par Marjolaine Roccati, maîtresse de conférences à l’Université Paris-Nanterre, Directrice adjointe du Centre d’Études Juridiques Européennes et Comparées (CEJEC)
Cet article est issu d’une conférence qui s’est tenue le 20 janvier dernier à l’Université Paris Nanterre, dans le cadre d’un cycle de rencontres interdisciplinaires intitulé « Beyond Brexit – Quelles répercussions juridiques et politiques pour le Royaume-Uni et l’Union européenne », organisé par le Centre de Recherches en Études Anglophones (CREA), le groupe Observatoire de l’Aire Britannique et le Centre d’études juridiques européennes et comparées (CEJEC), avec le soutien du Centre de Recherches en Civilisation Britannique (CRECIB) [1].
Le Royaume-Uni a quitté l’Union européenne le 31 janvier 2020 à minuit (heure de Bruxelles), peu après l’adoption d’un accord de retrait qui fixe les conditions de sa sortie, conformément à l’article 50 du traité sur l’Union européenne. S’est alors ouverte une période de transition, jusqu’au 31 décembre 2020, durant laquelle rien n’a changé dans l’application du droit de l’Union au Royaume-Uni, même si ce dernier n’était plus représenté au sein des institutions européennes. Durant cette période, l’Union et le Royaume-Uni se sont accordés sur la mise en place d’un nouveau partenariat, à savoir l’accord de commerce et de coopération, adopté le 24 décembre 2020 et entré en vigueur le 1er janvier 2021, venu compléter l’accord de retrait et organiser la suite.
L’accord de retrait contient toute une série de dispositions visant à organiser la transition en évitant autant que possible les perturbations que suscite le Brexit. C’est ainsi que la deuxième partie permet aux citoyens de l’Union au Royaume-Uni et citoyens britanniques dans les pays de l’Union de préserver leur droit de séjour. En troisième partie se retrouvent pêle-mêle des dispositions permettant aux marchandises mises sur le marché avant la fin de la période de transition de continuer à circuler librement, des dispositions sur les régimes douaniers, la TVA, les droits de propriété intellectuelle, la protection des données personnelles, etc. L’accord de retrait contient également différents protocoles, dont le fameux protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, qui figure aux côtés d’autres protocoles sur Chypre et Gibraltar.
Depuis le 1er janvier 2021, l’accord de retrait est donc complété par l’accord de commerce et de coopération, un accord d’environ 1 300 pages organisant la relation « post Brexit » entre l’Union et le Royaume-Uni. Cet accord prévoit d’emblée la possibilité pour les parties de conclure des accords complémentaires à venir[2].
Cela fait donc maintenant un peu plus d’un an que le Brexit est effectif. Or, ce temps est marqué par les conflits successifs qui émaillent les relations entre l’Union européenne et le Royaume-Uni. Pour reprendre les termes d’un éditorial du « Monde » il y a tout juste un mois : « le discours de Boris Johnson célébrant, le 30 décembre 2020, « le début d’une merveilleuse relation entre le Royaume-Uni et [ses] amis et partenaires de l’Union européenne » grince sérieusement aujourd’hui aux oreilles, après un an de conflits sur l’Irlande du Nord, les migrants et la pêche »[3].
Il s’agit de conflits d’ampleur, le terme de « crise » ayant ainsi pu être employé pour chacun d’entre eux, mais plusieurs distinctions doivent d’emblée être effectuées.
D’abord, sur le conflit migratoire, qui oppose plus spécifiquement le Royaume-Uni et la France. Après les drames en Méditerranée, ce sont en effet les naufrages de migrants dans la Manche qui ont fait l’actualité ces derniers temps. Ce conflit n’est pas directement lié au Brexit et porte plus spécifiquement sur les accords conclus entre ces deux États, à savoir notamment le traité du Touquet du 4 février 2003[4], relatif à la surveillance de la frontière entre la France et le Royaume-Uni. Le conflit a néanmoins été ravivé par le Brexit. En effet, alors que Calais est devenue une frontière extérieure de l’Union, d’aucuns considèrent que « le Brexit a rendu obsolète l’arrangement franco-britannique de 2003 qui, de fait, perpétue l’inégale répartition des migrants : tandis que 83 000 demandes d’asile ont été déposées en France depuis un an, seules 31 000 l’ont été au Royaume-Uni »[5]. La renégociation pourrait s’opérer à l’échelle européenne et définir alors des critères de partage de la demande d’asile entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, maintenant que le Royaume-Uni n’est plus lié par le règlement européen de Dublin[6]. Mais nous nous éloignons ici des conflits pouvant se rattacher à l’accord de retrait ou l’accord de commerce et de coopération.
