Deux ans après le Brexit effectif, un Royaume-Uni exsangue

Par Aurélien Antoine

Il y a tout juste deux ans, la phase de transition aménagée par l’accord de retrait conclu à la fin de l’année 2019 s’achevait. Le Brexit effectif était lancé sur la base de l’accord de commerce et de coopération, complété par deux autres textes. Après 24 mois et des crises violentes de nature diverse, le Royaume-Uni est au plus mal. Il est incontestable que la sortie de l’UE joue un rôle important dans ce marasme. Les médias insistent beaucoup sur la dimension économique du Brexit. Les études se multiplient pour caractériser l’impact du départ britannique dans la baisse des échanges commerciaux, la contraction de la croissance du PIB, les pénuries de main-d’œuvre et la hausse des prix. L’Office for Budget Responsibility a, depuis longtemps, alerté sur les effets néfastes du Brexit. Ils sont indéniables et il ne s’agit pas de les remettre en cause. Toutefois, il convient, de ne pas les isoler d’autres facteurs. Avec toute objectivité qu’impose un travail de recherche sérieux, il faut prendre en compte des éléments souvent omis pour saisir convenablement la situation tragique que connaissent nombre de Britanniques depuis plusieurs mois.

Tout d’abord, rappelons que tout retrait d’un processus intégrateur de libre-échange aussi puissant que celui initié par les Communautés européennes, puis l’Union européenne, ne saurait amener de façon immédiate des résultats positifs. C’est la grande tromperie de brexiters que d’avoir laissé penser aux citoyens que, dès le lendemain du référendum du 23 juin 2016, le Royaume-Uni allait être libéré de chaînes qui auraient soi-disant enfreint sa souveraineté, sa croissance économique et son influence politique dans le monde. Non seulement les Britanniques sont partis à un moment où l’UE correspondait sans doute le plus à leur conception de l’intégration communautaire, mais les tories auraient dû expliquer aux électeurs que le Brexit était un projet à long terme dont les potentiels bénéfices ne seront perçus que bien des années après 2016. Toute chose égale par ailleurs, lorsque que les Britanniques ont rejoint le marché commun le 1er janvier 1973, la crise violente à laquelle leur pays devait faire face ne s’est pas envolée simultanément. Il a fallu attendre bien des années pour que l’économie britannique, encore dépendante de la préférence impériale par exemple, s’adapte aux règles des Communautés. À tout bien considérer, ce n’est qu’entre le milieu des années 1980 et la fin de la crise monétaire de 1992 que le Royaume-Uni a véritablement commencé à se sentir à son aise dans une Union européenne de plus en plus en phase avec les exigences des gouvernements britanniques (v. sur ces aspects, notre ouvrage Le Brexit. Une histoire anglaise, Dalloz, 2020).

C’est ainsi que toute analyse sérieuse devrait partir du postulat que l’appréciation des conséquences du Brexit devra se faire sur le temps long. Il est, à ce jour, un pari évidemment risqué, dont il est difficile de prédire les répercussions économiques à long terme dans un monde qui change et alors que le Royaume-Uni reconstruit sa politique commerciale dans le cadre d’accords qui restent à conclure ou qui commencent à peine à s’appliquer. S’il appartient en tout premier lieu aux responsables politiques britanniques d’assumer ce constat, les commentateurs doivent aussi le conserver à l’esprit afin d’intégrer un peu plus de complexité dans leur présentation du Brexit.

Ensuite, il est également ardu de trouver des études économiques qui permettent d’isoler complètement la part du Brexit dans le marasme dans lequel se trouve le Royaume-Uni. Le très sérieux Centre for Economic Performance de la London School of Economics a établi un tableau négatif du Brexit qui, au-delà des équations, est tout à fait convaincant. Les lourdeurs administratives, les échanges ralentis et les hausses des prix sont notables. Il convient pourtant de les mettre en rapport avec les conséquences plus violentes de la Covid-19 et de la guerre en Ukraine. Or, il n’est pas évident de le faire. Les publications accessibles en ligne du Center for Economic Performance ne le permettent pas. Par exemple, les mises à jour précises des effets de la Covid-19 sur l’économie britannique (qui a perduré après les confinements de 2021 puisque la Chine a poursuivi une politique “zéro Covid” qui a limité la production et les échanges jusqu’à récemment) ne sont pas disponibles. Nous avons eu les plus grandes difficultés à trouver une analyse claire étudiant les conséquences du Brexit, de la Covid-19 et de la guerre en Ukraine de concert. Comme l’avait souligné l‘Office for Budget Responsibility, le Brexit n’a pas confirmé le “Project fear” de ceux qui souhaitaient que le Royaume-Uni demeure au sein de l’UE, mais ses répercussions négatives se prolongeront sur le long terme, au-delà de crises conjoncturelles comme la pandémie de Covid-19. Quoi qu’il en soit, il convient une fois encore d’instiller un peu de subtilité dans la réflexion et d’admettre que, vraisemblablement, le Brexit approfondit et aggrave les crises successives depuis 2020 (voire les faiblesses déjà identifiées avec la crise financière de 2008), mais il est sans doute inexact d’en faire le principal responsable de la situation actuelle. Cette affirmation peut être étayée par le cas de l’inflation galopante des prix outre-Manche. La hausse des prix la plus mal vécue par les Britanniques est celle de l’énergie. Or il est difficile de prétendre que le Brexit y soit pour beaucoup. Une récente note du centre de documentation de la Chambre des Communes permet d’ailleurs, au-delà des tarifs des énergies, de le vérifier.

Enfin, la concentration des accusations sur le Brexit occulte les motifs structurels et anciens qui expliquent selon nous assez largement la débâcle britannique. Le Royaume-Uni paye aujourd’hui les conséquences de décennies de désinvestissements dans la politique sociale et les services publics. Le New labour n’a pas fondamentalement remis en cause cette évolution. Juste après la crise de 2008-2010, le redoublement de la rigueur budgétaire sous le gouvernement de David Cameron, poursuivie en partie par Theresa May, n’a fait qu’aggraver la déconstruction de l’État social britannique. Face à la violence des effets de la pandémie, puis de la guerre en Ukraine, les Britanniques se sont retrouvés sans filet de sécurité du fait de la privatisation de pans entiers de la solidarité sociale (avec la domination des fonds de pension en matière de retraite) ou d’un sous-investissement chronique dans la plupart des services publics (santé, transport, et éducation notamment). À cela se sont ajoutées une dérégulation des échanges et une libre circulation des travailleurs qui a entraîné une baisse du coût de la main-d’œuvre accompagné d’un ressentiment puissant, en particulier dans le nord de l’Angleterre. Le Brexit fut aussi une conséquence de tout cela chez des électeurs votant traditionnellement à gauche et qui ont rejoint Boris Johnson en 2019. Si le Brexit est une chimère dans la mesure où il est loin de remplir les promesses de ceux qui l’ont promu, il convient de ne pas omettre ce qui l’a motivé en partie. Force est d’admettre que rien n’a été fait outre-Manche pour répondre à ces préoccupations. Il aurait été finalement intéressant de voir ce qu’aurait donné le levelling up soutenue par Boris Johnson (qui consiste à réinvestir dans les régions désindustrialisées du nord du pays) et passé au second plan depuis son départ. L’idée reste d’ailleurs pertinente si elle n’était pas, pour l’heure, qu’un affichage politique occulté par les turpitudes de Boris Johnson puis la domination des conservateurs qui s’inscrivent dans la poursuite des orientations initiées sous Thatcher. Le Premier ministre, Rishi Sunak, paraît ainsi pour le moins peu en phase avec la réalité des inégalités et de la pauvreté outre-Manche, laissant l’hypothèse d’un retour de Boris Johnson plausible. À titre subsidiaire, il n’est pas anodin de rappeler que l’UE et ses États membres, bien inspirés par le Royaume-Uni, n’ont guère empêché la privatisation des politiques sociales en continuant de prioriser l’ouverture des marchés. Les États qui semblent s’en sortir un peu mieux (comme la France) le doivent sans doute à des facteurs de résistance et du maintien, tant bien que mal, d’un droit social qui a au moins le mérite de préserver un droit de grève indispensable à la liberté d’expression, mais surtout à toute négociation avec l’État et le patronat. C’est à l’aune de l’importance de ce droit méprisé et conspué par les conservateurs qu’il convient d’apprécier l’étendue des grèves actuelles outre-Manche. Le fait qu’elles aient pu se développer massivement alors que le droit britannique depuis les réformes de Margaret Tharcher l’a presque annihilé est un signe majeur de la gravité de la situation. La réaction de Liz Truss, puis de Rishi Sunak à l’endroit des grévistes est inquiétante et de nature à approfondir la scission entre la classe politique londonienne et le reste du Royaume-Uni.

