUE, 14 juin 2016, Commission contre Royaume-Uni, affaire C-308/14.

Rejet

« Il résulte de ce qui précède que le fait que la législation nationale en cause dans le cadre du présent recours prévoit que, aux fins de l’octroi des prestations sociales en cause, les autorités compétentes du Royaume-Uni requièrent la régularité du séjour sur leur territoire des ressortissants d’autres États membres qui sollicitent le bénéfice de telles prestations ne constitue pas une discrimination prohibée en vertu de l’article 4 du règlement n° 883/2004 ».

Les archives de So What, avec la Revue Costituzionalismo britannico e irlandese

Par Aurélien Antoine

Depuis deux années, une nouvelle revue de droit italienne a vu le jour : Costituzionalismo britannico e irlandese. Elle se donne pour mission de diffuser les travaux de chercheurs relatifs aux droits constitutionnels britannique et irlandais. Dirigée par Alessandro Torre, cette publication particulièrement riche, diffuse des articles réguliers sur le Brexit. Dans ce cadre, le directeur de la revue a souhaité mettre en valeur les premiers So What. Si vous pouvez les retrouver sur le site de l’Observatoire, la compilation réalisée est plus accessible et ne pouvait que trouver sa place dans la rubrique “Archives” (lien ci-dessous). Bonne lecture nostalgique !

Lien vers les So What ? 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Chronologie Libre circulation et politique migratoire

Par Amélie Cracco, Docteure en droit, Administratice

Janvier 2002 : introduction du système à points pour les ressortissants de pays tiers.

1er mai 2004 : adhésion de Chypre, de la République tchèque, de l’Estonie, de la Hongrie, de la Lettonie, de la Lituanie, de Malte, de la Pologne, de la Slovaquie et de la Slovénie à l’Union européenne. Position adoptée par le Royaume-Uni : libéralisation immédiate de son marché du travail > recours à un simple système d’enregistrement obligatoire des travailleurs. Début d’une augmentation massive et brutale des mouvements en provenance des nouveaux États membres et en particulier de la Pologne.

1er janvier 2007 : adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie à l’Union européenne. Position adoptée par le Royaume-Uni : mise en place de mesures transitoires.

13 avril 2010 : Invitation to Join the Government of Britain > engagement du parti conservateur de ramener le solde migratoire à un niveau strictement inférieur à 100 000 personnes par an.

20 mai 2010 : décision gouvernementale d’étudier l’équilibre des compétences au sein de l’Union européenne. Cet examen a lieu du 12 juillet 2012 au 18 décembre 2014.

23 janvier 2013 : discours de Bloomberg : David Cameron annonce l’organisation d’un référendum sur l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union européenne ;

1er juillet 2013 : adhésion de la Croatie à l’Union européenne. Position adoptée par le Royaume-Uni : mise en place de mesures transitoires

10 novembre 2015 :

  • discours de Chatham House de David Cameron sur l’Union européenne ;
  • envoi d’un courrier à Donald Tusk alors président du Conseil européen > le premier ministre y développe quatre aspects : la gouvernance économique, la compétitivité, la souveraineté et l’immigration (en vérité, la libre circulation des personnes) pour lesquels il entend renégocier les conditions de l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union européenne.

7 décembre 2015 : réponse de Donald Tusk à David Cameron : ouverture des négociations.

Solde migratoire annuel en date du 31 décembre 2015 : 332 000 dont 172 000 ressortissants d’un Etat membre de l’Union européenne.

18-19 février 2016 : Nouvel arrangement pour le Royaume-Uni au sein de l’Union européenne > aboutissement de la renégociation des conditions de l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union européenne initiée par le Royaume-Uni. Certaines concessions sont obtenues en matière de libre circulation des personnes. Elles sont structurelles (mise en place d’un mécanisme de sauvegarde) et catégorielles (membres de la famille, auteurs de troubles à l’ordre public), mais elles demeurent en-deçà des prétentions et la possibilité de les concrétiser est incertaine.

22 février 2016 : publication par le gouvernement britannique du livre blanc, The best of both worlds : The United Kingdom’s special status in a reformed European Union.

23 juin 2016 : victoire du Leave à l’occasion du référendum sur l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union européenne.