À cet égard, il faut mentionner ensuite la crise de la pêche, toujours plus spécifiquement entre le Royaume-Uni et la France. Il s’agit d’un conflit sur les licences de pêche, ouvrant l’accès aux eaux territoriales britanniques. Différents navires français seraient toujours en attente de recevoir cette précieuse autorisation de la part de l’autorité administrative britannique ici compétente (United Kingdom Single Issuing Authority). Ce conflit est lié à l’interprétation de l’accord de commerce et de coopération, qui donne l’accès aux eaux territoriales britanniques pour les navires ayant pêché dans ces eaux pendant au moins quatre ans entre 2012 et 2016[7]. La délivrance de licences repose donc sur la preuve de cette activité préalable de pêche. Or, spécialement les petits chalutiers ne disposent pas forcément des moyens techniques adéquats permettant d’établir cette preuve et ont recours à des moyens de preuve tels les livres de pêche, à l’égard desquels la marge d’appréciation de l’autorité administrative est plus grande. En conséquence, si le gouvernement français allègue une violation flagrante de l’accord sur ce point, le gouvernement britannique prétend à l’inverse respecter à la lettre l’accord[8].
Enfin, le conflit majeur qui oppose cette fois l’Union européenne au Royaume-Uni est celui de la crise de la frontière nord-irlandaise, relative à l’application du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord. Aux fins d’éviter la réinstauration d’une frontière sur l’île d’Irlande, le protocole a mis en place une frontière en mer d’Irlande, entre l’île de Grande-Bretagne et l’île d’Irlande, frontière donc interne au Royaume-Uni. À ce sujet, rappelons-nous de « la guerre de la saucisse », M. Johnson se plaignant auprès de M. Macron en marge du G7 en juin dernier de l’application des contrôles, empêchant à partir de juillet l’envoi de saucisses de Grande-Bretagne vers l’Irlande du Nord, estimant que cela revenait à interdire la vente de saucisses de Toulouse à Paris. Ce à quoi M. Macron aurait répondu que « Paris et Toulouse font partie du même pays (ou territoire) ». Toujours est-il que faute d’une autre solution, il a bien fallu réinstaurer cette frontière interne au Royaume-Uni. Par conséquent, l’Irlande du Nord fait partie du territoire douanier du Royaume-Uni mais continue de s’aligner sur un ensemble de règles relatives au marché unique de l’Union européenne, dans la mesure où elle constitue une porte d’entrée à ce marché. De nouvelles formalités et de nouveaux contrôles en résultent, devant être mis en œuvre par les autorités britanniques. L’application de ce protocole s’est ainsi avérée éminemment conflictuelle depuis l’origine et jusqu’à maintenant encore.
Au-delà de ces conflits largement relayés sur le plan médiatique, d’autres conflits ont également pu émerger. Par exemple, dans l’application de l’accord de retrait, il fut reproché au Home Office britannique d’accorder aux ressortissants européens installés au Royaume-Uni depuis moins de cinq ans un « pre-settled status », qui prolonge leur droit de séjour mais les oblige à solliciter ultérieurement un « settled status » ou un autre « pre-settled status »[9]. Sans nouvelle demande de leur part, ces ressortissants européens perdent leur droit de séjour. Envisager que de tels citoyens européens puissent perdre leur droit de séjour par inaction de leur part, alors même qu’ils continueraient d’en remplir les conditions, est clairement contraire à l’accord de retrait.
Nombreux sont ainsi les conflits qui émaillent l’application des accords issus du Brexit. Or, l’Union européenne et le Royaume-Uni n’ont pas fait application des mécanismes juridictionnels de résolution des conflits sur lesquels ils s’étaient accordés dans l’accord de retrait comme dans l’accord de commerce et de coopération. Ce constat invite à nous intéresser à ces mécanismes prévus dans les accords et aux raisons pour lesquelles les Parties ont décidé de ne pas y recourir (I), avant de s’interroger sur les autres voies juridictionnelles possibles pour garantir la bonne application de ces accords (II).
- L’absence de recours aux mécanismes juridictionnels prévus de résolution des conflits
L’accord de retrait et l’accord de commerce et de coopération privilégient le recours à l’arbitrage, ce qui s’explique aisément par la volonté des deux parties de faire trancher leurs litiges par un tiers impartial (A). Pour autant et en dépit des conflits existants, l’Union européenne et le Royaume-Uni refusent pour l’heure d’y recourir, lui préférant la voie diplomatique, elle-même organisée par les accords en préalable à la voie juridictionnelle (B).
A/ Un recours possible à l’arbitrage
L’accord de retrait et l’accord commercial contiennent tous deux des mécanismes de règlement des différends qui reposent sur un arbitrage international.
L’arbitrage prévu dans l’accord de retrait repose sur un groupe spécial d’arbitrage, composé de cinq membres (article 171 point 3). L’Union et le Royaume-Uni désignent chacun deux membres, qui désignent à leur tour un président, à partir d’une liste préétablie ensemble de 25 personnes[10] disposées et aptes à siéger comme membres de ce groupe spécial d’arbitrage[11]. Conformément à l’accord de retrait, ces personnes doivent posséder les qualifications requises pour être nommées aux plus hautes fonctions juridictionnelles dans leurs pays respectifs ou sont des jurisconsultes possédant des compétences notoires, et possèdent une connaissance ou une expérience spécialisée du droit de l’Union et du droit international public. Cette liste ne comprend pas de personnes qui sont membres, fonctionnaires ou autres agents des institutions de l’Union, du gouvernement d’un État membre ou du gouvernement du Royaume-Uni (article 171 points 1 et 2).