Pour conclure, le Brexit continue d’exacerber et d’accélérer les problèmes structurels du Royaume-Uni tout en en étant la conséquence. L’économie et la question sociale sont loin d’être les seules en cause. Le Brexit, et plus sûrement l’attitude des responsables qui l’ont défendu, a d’abord ébranlé le système politique et l’union territoriale du royaume, au risque d’affaiblir sa Constitution. Cette appréciation ne vaut pas que pour le Royaume-Uni. Le Brexit ne doit pas être analysé comme un sujet exclusivement britannique (quid, d’ailleurs, des enseignements tirés par l’UE de ce départ ?). Les derniers mots de ce long éditorial reviennent à Pauline Schnapper dans son ouvrage paru en octobre 2022 : ” de nombreuses questions restent donc en suspens, qui touchent à la résilience des institutions, à la capacité des partis à se renouveler pour répondre aux aspirations des citoyens, bref à la possibilité de renouvellement de la vie démocratique. Les réponses à ces questions éclaireront l’avenir du système politique outre-Manche, mais aussi celui des autres démocraties libérales occidentales” (La politique au Royaume-Uni, La Découverte, p. 106).


En complément de cet éditorial, nous renvoyons à trois interviews (certaines en accès abonnés) :

Rishi Sunak parviendra-t-il à régler les dossiers les plus épineux de l’après Brexit ?

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite à l’Université de Franche-Comté

Si le gouvernement de Liz Truss, à peine formé, a pu très vite paraitre condamné à l’échec, la lune de miel de son successeur, Rishi Sunak, aura été de courte durée.

Après qu’un bon nombre de députés tories ont caressé l’idée d’un retour de Boris Johnson, le parti conservateur s’est résolu à emprunter  la voie médiane incarnée par Rishi Sunak. La composition du nouveau cabinet est révélatrice de la stratégie du chef de gouvernement qui a compris qu’il lui fallait s’inscrire dans la continuité de celui qui est encore très populaire auprès d’un bon nombre d’élus et d’électeurs. Hormis l’exclusion de certaines figures comme Jacob Rees-Mogg, plus connu pour ses gesticulations que pour son efficacité, on y retrouve beaucoup d’anciens ministres des gouvernements de Boris Johnson et de Liz Truss tels que Dominic Raab, Michael Gove, Nadim Zahawi, Ben Wallace, Steve Barclay, Mark Harper, Gavin Williamson[1], Alister Jack, Simon Hart ou encore Chris Heaton-Harris.  

En revanche, la reconduction de Suella Braverman au poste de ministre de l’Intérieur, très peu de temps après avoir été écartée par Liz Truss pour avoir divulgué des informations confidentielles à des parlementaires non autorisés[2], continue à susciter de très vives critiques de l’opposition[3].

 Un Premier ministre à la peine

Rishi Sunak sait qu’il doit en partie son élection à l’aile droite de son parti, celle composée des brexiteurs les plus acharnés, et de personnalités comme Suella Braverman qui a su habilement persuader ses proches d’opter pour l’ancien Chancelier de l’Échiquier de Boris Johnson. Le retour au Home Office de cette manœuvrière, apparemment contre l’avis des hauts fonctionnaires qui l’entourent, est contraire à l’engagement du Premier ministre de restaurer « intégrité, professionnalisme et responsabilité » au cœur de l’État. C’était sans doute le prix à payer pour maintenir l’unité du parti. Il montre à quel point la marge de manœuvre du Premier ministre est réduite et combien il devra ménager la droite de son parti qui reste très influente. La question de l’avenir de la ministre de l’Intérieur a été ravivée par la polémique autour de sa gestion de la crise migratoire, après la nouvelle qu’un groupe de demandeurs d’asile d’un camp de migrants à Manston[4] dans le Kent ont été laissés dans le dénuement le plus complet au cœur de Londres. Lors de la séance de questions au Premier ministre Keir Starmer a accusé Rishi Sunak d’avoir conclu “un accord sordide” avec Suella Braverman pour la reconduire dans ses fonctions, mettant ainsi en péril la sécurité nationale et exacerbant la crise des demandeurs d’asile.

Le refus initial du Premier ministre de se rendre au sommet de la COP27, qui aura lieu à Charm-el-Cheikh du 6 au 17 novembre, a été si mal perçu par l’opinion publique et un grand nombre d’élus, qu’il a finalement décidé, le lundi 31 octobre, qu’il conditionnerait sa venue à l’avancement du nouveau budget.

Il y a lieu de s’interroger sur sa capacité à concilier, d’une part, les impératifs économiques de discipline et de rigueur financière qu’attendent les marchés financiers et les investisseurs et, d’autre part, les exigences de la droite du parti en faveur des plus riches, exigences qu’il a provisoirement écartées. Le risque politique le plus grave que court Rishi Sunak, compte tenu de la fébrilité de son groupe parlementaire, serait de vouloir faire passer des mesures fiscales douloureuses au Parlement sans préserver, ne serait-ce que de façon symbolique, les idées de réformes avancées par Liz Truss et l’ancien Chancelier, Kwasi Kwarteng.

L’interminable question du Protocole nord-irlandais

Parmi les dossiers les plus épineux dont le nouveau Premier ministre a hérité, figure la question du Protocole nord-irlandais qui est toujours sans réponse, et qui a, de surcroit, provoqué indirectement une crise institutionnelle en Irlande du Nord. Depuis les élections législatives de mai 2022, qui ont désigné le parti nationaliste du Sinn Fein comme le premier parti de la province, le DUP (parti unioniste démocrate) refuse de participer à la mise en place du nouvel exécutif, où il doit nommer le vice-Premier ministre, tant que les problèmes associés à l’application du Protocole ne seront pas résolus. Il estime par la voix de son leader, Sir Jeffrey Donaldson, que le Protocole qui place une frontière maritime entre les deux îles, remet en cause la place de l’Irlande du Nord au sein du Royaume-Uni.

En conséquence, l’Irlande du Nord n’a pas de gouvernement opérationnel depuis six mois[5].

