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Un plan B comme… Brouillard

London Fog

Parmi les particularités qui font le charme de Londres, le « fog » est l’une des plus connues. Si, ce 21 janvier, ce ne fut pas un « foggy day in London town », ce fut indéniablement un nouvel épisode brumeux à la Chambre des Communes après l’intervention de Mme May à la Chambre pour convaincre de sa démarche vers un plan B. Moins poétiques, certains ne se priveront pas de juger ce énième grand oral de la Première ministre comme un exercice d’enfumage.

L’exposé de Mme May était structuré autour de six propositions :

  • La volonté d’éviter le no deal, sans l’exclure. La seule alternative est l’accord négocié en novembre.
  • Malgré le soutien de tous les partis d’opposition, un second référendum est écarté, tout comme la révocation unilatérale du Brexit.
  • Le rejet de toute remise en cause des accords du Vendredi Saint de 1998 et l’engagement de nouvelles négociations avec l’Union européenne sur le filet de sécurité pour éviter le rétablissement d’une frontière dure entre les deux Irlande (backstop).
  • Inclure les parlementaires dans le futur processus de négociation de l’accord commercial (et dont les grandes lignes sont tracées dans la déclaration politique de la fin novembre 2018).
  • La préservation des standards en matière de législation sociale et environnementale.
  • La garantie que les citoyens européens installés au Royaume-Uni verront leur situation préservée, y compris en cas de no deal. En signe de bonne volonté, Mme May a indiquéque les frais de 65 £ exigés des citoyens européens établis au Royaume-Uni pour obtenir le statut de résident étaient écartés.

Ces précisions n’ont rien d’inédit et ne sont que la compilation des positions récentes de la Première ministre. Si rien ne bouge lors du débat parlementaire à venir, Mme May pourrait donc présenter une motion identique à celle qui l’a été le 15 janvier. Or, selon le traité d’Erskine May, le Gouvernement ne saurait présenter à deux reprises le même texte au Parlement. Ce n’est pas une règle absolue et elle pourrait être aisément contournée en modifiant à la marge la motion ou en arguant d’un changement de circonstances. C’est d’ailleurs sans doute ce sur quoi table la Première ministre : mettre au pied du mur les tories pour aboutir, finalement, à l’adoption du deal arraché durant l’automne 2018. Elle continue de jouer la montre en renvoyant dos à dos les MPs de la majorité et ceux de l’Opposition. Aux conservateurs, elle explique que le rejet de l’accord signifierait ne jamais sortir de l’UE. À l’opposition, elle soutient que son hostilité provoquerait le no deal.

Une fois révélé le contenu relativement limité du propos de la Première ministre et sa tactique désormais bien connue, quelques rappels procéduraux ne sont pas inutiles pour appréhender les prochaines étapes du Brexit. La nature des échanges du 21 janvier était passablement floue, notamment sur le point de savoir s’ils devaient déboucher sur un second « meaningful vote ». Durant le week-end, le Gouvernement a éclairci ce point en indiquant que tel ne serait pas le cas. Mme May a évité tout nouveau vote significatif sur l’avenir de projet d’accord qui avait été négocié au terme de 18 mois de discussions en jouant des marges de manœuvre qui résultent de l’application de la section 13 de la loi de sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne de 2018. En effet, le texte se contente d’imposer à l’Exécutif de revenir devant le Parlement pour expliquer sa stratégie en cas d’échec du meaningful vote (section 13, §§ 4 à 6), ou en cas de no deal avéré au 21 janvier (section 13, §§ 7 à 12). La situation actuelle relève de la première hypothèse, la seconde étant désormais inapplicable puisqu’il y a bien eu un deal présenté au Parlement avant le 21 janvier. Qu’impose la loi en cas de rejet du vote significatif ? Que le Gouvernement présente dans un délai de 21 jours (ramené à trois jours sous l’effet d’un amendement de Dominic Grieve) suivant le rejet une déclaration expliquant comment il compte procéder pour mener à bien le Brexit. S’en suit le dépôt d’une motion en termes neutres dans les sept jours de session parlementaire suivant la publication de ladite déclaration. La déclaration est ensuite « examinée » par la Chambre des Communes (section 13, § 6). Il y a ici un glissement par rapport aux conditions fixées par la section 13, § 1, qui a été appliquée le 15 janvier dernier. Ce paragraphe indiquait explicitement que « l’accord négocié et la déclaration politique sur la relation future » sont « approuvés par une résolution de la Chambre des Communes sur la base de la motion déposée par un ministre de la Couronne ». La section 13, § 6 paraît plus souple que le § 4. Il ne s’agit que d’une apparence, car en droit parlementaire britannique, les motions sont systématiquement suivies d’un vote (cette implication découle de l’expression « to move a motion »). Le calendrier sera le suivant : la déclaration écrite ayant été actée le 21 janvier, la discussion parlementaire se tiendra le 29 janvier. Le vote sur l’ensemble devrait suivre dans la foulée. L’agenda précis des débats n’est pas connu, ni les amendements qui seront retenus.