13 juillet 2016 : démission de David Cameron > nomination de Theresa May au poste de premier ministre et d’Amber Rudd à celui de Secretary of State for the Home Department.

15 décembre 2016 : accord des chefs d’État et de gouvernement sur la procédure à mettre en œuvre durant les négociations.

Solde migratoire annuel en date du 31 décembre 2016 : 273 000 dont 98 000 ressortissants d’un Etat membre de l’Union européenne.

17 janvier 2017 : discours de Theresa May à Lancaster House > présentation des prétentions britanniques en vue des négociations à venir avec l’Union européenne concernant les modalités de la sortie (Brexit dur initialement).

24 janvier 2017 : la Supreme Court rend l’arrêt Miller[1]  >nécessité d’une autorisation du Parlement pour initier la procédure de retrait.

29 mars 2017 : notification formelle par le Royaume-Uni de son intention de quitter l’Union européenne.

29 avril 2017 : adoption par le Conseil européen des principes et des orientations pour les négociations avec le Royaume-Uni concernant les modalités de la sortie.

22 mai 2017 : Conseil des affaires générales : le Conseil (sans le représentant britannique) adopte une décision autorisant l’ouverture des négociations avec le Royaume-Uni et nomme la Commission européenne négociatrice.

19 juin 2017 : lancement des négociations sur le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne par Michel Barnier, négociateur en chef, et David Davies, Secretary of State for exiting the European Union, secrétaire d’État en charge de la sortie de l’Union européenne ;

26 juin 2017 : publication par le gouvernement britannique de Safeguarding the position of EU citizens in the Uk and Uk nationals in the EU.

8 décembre 2017 : accord des chefs d’État et de gouvernement de l’UE 27 sur le fait que des progrès suffisants ont été accomplis dans les négociations et permettent d’engager les discussions concernant la relation future.

Solde migratoire annuel en date du 31 décembre 2017 : 223 000 dont 51 000 ressortissants d’un Etat membre de l’Union européenne.

23 mars 2018 : adoption par le Conseil européen des orientations sur le cadre des relations futures avec le Royaume-Uni après le Brexit ;

30 avril 2018 : démission d’Amber Rudd suite au scandale provoqué par l’affaire Windrush > nomination de Sajid Javid.

Septembre 2018 : publication du rapport du Migration advisory committee, EEA migration in the Uk : final report > préconisations :

  • traitement différencié des citoyens de l’Union européenne selon les compétences qu’ils détiennent, alignement sur le droit commun (sauf à ce qu’un accord plus large soit conclu avec l’Union européenne) ;
  • abolition du quota pour la voie généraliste dédiée aux travailleurs qualifiés ;
  • possibilité de recruter un travailleur étranger pour pourvoir un poste qui requiert un niveau de qualification correspondant à l’équivalent du baccalauréat plutôt qu’à un diplôme de l’enseignement supérieur ;
  • abolition de l’examen de la situation sur le marché du travail.

14 novembre 2018 : premier accord sur les modalités du retrait et sur une déclaration politique sur la relation future.

25 novembre 2018 : approbation de l’accord (y compris le protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord) et la déclaration politique sur la relation future par les chefs d’État et de gouvernement de l’UE 27.

Décembre 2018 : publication par le gouvernement britannique du livre blanc The future skills-based immigration system > trois principes :

  • fin de la libre circulation des personnes ;
  • absence de traitement dérogatoire pour les citoyens de l’Union européenne ;
  • priorité donnée aux compétences recherchées.

Solde migratoire annuel en date du 31 décembre 2018 : 241 000 dont 59 ressortissants d’un Etat membre de l’Union européenne.

Echecs successifs de Theresa May à obtenir un « vote significatif » du House of Commons concernant l’Accord de retrait > échec du backstop.

24 juillet 2019 : démission de Theresa May.

24 juillet 2019 : arrivée de Boris Johnson à Downing Street > nomination de Priti Patel au poste de Secretary of State for the Home Department ;

Été-automne 2019 : renégociation du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord.

17 octobre 2019 : conclusion de l’Accord de retrait et de la déclaration politique (suite à l’échec de la précédente version). Approbation des chefs d’État et de gouvernement de l’Union européenne de l’UE 27.

Novembre 2019 : manifeste conservateur Get Brexit done.

