Le Royaume-Uni et l’AUKUS : « Global Britain » à l’œuvre ou stratégie de petit État ?

Par Thibaud Harrois, Maître de conférences à l’Université Sorbonne Nouvelle

Il est relativement rare que l’annonce de la signature d’un accord de partenariat de sécurité fasse l’objet de réactions politiques négatives et de commentaires dans les médias comme ce fut le cas après le 15 septembre 2021. Ce jour-là, l’Australie, le Royaume-Uni et les États-Unis ont annoncé la formation d’un nouveau partenariat de sécurité trilatéral, appelé AUKUS (Australia, United Kingdom, United States)[1]. Parmi les premières décisions prises dans le cadre de ce nouveau partenariat, la signature d’un accord en vue de doter l’Australie de sous-marins à propulsion nucléaire a été à l’origine de vives tensions avec la France. L’annonce par le président américain Joe Biden, le Premier ministre britannique Boris Johnson et le Premier ministre australien Scott Morrison a en effet pris le gouvernement français au dépourvu. C’est avec le groupe français Naval Group que l’Australie avait signé en 2016 un accord en vue de la construction de sous-marins à propulsion conventionnelle (non nucléaire). Ce contrat était l’un des plus gros signés par la France dans le domaine de l’armement et devait conforter la stratégie française dans la zone indopacifique[2]. Le fait que Paris n’ait pas été informée en amont de l’annonce de la Maison-Blanche et de l’annulation de l’accord avec Canberra a été vécu comme une trahison. Le sentiment d’humiliation est d’autant plus fort que cette annonce est l’aboutissement de plusieurs mois de collaboration secrète entre l’Australie, le Royaume-Uni et les États-Unis, pendant lesquels ils ont consciemment et délibérément omis d’avertir la France de leur projet. Le Premier ministre australien avait ainsi été reçu par l’Élysée lors d’une visite officielle en juin 2021 et l’importance des relations franco-australiennes, y compris dans le cadre du programme de production de sous-marins, avait été réaffirmée par Jean-Yves Le Drian, Florence Parly et Peter Dutton (ministre de la défense australien) le 30 août, à peine deux semaines avant l’annonce du partenariat trilatéral[3]. Jean-Yves Le Drian a qualifié la démarche des alliés de « coup dans le dos[4] » et la France a aussitôt rappelé pour consultations ses ambassadeurs à Washington et à Canberra, mais pas à Londres.

Pourtant, l’AUKUS est bien un accord trilatéral, et l’on peut dès lors s’interroger sur le rôle joué par le Royaume-Uni dans la conclusion de ce partenariat, ainsi que sur ses retombées, tant positives et attendues que potentiellement négatives. Dans le contexte de l’après-Brexit, la Grande-Bretagne cherche à redéfinir son rôle sur la scène internationale et peine à donner de la substance au discours sur « Global Britain ». En août 2021, la décision américaine de quitter l’Afghanistan a été prise sans concertation avec ses alliés, renforçant les doutes sur l’état de la « relation spéciale » anglo-américaine. L’ancienne première ministre Theresa May s’était alors indignée : « Où est ‘Global Britain’ dans les rues de Kaboul ? », critiquant vertement le gouvernement pour sa gestion de la crise, la politique étrangère britannique étant remise en cause, y compris au sein des rangs conservateurs[5]. Un mois plus tard, la signature de l’AUKUS est l’occasion pour Boris Johnson de corriger l’image renvoyée par l’évacuation d’Afghanistan. Mais en alignant de plus en plus sa stratégie indopacifique sur celle des États-Unis, l’on peut se demander si le Royaume-Uni est en effet en voie de réaffirmer sa place sur la scène internationale ou bien si, au contraire, il confirme son statut de petit État, dépendant des choix de Washington et servant de relais avec d’autres États avec lesquels il entretient des liens historiques, en l’occurrence l’Australie.

L’AUKUS apparaît en effet comme le sacre de l’Anglosphere, horizon idéalisé des partisans du Brexit, et conforte le rôle joué par les Britanniques dans la zone Indopacifique. Mais les tensions qu’il a engendrées, avec la France et plus largement l’UE, compliquent en réalité encore la situation du Royaume-Uni vis-à-vis de ses alliés géographiquement les plus proches dont il continue de partager les enjeux stratégiques.

L’Anglosphere : un mirage pour le Royaume-Uni post-Brexit ?

Dès avant 2016, l’enjeu pour les partisans du Brexit était de convaincre les électeurs que le Royaume-Uni avait un rôle à jouer sur la scène internationale au-delà de l’horizon européen. Les eurosceptiques ont longtemps mis en avant le rôle que pouvait jouer les pays de l’ « Anglosphere » avec lesquels le Royaume-Uni partagerait une histoire commune, une langue commune, mais aussi une culture politique comparable. Force est de reconnaître que des pays comme les États-Unis, l’Australie, mais aussi le Canada ou la Nouvelle-Zélande partagent un héritage protestant, des valeurs libérales, ainsi qu’un attachement au libre-échange et à la démocratie. Si le terme d’ « Anglosphere » est parfois utilisé pour faire référence aux pays du Commonwealth et aux anciennes colonies britanniques comme l’Inde, Singapour ou Hong Kong, il fait plus fréquemment référence au « vieux Commonwealth blanc » (Royaume-Uni, Canada, Australie, Nouvelle-Zélande), auxquels on ajoute les États-Unis.