Qu’en est-il, justement, des amendements à la motion ? Depuis les débats du premier « meaningful vote » et l’amendement de Dominic Grieve relatif à son déroulement, les motions dont il s’agit peuvent être modifiées en fonction des amendements que le Speaker aura retenus. Il n’en demeure pas moins que, juridiquement, le Gouvernement peut ne pas en tenir compte même s’ils sont adoptés par les MPs. Une telle manœuvre serait risquée politiquement.

Le principal débat qui anime désormais Westminster est le suivant : les MPs peuvent-ils contraindre le Gouvernement d’éviter le no deal en exigeant la mise aux voix d’une nouvelle loi qui modifierait le EU (W) Act de 2018 ? Un amendement a été proposé par plusieurs parlementaires visant à permettre à la Chambre de maîtriser temporairement l’ordre du jour en suspendant certains standing orders (qui font office de règlement de l’assemblée). En évinçant le Gouvernement pour un jour, les députés espèrent pouvoir soumettre une loi obligeant le Premier ministre à solliciter une extension de l’article 50 pour neuf mois au cas où aucun accord n’est approuvé par la Chambre le 11 février.

D’autres amendements suivront. Parmi ceux qui sont attendus, certains viseront à discuter des solutions alternatives en cas de rejet définitif du projet d’accord de novembre 2018, et ce, dans le cadre d’un calendrier précis – no deal, soutenir un accord sur le modèle canadien ou norvégien pour évacuer la question du backstop dans le projet de traité -, à déterminer une limite temporelle à l’application du backstop qui ne liera pas l’UE, ou à prévoir l’organisation d’un second référendum. Ces amendements doivent passer les fourches caudines du Speaker qui, s’il considère qu’ils n’ont aucune chance d’être adoptés, ne les retiendra pas pour le débat.

L’Exécutif pourrait, toutefois, avoir le dernier mot. Si le Parlement venait à adopter un texte qu’il n’aurait pas souhaité inscrire à l’ordre du jour (c’est-à-dire à l’égard duquel il est hostile), le Gouvernement pourrait conseiller à la Reine de ne pas apposer le sceau royal à ladite loi. Selon les conventions de la Constitution, le monarque n’intervient que sur les recommandations du Cabinet, et non en vertu d’une prescription parlementaire. Cet argumentaire, proposé par Stephen Law, est discuté (notamment par Mark Elliott), mais semble susciter l’adhésion d’une majorité de constitutionnalistes (voy. l’analyse de Robert Craig). Dans tous les cas, une telle extrémité n’est pas souhaitable pour de multiples motifs. Tout d’abord, elle conduirait à impliquer la Reine qui, à l’heure actuelle, est peut-être la seule institution qui suscite une adhésion massive au Royaume-Uni. Ensuite, passer outre la volonté du Parlement serait non conforme à la pratique constitutionnelle qui prévaut depuis plus de 300 ans (le dernier refus date de 1708 sous le règne d’Anne). Enfin, elle pose un problème démocratique. Quand bien même le Cabinet est composé de MPs, l’opposition de l’Exécutif au Parlement, par l’intervention médiate de la Reine non élue, serait hautement problématique. Nous pourrions alors imaginer que le monarque passe outre le conseil de son Gouvernement afin de confirmer l’adoption de la loi. Là encore, une telle immixtion dans la procédure législative est critiquable, car la Reine userait d’une prérogative dont il ne lui revient plus de disposer depuis des siècles. L’enchaînement de ces événements est encore largement théorique, mais le fait qu’il soit évoqué démontre à quel point la crise du Brexit atteint à l’heure actuelle une espèce de paroxysme.