Le groupe spécial d’arbitrage est saisi sur demande de l’Union ou du Royaume-Uni, définissant l’objet du différend et un résumé des arguments juridiques à l’appui de la demande (article 170). Une fois constitué, cet organe juridictionnel doit rendre sa décision dans un délai de douze mois. S’il estime ne pas pouvoir respecter ce délai, son président en informe par écrit l’Union et le Royaume-Uni, en précisant les raisons du retard et la date à laquelle il prévoit de conclure ses travaux (article 173 point 1). L’accord prévoit également une procédure d’urgence, sur demande motivée de l’Union européenne ou du Royaume-Uni dans les dix jours qui suivent la constitution du groupe spécial d’arbitrage. Dans ce cas, ce dernier statue sur le caractère urgent dans un délai de quinze jours. S’il est établi, il met alors tout en œuvre pour rendre sa décision dans un délai de six mois (article 173 point 2).
La décision du groupe spécial d’arbitrage est prise à la majorité des voix et est contraignante pour l’Union et le Royaume-Uni, qui doivent la rendre publique (article 180). Le défendeur prend alors toutes les mesures nécessaires pour s’y conformer de bonne foi dans un délai raisonnable (articles 175 et 176). Dans le cas contraire, le requérant peut saisir à nouveau le groupe ou un nouveau groupe spécial d’arbitrage, si le premier n’est plus en mesure de se réunir (article 177). Le défendeur s’expose alors au paiement d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte, déterminée en fonction de la gravité de la non-conformité et de la violation sous-jacente de l’obligation, ainsi que de leur durée. S’il persiste à ne pas se conformer à la décision initiale du groupe spécial d’arbitrage, le requérant est alors en droit de suspendre ses obligations résultant de l’accord ou de tout autre accord entre l’Union et le Royaume-Uni (article 178). Le défendeur peut notifier par la suite les mesures prises pour se mettre en conformité et demander au groupe spécial d’arbitrage qu’il soit mis fin à l’astreinte ou à la suspension des obligations appliquée par le requérant (article 179).
Sans entrer dans le détail, précisons que l’accord de commerce et de coopération contient un mécanisme juridictionnel similaire de résolution des conflits[12], avec la constitution d’un tribunal d’arbitrage, composé de trois arbitres librement déterminés par l’Union et le Royaume-Uni (article 740). Une liste préétablie permet la désignation d’arbitres, au besoin par tirage au sort en cas de désaccord des parties. Une fois constitué, le tribunal d’arbitrage doit remettre sa décision aux Parties dans un délai maximal de cent jours, soit un peu plus de trois mois (article 745). S’il estime que cette date limite ne peut pas être respectée, son président en informe par écrit les Parties, en précisant les raisons du retard et la date à laquelle il prévoit de rendre sa sentence. En aucune circonstance, le tribunal d’arbitrage ne rend sa sentence plus de 130 jours après la date de sa constitution. Une procédure d’urgence est également prévue, permettant de réduire de moitié les délais applicables (article 744).
Le défendeur doit ensuite prendre les mesures pour se conformer à la décision dans un délai raisonnable (articles 746 et 747), sous peine de devoir s’acquitter d’une compensation temporaire ou de voir l’autre partie suspendre ses obligations, dans les conditions néanmoins fixées par l’accord commercial (article 749).
Les dispositions instituant ce recours à l’arbitrage sont claires et précises, la procédure relativement rapide et efficace. Pour l’heure le Royaume-Uni et l’Union européenne ont décidé de ne pas activer ces mécanismes juridictionnels. Aux dernières nouvelles, le 17 décembre dernier, le secrétaire d’Etat aux affaires européennes, Clément Beaune, précisait « demander[…] dans les prochains jours à la Commission européenne d’engager un contentieux, une procédure juridique pour les [quelques dizaines de licences à obtenir] »[13]. Affaire à suivre donc, mais en l’état actuel de la situation, le recours à l’arbitrage semble être davantage brandi comme une menace potentielle qu’exploré en tant que voie de résolution des conflits. À cette fin, les Parties marquent une préférence pour la voie diplomatique.
B/ L’actuelle préférence pour la voie diplomatique
Avant le recours à l’arbitrage, l’accord de retrait comme l’accord de commerce et de coopération prévoient la possible résolution amiable des différends. Celle-ci s’effectue dans le cadre de l’accord de retrait par le biais d’un comité mixte (article 169), organe chargé de superviser la mise en œuvre de l’accord de retrait, coprésidé par l’Union européenne et le Royaume-Uni et composé de représentants des deux parties (article 164). L’accord commercial, quant à lui, a institué un Conseil de partenariat, constitué de représentants européens et britanniques, dont le rôle est de faciliter la mise en œuvre de l’accord (article 7). Le comité mixte et le Conseil de partenariat sont tous deux présidés par Maros Sefcovic, le Vice-président de la Commission européenne, et côté britannique successivement par le Chancellor du duché de Lancaster Michael Gove, auquel a succédé en mars 2021 le hard brexiter David Frost, auquel a succédé le mois dernier Liz Truss.
