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Retour de Donald Trump à la Maison-Blanche : quelles conséquences pour le Royaume-Uni ?

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite des Universités en civilisation britannique.

Pour la première fois depuis près d’un siècle, une administration américaine sera mise en place, dans un contexte d’incertitude et de menace inédit. Il est bien malaisé d’imaginer dans quelle mesure le positionnement de la Maison-Blanche à l’égard du reste du monde façonnera de nouvelles zones d’influence et de nouveaux jeux d’alliances. À l’ère post-Brexit, cette question cruciale concerne le Royaume-Uni à plus d’un titre, après qu’un souhait de rapprochement avec l’Union européenne a été exprimé par le gouvernement Starmer. Le Premier ministre a également déclaré sa volonté de renforcer la « relation spéciale » que le Royaume-Uni entretient avec les États-Unis. Tandis que la perspective d’une guerre commerciale n’est pas à écarter, l’avenir de cette alliance peut paraître problématique tant les divergences entre les deux États sont nombreuses et souvent profondes.  

La relation transatlantique mise à l’épreuve

Inscrite dans l’ordre international, la « relation spéciale », qui unit la Grande-Bretagne et les États-Unis, a été mise en place pendant la seconde guerre mondiale sous l’impulsion de Winston Churchill et de F.D. Roosevelt. Elle a, dans la seconde moitié du XXe siècle, été cultivée conjointement par les couples Margaret Thatcher et Ronald Reagan, puis John Major et Bill Cllinton, et enfin George W. Bush et Tony Blair. Cette étroite relation transatlantique, comme l’observe Pauline Schnapper[1], repose sur une multitude d’intérêts communs, culturels, stratégiques, économiques et militaires entre le Royaume-Uni et les États-Unis ainsi que sur une histoire commune et des valeurs partagées. Tout en étant le fondement de la politique étrangère britannique, elle a évolué au gré des rapports de force de plus en plus déséquilibrés entre Washington et Londres et des épisodes de tension entre les deux pays.

Au XXIe siècle la relation spéciale continue à subir les soubresauts de l’histoire diplomatique entre les deux pays. Elle a été particulièrement malmenée, au cours du premier mandat de Donald Trump, dont les propos ont témoigné d’une certaine hostilité à l’égard des Premiers ministres conservateurs. Le Président américain n’a pas ménagé ses critiques à l’égard de Theresa May à qui il reprochait de n’avoir pas su négocier le Brexit :

“J’ai fait part de mes idées à la Première ministre sur la façon de le négocier. Elle n’a pas écouté.et je pense qu’elle aurait réussi…. Elle n’a pas écouté et c’est bon…. Mais je pense que cela aurait pu être négocié d’une façon différente, franchement.”[2]

En 2019, il a à plusieurs reprises accusé les services du renseignement britannique de l’avoir espionné pendant la campagne présidentielle de 2016[3], des affirmations jugées absolument ridicules au Quartier général du renseignement britannique

Quant aux relations entre Donald Trump et Boris Johnson, elles ont oscillé au gré des états d’esprit du dirigeant américain, tantôt très chaleureux et élogieux à l’égard de son « ami » Boris, tantôt hostiles et dédaigneuses, comme en février 2020. À l’occasion d’un appel téléphonique, dicté par la colère après l’annonce que la Grande-Bretagne autoriserait la société chinoise Huawei, à utiliser ses réseaux 5G, le président s’en est pris violemment à Boris Johnson. Cinq mois plus tard, le gouvernement britannique prenait la décision d’exclure le géant chinois des équipements télécoms Huawei « pour la sécurité du Royaume-Uni ». 

Theresa May et Boris Johnson ont proclamé l’ambition du Royaume-Uni de mettre en place une « Global Britain », une Grande-Bretagne championne du libre-échange avec le reste du monde, capable de compenser avantageusement le retrait de l’Union européenne[4]. Il s’agissait pour les négociateurs du Brexit de signer de multiples accords commerciaux, parmi lesquels l’accord avec les États-Unis figurait au premier plan. Mais l’accord tant espéré ne s’est pas matérialisé.

L’attachement de Keir Starmer à la relation spéciale

L’arrivée du travailliste Keir Starmer au gouvernement n’a pas marqué la fin des polémiques entre le gouvernement britannique et le candidat à un second mandat. La proximité idéologique avec la candidate démocrate Kamala Harris était à l’évidence naturelle. Starmer et Harris, qui sont tous deux des juristes de haut niveau, ont, avant leur engagement dans la vie politique, assumé les fonctions de Procureur général. Ils partagent la conviction qu’il est nécessaire de s’appuyer sur des structures juridiques pour assurer la stabilité d’un ordre international et que le populisme est une dérive qu’il faut combattre.

Au cours de la campagne pour l’élection présidentielle du 5 novembre 2024, une délégation d’une centaine de volontaires du parti travailliste s’est rendue en Caroline du Nord afin de participer à la campagne de la candidate démocrate[5]. Cette initiative a provoqué la colère du candidat républicain qui a déposé, auprès de la Commission électorale fédérale à Washington[6], une plainte à l’encontre du parti travailliste et de la candidate démocrate pour en avoir apporté et accepté une contribution étrangère illégale à la campagne démocrate.[7] Le Premier ministre, Sir Keir Starmer, s’est défendu de toute ingérence dans la campagne, arguant du fait que les actuels ou anciens collaborateurs avaient agi en leur nom personnel. Il a minimisé l’importance de la participation du Parti travailliste à la campagne présidentielle américaine en rappelant qu’il s’agissait de volontaires, et d’une pratique courante. Le ministre de l’Environnement Steve Reed a souligné à l’antenne de la BBC, que le parti travailliste n’avait ni financé ni organisé les voyages leurs voyages, tandis que la Vice-première ministre Angela Rayner a insisté sur le fait que les militants avaient fait campagne « sur leur temps libre ».

Lorsque Starmer s’est rendu aux États-Unis pendant la campagne présidentielle américaine, ce n’est toutefois pas Kamala Harris qu’il a effectivement rencontrée, mais Donald Trump. Le fait qu’il n’y ait pas eu de rendez-vous avec Harris, malgré l’engagement de Starmer à rencontrer les deux candidats, est pour le moins surprenant. Si le Premier ministre a évoqué un problème d’emploi du temps, on peut également y voir une réticence à confirmer son soutien à la candidate démocrate. Tout comme son Secrétaire au Foreign Office, Starmer a pu anticiper la victoire du candidat républicain, tout à fait envisageable, compte tenu d’une course présidentielle très serrée, dont l’issue dépendait d’une poignée de comptés dans quelques États clés, et d’une dynamique de campagne extrêmement soutenue dans le camp républicain.

À l’annonce de la victoire de Trump, le Premier ministre, selon le porte-parole du 10 Downing street, a présenté ses chaleureuses félicitations[8] et rappelé avec émotion le dîner avec Trump à la Trump tower. Il a également exprimé le souhait de travailler en étroite collaboration avec le président élu dans tous les domaines de la relation spéciale[9] ». Quant à la Chancelière Rachel Reeves, elle a aussitôt évoqué la relation commerciale avec les États-Unis, en soulignant « l’importance d’un commerce libre et ouvert, non seulement entre nous et les États-Unis, mais aussi à l’échelle mondiale ».

Le dîner qui a réuni, le 27 septembre 2024, Starmer et Trump comptait également David Lammy, le Secrétaire au Foreign Office. Lorsqu’il était député de l’opposition, en 2016, ce dernier avait tenu des propos cinglants à l’égard de Trump, qualifié de sympathisant néonazi et de profonde menace pour l’ordre international[10]. Cela ne lui a pas interdit, lors de ses visites aux États-Unis, de chercher activement à établir des contacts avec la droite républicaine et l’entourage de Trump.

David Lammy et le réalisme progressiste

À l’occasion d’un entretien pour la revue Grand Continent, Lammy, en mai 2024, avait tracé les grandes lignes de ce qui serait la feuille de route du Foreign Office, si le Parti travailliste remportait les élections. Son approche, qu’il qualifie de « réalisme progressiste » consisterait en une forme de realpolitik tempérée et sous-tendue par des valeurs qui doivent inspirer l’action des Britanniques dans un monde qui souvent ne les partage pas[11]. il s’inspire, à cet égard, de la pensée de son prédécesseur au Foreign Office, Ernest Bevin, qui, selon lui, était à la fois réaliste et progressiste. Bevin était convaincu que seule une dissuasion forte ferait de l’Europe occidentale un environnement sûr, dans lequel l’état Providence de l’après-guerre pourrait se développer et prospérer.[12] La vision de Lammy s’appuie sur l’adhésion sincère à des causes favorables au progrès de l’humanité, telles que la défense de la démocratie, la promotion de l’État de droit, l’engagement à la réalisation des objectifs de développement durable des Nations-Unies et la lutte contre le changement climatique.

