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La situation des citoyens européens et britanniques à l’ère post-Brexit

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Mathieu Rouy, Doctorant à l’Université Jean Moulin Lyon 3, Centre d’études européennes – (EDIEC – EA 4185)

La pandémie de COVID-19, et son lot de restrictions – en principe temporaires – à la libre circulation dans l’Union européenne, ont fait passer au second plan une autre limitation – cette fois-ci durable – liée au Brexit. En effet, depuis le 1er janvier 2021, les règles relatives à la libre circulation des personnes ont cessé d’être applicables entre le Royaume-Uni et les États membres de l’Union européenne. Pour rappel, si le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne est effectif depuis le 1er février 2020, date de l’entrée en vigueur de l’accord de retrait[2], ce dernier prévoyait une période de transition pendant laquelle la plupart des dispositions relatives à la libre circulation des personnes demeuraient applicables. Cette période de transition a pris fin le 31 décembre 2020.  

La situation des ressortissants britanniques et européens semble en apparence plutôt simple. Le Royaume-Uni étant, depuis le 1er février 2020, un État tiers à l’Union, ses ressortissants ne sont plus citoyens de l’Union, l’accès à un tel statut étant déterminé par la seule possession de la nationalité d’un État membre de l’Union conformément aux articles 9 TUE et 20 TFUE. Plus largement, les dispositions relatives à la libre circulation des personnes ne leur sont plus applicables. De même, les citoyens de l’Union, résidant ou se déplaçant sur le territoire du Royaume-Uni, se trouvent désormais sur le territoire d’un État tiers à l’Union, et se placent ainsi en dehors du champ d’application territorial des traités européens, tel que défini aux articles 52 du TUE et 355 du TFUE.

Derrière cette simplicité apparente se cache en réalité une situation plus complexe où s’articulent l’accord de retrait, l’accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et le Royaume-Uni (ci-après l’ACC)[3], le droit de l’Union européenne et les droits nationaux. Il est par ailleurs nécessaire de distinguer deux situations : d’une part, un régime général désormais applicable aux ressortissants britanniques et européens (I.), et d’autre part, un régime particulier applicable aux ressortissants ayant exercé leur droit de circuler et de séjourner avant la fin de la période de transition et qui bénéficient du maintien de certains droits acquis (II.). Une présentation successive de ces deux statuts est ainsi nécessaire pour comprendre pleinement la situation des citoyens européens et britanniques à l’ère post-Brexit.

La situation générale des citoyens européens et britanniques

Les dispositions de l’ACC relatives au régime juridique des citoyens européens et britanniques sont minimalistes (a). Il relève désormais pour l’essentiel des droits nationaux (b).

a) Le 1er janvier 2021 a marqué la fin de la période de transition mise en place dans le cadre de l’accord de retrait, et l’entrée en vigueur provisoire de l’ACC. Celui-ci avait été adopté in extremis après d’âpres négociations le 24 décembre 2021 et est entré en vigueur définitivement le 30 avril 2021.

L’entrée en vigueur de cet accord marque un changement important : « la liberté qui était la règle est devenue, en quelque sorte, l’exception, cédant la place aux obstacles au commerce et aux restrictions aux échanges transfrontaliers »[4]. Ce constat, qui vaut pour l’ensemble des libertés de circulation, est exacerbé s’agissant de la libre circulation des personnes. En effet, l’importance de celle-ci dans l’Union n’a d’égale que le laconisme de l’ACC sur la question.

Concrètement, les dispositions intéressant la circulation des citoyens européens et britanniques se trouvent dans la quatrième rubrique de la deuxième partie de l’ACC intitulée « Commerce, transport, pêche et autres arrangements ». Plus précisément, l’article VSTV.1 prévoit une exemption de visa pour les séjours de courte durée, entre le Royaume-Uni et les États membres de l’Union. Par ailleurs, il ajoute que « si le Royaume-Uni décide d’imposer aux ressortissants d’un État membre une obligation de visa pour les séjours de courte durée, cette obligation s’applique aux ressortissants de tous les États membres ». Enfin, cet article s’entend sans préjudice de tout arrangement conclu entre le Royaume-Uni et l’Irlande concernant la zone de voyage commune. Il convient également d’ajouter que l’article VSTV.1 s’accompagne de diverses dispositions visant à coordonner les régimes de sécurité sociale concernant les personnes résidant légalement dans un État membre ou au Royaume-Uni[5]. Celles-ci précisent que les États membres et le Royaume-Uni « coordonnent leurs systèmes de sécurité sociale conformément au protocole sur la coordination de la sécurité sociale, afin de garantir les droits en matière de sécurité sociale des personnes qui bénéficient de cette couverture ». Il est par ailleurs précisé qu’un tel protocole est applicable « aux personnes résidant légalement dans un État membre ou au Royaume-Uni ».

Les dispositions de l’ACC sont donc peu nombreuses. Un tel laconisme peut se comprendre dans la mesure où l’un des arguments phares des partisans du Brexit était de reprendre le contrôle des frontières migratoires du Royaume-Uni et de mettre fin à la libre circulation des personnes. Il permet toutefois de mesurer l’écart entre le régime dans l’ACC et celui qui est à l’œuvre dans l’Union européenne.

Certains ont d’ailleurs pu déplorer des insuffisances dans l’ACC. Tel est ainsi le cas de la commission de la Culture et de l’Éducation du Parlement européen qui a pu regretter la décision du Royaume-Uni de ne pas participer au programme Erasmus+[6], de même que l’absence de régime sans visa s’agissant des études « ce qui signifie que les étudiants de l’Union qui souhaitent poursuivre des études au Royaume-Uni et les étudiants qui souhaitent poursuivre des études dans l’Union devront être en possession d’un visa »[7]. De plus, la commission note que « la fin des règles d’égalité de traitement impliquera que les étudiants de l’Union qui souhaitent poursuivre des études au Royaume-Uni ne seront pas soumis aux mêmes modalités en matière de droits d’inscription universitaires et d’accès aux prêts étudiants que les étudiants britanniques et vice-versa ». La commission regrette en outre que l’ACC ne contienne aucune disposition sur la question de la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles[8].

b) Quoiqu’il en soit, en dehors des quelques dispositions de l’ACC, la situation des ressortissants britanniques ou européens est désormais régie par les droits de l’immigration de ces différents États. Ainsi, le Royaume-Uni a souhaité mettre en œuvre de nouvelles règles d’immigration basées sur un système à base de points, censé limiter l’immigration peu qualifiée[9]. Concernant la France, le décret n° 2020-1417 précise que « les ressortissants britanniques et les membres de leur famille qui ne relèvent pas de l’article 3 sont soumis, à compter du 1er janvier 2021, aux dispositions des titres II et II du livre Ier ou à celles du livre III du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile »[10]. Autrement dit, le droit commun du droit de l’immigration français leur est désormais applicable.

En conséquence, certains observateurs ont noté la perte de valeur du passeport britannique, dans la mesure où « le Royaume-Uni offre une citoyenneté qui n’est pas différente de la citoyenneté indienne, marocaine ou russe, dès lors que l’Union européenne est concernée »[11]. Selon eux, cette perte pourrait toutefois être compensée par la négociation et la conclusion d’accords bilatéraux entre le Royaume-Uni et les États membres sur la question du séjour et de l’emploi de leurs ressortissants respectifs. Comme sur de nombreuses questions relatives au Brexit, il convient donc de demeurer attentif à la suite des discussions non pas simplement entre l’Union et le Royaume-Uni, mais également entre celui-ci et les différents États membres. 

Ce tableau général n’est toutefois pas exhaustif. Il convient en effet de mentionner une catégorie particulière de ressortissants : ceux s’étant déplacés et ayant séjourné sur le territoire du Royaume‑Uni ou de l’un des États de l’Union avant la fin de la période de transition.

La situation particulière des citoyens européens ou britanniques « pré-établis»

Les citoyens européens ou britanniques « pré-établis » bénéficient d’un régime juridique bien plus avantageux. Ceux-ci voient leur droit de séjour et à l’égalité de traitement précédemment acquis, maintenus (a). Ces droits acquis ne couvrent toutefois pas l’ensemble des droits attachés à la citoyenneté européenne (b).

a) En 2019, environ 3,7 millions de citoyens de l’Union – dont 322 000 irlandais – résidaient au Royaume-Uni, de même que 857 000 ressortissants britanniques étaient présents sur le territoire d’un État membre de l’Union[12]. Il est à cet égard rapidement apparu nécessaire de sauvegarder un certain nombre de droits à ces ressortissants afin de préserver leur situation juridique en dépit du retrait du Royaume-Uni de l’Union. Ces droits acquis sont protégés par l’accord de retrait et s’appliquent aux ressortissants britanniques ou européens – ainsi qu’à certains membres de leur famille – qui ont fait usage de leur liberté de circuler ou de séjourner avant la fin de la période de transition[13].

Sans qu’il soit possible ici de faire une étude exhaustive de ce statut[14], il convient d’en rappeler les principaux points. En vertu de l’accord de retrait, les ressortissants britanniques et européens préalablement établis voient leurs droits de séjour maintenus dans les mêmes conditions que celles prévues par le droit primaire ou par la directive 2004/38. De même, les ressortissants séjournant légalement depuis plus de cinq ans conservent ou obtiennent un droit de séjour permanent, là encore conformément aux conditions prévues par la directive 2004/38. En outre, le droit de séjour permanent ne se perd que par des absences d’une durée supérieure à cinq ans[15]. Il convient par ailleurs d’ajouter que les ressortissants bénéficiant de l’accord de retrait voient leur droit à l’égalité de traitement et à la non-discrimination maintenu conformément à l’article 18 TFUE, d’une part, et à l’article 24 de la directive 2004/38, d’autre part.

Sur ce dernier point, il faut toutefois noter que le régime mis en place par le Royaume-Uni distingue le settled status bénéficiant aux citoyens de l’Union justifiant d’un séjour légal de plus de cinq ans au Royaume-Uni, et le pre-settled status bénéficiant aux ressortissants séjournant depuis moins de cinq ans. Ce dernier est conféré indépendamment de toute considération de ressources, et donc, de manière plus favorable au régime mis en place par la directive 2004/38[16]. Pour cette raison, la possession du pre-settled status ne confère pas nécessairement de droit à certaines prestations d’assistance sociale, et notamment à l’octroi d’un crédit universel. Dans une question préjudicielle adressée, in extremis, à la Cour de justice le 30 décembre 2020, celle-ci était interrogée sur la compatibilité d’une telle réglementation au droit de l’Union[17]. La Cour de justice a estimé que le Royaume-Uni peut effectivement refuser l’octroi de prestations d’assistance sociale à un citoyen disposant d’un droit de séjour ne répondant pas aux conditions posées par la directive 2004/38. Toutefois, il se doit de veiller à ce que le refus d’une telle prestation ne remette pas en cause les droits fondamentaux du ressortissant tel que protégés par les articles 1er, 7 et 24 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE.

En outre, l’article 18 de l’accord permet à l’État d’accueil d’exiger du citoyen qu’il demande un « nouveau statut de résident »[18]. Or, un tel document est constitutif de droits illustrant alors « une différence importante par rapport au régime européen classique de la mobilité des personnes, qui met l’accent sur le caractère simplement déclaratif de ce type de procédures »[19]. Autre différence importante, les ressortissants britanniques installés dans l’un des États membres de l’Union ne peuvent plus séjourner, ni circuler dans les autres États membres de l’Union.

Autrement dit, les ressortissants britanniques et européens installés respectivement dans l’un des États membres de l’Union ou au Royaume-Uni avant la fin de la période de transition relèvent d’une catégorie particulière de ressortissants d’État tiers, et voient leur statut en quelque sorte préservé. Pour autant, « cette sécurisation du statut n’est pas intégrale »[20] et témoigne, là encore, de l’écart entre le régime juridique applicable à ces ressortissants « pré-établis » et le régime de la libre circulation des personnes.

b) Un tel écart est d’autant plus criant lorsque l’on s’intéresse au volet politique de la citoyenneté européenne. Rappelons qu’en vertu des articles 20 § 2 et 22 TFUE, tout citoyen de l’Union bénéficie du « droit de vote et d’éligibilité aux élections du Parlement européen ainsi qu’aux élections municipales dans l’État membre où [il] résid[e], dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État ». En perdant la citoyenneté de l’Union, et en l’absence de sauvegarde d’un tel droit dans l’accord de retrait, les ressortissants britanniques ont logiquement perdu la jouissance de celui-ci. Une telle perte n’a pas été au goût d’un certain nombre de ressortissants britanniques séjournant en France et qui se sont vu dans l’impossibilité de voter aux élections municipales organisées en 2020, en raison de leurs radiations des listes électorales à la suite de l’entrée en vigueur de l’accord de retrait le 1er février 2020. Différents ressortissants britanniques ont alors contesté ces radiations devant le juge judiciaire français. Dans l’arrêt de la deuxième chambre civile de la Cour de cassation du 1er octobre 2020, celle-ci rejette le pourvoi estimant notamment qu’à la suite de l’entrée en vigueur de l’accord de retrait les ressortissants britanniques « ne jouissent plus de la citoyenneté européenne, à laquelle est subordonné, aux termes de l’article 88-3 de la Constitution du 4 octobre 1958 et L.O. 227-1 du code électoral, le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales en France »[21].

Dans une affaire similaire, le tribunal judiciaire d’Auch avait accepté de poser plusieurs questions préjudicielles à la Cour de justice. Les conclusions de l’avocat général A. Collins ont été présentées le 24 février 2022[22]. S’il convient d’attendre l’arrêt de la Cour avant de tirer une analyse définitive – les conclusions de l’avocat général ne liant pas les juges de la Cour – une lecture de celles-ci est toutefois intéressante. La requérante estimait, d’une part, qu’en dépit du départ du Royaume-Uni de l’Union, celle-ci continuait à être une citoyenne de l’Union européenne, et d’autre part, que l’accord de retrait ne pouvait pas la priver du droit de vote aux élections municipales. L’avocat général Collins va refuser fermement les arguments de la requérante. À la première prétention correspondant à la première question préjudicielle posée par le tribunal français, l’avocat général estime – assez logiquement – que l’article 50 TUE et l’accord de retrait « ont pour effet de mettre fin à compter du 31 janvier 2020 à minuit, à la citoyenneté de l’Union des ressortissants britanniques, y compris ceux ayant exercé, avant la fin de la période de transition, leur droit à la libre circulation et à la libre installation sur le territoire d’un autre État membre » (point 56). À l’appui de cette idée, l’avocat général insiste à plusieurs reprises sur le caractère souverain de la décision du Royaume-Uni de quitter l’Union. Or, « face à cet acte d’un État souverain, un particulier ne saurait chercher à se prévaloir de sa nationalité britannique pour revendiquer la citoyenneté de l’Union ou les avantages qui en découlent » (point 37). À la seconde prétention de la requérante, correspondant à la deuxième question préjudicielle, l’avocat général oppose « trois obstacles insurmontables » (point 59). D’abord, l’article 50 TUE et l’accord de retrait ne prévoient aucune exception à la règle selon laquelle le Royaume-Uni a cessé d’être un État membre à la date de son retrait de l’UE. Ensuite, l’ensemble des ressortissants britanniques ont cessé d’être des citoyens de l’Union à la date du retrait du Royaume-Uni, et l’exercice éventuel de la libre circulation préalablement à la fin de la période de transition est sans effet sur ce constat. Enfin, l’accord de retrait prévoit expressément que l’article 20, paragraphe 2, sous b) et l’article 22 TFUE sont inapplicables, y compris pendant la période de transition et ne font donc pas parti des droits « préservés » par cet accord.

Deux points supplémentaires méritent d’être mentionnés. D’une part, l’avocat général estime que la requérante pourrait entreprendre des démarches en vue d’acquérir la nationalité française – et avec elle la citoyenneté européenne – lui permettant alors de disposer d’un droit de vote et d’éligibilité en France. D’autre part, à l’un des arguments de la requérante qui était qu’en vertu de la 15-year-rule, celle-ci ne disposait plus du droit de vote au Royaume-Uni, l’avocat général rappelle qu’en tant que ressortissant britannique, il lui « est loisible de saisir les autorités du Royaume-Uni de toute question concernant son statut ou ses droits en tant que ressortissante britannique. La France ou l’Union européenne sont incapables de jouer un quelconque rôle dans un tel litige » (point 43). Autrement dit, n’étant plus citoyenne de l’Union, celle-ci devra se tourner soit vers le droit français et demander l’acquisition de la nationalité française, soit vers le droit britannique et contester la 15-year-rule. Mais dans l’un et l’autre cas, le droit de l’Union ne lui sera d’aucune aide.

L’étude des régimes juridiques désormais applicables aux ressortissants britanniques et européens illustre à quel point leur situation diffère grandement de celle des citoyens de l’Union, y compris pour les ressortissants « pré-établis ». L’on est loin d’une « citoyenneté d’association » revendiquée un temps par certaines personnalités politiques ou d’un statut d’« ancien citoyen » envisagé par certains auteurs en doctrine[23]. Le Brexit constitue incontestablement « l’une des atteintes les plus profondes à l’acquis de la libre circulation depuis les origines de l’intégration européenne »[24].

[2] Accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique, JOUE, n° C 138 I/1, du 12 novembre 2019.

[3] Accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part, JOUE, n° L 444/14, du 31 décembre 2020.

[4] Saulnier Cassia E., « L’accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et le Royaume-Uni », RTD Eur, 2021, p.805.

[5] Articles Ch.SSC.1 à Ch.SSC 4 de l’ACC, ainsi que le Protocole en matière de coordination de la sécurité sociale annexé à l’ACC.

[6] Lettre de la commission de la culture et de l’éducation consignée dans la recommandation sur le projet de décision du Conseil relative à la conclusion, de l’accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part, du 22 avril 2021, A9-0128/2021.

[7] Ibid.

[8] Ibid.

[9] Immigration and Social Security Co-ordination (EU Withdrawal) Act 2020 ; New immigration system: what you need to know, Site du Gouvernement britannique, https://www.gov.uk/guidance/new-immigration-system-what-you-need-to-know.

[10] Article 4 du décret n° 2020-1417, JORF, n° 0281 du 20 novembre 2020.

[11] (nous traduisons) Alemanno A., Kochenov D, « Mitigating Brexit through Bilateral Free-Movement of Persons », VerfBlog, 2021/1/04, https://verfassungsblog.de/mitigating-brexit-through-bilateral-free-movement-of-persons/.

[12] Cirlig C.-C., « Les droits des citoyens de l’Union européenne et du Royaume-Uni après le Brexit », EPRS, Service de la recherche du Parlement européen, PE 651.975, p. 3.

[13] L’accord de retrait a été transposé en droit français par le décret n° 2020-1417.

[14] Pour une approfondie de ce statut, voy. Iliopoulou-Penot A., « Le Brexit et les droits des citoyens », RFDA, 2020, p. 420.

[15] C’est à cet égard plus favorable que le régime de la directive 2004/38, qui prévoit à l’article 16, paragraphe 4, qu’une fois acquis le droit de séjour permanent ne se perd que par des absences d’une durée supérieure à deux ans consécutifs de l’État d’accueil.  

[16] Voy. Article 7 de la directive 2004/38 qui, en substance, reconnaît un droit de séjour de plus de 3 mois au citoyen de l’Union qui travaille dans l’État d’accueil ou qui, bien qu’inactif ou étudiant, justifie de la possession de ressources suffisantes pour ne pas devenir une charge pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil.

[17] CJUE, Gde Ch., 15 juillet 2021, CG c. The Departement for Communities in Northern Ireland, C-709/20 ; voy. également, Fratila v Secretary of State for Work and Pensions [2021] UKSC 53.

[18] En France, une telle obligation est inscrite aux articles 7 et 8 du décret n° 2020-1417.   

[19] Iliopoulou-Penot A., op. cit. 

[20] Ibid.

[21] Civ. 2ème, 1er octobre 2020, req. n° 20-16.901.

[22] Conclusions de l’avocat général M. Anthony Collins présentées le 24 février 2022 dans l’affaire EP c. Préfet du Gers, aff. C-673/20.