La date limite du 28 octobre avait été fixée par le secrétaire d’État à l’Irlande du Nord, Chris Heaton-Harris, pour que de l’exécutif nord-irlandais  soit rétabli. Passée cette date, il se verrait contraint de convoquer de nouvelles élections à l’Assemblée de Stormont avant Noël. Mais la date a bien été franchie et l’impasse se prolonge. D’après certains observateurs les élections seraient reportées à Pâques 2023, de façon à les faire coïncider avec la visite d’État du président Joe Biden à l’occasion des célébrations du 25e anniversaire de l’Accord de paix dit Accord du vendredi Saint[6], signé à Belfast le 10 avril 1998. Cela signifierait pour la province britannique sept mois de plus sans gouvernement.

Ces rumeurs, qui se fondent sur les propos échangés entre la Première ministre Liz Truss et le Président Biden lors de leur rencontre à New York, le 21 septembre 2022[7], ont suscité l’indignation de nombreux observateurs qui dénoncent une nouvelle tentative d’instrumentalisation de la question irlandaise à des fins de politique internationale, au moment où les Britanniques n’ont pas perdu l’espoir de sceller un accord de libre-échange avantageux avec les États-Unis. La question du Protocole nord-irlandais pourrait également servir de monnaie d’échange dans les tractations à venir avec les Européens. Pour l’ancien Taoiseach (Premier ministre de la République d’Irlande) Bertie Ahern, le Royaume-Uni serait disposé à utiliser le Protocole nord-irlandais comme levier dans les négociations, de façon à obtenir des concessions dans d’autres domaines comme celui de la finance ou de la recherche scientifique. Nombreux sont ceux qui s’insurgent contre le cynisme du gouvernement britannique, qui veut faire trainer les choses, alors que la crise du coût de la vie requiert des mesures urgentes de la part des autorités nord-irlandaises.

On se souvient que le 13 juin 2022 le gouvernement de Boris Johnson avait déposé le projet de loi sur le Protocole de l’Irlande du Nord à la Chambre des Communes (Northern Ireland Protocol bill). S’il était adopté, un bon nombre de dispositions du Protocole de l’Irlande du Nord seraient vidées de leur substance. Les principaux domaines concernés sont les douanes et la circulation des marchandises et sa réglementation ou encore les les aides d’État. Le 15 juin, l’Union Européenne, en réponse au projet de loi, a relancé la procédure d’infraction contre le Royaume-Uni pour défaut de mise en œuvre du Protocole, qu’elle avait interrompue en 2021.

Le projet de loi est maintenant soumis à l’examen de la Chambre des Lords, après avoir franchi la dernière étape à la Chambre des Communes en juillet, malgré les tentatives du SDLP (Parti social-démocrate et travailliste), de l’Alliance et des députés travaillistes de le diluer.

Bien qu’elle ait été à l’origine du projet de loi, Liz Truss, lorsqu’elle a succédé au négociateur du Brexit, David Frost,  au début de l’année 2022, s’est montrée disposée à trouver un compromis avec Bruxelles concernant les modalités des échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. La question cruciale qui se pose désormais à Bruxelles, tout comme à Dublin, est quelle sera l’attitude du nouveau Premier ministre.

Rishi Sunak, est sans doute conscient de devoir s’atteler à une tâche extrêmement ingrate, mais il est encore bien malaisé de prédire le type d’approche qu’il adoptera.

Ce soutien au Brexit de la première heure, qui a su se montrer très critique à l’égard du Protocole a reçu le soutien des ardents brexiteurs à la Chambre des Communes. Après s’être initialement déclaré favorable au retour de Boris Johnson, le secrétaire d’État à l’Irlande du Nord, Chris Heaton-Harris, fervent partisan du Brexit, a soutenu la candidature de Rishi Sunak au poste de Premier ministre et a été reconduit dans ses fonctions de Secrétaire d’État à l’Irlande du Nord. Rishi Sunak a également obtenu le soutien de l’eurosceptique de premier plan, Steve Baker[8], ancien président du Groupe de recherche européen (ERG), à présent ministre délégué au Bureau de l’Irlande du Nord.

Parmi les prises de position sur le Protocole, Rishi Sunak déclarait le 13 mai 2022, à la chaine de télévision Bloomberg, que le mode de fonctionnement du Protocole posait d’énormes problèmes pour “la stabilité de la situation” en Irlande du Nord et qu’il était devenu un obstacle au rétablissement du partage du pouvoir à Stormont[9].

Toutefois, le 17 décembre 2021, le Telegraph  rapportait que M. Sunak avait exhorté Boris Johnson et son ancien négociateur en chef pour le Brexit, Lord Frost, à ne pas “faire capoter” les discussions avec l’Union Européenne sur le Protocole[10]. D’après le quotidien, Rishi Sunak s’était alors inquiété de l’impact potentiel que cela aurait eu sur l’économie et avait  déclaré qu’il n’éprouvait pas “le même sentiment d’urgence” que d’autres membres du cabinet à l’égard du Protocole. Cette attitude plus conciliante a également marqué l’entretien téléphonique que le Premier ministre a eu dernièrement avec son homologue irlandais, Michael Martin, le 28 octobre 2022. Rishi Sunak a réitéré son souhait de voir émerger une issue négociée aux problèmes causés par le Protocole nord-irlandais. Les deux chefs de gouvernement se sont également déclarés favorables à une relation forte entre la Grande-Bretagne et la République d’Irlande et se sont engagés à renforcer leur amitié au cours des prochains mois[11].

Malgré l’espoir de voir en Rishi Sunak un interlocuteur plus pragmatique que ses prédécesseurs, sa venue n’a pas été accueillie à Bruxelles avec un élan d’optimisme et de confiance. Les responsables européens savent à quel point le dossier du Protocole peut être impacté par des questions de politique interne. S’il rejette résolument l’idée d’une escalade dans les relations entre le Royaume-Uni et l’Union Européenne, pouvant dériver vers une forme de guerre commerciale, Sunak devra également, pour sa survie politique, poursuivre une ligne dure, du moins en façade, tant sur les échanges avec les responsables européens que sur l’avancement du projet de loi.

Si un accord finit par être trouvé, le Premier ministre pourra, en toute logique, retirer le projet de loi comme ce fut le cas de celui qui portait sur le marché interne le 8 décembre 2020, mais il lui faudra faire accepter le nouvel accord, quel qu’il soit comme une victoire diplomatique auprès du groupe parlementaire. Il y aurait sans doute moyen de reprendre comme base de travail les propositions d’aménagement de la Commission Européenne du 13 octobre 2021[12], auxquelles les Britanniques, sous la direction de l’intransigeant David Frost, sont restés sourds. Les mesures proposées, qui offraient des solutions spécifiques aux problèmes causés par le Protocole, portaient sur quatre domaines clés des échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, une réduction d’environ 80% des contrôles sanitaires et phytosanitaires, des formalités douanières et administratives très assouplies, un dialogue renforcé entre toutes les parties prenantes et la sécurité ininterrompue de l’approvisionnement en médicaments expédiés de la Grande-Bretagne en Irlande du Nord.

Un projet de loi visant à « sécuriser le Brexit »

Un autre projet de loi controversé également issu du Brexit, introduit par Jacob Rees-Mogg le 22 septembre 2022, vise à « révoquer ou réformer » de toute urgence l’ensemble de la législation européenne. En vertu de la législation publiée le 22 septembre 2022 Retained EU Law (Revocation and Reform bill) toutes les lois découlant de l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union Européenne doivent être soit révisées et transférées dans le droit britannique, soit supprimées d’ici la fin 2023. En vertu du European Union (Withdrawal) Act 2018, ce droit européen, qui a été provisoirement aspiré dans le droit britannique afin de garantir la continuité juridique, est essentiel pour de vastes domaines de réglementation, notamment les protections sur le lieu de travail et les normes environnementales.