Solde migratoire annuel en date du 31 décembre 2019 : 271000 dont 66 000 ressortissants d’un Etat membre de l’Union européenne.

Janvier 2020 : publication du rapport du Migration advisory committee, A points-based system and salary thresholds for immigration > mise en évidence des travers des systèmes à points mis en œuvre par le Royaume-Uni (inadéquation entre le profil des candidats sélectionnés et les postes qu’ils exercent, dénaturation du système à points en l’absence de compensation possible entre les différents critères) et prise de position en faveur du maintien des niveaux salariaux (soutien de la main d’œuvre nationale / résidente, protection des finances publiques et contribution à une économie à forte productivité).

23 janvier 2020 : adoption de l’European Union (Withdrawal Agreement) Act 2020.

24 janvier 2020 : signature de l’Accord de retrait.

30 janvier 2020 : ratification de l’Accord de retrait par le Parlement européen.

1er février 2020 : retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne > début de la période de transition.

19 février 2020 : publication par le gouvernement britannique de son programme en matière d’immigration, The Uk points-based immigration system > recours à des systèmes à points faisant appel à des critères compensables entre eux pour l’immigration qualifiée et hautement qualifiée, conservation de l’organisation d’ensemble du système à points et des principes sur lesquels il repose (parrainage, mise à la charge du demandeur de l’Immigration health surcharge et de l’employeur de l’Immigration skills charge), rejet d’une voie temporaire pour l’immigration la moins qualifiée afin de compenser la fin de la libre circulation des personnes.

2 mars 2020 : ouverture des négociations concernant la relation future entre l’Union européenne et le Royaume-Uni.

5 mars 2020 : publication de l’Immigration and social security co-ordination (EU withdrawal) bill.

Juillet 2020 : publication par le gouvernement britannique de Uk points-based immigration : further details statement > critères et conditions envisagés pour l’immigration professionnelle et étudiante (large maintien à l’identique), réforme de la voie généraliste du niveau 2.

Second semestre 2020 : mise en œuvre de la réforme par des modifications successives des règles d’immigration dont :

  • 10 septembre 2020 : publication des immigration rules relatifs à l’immigration étudiante pour une entrée en vigueur à compter du 1er décembre 2020 (pour la plupart des dispositions) ;
  • 22 octobre 2020 : publication des règles relatives à l’immigration professionnelle pour une entrée en vigueur à compter du 5 octobre 2020.

11 novembre 2020 : assentiment royal concernant l’Immigration and social security co-ordination (EU withdrawal) act 2020 : fin de la libre circulation des personnes à compter du 1er janvier 2021.

24 décembre 2020 : conclusion de l’Accord de commerce et de coopération > met en place une mobilité au titre des services.

Solde migratoire annuel en date du 31 décembre 2020 : 89 000 dont 61 000 ressortissants d’un Etat membre de l’Union européenne.

31 décembre 2020 : fin de la période de transition.

1er janvier 2021 :

  • alignement du traitement des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille sur le droit commun > application du système à points pour l’immigration professionnelle et étudiante ;
  • entrée en vigueur de l’Accord de commerce et de coopération.

30 juin 2021 : échéance généralement fixée pour solliciter un titre de séjour dans les États membres de l’Union européenne qui ont opté pour un système constitutif ou pour un système déclaratif avec un enregistrement obligatoire ou au Royaume-Uni (variable toutefois selon les catégories) > fin de la période dite « de grâce ».

Solde migratoire annuel en date du 31 décembre 2021 : à revoir dont -92 000 ressortissants d’un État membre de l’Union européenne.

29 mars 2022 : publication du New plan for immigration.

Avril 2022 : lancement du projet d’externalisation du traitement de la demande d’asile au Rwanda.

28 avril 2022 : Nationality and Borders Act 2022 > comporte notamment une réforme de l’asile.

14 juin 2022 : injonction de la CEDH donne suite à la demande présentée par N.S.K. et indique au gouvernement britannique que l’intéressé ne devait pas être éloigné avant l’expiration d’un délai de trois semaines à compter de la notification de la décision interne définitive qui serait rendue dans le cadre de la procédure de contrôle juridictionnel alors en cours. Confirmation le 1er juillet 2022.