Bien que l’on puisse trouver l’origine de cette notion dans l’idée d’une Fédération impériale, populaire à la fin du XIXe siècle, ce n’est en réalité qu’au début du XXIe siècle qu’elle s’imposa dans les cercles eurosceptiques. L’historien Robert Conquest arguait dans Reflections on a Ravaged Century, publié en 2001, qu’une union de l’Anglosphere était possible, plus forte qu’une alliance, sans être une fédération. James C. Bennett, dans The Anglosphere Challenge: Why the English-Speaking Nations Will Lead the Way in the Twenty-First Century, publié en 2004, pensait qu’une histoire, une culture et une langue communes plaçaient l’Anglosphere dans une situation idéale pour saisir les opportunités technologiques, sociales et économiques qui s’offraient à elle au XXIe siècle. À la même période, les eurosceptiques ajoutaient que le soutien unanime du Royaume-Uni, de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande à l’intervention américaine en Irak était un signe évident que les Britanniques avaient plus d’intérêts en commun avec l’Anglosphere qu’avec une Europe alors divisée et quelque peu hostile.

L’idée d’un rapprochement avec l’Anglosphere inspira également le gouvernement conservateur de David Cameron, et son ministre des Affaires étrangères, William Hague. Mais ce sont surtout les plus eurosceptiques au sein du parti, comme Boris Johnson, alors maire de Londres, qui exprimaient leur frustration vis-à-vis de l’UE en appelant à tisser des liens plus étroits avec l’Australie[6]. La notion d’Anglosphere n’a jamais vraiment été utilisée dans le discours de politique étrangère américain, mais le concept a eu plus d’écho auprès des gouvernements conservateurs au pouvoir en Australie, au Canada et en Nouvelle-Zélande au tournant des années 2010. Néanmoins, le CANZUK (Canada, Australie, Nouvelle-Zélande, Royaume-Uni) n’est jamais devenu une association formelle reposant sur des traités quadripartites. Et le gouvernement britannique de David Cameron n’y voyait qu’un complément à l’appartenance à l’UE, et non une possible alternative. Au contraire, les Brexiters, l’UKIP en tête, voyait dans l’Anglosphere une occasion de rejeter les valeurs et les normes européennes d’inspiration sociale-démocrate en faveur de valeurs néolibérales prétendument partagées par ces États.

Après le référendum de 2016, l’idée d’un renforcement des liens avec les pays de l’Anglosphere est passée du statut d’aspiration marginale à celui de politique au cœur du projet de « Global Britain », visant à redéfinir les relations diplomatiques, commerciales et de sécurité du Royaume-Uni. Dès le discours de Lancaster House de 2017, la Première ministre Theresa May insistait sur la façon dont l’histoire et la culture pouvaient être utilisées pour « forger des relations aussi bien avec de vieux amis que de nouveaux alliés[7] ». À l’époque, il était attendu que de nouveaux accords commerciaux soient signés relativement rapidement avec l’Australie, le Canada, la Nouvelle-Zélande, mais aussi l’Inde et les États-Unis. Le Royaume-Uni et la Nouvelle-Zélande s’apprêtent d’ailleurs à signer un accord commercial fin 2021, faisant suite à celui signé avec l’Australie en juin 2021. En revanche, Boris Johnson a dû reconnaître en septembre 2021 que l’accord tant attendu avec Washington ne verrait probablement pas le jour avant 2024[8].

Ce qui se joue autour de l’AUKUS dépasse ainsi le seul enjeu de livraison de sous-marins à la flotte australienne. Pour les Britanniques, il s’agit par-dessus tout de conforter le rôle qu’ils entendent jouer auprès de Washington et de Canberra, mais aussi de convaincre les autres pays de la zone indopacifique du rôle que le Royaume-Uni entend y jouer, tant dans les relations commerciales que pour la sécurité de la région.

L’AUKUS et la stratégie indopacifique du Royaume-Uni

La création de l’AUKUS s’inscrit dans la continuité de décisions stratégiques américaines amorcées par l’administration Obama. Le « pivot » vers l’Asie-Pacifique, région que l’on envisage plus largement aujourd’hui sous le terme d’Indopacifique, a été confirmé par l’administration actuelle de Joe Biden. L’accord sur les sous-marins n’est en réalité qu’une facette d’une coopération qui concerne des domaines aussi variés que les capacités cyber, l’intelligence artificielle ou les technologies quantiques[9]. L’adversaire visé par l’AUKUS, jamais mentionné dans la déclaration du 15 septembre, est évidemment la Chine.

La participation britannique à l’AUKUS est ainsi cohérente avec les objectifs fixés par la nouvelle Revue intégrée publiée par le gouvernement Johnson. Le document stratégique de 2021 détaille quelques-uns des objectifs et des moyens associés au « tournant » vers l’Indopacifique voulu par Londres. Il convient de rappeler que le Royaume-Uni est déjà un acteur de la sécurité et de la défense dans la région, notamment grâce aux accords auxquels il participe, comme le Five Power Defence Agreement (FPDA) avec la Malaisie, Singapour, l’Australie et la Nouvelle-Zélande, ou l’alliance informelle des « Five Eyes » dans le domaine du renseignement, avec l’Australie, la Nouvelle-Zélande, les États-Unis et le Canada. Militairement, la présence britannique reste limitée dans la région. La garnison de Brunei, qui comporte un millier de membres, est la dernière force britannique permanente de la région, si l’on exclut la base de Diego Garcia. Cependant, en faisant de l’Asie la destination du voyage inaugural de son nouveau porte-avions, le HMS Queen Elizabeth, la Grande-Bretagne espérait donner une résonnance concrète au discours sur « Global Britain » et signaler son intention de renforcer sa présence dans la région. Mais le « tournant » vers l’Indopacifique décrit dans la Revue intégrée était quelque peu remis en cause par les moyens limités à la disposition des forces armées suite aux annonces du Defence Command Paper de 2021.