Pour ce juriste qui retrace ses origines familiales en Afrique occidentale, par le biais du commerce triangulaire des esclaves à destination du Guyana, le réalisme consiste à « prendre le monde tel qu’il est et non tel que nous souhaiterions qu’il soit »[13]. Dans cette optique, il importe de veiller à établir des partenariats sur des causes de progrès fondamentales, telles que la décarbonisation et la réduction de la pauvreté. L’approche du Secrétaire aux affaires étrangères, qui a grandi à Tottenham au nord de Londrès, dans la circonscription qu’il représente depuis 2000, et où se côtoient plus de 200 langues, répond à la volonté de dépasser les différences et de développer des relations qui transcendent les étiquettes de parti et les allégeances culturelles. À Washington, en amont de l’élection présidentielle, Lammy a multiplié les rencontres d’ordre privé avec d’éminents sénateurs républicains, parmi lesquels James David Vance, le futur Vice-président, Lyndsey Graham ainsi que le représentant Mike Turner et Mike Pompeo, l’ancien Secrétaire d’État des États-Unis (Secretary of State) sous le premier mandat de Trump. Il partage l’attachement à l’aspect personnel des relations sur la scène internationale avec Keir Starmer, qui a déclaré à l’occasion de sa rencontre avec Trump en septembre 2024  :

Je crois beaucoup aux relations personnelles sur la scène internationale. Je pense qu’il est très important de savoir qui est son homologue dans un pays donné, de le connaître personnellement et d’apprendre à le connaître en face-à-face [14].

Revitaliser la relation spéciale 

La qualité de la relation spéciale demeure à l’évidence un enjeu essentiel pour les gouvernements britanniques, quelle que soit leur couleur politique. Elle s’est appuyée naguère sur les liens en matière de renseignement et de défense avec pour objectif, avant le Brexit, de maintenir l’engagement de l’Amérique en Europe. 

Dans son discours de Zurich en 1946, Churchill a exposé clairement ses préférences en matière de politique étrangère en déclarant : « Si la Grande-Bretagne doit choisir entre l’Europe et le grand large (the open sea) elle doit toujours choisir le grand large. Le Royaume-Uni juge sans doute qu’il a encore trop d’intérêts commerciaux ainsi qu’en matière de défense avec les États-Unis pour reléguer au second plan l’alliance atlantique. Si l’on ajoute à cela les doutes quant à la stabilité du leadership européen, le moteur franco-allemand en panne et les graves difficultés politiques que traversent les deux pays, la garantie de la relation spéciale s’avère d’autant plus importante.

La sécurité dans l’indopacifique, y compris le pacte militaire Aukus[15] ainsi qu’une coordination renforcée de l’alliance des services de renseignement des Cinq Yeux (Five Eyes), Australie, Canada, Nouvelle-Zélande, Royaume-Uni et États-Unis, les technologies de défense, les sciences de la vie et l’intelligence artificielle sont les domaines d’intérêt commun aux deux pays, et ceux pour lesquels le Royaume-Uni est plus proche des positions réglementaires américaines.

Le pacte de sécurité AUKUS, signé le 15 septembre 2021, qui réunit les États-Unis, le Royaume-Uni et l’Australie, vise à développer une solide base de compétence dans les secteurs civil, militaire et industriel au profit de la marine australienne. Mais cet accord jugé coûteux continue à faire débat, tant pour sa logique stratégique que pour son efficacité réelle. De surcroît, les mécanismes sécuritaires mis en place dans l’indopacifique ont mis à mal les relations avec la Chine, qui y voit une marque d’hostilité à son égard, et le retour à une mentalité de guerre froide, voire l’instauration d’un OTAN asiatique.[16]

La victoire de Biden avait rétabli un certain alignement transatlantique sur de nombreux dossiers internationaux dans les domaines commercial, sécuritaire et climatique. Mais la victoire de Trump a profondément modifié la donne. Le Royaume-Uni dispose désormais de bien peu d’assurances et de leviers pour relancer l’alliance atlantique.

La Déclaration atlantique du 8 juin 2023, cosignée par Rishi Sunak et Joe Biden[17], réaffirmait le sens de la solidarité entre les États-Unis et la Grande-Bretagne contre toute attaque de l’étranger. Elle s’est inscrite dans l’héritage de la vision wilsonienne du Président Roosevelt avec l’attachement aux accords de libre-échange, à l’autodétermination des peuples, au désarmement et à une sécurité collective. Il est toutefois évident que les divergences sont profondes entre les deux pays sur bien des sujets, que ce soit les tarifs douaniers, le climat, l’OTAN ou les nouvelles technologies. Les initiatives de Trump dans tous ces domaines pourraient être très dommageables pour le Royaume-Uni.

De multiples points de désaccord

Le Brexit a aggravé la situation de l’Europe en matière de défense, dans la mesure où le départ britannique de l’Union européenne, appuyé par Trump, a signifié la perte d’une grande partie de ses capacités militaires, sur lesquelles l’Union européenne pouvait compter en cas de besoin. Dans son article de Foreign Affairs, David Lammy a déclaré que l’OTAN resterait le principal vecteur de la sécurité européenne et que la sécurité européenne serait la priorité du parti travailliste. Le retour de Trump constitue un élément nouveau majeur pour le Royaume-Uni en matière de sécurité, et tout particulièrement au sein de l’OTAN, dont il a contesté l’existence et n’en voit tout simplement pas l’utilité.

Le changement d’administration à Washington peut avoir des conséquences profondes sur la relation spéciale dans la mesure où les divergences sont désormais grandes sur bien des domaines, militaire, géopolitique, commercial, et environnemental entre les deux pays. Dans le nouveau contexte de tensions, de risque de dérapage verbal, et de volonté affirmée du futur président américain d’imposer ses vues, la marge de manœuvre du Royaume-Uni peut sembler considérablement réduite. De multiples points d’achoppement peuvent ainsi surgir et entraver le processus de renforcement des liens voulu par Starmer.

Le 8 juin 2020, la volonté de désengagement en Europe s’est traduite par la décision de Trump de retirer près de 12 000 soldats d’Allemagne. Elle a provoqué une mini crise transatlantique, et confronté les Européens et le Royaume-Uni au problème récurrent de leur dépendance militaire vis-à-vis des États-Unis. Pour justifier le retrait des troupes, Trump a invoqué le refus de Berlin de répondre à l’objectif consistant à consacrer au moins 2 % du PIB à la défense.

La décision éventuelle de remettre en question le principe de défense collective, en cas d’attaque d’un des États membres, inscrit à l’article 5 du traité de l’Atlantique nord, pourrait contraindre la Grande-Bretagne et l’Europe à assumer une part bien plus importante du fardeau de la sécurisation de leur propre territoire, bien au-delà des augmentations actuellement prévues.

Comme l’avait évoqué David Lammy en affirmant la nécessité pour les Européens d’assurer leur part du fardeau, les exigences américaines en matière d’augmentation des dépenses de défense des Européens seraient le prix à payer pour le maintien de l’OTAN. Cela signifierait pour le Premier ministre britannique un rééquilibrage des dépenses en faveur du budget de la défense, qui risquerait de se faire au détriment d’autres secteurs, tels que les services de santé et l’éducation, qui souffrent cruellement d’un manque d’investissements publics.

Dans le domaine de la géopolitique, si Trump s’est engagé à mettre fin aux guerres, les moyens qu’il serait prêt à utiliser pour y parvenir risquent d’aller à l’encontre du soutien indéfectible du Royaume-Uni à l’Ukraine que conservateurs et travaillistes ont témoigné. Il pourrait alors faire pression sur les Britanniques pour qu’ils acceptent des conditions défavorables à l’Ukraine.

Le gouvernement britannique a intensifié ses pressions sur Israël pour qu’il prenne conscience de la crise humanitaire dans la région de Gaza, et qu’il fasse preuve de retenue à l’égard de l’Iran, afin d’éviter l’engrenage des conflits dans la région. La position de Trump sur le conflit au Moyen-Orient, et en particulier sur le conflit entre Israël et le Hamas à Gaza et entre Israël et le Hezbollah au Liban peut jouer un rôle déterminant, mais son manque de cohérence sur ces sujets la rend totalement imprévisible.

Tout comme avec Washington et Bruxelles, le Premier ministre s’est engagé à renforcer les relations avec Pékin et des rencontres sont prévues avec les dirigeants chinois, à l’occasion de sa présence au banquet du Lord Mayor[18], Starmer a émis de vives critiques à l’égard du gouvernement précédent qui, dans de nombreux domaines, dont celui des relations avec la Chine, « est passé d’un extrême à l’autre ». Ce changement de ton risque d’être peu apprécié outre-Atlantique, où la rivalité entre les États-Unis et la Chine continue à s’intensifier et pourrait conduire Trump à tenter d’infléchir la politique commerciale de la Grande-Bretagne.

En contraignant le Royaume-Uni à s’adapter à un nouvel ordre mondial dicté par la vision trumpiste, il pourrait le conduire à une forme d’isolement par rapport à l’Union européenne et confirmer son rôle de grand facilitateur du Brexit.

Comme le déclare Duncan Edwards, président de British American business[19], la victoire de Trump a changé le paradigme du commerce international. Autant que sa démarche vis-à-vis des organisations internationales et des alliances, la politique commerciale du Président élu est un sujet d’inquiétude qui a conduit nombre de responsables politiques au Royaume-Uni comme en Europe à élaborer divers scénarios d’avenir.