[23] Voy. par ex, Spaventa E., « Mice or horses ? British citizens in the EU 27 after Brexit as “former EU citizens” », ELR, 2019, p. 589.

[24] Carlier J-Y., Van Malleghem P-A., « La libre circulation des personnes dans l’Union européenne », JDE, 2021, p. 188.

Il n’y a pas que la pêche : l’avenir du Protocole nord-irlandais toujours incertain

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Par Marie-Claire Considère-Charon

Alors que la question de la crise de la pêche entre la France et le Royaume-Uni occupe les médias ces derniers jours (sans que les positions des uns et des autres aient réellement évolué depuis la dernière analyse produite par l’Observatoire), la lancinante question du Protocole nord-irlandais ne cesse d’opposer les Européens aux Britanniques. Ces derniers contestent son application et menacent d’activer l’article 16 pour en annuler le fonctionnement. L’an 1 du post-Brexit a ainsi été émaillé par diverses escarmouches, invectives et déclaration intempestives entre les interlocuteurs qui ont continué à camper sur leurs positions (nous renvoyons les lecteurs à nos précédentes publications pour l’Observatoire pour un rappel de l’économie générale du Protocole et les difficultés qu’il emporte dans son application). C’est toujours la même question qui se pose : savoir s’il est possible d’éviter à la fois une frontière sur l’île d’Irlande ) ce à quoi s’étaient engagés tous les responsables politiques britanniques – et une frontière en mer d’Irlande entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord-ce que Boris Johnson avait rejeté formellement[1] en réponse aux inquiétudes du Parti unioniste démocrate (DUP). Faute d’une autre solution, la seconde option avait été retenue, au grand dam des unionistes nord-irlandais qui reprochaient au Premier ministre de les avoir trahis en ne tenant pas parole.

Depuis le début de l’automne de vives tensions agitent la relation entre l’UE et le Royaume-Uni sur le sujet du Protocole, malgré un semblant d’apaisement durant l’été.

Le geste conciliant de Maros Sefcovic en réponse aux Britanniques

L’application du Protocole nord-irlandais n’a cessé de susciter débats, polémiques et controverses. Dès le début de l’année, le gouvernement britannique montrait ses réticences quant à la mise en pratique des contrôles, en invoquant le besoin pour les entreprises de s’adapter à la nouvelle législation commerciale. Après avoir affirmé son attachement inconditionnel à un commerce sans entraves au sein de son marché intérieur et décrété qu’il n’y aurait pas de contrôles, le Premier ministre a tantôt minimisé leur importance, tantôt réclamé des délais de grâce et des dérogations pour alléger les entraves aux échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, ou encore contesté l’existence même du Protocole pour les barrières, jugées ridicules, au commerce intérieur[2]. Tout comme les autorités britanniques, les unionistes du DUP, n’ont par ailleurs cessé de déplorer le manque de souplesse des Européens, et ont appelé à une révision du Protocole ou sa suspension.

Le gouvernent britannique a instauré unilatéralement un nouveau calendrier ’pragmatique’ d’application des contrôles. Les contrôles SPS, portant sur les produits d’origine animale et végétale, qui devaient entrer en vigueur au 1er avril 2021, ont été reportés pour leur mise en application au 1er octobre 2021 et de nouveau au 1er janvier 2022. Pour ce qui est des animaux et des végétaux ‘à faible risque’, les contrôles aux frontières sont reportés au 1er mars 2022. Les allégements de procédure douanière ont été maintenus à l’import jusqu’au 1er janvier 2022. Quant aux certificats phytosanitaires d’exportation (produits d’origine végétale) qui devraient être demandés à partir du p1er janvier 2022, ils ne seront exigibles qu’au 1er juillet 2022.

Maros Sefcovic, vice-président de la Commission Européenne, a voulu jouer le rôle de ‘Monsieur bons offices’ en tentant de faciliter la recherche d’une solution durable à l’impasse politique, née du refus des Britanniques d’appliquer le Protocole en l’état. Il a, pour cela, été, avec son équipe, à l’écoute des inquiétudes des responsables politiques, des sociétés et des citoyens et en Irlande du Nord, et a examiné avec attention le dispositif juridique mis en place à la frontière et en particulier dans les ports nord-irlandais. Il s’agissait de trouver ce qui pourrait être amélioré et simplifié, sans trahir les grands principes de la Commission, et répondre aux défis posés au commerce Est-Ouest depuis l’instauration du Protocole.

Le 13 octobre 2021, lors d’une conférence de presse à Bruxelles il annonçait une série de propositions, basées sur les rencontres qu’il avait eues avec tous les acteurs concernés par les échanges commerciaux à la frontière en mer d’Irlande. « Nous avons complètement remis nos règles à plat pour trouver des solutions », déclarait-il, au moment où il faisait parvenir aux négociateurs britanniques quatre documents de travail, non législatifs, qui jetaient les bases des futures discussions avec Londres.

Conscient du fait que les négociateurs britanniques n’avaient pas vraiment compris, ou voulu comprendre, toutes les implications du Protocole auxquelles ils avaient souscrit, il entendait leur accorder un peu plus de flexibilité en leur donnant, en quelque sorte, une seconde chance tout en faisant œuvre de pédagogie grâce des explications très précises et des cas concrets.. C’était également pour lui l’occasion de contrer l’image de rigidité dont souffrait la Commission depuis le début des négociations.

Les propositions de la Commission

Des quatre documents proposés par Maros Sefcovic, trois participent du mouvement des marchandises de la Grande-Bretagne en Irlande du nord[3]. L’Irlande du Nord doit conserver les même règles que l’Union Européenne en matière de sécurité alimentaire et de santé animale, ce qui suppose des contrôles sanitaires et phytosanitaires (SPS) à la frontière sur nombre de produits d’origine animale ou de produits laitiers (viande réfrigérée, saucisses, pâtés, yoghourts etc….). Dans le but d’alléger la mise en place des arrangements prévus et également de diminuer la charge administrative des entreprises, les propositions visaient à réduire les contrôles sanitaires et phytosanitaire de 80% sur une gamme étendue de denrées alimentaires destinées à la vente qui bénéficieraient de certifications simplifiées. Il s’agissait d’aider les grosses chaînes de supermarchés britanniques, qui acheminent des produits en Irlande du Nord et d’assurer que les Nord-irlandais ne soient plus privés des produits qu’ils affectionnent particulièrement comme la saucisse de Cumberland.

Les simplifications douanières signifieraient que les cargaisons d’aliments divers devraient porter une simple déclaration globale plutôt que diverses déclarations spécifiques à chaque type de produit, ce qui diminuerait considérablement les démarches administratives requises pour le commerce de la Grande-Bretagne en Irlande du nord.

Bruxelles accordait également plus de souplesse dans l’acheminement des marchandises par le biais d’un programme de sociétés accréditées (trusted trader scheme) et par la mise en place d’une voie-express que pourraient emprunter les transporteurs de produits désignés comme nationaux c’est-à-dire réservés au marché nord-irlandais.

Dans le domaine des médicaments acheminés depuis la Grande-Bretagne pour être distribués en Irlande du Nord, l’Union Européenne se déclarait prête à modifier ses propres règles pour permettre à l’Irlande du Nord d’être approvisionnée par la Grande-Bretagne sans risque de blocage. La réglementation concernant l’autorisation des médicaments non européens dans l’UE serait allégée. Les sociétés pharmaceutiques basées en Grande-Bretagne pourraient conserver leurs fonctions de réglementation en écoulant leurs produits sur le marché nord-irlandais, ce qui suppose une entorse au droit européen.

« Nous avons beaucoup travaillé sur ces mesures a déclaré le vice-président de la Commission et parfois nous avons même franchi les limites du droit européen pour trouver des solutions aux frictions commerciales ».

En contrepartie et dans le but de préserver l’intégrité du marché unique européen, la Grande-Bretagne devrait se conformer à des règles très strictes sur l’étiquetage et l’empaquetage des produits, qui seraient exclusivement destinés au marché nord-irlandais[4], et renforcer le contrôle des chaines d’approvisionnement. Les produits en provenance de pays tiers seraient autorisés à entrer en Irlande du Nord s’ils sont destinés à ce marché seulement et sont clairement étiquetés comme tels. Ils devront également être fabriqués en Grande-Bretagne et suivre certains critères.

Des mesures d’allègement avaient déjà été accordées sur le mouvement des sous-produits d’animaux vivants, avec la suppression du re-marquage au cas où les produits franchiraient plusieurs fois la frontière.

L’assouplissement des règles serait garanti à la condition que la Grande-Bretagne applique intégralement le Protocole à d’autres égards, particulièrement en autorisant le partage automatique des données, avec un accès en temps réel aux bases de données commerciales. Cela devrait en effet permettre une certification électronique et un traitement rapide des données d’entrée et de sortie des denrées soumises aux SPS, une initiative que Londres paraissait prête à mettre en place.

Les propositions sont faites à travers des textes non législatifs. Elles avancent des idées et des suggestions avec l’espoir d’amener des discussions avec le Royaume-Uni pour parvenir à des solutions pratiques. Comme l’a expliqué Maros Sefcovic cette série de mesures a le potentiel suffisant pour changer les choses de façon tangible sur le terrain. Mais il faut noter que les propositions ne répondent pas à toutes les demandes des Britanniques et le « package » est encore vague sur la façon de réduire les contrôles. A partir du jeudi 21 octobre 2021, des représentants officiels des deux parties ont commencé à discuter à Londres des propositions de la Commission. Il est à craindre que l’Union Européenne, malgré les concessions importantes qu’elle a consenties, n’ait pas beaucoup de marge de manœuvre.

Le Taoiseach  (premier ministre irlandais) Micheal Martin[5] a accueilli ses propositions comme « une réponse sérieuse aux défis et aux inquiétudes qui ont été soulevés”. Il a ajouté que ces propositions exigeaient une réponse claire du Royaume-Uni, qui devrait être donnée rapidement. Le ministre des Affaires étrangères irlandais, Simon Coveney, les a décrites comme des propositions très avancées, qui répondent de façon complète aux vraies questions pratiques qui comptent le plus pour les habitants d’Irlande du Nord et, selon lui, le gouvernement du Royaume-Uni devrait engager des discussions avec la Commission européenne sur cet ensemble de propositions et œuvrer conjointement avec l’Union Européenne pour parvenir à une solution commune à la crise actuelle.

Johnson et Frost même combat ?

Les efforts de Maros Sefcovic ont été en partie occultés par la demande préalable, faite la veille par le Royaume-Uni, d’obtenir une réécriture du Protocole. Dans son discours du 12 octobre depuis l’Ambassade de Grande-Bretagne à Lisbonne, David Frost se livrait à une nouvelle offensive en proposant l’application d’un autre texte juridique pour remplacer le Protocole qui, selon lui, n’avait plus l’adhésion des Nord-irlandais. Il réitérait également sa menace d’activer l’article 16 pour suspendre l’Accord purement et simplement, sans susciter beaucoup d’écho à Bruxelles. Cet avertissement survenait huit jours après que le Royaume-Uni reportait une fois encore- sans cette fois fixer de délai- l’application des contrôles douaniers sur les marchandises acheminées en Irlande du Nord depuis la Grande-Bretagne.

L’article 16, invoqué par les Britanniques comme inévitable en cas de blocage persistant, est une clause de sauvegarde[6] qui autorise une des parties à prendre des mesures unilatérales « strictement nécessaires » au cas où le Protocole provoquerait « de sérieuses difficultés d’ordre économique, sociétal ou environnemental qui seraient susceptibles de durer ».  Il est également utilisable en cas de détournement des échanges commerciaux.

Si l’article ne précise pas les modalités de la procédure, on peut supposer que les responsables britanniques aient constaté avec inquiétude l’augmentation considérable des échanges entre l’Irlande du Nord et la République après le Brexit. En effet la valeur des marchandises importées en République d’Irlande depuis l’Irlande du Nord a bondi de 61% depuis le départ du Royaume-Uni de l’Union Européenne tandis que celle des exportations depuis la République à destination s’est accrue de 47%[7]. Ces chiffres sont à opposer à ceux des importations de la Grande Bretagne en République d’Irlande qui, elles, ont chuté d’un tiers depuis le Brexit tout comme les exportations vers la Grande-Bretagne qui ont diminué de 32%. Même si l’Irlande du Nord s’était déjà bien rapprochée, dans le domaine des échanges, de la République au cours des premières décennies du XXIème siècle, l’augmentation très importante du volume d’échanges transfrontaliers au détriment des échanges avec la Grande-Bretagne résulte pour partie des difficultés des sociétés nord-irlandaises à importer des produits de l’île voisine. Cette évolution va à l’encontre des desseins du Premier ministre qui entendait consolider son marché interne et surtout laisse entrevoir le renforcement de l’espace économique unifié pan-irlandais.

Mais il est aussi une question qui divise profondément Européens et Britanniques, c’est celle du rôle de la Cour de justice de l’Union européenne. David Frost, le ministre du Brexit, avait averti dans son discours de Lisbonne du 12 octobre 2021 que son gouvernement ne pourrait pas accepter des propositions qui permettraient à la Cour de conserver son rôle de contrôle des réglementations européennes appliquées à l’Irlande du Nord[8]. Un échange de tweets rageurs avait suivi avec le ministre des Affaires étrangères irlandais, Simon Coveney qui déclarait que priver la Cour Européenne de Justice de son rôle de gardienne du Protocole serait une barrière au progrès que l’UE ne saurait accepter.

Il s’agit en effet d’une ligne rouge pour Bruxelles dans la mesure où la Cour de justice sous-tend l’ordre juridique de l’Union Européenne et, de ce fait, est perçue comme un principe fondateur de l’Union et non comme un point sur lequel il soit possible de transiger. Lors d’une conférence de presse, le commissaire slovaque observait par ailleurs qu’elle n’avait été évoquée par la Grande-Bretagne comme un problème qu’en juillet 2021, bien après que le protocole a été agréé et est entré en application.

Des sources britanniques ont toutefois insisté sur le fait qu’elle constituait un élément intrinsèque du problème que pose le Protocole, décrit comme trop discrédité par la communauté unioniste pour être récupérable. Frost a lancé un avertissement selon lequel il pourrait avoir recours à l’article 16 qui suspendrait l’application du Protocole à moins que l’Union Européenne ne bouge de façon plus significative sur le sujet.

L’Irlande du Nord première victime du Brexit mais bénéficiaire du Protocole

Jusqu’à présent Irlande du Nord semble être la seule région du Royaume-Uni où il y ait une pénurie de produits alimentaires et d’essence à la pompe, à laquelle s’ajoutent des pénuries de personnel. La Commission européenne n’a pas voulu laisser le Royaume-Uni paraitre l’unique protecteur des intérêts de la population contre les assauts de l’Union Européenne. Le quatrième domaine des propositions de Maros Sefcovic porte précisément sur le rôle de l’Irlande du Nord dans le règlement des divers aspects du Protocole que la Commission souhaite renforcer. En permettant aux responsables politiques, aux fonctionnaires et aux différents acteurs de la société civile de pouvoir s’exprimer sur le fonctionnement du Protocole,  Bruxelles souhaite ainsi renforcer les liens entre l’Assemblée de Stormont et le Parlement européen. C’est au regard du Royaume-Uni le domaine le plus sensible politiquement car les avis divergent de façon marquée entre l’approche de Londres et celle de Bruxelles. Si les responsables européens considèrent crucial l’engagement de l’Irlande du Nord sur un sujet qui la concerne au premier chef, Londres juge qu’il s’agit d’un problème de politique interne au Royaume-Uni qui relève donc exclusivement du gouvernement britannique.

Il convient d’observer que le Protocole est favorable à l’Irlande du Nord à bien des égards. Outre la nouvelle marge de manœuvre suggérée par les propositions de la commission, il offre à la province un avantage réel à long terme en matière d’accès libre des marchandises aux deux économies, européenne et britannique. Les Nord-irlandais en sont conscients et sauraient difficilement accepter la perte de cet avantage suite à la querelle qui oppose Britanniques et Européens sur la juridiction de la Cour Européenne de justice.

Quelle stratégie pour le Royaume-Uni ?

David Frost, tout comme Boris Johnson, n’a pas été un brexiteur de la première heure. A la veille du referendum du 23 juin 2016, alors qu’il dirigeait l’association des producteurs de whisky écossais, il publiait un court article intitulé « le Royaume-Uni peut-il adhérer au libre-échange en dehors de l’Union Européenne ?[9] ». A la question : Y a-t-il des arrangements commerciaux qui puissent être aussi avantageux que ceux que procure l’appartenance à l’UE, sa réponse était non. Il se déclarait par ailleurs plus favorable à un Brexit soft sur le modèle norvégien et admettait que dans la mesure où le Royaume-Uni était demandeur ce serait à lui de faire des concessions.

 Il a depuis lors affiché une position intransigeante en se ralliant au Brexit dur revendiqué par Johnson. Il a également fait preuve d’une grande pugnacité pendant les négociations, tout en révélant sa méfiance et son hostilité envers les Européens. Partisan d’une renégociation du Protocole, déjà révisé par rapport à celui de l’Accord de 2018 signé par Theresa May, il a endossé sans difficulté le rôle du ‘Père fouettard’ qui menace les Européens de saborder le processus commercial en activant l’article 16, s’ils n’obtempèrent pas. Il a la pleine confiance de son Premier ministre qui partage la même approche en fustigeant le Protocole qu’il qualifie d’absurde parce qu’il crée effectivement une frontière en mer d’Irlande[10].

Il y a lieu de s’interroger sur la stratégie du Royaume-Uni, si toutefois il y en a une, quant aux objectifs poursuivis à plus ou moins long terme. S’il est évident qu’ils entendent tester la résistance et la détermination des Européens tout en s’efforçant d’arracher le maximum de concessions, on peut toutefois se demander, en réponse à la question posée  initialement sur l’emplacement de la frontière, si le Royaume-Uni n’a pas envisagé une autre réponse qu’il pourrait éventuellement avancer.

Selon l’ancien conseiller de Boris Johnson, Dominic Cummings, l’Union Européenne aurait pu se montrer disposée à placer une frontière maritime entre la République d’Irlande et le reste de l’Union Européenne pour protéger le marché unique. Il se déclarait convaincu que le Président français, Emmanuel Macron, aurait avancé cette solution si le Royaume-Uni refusait de procéder à des contrôles en Irlande du Nord. Cette troisième option, selon ses partisans, apaiserait les inquiétudes des unionistes à propos du Protocole et étendrait à la République les bénéfices commerciaux que l’Irlande du Nord est appelée à engranger. Cette idée a été reprise le 1er mars dernier par Mike Nesbitt, membre du Parti unioniste d’Ulster à l’Assemblée de Stormont. Le député irlandais du Fine Gael, Neale Richmond, s’est insurgé contre cette proposition en la jugeant grossière et mensongère. En plus de porter atteinte au marché unique qui englobe les 27, elle isolerait l’Irlande qui de fait ne serait plus un Etat membre à part entière.

Conclusion

Le Protocole nord-irlandais est fragilisé par un courant contestataire très virulent qui regroupe le gouvernement britannique et les unionistes nord-irlandais et risque de mettre à mal les institutions nord-irlandaises qui ont déjà connu de nombreuses crises et suspensions d’activité. L’Irlande du Nord est sans aucun doute une nation vulnérable aux chocs politiques et compte tenu de son histoire institutionnelle souvent chaotique, la province a plus que jamais besoin de stabilité et de sécurité.

Bruxelles a fait preuve de bonne volonté en consentant des allègements substantiels qui devraient faciliter l’application du Protocole mais a également assuré que le déclenchement de l’article 16 provoquerait des représailles. La montée d’une escalade déboucherait sur une nouvelle détérioration des relations entre l’UE et le RU et pourrait conduire à une guerre commerciale larvée avec des années d’instabilité politique et juridique.

Les tensions croissantes compromettent également les rapports entre le Royaume-Uni et son plus proche voisin la République d’Irlande dont les relations n’ont jamais été aussi mauvaises depuis l’époque de Margaret Thatcher et de son homologue irlandais Charley Haughey. Une des conséquences les plus graves de ces tensions a été, pendant les premiers mois de l’année 2021, la suspension des réunions du Conseil Ministériel Nord-Sud qui constitue une des pièces maitresses de l’Accord du Vendredi Saint.