On peut ainsi interpréter l’AUKUS comme une nouvelle façon pour les Britanniques de monter qu’ils figurent parmi les principaux acteurs de la sécurité dans la zone indopacifique, prêts à résister à une Chine toujours plus expansionniste. Cependant, l’AUKUS semble également confirmer que la stratégie britannique, loin d’être celle d’une puissance, même moyenne, libérée des prétendus freins imposés par son appartenance à l’UE, ressemble de plus en plus à celle d’un petit État, contraint de suivre les priorités définies par une puissance de premier rang, en l’occurrence les États-Unis, et ne pouvant prouver sa valeur qu’en jouant le rôle d’intermédiaire avec d’autres puissances régionales, ici l’Australie. L’erreur de l’AUKUS, que la crise diplomatique qui a suivi la déclaration du 15 septembre a mis en exergue, est de faire fi d’autres possibles coopérations pour la sécurité de l’Indopacifique, en tenant à l’écart des alliés comme la France. Le secret qui a entouré les négociations préalables à la signature de ce nouvel accord est le signe manifeste d’une lecture erronée du rôle que Paris joue déjà dans la région et complique inutilement les relations avec la seule autre puissance européenne à la taille et aux ambitions comparables à celles du Royaume-Uni.

L’Indopacifique et la coopération franco-britannique : une rivalité irraisonnable

La France a volontairement minimisé le rôle joué par le Royaume-Uni dans le nouveau partenariat de sécurité, considérant l’implication britannique dans l’AUKUS comme une occasion pour le gouvernement de se faire valoir principalement sur la scène politique intérieure alors que les conséquences négatives du Brexit sont de plus en plus évidentes pour l’électorat. Cela n’a pas empêché les événements de septembre 2021 de provoquer le report du sommet des ministres franco-britanniques de la Défense, nouveau symptôme des tensions qui existent dans les relations politiques entre Paris et Londres depuis 2016. Mais cette annulation qui n’en porte pas le nom souligne également le fait que la relation franco-britannique repose désormais aussi sur l’état de la coopération entre les deux États dans la zone indopacifique.

En effet, les ambitions communes listées par les l’Australie, le Royaume-Uni et les États-Unis n’entrent pas en contradiction avec le rôle que la France assume dans la région et le renforcement de la coopération entre Paris et Londres figure même parmi les objectifs de la Revue intégrée[10]. En effet, la France et le Royaume-Uni sont deux États au statut comparable : puissances nucléaires, membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU, avec une implication historique dans la région indopacifique. Il n’est pas nouveau que les deux États entrent en concurrence dans le domaine de l’industrie et des contrats qui y sont associés. Mais la crise actuelle, dont le gouvernement Johnson entend profiter nationalement pour asseoir sa popularité, n’est en réalité pas dans l’intérêt stratégique du Royaume-Uni. Il conviendrait en effet de ne pas insulter l’avenir en se privant d’emblée d’associer à terme Paris aux projets de l’AUKUS. L’appel téléphonique entre Joe Biden et Emmanuel Macron entrouvre la possibilité d’une telle coopération en reconnaissant le rôle joué par la France, et plus largement l’UE, dans la région[11]. Au contraire, en jetant de l’huile sur le feu dans ses déclarations publiques, Boris Johnson ne résout rien[12]. Le risque serait que la situation ne se dégrade encore et nuise à la relation bilatérale, tant dans la zone indopacifique qu’en Europe. Par ricochet, cette crise pourrait également nuire à l’OTAN, alors que se pose la question de ce que pourrait signifier concrètement une « autonomie stratégique » européenne voulue par Emmanuel Macron.

Mais l’unité européenne sur la question est encore loin d’être atteinte. Dans la crise diplomatique actuelle, la France a bien reçu le soutien de la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen, ainsi que du Haut représentant Josep Borrell, mais la réaction des États-membres a été tout sauf unanime, la Première ministre danoise Mette Frederiksen critiquant par exemple les discours pouvant nuire à la relation transatlantique[13].

De façon très concrète, la lecture de la stratégie européenne pour l’Indopacifique, publiée le même jour que l’annonce de l’AUKUS, montre que l’UE n’aspire pas à jouer un rôle prépondérant dans le domaine de la défense[14]. À défaut d’une politique coordonnée entre alliés européens dans la région, la France souhaiterait renforcer ses liens avec d’autres États, comme le Japon et l’Inde. Mais ces pays étant eux-mêmes liés à l’Australie et aux États-Unis au sein du Quad (Quadrilateral Security Dialogue), l’intérêt de la France semblerait plutôt se situer du côté d’un rapprochement avec l’AUKUS. Si cette éventualité semble difficile à envisager à court terme compte tenu des tensions actuelles, il s’agirait en réalité d’un choix raisonnable pour l’avenir de la stratégie française dans l’Indopacifique. Il s’agit en particulier pour la France de confirmer l’importance de la relation franco-britannique pour faire face aux inquiétudes liées à la montée en puissance de la Chine. Ensemble, Paris et Londres pourront mieux faire valoir leur point de vue auprès des États-Unis, dont la politique étrangère ne fait pour le moment pas grand cas de ses alliés européens.