Le rêve d’un accord de libre-échange avantageux pour la Grande-Bretagne, qui devait lui permettre de s’émanciper des réglementations européennes, n’est plus d’actualité, d’autant que l’allié atlantique s’est révélé être un néo-isolationniste, en décalage total par rapport aux idéaux et également aux intérêts américains[20] tels qu’ils étaient définis auparavant. À défaut de pouvoir associer l’Amérique à un programme ambitieux, la Grande-Bretagne devra défendre ses intérêts par le biais d’accords ad hoc autour de projets spécifiques.

L’objectif déclaré de Trump est avant tout de limiter les importations aux États-Unis en instaurant des droits de douane à hauteur de 10 % pour les produits européens et de 60 % pour les produits asiatiques. La menace qu’il brandit d’imposer de telles contraintes sur toutes les exportations britanniques à destination des États-Unis[21] pourrait, si elle se réalisait, d’après le Centre for trade inclusive policy de l’Université de Sussex[22], porter gravement atteinte aux échanges et à l’investissement au Royaume-Uni. Ces difficultés pourraient donner lieu à une perte de près de 22 milliards de livres sterling par an, en particulier dans les secteurs de la pêche et de l’énergie pétrolière[23]. D’après l’Institut national de recherche économique et sociale (NIESR)[24] les droits de douane de 10 % réduiraient la croissance prévue du PIB de 0,7 point de pourcentage en 2025 et entraîneraient une réduction de 1,4 point de pourcentage en 2026. Cela, d’après les experts, constituerait un choc d’une ampleur égale à celui du Brexit.

Tout en plaidant pour le libre-échange, le gouvernement Starmer cherchera sans doute à atténuer l’impact de l’augmentation des tarifs douaniers promise par le président américain, d’autant que ses exportations sont principalement axées sur les services. Mais tout accord commercial favorable avec les États-Unis risque de limiter les chances de renforcer les liens avec l’Union européenne et de nouveaux assouplissements dans les échanges commerciaux.

Le président américain pourrait également chercher à éloigner le Royaume-Uni de la zone européenne en matière de réglementation commerciale. Mais, comme le souligne Joe Reland, un mouvement inverse en faveur de l’alignement est en train de se mettre en place et les responsables britanniques sont tout à fait conscients que toute forme de divergence rendrait les échanges plus difficiles[25]. De plus, la divergence par rapport à la réglementation européenne, dans la plupart des cas, impliquerait pour la Grande-Bretagne une divergence avec l’Irlande du Nord, qui continue à appliquer une grande partie de la législation européenne dans le cadre de l’Accord de Windsor.

En 2020 Joe Biden s’était présenté à l’élection présidentielle sur la base d’un programme d’action climatique très ambitieux. Parmi ses décisions les plus marquantes, figure la signature de la loi phare intitulée Inflation Reduction Act en août 2022. Cette loi, qui consistait en une série de mesures favorables à l’environnement, ouvrait la voie à des investissements massifs dans les énergies propres, les véhicules électriques et la mise en place d’un cadre juridique en matière d’environnement. Biden avait également décidé de réduire d’au moins 50 % les émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030. Le retour de Trump remet toutes ces dispositions en question.

Le Président élu, qui s’est affirmé à plusieurs reprises comme un climatosceptique, s’est investi dans la réindustrialisation et le retour à des énergies polluantes et dommageables pour l’environnement, comme l’exploitation du gaz de schiste. C’est avec le slogan drill, baby, drill qu’il s’est engagé à poursuivre sa campagne de forages de combustibles fossiles aux États-Unis.

Son déni du changement climatique est jugé très inquiétant par le gouvernement Starmer, qui a adopté une approche plus interventionniste de l’énergie verte que les Premiers ministres conservateurs qui l’ont précédé.

Le développement de l’Intelligence artificielle (IA) a suscité des efforts à l’échelle mondiale pour élaborer des règles d’utilisation. Le Président Trump a déclaré qu’il envisageait de supprimer le décret du 30 octobre 2023 sur l’IA pris par l’administration Biden (Executive Order on Safe, Secure and Trustworthy Artificial Intelligence), qui était étroitement lié au sommet sur la sécurité de l’IA organisé par le Royaume-Uni en 2023. Cette décision mettrait les États-Unis en porte-à-faux vis-à-vis du gouvernement britannique, en matière de réglementation, a averti un lobbyiste britannique spécialisé dans les technologies. « Pour moi, les inconvénients sont très importants, pour le rôle du Royaume-Uni dans la technologie », a-t-il observé.[26]

Les grandes entreprises technologiques seront probablement encouragées par Trump à lutter contre les réglementations européennes du secteur, telles que la loi britannique sur la sécurité en ligne et le nouveau régulateur de l’unité des marchés numériques. Le contrôle des activités en ligne est un domaine dans lequel Elon Musk (le principal allié de M. Trump dans l’industrie technologique) qui a été nommé à la tête du nouveau département de l’efficacité gouvernementale, s’est déjà opposé avec violence au Royaume-Uni. Le propriétaire de X a comparé à plusieurs reprises le Royaume-Uni à l’Union soviétique pour son contrôle des discours offensants après les émeutes d’extrême droite qui se sont répandues dans le pays en août 2024[27].

Entre l’Europe et le grand large

La victoire du candidat républicain a suscité des réactions diverses au Royaume-Uni, comme dans le reste du monde. Selon un sondage réalisé par Yougov, les réactions des Britanniques à l’élection de Trump ont été majoritairement négatives. Ce sondage a fait, en outre, ressortir le clivage creusé par le Brexit au sein de la nation. Les souverainistes, partisans du Brexit, ont jugé le changement d’administration américaine propice à un rapprochement avec leur grand partenaire outre-Atlantique et à une relation spéciale raffermie. Les pro-européens ont vu dans le retour de Trump l’occasion de resserrer les liens entre le Royaume-Uni et l’Union européenne.

En encourageant le Brexit, en se retirant de l’Accord de Paris sur le climat ou en s’en prenant à certains dirigeants européens (comme en témoigne son refus de serrer la main d’Angela Merkel lors d’une rencontre à la Maison-Blanche le 17 mars 2017), Trump n’a cessé de creuser le fossé, entre les deux rives de l’Atlantique. Lors de sa visite à Londres à l’occasion du 75e anniversaire du débarquement en juin 2019, le nom de Trump a été conspué par une foule de manifestants, qui dénonçaient la menace de la mainmise de l’industrie de la santé américaine sur les services de santé britanniques, que l’accord de libre-échange entre les deux pays pourrait impliquer.

Avant la victoire du candidat républicain, la plupart des travaillistes envisageaient un avenir dans lequel ils se rapprocheraient de l’Union européenne avec la bénédiction de la Maison-Blanche et travailleraient ensemble sur des objectifs communs en matière de sécurité et de climat. Si le gouvernement britannique souhaite resserrer les liens avec l’UE, il a formellement exclu pour la Grande-Bretagne de revenir à toute forme d’association contraignante avec l’UE, que ce soit sous la forme du marché unique ou de l’union douanière[28].

Après la dissociation nette du Royaume-Uni du bloc européen, les autorités britanniques souhaitent obtenir une relation renforcée par le biais d’une forme d’association qui leur serait avantageuse. Il s’agirait d’un nouveau partenariat géopolitique, fondé sur des intérêts communs et une confiance mutuelle avec au centre un programme de sécurité ambitieux qui couvrirait non seulement la politique étrangère et de défense, mais aussi la sécurité économique et la sécurité climatique[29]. David Lammy, plaide pour le renforcement de l’axe franco-britannique en partant des Accords de Lancaster House[30]. Keir. Starmer et David Lammy, ministre des Affaires étrangères, s’efforcent de réinsérer le Royaume-Uni dans les structures de l’UE, principalement par le biais d’un nouveau pacte de sécurité. Le Secrétaire au Foreign Office déplore l’absence de mécanisme de dialogue entre le RU et l’UE, et a formulé le souhait de participer, de façon ponctuelle, aux réunions du Conseil des Affaires étrangères de l’UE.

Il ne fait aucun doute que la Grande-Bretagne ait tout avantage à se rapprocher de l’Union européenne, son partenaire principal avec laquelle elle vient tout juste de commencer à reconstruire des liens après le Brexit. Par ailleurs, il est exclu qu’elle consente à compromettre l’avenir de l’alliance atlantique. Comment saurait-elle concilier les deux approches inconciliables, celle de l’Union européenne et celle de l’Amérique de Trump ?

Dans son discours au Guildhall, les propos de Starmer ont été clairs :

“L’idée que nous devons choisir entre nos alliés. C’est une erreur de penser que nous serions soit avec l’Amérique, soit avec l’Europe. Je réfute absolument cette idée. Attlee n’a pas choisi entre les alliés. Churchill n’a pas choisi non plus. L’intérêt national exige que nous travaillions avec les deux.”