Le Brexit a enfoncé un coin entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord et a relancé la dynamique de l’unité irlandaise. Comme le pensait Seamus Mallon[11], l’ancien adjoint de John Hume au parti travailliste et Social-démocrate, il est encore prématuré de vouloir précipiter un tel bouleversement. Selon lui, la fin de la partition serait le fait de la Grande-Bretagne qui finirait par se convaincre que la province ne lui est plus d’aucune utilité, et qu’elle constitue au contraire un fardeau.

[1] Le 13 août 2020, lors d’une visite en Irlande du Nord, il réitérait sa promesse selon laquelle les sociétés nord-irlandaises bénéficieraient d’un accès sans entraves aux marchés en Angleterre, en Ecosse et au Pays de Galles et ajoutait qu’il était important d’avoir le protocole d’Irlande du Nord qui garantit  que la région suive certaines règles européennes pour permettre la liberté de circulation des marchandises et des services à la frontière irlandaise. . ”Irish sea border ‘over my dead body’ says Johnson”, Belfast Telegraph, 13 août 2020.

[2] Boris Johnson vows to end ‘ludicrous barriers’ to post-brexit trade that he created, Mirror, 20 April 2021.

[3]  Northern Ireland Protocol : Implementation, grace periods and EU-UK extensions, 12 Octobre 2021. https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-9333/CBP-9333.pdf

[4] La désignation des marchandises identifiées nationales s’appliquerait aux aliments comme les saucisses et les pâtés de porc car il s’agit, selon Bruxelles, d’une question à portée symbolique pour Londres comme en atteste la querelle anglo-européenne  décrite comme « la guerre de la saucisse ».

[5] M. Martin a déclaré avoir été informé de la teneur des propositions  que M. Sefcovic l’avait informé en amont de la publication des propositions.

[6] Protocol on Ireland/ Northern Ireland Irelandhttps://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/840230/Revised_Protocol_to_the_Withdrawal_Agreement.pdf

[7] Central Statistics Office, Goods Exports and Imports August 2021,

[8] Dans le discours du 24 décembre 2020, où il déclarait que les Britanniques avaient conclu l’Accord « le plus important qui soit- d’une valeur de 660 milliards de livres », qui redonnait aux citoyens britanniques le contrôle de leurs lois et de leurs échanges,  Boris Johnson ne manquait pas de souligner que la juridiction de la Cour Européenne de justice ne s’appliquerait plus.

[9]   David Frost, Can the UK secure free trade outside the EU? In Britain votes leave : What happens next?, Portland, June 2016. https://issuu.com/portland_comms/docs/brexitbooklet_online_3_?e=7459321%2F36134988&#

[10] Sous le feu des critiques à l’occasion d’un débat houleux à la Chambre des Lords, où d’anciens responsables politiques ainsi que des diplomates, tous partis confondus, lui ont reproché d’avoir porté atteinte à la réputation de la Grande-Bretagne en voulant revenir sur un accord signé en 2020,  il s’est targué d’avoir réussi à obtenir que l’Union Européenne modifie ses lois à l’égard de l’Irlande du Nord.

[11] Seamus Mallon, A shared home place, Lilliput press, 2019.

Quis Separabit : l’unionisme en pleine crise existentielle dans l’ère post-Brexit

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Par Marie-Claire Considère Charon, Professeure émérite à l’Université de Franche-Comté

Le regain de violence qui a frappé l’Irlande du Nord en avril 2021 a soulevé une série de questions sur les motivations et l’état d’esprit de la communauté unioniste à l’heure post-Brexit. Ses militants, qui se manifestent en général l’été à l’occasion des célébrations loyalistes[1] autour de la victoire du protestant Guillaume d’Orange sur son adversaire, le roi catholique Jacques II à la bataille de la Boyne le 10 juillet 1690, a voulu faire entendre son rejet du Protocole nord-irlandais, inclus dans l’Accord de retrait de décembre 2019[2] et destiné à réguler les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord.

Si la violence a souvent pu être attribuée aux paramilitaires républicains, l’unionisme s’est également militarisé dès le début du XXe siècle avec la création de la Force Volontaire d’Ulster (UVF) en 1913 et, plus tard, avec l’Association pour la Défense de l’Ulster (UDA) créée en 1971 qui chapeaute un certain nombre de groupes loyalistes comme la Force volontaire loyaliste et les Défenseurs de la main rouge[3]. Depuis les difficultés à mettre en œuvre le nouveau dispositif prévu par le Protocole annexé à l’accord de retrait, le malaise vécu par la communauté unioniste s’accentue et interroge l’avenir de la province. Cela s’est traduit par diverses initiatives visant à dénoncer l’impraticabilité du Protocole et à en réclamer le retrait. Début février 2021, le Parti unioniste démocrate, dirigé par Arlene Foster, publiait alors un plan en cinq points pour la suppression du Protocole[4] dont il dénonçait les dégâts causés aux échanges commerciaux ainsi que les menaces à l’encontre de l’union.

I. Le recours juridictionnel contre le Protocole

Les dispositions prévues par le Protocole, censées être mises en place au 1er janvier 2021, dans le but d’éviter le retour d’une frontière terrestre entre la province d’Ulster et la République d’Irlande, créent, comme nous l’envisagions dans une contribution précédente pour l’Observatoire[5], une frontière douanière de fait en mer d’Irlande. L’Irlande du Nord appartient désormais à deux zones douanières distinctes.

Après avoir demandé l’avis juridique d’experts en droit constitutionnel, le Parti unioniste démocrate, le Parti unioniste d’Ulster et la Voix traditionnelle unioniste, ont déposé le 21 février 2021 un recours auprès de la Haute Cour d’Irlande du Nord, appelée à statuer sur la légalité du Protocole qui, selon la dirigeante du DUP, n’est pas compatible avec l’Acte d’Union de 1801, ni avec l’Accord de Belfast, dit du Vendredi Saint, de 1998.

Les trois chefs des partis unionistes, Arlene Foster, pour le Parti unioniste démocrate, Steve Aiken, pour le Parti unioniste d’Ulster et Jim Allister, pour la Voix Traditionnelle unioniste, rejoints par l’un des principaux architectes de l’Accord de Belfast, David Trimble[6], ont été entendus par la cour le vendredi 14 mai.

1. Le moyen tiré de la rupture d’égalité entre citoyens britanniques

Après avoir rappelé que le Royaume-Uni disposait d’une constitution partiellement écrite et qu’une partie de la Constitution est constituée par l’Acte d’Union, l’ancien conseiller juridique auprès de l’exécutif nord-irlandais, John Larkin, conseil des requérants, a invoqué l’article 6 de l’Acte de 1801[7] qui interdit au Gouvernement de sa Majesté de conclure un accord avec une puissance étrangère, ou d’appliquer une loi interne ou toute autre disposition juridique qui ne place sur le même pied d’égalité les sujets de Sa Majesté de Grande-Bretagne et ceux d’Irlande du Nord vis-à-vis de cette puissance étrangère. Il dispose également que tous les biens échangés entre la Grande-Bretagne et l’Irlande le sont sans taxes ni droits de douane.

Le représentant des unionistes soutint ensuite que, contrairement à ce qui est souligné dans le Protocole[8], le libre accès à la Grande-Bretagne des marchandises en provenance d’Irlande du Nord n’est pas assuré et qu’il s’agit là d’un problème constitutionnel majeur. Les marchandises en provenance d’Irlande du Nord ne sont plus assimilables à celles qui viennent de Liverpool, d’Édimbourg, de Cardiff ou de Londres, car elles ne circulent plus librement au sein du marché interne britannique. Par conséquent, le Protocole est illégal en ne traitant pas également les sujets de Sa Majesté dans leur rapport à l’Union européenne.

John Larkin a ajouté que la situation dans laquelle le Protocole nord-irlandais plongeait l’Irlande du Nord (soumise à des taxes qu’elle n’avait pas votées) était comparable au statut juridique du régime de Vichy, tenu de se conformer aux instructions des occupants en matière de contrôle et d’inspection des échanges de marchandises. Le conseil des unionistes a aussi avancé le slogan politique de la Révolution américaine : « no taxation without representation ». (résumant l’un des principaux griefs des colons contre la mère patrie du fait qu’ils n’avaient pas de représentants à Westminster). Pour l’avocat, l’Irlande du Nord serait, ni plus ni moins, en partie annexée par l’Union européenne[9].

2. La question du consentement à un changement constitutionnel

Le 14 mai, John Larkin (QC) reprenait une déclaration assermentée (affidavit), formulée par l’ancien Premier ministre d’Irlande du Nord et Prix Nobel de la Paix, Lord Trimble. Le 5 février 2019, il s’était officiellement opposé à la création d’un statut distinct pour l’Irlande du Nord tel qu’il figurait dans l’accord de retrait négocié par Theresa May le 14 novembre 2018. Il avait alors menacé de déposer un recours en justice contre ledit traité pour violation de l’accord du Vendredi saint. Le recours aurait porté sur deux points. Le premier était que l’accord de retrait, qui incluait alors le dispositif du backstop ,changeait les compétences de l’administration dévolue et introduisait de nouvelles dispositions institutionnelles. Le second consistait à soutenir que le filet de sécurité menaçait de modifier la place de l’Irlande du Nord dans le Royaume-Uni sans avoir sollicité au préalable le consentement de ses citoyens.

Or, l’accord de Belfast de 1998 précise qu’il ne saurait y avoir de changement de la situation constitutionnelle de la province sans le consentement d’une majorité d’électeurs[10]. De même, dans l’article 18 du Protocole nord-irlandais révisé, inclus dans l’accord de retrait négocié par Boris Johnson le 22 octobre 2019 (« Consentement démocratique en Irlande du Nord »), il est rappelé que, conformément aux accords de paix, les institutions nord-irlandaises seront périodiquement appelées à renouveler leur approbation aux arrangements commerciaux fixés par les articles 5 à 10 du Protocole tant qu’ils seront en place[11]. À chacune de ces occasions, les Nord-Irlandais pourront soit voter sur le maintien de ces arrangements ou au contraire choisir de s’y soustraire et mettre ainsi un terme au Protocole.

Toutefois, le processus de décision n’est pas précisé dans l’accord de retrait, mais dans une déclaration unilatérale du Gouvernement de Sa Majesté[12] dans laquelle il est indiqué que le Parlement d’Irlande du Nord votera une motion en faveur du maintien du Protocole dont l’intitulé exact sera proposé par le Premier ministre nord-irlandais et le vice Premier ministre. Si une décision est prise sur la base d’une majorité simple, l’Assemblée pourra revoter quatre ans plus tard. Si elle s’appuie sur une majorité transcommunautaire, soit une majorité de membres dans les deux communautés ou 60% des membres de l’Assemblée et, au moins 40% dans chacun des deux camps, nationaliste et unioniste, alors l’Assemblée pourra attendre huit ans avant de renouveler son consentement[13]. Le premier vote de consentement est prévu en décembre 2024.

L’application du mécanisme du consentement, qui est d’une assez grande complexité, a suscité diverses contestations de la part des partis nord-irlandais. Le parti unioniste démocrate a dénoncé les modalités du vote qui, selon ses responsables, violent le principe de consentement tel qu’il est spécifié dans l’Accord du Vendredi saint où le vote d’une majorité simple suffit sans nécessairement le soutien des deux communautés.

Mais, le recours déposé par les unionistes se fondait également sur des incompatibilités jugées graves, entre le Protocole et l’Accord du Vendredi Saint[14] et comparables à celles qu’avaient dénoncées Lord Trimble. Non seulement le Protocole isolerait la province du reste du Royaume-Uni en créant une frontière effective entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, mais il maintiendrait également la province en alignement avec le marché unique pour les marchandises, ce qui représenterait une modification fondamentale du statut constitutionnel de l’Irlande du Nord sans qu’elle ait été consultée au préalable.

La mise en œuvre du Protocole, au mépris total du principe de consentement à toute modification constitutionnelle de la province, principe considéré comme le pilier central de l’Accord du Vendredi Saint et consacré par le droit européen, signifierait, aux yeux de l’avocat des requérants, un déni flagrant de démocratie. L’Irlande du Nord, ajoutait-il lors de sa plaidoirie, « ne fait plus pleinement partie du Royaume-Uni. Elle a été partiellement annexée par l’Union européenne ».

3. La violation du droit de l’Union européenne

John Larkin a enfin concentré ses arguments sur les violations supposées du droit de l’Union européenne dont dépend encore partiellement la province. Il invoquait l’article 10 du Traité sur l’Union européenne. En vertu de cette disposition, « Le fonctionnement de l’Union est fondé sur la démocratie représentative. Les citoyens sont directement représentés, au niveau de l’Union, au Parlement européen ». Pour l’avocat, les citoyens nord-irlandais en seraient totalement exclus alors même qu’une partie du droit de l’Union leur est applicable.

De plus, se fondant dans l’article 50[15], John Larkin observait que les traités de l’UE cessaient de s’appliquer à l’Etat concerné dès la mise en application de l’accord de retrait. Or, le fait que l’application des nouvelles dispositions concernant l’Irlande du Nord n’aient pas de limite temporelle quant à leur application entraînerait une incompatibilité avec l’économie générale du § 3 de l’article 50.

Il se référait également à l’article 3 du Protocole n°1 de la Convention européenne des droits de l’homme concernant les droits des citoyens à des élections libres[16] pour dénoncer le fait que les citoyens nord-irlandais étaient soumis à des lois sans avoir de rôle (direct ou par le biais de leur représentants) dans le processus législatif. En reprenant les arguments naguère avancés par Lord Trimble[17], John Larkin dénonce les conséquences juridiques et politiques du Protocole dans de multiples domaines tels que l’économie, l’environnement, l’agriculture, les droits des travailleurs, et une foule de réglementations allant des normes de construction à l’utilisation des herbicides, qui ne relèveraient plus du pouvoir législatif de Westminster, ni de celui de l’Assemblée de Stormont, mais de décisions prises par Bruxelles.

Pour d’autres acteurs de l’action juridictionnelles, c’est bien sur ce sujet que le Protocole pose un problème de droit ab initio : le gouvernement britannique aurait fait preuve d’une carence majeure en ne consultant pas les citoyens nord-irlandais sur un changement constitutionnel essentiel puisqu’il touche à la nature même de l’union avec la Grande-Bretagne[18].

En réponse au réquisitoire de John Larkin, Tony McGleenan, représentant le gouvernement britannique, a souligné, à la surprise générale, que l’article 6 de l’Acte d’Union ne s’appliquait plus, car le gouvernement britannique l’avait abrogé pour assurer la mise en œuvre du Protocole nord-irlandais. Cette nouvelle a causé la consternation chez les unionistes qui y ont vu la fin d’une union en place depuis plus de deux siècles. Par ailleurs, l’avocat du gouvernement a répondu aux unionistes que contester la légalité du Protocole revenait à mépriser la volonté du Parlement, exprimée sous la forme de législation primaire à l’occasion de la ratification de l’Accord et de sa transposition le 23 janvier 2020 en droit britannique (European Union Withdrawal Agreement Act). Les débats ont porté ensuite sur la manière par laquelle le Parlement pouvait abroger des lois de façon explicite ou implicite. L’examen du recours prenait fin le 18 mai et le jugement sera prochainement mis en délibéré. L’importance de cette action contentieuse s’inscrit dans une distanciation progressive entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne.

II. Une lente érosion des liens avec la Grande-Bretagne

Le Protocole nord-irlandais, qui est souvent perçu par les Unionistes comme un ultime coup porté à l’union, survient à la suite d’une lente érosion des liens qui unissent l’Irlande du Nord à la Grande-Bretagne. Avec l’accord de Hillsborough signé par la Première ministre Margaret Thatcher et son homologue irlandais Garret Fitzgerald en novembre 1985, la République d’Irlande obtenait un droit de regard sur les affaires internes de l’Irlande du Nord. C’était alors que l’idée d’un éventuel transfert de souveraineté de la province, si lointain soit-il, commençait à poindre. Malgré les assurances des autorités britanniques, nombre d’unionistes avaient pris conscience qu’ils n’étaient plus tout à fait les maîtres de leur destin et que l’Union était peut-être en sursis, comme l’avait laissé entendre un député du Parti unioniste d’Ulster. Harold McCusker s’était fermement opposé à l’accord de Hillsborough, qui, selon ses mots, plaçait l’Irlande du Nord « sur le rebord de la fenêtre de l’Union[19] ». Moins de dix ans plus tard, la Déclaration de Downing street en 1993, qui affirmait que la Grande-Bretagne n’avait « pas d’intérêt stratégique ou économique personnel en Irlande du Nord », fut perçue par les unionistes comme un renoncement au profit du nationalisme irlandais.

La devise de l’Association pour la défense de l’Ulster, Quis separabit (Qui nous séparera ?), qui figure en haut de cet article, prend sans doute aujourd’hui, pour les unionistes, qui ne sont plus dupes des promesses et des déclarations péremptoires du Premier ministre, une résonnance particulièrement forte. Leur sentiment d’insécurité constitutionnelle n’a jamais été aussi palpable et leur hostilité à l’égard du Protocole nord-irlandais est à la mesure de la terreur qu’ils éprouvent à l’idée d’être coupés de la Grande-Bretagne. Ils craignent de voir leur identité britannique se dissoudre dans la reconfiguration post-Brexit. La contraction programmée du territoire britannique qui, pour les Républicains, représente l’aboutissement du processus de décolonisation avec la disparition du « dernier bastion de l’Empire », revêt aux, yeux des unionistes, l’allure d’une tragédie, d’autant plus grave qu’ils se sont toujours faits les champions de la britannicité[20] en s’opposant ainsi au projet d’autonomie (Home rule) des gouvernements libéraux en Angleterre de la fin du XIXe siècle. Pendant la Seconde Guerre mondiale, Belfast, qui disposait alors d’un potentiel industriel fondé sur la métallurgie et les chantiers navals, fut l’une des grandes villes les plus bombardées par les forces allemandes en étant détruite à 52%. L’ancien Premier ministre Winston Churchill fit l’éloge du « loyal Ulster » qui réussit l’exploit de sauvegarder l’ouverture des passages maritimes entre la Grande-Bretagne et l’Amérique du Nord.

Cette communion paraît aujourd’hui lointaine, alors que, de surcroît, l’Irlande du Nord est en proie à des crises politiques récurrentes.

III. Le changement de leader nord-irlandais

1. Le bilan contesté d’Arlene Foster

Le hasard du calendrier a voulu que le 14 mai 2021, qui a marqué le début de l’examen du recours contre le Protocole, soit aussi celui de l’élection du nouveau dirigeant du Parti unioniste démocrate. C’était la première fois depuis cinquante ans qu’une bataille avait lieu pour la présidence du parti. Arlene Foster, très critiquée par la base militante du parti, a, en effet, décidé de mettre fin à son mandat de chef de parti à la date du 28 mai et à celui de Première ministre du gouvernement nord-irlandais à la fin du mois de juin.

Le parcours de cette dirigeante unioniste est singulier à bien des égards. Née en 1970 dans le comté rural du Fermanagh, après des études de droit à la Queen’s University de Belfast , elle rejoint l’aile dure des avocats unionistes dans les années 1990, qui s’opposent à l’Accord du Vendredi Saint pour sa promesse de libération obligatoire des terroristes nationalistes. Trois ans plus tard, elle quitte le parti unioniste d’Ulster pour le Parti unioniste démocrate fondé par Ian Paisley[21]. Élue le 17 décembre 2015 à la tête du DUP et Première ministre d’Irlande du Nord depuis le 11 janvier 2016, elle est la première femme à accéder à cette fonction et, aussi, la plus jeune. Anglicane et transfuge du Parti unioniste d’Ulster, elle doit composer avec un noyau dur de vieux caciques ultraconservateurs, émules de Ian Paisley et déterminés à ne pas lui faciliter la tâche.