Et à la fin, c’est toujours Mme May qui gagne… jusqu’à quand ?

En collaboration avec le Club des Juristes auquel nous participons régulièrement, nous proposons notre analyse synthétique de la semaine du 14 janvier qui a été, comme chacun le sait, cruciale sans pour autant permettre d’y voir plus clair sur la façon dont l’aventure du Brexit s’achèvera. Une seule certitude : Mme May est, pour l’heure, indétrônable. Pour les uns, son entêtement empêche tout déblocage de la situation, d’autant que c’est elle qui, en provoquant des élections anticipées à un mauvais moment en 2017, est à l’origine de ses déboires et de ceux du pays qu’elle dirige. Pour les autres, bien moins nombreux, elle impressionne par sa résilience et son attitude serait aujourd’hui un gage de stabilité dans ce contexte de violentes secousses politiques. Pour notre part, nous aurions tendance à considérer que sa résistance n’est due qu’au fait que ses remplaçants potentiels au sein du parti conservateur sont encore plus médiocres qu’elle. Quant à Jérémy Corbyn, critiquable en raison de son attitude lors de la campagne de 2016, il a joué le jeu des institutions à la suite du meaningful vote. Lui reprocher de ne pas soutenir un second référendum est injuste : une telle perspective est périlleuse démocratiquement et, à ce titre, ne résoudrait vraisemblablement pas les problèmes liés au Brexit, surtout si le résultat le confirmait. Nous en convenons avec Gina Miller : « un second référendum ne peut être que la dernière des options ».

En quoi consistent les votes des 15 et 16 janvier à la Chambre des Communes ?

Le premier scrutin (le meaningful vote), était prévu par le EU (Withdrawal) Act de 2018. Expression de la volonté du Parlement de jouer un rôle de premier plan dans le processus du Brexit, le meaningful vote devait valider ou rejeter le projet d’accord auquel étaient parvenus les négociateurs britanniques et européens en novembre 2018. Par 432 voix contre 202, les membres des Communes ont écarté le deal. Cette défaite est inédite dans l’histoire parlementaire britannique. Il faut remonter à 1924 pour trouver un échec équivalent, sous le Gouvernement travailliste minoritaire dirigé par Macdonald. À l’époque, une élection générale avait permis de surmonter la crise et d’assurer le retour d’une majorité stable à la Chambre basse. Face à l’ampleur du naufrage, Mme May aurait dû présenter sa démission à la Reine. Tel n’a pas été le cas et c’est la raison pour laquelle le leader du parti travailliste, J. Corbyn, a proposé une motion de défiance en application du Fixed-term Parliaments Act de 2011.

Le second vote crucial pour la survie de Mme May à la tête du Gouvernement s’est donc tenu le 16 janvier au soir. La Première ministre est parvenue à se maintenir à son poste, mais en dépit de la logique institutionnelle. En effet, la débâcle de la veille sur un texte essentiel de sa politique et la motion de défiance soutenue au sein de son propre parti par une centaine de députés conservateurs qui avaient déjà souhaité son départ il y a un mois, auraient laissé penser qu’une majorité de MPs se serait rangée derrière les travaillistes. Tel ne fut pas le cas. Cette issue est dommageable, car elle affaiblit la cohérence constitutionnelle et révèle l’attitude politicienne délétère de quelques MPs, en particulier des hard brexiters du parti conservateur et des unionistes irlandais, et ce, afin de préserver leur place au Parlement.

Quelles sont les suites possibles de ces deux votes parlementaires ?

Les scénarios sont nombreux. Il est difficile d’affirmer lequel d’entre eux se réalisera. Deux hypothèses principales sont évoquées dont la seconde se décline en de multiples sous-hypothèses :