   Ne pas choisir son camp est également ce que préconise l’ancien ministre travailliste Peter Mandelson, pressenti pour être le prochain ambassadeur à Washington. Il juge que la Grande-Bretagne devra s’arranger pour « avoir le beurre et l’argent du beurre » en vertu de la théorie du cakism[31] que Theresa May a tenté de mettre en œuvre dans la négociation de la sortie du Royaume-Uni. Il lui faudra, à cet effet, réapprendre à naviguer ou plutôt à louvoyer entre l’Europe et le Grand Large, tout en faisant confiance à son soft power, son habileté diplomatique et son rayonnement culturel et linguistique.

Conclusion 

Au cours des premiers mis de son mandat, le Premier ministre a été confronté à un déferlement de violence urbaine[32] inédit, ainsi qu’à des critiques très virulentes à l’encontre de sa gestion des graves problèmes que rencontre le pays[33]. Après un été difficile, l’automne, marqué par l’élection de Trump, a laissé entrevoir des perspectives très problématiques à l’international, où les querelles commerciales, les accrochages diplomatiques et les problèmes de sécurité risquent fort de se succéder dans les prochaines années.

Comment la doctrine de Lammy saurait-elle résister à la pratique transactionnelle de Donald Trump, dont les accès de colère et les initiatives intempestives ont déjà eu raison des dispositions prises par les Britanniques. L’économiste et spécialiste de géopolitique, Michael O’Sullivan[34], à cet égard, se montre très pessimiste et n’exclut pas un « krach diplomatique ». Il observe qu’il est très difficile de concevoir une quelconque alchimie personnelle ou un terrain d’entente philosophique entre Sir Keir Starmer et Donald Trump. Un président inconstant et prompt à s’emporter violemment contre tous ceux qui paraissent s’opposer à ses desseins fera sans doute tout en son pouvoir pour obtenir ce qu’il veut.

Quant au rapprochement avec l’Union européenne, force est de constater que, outre les regrets exprimés par le Premier ministre à l’égard d’une négociation ratée du Brexit, le processus de normalisation de la relation entre le Royaume-Uni et l’Union européenne est à peine amorcé et un long chemin, semé d’embûches, reste à parcourir. Si Starmer espère pouvoir tirer son épingle du jeu, la politique étrangère du Royaume-Uni a de fortes chances de s’apparenter à un exercice d’équilibriste.


[1] Pauline Schnapper, « La relation spéciale dans le domaine de la défense » in La Relation spéciale Royaume-Uni/États-Unis entre mythe et réalité, 1945-1990, Institut d’études politiques de Lille, CRECIB, Vol. XII, n°1, Décembre 2002.

[2] Jeff Mason and Makini Brice, “Trump slams Handling of Brexit by UK’s May”, Reuters, 14 March 2019.

[3] Ces allégations faisaient suite à déclaration de l’ancien analyste de la CIA, Larry Johnson, selon laquelle le renseignement britannique aurait aidé l’administration d’Obama à espionner l’équipe de campagne de Trump. Dan Sabbagh and Patrick Wintour, “Trump repeats unproven claims of GCHQ spying”, The Guardian, 25 April 2019.

[4] Thibaud Harrois, “Towards ‘Global Britain’? Theresa May and the UK’s role in the World after Brexit”, Observatoire de la Société Britannique, 2018/21, p. 51-73.

[5] La polémique a été déclenchée par une publication sur Linkedin  de la responsable des opérations en ligne, Sofia Patel annonçant sa mission de coordinatrice de près de cent représentants du parti engagés à faire campagne pour Harris dans les Etats clés. Henry Zeffman, “How a LinkedIn post sparked a transatlantic row”, BBC, 23 October 2024.

[6] La plainte spécifiait également que des responsables du parti travailliste avaient assisté à la Convention démocrate, parmi lesquels figurait le chef de cabinet du Premier ministre, Morgan McKeenley.

[7] Complaint against the Labour Party of the United Kingdom and Harris for President for Making and Accepting Illegal Foreign National Contribution.

[8] Barney Davis, Sir Keir Starmer’ fondly recalls’ Trump meeting with ‘hearty congratulations’ in first call, Independent, 7 November 2024.

[9] Le terme de ‘relation spéciale’ a été utilisé pour la première fois par l’ancien Premier ministre Churchill dans son célèbre discours de Fulton le 15 mars 1946.Le Premier ministre appelait au renforcement de « l’association fraternelle des peuples de langue anglaise au moment où l’Union Soviétique était de plus en plus perçue comme un danger. Ce discours est aussi évoqué sous le nom de discours du rideau de fer (Iron curtain speech). https://www.nationalarchives.gov.uk/education/resources/cold-war-on-file/iron-curtain-speech/

[10] David Lammy, I’m a British Lawmaker. Here’s why I’m protesting Trump’s visit to the UK, Time, 10 juillet 2018.

[11] Jason Cowley, “The Lammy Doctrine”, The New Statesman, 26 June 2024;

[12] David Lammy, “The Case for Progressive Realism, Why Britain Must Chart a New Global Course”, Foreign Affairs May, Juin 2024.

[13] David Lammy, “The Case for Progressive Realism”, op. cit.

[14] Chris Mason, Isabella Allen,”Starmer meets Trump for the first time”, BBC, 27 September 2024.

[15] L’AUKUS est un pacte de défense tripartite signé entre le Royaume-Uni, l’Australie et les États-Unis le 15 septembre 2023. V. T. Harrois, « Le Royaume-Uni et l’AUKUS : « Global Britain » à l’œuvre ou stratégie de petit État ?, Observatoire du Brexit, 28 septembre 2021.

[16] Marianne Péron-Doise, « L’Aukus, un pacte militaire qui divise l’Indo-Pacifique », IRIS, 28 octobre 2024.

[17] La Déclaration atlantique, cosignée par le Président des Etats-Unis Joe Biden et le Premier ministre du Royaume-Uni Rishi Sunak, le 8 juin 2023, réaffirmait le sens de la solidarité entre les Etats-Unis et la Grande-Bretagne contre toute attaque de l’axe. Elle s’est inscrite dans l’héritage de la vision wilsonienne du Président Roosevelt avec l’attachement aux accords de libre-échange, l’auto-détermination des peuples, le désarmement et une sécurité collective (The Atlantic Declaration, Policy Paper, Prime Minister’s Office, 21juin 2023, https://www.gov.uk/government/publications/the-atlantic-declaration/the-atlantic-declaration).

[18] PM speech at Lord mayor’s Banquet, 2 décembre 202, https://www.gov.uk/government/speeches/pm-speech-at-lord-mayors-banquet-2-december-2024

[19] Duncan Edwards, “The Trump victory has changed the paradigm for international trade”, British American business, 14 November 2024.

[20] Charles Kupchan, “The Deep Roots of Trump’s Isolationism”, Foreign Affairs, September 9 2024.

[21] Le Président Trump a imposé en juin 2018 des tarifs douaniers sur certains produits européens, notamment l’acier et l’aluminium, en accusant l’Union européenne et la Chine de miner la puissance des États-Unis

[22] “Will Trump impose his tariffs? They could reduce the UK’s exports by £22 billions”, Center for Inclusive Trade Policy, 8 November 2024.

[23] Lucy Fisher, Peter Foster, Jim Pickard, Tim Bradshaw and Stephanie Stacey, “Trade, tech, defence: UK braces for policy flashpoints with Trump’s US”, Financial Times, 7 novembre 2024.

[24] Larry Elliott, “Trump tariffs would halve UK growth and push up prices says think tank”, The Guardian, 6 novembre 2024.

[25] Joël Reland, “Labour’s regulatory EU-turn”, UK in a Changing Europe, 13 November 2024. V. aussi Camille Bordère, So what?, n°33, Observatoire du Brexit, 30 novembre 2024.

[26] Robert Shrimsley, “Donald Trump, the final facilitator of Brexit”, Financial Times,14 novembre 2024.

[27] Harry Goodwin, Noa Hoffman, “Elon Musk compares UK to Soviet Union for crackdown on riot yobs spreading lies online after ‘civil war’ Starmet spat”, The Sun, 5 août 2024.

[28] PM speech at Lord Mayor’s Banquet, préc.

[29] V. Thibaud Harrois, « L’Integrated Review Refresh 2023 du Royaume-Uni : une stratégie raisonnable et cohérente ? », L’Année de la Défense Nationale-Ruptures stratégiques, 2024.

[30] Il s’agit de deux traités militaires conclus lors du sommet franco-britannique de Londres entre le Premier ministre David Cameron et le président français Nicolas Sarkozy.

[31] Robert Shrimsley, “Donald Trump, the final facilitator of Brexit”, préc.

[32] Marie-Claire Considère-Charon, “Emeutes au Royaume-Uni : un air irlandais ?” Observatoire du Brexit, 2 septembre 2024.

[33] Marie-Claire Considère-Charon,  « Réformer le Royaume-Uni ? », Politique étrangère, Hiver 2024.

[34] Micheal O’Sullivan, “The Diplomacy Crash”, The Levelling, What’s next after Globalization, 1er décembre 2024.