L’appartenance religieuse préfigure, en effet, très souvent l’orientation politique en Irlande du Nord. Cette imbrication a largement déterminé l’évolution politique de la province, même au sein du camp unioniste. Tout comme il est issu de deux courants d’émigration massive au début du XVIIe siècle (l’un constitué par les habitants des Hautes Terres d’Écosse et l’autre par les colons du nord de l’Angleterre), le protestantisme nord-irlandais se répartit en deux branches confessionnelles, le presbytérianisme, majoritaire en Ulster, et l’anglicanisme. Les presbytériens adhèrent à une doctrine calviniste beaucoup plus intransigeante et sectaire que les anglicans dont ils disent que ce qui les sépare du catholicisme romain « a l’épaisseur d’une feuille de papier à cigarette ».

La crise au sein de l’exécutif nord-irlandais de janvier 2017, qui a opposé Arlene Foster à Martin McGuinness, vice-Premier ministre issu du Sinn Fein nationaliste, a débouché sur la démission du représentant nationaliste et la paralysie institutionnelle qui a duré trois ans. Outre un grave scandale politico-financier dit du Cash for Ash[22] qui éclata en novembre 2016 au sein de l’exécutif biconfessionnel, des désaccords profonds ont porté sur plusieurs dossiers comme le soutien financier à la langue gaélique, la question du mariage homosexuel, et le Brexit.

Dix mois seulement après le scrutin du 5 mai 2016, des élections anticipées au Parlement de Stormont ont été organisées le 2 mars 2017. Dans un contexte post-brexit très tendu, la campagne a vu les clivages entre les deux camps, et en leur sein même, se durcir quant aux perspectives d’avenir de la province[23]. Avec 28 élus sur 90, le Parti Démocratique Unioniste n’a pas obtenu la majorité absolue. Il fut talonné par le Sinn Fein qui remporta 27 sièges, une situation inédite dans l’histoire de la province. Personnellement mise en cause dans le scandale du Cash for Ash et très fragilisée par la déroute électorale de son parti en 2017 où le DUP perdit 10 sièges, Arlene Foster a subi de très fortes pressions au sein de son parti. Son abstention lors du vote à Stormont d’une motion appelant à interdire les thérapies de conversion pour homosexuels a mécontenté un bon nombre de ses congénères évangélistes du Parti Unioniste Démocrate, largement inféodé à l’Eglise presbytérienne libre et adeptes d’une ligne dure en matière de mœurs.

Elle s’est vu également reprocher une gestion malhabile et périlleuse du processus du Brexit. En choisissant le camp du leave malgré les enjeux économiques de la province et une opinion majoritairement favorable au maintien dans l’UE, elle perdait la confiance des éléments les plus modérés de son camp. Après la signature, le 26 juin 2017, du pacte de soutien  (Confidence and supply agreement) au gouvernement, son parti bénéficiait d’un large crédit politique, dû à son rôle vital pour le gouvernement britannique, mais elle s’était opposée à l’Accord négocié par Theresa May qui aurait été infiniment plus favorable aux unionistes que son avatar conclu un an plus tard sous le mandat de Johnson. Elle n’avait pas réussi à empêcher l’instauration d’une frontière douanière entre l’Irlande du Nord et l’île de Grande-Bretagne.

Parmi les rares personnalités qui lui rendirent hommage, le Premier ministre irlandais (Taoiseach), Micheal Martin, soulignait que « pour avoir vécu l’expérience de la souffrance que provoque la violence, Arlene Foster sait, plus que bien d’autres, combien il est difficile, mais aussi combien il est important de travailler ensemble pour la paix et la prospérité de tous ». Il faisait allusion aux événements tragiques qui ont marqué son enfance, lorsqu’en 1979 son père, policier au Royal Ulster Constabulary, reçut une balle dans la tête, victime d’une tentative d’assassinat de l’IRA, et elle-même, neuf ans plus tard échappa à une autre action terroriste  de l’IRA avec l’explosion du bus scolaire qui la  conduisait au lycée.

Le bilan d’Arlene Foster est maigre et son successeur pourrait connaître un sort similaire, tant les dossiers problématiques s’amoncellent sur le bureau du nouveau chef du parti nord-irlandais qui ne souhaite pas devenir Premier ministre.

2. Un nouveau chef de file unioniste confronté à de multiples défis

La bataille pour la succession d’Arlene Foster s’est jouée entre deux hommes[24] : Sir Jeffrey Donaldson, député à Westminster pour Lagan Valley, et Edwin Poots, l’actuel ministre de l’Agriculture du gouvernement de Stormont. Jeffrey Donaldson, perçu comme le plus modéré des deux, mettait l’accent sur le besoin d’un leadership positif et s’engageait à restaurer l’unité du parti avec la perspective d’un avenir partagé pour tous en Irlande du Nord. Edwin Poots, qui s’inscrit dans la ligne dure du fondamentalisme religieux et du conservatisme social de Paisley, tout en entendant poursuivre les actions juridiques contre les arrangements post-Brexit pour l’Irlande du Nord, l’emportait sur son rival de deux voix. Il remerciait aussitôt le Dieu tout-puissant de son élection après l’épreuve qu’il avait traversée[25] et évoquait la fierté qu’il éprouvait à vivre dans un endroit aussi merveilleux que l’Irlande du Nord. Il ajouta que, pendant ses cinquante ans d’histoire, le DUP avait été la voix authentique de l’unionisme et qu’il continuerait, une fois président, à porter haut et fort les couleurs de son camp.

Il y a lieu toutefois de s’interroger sur sa décision de ne pas assumer les fonctions de Premier ministre, jugeant que la direction du parti était une affaire plus essentielle que la gouvernance de la province aux côtés de la nationaliste Michelle O’Neill à qui tout l’oppose. La recherche d’un remplaçant a été infructueuse jusqu’à présent.

Les défis qui l’attendent sont multiples et redoutables. La lettre des élus du parti, qui réclamait la démission d’Arlene Foster, contenait un appel au retour des valeurs unionistes et chrétiennes du parti, susceptible d’inciter le nouveau dirigeant à se livrer à une croisade morale, décalée par rapport aux impératifs politiques et culturels.

Le Protocole, en l’état, n’est manifestement pas applicable, mais peut-on dire qu’il soit amendable ? Edwin Poots devra répondre au désarroi des unionistes soumis aux messages souvent contradictoires de Londres et apaiser la colère des loyalistes, sans mener une campagne radicale contre le Protocole qui pourrait provoquer une nouvelle crise institutionnelle puis une élection anticipée.

L’enjeu essentiel pour Edwin Poots sera de limiter le déclin d’un parti dû aux querelles intestines qui ont causé la démission d’Arlene Foster. Il lui faudra veiller à tout prix à ce que davantage d’électeurs unionistes, parmi le plus les plus modérés, ne se tournent pas vers le parti de l’Alliance. La prochaine élection de l’Assemblée de Stormont aura lieu en mai 2022. Le Sinn Fein est donné largement en tête avec 25% de suffrages, soit neuf points de plus que le DUP. Il y a lieu de croire que ces élections pourraient bien hisser Michelle O’Neill, la Vice Première ministre, au rang de chef du gouvernement. Elle sera certainement très attentive, tout comme son partenaire, le nouvel élu, à la publication des chiffres du dernier recensement qui, vraisemblablement, livreront un rééquilibrage démographique en faveur de la communauté catholique. Cependant, il serait imprudent d’en tirer des conclusions politiques hâtives. Le parti transcommunautaire de l’Alliance, qui se situerait au même niveau de suffrages que le DUP (16%), ne souhaite pas de referendum dans l’immédiat.

Conclusion

Les difficultés liées à la mise en place des échanges commerciaux post-Brexit tiennent, d’une part, à la proximité géographique des deux zones douanières et, d’autre part, à la volonté du Premier ministre britannique de diverger des règles européennes. En effet, la proximité entre le Royaume-Uni et le continent européen signifie inévitablement qu’il y ait des échanges intenses, car il est naturel que le commerce soit intense avec ses voisins. La divergence, en revanche, implique un décalage vis-à-vis des normes et des réglementations communautaires, qui implique des barrières commerciales. Cette problématique, qui fut au cœur des négociations des deux traités du Brexit, n’est toujours pas surmontée, cinq mois après l’entrée en vigueur du traité de commerce et de coopération.

L’intransigeance des Européens, tout comme celle des responsables britanniques, s’explique par le fait que les uns défendent âprement un acquis primordial (le marché unique), tandis que les autres veulent mettre en place un projet commercial pour attirer et (re)conquérir d’autres marchés en se distinguant de l’UE.

La question nord-irlandaise ressurgit dans toute son acuité car, pour intégrer la province dans son projet, Boris Johnson défie à la fois la géographie et l’histoire de l’Ulster, à peine sortie d’un conflit ethno-politico-religieux dévastateur. Il est manifeste que les unionistes traversent actuellement une crise identitaire en prenant conscience que leur attachement indéfectible à la Couronne, tout comme leur soutien au parti conservateur, n’est pas payé en retour. Ils se sentent pris en tenaille entre Londres et Dublin et comprennent que leur province puisse devenir une entrave, voire un boulet, dans la nouvelle stratégie commerciale de Boris Johnson.

[1] Le loyalisme peut être perçu comme la branche militante de l’unionisme. Farouches partisans du maintien de la province comme partie intégrante du Royaume-Uni et en opposition ferme et résolue à tout rapprochement politique avec la République d’Irlande, il s’accompagne d’une forme de nationalisme ethnique des Protestants d’Ulster qui peut s’intégrer dans la perspective plus large d’un nationalisme britannique.

[2] Il n’a pas été confirmé que ces violences, qui ont fait plus de cinquante victimes parmi la police, aient été orchestrées par un groupe organisé, même si elles se sont concentrées dans des quartiers où sévissent des bandes criminelles associées à des organisations paramilitaires loyalistes comme la Force des volontaires d’Ulster (UVF) et plus encore l’Association de défense de l’Ulster (UDA) mise en cause dans de nombreuses affaires criminelles

[3] La main rouge est très présente dans la culture gaélique et héraldique. Elle daterait de l’époque des comtes d’Ulster. Elle aurait été utilisée par les comtes d’O’Neill qui revendiquaient l’ancien Royaume d’Ulster.

[4] Voir M.C. Considère-Charon, « Regain de violence en Irlande du Nord : le Brexit en cause » Observatoire du Brexit, 19 avril 20, https://brexit.hypotheses.org/5139.

[5] Voir notre article :Regain de violence en Irlande du Nord : le Brexit en cause, Marie-Claire Considère-Charon, 19 avril 2021.

[6] Parmi les requérants on compte également l’ancien député européen du parti du Brexit, Ben Habib et la baronne Hoey de la Chambre des Lords.

[7] Act of Union (Ireland 1800, Article Sixth, Subjects of Great-Britain and Ireland on same footing from 1 Jan, 1801, https://www.legislation.gov.uk/aip/Geo3/40/38/data.pdf).

[8] Protocole sur l’Irlande du Nord, Préambule, ….[Observant qu’aucune disposition du présent protocole n’empêche le Royaume-Uni d’assurer le libre accès au marché pour les marchandises qui circulent de l’Irlande du Nord vers le reste du marché intérieur du Royaume-Uni]…..

[9] Il peut paraître surprenant que l’Acte d’Union, qui était tout sauf démocratique, soit invoqué pour dénoncer un déni de démocratie, alors que l’écrasante majorité des catholiques étaient privés de droits civiques à l’époque.

[10] Agreement between the Government of the United Kingdom of Great-Britain and Northern Ireland and the Government of Ireland, Article 1, (i), (ii), (iii), (iv),(v),

[11]  Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, article 18, 2 à 6, Consentement démocratique en Irlande du Nord, Commission Européenne, ec.europa.eu/info/relations-united-kingdom/eu-uk-withdrawal-agreement/protocol-ireland-and-northern-ireland_fr.

[12]  Declaration by Her Majesty’s Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland concerning the operation of the ‘Democratic consent in Northern Ireland’ provision of the Protocol on Ireland/Northern Ireland, Democratic Consent Process, 3 et 4. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/840232/Unilateral_Declaration_on_Consent.pdf.

[13]Si le consentement est suspendu à quelque moment que ce soit, le dispositif cessera de s’appliquer dans les deux ans qui suivront et le Comité conjoint fera alors des recommandations au Royaume-Uni et à l’Union Européenne sur la façon de protéger l’Accord du Vendredi saint. Ces dispositions ne figuraient pas dans l’Accord de retrait négocié par Theresa May qui proposait que l’Assemblée nord-irlandaise puisse voter sur la possibilité de diverger par rapport à la Grande-Bretagne sur des domaines couverts par le Protocole, Mais ces dispositions pouvaient être transcrites en droit britannique et non dans l’Accord de retrait lui-même Brexit deal : the Northern Ireland Protocol, Institute for Government, instituteforgovernment.org.uk

[14] Institute of government, Northern Ireland protocol : consent mechanism, lundi 1er mars 2021, instituteforgovernment.org.uk

[15] Art. 50, § 3 : « les traités cessent d’être applicables à l’État concerné à partir de la date d’entrée en vigueur de l’accord de retrait ou, à défaut, deux ans après la notification visée au paragraphe 2, sauf si le Conseil européen, en accord avec l’État membre concerné, décide à l’unanimité de proroger ce délai. »

[16] « Les Hautes Parties contractantes s’engagent à organiser, à des intervalles raisonnables, des élections libres au scrutin secret, dans les conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif » Rappelons que le Royaume-Uni reste soumis à la Convention Européenne des Droits de l’Homme, destinée à protéger les droits de l’homme et les libertés fondamentales, qui n’est pas une texte émanant de l’Union Européenne mais un traité établi en 1950 par le Conseil de l’Europe.

[17]Larkin rendait hommage à Trimble en saluant les énormes sacrifices politiques et personnels qu’il avait dû faire pour aboutir à la signature de l’Accord du Vendredi saint et comprenait qu’il puisse se sentir trahi personnellement.  

[18] B. Habib, “In a new low, Boris Johnson is claiming the Act of Union no longer exists”, 20 mai 2021, newsletter.co.uk

[19] H. McCusker, « On the window ledge of the Union, Speeches in 1985 (Hansard) the API-UK Parliament, cité in Wesley Hutchinson, “Quis separabit, Comment l’unionisme nord-irlandais gère la menace d’un avenir post-colonial”, Hérodote 2006/1 n° 120.

[20] Les unionistes sont très fortement attachés aux symboles de la Britannicité, qu’il s’agisse de la famille royale, de l’hymne britannique ou du drapeau au point que l’expression de leur nationalisme soit souvent perçue comme une source d’embarras pour Londres.

[21] Le DUP a été fondé par le pasteur Ian Paisley connu pour son intransigeance religieuse et le refus de tout rapprochement avec les nationalistes. Celui qui a également fondé l’Eglise Presbytérienne libre avait été surnommé « Doctor No » car il s’opposait à toute forme d’évolution dans le domaine des mœurs comme en témoigne sa campagne contre la dépénalisation de l’homosexualité sous le slogan « Sauvons l’Ulster de la sodomie ». Elu député européen de 1979 à 2004, il s’était écrié en session plénière du Parlement européen en 1988 que le Pape était l’Antéchrist. Le DUP, toujours viscéralement lié à l’Eglise Presbytérienne libre, s’est démarqué du Parti unioniste modéré (UUP) par ses prises de positions radicales contre le Protocole et sa défense inconditionnelle du lien avec la Couronne.

[22] La Première ministre, Arlene Foster, était gravement gravement compromise dans un programme d’aides financières à la mise en place d’un système de chauffage à l’énergie renouvelable.  A l’usage des fermiers et des patrons de petites entreprises, ce programme avant été avait mis en place en 2012 alors qu’elle était ministre de l’Entreprise, du Commerce et du Développement. Dans la mesure où les aides étaient accordées ad libitum et sans contrôle d’envergure, le programme aurait donné lieu à de graves abus et il aurait pu coûter 400 millions de livres à l’Etat s’il s’était poursuivi jusqu’à 2036. Le terme de “Cash for Ash” en référence aux bénéficiaires implique que plus on brûle d’énergie plus on reçoit d’argent! 

[23] De nouvelles modalités avaient réduit le nombre de députés de 108 à 90 et  redécoupé le territoire en cinq circonscriptions au lieu de six. Une participation en hausse de 10% par rapport  à 2016 témoignait d’une forte mobilisation des électeurs.

[24] Les 17 mai, le Parti unioniste d’Ulster, qui fut celui d’un des anciens négociateurs des Accords de paix, l’ancien Premier ministre David Trimble, se choisissait un nouveau leader, après la démission de Steve Aiken. Doug Beattie, le nouvel élu, un ancien capitaine des Royal Irish Rangers, qui tenait à s’exprimer sur la question du Protocole, déclarait à la BBC que » le dispositif post-Brexit était là pour rester et qu’on ne pourrait pas le retirer par un vote ». Il déclarait par ailleurs qu’il préférait « une solution qui ne place pas de frontière dure en mer d’Irlande ni sur l’île d’Irlande ».

[25] Il avait été traité pour un cancer, diagnostiqué quatre mois auparavant. 

Éditorial : des relations post-Brexit envenimées par la crise de la Covid-19

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Par Aurélien Antoine

Progressivement, le Royaume-Uni compte s’extirper de la torpeur liée à la mise en oeuvre difficile des accords du Brexit (de retrait, comprenant le désormais célèbre Protocole sur l’Irlande du Nord ; et de commerce et de coopération, entré provisoirement en vigueur le 1er janvier 2021). La publication le 16 mars d’une stratégie de défense, de sécurité, de développement et des relations internationales ouvre sans nul doute une page importante de l’ère post-Brexit. L’Observatoire reviendra dans les semaines à venir sur ce document important. Ces nouvelles perspectives qui étaient attendues pour donner de la matière au concept de “Global Britain” et à l’objectif d’ouverture vers la zone Indo-Pacifique, restent toutefois dépendantes d’une relation normalisée avec l’Union européenne. Or, si les frictions sont inévitables dans les premiers mois d’application d’un accord international qui modifie profondément les rapports juridiques entre les deux parties, les tensions politiques s’avèrent plus fortes que prévu. Au-delà du prolongement de celles qui avaient perclus les négociations du Brexit depuis quatre ans, le contexte de la crise sanitaire les a accentuées dans des proportions quelque peu inquiétantes.

La saga “politico-juridico-sanitaire” du vaccin AstraZneca qui a commencé à la fin janvier et que nous avons évoquée dans un précédent billet a incontestablement influencé le raidissement des positions de part et d’autre de la Manche dans l’application du Protocole relatif à l’Irlande du Nord. Du côté britannique, et malgré l’optimisme mensonger de la fin de l’année 2020, il ne fait plus aucun doute que ces infrastructures ne seront pas prêtes au terme de la période de grâce qui avait été convenue entre les deux parties et fixée initialement au 1er avril. L’impréparation de l’administration douanière rend cet horizon temporel utopique. En conséquence, la raison veut que ce délai soit prorogé. La question reste de savoir dans quelles conditions et selon quel calendrier. Faute d’avoir trouvé un terrain d’entente après la “mini-crise” du 29 janvier, le gouvernement britannique a annoncé un prolongement unilatéral de la période de grâce, au moins jusqu’en octobre prochain. Cette infraction au Protocole a entraîné l’engagement de deux procédures de nature diplomatique et juridique à l’encontre du Royaume-Uni par l’UE. En moins d’un mois, les deux parties auront violé le Protocole et auront pris des décisions qui sèment le doute quant à leur intention de coopérer efficacement en vue d’ériger rapidement les structures et les procédures douanières en mer d’Irlande.

Quels enseignements tirer de cette séquence qui, il faut l’espérer, devra trouver une résolution à brève échéance ?