Conclusion

Le secret qui a entouré le nouveau partenariat de sécurité entre l’Australie, le Royaume-Uni et les États-Unis fut à l’origine de la crise diplomatique actuelle avec la France. Cependant, la cohérence entre la stratégie française dans la région indopacifique et celle qui préside à la formation de l’AUKUS aurait pu conduire à y associer Paris. Boris Johnson est le seul des trois dirigeants de l’AUKUS qui a cherché à tirer profit de la crise actuelle pour accroître son aura nationale. Mais le prix est élevé pour le Royaume-Uni. Certes, l’AUKUS peut être vu comme le sacre des liens avec l’Anglosphere. Mais vouloir opposer celle-ci au partenariat franco-britannique n’a guère de sens tant le statut et les aspirations de Paris et Londres sont proches. L’alignement en cours avec la stratégie américaine réduit le statut de la Grande-Bretagne à celui de petit État, toujours plus dépendant d’une puissance de premier plan qui n’a, de plus, que peu de considération pour ses alliés, comme la crise afghane l’a montré. Dès lors, sans lien fort entre les deux principales puissances européennes, l’une comme l’autre risque de voir son statut déjà fragile sur la scène internationale davantage encore remis en cause.

Bibliographie

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[1] Joe Biden, Boris Johnson, Scott Morrison, déclaration conjointe, 15 septembre 2021. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/15/joint-leaders-statement-on-aukus/

[2] Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, La stratégie de la France dans l’Indopacifique, 2021. https://www.elysee.fr/admin/upload/default/0001/10/c3852600ccbecbccb2fa05ecf147fa307a79ac17.pdf

[3] Minister for Foreign Affairs, « Inaugural Australia-France 2+2 Ministerial Consultations », foreignminister.gov.au, 30 août 2021. https://www.foreignminister.gov.au/minister/marise-payne/media-release/inaugural-australia-france-22-ministerial-consultations

[4] « Jean-Yves Le Drian dénonce ‘un coup dans le dos’ après la rupture du contrat des sous-marins par l’Australie », francetvinfo.fr, 16 septembre 2021. https://www.francetvinfo.fr/economie/emploi/metiers/armee-et-securite/rupture-du-contrat-des-sous-marins-par-l-australie-c-est-un-coup-dans-le-dos-denonce-jean-yves-ledrian_4770743.html

[5] Andrew Rawnsley, « Boris Johnson’s Global Britain is exposed as impotent and friendless by Afghanistan », The Guardian, 22 août 2021. https://www.theguardian.com/commentisfree/2021/aug/22/boris-johnson-global-britain-exposed-impotent-friendless-afghanistan

[6] Boris Johnson, « Stuff the EU, auld alliance serves us well », The Daily Telegraph, 25 août 2013. https://www.smh.com.au/opinion/stuff-the-eu-auld-alliance-serves-us-well-20130826-2sm6g.html

[7] Theresa May, discours, Lancaster House, Londres, 17 janvier 2017. https://www.gov.uk/government/speeches/the-governments-negotiating-objectives-for-exiting-the-eu-pm-speech

[8] Heather Stewart, « Britain’s hopes of early post-Brexit trade deal with US appear dashed », The Guardian, 21 septembre 2021. https://www.theguardian.com/politics/2021/sep/21/britains-hopes-of-early-post-brexit-trade-deal-with-us-appear-dashed

[9] Joe Biden, Boris Johnson, Scott Morrison, déclaration conjointe, 15 septembre 2021. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/15/joint-leaders-statement-on-aukus/

[10] HM Government, Global Britain in a competitive age: Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy, CP 403, Londres: Stationery Office, 2021, p. 66. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/975077/Global_Britain_in_a_Competitive_Age-_the_Integrated_Review_of_Security__Defence__Development_and_Foreign_Policy.pdf

[11] Joe Biden, Emmanuel Macron, déclaration conjointe, 22 septembre 2021. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/22/joint-statement-on-the-phone-call-between-president-biden-and-president-macron/

[12] « Boris Johnson tells Macron: Donnez-moi un break over new pact », bbc.com, 23 septembre 2021. https://www.bbc.com/news/uk-58654624

[13] Philip Flores, « Mette Frederiksen in Sensationally Outspoken Criticism of EU Leaders », politiken.dk, 22 septembre 2021. https://politiken.dk/udland/art8390637/Mette-Frederiksen-in-Sensationally-Outspoken-Criticism-of-EU-Leaders?shareToken=4zSkfRAAjF7A

[14] European Commission, The EU strategy for cooperation in the Indo-Pacific, JOIN (2021) 24 final, 16 septembre 2021. https://eeas.europa.eu/sites/default/files/jointcommunication_2021_24_1_en.pdf

Le début des négociations sur la relation future : l’affirmation d’une doctrine politique et d’une stratégie de négociation par les Britanniques

Après plusieurs semaines de silence (dues à l’accalmie sur le front du Brexit avant le début des négociations relatives à la relation future et à la finalisation de notre ouvrage sur la première phase du Brexit), nous produisons un billet détaillé sur les événements qui se sont déroulés au mois de février en nous focalisant sur la position britannique.


C’est donc la semaine du 2 mars qu’a débuté la première phase de négociations en vue de la conclusion d’un accord sur la relation future entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. D’aucuns affirmeront que le feuilleton que nous avons connu pendant plus de deux ans est en passe de se renouveler durant les mois à venir. La dialectique du deal ou du no deal est revenue en force. En effet, Boris Johnson a soutenu qu’il était prêt à assumer l’absence d’accord si, au mois de juin, aucune issue acceptable n’est envisageable pour les Britanniques. La proximité de la position du Premier ministre avec celle de Theresa May au début des négociations du traité de sortie est ainsi patente : pas d’accord plutôt qu’un mauvais accord.