La maladie chronique du Brexit : retour sur les tensions dans les secteurs de la pêche et du transport routier

par Aurélien Antoine

Avec la très relative accalmie des tensions entre les Européens et les Britanniques sur la question de l’application du protocole nord-irlandais et de la libre circulation de certaines denrées périssables, le Brexit a moins occupé la une des journaux continentaux durant l’été. Même le négociateur en chef de la task force, Michel Barnier, semble avoir fait du Brexit de l’histoire ancienne en n’étant plus tellement attaché aux principes qu’il avait constamment promus pendant quatre ans afin de faire échec au cherry picking britannique. Laissant cois nombre d’observateurs, il a en effet considéré que l’Union européenne et l’Europe des droits de l’Homme devaient être plus respectueuses de la souveraineté des États.

De l’autre côté de la Manche, le Brexit faisait bien moins le « buzz » dans les médias et les réseaux sociaux. Progressivement, l’application de l’accord de commerce et de coopération, parce qu’il n’emporte pas une crise majeure similaire à celle des années 2016-2019, a souvent relégué le Brexit aux analyses des pages intérieures des quotidiens.

Ce constat n’empêche pas que les conséquences de la sortie du Royaumme-Uni de l’UE reviennent avec force sur le devant de la scène de façon périodique. Les oppositions sur l’attribution des autorisations de pêche britanniques aux marins français et le problème de main-d’œuvre dans le secteur du transport routier en sont la preuve. Le Royaume-Uni actuel souffrirait d’une espèce de maladie chronique – le Brexit – dont les crises se révèlent épisodiques, confirmant une fois de plus que le choix fait en 2016 serait une erreur.

La réflexion se doit toutefois de rappeler des aspects parfois omis dans des comptes-rendus qui contribuent à effacer la grande complexité du Brexit et de ses conséquences. Les tensions sur la pêche et la crise de l’acheminement des carburants en donnent de bonnes illustrations.

1. Le retour du conflit sur les licences de pêche

Le 28 septembre, la ministre française chargée de la mer a explicitement regretté le choix du gouvernement dirigé par Boris Johnson de distribuer qu’un nombre restreint d’autorisations de pêche pour l’accès aux eaux territoriales britanniques. Le précieux sésame n’a été octroyé qu’à douze flottes de pêche alors que Paris a prétendu qu’elle en avait sollicité 87. Selon Annick Girardin, « c’est un nouveau refus des Britanniques de mettre en application les conditions de l’accord du Brexit malgré tout le travail entrepris ensemble », notamment avec le terrain d’entente trouvé sur le front des quotas de pêche en juin dernier.

Il est indéniable que le fait que Londres limite à environ 15 % les réponses positives définitives aux demandes françaises constitue un signe de mauvaise volonté qui s’ajoute à la précarité de la situation des pêcheurs dans les eaux des îles de Jersey et Guenersey[1], dans un contexte où la France et le Royaume-Uni entretiennent des relations pour le moins électriques. Priti Patel, la ministre de l’Intérieur du gouvernement dirigé par Boris Johnson, avait annoncé de mesures toujours plus restrictives face à l’immigration illégale entre les deux pays, accusant au passage les autorités françaises de faire preuve de laxisme. À l’occasion du contentieux portant sur les sous-marins australiens, le président de la République Emmanuel Macron et le ministre des Affaires étrangères, Jean-Yves Le Drian, ont tout fait pour insister sur le rôle accessoire des Britanniques : le premier en ne rappelant pas l’ambassadeur français à Londres et le second en qualifiant le Royaume-Uni de « cinquième roue du carrosse » dans l’AUKUS. Boris Johnson a marqué son agacement face aux Français par médias interposés en leur demandant de se ressaisir et de le laisser tranquille, lui qui, pourtant n’hésite pas à jouer la fibre francophobe de ses compatriotes avec une certaine hypocrisie dans la mesure où il a toujours souligné son attachement à un pays dont il parle la langue.

À chaque crise sur la pêche, la France menace donc le Royaume-Uni de mesures de rétorsion. Outre le sujet migratoire, ceux de la fourniture d’énergie et de l’accueil des étudiants britanniques sont mis sur la table pour faire pression sur le gouvernement dirigé par Boris Johnson. Ce remake des tensions du printemps 2021 se traduit aussi par un appel de l’Exécutif français à un soutien fort de l’UE. Pourtant, Bruxelles s’en tient à l’expression de regrets pour un dossier qui n’est pas la priorité des autres États membres et dont l’importance économique est relative malgré sa sensibilité pour l’Europe du Nord. Juridiquement, la position très ferme de la France qui insiste sur la violation de l’accord de commerce et de coopération ne saurait masquer les ambiguïtés du texte au sujet de la pêche.

Deux dispositions de l’ACC sont en l’espèce pertinentes et force est d’admettre qu’elles ne permettent pas de lier la partie octroyant les autorisations à de critères prédéterminés, complètement objectifs et précis. L’annexe FISH.4 du Protocole sur l’accès aux eaux, joint à l’ACC stipule en son article 1er qu’« une période d’adaptation est instituée » et « s’étend du 1 janvier 2021 au 30 juin 2026 ». Cette phase transitoire s’applique aux navires remplissant une condition simple a priori, définie à l’article 2, § 1 qui précise que l’on entend par “navire remplissant les conditions” un navire d’une partie qui a pêché dans la zone mentionnée dans la phrase précédente pendant au moins quatre ans entre 2012 et 2016, ou son remplacement direct ». La clarté du texte n’est qu’apparente. Rien n’est dit sur la durée et la nature de la pêche dans les eaux concernées. La lecture de la documentation du gouvernement britannique confirme que l’appréciation de l’activité d’un navire se fait sur le fondement des preuves de l’accès aux zones d’exploitation apportées par le demandeur (par la Commission au nom des États membres en ce qui concerne l’UE). Lesdites demandes sont examinées par une autorité administrative (United Kingdom Single Issuing Authority). Le principal moyen permettant l’évaluation de l’activité est un système officiel de suivi dont les navires doivent être équipés (Vessel Monitoring System, VMS)[2]. Si tel n’est pas le cas, l’administration s’en remet à tout mécanisme d’identification automatique ou de traçage homologué afin de déterminer les zones dans lesquelles le bateau s’est rendu. En outre, l’UKSIA prend en compte diverses informations commerciales relatant l’effectivité de la pêche (livres de pêche, ventes réalisées, etc.).

Ce bref aperçu des preuves exigées par l’administration britannique démontre qu’elle dispose d’une marge de manœuvre pour octroyer ou non une licence, ce que l’on retrouve plus explicitement à l’article FISH.10 de l’ACC qui concerne l’accès aux eaux du Bailliage de Guernesey, du Bailliage de Jersey et de l’île de Man. En vertu de la stipulation « chaque Partie autorise les navires de l’autre Partie à pêcher dans ses eaux en fonction de l’ampleur et de la nature réelles de l’activité de pêche »[2], ampleur et réalité qui sont évaluées finalement assez librement par l’État. Néanmoins, les Britanniques comme les Européens doivent agir en toute bonne foi en retenant des modalités objectives et point trop restrictives dans la délivrance des licences. L’examen des documents britanniques et des administrations anglo-normandes ne laisse pas entrevoir une véritable mauvaise foi de leur part sur ce dossier (add. : voir l’émission de France Culture, Le temps du débat et les éclaircissements de Gregory Guida).

La France n’a donc pas complètement raison lorsqu’elle avance une violation flagrante de l’ACC que le gouvernement du Royaume-Uni prétend justement respecter à la lettre. Ce point explique pourquoi Paris n’obtient pas une mobilisation forte de ses partenaires de l’UE. En revanche, les autorités britanniques font sans doute preuve d’une mauvaise foi qui empoisonne un peu plus des relations diplomatiques marquées du sceau de la défiance. Dès lors, les affrontements dans le dossier de la pêche ne trouveront d’issue que sur le terrain politique. Ajoutons que le jeu de ping-pong diplomatique entre les deux partenaires sur tel ou tel dossier (et dont la tonalité est parfois puérile) finit souvent par trouver une résolution ainsi que l’illustre la coopération en matière de défense.

2. Les enseignements de la pénurie de main-d’œuvre dans le secteur du transport routier

En étant contraint de recourir à l’armée pour acheminer les carburants aux stations-service, le gouvernement britannique s’en est remis à une solution d’urgence qui témoigne une fois de plus de son impréparation dans l’appréhension des conséquences du Brexit. Dans le secteur du transport routier, la forte dépendance des États d’Europe de l’Ouest à l’égard de leurs voisins de l’Est aurait dû conduire le gouvernement de Boris Johnson à anticiper un risque de pénurie de main-d’œuvre pourtant inévitable.