D’un point de vue purement pragmatique, le souhait des Britanniques de reporter de six mois l’entrée en vigueur des contrôles prévus par les traités est légitime. L’UE devrait, à un moment ou à un autre, acter l’impossibilité matérielle de mettre en place avant le 1er avril ces dispositifs. Toutefois, cette réalité concrète ne saurait exonérer le gouvernement britannique de ses obligations internationales, d’autant qu’il restait quelques semaines avant la fin mars pour discuter l’extension d’une phase de transition qui ne dit pas son nom. La façon de procéder de l’équipe de Boris Johnson pourrait laisser penser qu’elle souhaite convaincre de l’inadaptation du Protocole. Une autre hypothèse consiste à y voir une tactique pernicieuse de ne pas soumettre l’Irlande du Nord aux règles de l’UE. Le gouvernement britannique s’est sans doute rendu compte que l’appartenance de l’Irlande du Nord à la zone de libre-échange de l’UE pourrait impliquer sur le long terme un alignement normatif de la zone de libre-échange britannique, ce qui serait la meilleure garantie contre toute friction dans les échanges. Or cette perspective ruinerait l’ambition de Londres de retrouver une pleine souveraineté.

Le gouvernement britannique doit également veiller à ne pas complétement hypothéquer ses chances d’obtenir des équivalences avantageuses pour ses services financiers en refusant d’engager des échanges sérieux avec la Commission sur la question irlandaise. C’est sans doute la raison pour laquelle le Royaume-Uni avait fait preuve, dès novembre 2020, de souplesse en attribuant pour sa part des équivalences au secteur financier européen. Autre signe d’une forme de bonne foi des Britanniques : le 11 mars, ils ont étendu le délai d’introduction des contrôles douaniers pour les importations venues de l’UE au 1er janvier 2022. Notons en dernier lieu que Whitehall a accepté que la ratification du traité de commerce et de coopération par le Parlement européen soit repoussée. Sur ce sujet d’ailleurs, l’institution a décidé de ne plus fixer de date, inquiète par la tournure que prend l’imbroglio nord-irlandais. La commission de l’Union européenne de la Chambre des Lords, qui n’a plus que quelques semaines d’existence devant elle, se dit préoccupée par cette décision qui refait naître le spectre d’un no-deal. Les lords ont donc adressé deux lettres à David Frost (membre de la vénérable assemblée et ministre du Cabinet en charge des relations post-Brexit) pour qu’il apporte des précisions sur un très grand nombre d’interrogations qui se concentrent sur les intentions véritables du gouvernement vis-à-vis du Protocole. Les réponses sont attendues pour le début du mois d’avril.

L’avenir dira si les Britanniques sont de bonne volonté ou s’ils tentent de remettre réellement en cause ce qu’ils ont signé en décembre. Nous connaissons toutefois leur méthode : beaucoup de menaces et de coups de semonce qui n’ont finalement pas empêché que deux traités soient conclus en quatre ans. Les inquiétudes de l’Administration américaine dirigée par un président qui n’a pas oublié ses racines irlandaises ont également de quoi faire réfléchir les Britanniques. Il n’en demeure pas moins que la répétition de ces passes d’armes laisse penser aux détracteurs du Brexit ou du Protocole que tout ce qui a été négocié jusque-là serait voué à l’échec. Les pro-UE commencent à attaquer frontalement l’accord du 24 décembre et soutiennent à nouveau la nécessité de s’aligner sur le “modèle” norvégien. Quant aux unionistes nord-irlandais, ils profitent des mésententes actuelles pour affirmer qu’ils avaient raison en rejetant le Protocole sur les deux Irlande.

L’Union européenne doit aussi assumer ses responsabilités pour que la crise trouve rapidement une issue. Elle ne saurait se contenter de répondre sèchement aux postures, même provocantes, du gouvernement de Boris Johnson. Bien que les recours juridiques initiés le 15 mars sont justifiés sur le fond, ils ne sont pas une solution aux problèmes, réels, auxquels doivent faire face les Britanniques. D’aucuns diront que tout cela est bien mérité, car ce sont eux qui ont voulu le Brexit. Cependant, l’intérêt supérieur de la paix entre les deux Irlande ne concerne pas que les Britanniques. Le raté du 29 janvier de la Commission tend à confirmer que Londres n’est pas la seule capitale à parfois oublier l’Irlande du Nord. Les nouvelles menaces de la présidente de la Commission ce samedi 20 mars sur les conditions d’exportation des vaccins AstraZeneca n’ont rien de rassurant (alors même que les Britanniques connaissent aussi des soucis d’acheminement, notamment de la part de Pfizer). De surcroît, les précédentes procédures engagées contre le Royaume-Uni (l’une en 2019 pour non-respect de l’obligation de nommer un commissaire britannique à la suite des reports du Brexit ; l’autre à la fin de l’année 2020 du fait du dépôt du projet de loi sur le marché intérieur britannique qui enfreignait déjà le Protocole) ont eu une utilité politique toute relative. En dernier lieu, le contexte n’est pas le même que lors des négociations des traités. L’Union est actuellement affaiblie par la gestion pour le moins chaotique de la distribution des vaccins contre la Covid-19 (et quand bien même la société AstraZeneca y contribue). Certains citoyens européens n’hésitent plus à prendre la plume pour critiquer vertement l’Union, comme en témoigne l’éditorial du 19 mars du correspondant en Espagne de The Guardian, quotidien pourtant pro-UE. Pire encore, le succès des Britanniques dans leur campagne vaccinale (à un point tel que même Le Monde, porteur d’une ligne éditoriale parfois proche du British bashing, salue les prouesses du NHS et des scientifiques anglais) a de quoi vexer les Européens. Ce serait faire preuve de mauvais esprit que de penser que l’intransigeance de l’UE dans le dossier du Brexit serait un effet collatéral de la pandémie ; ou de croire que Bruxelles se refuserait à tout adoucissement de sa position pour continuer de prouver (et faire en sorte) que la sortie de l’UE ne peut que mal se passer. Pour reprendre le mantra de Theresa May, “Brexit means Brexit” et le Royaume-Uni doit en payer le prix.

Les rapports entre le Royaume-Uni et l’UE depuis le 1er janvier 2020 ressemblent à s’y méprendre à ceux qui ont caractérisés les négociations des deux phases du Brexit : impréparation et provocation côté britannique ; rigorisme et orgueil côté européen.

 

 

Tensions en Irlande du Nord : une période d’ajustement périlleuse pour l’UE et le Royaume-Uni

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Sans surprise pour qui suit le Brexit depuis ses débuts (et ainsi que Marie-Claire Considère Charon l’avait encore rappelé en octobre 2020 dans un billet pour l’Observatoire), l’Irlande du Nord entraîne de vives tensions dans la mise en oeuvre du traité de sortie d’une part, et du traité de commerce et de coopération, d’autre part. La cohabitation de deux zones de libre-échange en Irlande du Nord s’avère des plus complexes. La période d’ajustement qui s’est ouverte le 1er janvier 2020 devrait durer encore plusieurs mois. Elle pourrait avoir des impacts politiques notables, évidemment en Irlande du Nord où les groupes paramilitaires loyalistes viennent de retirer leur soutien à l’Accord du Vendredi saint, mais également en Écosse où des élections locales en Écosse se tiendront au printemps et dont les résultats devraient accentuer la fracture entre Londres et Édimbourg. Les premières conséquences économiques du Brexit pour l’ensemble du pays, négatives, contribueront sans doute à favoriser le vote en faveur des nationalistes écossais à la tête des institutions locales depuis 2007.

Dans le cadre du partenariat que l’Observatoire a noué avec le Club des juristes, vous retrouverez ci-dessous ici in extenso l’éclairage d’Aurélien Antoine (mis à jour des derniers événements du 3 mars) ainsi que le lien vers le billet d’Alexandre Guigue afin de comprendre les tenants et les aboutissants juridiques de la situation en Irlande du Nord et en Écosse. Nous complétons ces analyses substantielles par un renvoi à l’interview du directeur de l’Observatoire donnée au média L’Opinion qui synthétise sur un plan plus politique les tensions actuelles entre l’UE et le Royaume-Uni (article accessible après inscription).

Par ailleurs, grâce à notre collaboration avec le Mouvement européen (sections de l’Isère, de la Loire et du Rhône), nous  mettons en ligne la visioconférence donnée par Catherine Mathieu et Vincent Fromentin qui ont tous deux produit des réflexions sur les prévisions économiques relatives au Brexit (pour la première dans une récente publication à la revue Réalités industrielles ; et pour le second par un article récemment paru sur le site de l’Observatoire). Leurs analyses pourront être utilement comparées à un billet récent de l’organisation UK in a Changing Europe. 

La conférence est accessible via la page Facebook de l’Observatoire : https://www.facebook.com/observatoiredubrexit/

Vous y retrouverez également la vidéo de la conférence donnée par Aurélien Antoine sur son ouvrage “Le Brexit. Une histoire anglaise”, aux éditions Dalloz, ainsi que celle relative à la Culture et le Brexit.

Tensions en Irlande du Nord : le Protocole conclu entre le Royaume-Uni et l’Union européenne a-t-il déjà atteint ses limites ?

Par Aurélien Antoine

Le 29 janvier, sur fond de crise sanitaire, l’Union européenne a brièvement porté atteinte au Protocole sur l’Irlande du Nord et à l’Accord du Vendredi saint en souhaitant restreindre les échanges vers le Royaume-Uni dans son ensemble. Quant aux Britanniques, ils peinent à respecter leurs engagements afin d’assurer la fluidité du commerce des biens de première nécessité entre la zone de libre-échange de la Grande-Bretagne et celle de l’Irlande du Nord. Le 3 mars, face à l’incapacité de s’adapter rapidement aux changements de ce début d’année et sans doute en raison d’une minimisation du défi de la sortie de l’UE, le gouvernement britannique a décidé unilatéralement de prolonger la période de grâce, au mépris des consultations imposées par le protocole. Quelques semaines après l’entrée en vigueur du traité de commerce et de coopération, les deux parties le soumettent à rude épreuve.

Quelle fut la nature de l’erreur de l’Union européenne dans l’application du protocole relatif à l’Irlande du Nord ?

Souhaitant mieux garantir l’approvisionnement des 27 États membres en vaccins contre la Covid-19, la Commission a adopté le 29 janvier un règlement d’exécution (UE) n° 2021/111 qui subordonne l’exportation de certains produits à la présentation d’une autorisation, sauf dérogation spéciale. Dans sa version initiale, le Royaume-Uni était exclu du bénéfice d’une telle exception. Cette décision a été prise après que certains fabricants de vaccins, dont la société anglo-suédoise AstraZeneka, ont annoncé ne pas être en mesure de fournir à l’UE autant de doses que prévu. Il en a découlé de vifs débats sur l’interprétation du contrat conclu par la Commission au nom des 27 avec le géant pharmaceutique. Ce dernier a finalement accepté de livrer 9 millions de doses supplémentaires dans les prochaines semaines à la suite de fortes pressions de la Commission qui a entrepris deux actions inédites : la publication du contrat (bien que très largement caviardé) et l’adoption du règlement susvisé.

Dans sa première mouture, la décision du 29 janvier, en n’incluant pas le Royaume-Uni dans le régime d’exemption, nécessitait d’invoquer la clause de sauvegarde du Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord adjoint au traité de sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, entré en vigueur le 1er février 2020. En effet, selon le texte, l’Irlande du Nord appartient à l’union douanière britannique, mais aussi à celle de l’Union européenne afin d’éviter toute friction entre les deux Irlande. Exclure tout le Royaume-Uni des dérogations prévues par le règlement d’exécution revenait à en écarter également l’Irlande du Nord. La libre circulation des marchandises entre les deux Irlande n’était plus garantie, ce qui impliquait que l’Union européenne agisse sous l’empire de l’article 16, § 1 du Protocole. Il stipule que, en cas « de graves difficultés économiques, sociétales ou environnementales qui sont susceptibles de perdurer (…), l’Union ou le Royaume-Uni peuvent prendre unilatéralement des mesures de sauvegarde appropriées. » Ces mesures doivent être temporaires, nécessaires et proportionnées. L’annexe 7 indique toutefois que la partie actionnant le mécanisme doit procéder à une notification à l’autre partie ainsi qu’au comité mixte et doit fournir toutes les informations utiles. De plus, des consultations doivent être immédiatement engagées « en vue de trouver une solution mutuellement acceptable ».

Comme l’explique Michael Gove dans sa lettre adressée au vice-président Maroš Šefčovič, la Commission n’a pas respecté les conditions procédurales de l’annexe 7. Le chancelier du duché du Lancastre s’en est vivement ému, tout comme le Premier ministre de la République d’Irlande, à juste titre. Qualifiée de bévue par une grande partie de la presse, la décision de la Commission n’en a pas moins été pensée : il a fallu la rédiger et bien réfléchir à l’application de l’article 16, §1. Ce n’est donc pas qu’une maladresse, mais une faute consciente qui, si elle avait émané du gouvernement britannique, aurait sans doute provoqué beaucoup plus de cris d’orfraie. D’ailleurs, dans la version amendée du règlement d’exécution, la Commission n’a toujours pas jugé utile d’échanger avec le gouvernement britannique.

Que révèle cette passe d’armes des premiers temps de la relation qui se construit entre l’Union européenne et le Royaume-Uni ?

La situation actuelle emporte trois réflexions. Tout d’abord, l’attitude de l’institution de Bruxelles dénote une grande fébrilité dans la gestion de la distribution des vaccins et une volonté de camper sur sa position rigoriste à l’encontre de l’État sorti de l’UE qu’est le Royaume-Uni.

Ensuite, et bien que nous n’en soyons qu’aux premières semaines de l’application du traité de commerce et de coopération, le constat selon lequel cet accord de dernière minute n’était pas une assurance tout risque contre des frictions entre les deux partenaires se vérifie. Il n’est pas étonnant qu’elles se concentrent sur l’Irlande du Nord qui a longtemps posé problème dans les négociations, aussi bien lors de la première phase du Brexit consacrée à la conclusion d’un traité relatif au retrait que lors de la seconde dévolue aux conditions de la relation future. Le sujet du statut de la représentation européenne à Belfast continue de susciter le mécontentement du côté de l’UE. Les difficultés d’approvisionnement des supermarchés d’Irlande du Nord ont conduit Michael Gove à solliciter, par sa lettre du 2 février, une prolongation de la période d’adaptation initialement convenue pour l’agroalimentaire. Les contrôles douaniers prévus par le TCC pour ce secteur devraient s’appliquer pleinement à partir du 1er avril (1er juillet en ce qui concerne l’échange de viande surgelée). Le gouvernement britannique, soutenu par celui de la République d’Irlande, a demandé un report au 1er janvier 2023 au moins. Maroš Šefčovič a répondu que le traité était suffisamment flexible pour surmonter ces obstacles et que, en conséquence, aucune prolongation n’était nécessaire. Par une missive du 10 février, il a exprimé son inquiétude quant au fait que les contrôles aux frontières entre les deux zones de libre-échange auxquelles l’Irlande du Nord appartient soient tout à fait insatisfaisants. Pour le vice-président de la Commission, les carences de l’administration ne permettent pas, pour l’instant, de respecter les termes de l’entente conclue le 17 décembre 2020 entre les deux parties pour mettre pleinement en œuvre le protocole. Le vice-président souligne, de surcroît, que le Royaume-Uni ne s’est pas forcément conformé à ses engagements en publiant des lignes directrices à destination des entreprises qui disposent que le commerce de biens entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord non soumis aux procédures déclaratoires standardisées était exonéré de toute obligation d’information aux autorités douanières.

Les observations de la Commission pointent enfin l’impréparation britannique qui était prévisible en raison de la tardiveté de la conclusion du TCC et des contraintes liées à la crise sanitaire qui a redoublé de vigueur outre-Manche depuis le début de l’année. Sous l’angle politique, il faut relever une fois de plus que le Premier ministre britannique a fait preuve d’un optimisme trompeur le 24 décembre 2020 en annonçant que l’accord allait être profitable à l’ensemble des Britanniques. En revanche, l’UE avait raison, à l’époque, d’afficher sa prudence.

Quelles sont les suites à attendre de cette importante mésentente ?

Les dispositifs institutionnels prévus par les traités sont mobilisés. Le 11 février, les deux personnalités qui animent le conseil de partenariat de mise en œuvre du TCC et la commission spéciale chargée du suivi de l’application du protocole se sont rencontrées pour préparer une réunion du comité mixte paritaire chargé de prendre des décisions relatives au traité de sortie et à ses protocoles. Le comité s’est réuni le 24 février et la déclaration commune qui en est issue ne recèle pas d’avancées significatives. Les deux parties se contentent de réitérer leur volonté de trouver des solutions concrètes pour remédier aux frictions en Irlande du Nord qui portent atteinte à l’Accord du Vendredi saint et aux arrangements convenus le 17 décembre 2020.

Il est indispensable qu’une issue soit rapidement trouvée, alors que les négociations sur les services financiers arrivent à leur terme le 31 mars et que « la période de grâce » consentie aux exploitants de supermarchés britanniques et nord-irlandais dans l’application de procédures douanières strictes s’achèvera également le 31 mars. En outre, plus le protocole peine à être appliqué, plus les dissensions risquent de s’accentuer en Irlande du Nord. La nomination de David Frost à la place de Michael Gove, jugé trop conciliant, en tant que coprésident du conseil de partenariat et du comité mixte confirme que la date du 24 décembre 2020 ne marquait vraiment pas la fin des négociations relatives au Brexit. Cependant, en acceptant un report de la date butoir à la ratification du TCC par le Parlement européen (du 28 février au 30 avril), les Britanniques font preuve d’une certaine pondération, sans doute pour éviter de braquer l’UE et ne pas hypothéquer l’obtention d’équivalences avantageuses pour le secteur financier. Quant à l’UE, l’accord le 24 décembre dernier ne se matérialise pas par une plus grande mansuétude. Après quatre années d’âpres négociations, les Européens ont bien l’intention de continuer de prouver à leur partenaire que la sortie de l’UE aura des effets durablement négatifs. Toute nouvelle période de grâce ne sera donc consentie que si le Royaume-Uni applique strictement et rapidement les promesses de décembre 2020 ou s’il accepte un compromis bilatéral sur les règles vétérinaires et phytosanitaires. Le blocage s’est approfondi le 3 mars, la Commission annonçant vouloir recourir à toutes les voies légales qui lui sont offertes par les traités pour que le Royaume-Uni revienne sur sa décision de s’accorder unilatéralement une période de grâce (compréhensible en pratique mais violant directement le protocole). Le Parlement européen s’oriente quant à lui vers un report de la ratification. Les tensions de ce mois de février marquent le premier véritable « stress test » des accords de 2020 et de 2021, l’une et l’autre partie ayant déjà enfreint avec beaucoup de maladresses les termes de leur contrat de séparation.

Addendum : Le 15 mars, la Commission s’est engagée dans les deux voies juridiques offertes par le protocole pour contrer la décision unilatérale du gouvernement britannique d’étendre la période de grâce :

– saisir le comité mixte afin d’engager des discussions diplomatiques. Le but est parvenir à une solution avant de mettre en oeuvre éventuellement des mécanismes de règlement des différends ;
– engager un recours en manquement qui pourrait aboutir à la saisine de la CJUE. Pour ceux qui se demandent pourquoi la juridiction européenne pourrait être saisie, il convient de rappeler que l’Irlande du Nord fait partie d’une zone de libre-échange avec l’UE. En raison de cette appartenance, elle reste soumise à l’autorité de la Cour quant à l’interprétation des normes applicables aux échanges commerciaux.

Le risque de désunion du Royaume-Uni

Par Alexandre Guigue, maître de conférences HDR en droit public, Centre de recherche en droit Antoine Favre, Université Savoie Mont Blanc, et auteur en 2020 de l’ouvrage “Les finances publiques du Royaume-Uni” aux éditions Bruylant

Le référendum de 2016 sur le maintien du Royaume-Uni dans l’Union européenne a bouleversé les fragiles équilibres sur lesquels repose l’union entre l’Angleterre, l’Écosse, le pays de Galles et l’Irlande du Nord. Belfast et surtout Édimbourg pressent le gouvernement de Boris Johnson en vue de la tenue de référendums qui pourraient désunir le royaume. Pour l’heure, le droit constitutionnel britannique se dresse encore comme un rempart face aux nationalistes.