  • Mme May finit par obtenir, à la date butoir du 21 janvier, une majorité en faveur de l’accord, éventuellement avec des concessions de l’Union européenne. Il s’agit de la perspective la plus optimiste. L’Union a néanmoins rappelé qu’elle n’amenderait pas un accord pour le rendre plus favorable aux Britanniques. Le « filet de sécurité » censé prévenir le rétablissement d’une frontière dure entre les deux Irlande ne saurait être remis en cause.
  • Mme May ne parvient pas à susciter l’adhésion d’une majorité de MPs à son projet. Le no deal pourrait alors s’imposer de facto au 29 mars, bien qu’il soit rejeté par une large majorité de parlementaires. Pour l’éviter, les députés devront se résoudre à demander à la Première ministre de prolonger la durée des négociations en application de l’article 50, 3 du TUE (1). Cette perspective est la seule crédible si le Gouvernement s’engage finalement dans la voie d’un accord plus intégrateur (comme l’adhésion à l’Espace Économique Européen), si des élections anticipées se dessinent ou si un nouveau référendum est organisé (dans ces deux derniers cas, le résultat est incertain et risqué). Rappelons que la mise en œuvre de l’article 50, 3 doit être acceptée par les 27 États membres. Ils ne feront cet effort que s’ils ont la garantie d’une sortie de la crise. Seconde précision : aucune des solutions mentionnées (EEE, élections anticipées ou second référendum) n’avait le soutien d’une majorité de MPs au soir du 16 janvier. Une ultime échappatoire – dangereuse politiquement – serait que le Parlement décidé de révoquer unilatéralement le Brexit.

Qu’en est-il d’un no deal et de ses conséquences ?

Le no deal est concevable, mais il n’est pas inéluctable. S’il survenait, il aurait des répercussions économiques majeures par l’insécurité juridique qu’il ferait naître. Toutefois, des amortisseurs existent. En premier lieu, la loi de retrait de l’Union européenne de 2018 maintient en droit britannique l’ensemble des règles européennes adoptées avant le 29 mars. À titre d’illustration, ceci signifie que les normes sanitaires et environnementales issues de l’Union européenne continueront de s’appliquer. Nous pouvons penser que le Royaume-Uni ne modifiera pas ces législations tant que des accords commerciaux sectoriels n’auront pas été conclus. Dans le même esprit, le Gouvernement britannique a aussi régulièrement soutenu que la situation des citoyens européens résidant au Royaume-Uni ne serait pas immédiatement altérée en cas de no deal. En deuxième lieu, dans le champ des droits de douane, une loi a également été votée pour déterminer le régime juridique de certaines taxes comme la TVA (sect. 42 du Taxation (Cross-border Trade) Act 2018). Or plusieurs principes du droit de l’Union en ce domaine continueront d’avoir des implications en droit interne, y compris après le 29 mars. Le Royaume-Uni s’est également engagé à adhérer à la convention de transit commun permettant de transporter des marchandises en suspension des droits de douanes et de taxes (les formalités sont réglées à destination des biens et non pas à l’entrée du pays pour éviter les blocages à la frontière). En troisième lieu, l’UE et les États membres, par de nombreuses recommandations ou l’adoption de textes, envisagent de « geler » des situations juridiques (notamment celles des résidents britanniques sur le sol européen) ou de soumettre à des procédures spécifiques telle ou telle structure pour assurer la continuité de leur activité. Sur le fondement de la réciprocité, l’Union européenne a d’ailleurs rappelé que les États membres doivent tout faire pour faciliter la préservation des situations acquises (plan d’action de la Commission publié le 19 décembre 2018). Le Portugal a, par exemple, prévu un accès rapide réservé aux voyageurs britanniques au sein de ses aéroports. En quatrième lieu, le Royaume-Uni et l’UE pourront s’appuyer sur les règles de l’OMC. Il est a noté que les Britanniques ont ainsi obtenu en novembre 2018 que les règles de l’Accord de 2012 sur les Marchés Publics s’imposeraient après le Brexit. En dernier lieu, en cas de no deal, le projet du 13 novembre 2018 formera indéniablement une base utile pour traiter promptement des sujets qui ne suscitent pas de résistances entre les deux partenaires. Les propos d’É. Philippe lors de la présentation de la stratégie de la France face au risque d’un no deal résument bien la philosophie commune aux Britannique et Européens : « faire en sorte qu’il n’y ait pas d’interruption de droits et que les droits de nos concitoyens ou de nos entreprises soient effectivement protégés. »

(1) La question se pose de savoir si l’extension peut être décidée unilatéralement par le Gouvernement en vertu de la prérogative royale. Le sujet fait l’objet de débats. Voy. l’article de R. Craig : Can the Government Use the Royal Prerogative to Extend Article 50? (https://ukconstitutionallaw.org/2019/01/09/robert-craig-can-the-government-use-the-royal-prerogative-to-extend-article-50/).

).