Depuis l’entrée en vigueur de l’ACC, la libre circulation des personnes entre l’Union européenne et le Royaume-Uni est soumise à de nouvelles restrictions, en particulier pour l’obtention de visas de travail. Les formalités administratives et les conditions plus drastiques d’accès à un titre de séjour ont eu un impact considérable dans les secteurs recourant à une main-d’œuvre dite « peu qualifiée » comme celle employée dans le transport routier[3]. Ce phénomène a été amplifié par l’Immigration Act de 2020 qui vise explicitement à attirer des travailleurs à haut potentiel ou ayant un niveau élevé de diplôme. Aveuglé par une politique migratoire populiste soutenue par Priti Patel, l’Exécutif a fait fi des analyses des spécialistes de l’économie britannique qui connaît, comme bon nombre de sociétés occidentales, une insuffisance de main-d’œuvre dans les activités pénibles. Or le nouveau régime de la résidence de longue durée outre-Manche est fondé sur un système à points qui défavorise une immigration indispensable au fonctionnement de l’économie. La crise britannique nous rappelle que l’instrumentalisation de l’immigration (voire « l’hystérisation » de cette problématique porteuse électoralement) conduit à oublier qu’elle est nécessaire et demeure un signe de bonne santé économique. Elle est aussi une marque d’ouverture sociétale et d’humanisme quand elle est bien gérée, c’est-à-dire lorsque les autorités publiques ne se limitent pas à une conception purement matérialiste de l’immigration qui ne serait qu’une variable d’ajustement pour satisfaire les besoins de main-d’œuvre de tel ou tel secteur.

Ce constat ne saurait conduire à juger les nouvelles règles migratoires comme l’unique responsable de la situation actuelle. La covid-19 a poussé certains travailleurs à rentrer dans leur pays d’origine, tandis que les apprentis chauffeurs routiers n’ont pas toujours eu la possibilité de passer leur permis « poids lourd ». Plusieurs États de l’UE sont d’ailleurs soumis aux mêmes tensions sur leur marché du travail.

Sur un autre terrain, le manque de chauffeurs routiers n’est pas qu’une leçon pour un gouvernement britannique qui, jour après jour, montre son incurie, voire son amateurisme dans la gestion du Brexit. La crise en cause est aussi riche d’enseignements pour l’UE qui promeut un libre circulation des travailleurs en Europe sans que soit pris en compte ses conséquences du point de vue de la concurrence sociale entre les États membres.

Malgré une réforme en 2018 tentant de limiter le dumping social entre les États membres, les progrès en la matière ont été imparfaits puisque seuls les salaires des travailleurs détachés furent concernés et non les cotisations sociales[4]. Quoi qu’il en soit du droit commun actuel, le secteur routier est resté exclu du dispositif[5].

Le Royaume-Uni a largement profité de ce déséquilibre inhérent à la législation de l’UE. Déjà au début des années 2000, le pays a dû faire face à l’insuffisance de bras dans plusieurs secteurs d’activité dont l’agriculture. Alors Premier ministre, Tony Blair avait fait en sorte d’attirer la main-d’œuvre d’Europe de l’Est en s’appuyant sur les règles communautaires. Un afflux massif d’immigrés en a résulté sans que des dispositifs d’accompagnement (politiques, sociaux et économiques, en particulier dans les régions les plus pauvres de l’Angleterre) n’aient été envisagés. À l’époque des débats sur le Brexit, l’ancien locataire du 10 Downing Street avait lui-même reconnu qu’il avait fait une erreur en se limitant à une vision purement économique de l’immigration à bas coût, empêchant par là même l’augmentation des salaires dans les secteurs concernés. Une part des citoyens britanniques victimes du dumping social a, malheureusement, a nourri une vive hostilité à l’égard d’immigrés sous-payés. Nous savons que c’est l’une des raisons majeures du vote en faveur du Brexit. Si ce sentiment xénophobe est odieux, les motifs qui l’ont nourri méritent d’être discutés. Les carences de l’Europe sociale en font partie, quand bien même l’UE a aidé plusieurs régions britanniques frappées par les crises industrielles à se relever et que le volet social de la construction communautaire existe (via le Charte sociale européenne notamment). Le statut particulier que l’UE et ses États membres (qui y ont aussi trouvé leur intérêt) ont consenti au Royaume-Uni sur le chapitre social lui a permis de poursuivre une politique de flexibilité du marché du travail, synonyme d’emploi précaire et de rémunération faible.

Le Brexit n’a pour l’heure pas conduit à une évolution générale favorable aux droits des salariés au Royaume-Uni, mais la pénurie de travailleurs dans le secteur routier a immédiatement obligé le gouvernement à proposer une revalorisation des traitements des chauffeurs, ce que plusieurs entrepreneurs avaient déjà fait comme l’a montré un reportage du Monde il y a quelques semaines. Si l’on devait se faire l’avocat du diable de l’UE, nous nous interrogerions sur le point de savoir si une telle option aurait été mise sur la table si les règles européennes avaient continué de prévaloir outre-Manche. Voilà, une fois de plus, révélés tous les paradoxes du Brexit. Il affaiblit l’économie du Royaume-Uni et rend incontestablement plus difficile la vie de ses citoyens, mais elle impose aussi de se poser de bonnes questions sur les insuffisances de l’UE, en l’espèce la rémunération des travailleurs peu qualifiés et le nivellement par le bas des exigences sociales.


[1] Comme le rappelle le quotidien Le Monde avec l’AFP de « nombreuses licences provisoires » ont éxpiré le 30 septembre. « Dans un geste d’apaisement, le gouvernement de Jersey (…) a annoncé, vendredi, qu’il octroierait des autorisations à des bateaux de l’UE. Il renouvellera également des licences provisoires qui expirent dans quarante-huit heures, jusqu’au 31 janvier 2022, pour ceux qui peinent à rassembler les justificatifs demandés (…). De son côté, Guernesey renouvelle de mois en mois les licences provisoires. Au total, Paris attend encore des réponses pour 169 demandes d’autorisations définitives à Jersey, et 168 à Guernesey. »

[2] Système dont les petits chalutiers ne disposent pas forcément en raison d’une pêche plus limitée.

[3] L’article se poursuit ainsi « dont il peut être démontré qu’elle a été exercée au cours de la période débutant le 1er  février 2017 et se terminant le 31 janvier 2020 par des navires éligibles de l’autre Partie dans ses eaux et selon les dispositions du traité existantes au 31 janvier 2020. »

[4] Les postes qualifiés dans plusieurs branches sont aussi touchés, comme dans l’agroalimentaire, phénomène qui touche l’ensemble des États européens.

[5] Directive 96/71/CE du 16 décembre 1996 concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services, modifiée par la Directive (UE) 2018/957 du 28 juin 2018

[6] Directive (UE) 2020/1057 du 15 juillet 2020 établissant des règles spécifiques en ce qui concerne la directive 96/71/CE et la directive 2014/67/UE pour le détachement de conducteurs dans le secteur du transport routier et modifiant la directive 2006/22/CE quant aux exigences en matière de contrôle et le règlement (UE) 1024/2012.

Le Royaume-Uni et l’AUKUS : « Global Britain » à l’œuvre ou stratégie de petit État ?

Par Thibaud Harrois, Maître de conférences à l’Université Sorbonne Nouvelle

Il est relativement rare que l’annonce de la signature d’un accord de partenariat de sécurité fasse l’objet de réactions politiques négatives et de commentaires dans les médias comme ce fut le cas après le 15 septembre 2021. Ce jour-là, l’Australie, le Royaume-Uni et les États-Unis ont annoncé la formation d’un nouveau partenariat de sécurité trilatéral, appelé AUKUS (Australia, United Kingdom, United States)[1]. Parmi les premières décisions prises dans le cadre de ce nouveau partenariat, la signature d’un accord en vue de doter l’Australie de sous-marins à propulsion nucléaire a été à l’origine de vives tensions avec la France. L’annonce par le président américain Joe Biden, le Premier ministre britannique Boris Johnson et le Premier ministre australien Scott Morrison a en effet pris le gouvernement français au dépourvu. C’est avec le groupe français Naval Group que l’Australie avait signé en 2016 un accord en vue de la construction de sous-marins à propulsion conventionnelle (non nucléaire). Ce contrat était l’un des plus gros signés par la France dans le domaine de l’armement et devait conforter la stratégie française dans la zone indopacifique[2]. Le fait que Paris n’ait pas été informée en amont de l’annonce de la Maison-Blanche et de l’annulation de l’accord avec Canberra a été vécu comme une trahison. Le sentiment d’humiliation est d’autant plus fort que cette annonce est l’aboutissement de plusieurs mois de collaboration secrète entre l’Australie, le Royaume-Uni et les États-Unis, pendant lesquels ils ont consciemment et délibérément omis d’avertir la France de leur projet. Le Premier ministre australien avait ainsi été reçu par l’Élysée lors d’une visite officielle en juin 2021 et l’importance des relations franco-australiennes, y compris dans le cadre du programme de production de sous-marins, avait été réaffirmée par Jean-Yves Le Drian, Florence Parly et Peter Dutton (ministre de la défense australien) le 30 août, à peine deux semaines avant l’annonce du partenariat trilatéral[3]. Jean-Yves Le Drian a qualifié la démarche des alliés de « coup dans le dos[4] » et la France a aussitôt rappelé pour consultations ses ambassadeurs à Washington et à Canberra, mais pas à Londres.