Dans une déclaration annonçant le projet de loi en question, le gouvernement avait déclaré qu’il s’engageait à maintenir “des normes élevées dans des domaines tels que les droits des travailleurs et l’environnement” et que le changement pourrait même permettre au Royaume-Uni “d’être plus audacieux et d’aller plus loin que l’Union Européenne dans ces domaines”.

Toutefois, tout porte à croire que l’inverse risque bien de se produire, notamment dans le domaine de la législation sociale. Les trois premières clauses du projet de loi annoncent l’extinction de la législation subordonnée, dérivée de l’Union Européenne d’ici la fin 2023, qui inclut les règlements sur le temps de travail. Un ministre peut repousser cette date, mais pas au-delà du 23 juin 2026, soit 10 ans après le référendum. D’autres dispositions visent à éliminer toute trace persistante de droit de l’UE, notamment en le renommant “droit assimilé”.

Parmi les multiples problèmes que présente le projet de loi, certains, selon la Hansard society, sont particulièrement graves.

Il s’agit d’abord de l’expiration automatique (sunset clause) de la législation européenne conservée dite retained EU law (REUL) qui représenterait une abdication du rôle de contrôle et de surveillance du Parlement[13].

En vertu de la législation proposée qui a fait l’objet d’une deuxième lecture à la Chambre des Communes, toutes les lois européennes seraient « désactivées » par le gouvernement le 31 décembre 2023. Cette échéance arbitraire comporte un risque important si des erreurs sont commises – directement par la perte d’un élément de la loi REUL qui crée une lacune réglementaire, involontaire ou indésirable.

La loi introduirait également, selon les experts, une incertitude inutile – juridique, économique et politique – dans le processus de révision des REUL.

Le projet de loi fournirait aux ministres une sorte de “chèque en blanc” pour modifier ou remplacer les REUL – y compris pour prendre des “dispositions alternatives” qu’ils “considèreraient appropriées” – dans des domaines aussi divers que le bien-être animal, les droits des consommateurs, la protection des données, l’emploi, la protection de l’environnement, la santé et la sécurité, et la TVA, le tout soumis à un contrôle parlementaire limité.

Il existe enfin des implications potentiellement graves pour la dévolution et l’avenir de l’Union. Des conflits relatifs à la répartition des compétences dévolues risque de porter atteinte à l’Union du Royaume. Il existe des formulations complexes et ambiguës, notamment en ce qui concerne la divergence et le fonctionnement du marché intérieur britannique.

Le projet de loi concerne au moins 2400 lois conservées, qui couvrent une multitude de domaines fort divers tels que, outre les droits des travailleurs et la protection de l’environnement, l’égalité de rémunération pour les hommes et les femmes, les normes alimentaires et les règles de sécurité aérienne.

Si le discours officiel consiste à répéter que le gouvernement s’est engagé à tirer profit des bénéfices du Brexit et à en finir avec le droit de l’UE, l’empressement à passer à l’acte est moins vif. Selon le Financial Times, le Premier ministre a été informé qu’il faudrait pas moins de 400 personnes au Foreign Office pour examiner 300 textes législatifs résultant de directives, de décisions et de règles européennes au cours des cinquante dernières années et 570 autres textes de loi devraient être examinés par le ministère de l’Environnement, de l’Alimentation et des Affaires rurales,  d’ici la fin 2023, ce qui représenterait une charge énorme et difficilement gérable pour la fonction publique

Le retrait des lois européennes a été une des priorités de Rishi Sunak et de Liz Truss lors de la campagne pour la présidence du parti de l’été 2022. Rishi Sunak avait promis de « sécuriser » le Brexit et de passer les lois européennes au broyeur, mais les experts juridiques l’ont averti que le calendrier prévu pour le faire était tout à fait irréaliste. De ce fait, il semblerait que cette décision ne figure plus en tête de l’agenda du Premier ministre.

Conclusion

Dans ses « Observations sur l’état actuel de la nation » un discours prononcé à Lisbonne le 12 octobre 2021, Lord Frost déclarait :

 « Je viens de dire que notre influence sur l’Union Européenne passe désormais par le pouvoir de l’exemple, et donc aussi par un sain degré de concurrence. Le Brexit consiste à faire les choses différemment – non pas pour le plaisir, mais parce-que cela nous convient et parce-que cela crée une plus grande variété d’avenirs alternatifs. C’est pourquoi ce que certains appellent « Brexit dur » dans son sens premier de quitter l’Union Européenne et le marché unique de l’Union Européenne – était essentiel. C’était la seule forme de Brexit qui nous offrait la liberté d’expérimenter et la liberté d’agir. »

La démarche des gouvernements conservateurs, depuis le referendum de 2016, a consisté à vouloir se démarquer le plus possible de l’Union Européenne en reprenant le contrôle de leurs frontières, de leurs lois, de leurs échanges et de leurs flux migratoires. S’affranchir des lois européennes jugées contraignantes et imposées par des institutions dites non démocratiques a toujours été l’aspiration des Brexiteurs. Quant au Brexit dur qu’évoquait Frost, il s’est révélé incompatible avec la géopolitique du Royaume-Uni, dont fait partie l’enclave britannique d’Irlande du Nord, d’où la tension entre le désir de reconquête de liberté des conservateurs et le besoin de continuité et de stabilité de l’Irlande du Nord. Si Rishi Sunak a embrassé très vite la cause du Brexit, on ose espérer qu’il l’ait fait davantage par opportunisme que par conviction idéologique.

[1] Gavin Williamson a été renommé ministre par Rishi Sunak après avoir été démis de ses fonctions par Liz Truss pour avoir adressé des messages insultants  à la Chief Whip Wendy Morton, qui a  décidé de déposer plainte. Rishi Sunak sera sans doute contraint d ‘exiger une enquête indépendante sur les agissements de son ministre auprès de l’équipe en charge de l’éthique au Cabinet office.

[2] Suella Braverman avait été démise de ses fonctions de ministre de l’Intérieur par la première ministre Liz Truss, le 19 octobre , après avoir envoyé un document gouvernemental sur l’immigration à un député conservateur à partir de son adresse électronique personnelle, en violation des règles ministérielles. Le document que la ministre de l’intérieur a partagé avec le député conservateur concernait une proposition de nouvelle de politique gouvernementale, visant à augmenter l’immigration, dans le but de stimuler la croissance économique.

[3] Yvette Cooper, ministre de l’Intérieur du Cabinet fantôme, a déclaré que “outre les nombreuses questions en suspens concernant d’autres violations présumées de la sécurité… cela soulève également des questions sur l’exactitude de la réponse de Suella Braverman et sur le sérieux avec lequel elle prend ces questions”.

“Rishi Sunak a promis ‘intégrité, professionnalisme et responsabilité’ – choisir de renommer Suella Braverman à l’un des postes les plus importants du gouvernement six jours seulement après que cette violation ait eu lieu est un échec sur ces trois points”, a-t-elle ajouté. Jessica Elgott, Aubrey Allegretti et Rowena Mason, “Sunak vows to bring ‘integrity to No 10 but gambles by restoring Braverman, The Guardian, 25 Oct. 2022.

[4] Le camp a été prévu pour héberger 1500 personnes alors que le nombre d’occupants avoisine actuellement les 4000. De nombreux rapports dénoncent les conditions épouvantables dans lesquelles sont entassés les migrants et le sentiment général que le gouvernement, et en particulier la ministre de l’Intérieur, ne maitrise absolument pas la situation.