Ces similitudes évoquées, il faut prendre des distances avec l’idée d’une réitération d’événements passés. Trois facteurs en convainquent. Tout d’abord, le Royaume-Uni est désormais un État tiers, quand bien même le régime de transition convenu dans le traité de retrait jusqu’au 31 décembre 2020 atténue ce statut du point de vue de l’application des règles de l’UE. Dans un tel contexte, le Royaume-Uni ne saurait être considéré comme un État soumis et dépendant de la superstructure de l’Union européenne. Cette dernière négocie désormais d’égal à égal avec le Royaume-Uni, comme elle le ferait ou l’a déjà fait avec d’autres États (Canada, Japon, ou Corée par exemple). Ensuite, l’objet des négociations est distinct de celui de la période 2017-2019. Il s’agit de discuter de sujets plus techniques, et ce, de façon détaillée à partir de l’accord de retrait préexistant qui demeure assez précis et d’une déclaration politique d’une portée juridique nulle. Enfin, le camp britannique dirigé par Boris Johnson est beaucoup plus fort que ne le fut celui conduit par Theresa May. C’est d’abord sur ce dernier élément que nous allons revenir longuement avant de synthétiser les lignes directrices du gouvernement britannique et de les confronter à celles de l’Union européenne.

  1. Le cap fixé par Boris Johnson lors de son discours de Greenwich du 2 février

Avant le 31 janvier 2020, la position de Boris Johnson sur les relations futures était quelque peu floue, fondée sur des assertions parfois inexactes et contradictoires avec les objectifs de l’Union européenne. Avec son discours du 2 février, le Premier ministre se veut plus précis, mais s’ils ne lèvent pas tous les doutes. Son intervention est remarquable au sens premier et objectif du terme, c’est-à-dire digne d’intérêt. Il est regrettable qu’elle n’ait pas suscité une attention soutenue des experts, car elle apparaît comme un véritable manifeste de la pensée politique de Boris Johnson.

Le Premier ministre (dont nous avons souligné qu’il était doté d’une culture classique indéniable, au-delà de certaines attitudes et de convictions qui ont de quoi exaspérer tout observateur) a débuté son allocution par une référence plutôt élégante aux lieux dans lesquels il s’exprimait. Le Old Royal Naval College de Greenwich abrite un vaste salon peint par James Thornill. L’œuvre est surnommée la « chapelle Sixtine britannique » en raison de sa grande beauté. Reprenant les métaphores picturales du peintre baroque anglais, Boris Johnson a déployé un argumentaire qui renvoyait expressément à la vocation historique du Royaume-Uni qui se veut distincte de celle de l’Union européenne. Le Premier ministre s’est résolument placé sous l’empire de Guillaume III et de Marie qui sont situés au centre de la peinture murale du Painted Hall. L’accession du couple sur le trône d’Angleterre a ouvert, selon l’orateur, une période de « stabilité, de certitudes et d’optimisme » doublée d’une « explosion du commerce globalisé, propulsé par une nouvelle technologie navale ». Nul doute que, dans l’esprit de Boris Johnson, le Brexit doit être assimilé à une nouvelle « Glorieuse Révolution » qui ouvrirait des espoirs similaires à ceux de 1688-1689. L’analyse du Premier ministre est quelque peu angélique, mais elle s’inscrit dans le droit fil d’une tradition historique que les whigs du XIXe siècle n’auraient pas reniée. Difficile, en outre, de reprocher au chef du gouvernement un peu de lyrisme et une référence à un roman national dans une période de profondes divisions. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle il se refuse désormais à parler du Brexit en expliquant qu’il « ne fera aucune mention du terme objet de toutes les controverses, si ce n’est de dire qu’il commence par un B ».

À cet optimisme historique a succédé une analyse inquiète de l’évolution contemporaine du commerce international vers plus de protectionnisme. Pour la dénoncer, Boris Johnson a évoqué les penseurs britanniques que sont Adam Smith et David Ricardo. Le propos était ici passablement caricatural, le premier étant résumé (comme toujours) à la « main invisible » et le second à l’avantage comparatif que nombre d’économistes ont pourtant largement décrié. Le Premier ministre a poursuivi dans la même veine en mentionnant Cobden qui faisait du libre-échange « la diplomatie de Dieu » dans la mesure où il s’agit « du seul moyen crédible d’unifier le peuple dans des liens de paix, car plus les marchandises circulent librement entre les frontières, moins les armées les franchiront ». Cette logique au cœur de la politique britannique depuis des siècles n’est pas si éloignée de celle qui a fondé l’Union européenne. Quoi qu’il en soit, Boris Johnson souhaite (en « toute humilité » selon lui) que le Royaume-Uni se fasse le héraut du libéralisme « dans un moment où l’humanité a besoin d’un gouvernement qui, quelque part, affirme sa volonté de soutenir la liberté des échanges ».

Il est frappant de constater à quel point l’argumentaire du Premier ministre fait une fois de plus appel à une vision en partie mythique du rôle international du Royaume-Uni à l’époque de l’Empire. Si ce dernier a soutenu le libre-échange, c’est souvent à son seul profit. S’il a poursuivi l’équilibre des puissances et la paix sur le continent, c’est pour assurer la préservation de sa domination sur les échanges internationaux. Sous un angle plus contemporain, l’analyse n’est pas sans paradoxe. Promouvoir le libre-échange tout en quittant une construction qui l’a approfondi comme nulle part ailleurs sur le globe peut paraître étonnant. Enfin, pour conclure sur ce passage, Boris Johnson semble ignorer qu’une partie de la population britannique s’est prononcée en faveur du Brexit justement en réaction à une libéralisation des échanges qui, par son manque de régulation, est loin d’avoir été bénéfique pour tous. Mais, une fois de plus, Boris Johnson est un homme politique, pas un historien soucieux de mettre en valeur les subtilités de l’Histoire de son pays. Nous passerons également sur le fait que la crise liée au Coronavirus pourrait sérieusement réfréner les ambitions du Premier ministre.