Retrouvez l’analyse complète ici : https://www.leclubdesjuristes.com/brexit/le-risque-de-desunion-du-royaume-uni/

À propos de l’Écosse et du SNP, la semaine du 1er mars fut éprouvante. L’affaire de harcèlement  qui touche la formation politique et Alex Salmond, l’ancien First minister de l’Écosse et mentor de l’actuelle cheffe de l’Exécutif, Nicola Sturgeon, a profondément divisé le parti qui voit son image fortement ternie. Après avoir été accusé, puis relaxé, de tentative de viol, d’agression sexuelle et de comportements  inappropriés, l’ancien leader charismatique des nationalistes a été de nouveau sur la sellette dans le cadre d’une enquête parlementaire diligentée par le Parlement de Holyrood. Cette enquête vise à faire la lumière sur la façon dont le SNP a géré le cas Salmond. Les auditions de ce dernier ont eu pour conséquences une mise en cause directe de Nicola Sturgeon qui aurait violé le code ministériel en rencontrant l’ancien First Minister à plusieurs reprises et aurait interféré dans l’enquête. Alex Salmond l’accuse d’avoir menti à la représentation nationale, entraînant des appels à la démission. Nicola Sturgeon a nié ces allégations. Cette crise, inédite depuis 1999 et la création des institutions dévolues, doit être suivie de près alors que les élections locales se tiendront en mai prochain.

Second article de la semaine. Patrick Birkinshaw nous donne à son tour son analyse constitutionnelle du terme de la première phase du Brexit

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Après John McEldowney, c’est Patrick Birkinshaw qui apporte une analyse sur l’effet de la première séquence du Brexit sur la Constitution britannique. L’analyse a aussi été publiée dans le premier numéro de 2020 de la revue European Public Law (ce qui explique que le propos n’a pas pu prendre en compte deux éléments importants : la large victoire de Boris Johnson aux élections du 19 décembre 2019 et l’adoption de la loi de transposition de l’accord de retrait). Nous retiendrons notamment les réflexions très claires à propos de l’arrêt Miller 2 et les enjeux des négociations sur la relation future qui se sont ouvertes en février dernier.

Vous pouvez lire l’article en cliquant sur le lien suivant : Brexit’s Challenge to the UK ‘s Unwritten Constitution

3/ La loi transposant l’accord de retrait en droit britannique : quelques remarques

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Troisième volet de notre série de cette semaine consacrée au premier bilan et aux perspectives du Brexit. Aujourd’hui, nous revenons sur le EU (Withdrawal Agreement) qui laisse ouvertes toutes les options pour le Premier ministre dans sa négociation de la future relation avec l’UE. Cette analyse est tirée de notre ouvrage à paraître chez Dalloz “Le Brexit, Une histoire anglaise”.

Au terme de la précédente législature, les MPs avaient voté en deuxième lecture un premier EU (Withdrawal Agreement) Bill avant qu’ils ne rejettent l’agenda projeté par les Gouvernement. Le WAB n’ayant pas bénéficié d’une « carry-over motion » (permettant la poursuite exceptionnelle de l’examen d’un projet de loi lors de la nouvelle session au stade où il s’était arrêté lors de la précédente), le Gouvernement a été contraint de représenter un nouveau texte qui s’avère en partie distinct du précédent.

À la suite du discours du Trône du 19 décembre présentant le programme législatif du Gouvernement, les parlementaires se lancent dans la discussion du second projet de loi qui recèle à la fois la ratification et la transposition de l’accord de retrait. Dans l’ensemble, le projet est proche de celui d’octobre. Il supprime des passages de la section 13 du EU (Withdrawal) Act de 2018 et prévoit la non-application de la partie 2 du Constitutional Reform and Governance Act de 2010 (CRAGA). Concrètement, cela signifie que le WAB met fin à l’exigence d’un meaningful vote et accélère la procédure de ratification qui peut s’avérer longue. Le Royaume-Uni repose sur un système juridique dualiste, ce qui signifie que les traités internationaux signés doivent être transposés par une législation nationale afin de produire des effets en droit interne. Les ajustements législatifs nécessaires à la ratification ont lieu en amont. Ensuite, le Parlement est saisi d’une loi de ratification en tant que telle. En vertu de la loi de 2010, la ratification par le Gouvernement ne peut intervenir durant les 21 jours de session suivant le dépôt. Au terme de ce délai, la ratification est acquise par consentement implicite. En revanche, si l’une des deux chambres adopte une résolution à l’encontre de la ratification dans ce laps de temps, le Gouvernement doit expliquer pourquoi il souhaite procéder à la ratification malgré l’opposition. À la suite de cette explique, la Chambre des Communes peut bloquer la ratification par le vote d’une motion, un nouveau délai de 21 jours s’ouvre. Il emporte une nouvelle suspension de la ratification. Le cycle peut se reproduire indéfiniment. Il ne peut être rompu que si les Communes ne s’expriment plus explicitement contre l’accord ou si le Gouvernement rend les armes. Au regard de ces règles, le WAB ne peut que prévoir une dérogation à l’application du CRAGA qui fixe un cadre temporel trop contraint pour une sortie de l’Union européenne prévue le 31 janvier.

En ce qui concerne la transposition de l’accord en droit interne (et en particulier la phase de transition par le maintien temporaire du European Communities Act de 1972), le WAB se distingue du précédent sur plusieurs points. Certaines dispositions ont été supprimées, d’autres, ajoutées, et plusieurs ont été amendées :

– Le veto des MPs est levé sur le point de départ des négociations avec l’UE, sur l’approbation de toute action ou mesure liée à a négociation, et sur l’assentiment des futurs traités relatifs à la relation future avec l’UE (exclusion de toute forme de meaningful vote). Le but de Boris Johnson est d’éviter que le Parlement puisse gêner les négociations entre l’Exécutif britannique et la task-force comme ce fut le cas entre 2017 et 2019.

– Des garanties formelles sur l’avenir des droits de salariés tels qu’ils sont protégés par le droit de l’UE sont écartées. En 2019, Theresa May, après avoir un temps envisagé une législation dédiée au statut des travailleurs, s’était engagée à respecter certaines procédures visant à ce que les mesures du Gouvernement en la matière fassent l’objet d’un contrôle (par le Parlement et par les syndicats à partir d’une déclaration indiquant explicitement si tel ou tel droit était susceptible d’être diminué ou supprimé). Ces garde-fous (temps de travail, congés payés, maternité, discrimination…) avaient été repris dans le WAB d’octobre. Désormais, il est prévu qu’ils relèveront d’une autre législation, l’Employement Bill. L’objectif du gouvernement en ce domaine n’est pas clair. Bien qu’il y ait eu des dénégations répétées de ne pas tirer le droit du travail vers le bas[1] aucun engagement ferme n’a été formulé.

– L’obligation de négocier avec l’UE un accord sur la situation des enfants migrants demandeurs d’asile et non accompagnés, mais ayant des parents proches au Royaume-Uni, est abolie. Y est substituée une simple déclaration ministérielle qui devra indiquer l’état des négociations avec l’UE sur ce sujet. Le résultat de cet allégement législatif pourrait être une régression des droits des migrants.

– Les ministres spécifieront les conditions dans lesquelles certaines juridictions inférieures pourront se départir des jurisprudences de la CJUE après la transition. Sous ces conditions fixées par législation secondaire, les tribunaux devront suivre la jurisprudence de la Cour suprême (et de la High Court of Justiciary en Écosse qui reste une juridiction suprême en matière pénale) afin d’interpréter le droit de l’UE maintenu en droit interne. Si les recommandations ministérielles n’ont pas été publiées, les juridictions inférieures devront suivre la jurisprudence de la Cour de Justice jusqu’à ce que le droit interne soit modifié (notamment par la législation déléguée) ou jusqu’à qu’une juridiction supérieure ait fait évoluer son interprétation par rapport à celle de la Cour de Justice. La Commission sur le Constitution de la Chambre des Lords s’est vivement émue de ces dispositions qui investissent les ministres et les juridictions inférieures de pouvoirs considérables pour se départir du droit de l’UE retenu en droit interne et pour interpréter la jurisprudence de la Cour de Justice[2]. Non seulement le principe de rule of law s’en retrouve affaibli, mais la séparation des pouvoirs minorées en octroyant à l’Exécutif la compétence de se substituer potentiellement au législateur et aux juridictions suprêmes pour un corps de règles susceptible de concerner les droits et libertés individuelles. Quelques garanties (insuffisantes) sont néanmoins apportées sur ce dernier point puisque l’intervention des ministres ne devra pas avoir pour effet de diminuer les droits et obligations découlant de l’accord de retrait. De plus, les réglementations ne pourront être adoptées que durant la période de transition en vertu d’une clause d’extinction (« sunset clause »).

– A été ajoutée une disposition opposable au Gouvernement qui consiste à lui interdire de solliciter une extension de la période de transition au Conseil européen. Une telle prohibition peut naturellement être levée par l’intervention du législateur avant le 1er juillet 2020.

– Le WAB intègre aussi de nouvelles dispositions budgétaires et confirme les pouvoirs de législation déléguée des ministres et aux autorités dévolues pour modifier ou abroger le droit de l’UE maintenu dans l’ordre juridique interne, pour assurer l’application du protocole relatif à l’Irlande du Nord, et régler le statut des citoyens européens résidant au Royaume-Uni après la transition.

Le premier examen par la Chambre des Communes s’achève le 9 janvier. La Chambre des Lords y apporte quatre amendements. Le premier vise à renforcer les droits des résidents originaires de l’Union européenne. Le deuxième supprime le pouvoir des ministres de décider les conditions selon lesquelles les juridictions inférieures pourront s’écarter de la jurisprudence de la Cour de Justice. Le troisième porte sur la possibilité des juridictions suprêmes de se départir de cette même jurisprudence. Le dernier restaure le droit des enfants isolés. Ces modifications sont écartées par les MPs qui adoptent définitivement la loi le 22 janvier (le royal assent est apposé le 23).

Il est regrettable que le WAB n’ait pas fait l’objet d’un examen aussi minutieux que le EUWA de 2018, mais la date butoir du 31 janvier et la composition de la chambre basse rendaient fortement improbable un tel contrôle. Plus préoccupante est la suppression des procédures spécifiques introduites dans le WAB du mois d’octobre pour permettre aux MPs d’intervenir à des étapes clefs des négociations de l’accord relatif à la future relation commerciale. Bien qu’elles devront aussi être conduites prestement, ce facteur temporel n’aurait pas dû avoir pour conséquence de diminuer les prérogatives du Parlement dans de telles proportions. La principale préoccupation concerne néanmoins les compétences transférées aux ministres. La possibilité qui leur est offerte de « diverger aussi rapidement du droit de l’Union européenne soulèvera des questions constitutionnelles épineuses sur la dévolution, la délégation d’un certain nombre de prérogatives et le rôle des juridictions. Ces questions requerront un contrôle approfondi du Parlement et une meilleure motivation de la part du Gouvernement afin de faire en sorte que la procédure législative demeure accessible et transparente. »[3]

Le plus agaçant pour le constitutionnaliste est sans doute de constater que si le Parlement n’avait pas fait de l’obstruction à la fin du printemps et à l’automne 2019, la transposition de l’accord du 17 octobre 2019 en droit interne aurait été plus respectueuse du principe de rule of law et de l’accountability que la Cour suprême avait promue dans l’arrêt Miller 2. Le triomphe de Boris Johnson ne s’évalue pas seulement à l’aune de sa réussite électorale. Il s’apprécie tout autant sur le terrain juridique avec le EU (Withdrawal Agreement) Act de 2020 qui laisse les coudées franches au Gouvernement pour qu’il façonne sans contrainte parlementaire la future relation avec l’Union européenne. Il n’est pas certain qu’il en résultera un Royaume-Uni plus apaisé et une réduction des fractures sociales et territoriales.

[1] Voir E. Mazuyer, « Union et désunion : quelles conséquences du Brexit en droit du travail britannique ? », L’Observatoire du Brexit, 8 avril 2017.

[2] House of Lords Constitution Committee, EU (Withdrawal Agreement) Bill 2019, 1st report of Session 2019-20, HL Paper 5, §§ 96 et s.

[3] J. Simson-Caird, “The European Union (Withdrawal Agreement) Bill and the Rule of Law”, U.K. Const. L. Blog, 16 janvier 2020. Voir, du même auteur et de O. Garner, The European Union (Withdrawal Agreement) Bill and the Rule of Law, BIICL, Bingham Centre for the Rule of Law, 10 janvier 2020, 16 p.

Le nouveau premier rôle du Brexit dévolu à Boris Johnson : comédie, tragédie ou drame en happy end ? Par M.-C. Considère

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Après des publications ponctuelles sur les premiers enseignements et difficultés politico-juridiques qui s’annoncent depuis l’entrée en fonction de Boris Johnson, Marie-Claire Considère produit une synthèse lumineuse sur la persistance d’une situation insoluble. Le volontarisme de Boris Johnson est loin de pouvoir répondre à tous les obstacles. Pire encore, sa son seul leadership est de nature à en créer de nouveau. Comme nous l’évoquions dans l’analyse du 7 août dernier, le no deal accidentel est de plus en plus probable…

Avec une large avance sur son concurrent à la direction du parti conservateur[1], Jeremy Hunt, Boris Johnson a succédé à Theresa May pour devenir le 77e Premier ministre du Royaume-Uni. Ce pur produit de l’élite anglaise, au verbe haut, a accédé ainsi au Premier rôle, tant convoité, qui couronne un parcours autant médiatique que controversé.

Son élection, par moins de 0,4% de l’électorat britannique, est survenue au terme d’une attente de deux mois, sans suspense, tant sa victoire était donnée comme acquise et cela malgré tous les griefs qui pouvaient lui être reprochés. Seul l’écart entre les deux candidats pouvait donner lieu à quelques spéculations. Dans cette course à l’investiture, on a pu assister à une surenchère électoraliste entre les deux candidats, Boris Johnson, très à l’aise dans sa rhétorique de reconquête et Jeremy Hunt, dans le sillage du favori, tentant maladroitement de rivaliser en fermeté et détermination.

Le vainqueur de l’élection a rallié aisément et massivement les adhérents du parti conservateur, adeptes d’un Brexit dur, en leur garantissant la fin d’un processus éprouvant et interminable. Celui qui est souvent taxé de bouffon ou de clown était devenu la véritable coqueluche de cette petite fraction de l’électorat, lassée par les échecs de Theresa May et ses promesses non tenues. Il leur est apparu comme l’homme fort qui, outre son assurance, son ton direct et la simplicité de son discours, a l’habileté de mettre les rieurs de son côté tout en leur promettant des lendemains qui chantent.

Une entrée en scène fracassante

Farouche partisan d’un Brexit sans concession, il a martelé ses objectifs sous le slogan de  DUDE, un programme qui tient en quatre lettres ou initiales : D pour deliver  c’est-à-dire faire aboutir le Brexit, U pour Unite soit ressouder le pays, D pour Defeat au sens de (a)battre le chef de l’opposition Jermy Corbyn, et enfin E pour Energize, rendre son énergie à une nation affaiblie.

Dans son discours très combatif du 23 juin 2019 devant le 10 Downing street, Boris Johnson s’est insurgé contre tous les oiseaux de mauvais augure qui laissent présager un avenir sombre pour le pays et a réitéré sa promesse de sortir le Royaume-Uni de l’Union européenne, coûte que coûte, au 31 octobre, avec ou sans accord, l’essentiel étant pour lui de sceller le divorce avec ses partenaires européens. “Do or die”, s’est-il écrié, en quelque sorte « Ou ça passe, ou ça casse ! ». Il s’est également engagé à restaurer la confiance dans la démocratie grâce à un nouvel et meilleur accord qui, selon lui, optimisera les chances d’un Brexit réussi tout en permettant le développement d’un nouveau partenariat avec le reste de l’Europe fondé sur le libre-échange et un soutien mutuel.

L’équipe de choc qu’il a choisie pour l’accompagner dans sa mission est homogène et sa composition ne laisse aucun doute sur la nouvelle direction prise par le chef du gouvernement. Après avoir tiré les leçons du mandat de Theresa May, si violemment critiquée et désavouée par les membres de son gouvernement, y compris lui-même, il s’est employé à récompenser ses fidèles et régler ses comptes avec ses opposants. Après avoir renvoyé 13 membres de l’ancien cabinet, une expulsion qu’on a comparée à “la nuit des longs couteaux” qui marqua le mandat de Harold Macmillan en 1962, il a réuni autour de lui un cabinet d’ultraconservateurs qui lui sont tout acquis, incarnant l’aile droite et la ligne dure du parti, à commencer par Dominic Raab, nommé ministre des Affaires étrangères, qui fut le premier à émettre l’idée d’une prorogation du Parlement pour faire passer une sortie sans accord. Un certain nombre de ministères a été attribué à des personnalités controversées ou qui n’ont guère brillé pour leur compétence, mais lui ont témoigné un soutien appuyé, comme Priti Patel à l’Intérieur ou Jacob Rees-Mogg, l’ultra-brexiter chargé des Relations du Gouvernement avec le Parlement, sans oublier Dominic Cummings, qui a magistralement dirigé la campagne référendaire pro-Brexit, et qui devient son premier conseiller.

La trajectoire du no deal et la perspective d’une double collision

Boris Johnson a, d’emblée, positionné le Royaume-Uni sur la trajectoire du no deal comme la solution par défaut dans l’absence d’un accord renégocié avec Bruxelles qui éliminerait le backstop, il n’a eu de cesse de déclarer catégoriquement que ce dispositif de sécurité qui a cristallisé toutes les critiques contre l’accord âprement négocié par Theresa May, était antidémocratique et “mort”. Ses prises de position laissent présager de nouveaux affrontements, voire une double collision avec les responsables européens, d’une part, et avec le Parlement britannique, d’autre part. On peut s’attendre, une fois passée la période estivale, à un nouvel épisode du chicken game ou jeu de la poule mouillée, où chacune des parties s’élance à l’assaut de l’autre, en pariant que l’adversaire flanche à la toute dernière minute de la toute dernière heure de façon à éviter le choc frontal.

La question essentielle est de savoir si, dans ce jeu implacable, Boris Johnson ira jusqu’au bout de sa démarche, quel qu’en soit le prix, pour remplir le contrat qu’il s’est fixé auprès de ses électeurs. Est-ce que son aversion pour l’Europe est telle qu’il soit prêt à sacrifier les intérêts de son pays et l’intégrité du Royaume ?

La route qu’il a manifestement choisie pour mettre en place un dénouement « heureux » au drame qui s’est aggravé au fil des trois années écoulées depuis le referendum du 23 juin 2016, est semée de tels écueils qu’elle s’assimile à un parcours d’obstacles à court terme. Elle exclut toute période de transition qui puisse permettre de tracer la voie d’une nouvelle relation commerciale avec l’Union européenne.

Le nouveau chef de gouvernement hérite d’une situation de crise qui a provoqué la démission de ses deux prédécesseurs. La crise du Brexit a entraîné une crise politique grave qui a opposé le gouvernement de Theresa May et le Parlement pendant une grande partie de son mandat. Depuis l’arrivée au pouvoir de Boris Johnson, ces relations risquent de se détériorer davantage. D’après l’historien Anthony Seldon, jamais depuis 1940 un Premier ministre n’a hérité d’autant d’instabilité politique au moment où il est appelé à prendre une décision de la plus haute importance pour l’avenir de son pays.

La cause irlandaise vue de Bruxelles

Les responsables européens, Michel Barnier tout comme Jean-Claude Juncker, n’ont pas tardé à réagir à ces demandes de modifications de l’accord de divorce, en réaffirmant qu’il était totalement exclu de le rouvrir et d’en retirer le filet de sécurité indispensable au maintien d’une frontière ouverte entre les deux Irlande. Leur intransigeance est manifestement à la hauteur des enjeux, autant politiques qu’économiques, liés au respect de l’Accord du Vendredi Saint de 1998, à la stabilité politique de l’Ulster et à l’avenir des deux économies d’Irlande. Eu égard à la question ultrasensible de la frontière irlandaise, l’Union européenne a exigé des garanties de la part du gouvernement britannique avant de passer à la seconde phase de négociations portant sur la future relation commerciale et, à cet effet, a proposé un filet de protection ou backstop  qui maintiendrait l’Irlande du Nord en « alignement complet » avec la République d’Irlande (marché unique et union douanière) pour empêcher le retour d’une frontière physique entre les deux parties de l’île. Sous la pression des unionistes du DUP qui ont rejeté fermement toute mesure d’exception pour l’Irlande du Nord, il a été décidé que le backstop s’étende à tout le Royaume-Uni.