[5] Il s’avère qu’au cours du quart de siècle qui s’est écoulé depuis l’Accord du Vendredi Saint de 1998, qui a jeté les bases du partage de pouvoir entre les communautés unionistes et nationaliste, l’exécutif issu de la dévolution a été paralysé presque aussi souvent qu’il a pu fonctionner.

[6] La Première ministre Liz Truss aurait formellement invité le Président Biden à assister aux célébrations du 25ème anniversaire de l’Accord du Vendredi Saint en 2023.

[7]  Lors de leur échange, le Président Biden avait affirmé : « Nous sommes tous deux déterminés à protéger les acquis de l’Accord du Vendredi Saint en Irlande du Nord « Il s’était également déclaré impatient de savoir comment les deux Etats pouvaient continuer à coopérer. Remarks by President Biden and Prime Minister Liz Truss of the United Kingdom before Bilateral Meeting, United Nations Headquarters New York 21 September 2022, whitehouse.gov.

[8] De manière totalement inattendue, le 2 octobre 2022, Steve Baker, un des plus ardents militants pro-Brexit, présentait ses excuses à la République d’Irlande et à Bruxelles pour n’avoir pas fait preuve de respect à l’égard des intérêts légitimes de l’Irlande et de l’Union Européenne pendant les négociations du Brexit. Il ajoutait qu’il était temps de reconstruire les relations entre le Royaume-Uni et l’Irlande et faire en sorte que les deux pays aillent de l’avant en tant que partenaires et amis les plus proches. Lisa O’Carroll, Tory MP Steve Baker apologizes to Ireland and EU for behaviour during Brexit, The Guardian, 2 Oct 2022.

[9] Sunak says Brexit deal causing harm, urges EU to be flexible, by Joe Mayes and Stephanie Flanders, Bloomberg, 13 mai 2022, https://www.bloomberg.com/news/articles/2022-05-13/sunak-says-brexit-deal-causing-harm-urges-eu-to-be-flexible?leadSource=uverify%20wall

[10] “Rishi Sunak urged Boris Johnson not to ‘blow up’ talks with EU on NI protocol before Christmas” , Harry Yorke, Whitehall editor, James Crisp, Europe editor, Joe Barns, Brussels correspondent, The Telegraph,  17 December 2021. https://www.telegraph.co.uk/politics/2021/12/17/rishi-sunak-urged-boris-johnson-not-blow-talks-eu-ni-protocol/

[11]“New British PM Rishi Sunak tells Taoiseach he wants ‘negotiated outcome to Northern Ireland Protocol”, the journal.ie, 26 October 2022.

[12] Protocole sur l’Irlande/l’Irlande du Nord : la Commission propose des arrangements sur mesure en faveur de l’Irlande du Nord, Commission Européenne, 13 octobre 2021.ec.europa.eu.

[13] Rees-Mogg qui n’a pas été reconduit par  Sunak quittait le banc du gouvernement  le 27 octobre après avoir déclaré dans un discours passionné que le but de son projet de loi était de restaurer la souveraineté parlementaire.

Un mois de septembre 2022 historique pour le Royaume-Uni

Depuis 2016, l’actualité politique, économique et juridique outre-Manche a souvent occupé les chercheurs et les médias européens par son intensité. Le feuilleton du Brexit, en passe de devenir une histoire sans fin, la comédie johnsonnienne sur fond de tragédie sanitaire, puis guerrière, et le crépuscule de l’idole que fut la reine Élisabeth II apparaissent déjà comme les jalons d’un long chemin de croix dont il est bien difficile de prédire l’issue pour le Royaume-Uni.

L’un des points culminants de cette succession effrénée d’événements fut sans doute la semaine du 5 au 11 septembre, unique dans l’histoire contemporaine du Royaume-Uni en raison de la nomination d’une Première ministre par une monarque qui allait céder la place sur le trône deux jours plus tard à son fils Charles.

La longue période de deuil national d’une dizaine de jours conclue par des funérailles d’État mémorables aura été une parenthèse à la fois triste, désuète et fastueuse qui aura permis au moins à une large part du peuple britannique de retrouver un semblant d’unité et de mettre un temps de côté la cruauté de leur condition. Le jubilé de la reine au début du mois de juin avait d’ores et déjà donné cette impression.

À peine la reine Élisabeth II avait-elle retrouvé son époux dans la chapelle Saint-Georges du château de Windsor que le tout nouveau gouvernement dirigé par Liz Truss annonça des actions budgétaires fort mal reçues par les milieux d’affaires, la bourse et l’essentiel des économistes. Sur la question du Protocole nord-irlandais, la Première ministre semble vouloir gagner du temps tout en maintenant le projet de loi déposé sous le précédent gouvernement en fixant une dead line au mois d’avril 2023, date des 25 ans de l’Accord du Vendredi saint, pour qu’une solution négociée soit trouvée. Dans la même veine pragmatique, la poursuite de la discussion parlementaire sur le Bill of Rights Bill est désormais écartée au profit de nouvelles propositions dans le futur. Un autre signe d’apaisement s’est manifesté : celui d’une éventuelle participation des Britanniques à un nouveau club de nations européennes dont l’initiative issue d’une idée ancienne revient à la France à l’époque où Emmanuel Macron présidait le Conseil de l’UE. Il devrait se réunir pour la première fois à Prague au début du mois d’octobre. La Première ministre n’a pas encore confirmé sa présence et attend de voir quel va être l’ordre du jour qui devrait logiquement porter sur la guerre en Ukraine et la crise énergétique. Outre les 27, le club réunirait également la Norvège, la Suisse, la Turquie et l’Ukraine. Les États des Balkans seraient aussi représentés.

Mais les tensions restent vives et ce retour officiel du Royaume-Uni dans un forum continental est loin d’être acquis. En outre, les actions contentieuses engagées par les deux parties pour le non-respect des traités de Brexit sur plusieurs dossiers sont toujours pendantes. Elles apparaissent malheureusement comme un reflet fidèle des oppositions durables qui empoisonnent les relations entre les deux parties.

C’est toutefois sur le front interne que la prochaine échéance importante est attendue. Les 11 et 12 octobre prochains, les audiences à la Cour suprême après la saisine de la Lord advocate écossaise intervenue le 28 juin et relative à la validité du projet de loi du gouvernement écossais organisant un nouveau référendum d’indépendance (“Indyref2”). Le gouvernement britannique avait demandé à la Cour d’écarter, à ce stade, le recours de la Lord advocate (par ailleurs membre du gouvernement écossais) qu’il considérait comme prématuré (il aurait fallu, selon Whitehall, attendre l’adoption de la loi par le parlement écossais). La Cour a écarté l’argument, admettant même par la suite les interventions écrites du parti de gouvernement écossais  (le SNP) en sus de celle de la Lord Advocate qui, malgré son statut de membre du cabinet, doit conserver une certaine indépendance. Au début du mois d’août, le gouvernement britannique a, quant à lui, soumis ses arguments par la voix de l’Advocate General pour l’Écosse (membre du gouvernement britannique, il doit être distingué de son homologue écossais).