6 septembre 2022 : démission de Boris Johnson : nomination de Liz Truss au poste de premier ministre > formation d’un gouvernement éphémère qui marque l’arrivée de Suella Braverman au poste de Secretary of State for the Home Department.

25 octobre 2022 : nomination de Rishi Sunak au poste de premier ministre.

19 décembre 2022 : décision de la High Court du Royaume-Uni dans l’affaire de N.S.K. > le Rwanda n’est pas un pays sûr.

Solde migratoire annuel en date du 31 décembre 2022 : 764 000 ou 745 000 dont -88 000 ressortissants d’un Etat membre de l’Union européenne.

20 juillet 2023 : Illegal Migration Act 2023 : inadmissibilité des demandes d’asile formulées suite à une entrée irrégulière et transfert vers un pays tiers sûr.

13 novembre 2023 : nomination de James Cleverly au poste de Secretary of State for the Home Department.

15 novembre 2023 : validation à l’unanimité du jugement de la High Court sur le projet d’externalisation du traitement de l’asile au Rwanda par la Supreme Court.

Solde migratoire annuel en date du 31 décembre 2023 : 860 000 dont -55 000 ressortissants d’un Etat membre de l’Union européenne.

Premier semestre 2024 : modifications successives des immigration rules dans un sens plus restrictif : fin de la possibilité pour certaines catégories d’être accompagnées ou rejointes par les personnes à charge, augmentation des frais appliqués pour l’obtention d’un visa, substitution de la liste des salaires de l’immigration à celle des métiers en tension, augmentation du niveau salarial requis pour pouvoir bénéficier d’un visa en tant que travailleur qualifié, augmentation du niveau de ressources exigé pour l’immigration familiale…

23 avril 2024 : Arrangement de travail établissant une coopération opérationnelle entre l’Agence européenne de garde‑frontières et de garde‑côtes et le Home Office du Royaume‑Uni de Grande‑Bretagne et d’Irlande du Nord »Working arrangement establishing operational cooperation between the European Border and Coast Guard Agency and the Home Office of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland.

25 avril 2024 : Safety of Rwanda (Asylum and Immigration) Act 2024 : ultime tentative de sauvetage du projet d’externalisation du traitement de la demande d’asile au Rwanda > inscrit dans la loi que le Rwanda est un pays sûr.

5 juillet 2024 : nomination de Keir Starmer au poste de premier ministre > arrivée au pouvoir des travaillistes. Nomination d’Yvette Cooper au poste de Secretary of State for the Home Department. Abandon définitive du projet d’externalisation du traitement de la demande d’asile au Rwanda.

Solde migratoire annuel en date du 31 décembre 2024 : 431 000 dont -96 000 ressortissants d’un Etat membre de l’Union européenne.

1er janvier 2025 : exigence d’une autorisation de voyage électronique pour les ressortissants des Etats membres de l’Union européenne qui souhaitent se rendre au Royaume-Uni pour un court séjour.

12 mai 2025 : publication du livre blanc Restoring control over the immigration system.

10 juillet 2025 : conclusion d’un accord avec la France relatif à la prévention des traversées périlleuses > convient de la possibilité de renvois sur le fondement du un pour un.

5 septembre 2025 : nomination de Shaban Mahmood au poste de Secretary of State for the Home Department.

Sources

CJ Mc Kinney, Melanie Gower et Georgina Sturge, The Uk’s new points-based system, House of commons library, Research briefing, CBP-8911, 27 septembre 2022, accessible via le lien https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-8911/, consulté le 26 juillet 2023 (pour la chronologie des différents rapports du Migration advisory committee) ;

Conseil européen, Conseil de l’Union européenne, « Chronologie — L’accord sur le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne », accessible via le lien https://www.consilium.europa.eu/fr/policies/eu-relations-with-the-united-kingdom/the-eu-uk-withdrawal-agreement/timeline-eu-uk-withdrawal-agreement/ consulté le 21 février 2022.

Site Internet de l’Office National for Statistics accessible via le lien https://www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/populationandmigration/internationalmigration/datasets/longterminternationalimmigrationemigrationandnetmigrationflowsprovisional consulté le 10 septembre 2025.


[1] R (on the application of Miller and another) (Respondents) v Secretary of State for Exiting the European Union (Appellant), 24 janvier 2017, [2017] UKSC 5.