On a vu que les alternatives au backstop proposées par les Britanniques pour résoudre le problème de la frontière irlandaise avaient été jugées impraticables ou irréalistes. Les nouvelles technologies qui peuvent éviter les contrôles et les retards au passage de la frontière entre deux pays qui n’obéissent pas aux mêmes règles commerciales ainsi qu’aux mêmes normes et standards n’ont pas encore été testées. De surcroît, elles ne pourraient s’appliquer à l’agroalimentaire ou au transport de bétails.

Délimiter une durée dans l’application du backstop paraît également difficilement concevable dans la mesure où ce dispositif est destiné à être provisoire en attendant que la question de la frontière soit résolue dans le cadre de la nouvelle relation commerciale post-Brexit. L’obstination des partisans d’un Brexit dur à rejeter le backstop, qui, selon Boris Johnson, enchaînerait à jamais le Royaume-Uni et en ferait un État vassal de l’Europe, tient à leur incapacité à concevoir une autre solution crédible. Toutefois la fermeté des positions européennes et irlandaises à l’égard du backstop a pu soulever quelques objections parmi les partisans d’une attitude plus souple dans le souci des intérêts économiques des États membres qui, comme l’Allemagne, peuvent être très dépendants du marché britannique pour leurs exportations.

Un partenaire très vulnérable

La situation périphérique de l’Irlande, qui ne peut que s’accuser avec le Brexit, sa petite taille et son économie très ouverte lui imposent un principe stratégique fondamental : ne pas se laisser marginaliser et défendre ses intérêts tout en conservant une image positive au sein de l’Union.

Le Premier ministre, Leo Varadkar, et son vice Premier ministre et ministre des Affaires étrangères, Simon Coveney, ont chacun vivement défendu le backstop et dénoncé avec tout autant de vigueur les risques du no deal qui serait très dommageable pour les économies irlandaise et nord-irlandaise. La position de l’Irlande est certes des plus délicates. Elle est le seul État membre à partager une frontière terrestre avec le Royaume-Uni et cette frontière, issue de la partition de l’île il y a près d’un siècle, est à la racine d’un conflit meurtrier qui a duré trois décennies et qui est encore présent dans les esprits. Les accords de paix ont inauguré une nouvelle ère de stabilité et de coopération sans entraves entre Dublin et Belfast. Il est fort à parier que l’absence de backstop, c’est-à-dire de garantie contre le retour de toute infrastructure physique le long de cette frontière sinueuse de près de 500 km, provoque la colère des Irlandais, en particulier ceux des zones frontière qui ont pris pour habitude de commercer et circuler librement d’un pays à l’autre. Le parti nationaliste, le Sinn Féin, a évoqué l’éventualité d’actes de désobéissance civile et la police d’Irlande du Nord (PSNI) a prévenu que des postes-frontière pourraient être perçus comme des cibles évidentes pour les groupes de paramilitaires républicains dissidents.

Les économies de l’Irlande et du Royaume-Uni étant devenues, au cours des dernières décennies, interdépendantes et complémentaires, le Brexit fait également peser de gros risques sur les échanges commerciaux dans le cadre nord-sud autant que dans le cadre est-ouest entre les deux îles[2]. Le secteur exportateur irlandais (hors multinationales) reste bien plus exposé que celui de ses concurrents européens et s’est déjà montré très sensible à la dépréciation accrue de la livre sterling et au ralentissement de la demande britannique. Le Royaume-Uni reste le principal fournisseur de l’Irlande à concurrence de 22,1% de ses importations. Tous les échanges commerciaux seraient mis à mal par l’instauration de tarifs douaniers et d’une nouvelle réglementation britannique en matière de sécurité alimentaire. Le risque est particulièrement élevé pour le tissu des petites et moyennes entreprises irlandaises au nord comme au sud, qui sont essentielles à l’emploi, surtout en milieu rural, et mal armées pour conquérir de nouveaux marchés.

Il s’agit pour l’Union européenne, au nom de la solidarité interétatique, de protéger un État membre qui a le plus à craindre de toute forme de Brexit, et plus particulièrement d’un Brexit dur. La préoccupation de l’UE est aussi d’envoyer un signal fort à l’adresse des petits États membres qui peuvent se sentir fragilisés, voire marginalisés par le poids des plus gros, tout autant qu’à ceux qui seraient tentés par une sortie de l’Union ou du moins une renégociation de leur traité d’adhésion.

Si elle entend bien faire valoir ses intérêts et souligner les risques qu’elle encourt en cas de Brexit dur, l’Irlande a aussi à cœur de conserver de bonnes relations avec l’État voisin qui est pour elle un partenaire vital. Les relations avec le Royaume-Uni, malgré les désirs affichés de part et d’autre de rester en bons termes, se sont inévitablement tendues compte tenu du rejet britannique du backstop qui constitue pour l’Irlande une garantie essentielle au maintien d’une influence politique et économique. Les autorités dublinoises doivent en outre se garder d’accréditer la thèse selon laquelle une sortie du Royaume-Uni sans accord serait probable, tout en prenant les dispositions nécessaires pour se préparer aux conséquences de cette fâcheuse éventualité, en particulier en matière douanière.

D’après un rapport du groupe de recherche UK in a changing Europe[3], la province britannique pourrait sévèrement subir l’impact négatif d’un no deal. L’économie nord -Irlandaise s’avérerait mal préparée aux chocs associés à ce scénario. Pas moins de 40 000 emplois seraient menacés. À ces pressions sur l’emploi, s’ajouteraient le risque d’une montée des activités clandestines ainsi que celui de fortes pressions sur les sociétés de la part de groupes criminels organisés.

L’éventualité d’un passage en force de Boris Johnson

Si le Premier ministre s’en tient à son engagement de sortir le pays au 31 octobre, sans accord faute de renégociations avec Bruxelles, une entente paraissant improbable, deux solutions s’offrent à lui : soit passer outre la volonté du Parlement en décidant de le proroger ou de le suspendre pour mener à bien son projet, soit tenter de modifier l’arithmétique parlementaire en convoquant de nouvelles élections.

On sait que, dans le but d’empêcher la prorogation du Parlement, le 18 juillet dernier, quelques jours avant la démission de Theresa May, un amendement au projet de loi relatif à la formation de l’Exécutif en Irlande du Nord (Northern Ireland (Executive Formation) Bill), a été déposé conjointement par le travailliste Hillary Benn et le conservateur Alistair Burt, et voté à une majorité de 41 voix (315 pour et 274 contre). Il s’agissait, initialement, de rendre la présence des députés à la Chambre juridiquement contraignante toutes les deux semaines afin qu’ils puissent être informés de l’avancement des pourparlers visant à la restauration de l’Exécutif nord-irlandais[4]. Dans sa deuxième version, Dominic Grieve, l’ancien ministre de la Justice de Theresa May, a renforcé la capacité du Parlement à bloquer toute tentative de prorogation par le Premier ministre en ajoutant que dans l’éventualité où les ministres ne pourraient pas honorer leur obligation d’informer les Communes sur la question de l’Exécutif nord-irlandais, le Parlement devrait se réunir le jour prévu et siéger pendant cinq jours d’affilée. On constate à quel point de façon directe ou indirecte la question irlandaise participe de la problématique du Brexit.

L’impasse politique en Irlande du Nord

Pour mémoire, l’Exécutif et le Parlement nord-irlandais ont cessé de fonctionner en janvier 2017, suite à la démission du vice-premier ministre nationaliste. Une crise politique au sein de l’exécutif nord-irlandais opposait alors Arlene Foster, Première ministre et chef de file du Parti unioniste démocrate (DUP), et Martin McGuinness, vice-premier ministre issu du Sinn Féin. Outre un grave scandale politico-financier dit du cash for ash[5], leurs désaccords profonds portaient sur plusieurs dossiers comme le soutien financier à la langue gaélique, la question du mariage homosexuel et le Brexit. Les deux partis situés aux deux extrêmes du paysage politique nord-irlandais et du clivage nationaliste/unioniste ont été appelés à partager le pouvoir selon les vœux de l’électorat qui les a désignés comme premier et second parti en nombre de suffrages. On peut aisément concevoir la difficulté d’une telle cohabitation entre les représentants de deux formations aux idéologies et objectifs diamétralement opposés. La campagne du referendum sur le Brexit a vu les clivages s’accuser entre les deux camps, les Unionistes étant majoritairement favorables au Brexit et les nationalistes y étant résolument opposés. Le score de 55,8% de suffrages contre le Brexit a révélé qu’une majorité de Nord-Irlandais, y compris certains unionistes, souhaitaient rester dans l’Union européenne.

Le modèle de type « consociatif » instauré par l’Accord du Vendredi Saint, et censé convenir à des sociétés très divisées, aurait pu mieux fonctionner si les deux partis modérés, le parti unioniste d’Ulster et le parti travailliste social-démocrate (SDLP) avaient été appelés à former le gouvernement comme ce fut le cas jusqu’en 2003 sous le mandat de David Trimble et Seamus Mallon.

Des discussions ont été engagées sous l’impulsion de divers acteurs comme le vice-premier ministre irlandais Simon Coveney pour tenter de sortir la province de l’impasse politique qui la prive d’une participation légitime au débat autour du Brexit. Jusqu’à présent aucun progrès n’est à signaler, les deux partis campant sur leurs positions et refusant toute forme de compromis. Bien que les discussions soient jugées “constructives”, il n’y a vraisemblablement pas lieu d’espérer une issue à la crise avant le 31 octobre 2019.

Le problème du blocage institutionnel en Irlande du Nord qui perdure depuis deux ans et demi pourrait rendre la situation explosive en cas de sortie sans accord. Si ce scénario se réalise, il pourrait en effet provoquer la suspension effective de l’édifice gouvernemental mis en place par l’accord du Vendredi saint et le retour à l’administration directe de la province par Londres.

Theresa May avait affirmé que l’Irlande du Nord serait incapable de prendre les mesures préparatoires adéquates en cas de no deal puisqu’il n’y aurait pas de ministres pour en assumer la tâche. Le nouveau ministre des affaires étrangères, Dominic Raab, interrogé sur les problèmes d’organisation que poserait une sortie sans accord a répondu que le gouvernement s’assurerait que tout soit mis en place de sorte que l’on ne soit pas confronté à un vide institutionnel en Irlande du Nord.

Dans ce climat de grande incertitude et d’inquiétude croissante la question de l’unité irlandaise a refait surface et agite beaucoup les esprits au nord comme au Sud. Le scénario du no deal, s’il se réalisait, ferait inévitablement ressurgir l’idée d’un referendum sur le sujet. Le rattachement de la province à la République a été prévu par l’Accord de paix du Vendredi Saint à condition qu’une majorité de Nord-Irlandais donnent leur consentement. Avec tous les risques politiques et économiques associés à un hard Brexit, cette éventualité qui paraissait encore lointaine il y a peu de temps semble se rapprocher.  Elle permettrait à l’Irlande du Nord de rester dans l’Union européenne avec tous les avantages économiques et financiers que cela suppose.

Une contre-offensive parlementaire

Dans son article du 23 juillet intitulé “Élection de BoJo, la problématique de la prorogation du Parlement et la persistance du scénario du no deal “, Aurélien Antoine a analysé avec une grande précision les chances des Parlementaires de bloquer le scénario de la sortie sèche par le biais de cet amendement. Il explique clairement que la réussite d’une telle démarche n’est pas garantie. Elle peut compliquer sérieusement la tâche du Premier ministre, mais ne peut pas la rendre impossible. Même si un éventuel passage en force peut paraître contraire au principe de souveraineté du Parlement, qui est un fondement essentiel de la démocratie britannique, il reste à prouver que cette souveraineté ait bien été bafouée.

Lorsque le Parlement rouvrira ses portes le 3 septembre 2019, le chef de l’opposition, Jeremy Corbyn, décidera certainement de déposer une motion de défiance[6] contre le Premier ministre et de tenter de provoquer la chute du gouvernement. Il aura l’appui les députés opposés au Brexit. On peut supposer qu’un petit nombre de députés conservateurs pro-européens emmenés par l’ancien ministre de la Justice Dominic Grieve soient prêts à enfreindre la consigne (three-line whip) et voter la motion, mais il est difficile de savoir s’ils passeront à l’acte sachant qu’ils risquent de perdre l’investiture du parti aux prochaines élections, ce qui mettrait un terme à leur carrière. Si la motion est votée, il est à prévoir que le Premier ministre persiste dans la voie qu’il s’est tracée et refuse de démissionner contrairement à la convention en vigueur. C’est du moins ce qu’ont laissé entendre les membres de son cabinet. Selon Catherine Haddon, membre du groupe de réflexion, Institute for Government, la seule arme dont disposerait réellement le Parlement serait la pression politique, qui a certes obligé Theresa May à démissionner, mais n’est pas certaine de venir à bout de la détermination de son successeur[7].

Après le vote de la motion, une période transitoire de deux semaines devrait permettre la formation d’un nouveau gouvernement. Ce serait l’occasion pour Grieve et ses alliés de proposer un gouvernement d’unité nationale transpartisan sous la conduite d’une personnalité consensuelle. Mais il faut compter avec le chef de l’opposition qui est tout sauf un rassembleur. La direction travailliste a d’ailleurs rejeté toute participation à un gouvernement d’unité  nationale qui ne soit pas conduit par Jeremy Corbyn. Si l’opposition ne parvient pas à s’entendre, de nouvelles élections doivent avoir lieu dans un délai de 25 jours une fois la « période de gel » écoulée. Cependant, le choix de la date des élections reviendrait au Premier ministre qui pourrait très bien demander à la Reine de reporter la date de l’élection après le 31 octobre.

De nouvelles élections à l’automne

Si la méthode de Boris Johnson diffère de celle de Theresa May par sa brutalité, l’arithmétique parlementaire n’a pas changé.  La majorité du parti conservateur aux Communes, qui dépend du soutien des Unionistes nord-irlandais, s’est encore réduite après la victoire de la candidate des libéraux démocrates, Jane Dodds, à l’élection partielle de Brecon et Radnordshire au Pays de Galles. Cette majorité risque encore de se rétrécir avec la défection probable de Philip Lee, un des rares élus conservateurs favorables à la tenue d’un second referendum, qui rejoindrait les Libéraux démocrates.

Avec une majorité aux Communes décidée à bloquer une sortie sans accord, le nouveau Premier ministre risque fort d’être soumis à de très fortes pressions politiques tant sur le plan interne qu’international. Quand bien même Boris Johnson pourrait se flatter d’avoir un nouvel ami à la Maison Blanche, la Présidente démocrate de la chambre des Représentants, Nancy Pelosi, a averti le gouvernement britannique que le Congrès américain ne soutiendrait pas le futur accord commercial avec la Grande-Bretagne s’il allait à l’encontre des accords de paix[8]. Elle a rappelé que la question de l’Irlande du Nord était essentielle pour les membres du Congrès[9]. Cette déclaration est survenue au moment où Boris Johnson insistait sur la nécessité de supprimer le backstop en déclarant qu’il ne négocierait avec les Européens qu’à cette condition.

Même s’il a déclaré le 26 juillet lors de sa visite à Birmingham qu’il n’était pas question de procéder à de nouvelles élections, beaucoup d’éléments, autant dans ses discours que dans les premières mesures annoncées par son gouvernement, sans oublier la lettre adressée à tous les fonctionnaires du gouvernement les enjoignant de s’abstenir de toute demande de congé avant le 31 octobre, semblent indiquer le contraire. Il s’agit certes d’un pari risqué comme l’a clairement démontré le fiasco des élections de 2017 qui devaient permettre à Theresa May de conforter sa majorité.

Il est vrai que le Premier ministre dispose cependant d’un certain nombre d’atouts. Depuis la course à l’élection de leader du parti, les enquêtes d’opinion indiquent que le parti conservateur, qui était descendu à moins de 10% des suffrages lors des élections européennes est remonté à 30% des intentions de vote. Le « rebond de Boris » (Boris bounce) semble être essentiellement dû au retour d’une partie de l’électorat conservateur naguère séduit par le discours du chef du parti du Brexit, Nigel Farage qui a su capitaliser sur l’impasse actuelle pour réaliser le score étonnant de 31% des suffrages aux élections européennes. Lors de sa visite au pays de Galles, Boris Johnson a exhorté les partisans d’un Brexit sans délai à ne pas s’en remettre à Nihel Farage, mais de voter conservateur, le seul à pouvoir les sortir de l’Europe à la date du 31 octobre.

Mais le parti du Brexit n’est pas le seul à être dans la ligne de mire de BoJo. Il entend également profiter des divisions des travaillistes et des difficultés de leur leader, qui n’a pas la maîtrise de son parti et a perdu la confiance d’une minorité non négligeable de ses élus. Cette vulnérabilité peut être une aubaine pour le gouvernement. L’électorat travailliste, tiraillé entre les pro et les anti-Brexit et dérouté par le manque de position claire de leur leader, peut être tenté de se tourner vers d’autres formations. Des partisans du remain ne manqueront pas de se laisser attirer par le discours sans ambiguïté des libéraux démocrates, tandis que les électeurs des circonscriptions travaillistes qui ont voté massivement pour le Brexit peuvent être disposés à se rallier à celui qui les sortira de l’Europe au plus vite. Le Premier ministre n’a pas hésité à annoncer des mesures populaires avec l’octroi de nouvelles enveloppes budgétaires au profit des services publics, de l’éducation, des hôpitaux et des pêcheurs dans l’optique de conquérir cette frange du Labour qui a souffert des mesures d’austérité prises par Teresa May, mais ne se retrouve plus dans un leader dont la popularité et l’image se sont érodées. Il leur promet également plus de sévérité dans la lutte contre la criminalité avec des policiers plus nombreux, dotés de plus de pouvoirs en matière d’interception et de fouille, et aussi plus de places dans les prisons.

Si le Premier ministre dispose d’un certain nombre d’atouts, sa marge de manœuvre reste limitée compte tenu de l’ampleur du rejet et de la colère qu’il risque de provoquer en imposant une décision contre la volonté du Parlement. L’ancien Premier ministre John Major a évoqué le règne de Charles 1er d’Angleterre, qui n’hésita pas à proroger le Parlement, puis à le dissoudre, et déclencha une guerre civile qui aboutit à son exécution le 30 janvier 1649.

Une autre difficulté majeure tient à la maîtrise de l’ordre du jour dans cet affrontement entre exécutif et législatif. Le calendrier de la rentrée parlementaire est en effet extrêmement serré au point que l’on puisse prévoir une course de vitesse entre le chef du gouvernement et le Parlement, entre le 22 octobre et le 4 novembre.

Après la dissolution du Parlement, les partis politiques et les candidats disposent de 25 jours pour tenter de convaincre les électeurs. Si, comme certaines rumeurs semblent l’indiquer,

les élections se tenaient début novembre, le retrait éventuel du Royaume-Uni de l’Union européenne le 31 octobre aurait eu lieu selon le scénario du no deal « accidentel », en pleine période préélectorale où, en principe, aucune décision politique ne doit être prise. La perspective d’un tel coup de force a fait dire au chef de l’opposition que le Premier ministre préparait un « abus de pouvoir anticonstitutionnel, anti-démocratique et sans précédent ». Il a jugé nécessaire d’en référer au Secrétaire du Cabinet pour lui demander des précisions sur les règles afférentes à cette période dite de purdah[10].

Une intervention de la Reine en dernier recours ?