Toutes ces actualités ont fait l’objet de publications diverses, en particulier du directeur de l’Observatoire du Brexit. Outre celle du site, vous pouvez retrouver ses analyses sur l’arrivée au pouvoir de Liz Truss et les problématiques européennes dans le post du Club des Juristes suivant :

“Liz Truss Première ministre britannique : des espoirs de réchauffement des relations avec l’Union européenne très hypothétiques”

À propos du décès de la reine Élisabeth II et des enjeux pour le Royaume-Uni, vous pouvez réécouter l’interview donnée pour l’émission Tout un Monde de la Radio Télévision Suisse et menée par Éric Guevara-Frey :

“Comment le décès de la reine modifie-t-il la politique britannique”

Retrouvez les premières réactions le lendemain du décès de la Reine dans l’émission de France Culture, Culture Monde :

“Élisabeth II : God meet the Queen”

Nous renvoyons surtout nos lecteurs à la parution du dernier numéro de la revue Pouvoirs consacré à Élisabeth II. Hasard du calendrier, ce numéro spécial qui devait célébrer le jubilé de Platine est sorti des presses quelques heures après l’annonce du décès de la Reine. Vous y retrouverez notamment l’article :

“Élisabeth II, entre résistance et obéissance”

L’intégralité du numéro est disponible en ligne (par abonnement ou abonnement à l’article).

Enfin, pour ceux qui en ont la possibilité, vous pouvez consulter un article du quotidien belge Le Soir sur l’avenir du Commonwealth dirigé désormais par Charles III :

“Charles III, nouveau souverain d’un Commonwealth immuable ?”

Du côté des ouvrages, nous attirons l’attention sur les publications suivantes et un documentaire :

L’une, de vulgarisation scientifique, est consacrée au Royaume-Uni après Boris Johnson. Le numéro de septembre-octobre de la revue Conflits s’intitule “Royaume-Uni. Johnson tombe, le Brexit continue”.

À propos de Boris Johnson, nous recommandons le visionnage du documentaire “Boris Johnson. La fête est finie”, disponible sur le site de France TV.

Du côté des publications scientifiques, notons les deux ouvrages suivants :

The Routledge Handbook on the International Dimension of Brexit (Routledge International Handbooks)

Sous la direction de S. Loussouarn : Brexit and its Aftermath

En dernier lieu, quelques ouvrages plus accessibles et néanmoins dignes d’un grand intérêt.

Nous signalons l’ouvrage  de Niel Archer : Cinema and Brexit, The Politics of Popular English Film.

En France, Judith Perrignon, journaliste, essayiste et écrivaine, a écrit Le jour où le monde a tourné, récit documentaire passionnant sur le Royaume-Uni des années Thatcher.

 

 

 

 

Liz Truss accède au pouvoir dans un contexte de crise et de malaise social

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite à l’Université de Franche-Comté

L’annonce du décès d’Elizabeth II a plongé le pays dans la tristesse et la sidération, ajoutant encore au désarroi, aux doutes et aux inquiétudes de toute une nation aux prises avec des difficultés croissantes. Une des dernières images de la Reine fut celle de sa rencontre avec la nouvelle première ministre qu’elle a formellement intronisée, accomplissant jusqu’au tout dernier moment les devoirs de sa charge. Si tout s’est arrêté quelques jours pour permettre aux Britanniques, unis dans le deuil, de rendre hommage à leur souveraine, le retour à la dure réalité et aux controverses politiques ne tardera pas à venir et pour Liz Truss la tâche sera incontestablement rude.

En annonçant sa démission dans une courte allocution devant Downing Street, le jeudi 7 juillet 2022, trois ans après son élection à la tête du parti, Boris Johnson avait déclaré qu’il restait à son poste jusqu’à la désignation de son successeur, sans faire aucune allusion à la crise ouverte au sein de son gouvernement qui mettait en cause, une fois de plus, son honnêteté[1]. Lors d’un Conseil des ministres dans l’après-midi du 7 juillet, le Premier ministre précisait qu’il laisserait les “décisions budgétaires majeures” à son successeur, avant d’annoncer une série de nominations pour regarnir les rangs d’un gouvernement décimé par une soixantaines de démissions. Outre les vacances prolongées du Premier ministre, l’été 2022 a été marqué par la procédure de désignation du responsable politique qui serait appelé à lui succéder.

Pour les conservateurs, le choix du nouveau leader était crucial. L’heure était grave car les sondages d’opinion plaçaient les Conservateurs nettement derrière les travaillistes.

Il s’agissait donc de désigner celui ou celle qui serait le mieux à même de les mener à la victoire lors des prochaines élections législatives, qui auront lieu au plus tard en janvier 2025.

La procédure de sélection des candidats

Les conservateurs n’ont pas manqué de candidats pour prendre la tête du parti et entrer au 10 Downing Street. Des 11 candidats pressentis, 3 renonçaient le 12 juillet à briguer la succession de Boris Johnson avant même le début de la sélection : Grant Shapps, ancien Secrétaire d’Etat aux transports, Sajid Javid, ancien Secrétaire d’Etat à la santé et  Rehman Chisti, Sous-Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères et au Commonwealth.

Parmi les candidats qui restaient en lice, certains étaient des proches du Premier ministre, ayant fait partie de son cabinet, tels que l’ancien Chancelier de l’échiquier Rishi Sunak[2], la

Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères, Liz Truss ainsi que Nadim Zahawi qui avait au préalable piloté avec succès le programme de vaccination anti-covid, et avait été nommé au poste de Chancelier de l’échiquier en remplacement de Rishi Sunak, et enfin Suella Braverman, la procureure générale pour l’Angleterre et le Pays de Galles

D’autres s’étaient éloignés du Premier ministre comme le député Jeremy Hunt, candidat malheureux à l’investiture en 2019, battu par Boris Johnson en fin de course.

Parmi les moins connus du grand public on pouvait également citer Kemi Badenoch, ancienne Ministre d’Etat à la Croissance régionale et aux Collectivités locales, Penny Mordaunt, Ministre d’Etat au commerce extérieur et figure de la campagne en faveur du Brexit, ou encore le député Tom Tugendhat, président de la commission des Affaires étrangères au Parlement.

C’est au cours de la semaine du 11 juillet que le comité 1922, présidé par Sir William Brady, a lancé officiellement la course à la Présidence du parti conservateur. La procédure de sélection à deux niveaux est expliquée dans un document officiel remis à jour[3] établi par le comité 1922 en relation avec le Conseil d’administration du parti conservateur.

Le premier niveau concerne les députés conservateurs qui doivent parvenir à éliminer tous les candidats sauf deux. Après avoir fixé un seuil pour le premier tour de scrutin en dessous duquel tout candidat est éliminé, la règle consiste, à chaque nouveau tour de scrutin, à éliminer celui qui obtient le moins de voix jusqu’à ce qu’il n’en reste plus que deux. Dans un second temps les deux finalistes doivent être départagés par les adhérents du parti, à l’issue de leurs votes par correspondance à bulletin secret.

La sélection des candidats

Les votes des députés se sont étalés sur une semaine, du 13 au 20 juillet 2022, ce qui a permis de dégager assez rapidement les deux finalistes et de donner assez de temps aux 160 000 adhérents pour se prononcer avant la rentrée de septembre.

Premier tour de scrutin mercredi 13 juillet

Lors du premier vote qui avait lieu le 13 juillet le seuil requis était 30 voix. Chaque candidat devait obtenir les voix d’au moins 30 députés. En dessous de ce seuil un ou plusieurs candidats pouvait être éliminé dès le premier tour. Les huit candidats  obtenaient dans l’ordre :

Rishi Sunak  : 88 voix

Penny Mordaunt  : 67 voix

 Liz Truss : 50 voix

Kemi Badenoch : 40 voix

Tom Tugendhat : 37 voix

Suella Braverman : 32 voix

Nadhim Zahawi : 25 voix, éliminé

Jeremy Hunt : 18 voix, éliminé

Deuxième tour de scrutin jeudi 14 juillet 2022

A partir du deuxième tour la personne ayant obtenu le moins de suffrages était éliminée d’office.