Pourtant, l’AUKUS est bien un accord trilatéral, et l’on peut dès lors s’interroger sur le rôle joué par le Royaume-Uni dans la conclusion de ce partenariat, ainsi que sur ses retombées, tant positives et attendues que potentiellement négatives. Dans le contexte de l’après-Brexit, la Grande-Bretagne cherche à redéfinir son rôle sur la scène internationale et peine à donner de la substance au discours sur « Global Britain ». En août 2021, la décision américaine de quitter l’Afghanistan a été prise sans concertation avec ses alliés, renforçant les doutes sur l’état de la « relation spéciale » anglo-américaine. L’ancienne première ministre Theresa May s’était alors indignée : « Où est ‘Global Britain’ dans les rues de Kaboul ? », critiquant vertement le gouvernement pour sa gestion de la crise, la politique étrangère britannique étant remise en cause, y compris au sein des rangs conservateurs[5]. Un mois plus tard, la signature de l’AUKUS est l’occasion pour Boris Johnson de corriger l’image renvoyée par l’évacuation d’Afghanistan. Mais en alignant de plus en plus sa stratégie indopacifique sur celle des États-Unis, l’on peut se demander si le Royaume-Uni est en effet en voie de réaffirmer sa place sur la scène internationale ou bien si, au contraire, il confirme son statut de petit État, dépendant des choix de Washington et servant de relais avec d’autres États avec lesquels il entretient des liens historiques, en l’occurrence l’Australie.

L’AUKUS apparaît en effet comme le sacre de l’Anglosphere, horizon idéalisé des partisans du Brexit, et conforte le rôle joué par les Britanniques dans la zone Indopacifique. Mais les tensions qu’il a engendrées, avec la France et plus largement l’UE, compliquent en réalité encore la situation du Royaume-Uni vis-à-vis de ses alliés géographiquement les plus proches dont il continue de partager les enjeux stratégiques.

L’Anglosphere : un mirage pour le Royaume-Uni post-Brexit ?

Dès avant 2016, l’enjeu pour les partisans du Brexit était de convaincre les électeurs que le Royaume-Uni avait un rôle à jouer sur la scène internationale au-delà de l’horizon européen. Les eurosceptiques ont longtemps mis en avant le rôle que pouvait jouer les pays de l’ « Anglosphere » avec lesquels le Royaume-Uni partagerait une histoire commune, une langue commune, mais aussi une culture politique comparable. Force est de reconnaître que des pays comme les États-Unis, l’Australie, mais aussi le Canada ou la Nouvelle-Zélande partagent un héritage protestant, des valeurs libérales, ainsi qu’un attachement au libre-échange et à la démocratie. Si le terme d’ « Anglosphere » est parfois utilisé pour faire référence aux pays du Commonwealth et aux anciennes colonies britanniques comme l’Inde, Singapour ou Hong Kong, il fait plus fréquemment référence au « vieux Commonwealth blanc » (Royaume-Uni, Canada, Australie, Nouvelle-Zélande), auxquels on ajoute les États-Unis.

Bien que l’on puisse trouver l’origine de cette notion dans l’idée d’une Fédération impériale, populaire à la fin du XIXe siècle, ce n’est en réalité qu’au début du XXIe siècle qu’elle s’imposa dans les cercles eurosceptiques. L’historien Robert Conquest arguait dans Reflections on a Ravaged Century, publié en 2001, qu’une union de l’Anglosphere était possible, plus forte qu’une alliance, sans être une fédération. James C. Bennett, dans The Anglosphere Challenge: Why the English-Speaking Nations Will Lead the Way in the Twenty-First Century, publié en 2004, pensait qu’une histoire, une culture et une langue communes plaçaient l’Anglosphere dans une situation idéale pour saisir les opportunités technologiques, sociales et économiques qui s’offraient à elle au XXIe siècle. À la même période, les eurosceptiques ajoutaient que le soutien unanime du Royaume-Uni, de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande à l’intervention américaine en Irak était un signe évident que les Britanniques avaient plus d’intérêts en commun avec l’Anglosphere qu’avec une Europe alors divisée et quelque peu hostile.

L’idée d’un rapprochement avec l’Anglosphere inspira également le gouvernement conservateur de David Cameron, et son ministre des Affaires étrangères, William Hague. Mais ce sont surtout les plus eurosceptiques au sein du parti, comme Boris Johnson, alors maire de Londres, qui exprimaient leur frustration vis-à-vis de l’UE en appelant à tisser des liens plus étroits avec l’Australie[6]. La notion d’Anglosphere n’a jamais vraiment été utilisée dans le discours de politique étrangère américain, mais le concept a eu plus d’écho auprès des gouvernements conservateurs au pouvoir en Australie, au Canada et en Nouvelle-Zélande au tournant des années 2010. Néanmoins, le CANZUK (Canada, Australie, Nouvelle-Zélande, Royaume-Uni) n’est jamais devenu une association formelle reposant sur des traités quadripartites. Et le gouvernement britannique de David Cameron n’y voyait qu’un complément à l’appartenance à l’UE, et non une possible alternative. Au contraire, les Brexiters, l’UKIP en tête, voyait dans l’Anglosphere une occasion de rejeter les valeurs et les normes européennes d’inspiration sociale-démocrate en faveur de valeurs néolibérales prétendument partagées par ces États.

Après le référendum de 2016, l’idée d’un renforcement des liens avec les pays de l’Anglosphere est passée du statut d’aspiration marginale à celui de politique au cœur du projet de « Global Britain », visant à redéfinir les relations diplomatiques, commerciales et de sécurité du Royaume-Uni. Dès le discours de Lancaster House de 2017, la Première ministre Theresa May insistait sur la façon dont l’histoire et la culture pouvaient être utilisées pour « forger des relations aussi bien avec de vieux amis que de nouveaux alliés[7] ». À l’époque, il était attendu que de nouveaux accords commerciaux soient signés relativement rapidement avec l’Australie, le Canada, la Nouvelle-Zélande, mais aussi l’Inde et les États-Unis. Le Royaume-Uni et la Nouvelle-Zélande s’apprêtent d’ailleurs à signer un accord commercial fin 2021, faisant suite à celui signé avec l’Australie en juin 2021. En revanche, Boris Johnson a dû reconnaître en septembre 2021 que l’accord tant attendu avec Washington ne verrait probablement pas le jour avant 2024[8].

Ce qui se joue autour de l’AUKUS dépasse ainsi le seul enjeu de livraison de sous-marins à la flotte australienne. Pour les Britanniques, il s’agit par-dessus tout de conforter le rôle qu’ils entendent jouer auprès de Washington et de Canberra, mais aussi de convaincre les autres pays de la zone indopacifique du rôle que le Royaume-Uni entend y jouer, tant dans les relations commerciales que pour la sécurité de la région.

L’AUKUS et la stratégie indopacifique du Royaume-Uni

La création de l’AUKUS s’inscrit dans la continuité de décisions stratégiques américaines amorcées par l’administration Obama. Le « pivot » vers l’Asie-Pacifique, région que l’on envisage plus largement aujourd’hui sous le terme d’Indopacifique, a été confirmé par l’administration actuelle de Joe Biden. L’accord sur les sous-marins n’est en réalité qu’une facette d’une coopération qui concerne des domaines aussi variés que les capacités cyber, l’intelligence artificielle ou les technologies quantiques[9]. L’adversaire visé par l’AUKUS, jamais mentionné dans la déclaration du 15 septembre, est évidemment la Chine.

La participation britannique à l’AUKUS est ainsi cohérente avec les objectifs fixés par la nouvelle Revue intégrée publiée par le gouvernement Johnson. Le document stratégique de 2021 détaille quelques-uns des objectifs et des moyens associés au « tournant » vers l’Indopacifique voulu par Londres. Il convient de rappeler que le Royaume-Uni est déjà un acteur de la sécurité et de la défense dans la région, notamment grâce aux accords auxquels il participe, comme le Five Power Defence Agreement (FPDA) avec la Malaisie, Singapour, l’Australie et la Nouvelle-Zélande, ou l’alliance informelle des « Five Eyes » dans le domaine du renseignement, avec l’Australie, la Nouvelle-Zélande, les États-Unis et le Canada. Militairement, la présence britannique reste limitée dans la région. La garnison de Brunei, qui comporte un millier de membres, est la dernière force britannique permanente de la région, si l’on exclut la base de Diego Garcia. Cependant, en faisant de l’Asie la destination du voyage inaugural de son nouveau porte-avions, le HMS Queen Elizabeth, la Grande-Bretagne espérait donner une résonnance concrète au discours sur « Global Britain » et signaler son intention de renforcer sa présence dans la région. Mais le « tournant » vers l’Indopacifique décrit dans la Revue intégrée était quelque peu remis en cause par les moyens limités à la disposition des forces armées suite aux annonces du Defence Command Paper de 2021.