Traditionnellement, le seul moment où la Reine peut exercer son influence sur la vie politique est à l’occasion des rencontres privées qu’elle a avec le Premier ministre où elle peut exercer son « droit d’être consultée, d’encourager et d’avertir ». Sa dernière intervention effective remonte à 1975 à l’occasion de la crise constitutionnelle en Australie, mais selon Sarah Nickson de l’Institute for Government[11] les conséquences furent négatives pour le Premier ministre élu et le Premier ministre sortant. Si après le vote de défiance Boris Johnson refusait de démissionner la Reine pourrait-elle l’obliger à le faire et choisir un autre chef de gouvernement ? Si les avis divergent à ce sujet, il paraît certain qu’elle aurait besoin de l’assurance formelle qu’une majorité de députés se soit ralliée sous un autre nom, une hypothèse qui paraît hautement improbable. Toutefois, selon Royal Central[12], un organe de presse indépendant consacré à la famille royale, Sa Majesté n’a pas caché sa lassitude et ses frustrations devant l’état de la vie politique au Royaume-Uni et l’incapacité des responsables politiques à exercer correctement leurs fonctions.

Conclusion

Dans sa préface d’Androcles et le Lion, le célèbre dramaturge irlandais George Bernard Shaw a écrit : « la prétendue aptitude des Anglais à se gouverner eux-mêmes est démentie par chaque chapitre de leur histoire ». Ce jugement de l’auteur, livré de façon ironique en 1912 dans le but de railler la rhétorique impérialiste et la conviction des Anglais que des peuples inférieurs comme les Irlandais n’étaient pas aptes à se gouverner eux-mêmes, prend une pertinence particulière dans le contexte actuel.

Le scénario que le Premier ministre risque de mettre en place pourrait se comparer à une mauvaise farce si l’avenir d’une nation et la survie d’un État n’étaient pas en jeu.

Si l’ancien Premier ministre travailliste Gordon Brown a dénoncé une idéologie nationaliste destructive en déclarant que l’Union des quatre nations risquait fort de sombrer dans l’oubli, le conservateur John Major, qui succéda à Margaret Thatcher, s’est déclaré prêt à poursuivre Boris Johnson devant les tribunaux.

La partie n’est pas gagnée pour le Premier ministre. Ses qualités de manœuvrier tout comme celles de son premier conseiller en stratégie, Dominic Cummings, vont être sérieusement mises à l’épreuve. Outre la crise de réputation que va subir le Royaume-Uni, les pressions accrues sur la livre, l’emploi, la consommation et la croissance pourraient bien enrayer le processus du no deal.

[1] Il obtint 92 153 voix contre Jeremy Hunt qui a recueilli 46 656 suffrages.

[2] Le départ du Royaume Uni pourrait toutefois préfigurer une meilleure attractivité pour l’Irlande en matière d’investissements étrangers, qui profiteraient aux secteurs à forte valeur ajoutée de l’industrie pharmaceutique, des hautes technologies de la banque, de l’assurance et des services financiers, même si la concurrence avec d’autres pôles européens risque d’être rude.

[3] « Cost of no deal revisited », UK in a changing Europe, https://ukandeu.ac.uk/wp-content/uploads/2018/09/Cost-of-No-Deal-Revisted.pdf

[4] Ce projet de loi avait donné lieu à un premier amendement, déposé par l’ancien ministre de la Justice pro-européen, le 8 juillet, mais qui n’avait pas été retenu.

[5] La Première ministre, Arlene Foster, était gravement mise en cause dans un programme d’aides financières pour la mise en place d’un système de chauffage à l’énergie renouvelable. Ce programme, à l’usage des fermiers et des patrons de petites entreprises, aurait donné lieu à de graves abus et il aurait pu coûter 400 millions de livres à l’État, s’il avait été poursuivi jusqu’à 2036.  

[6] La motion serait libellée en ces termes : “Cette Chambre n’a plus confiane dans le gouvernement de sa Majesté”.

[7] Catherine Haddon, “Can Parliament stop no deal ?”, The Economist, 8 juillet 2019.

[8] Julian Borger, “We’ll block trade deal if Brexit imperils open Irish border”, say US politicians, The Guardian, 31 juillet 2019.

[9] Richard Neal, Coprésident du Caucus des Amis de l’Irlande et Président de la commission des finances à la Chambre des Représentants a également déclaré que la dimension américaine de l’Accord du Vendredi Saint était primordiale.

[10] Ce mot en langue ourdou, qui fait référence à un état d’isolement et de secret, désigne la période préélectorale où les fonctionnaires du gouvernent reçoivent des instructions précises sur les règles à suivre dans la conduite des affaires publiques.

[11] Sarah Nickson, BBC Newsnight interview, 8 juillet 2019.

[12] Charlie Proctor, The Queen ‘dismayed’ by politicians who have an ‘inability to govern’, Royal Central, 11 août 2019,  https://royalcentral.co.uk/uk/queen/the-queen-dismayed-by-politicians-who-have-an-inability-to-govern-128448/

Retour sur les pourparlers entre le gouvernement britannique et l’opposition : un échec programmé?

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Alors que Mme May démissionne ce vendredi 7 juin, Marie-Claire Considère revient sur l’échec des pourparlers avec le leader travailliste, Jeremy Corbyn. Nous avons longtemps soutenu que si Mme May avait envisagé de tels échanges bien avant les échecs répétés aux Communes qui ont considérablement affaibli sa légitimité et son autorité, une alternative à l’alliance parlementaire avec le DUP aurait été plus crédible. Insuffisamment étudiées, les relations entre les partis dans le contexte du Brexit demeurent en réalité le coeur des blocages politiques actuels. L’article de Marie-Claire Considère permet de le comprendre et de bien avoir en tête les profondes divisions qui ébranlent les deux grands partis (avec les résultats que l’on sait lors des élections au Parlement européen).

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La démission de Mme May : un événement attendu qui ne résout rien

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Le propre de la quadrature du cercle est qu’il est impossible d’en sortir. Mme May a pensé le contraire. Depuis juin 2017, nous avons été particulièrement critiques à l’égard de son obstination à croire qu’elle serait capable de « délivrer » son Brexit. Pourtant, aucun signe politique à quelque moment que ce soit ne permettait d’affirmer qu’elle pouvait le faire. La raison en est simple : la composition actuelle du Parlement britannique par rapport aux orientations possibles du Brexit rendait (et rend encore) tout consensus inenvisageable. Les votes indicatifs, venus tardivement, étaient prévisibles depuis des mois. Or nous ne rappellerons jamais assez que le facteur essentiel des blocages à Westminster demeure la présence de dix parlementaires du DUP. Et c’est bien Mme May qui leur a consenti le rôle de faiseur de roi pour qu’elle puisse se maintenir au pouvoir après les élections catastrophiques de juin 2017. Durant trois ans, Mme May aura donné l’impression d’avoir toujours un coup de retard, qu’il s’agisse de la dissolution qu’elle a provoquée, l’engagement de négociations avec les travaillistes, la sollicitation des députés pour connaître leur opinion sur la nature de la relation future ou la nécessité de désolidariser le traité de sortie de la fameuse déclaration politique.

Ce constat ne saurait exonérer les autres acteurs qui ont participé à l’impasse, notamment les travaillistes par leur indécision et les membres du parti conservateur qui auraient dû tirer bien plus tôt les conséquences de leurs divisions. Néanmoins, en écartant Mme May (ce qu’ils avaient refusé de faire il y a seulement six mois), ils sont loin d’apporter une solution. Si l’élection d’un nouveau leader aboutit à désigner une personnalité sans réelle conviction sur le Brexit comme Mme May, aucun progrès n’aura été fait. L’actuel favori pour occuper le 10 Downing Street, Boris Johnson, amènera peut-être un hard Brexit. Le résultat des élections européennes, particulièrement favorables au Brexit Party, rendent l’hypothèse BoJo des plus plausibles. Elle n’est pas réjouissante, surtout pour Bruxelles où l’ancien ministre des Affaires étrangères laisse un triste souvenir.

Le charisme et la conviction prétendument claire de Boris Johnson crédibilisent-ils juridiquement et politiquement un no deal ? Les observateurs se déchirent légitimement sur la faisabilité du no deal alors que Westminster, que ce soit par l’adoption du EU (Withdrawal) Act 2019 (issu de la proposition Cooper) ou les votes indicatifs, s’est déjà exprimé résolument contre cette hypothèse. Juridiquement, le no deal est toujours possible (1). Le Parlement ne pourra même pas s’y opposer en application des précédents des mois de mars et avril (2). En revanche, politiquement, Boris Johnson, s’il maintenait l’idée d’un no deal, devra affronter des contraintes tout à fait similaires à celles qu’a connues Mme May (3).

1/ Les règles parlementaires classiques rendent difficile, en l’état, le blocage du no deal.

Pour comprendre les tenants et les aboutissants du débat sur ce point, Maddy Thimont Jack de Institute for Governement a répertorié les moyens dont disposeraient les MPs pour exprimer leur objection à un no deal :

– une motion parlementaire des backbenchers ou de l’Opposition. Elle n’aurait qu’une portée politique et non contraignante. Plus encore, la discussion de telles motions est fixée discrétionnairement par le Gouvernement à l’ordre du jour.

– un débat sur une motion en termes neutres. Elle ne peut être amendée et n’a pas de portée contraignante.

– les parlementaires pourraient alors décider d’engager la responsabilité du Gouvernement qui s’orienterait vers un no deal. Dans un précédent post, nous avions expliqué les conditions pour qu’une telle responsabilité soit engagée, ainsi que ses conséquences. Véritable « arme nucléaire », cette éventualité doit être privilégiée si la crise gouvernementale se prolonge, c’est-à-dire si le futur Premier ministre échoue à trouver une issue au Brexit. Notons enfin que le vote de la défiance n’entraîne pas automatiquement la dissolution. Un certain délai est prévu pour la formation d’un nouveau gouvernement (14 jours). Ce n’est que lorsque ce laps de temps est épuisé que la dissolution est actée. La date des élections est ensuite fixée par le Premier ministre qui doit prendre en compte la règle selon laquelle le Parlement est automatiquement dissout 25 jours avant le déroulement du scrutin. Par conséquent, plus les semaines passent, moins la perspective d’élections anticipées est de nature à empêcher un no deal. Selon nos calculs fondés sur le Fixed-Term Parliaments Act de 2011, il faudrait que la défiance soit votée tout début septembre pour que le processus permette au nouveau Parlement de se réunir et empêcher le no deal (et si tant est qu’une majorité soit constituée autour de cet objectif).

2/ L’hypothèse d’une prise en main par le Parlement en s’appuyant sur les précédents de mars et avril

Devant l’horizon du no deal, les parlementaires pourraient chercher à faire en sorte d’éviter le no deal, voire donner des directives au Gouvernement pour parvenir à un accord. On se souvient que tel avait été l’objet au début de l’année de la proposition de loi d’Yvette Cooper qui, une fois adoptée, est devenue le EU (Withdrawal) Act de 2019. Celui de 2018 laissait ouverte la possibilité de l’absence d’accord (sect. 13 (10)). Le processus prévu par loi Cooper a permis de l’exclure temporairement. En effet, en cas de rejet de l’accord par le Parlement, la loi modifiée conduisait, le cas échéant, à déterminer les étapes à venir en imposant au Gouvernement de solliciter du Conseil européen un report de la date du Brexit. C’est ce qui s’est déroulé pour aboutir à un renvoi de la sortie le 31 octobre au plus tard.

Le cadre évoqué est-il encore applicable ? La loi imposait au Gouvernement de déposer une motion au jour de l’apposition du sceau royal pour que le Gouvernement soumette une demande de report à l’UE (soit le 8 avril). Cette contextualisation temporelle empêche donc que le EU (W) A de 2019 soit de nouveau mobilisable. De surcroît, si le nouveau Premier ministre exclut tout accord, la partie de la loi relative à la procédure parlementaire relative au consentement du Parlement tombe. C’est logique : s’il n’y a pas d’accord, il n’y a pas de consentement nécessaire. La législation actuelle ne permet donc pas d’empêcher un no deal.

Les MPs pourraient alors décider de renouveler le tour de passe-passe juridique pour modifier une nouvelle fois le EU (W) Act ou en élaborer un troisième en obligeant, par exemple, le Gouvernement à soumettre au Parlement son intention de sortir de l’Union européenne sans traité. Il y a de sérieux obstacles à cette idée selon le raisonnement suivant.

  • Le Gouvernement maîtrise l’ordre du jour.
  • Les MPs peuvent tenter néanmoins de reprendre la main de façon exceptionnelle en amendant l’agenda gouvernemental prévu spécialement pour débattre du Brexit. C’est ce qui avait permis de parvenir aux procédures de votes indicatifs, puis à l’adoption de la proposition de loi d’Yvette Cooper.
  • En raison de ces précédents des 25-27 mars et du 1er avril, l’intervention des MPs n’est envisageable que si, préalablement, le Gouvernement a déterminé un ordre du jour relatif aux modalités de sortie de l’UE.
  • Par conséquent, si le Gouvernement ne prévoit aucun débat sur ces modalités et attend le 31 octobre, le Brexit se fera sans traité de sortie.

D’un strict point de vue juridique, les parlementaires n’ont donc plus les moyens de parvenir à empêcher le no deal, d’autant qu’une telle perspective suppose de reporter le Brexit, ce qui impose l’adoption de mesures budgétaires pour le financer (voir les remarques d’Alexandre Guigue à propos des contraintes budgétaires liées à l’organisation d’un nouveau référendum). D’ailleurs, au lendemain de l’adoption de la proposition de loi d’Yvette Cooper, plusieurs experts avaient souligné que cette issue ne devait pas être totalement exclue. Rappelons enfin que les votes indicatifs (qui ont confirmé le rejet des MPs de l’absence d’accord) ne liaient pas le Gouvernement.

Boris Johnson aura-t-il pour autant les mains libres ? Rien n’est moins sûr.

3/ La contrainte de la Constitution politique et du rapport de force au Parlement

Bien que le Parlement n’ait pas adopté de texte ou de motion contraignante à l’encontre du Gouvernement pour prévenir un no deal, des principes de nature plus politique s’imposeront au prochain Premier ministre. En premier lieu, l’actuelle majorité a été constituée à partir de programmes électoraux promettant un accord. En deuxième lieu, les votes significatifs permettent d’identifier une majorité en défaveur d’un no deal. En troisième et dernier lieu, l’adoption de la proposition Cooper a clairement poursuivi cette finalité. Par suite, en soutenant explicitement le rejet d’un accord, Boris Johnson s’opposerait à la volonté du Parlement et violerait l’usage selon lequel le parti au pouvoir doit respecter ses principaux engagements électoraux. Or le Gouvernement ne peut exister s’il mène une politique qui ne serait pas appuyée par une majorité à la Chambre des Communes. Dans la configuration actuelle, Boris Johnson n’a donc pas d’autre choix que de demander au Parlement l’approbation de sa politique[1], au risque de porter clairement atteinte à la logique de la Constitution britannique. L’adoption d’un vote de défiance serait hautement probable, à moins que BoJo ne rallie étonnamment une majorité sur le no deal. N’oublions pas qu’il avait lui-même fini par s’exprimer en faveur de l’accord de novembre lors du scrutin du 29 mars après que Mme May avait promis sa démission en cas de vote positif.

Le changement de Premier ministre ne modifiera finalement sans doute rien au contexte actuel tant que les rapports de force au sein de la Chambre des Communes n’évolueront pas. Après le discours de Mme May, Dominic Grieve a souligné très justement que désormais une alternative domine : des élections générales ou un nouveau référendum (dont le sujet précis reste à déterminer). Un troisième scénario peut-être rapidement évoqué : Boris Johnson demande la réouverture des négociations avec les Européens. Soit ces derniers acceptent des modifications substantielles, soit ils les refusent. Dans le premier cas, Westminster disposera d’une seconde mouture du traité auquel il pourrait se rallier. Dans le second, le futur Premier ministre pourrait considérer que l’UE fait preuve de mauvaise volonté. Le no deal s’imposera alors à tous si l’UE exclut un troisième report au-delà du 31 octobre.

Conclusion

L’horizon d’un no deal n’a rien de très engageant et pose de sérieuses difficultés juridiques et politiques. Il aurait un seul mérite : mettre fin à la quadrature du cercle et à une situation de plus en plus ubuesque. Nous en voulons pour preuve que la nomination du prochain Premier ministre devrait intervenir dans la seconde moitié du mois de juillet, ce qui impliquera que les députés européens britanniques siégeront pour désigner le nouveau président du Parlement (le 2 juillet), puis de la Commission (à partir des 15-19 juillet). Avant cela, l’organisation précipitée des élections européennes au Royaume-Uni a entraîné des atteintes de fait au droit de certains citoyens européens de participer au scrutin, suscitant toujours plus d’actions en justice.

Cette participation a surtout permis de renforcer les rangs populistes au Parlement européen. L’extrême droite de l’hémicycle, bien que divisée, en forme l’une des forces principales. Le net recul du PPE et l’érosion des sociaux-démocrates au profit du renforcement des écologistes et des libéraux démocrates apportent un autre enseignement. Les partis dont le message politique est fort et moins marqué par l’emprise gestionnaire tirent leur épingle du jeu. C’est exactement ce qu’il ressort de l’élection au Royaume-Uni. Le Brexit Party atteint le score qui lui était prédit (plus de 31 % des voix exprimées et 29 sièges, soit 7 points de plus qu’en 2015 et 5 sièges supplémentaires par rapport au UKIP), tandis que les libéraux démocrates arrivent en deuxième position (avec 20 % des suffrages et 16 sièges). Cette transformation du paysage partisan, liée à la participation en hausse des citoyens européens au scrutin, démontre qu’une vision plus politique de l’Europe sur des thèmes cruciaux (environnement, inégalités et immigration) est plébiscitée. Le Brexit en est aussi une illustration. Son appréhension très technocratique par le Gouvernement de Mme May comme par l’Union européenne d’ailleurs (tous deux omettant un peu vite les logiques institutionnelles britanniques et les effets politiques des reports du Brexit) est selon nous l’une des raisons principales de son embourbement.

[1] À l’occasion du prochain Queen’s Speech par exemple, mais encore faut-il que le Parlement soit prorogé, c’est-à-dire qu’un terme à l’actuelle session soit décidé par le Gouvernement (et ce, de façon totalement libre dans la mesure où cette décision relève de la prérogative royale). Une nouvelle session débuterait, entraînant un discours de la Reine. Rédigé par le Gouvernement, il devrait forcément évoquer la stratégie relative au Brexit. Les MPs pourront alors le discuter et en profiter pour mettre en cause la responsabilité du Gouvernement.

Retour sur la journée d’études “Brexit Conundrums” à l’Université de Versailles

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Comme promis, nous publions quelques textes des échanges sur le Brexit qui se sont déroulés le 29 mars 2019 à l’ancien hôpital royal de Versailles lors du colloque “Brexit Conundrums”. Nous profitons de cette retranscription pour remercier Emmanuelle Saulnier-Cassia de son organisation et de son accueil qui ont favorisé des discussions particulièrement riches.

SOMMAIRE :

ÉLÉMENTS INTRODUCTIFS

Lecture poétique introductive,par Jeremy McBride, Barrister, Monckton Chambers, Londres, Professeur invité, Central European University

Décoder la dystopie du Brexit par Philip Allott, Professeur émérite de droit international, Université de Cambridge

L’économie britannique ne s’est pas (encore) effondrée ?, par Jérôme Creel, Chercheur à Sciences Po-OFCE et à l’ESCP Europe

L’ACCORD DE RETRAIT ET LA RELATION COMMERCIAL FUTURE

La Chambre des Communes et l’article 50 : un pouvoir sans influence ?, par Jack Simson-Caird, Chercheur au Centre Bingham de Londres

Les incertitudes pesant sur les accords commerciaux de l’UE et du Royaume-Uni, par Patrick Jacob, Professeur de droit public à l’Université Versailles Saint-Quentin

BREXIT, UE ET CEDH

De la redéfinition du principe d’intégration par le Brexit par Martin Quesnel, Maître de conférences de droit public, Université de Cergy Pontoise

Le contentieux du Brexit devant la Cour de Justice, par Julien Fouchet, avocat au barreau de Bordeaux

La prochaine étape : le retrait de la Convention européenne des droits de l’Homme ?, par Jeremy McBride, Barrister, Monckton Chambers, Londres, Professeur invité, Central European University

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