Rishi Sunak  : 101 voix

Penny Mordaunt  : 83 voix

 Liz Truss : 64 voix

Kemi Badenoch : 49 voix

Tom Tugendhat : 32 voix

Suella Braverman : 27 voix, éliminée

Troisième tour de scrutin  lundi 18 juillet

Rishi Sunak  : 115 votes

Penny Mordaunt  : 82 votes

 Liz Truss : 71 votes

Kemi Badenoch : 58 votes, éliminé

Quatrième  tour de scrutin 19 juillet

Rishi Sunak : 118 voix  (+3) 

Penny Mordaunt : 92 voix (+10)

Liz Truss : 86 voix  (+15)

Kemi Badenoch :  59 voix (+1), éliminé

Cinquième tour de scrutin mercredi 20 juillet 2022

Rishi Sunak :    137 voix

Liz Truss:           113 voix

Penny Mordaunt : 105 voix, éliminée

Le 22 juillet marquait le coup d’envoi de la campagne à l’adresse des adhérents du parti appelés à départager les deux candidats. Selon la règle en vigueur, le vainqueur élu au poste de leader du parti, devient le chef du gouvernement, et exerce ses fonctions pendant toute la durée de son mandat jusqu’aux prochaines élections législatives

Dès le début, la campagne auprès des élus conservateurs a pris une tournure agressive tant la lutte interne était rude pour se hisser au-dessus de la mêlée et figurer parmi  les deux finalistes[4]. Elle s’est vite envenimée par des attaques et insultes sur les réseaux sociaux, des propos désobligeants voire insultants et des opérations de dénigrement systématique, visant à salir la réputation des concurrents qui tentaient de s’attirer les faveurs des partisans des candidats éliminés. Les marchandages, les trahisons, les sombres manœuvres et les coups bas, ont été dénoncés par nombre d’observateurs comme l’ancien ministre conservateur Ian Duncan Smith. Il est également apparu que le soutien apporté à un candidat n’était souvent pas motivé par l’estime qu’on avait pour lui mais par le désir de faire chuter un rival pour lequel on avait de l’aversion.

A partir 4ème tour de scrutin les enjeux étaient désormais au plus haut et, pour les candidats exclus de la course, il s’agissait de miser sur celui ou celle qui avait le plus de chances de l’emporter dans l’espoir d’obtenir un poste intéressant dans le futur cabinet. A l’issue du 5ème tour de scrutin un duel sans merci s’est engagé entre Liz Truss et Rishi Sunak.

Le duel Truss-Sunak

Les échanges entre les deux candidats furent vifs, centrés comme depuis le début de la campagne à la mi-juillet, sur la crise du pouvoir d’achat, Rishi Sunak persistant à défendre la nécessité de lutter en priorité contre l’inflation (désormais à plus de 9 % au Royaume-Uni), Liz Truss insistant sur son programme « audacieux », fondé sur des baisses d’impôts massives « dès le premier jour ». S’ils se sont affrontés à plusieurs reprises sur leurs visions de l’économie et le type de soutien à apporter aux Britanniques pour les aider à surmonter la crise du coût de la vie, nombreux sont les sujets graves et urgents qu’ils ont à peine abordés ou, s’ils l’ont fait, ce fut de manière sommaire ou indirecte. La crise énergétique, le dérèglement climatique, le levelling up (un vaste projet ambitieux visant à redresser les inégalités entre régions et à mettre en œuvre le rattrapage des zones économiquement à la traine) le système de santé, le Brexit, le Protocole nord-irlandais ou encore le referendum sur l’indépendance de l’Ecosse ont été très largement absents du débat.

Au regard de l’écologie, les deux candidats se sont engagés à atteindre l’objectif zéro émission carbone mais leurs politiques environnementales ont été occultées par les questions économiques. Quant au traitement de la crise énergétique, Sunak a promis de rendre le pays indépendant sur le plan énergétique en investissant dans de nouvelles technologies vitales tandis que Truss optait pour plus de forages pétroliers et plus d’exploitation de gaz de schiste. La situation très alarmante du système de santé national a été à peine évoquée.. Quant au Brexit, qui a fait perdre entre 4 à cinq points de son  PIB à la Grande-Bretagne, on a pu constater que ce n’était plus  une vision politique, mais désormais un badge identitaire et un ciment censé  rassembler la majorité des conservateurs.

Sur les questions afférentes à l’Irlande du Nord ou à l’Ecosse, Liz Truss tout comme Rishi Sunak se sont déclarés très attachés à l’intégrité de l’Union du Royaume sans soulever les points sensibles.

En octobre prochain, la Cour suprême du Royaume-Uni doit se prononcer sur la question de savoir si le referendum en Ecosse (Indyref2) peut être organisé sans le consentement de Downing Street. Les deux candidats se sont clairement prononcés contre l’idée d’un second vote écossais sur l’indépendance.

L’ancien Chancelier de l’échiquier, dont l’ascension politique a été très rapide[5], paraissait encore, il y a quelques semaines, le successeur naturel de Boris Johnson. Au 5ème tour de scrutin il avait conservé une bonne annonce sur sa concurrente. Brexiter de la première heure, devenu très populaire pendant la pandémie pour avoir distribué 350 milliards d’aides en subventions et prêts aux compagnies britanniques -avec le slogan whatever it takes[6]– il était incontestablement le plus  compétent et le plus expérimenté pour traiter des questions politiques et économiques complexes, avec de surcroît une approche plus pragmatique que Liz Truss..Face au choc fiscal proposé par sa rivale et supposé restaurer la croissance, -qu’il a qualifié de conte de fée- il a opposé la prudence budgétaire et la nécessité de maîtriser en priorité l’inflation qui a atteint un niveau  historique et plombe les ménages britanniques.

Malgré son aisance à l’oral, ce fils d’immigré indien ayant fait fortune dans la finance, n’a pas réussi sa communication, entachée par une série de maladresses qui l’ont rendu peu crédible[7]. Il est apparu, dès le premier duel télévisé, à la fois condescendant et timoré dans son approche budgétaire[8] et aussi très éloigné des préoccupations de la population.  Ce conservateur fiscal orthodoxe n’a pas réussi à s’imposer comme un responsable moderne et l’importance qu’il  a accordé à la finance[9] a paru excessive. Très vite perçu par les électeurs conservateurs comme un modéré, son discours n’a pas fait mouche auprès d’un parti qui s’est très sensiblement droitisé. Mais, surtout, il a été catalogué comme le traitre par excellence qui, par sa démission, a provoqué la chute de Boris Johnson. Le Premier ministre, qui lui en tient grief, a œuvré activement pour lui barrer la route avec pour mot d’ordre ‘Back anyone but Rishi’ (Soutenez n’importe qui sauf Rishi !).