On peut ainsi interpréter l’AUKUS comme une nouvelle façon pour les Britanniques de monter qu’ils figurent parmi les principaux acteurs de la sécurité dans la zone indopacifique, prêts à résister à une Chine toujours plus expansionniste. Cependant, l’AUKUS semble également confirmer que la stratégie britannique, loin d’être celle d’une puissance, même moyenne, libérée des prétendus freins imposés par son appartenance à l’UE, ressemble de plus en plus à celle d’un petit État, contraint de suivre les priorités définies par une puissance de premier rang, en l’occurrence les États-Unis, et ne pouvant prouver sa valeur qu’en jouant le rôle d’intermédiaire avec d’autres puissances régionales, ici l’Australie. L’erreur de l’AUKUS, que la crise diplomatique qui a suivi la déclaration du 15 septembre a mis en exergue, est de faire fi d’autres possibles coopérations pour la sécurité de l’Indopacifique, en tenant à l’écart des alliés comme la France. Le secret qui a entouré les négociations préalables à la signature de ce nouvel accord est le signe manifeste d’une lecture erronée du rôle que Paris joue déjà dans la région et complique inutilement les relations avec la seule autre puissance européenne à la taille et aux ambitions comparables à celles du Royaume-Uni.

L’Indopacifique et la coopération franco-britannique : une rivalité irraisonnable

La France a volontairement minimisé le rôle joué par le Royaume-Uni dans le nouveau partenariat de sécurité, considérant l’implication britannique dans l’AUKUS comme une occasion pour le gouvernement de se faire valoir principalement sur la scène politique intérieure alors que les conséquences négatives du Brexit sont de plus en plus évidentes pour l’électorat. Cela n’a pas empêché les événements de septembre 2021 de provoquer le report du sommet des ministres franco-britanniques de la Défense, nouveau symptôme des tensions qui existent dans les relations politiques entre Paris et Londres depuis 2016. Mais cette annulation qui n’en porte pas le nom souligne également le fait que la relation franco-britannique repose désormais aussi sur l’état de la coopération entre les deux États dans la zone indopacifique.

En effet, les ambitions communes listées par les l’Australie, le Royaume-Uni et les États-Unis n’entrent pas en contradiction avec le rôle que la France assume dans la région et le renforcement de la coopération entre Paris et Londres figure même parmi les objectifs de la Revue intégrée[10]. En effet, la France et le Royaume-Uni sont deux États au statut comparable : puissances nucléaires, membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU, avec une implication historique dans la région indopacifique. Il n’est pas nouveau que les deux États entrent en concurrence dans le domaine de l’industrie et des contrats qui y sont associés. Mais la crise actuelle, dont le gouvernement Johnson entend profiter nationalement pour asseoir sa popularité, n’est en réalité pas dans l’intérêt stratégique du Royaume-Uni. Il conviendrait en effet de ne pas insulter l’avenir en se privant d’emblée d’associer à terme Paris aux projets de l’AUKUS. L’appel téléphonique entre Joe Biden et Emmanuel Macron entrouvre la possibilité d’une telle coopération en reconnaissant le rôle joué par la France, et plus largement l’UE, dans la région[11]. Au contraire, en jetant de l’huile sur le feu dans ses déclarations publiques, Boris Johnson ne résout rien[12]. Le risque serait que la situation ne se dégrade encore et nuise à la relation bilatérale, tant dans la zone indopacifique qu’en Europe. Par ricochet, cette crise pourrait également nuire à l’OTAN, alors que se pose la question de ce que pourrait signifier concrètement une « autonomie stratégique » européenne voulue par Emmanuel Macron.

Mais l’unité européenne sur la question est encore loin d’être atteinte. Dans la crise diplomatique actuelle, la France a bien reçu le soutien de la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen, ainsi que du Haut représentant Josep Borrell, mais la réaction des États-membres a été tout sauf unanime, la Première ministre danoise Mette Frederiksen critiquant par exemple les discours pouvant nuire à la relation transatlantique[13].

De façon très concrète, la lecture de la stratégie européenne pour l’Indopacifique, publiée le même jour que l’annonce de l’AUKUS, montre que l’UE n’aspire pas à jouer un rôle prépondérant dans le domaine de la défense[14]. À défaut d’une politique coordonnée entre alliés européens dans la région, la France souhaiterait renforcer ses liens avec d’autres États, comme le Japon et l’Inde. Mais ces pays étant eux-mêmes liés à l’Australie et aux États-Unis au sein du Quad (Quadrilateral Security Dialogue), l’intérêt de la France semblerait plutôt se situer du côté d’un rapprochement avec l’AUKUS. Si cette éventualité semble difficile à envisager à court terme compte tenu des tensions actuelles, il s’agirait en réalité d’un choix raisonnable pour l’avenir de la stratégie française dans l’Indopacifique. Il s’agit en particulier pour la France de confirmer l’importance de la relation franco-britannique pour faire face aux inquiétudes liées à la montée en puissance de la Chine. Ensemble, Paris et Londres pourront mieux faire valoir leur point de vue auprès des États-Unis, dont la politique étrangère ne fait pour le moment pas grand cas de ses alliés européens.

Conclusion

Le secret qui a entouré le nouveau partenariat de sécurité entre l’Australie, le Royaume-Uni et les États-Unis fut à l’origine de la crise diplomatique actuelle avec la France. Cependant, la cohérence entre la stratégie française dans la région indopacifique et celle qui préside à la formation de l’AUKUS aurait pu conduire à y associer Paris. Boris Johnson est le seul des trois dirigeants de l’AUKUS qui a cherché à tirer profit de la crise actuelle pour accroître son aura nationale. Mais le prix est élevé pour le Royaume-Uni. Certes, l’AUKUS peut être vu comme le sacre des liens avec l’Anglosphere. Mais vouloir opposer celle-ci au partenariat franco-britannique n’a guère de sens tant le statut et les aspirations de Paris et Londres sont proches. L’alignement en cours avec la stratégie américaine réduit le statut de la Grande-Bretagne à celui de petit État, toujours plus dépendant d’une puissance de premier plan qui n’a, de plus, que peu de considération pour ses alliés, comme la crise afghane l’a montré. Dès lors, sans lien fort entre les deux principales puissances européennes, l’une comme l’autre risque de voir son statut déjà fragile sur la scène internationale davantage encore remis en cause.

Bibliographie

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[1] Joe Biden, Boris Johnson, Scott Morrison, déclaration conjointe, 15 septembre 2021. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/15/joint-leaders-statement-on-aukus/

[2] Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, La stratégie de la France dans l’Indopacifique, 2021. https://www.elysee.fr/admin/upload/default/0001/10/c3852600ccbecbccb2fa05ecf147fa307a79ac17.pdf

[3] Minister for Foreign Affairs, « Inaugural Australia-France 2+2 Ministerial Consultations », foreignminister.gov.au, 30 août 2021. https://www.foreignminister.gov.au/minister/marise-payne/media-release/inaugural-australia-france-22-ministerial-consultations

[4] « Jean-Yves Le Drian dénonce ‘un coup dans le dos’ après la rupture du contrat des sous-marins par l’Australie », francetvinfo.fr, 16 septembre 2021. https://www.francetvinfo.fr/economie/emploi/metiers/armee-et-securite/rupture-du-contrat-des-sous-marins-par-l-australie-c-est-un-coup-dans-le-dos-denonce-jean-yves-ledrian_4770743.html

[5] Andrew Rawnsley, « Boris Johnson’s Global Britain is exposed as impotent and friendless by Afghanistan », The Guardian, 22 août 2021. https://www.theguardian.com/commentisfree/2021/aug/22/boris-johnson-global-britain-exposed-impotent-friendless-afghanistan

[6] Boris Johnson, « Stuff the EU, auld alliance serves us well », The Daily Telegraph, 25 août 2013. https://www.smh.com.au/opinion/stuff-the-eu-auld-alliance-serves-us-well-20130826-2sm6g.html

[7] Theresa May, discours, Lancaster House, Londres, 17 janvier 2017. https://www.gov.uk/government/speeches/the-governments-negotiating-objectives-for-exiting-the-eu-pm-speech

[8] Heather Stewart, « Britain’s hopes of early post-Brexit trade deal with US appear dashed », The Guardian, 21 septembre 2021. https://www.theguardian.com/politics/2021/sep/21/britains-hopes-of-early-post-brexit-trade-deal-with-us-appear-dashed

[9] Joe Biden, Boris Johnson, Scott Morrison, déclaration conjointe, 15 septembre 2021. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/15/joint-leaders-statement-on-aukus/

[10] HM Government, Global Britain in a competitive age: Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy, CP 403, Londres: Stationery Office, 2021, p. 66. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/975077/Global_Britain_in_a_Competitive_Age-_the_Integrated_Review_of_Security__Defence__Development_and_Foreign_Policy.pdf

[11] Joe Biden, Emmanuel Macron, déclaration conjointe, 22 septembre 2021. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/22/joint-statement-on-the-phone-call-between-president-biden-and-president-macron/

[12] « Boris Johnson tells Macron: Donnez-moi un break over new pact », bbc.com, 23 septembre 2021. https://www.bbc.com/news/uk-58654624

[13] Philip Flores, « Mette Frederiksen in Sensationally Outspoken Criticism of EU Leaders », politiken.dk, 22 septembre 2021. https://politiken.dk/udland/art8390637/Mette-Frederiksen-in-Sensationally-Outspoken-Criticism-of-EU-Leaders?shareToken=4zSkfRAAjF7A

[14] European Commission, The EU strategy for cooperation in the Indo-Pacific, JOIN (2021) 24 final, 16 septembre 2021. https://eeas.europa.eu/sites/default/files/jointcommunication_2021_24_1_en.pdf