La suite du discours visait assez logiquement à valoriser ce qu’était le Royaume-Uni avant l’adhésion aux Communautés européennes. Par une formule très physique, le Premier ministre soutient que « nous [les Britanniques] devons échauffer nos nerfs, nos muscles et nos instincts qui n’ont plus été sollicités depuis un demi-siècle ». Il est inutile de souligner l’exagération que recèle cette phrase. Mieux vaut se concentrer sur ce qu’elle implique de tangible et de plus réaliste : le retour à une politique commerciale diversifiée qui ne fait plus de l’UE son cœur. Boris Johnson a insisté sur le levier du Commonwealth dans une version renouvelée de la théorie churchillienne des trois cercles. Il s’agirait d’en faire un forum pour développer de nouvelles zones de libre-échange, en particulier en vue d’investir l’Asie-Pacifique qui est désormais l’une des zones de croissance économique la plus importante au monde. Les potentialités avec la Nouvelle-Zélande et l’Australie ne sauraient être éludées, tout comme avec l’Inde. Boris Johnson assume donc clairement un retour au statut antérieur à 1972, tout en envisageant des partenariats inédits : « nous engagerons des relations commerciales avec le Japon et les autres nations de l’ASEAN, mais aussi avec nos vieux amis et partenaires que sont l’Australie, la Nouvelle-Zélande et le Canada dont nous nous sommes délibérément détournés depuis le début des années 1970 ».

La diversification proposée ne met pas à l’écart les États-Unis, mais il est intéressant de constater que Boris Johnson ne développe pas autant qu’on aurait pu le penser des modalités plus précises de cette collaboration. Il est plutôt fait mention de lignes rouges à ne pas dépasser sur lesquelles nous reviendrons en conclusion.

Ce n’est donc qu’après avoir abordé les deux premiers cercles que Boris Johnson s’est concerté sur la future relation avec l’Union européenne. Alors qu’il est souvent accusé de vouloir favoriser l’émergence d’un « Singapour sur Tamise » et de détricoter les normes sanitaires, sociales et environnementales d’origine européenne, le Premier ministre s’est permis de faire la leçon à l’Union européenne. Force est d’admettre que la démonstration est assez bien argumentée. Elle doit être mise en miroir avec une forme d’interventionnisme que Boris Johnson a soutenu depuis la campagne électorale de décembre 2019 et les limites à un futur partenariat avec les États-Unis. Nous donnons la traduction de ce passage du discours qui est assez édifiant :

« L’UE a attendu jusqu’à l’année dernière avant d’introduire deux semaines de congé paternité ; nous, au Royaume-Uni, le garantissons depuis près de 20 ans. (…) L’UE prévoit que le congé maternité soit rémunéré pour au moins deux semaines. Le Royaume-Uni offre jusqu’à une année, avec 39 semaines payées et une option de conversion du congé en un congé parental partagé. (…)  En ce qui concerne le défi environnemental majeur de notre temps, peut-être le plus important que l’espèce humaine doive affronter, le Royaume-Uni a été la première économie au monde – longtemps la seule au sein de l’UE – à imposer une obligation juridique de neutralité carbone à l’échéance de 2050. »

Ces quelques assertions sont l’occasion, pour Boris Johnson, d’insister sur sa volonté de maintenir des standards élevés sur les matières évoquées, dont certains sont bien supérieurs à ceux exigés par l’Union européenne. À cet égard, il n’est pas inutile de mentionner le lobbying intense que plusieurs associations de protection de l’environnement mène afin que le gouvernement adopte des mesures plus soucieuses de l’environnement, notamment en matière de pêche. En revanche, il est exclu qu’un traité vienne dicter aux Britanniques quels seront les standards environnementaux, sanitaires et sociaux. Dans le même esprit, le Premier ministre souligne qu’il n’a jamais été question d’être un concurrent déloyal avec l’Union européenne dans le marché. Loin de ses sorties de routes provocatrices dont il est coutumier, Boris Johnson fait un bilan chiffré et comparé des recours en manquement dont le Royaume-Uni a fait l’objet et des montants dépensés en aides d’État afin de démontrer que son pays a été un bien meilleur élève que la France ou l’Allemagne.

Le Premier ministre conclut en rappelant avec force que « le Royaume-Uni n’est pas une puissance européenne instituée par des traités ou le droit, mais par les faits irrévocables de l’Histoire, de la géographie, de la langue, de la culture, de l’instinct et du sentiment d’appartenance ». Ces aspects de « vouloir vivre ensemble » sont clairement valorisés au terme du discours : « c’est le moment pour nous de repenser à notre passé et de passer à la vitesse supérieure, afin de capturer à nouveau l’esprit de nos ancêtres navigateurs qui sont immortalisés ici au-dessus de nous, et qui ont apporté tant de richesses, mais aussi bien plus que cela (…) ».

Pour résumer, Boris Johnson a révélé une doctrine politique très traditionnelle d’un point de vue anglais, fondée sur trois piliers : la réaction (au sens de réactionnaire, voir notre post sur l’Empire 2.0 et l’anglosphère), l’actualisation de la théorie des trois cercles de Churchill, et une relation diplomatique classique avec l’UE pour assurer la promotion de standards partagés, en dehors de tout cadre institutionnel et juridique strict.

Ces trois orientations d’une réelle cohérence conservatrice anglaise se retrouvent dans les lignes directrices fort détaillées qui ont été publiées par le gouvernement britannique.

  1. Les lignes directrices du gouvernement britannique

Long de 36 pages, le document est bien plus explicite et clair que ce qu’avait produit l’équipe de Theresa May à l’occasion de la négociation sur le traité de sortie.