Les conflits qui sont actuellement soulevés par l’application de l’accord de retrait et l’accord de commerce et de coopération trouvent là un cadre de résolution, à l’abri des médias, plus propice à la conciliation des parties. Prenons pour exemple le comité mixte dans le cadre de l’accord de retrait. Les réunions de ce comité, qui donnent lieu à des déclarations publiées sur le site internet de la Commission[14], révèlent le travail important accompli pour assurer l’application de l’accord de retrait et en particulier du protocole nord-irlandais. Toutefois, les réunions de ce comité restent ponctuelles[15] et peuvent donner lieu non pas à des déclarations conjointes, mais à une succession de déclarations unilatérales. Par exemple, le 8 janvier 2021, le Royaume-Uni a repoussé unilatéralement du 1er janvier au 1er juillet 2021 les prohibitions et restrictions portant sur les viandes, ce dont a pris acte la Commission européenne[16]. Qui a pris acte une nouvelle fois le 30 juin 2021 de la prolongation jusqu’au 30 septembre 2021 de la période de grâce pour la circulation des viandes réfrigérées depuis la Grande-Bretagne vers l’Irlande du Nord[17]. Était ainsi mis un terme provisoire à la « guerre de la saucisse » qui avait donné lieu à l’incident diplomatique entre MM. Johnson et Macron évoqué en introduction.
Ainsi, le Royaume-Uni et l’Union européenne se refusent pour l’heure de déléguer à un organe tiers la résolution de leurs conflits, au profit d’ajustements et dérogations dans l’application de l’accord.
Les raisons en sont sans doute plurielles, à commencer par la procédure d’adoption et le contenu de ces accords. En effet, si les mécanismes de règlement des différends en faveur d’un arbitrage international sont classiques dans un accord international, l’accord de retrait et l’accord commercial sont loin d’être des accords internationaux classiques. Ils ont été tous deux adoptés sous la menace d’un no deal, à savoir une sortie de l’Union européenne sans accord, in extremis. Pour rappel, l’accord de retrait a été approuvé par le Parlement britannique à la quatrième tentative le 9 janvier 2020, après trois rejets les 15 janvier 2019, 12 et 29 mars 2020. L’accord commercial a quant à lui été adopté la veille de Noël 2020, pour une entrée en application provisoire le 1er janvier 2021, en attente de sa ratification par le Parlement européen. Son entrée en vigueur définitive n’est ainsi intervenue que le 1er mai 2021.
De plus, contrairement à un accord international classique, ces accords n’instaurent pas une coopération plus étroite entre les Parties, mais mettent fin à 47 ans et un mois de mariage (1er janvier 1973 – 31 janvier 2020). Or, c’est souvent dans les premiers temps d’un divorce que les conflits se font les plus vifs. Dès lors, s’engager directement dans la voie juridictionnelle risquerait d’aggraver les conflits plutôt que de les résoudre.
Par ailleurs, ces mécanismes de résolution des conflits qui figurent dans les accords sont prévus comme s’il existait un bloc unitaire, l’Union européenne, face au Royaume-Uni. Or, ce qui a été rendu possible lors des négociations l’est plus difficilement au stade du conflit. Par exemple, la France est quasiment le seul État membre concerné par le conflit sur la pêche. Par conséquent, le soutien européen à l’appel du gouvernement français reste relatif. Comme l’expose le professeur Aurélien Antoine, « Bruxelles s’en tient à l’expression de regrets pour un dossier qui n’est pas la priorité des autres États membres et dont l’importance économique est relative »[18].
Ces différents conflits trouveront peut-être une issue diplomatique, même si leur résolution se heurte ici aux aléas de la diplomatie internationale. Pour autant, existe-t-il d’autres voies juridictionnelles permettant de trancher les difficultés d’interprétation et d’application de l’accord de retrait et l’accord commercial, et in fine résoudre les conflits ?
II. Le recours à d’autres voies juridictionnelles en question
S’interroger sur les autres voies juridictionnelles possibles de règlement des conflits issus de l’accord de retrait et l’accord commercial conduit nécessairement à aborder le rôle de la Cour de justice de l’Union européenne, qui dispose ici d’une compétence limitée (A). En réalité, la résolution des conflits pourrait provenir des juridictions nationales elles-mêmes, sur sollicitation de la société civile (B).
A/ La compétence limitée de la Cour de justice
Lors des négociations ayant entouré la conclusion de l’accord de retrait puis l’accord de commerce et de coopération, la compétence de la Cour de justice de l’Union a toujours constitué une ligne rouge à ne pas franchir pour le Royaume-Uni. L’idée du « Take back control » au cœur du Brexit apparaissait incompatible avec la persistance d’une compétence de la Cour européenne. C’est ainsi que les parties ont privilégié dans les deux accords le recours à l’arbitrage comme mode de règlement des différends.
La Cour de justice demeure néanmoins l’interprète du droit de l’Union européenne, qui a continué à s’appliquer comme avant au Royaume-Uni durant la période de transition.
C’est ainsi qu’elle s’est prononcée le 15 juillet 2021, sur saisine d’une Cour d’appel d’Irlande du Nord le 21 décembre 2020, juste avant le terme de cette période. Il s’agissait de savoir si le « pre-settled status » ouvrait droit aux prestations sociales. L’intéressée, ressortissante croate et néerlandaise, s’était installée en 2018 en Irlande du Nord avec son partenaire néerlandais, qu’elle avait quitté par la suite en raison de violences conjugales. Elle bénéficiait depuis juin 2020 d’un droit de séjour (« pre-setlled status ») alors qu’elle était inactive sans ressources. En réponse à la juridiction nord-irlandaise, la Cour de justice a interprété la directive européenne sur le droit de séjour[19]. Elle a considéré que celle-ci ne s’opposait pas à l’exclusion du bénéfice de prestations sociales, en ajoutant toutefois des conditions : ce refus ne doit pas exposer un citoyen de l’Union, ainsi que les enfants dont il a la charge, à un risque concret et actuel de violation de leurs droits fondamentaux, tels qu’ils sont consacrés par la Charte des droits fondamentaux[20]. Par le biais du renvoi préjudiciel, la Cour encadre ainsi l’octroi de prestations d’assistance sociale aux ressortissants européens présents au Royaume-Uni.
À l’issue de cette période de transition, la question se pose de l’office de la Cour de justice concernant le droit de l’Union toujours présent dans l’accord de retrait.
En premier lieu, il est prévu que si un différend soumis au groupe spécial d’arbitrage soulève une question d’interprétation du droit de l’Union, il ne se prononce pas sur cette question et doit demander à la Cour de justice de statuer, la décision étant alors contraignante pour le groupe d’arbitrage (article 174). Encore faut-il que le groupe d’arbitrage soit saisi, et cette disposition peut s’avérer, à cet égard, particulièrement dissuasive pour le Royaume-Uni.
En second lieu, l’accord de retrait prévoit d’emblée que « [l]es dispositions du présent accord qui renvoient au droit de l’Union ou à des notions ou dispositions de celui-ci sont interprétées […] conformément à la jurisprudence pertinente de la Cour de justice de l’Union européenne prononcée avant la fin de la période de transition » (article 4, point 4). Il ajoute que « les autorités judiciaires et administratives du Royaume-Uni tiennent dûment compte de la jurisprudence pertinente de la Cour de justice de l’Union européenne prononcée après la fin de la période de transition » (article 4, point 5). Le fait d’avoir élaboré deux dispositions, distinguant la jurisprudence de la Cour de justice avant et après la période de transition (soit le 31 décembre 2020), révèle une certaine crispation du Royaume-Uni à l’idée que la jurisprudence européenne postérieure à la sortie effective du Royaume-Uni puisse conserver une autorité à son égard, y compris concernant l’interprétation de l’accord de retrait.
Garante de l’interprétation du droit de l’Union, la Cour de justice reste compétente par voie préjudicielle pour être saisie par les juridictions nationales.
Toutefois, cette compétence est doublement limitée (article 158). D’une part, elle ne porte que sur la deuxième partie de l’accord. Cette partie contient les dispositions sur les droits liés au séjour, les droits des travailleurs salariés et non-salariés, les qualifications professionnelles ou la coordination des systèmes de sécurité sociale. La compétence préjudicielle de la Cour ne s’étend pas à la troisième partie de l’accord de retrait, sur les dispositions relatives à la séparation, qui s’étendent pourtant à de nombreux domaines : règles applicables aux marchandises, régimes douaniers, TVA et droits d’accise, droits de propriété intellectuelle, coopération policière et judiciaire, protection des données personnelles. Par exemple, l’article 66 prévoit que le règlement Rome I[21], porteur de règles de conflit de lois en matière contractuelle, s’applique aux contrats conclus avant la fin de période de transition. En cas de litige ultérieur entre les parties, les juridictions britanniques ne pourront pas saisir la Cour de justice d’une question en interprétation du règlement européen.
D’autre part, cette compétence de la Cour est limitée dans le temps. La Cour de justice ne peut être saisie que si l’affaire qui s’y rapporte a commencé en première instance dans un délai de huit ans à compter de la fin de la période de transition, soit avant le 31 décembre 2028[22]. Si la question est posée en appel voire en cassation, la Cour de justice pourrait ainsi continuer à être saisie par des juridictions britanniques jusque dans les années 2030.