Le Royaume-Uni souhaite que « les deux parties respectent leur autonomie juridique et le droit de gérer leurs ressources comme il leur convient », ce qui signifie que les Britanniques ne concluront pas un accord qui aurait pour but d’aligner la réglementation sur celle de l’Union européenne. Le ouvernement rejette toute autorité d’une quelconque institution européenne, en particulier la Cour de justice ou de tout organe supranational.

Le futur accord est conçu par les autorités britanniques comme la base d’autres traités sectoriels qui couvriront principalement la pêche, la coopération judiciaire en matière pénale, le transport, et l’énergie (autant de secteurs pour lesquels le rapport consacre un passage spécifique dans la partie 2). Pour chacun de ces domaines, la gouvernance sera ad hoc et sans aucun rôle dévolu à la Cour de Justice. En matière de coopération pénale, le gouvernement confirme l’attachement aux droits de l’Homme et au principe du rule of law. Néanmoins, en vertu de l’autonomie de leur système juridique respectif, l’accord ne doit pas indiquer les modalités précises auxquelles les autorités britanniques ou les États membres de l’UE devront se soumettre pour protéger les droits de l’Homme. Downing Street a ainsi rappelé que le Royaume-Uni respecterait bien la Convention européenne des droits de l’Homme, mais que cette obligation ne nécessitait pas d’être intégrée dans l’accord international.

Ces pistes générales conduisent le gouvernement britannique à vouloir privilégier un accord commercial proche de ceux qui ont été conclus avec le Canada et le Japon (dont vous pouvez retrouver l’économie ici pour le Canada et ici pour le Japon). Il est aussi fait référence aux arrangements déjà convenus avec l’Australie, ou encore avec la Nouvelle-Zélande en matière sanitaire.

En dernier lieu, la participation partielle à plusieurs programmes européens est retenue, sur le fondement d’une contribution financière juste et appropriée : Horizon Europe, le Euratom Research and Training, Copernicus et Erasmus +. L’accès au service de surveillance spatiale européen et au Service complémentaire européen de navigation par satellites géostationnaires.

Finalement, la stratégie britannique est claire : à partir d’un accord général, décliner des partenariats spécifiques pour les secteurs sensibles en s’appuyant sur des gouvernances sui generis, indépendantes des institutions de l’UE. Le but est d’éviter toute immixtion d’une institution intégratrice (du type de la CJCE) dans une relation qui se veut exclusivement intergouvernementale. L’Union européenne s’oppose à une telle perspective.

  1. La réaction de l’Union européenne

Les Européens s’attendent à des négociations difficiles. Le même constat avait été fait au début des discussions sur l’accord de retrait. Cependant, le motif en est distinct. En 2017, c’est l’impréparation britannique qui avait suscité de l’inquiétude au sein de la task force. Aujourd’hui, c’est la détermination claire et nette de l’équipe de négociateurs venus d’outre-Manche qui laisse présager de rudes échanges.

La ligne de conduite de l’UE est limpide : aucun traitement préférentiel ne pourra être consenti au Royaume-Uni s’il ne s’aligne pas sur les standards européens, et ce, en le reconnaissant explicitement dans le futur traité. Concrètement, cela implique que le niveau des droits de douane découlera du degré de maintien des standards européens. Comme le Royaume-Uni espère obtenir les droits de douane bas (voire nuls) et éviter au maximum les restrictions d’effet équivalent, il ne semble pas avoir d’autre choix que de céder à l’exigence européenne. Sur ce point, deux conceptions de la relation future s’opposent : l’une très formelle et juridique (UE) ; l’autre plus souple, fondée sur une confiance réciproque des partenaires relevant de la coopération diplomatique (RU). Pour l’Union, il s’agit de préserver à la fois l’intégrité du marché intérieur et, plus subrepticement, de conserver le Royaume-Uni dans son orbite commerciale. Or la position britannique est justement d’éviter que le pays soit, in fine, satellisé par l’Union européenne via l’harmonisation réglementaire. C’est sans doute ce qui explique que le texte du gouvernement britannique ne mentionne pas le level playing field, alors même qu’il est contenu dans la déclaration politique censée orienter les relations futures. Il faut rapprocher cette prise de distance avec celle de Michael Gove exprimée début février. Il soutenait que la restauration  de contrôles aux frontières serait sans doute incontournable afin que le Royaume-Uni retrouve la plus grande autonomie normative possible.

Le 5 mars, lors de sa conférence de presse rendant compte de la première semaine de négociations, Michel Barnier a logiquement affirmé que « pour être tout à fait franc, il y a beaucoup de divergences, et des divergences très sérieuses », au-delà de la pierre d’achoppement du level playinf field. Trois autres points critiques ont été identifiés : la portée de l’accord qui, pour les Européens, doit être global et non pas accompagné d’une myriade de traités sectoriels ; la politique de la pêche ; et la coopération pénale et ses modalités qui impliquent une référence au système de la Convention européenne des droits de l’Homme.