La juridiction européenne est normalement également garante de la bonne application du droit de l’Union. À cette fin, elle peut être saisie par la Commission européenne d’actions en manquement exercées à l’encontre d’États membres. L’accord de retrait limite cette compétence en cas de non-respect par le Royaume-Uni de ses obligations européennes durant la période transitoire, au cours de laquelle s’est appliqué comme auparavant le droit européen. L’action peut être initiée dans les quatre ans suivant la fin de la période de transition, à savoir jusqu’au 31 décembre 2024 (articles 86 et 87).
La compétence de la Cour de justice n’a ainsi pas vocation à perdurer. Seul le protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord fait exception. Il pose en effet clairement : « la Cour de justice de l’Union européenne jouit de la compétence prévue par les traités à [l’]égard [de la mise en œuvre et de l’application des dispositions du droit de l’Union rendues applicables par le présent protocole au Royaume-Uni et sur son territoire en ce qui concerne l’Irlande du Nord] » (article 12, points 1 et 4). C’est aussi ce qui cristallise les tensions actuelles entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, Londres souhaitant s’affranchir de cette compétence de la Cour européenne mais se heurtant à un refus catégorique de Bruxelles. L’article 12 point 4 fait plus spécifiquement référence à la compétence préjudicielle de la Cour de justice européenne, qu’il s’agisse d’une question en interprétation ou en validité du droit de l’Union.
Le conflit résultant de l’application du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord a d’ores-et-déjà conduit la Commission européenne à initier une procédure en manquement, adressant une lettre de mise en demeure au Royaume-Uni, à deux reprises. Premier envoi le 1er octobre 2020 : la Commission reprochait au gouvernement britannique d’avoir déposé un projet de loi sur le marché intérieur[23] qui lui permettait de déroger de manière permanente aux obligations découlant du protocole nord irlandais[24]. En réponse, les dispositions litigieuses du projet de loi ont été retirées. Second envoi le 15 mars 2021, à la suite d’une déclaration unilatérale du gouvernement britannique qui faisait part de son intention de retarder la pleine application du protocole en ce qui concerne la circulation des marchandises et le voyage des animaux de compagnie[25]. Cette mise en demeure a donné lieu à une réponse du gouvernement britannique le 14 mai 2021. Il n’y a pour l’heure pas eu de suite à la procédure d’infraction initiée par la Commission européenne, celle-ci proposant au contraire divers assouplissements en juin[26] et en octobre[27] derniers. Est ainsi facilitée la circulation des marchandises destinées à rester en Irlande du Nord, à l’instar des fameuses saucisses, sous réserve de garanties et d’une surveillance accrue du marché pour s’assurer que les marchandises en question n’entrent pas dans le marché unique européen. Dans un communiqué de septembre dernier, la Commission a néanmoins précisé qu’elle « se réserve d’exercer ses droits en ce qui concerne la procédure d’infraction »[28].
La Commission perd en revanche tout pouvoir pour initier une procédure en manquement concernant l’application du droit de l’Union dans les autres parties de l’accord à l’issue de la période de transition. En ce qui concerne plus particulièrement la deuxième partie relative aux droits des citoyens, se substitue à la Commission européenne une autorité indépendante, l’Independent Monitoring Authority for the Citizens’ Rights Agreements[29], créée à l’issue de la période de transition le 31 décembre 2020. Cette autorité dispose de pouvoirs équivalents à la Commission européenne pour recevoir des plaintes et mener des enquêtes concernant les violations présumées par les autorités administratives du Royaume-Uni. L’autorité peut alors intenter des actions en justice devant les juridictions nationales compétentes.
Les institutions européennes, Commission et Cour de justice de l’Union européenne, sont ainsi progressivement écartées au profit d’autorités nationales, l’Independent Monitoring Authority et les juridictions nationales, pour garantir la bonne application des dispositions européennes de l’accord de retrait. Dès lors, les conflits nés du Brexit pourraient finalement trouver leur résolution auprès des juridictions nationales.
B/ Le rôle des juridictions nationales (et de la société civile)
Il s’agit de présenter ici deux exemples de recours exercés par les justiciables devant les juridictions nationales, à la suite de conflits nés de l’application de l’accord de retrait.
Premièrement, sur le conflit présenté en introduction relatif au EU Settlement Scheme, qui méconnaitrait le droit de séjour des ressortissants européens au Royaume-Uni en instaurant deux statuts, le “pre-settled status” et le “settled status”. Le 14 décembre dernier, l’autorité indépendante tout juste mentionnée, l’Independent Monitoring Authority for the Citizens’ Rights Agreements, a intenté une action en justice à l’encontre du Home Office, afin de faire constater l’illégalité du retrait du droit de séjour aux ressortissants européens n’ayant pas sollicité à temps le renouvellement de ce droit. La procédure est actuellement en cours.
Deuxièmement et cette fois dans le sens d’une dénonciation de l’accord, il convient de mentionner l’action en justice des partis unionistes d’Irlande du Nord. Ceux-ci ont déposé le 21 février 2021 un recours auprès de la Haute Cour d’Irlande du Nord, appelée à statuer sur la légalité du Protocole qui, selon leurs allégations, ne serait pas compatible en particulier avec l’article VI de l’Acte d’Union de 1801. Ce texte interdit en effet au gouvernement britannique de conclure un accord avec une puissance étrangère, ou d’appliquer une loi interne ou toute autre disposition juridique qui ne place sur le même pied d’égalité les sujets de Sa Majesté de Grande-Bretagne et ceux d’Irlande du Nord vis-à-vis de cette puissance étrangère. En l’occurrence et ainsi que l’expose le professeur Marie-Claire Considère-Charon, « [l]es marchandises en provenance d’Irlande du Nord ne sont plus assimilables à celles qui viennent de Liverpool, d’Édimbourg, de Cardiff ou de Londres, car elles ne circulent plus librement au sein du marché interne britannique. Par conséquent, le Protocole est illégal en ne traitant pas également les sujets de Sa Majesté dans leur rapport à l’Union européenne »[30]. En réponse, le 30 juin 2021, la Haute Cour d’Irlande du Nord a fait prévaloir sur l’article VI de l’Acte d’Union, le EUWA Act de 2020 transposant l’accord de retrait, mettant en avant son caractère plus récent et son objet plus précis [31]. Ce jugement est actuellement contesté devant les juridictions supérieures, qui pourraient toutefois revenir sur l’approche suivie par ce premier juge.
En conséquence, c’est peut-être finalement des juridictions nationales que viendra une résolution claire des conflits issus du Brexit. À cet égard et à l’instar du pêcheur français privé d’accès aux eaux territoriales britanniques faute d’avoir reçu la licence sollicitée, l’on peut regretter l’absence d’effet direct conféré a priori à l’accord de commerce et de coopération[32]. Toutefois, la transposition de cet accord au Royaume-Uni[33] permettra aux juridictions nationales d’apprécier la conformité des lois et pratiques britanniques à son égard.
En conclusion, il est peut-être l’heure pour le temps juridique d’advenir et de remplacer le temps politique, pour une meilleure résolution des conflits issus du Brexit.
[1] Pour plus d’informations, voir https://crea.parisnanterre.fr/colloques-et-journees-detude/cycle-de-rencontres-interdisciplinaires-beyond-brexit-quelles-repercussions-juridiques-et-politiques-pour-le-royaume-uni-et-lunion-europeenne-2
[2] Article 2 de l’Accord de commerce et de coopération.
[3] « Boris Johnson piégé par ses contradictions sur le Brexit », Editorial du journal « Le Monde », le 20 décembre 2021.
[4] Voir le Décret n° 2004-137 du 6 février 2004 portant publication du traité entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la mise en oeuvre de contrôles frontaliers dans les ports maritimes de la Manche et de la mer du Nord des deux pays, signé au Touquet le 4 février 2003, JORF n°37 du 13 février 2004.
[5] Philippe Bernard, « Les accords du Touquet permettent à Londres de se soustraire à son devoir d’asile. Le Brexit les a rendus obsolètes », Editorial du journal « Le Monde », 20 novembre 2021.
[6] Règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, JO L 180, 29 juin 2013, pp. 31-59.
[7] Voir l’article 2 de l’annexe 38 « Protocole sur l’accès aux eaux ».
[8] Voir Aurélien Antoine, « La maladie chronique du Brexit : retour sur les tensions dans les secteurs de la pêche et du transport routier », Observatoire du Brexit, 4 octobre 2021
[9] EU Settlement Scheme (settled and pre-settled status)
[10] L’Union et le Royaume-Uni proposent chacun dix personnes. L’Union et le Royaume-Uni proposent également conjointement cinq personnes pour exercer la présidence du groupe spécial d’arbitrage (article 171, point 1).
[11] Décision n°7/2020 du Comité mixte institué par l’Accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique du 22 décembre 2020 dressant une liste de 25 personnes disposées et aptes à siéger comme membres d’un groupe spécial d’arbitrage au titre de l’accord [2020/2251], JOUE L 443, 30 décembre 2020, p. 22. Ci-après les personnes désignées : Présidents du groupe spécial d’arbitrage au titre de l’accord de retrait : Mme Corinna WISSELS, Mme Angelika Helene Anna NUSSBERGER, M. Jan KLUCKA, Sir Daniel BETHLEHEM, Mme Gabrielle KAUFMANN-KOHLER ; Membres ordinaires du groupe spécial d’arbitrage au titre de l’accord de retrait : UE: M. Hubert LEGAL, Mme Helena JÄDERBLOM, Mme Ursula KRIEBAUM, M. Jan WOUTERS, M. Christoph Walter HERRMANN, M. Javier DIEZ-HOCHLEITNER, Mme Alice GUIMARAES-PUROKOSKI, M. Barry DOHERTY, Mme Tamara ĆAPETA, M. Nico SCHRIJVER ; Royaume-Uni: Sir Gerald BARLING, Sir Christopher BELLAMY, M. Zachary DOUGLAS, Sir Patrick ELIAS, Dame Elizabeth GLOSTER, Sir Peter GROSS, M. Toby LANDAU QC, M. Dan SAROOSHI QC, Mme Jemima STRATFORD QC, Sir Michael WOOD.