Sur ces différents aspects, il n’est pas acquis que les 27 soient en situation d’imposer leurs vues, en particulier pour la pêche. Certes, le marché halieutique britannique est fortement dépendant du marché européen (à hauteur de 70 % des exportations). Mais les voisins de l’UE se verraient priver d’un accès majeur à des ressources abondantes si aucun accord n’était conclu sur le sujet. De façon plus générale, Stéphane Madaule a expliqué dans les colonnes du Monde, que le Royaume-Uni, dont le volume des échanges commerciaux est réalisé pour moitié avec les 27, pourra « diversifier ses importations », car « rien ne l’empêche d’acheter ailleurs, tout en continuant d’amplifier le mouvement déjà engagé depuis plus de dix ans de croissance de ses exportations vers le reste du monde. » L’économiste ajoute que « dans cette négociation, en cas de non-accord, l’Union européenne est donc bien plus exposée que le Royaume-Uni à une contraction drastique des flux bilatéraux que risquerait d’engendrer l’instauration de barrières douanières. »

Quant à l’exigence européenne d’une référence à la Convention européenne des droits de l’Homme dans le futur traité, elle peut également être mise à mal. A priori, les Britanniques n’ont pas tort d’affirmer qu’une telle mention n’est pas utile. Rappelons, à cet égard, que le Human Rights Act de 1998 garantit le respect du droit européen des droits de l’Homme au Royaume-Uni. Toutefois, il faudrait être naïf pour ne pas voir dans la réserve britannique une manifestation supplémentaire de la volonté de rompre avec l’autre grand système juridique supranational du continent européen. Les intentions du gouvernement de Boris Johnson, qui ne sont pas encore tout à fait claires sur ce point, devront être explicitées.

Il en va de même pour une dernière problématique qui n’est même pas analysée dans les lignes directrices de Downing Street : les conditions de mise en œuvre du protocole sur l’Irlande du Nord. Cet oubli pourrait confirmer des rumeurs, dont plusieurs médias se sont fait les échos, à savoir que Boris Johnson aurait demandé à son équipe de négociateurs de tenter de contourner le protocole. Une telle stratégie paraît hasardeuse, car elle serait synonyme d’une violation d’un traité international et susceptible d’entamer sérieusement la confiance des partenaires européens.

Conclusion

Maintenant volontairement certaines ambiguïtés, le projet britannique tente de concilier l’objectif d’une relation commerciale étroite avec l’Union tout en s’assurant que cela ne se traduise pas par l’apparition de nouvelles chaînes juridiques et institutionnelles qui annihileraient les ambitions d’une plus grande internationalisation de son commerce. La centaine de fonctionnaires dépêchée à Bruxelles sous la férule du très expérimenté David Frost illustre le sérieux avec lequel le gouvernement britannique aborde cette seconde phase du Brexit. Rien à voir, par conséquent, avec la désinvolture de David Davis venu les mains vides ouvrir les négociations sur l’accord de retrait avec Michel Barnier en 2017.

L’analyse de la doctrine de Downing Street convainc également que le futur partenariat avec les États-Unis ne sera pas si simple à trouver. Éludé dans la majorité des comptes rendus des dernières semaines sur le Brexit, le document gouvernemental fixant les conditions d’un accord commercial transatlantique reprend les lignes rouges tracées par Boris Johnson : il est hors de question d’intégrer le NHS aux discussions et les standards environnementaux et sanitaires devront être préservés. L’invasion des étals des supermarchés britanniques par du poulet au chlore américain n’est pas du tout d’actualité. Les 184 pages du texte témoignent, là encore, d’une stratégie précise et d’ores et déjà bien avancée du Foreign Office.

L’approche des négociations par Boris Johnson s’avère peut-être plus subtile que prévu, même si elle contourne les sujets qui fâchent et ne parvient pas à surmonter certaines contradictions. Il est encore impossible de dire ce qui sera finalement conclu, mais la première semaine d’échanges a démontré que le Royaume-Uni, qui a déjà fait céder l’Union européenne sur le backstop il y a quelques mois, n’est vraisemblablement pas dans la position de faiblesse qui fut dépeinte à l’envi par nombre de commentateurs.

À lire : l’article du Directeur de l’Observatoire dans la revue Esprit sur le Brexit et les valeurs britanniques

Le Pr Aurélien Antoine a participé au numéro de décembre de la revue Esprit consacrée au sujet “Nous, l’Europe et les autres”. Il a produit un article intitulé “Le Brexit : une affirmation des valeurs britanniques ?” (pp. 100 et suivantes). Les lecteurs auront l’occasion de retrouver des contributions passionnantes de Marcel Hénaff, professeur de philosophie à l’Université de Californie, Albert Bastenier, professeur de sociologie à l’Université de Louvain, Caroline Emcke, écrivaine et journaliste allemande, Ivan Krastev, chercheur à l’Institut des Sciences humaines de Vienne, Olivier Mongin, écrivain et ancien directeur de la revue Esprit, et Fabrice de Marigny, avocat à la Cour et ancien membre de l’Autorité des Marchés Financiers. Le sommaire détaillé est accessible à l’adresse suivante :

http://www.esprit.presse.fr/tous-les-numeros/nous-l-europe-et-les-autres/2017_12#

 

“L’Empire contre-attaque” : avec le Brexit, comment l’anglosphère retrouve une place dans le débat idéologique

Depuis que le Royaume-Uni a choisi de sortir de l’Union européenne, le réflexe bien naturel des brexiteers et du Gouvernement a été de minimiser le lien avec l’Europe en survalorisant la portée contemporaine de deux autres liens géostratégiques tout aussi profonds d’un point de vue historique : les relations transatlantiques et le Commonwealth. Si l’on se souvient de la théorie des trois cercles de Churchill, on a tendance à oublier que l’idée d’anglosphère a pu l’inspirer. Fondée sur la culture anglo-saxonne, elle promeut des rapports naturels entre le Royaume-Uni, les États-Unis et les nations anglo-saxonnes canadienne, australienne et néo-zélandaise (l’Irlande est parfois ajoutée). Si le terme est récent, ses racines sont anciennes, que l’on songe à la préférence impériale de Joseph Chamberlain ou au “Five Eyes” concrétisant la collaboration étroite des cinq services de renseignements des nations précitées à partir de la Guerre froide.

Nous proposons aux lecteurs du site de se faire une opinion sur l’origine, la construction, et la postérité contemporaine de l’anglosphère grâce à cinq brefs articles :