[12] Titre I de la sixième partie (« Règlement des différends »), articles 734 et suiv.
[13] « Licences de pêche : la France va demander à la Commission européenne d’engager une procédure contre le Royaume-Uni », Le Monde, 17 décembre 2021.
[14] https://ec.europa.eu/info/strategy/relations-non-eu-countries/relations-united-kingdom/eu-uk-withdrawal-agreement/meetings-eu-uk-joint-and-specialised-committees-under-withdrawal-agreement_en [lien consulté le 16 janvier 2022]
[15] C’est particulièrement vrai pour le Conseil de partenariat, qui a tenu sa première et unique réunion à ce jour le 9 juin 2021 (https://ec.europa.eu/info/strategy/relations-non-eu-countries/relations-united-kingdom/eu-uk-trade-and-cooperation-agreement/meetings-eu-uk-partnership-council-and-specialised-committees-under-trade-and-cooperation-agreement_en; lien consulté le 20 janvier 2022)
[16] Unilateral Declarations of the UK and the EU on the Application of Union Law related to meat products in Northern Ireland after the end of the transition period [https://ec.europa.eu/info/publications/unilateral-declarations-uk-and-eu-application-union-law-related-meat-products-northern-ireland-after-end-transition-period_fr, lien consulté le 20 janvier 2022]
[17] Voir le communiqué de presse de la Commission européenne, « Relations entre l’UE et le Royaume-Uni: des solutions trouvées pour contribuer à la mise en œuvre du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord », 30 juin 2021 (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/IP_21_3324, lien consulté le 20 janvier 2022)
[18] Aurélien Antoine, « La maladie chronique du Brexit : retour sur les tensions dans les secteurs de la pêche et du transport routier », article précité.
[19] Directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) n° 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE), JO L 158, 30.4.2004, pp. 77-123.
[20] CJUE (gd. chb.), 15 juillet 2021, CG c/ The Department for Communities in Northern Ireland, aff. C-709/20, ECLI:EU:C:2021:602.
[21] Règlement (CE) n°593/2008 du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 sur la loi applicable aux obligations contractuelles (Rome I), JO L 177, 4 juillet 2008, p. 6-16.
[22] L’article 158 § 1 isole toutefois les affaires portant sur l’article 18, paragraphe 1 ou 4 et sur l’article 19 (sur la délivrance de titres de séjour), le délai de huit ans ayant alors pour point de départ l’application de ces dispositions, soit un an plus tôt.
[23] United Kingdom Internal Market Bill, projet déposé le 9 septembre 2020.
[24] Voir le communiqué de presse de la Commission européenne, « Accord de retrait: la Commission européenne adresse une lettre de mise en demeure au Royaume-Uni pour manquement à ses obligations », 1er octobre 2020
[25] Voir le communiqué de presse de la Commission européenne, « Accord de retrait: la Commission envoie une lettre de mise en demeure au Royaume-Uni pour violation de ses obligations au titre du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord », 15 mars 2021.
[26] Voir le communiqué de presse de la Commission européenne, « Relations entre l’UE et le Royaume-Uni: des solutions trouvées pour contribuer à la mise en œuvre du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord », 30 juin 2021, précité.
[27] Voir le communiqué de presse de la Commission européenne, « Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord: la Commission propose des dispositions sur mesure au profit de l’Irlande du Nord », 13 octobre 2021.
[28] Déclaration de la Commission européenne à la suite de l’annonce faite par le Royaume-Uni concernant la mise en œuvre du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, 6 septembre 2021.
[29] Voir https://ima-citizensrights.org.uk [lien consulté le 13 janvier 2022]
[30] Marie-Claire Considère-Charon, « Quis Separabit : l’unionisme en pleine crise existentielle dans l’ère post-Brexit », Observatoire du Brexit, 1er juin 2021.
[31] High Court of Justice in Northern Ireland, Queen’s Bench Division, [2021] NIQB 64, § 110 : « The more general words of the Act of Union 1800 written 200 plus years ago in an entirely different economic and political era could not override the clear specific will of Parliament, as expressed through the Withdrawal Agreement and Protocol, in the context of the modern constitutional arrangements for Northern Ireland. ».
[32] Voir l’article 5 : « aucune disposition du présent accord ou de tout accord complémentaire ne peut être interprétée comme conférant des droits ou imposant des obligations aux personnes d’une autre nature que ceux créés entre les Parties en vertu du droit international public, ni comme permettant d’invoquer directement le présent accord ou tout accord complémentaire dans les systèmes juridiques internes des Parties » ; comparer avec le postulat inverse à l’article 4, point 1 de l’accord de retrait.
[33] Voir le European Union (Future Relationship) Act 2020, sect. 29 et suiv.