Liz Truss, quant à elle, était loin d’apparaitre comme la candidate idéale au poste de leader du parti. Diplômée d’Oxford, elle y a laissé le souvenir d’une étudiante ordinaire, aux opinions très arrêtées, qui n’acceptait ni d’être contredite, ni d’être corrigée. Ancienne libérale démocrate, elle s’est d’abord alignée sur les positions centristes de David Cameron et a fait campagne pour le remain en 2016. Après une dizaine d’années dans le privé, elle a été conseillère locale dans le sud-est de Londres puis élue  à la Chambre des Communes en 2010, pour la circonscription de South West Norfolk (est de l’Angleterre).En 2014 elle entre au gouvernement et enchaîne les portefeuilles, d’abord Secrétaire d’Etat à l’Environnement, l’Alimentation et aux Affaires rurales,  puis en  2016 Secrétaire d’Etat à la Justice, puis en 2017 Secrétaire en chef du Trésor, Liz Truss était depuis 2021 Ministre des Femmes et des Egalités ainsi que Secrétaire d’Etat aux Affaires étrangères, chargée des négociations avec Bruxelles sur le problématique protocole nord irlandais. Malgré sa longue expérience ministérielle elle n’a, toutefois, rien de notoire à son actif.

Sa nomination au Foreign Office, où elle s’est affichée comme une ardente partisante du Brexit, a aidé Boris Johnson à remplir deux objectifs : satisfaire l’électorat tory – et projeter à l’étranger son concept de “Global Britain”, une Grande-Bretagne influente à l’échelle mondiale et libérée des chaînes européennes.

Après le vote du Brexit et l’influence grandissante à Westminster des ultra Brexiters, membres du groupe ERG (European Research Group)  elle a non seulement changé d’avis mais a plaidé pour un Brexit très dur. Avec le soutien de Johnson, elle a endossé le rôle de candidate de la continuité, ce qui lui a valu le ralliement des fidèles de l’ancien Premier ministre.

Après une entrée difficile en campagne, où elle était apparue comme une piètre oratrice[10], elle est parvenue de justesse à se hisser en seconde place. Travailleuse acharnée, elle s’est appliquée à corriger sa communication et son positionnement, à la droite du parti, a fini par payer. Elle a su habilement ajuster son discours au groupe d’adhérents du parti conservateur constitué majoritairement d’hommes blancs, âgés des classes moyennes, très peu représentatif de la nation dans son ensemble.

Fervente adepte du libre-échange et chantre du nationalisme économique, elle a fait campagne en voulant incarner l’essence même du conservatisme britannique et s’est forgé l’image d’une responsable politique, résolue et qui n’a pas peur des mots. L’ancienne Première ministre Margaret Thatcher lui inspire la vision nostalgique de la Grande-Bretagne qu’elle espère restaurer. A l’instar de la dame de fer, elle veut repousser les frontières de l’Etat et libérer les entreprises de la paperasse et des contraintes administratives[11] .

“Nous avons été l’un des premiers pays à vraiment réformer la réglementation et à créer des services publics privatisés – nous avons fait de grandes choses dans les années 1980”, a-t-elle déclaré. “Mais de nombreux autres pays nous ont depuis rattrapés et, en fait, nous ont dépassés en termes de simplicité de leur système réglementaire, du système fiscal. Nous ne pouvons pas permettre que notre système soit figé dans l’aspic.”

Liz Truss, qui accuse l’administration britannique d’être trop prudente et d’avoir entravé la croissance par son approche comptable, a fait du Trésor public[12] un bouc émissaire commode pour les problèmes économiques de la Grande-Bretagne, et le tient pour partie responsable  du déclin du pays. Dans une interview accordée au Financial Times[13], elle s’est montrée intransigeante dans sa détermination à renverser ce qu’elle estime être l’orthodoxie économique défaillante du Trésor et de la Banque d’Angleterre. Selon elle, le Trésor représente une façon de penser qui a imprégné négativement tout Whitehall.

“Il y a un désir de compliquer les choses…. et je pense qu’il y a une aversion au risque dans certaines parties de Whitehall – pour pouvoir faire avancer les choses.”

*S’exprimant au siège londonien du groupe d’assurance Aviva, Liz Truss a parlé de réduire les impôts, de “relever les niveaux de croissance dans ce pays, de libérer les investissements” ainsi que de lever les entraves réglementaires de la City .Ce n’est qu’en fin de campagne qu’elle a promis de s’attaquer de façon concrète à la crise du coût de la vie tout en se défendant de “prendre de l’argent aux gens par le biais des impôts pour ensuite le redonner sous forme d’allocations” et en insistant sur l’erreur qui consiste à voir la politique économique à travers le prisme de la redistribution.

La nouvelle Première ministre à la tâche

Le 5 septembre la victoire de Liz Truss sur son rival Rishi Sunak était annoncée.  Avec 81 326 voix soit 57% elle prenait la tête du parti conservateur et devenait la 56ème au poste de chef de gouvernement, et aussi la quatrième élue du parti conservateur en guère plus de six ans.

Le résultat était toutefois plus serré que beaucoup d’analystes n’avaient prévu[14]. En outre cette victoire aura déclenché peu d’enthousiasme comme l’indique l’Institut de sondage Yougov[15] pour qui seulement 22 % des Britanniques sont satisfaits de la victoire de Truss contre 50% qui se déclarent déçus. Parmi les conservateurs 41% sont contents et 34% déçus.

Par ailleurs 67% déclarent ne pas faire beaucoup confiance au gouvernement de Liz Truss et doutent qu’elle ait les bonnes idées pour s’attaquer à l’escalade du coût de la vie. Ces chiffres témoignent de l’ampleur de la tâche qui attend Liz Truss dont un des engagements de campagne était de rassembler le parti.

Après la passation de pouvoir et la visite à Balmoral où la Reine lui a officiellement demandé de former le prochain gouvernement, Liz Truss a prononcé son discours de victoire en remerciant tous ceux qui l’ont aidée et soutenue pendant le long parcours qui l‘a menée à la victoire. Elle a rendu hommage au Premier ministre sortant, son ami, pour avoir mis en œuvre le Brexit, écrasé Jeremy Corbyn, déployé avec succès le programme de vaccination et aussi tenu tête à Vladimir Poutine.

À l’instar de son prédécesseur la nouvelle première ministre n’a pas manqué de récompenser ses plus proches alliés ainsi que ceux et celles dont elle est idéologiquement proche en leur attribuant des postes de responsabilité dans son gouvernement. La composition du cabinet peut donner quelques indications sur les orientations politiques qui seront les siennes dans un certain nombre de domaines.

Composition de cabinet de Liz Truss :

Chancelier de l’échiquier : Kwasi Kwarteng

Secrétaire d’Etat à l’intérieur : Suella Braveman

Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères : James Cleverly

Vice Première ministre : Therese Coffey

Secrétaire d’Etat à la santé : Therese Coffey

Secrétaire d’État à l’éducation : Kit Malthouse

Secrétaire d’État à la défense : Ben Wallace

Chancelier du Duché de Lancastre et Directeur du Cabinet : Nadhim Zahawi

Secrétaire d’État au commerce, à l’énergie et à la stratégie industrielle : Jacob Rees-Mogg

Secrétaire d’État à la culture : Michelle Donelan

Secrétaire d’État en charge du rattrapage des régions (levelling up) :  Simon Clarke

Secrétaire d’État au commerce international : Kemi Badenoch

Secrétaire d’État à l’environnement : Ranil Jayawardena

Secrétaire d’État au travail  et aux pensions : Chloe Smith

Secrétaire d’État aux transports : Anne-Marie Trevelyan

Secrétaire d’État à la justice : Brandon Lewis

Secrétaire d’État à l’Ecosse : Alister Jack

Secrétaire d’État à l’Irlande du Nord : Chris Heaton-Harris

Secrétaire d’État au Pays de Galles : Sir Robert Buckland

Secrétaire d’État à la sécurité : Tom   Tugendhat

Secrétaire d’État aux forces armées et aux anciens combattants : James Heappey

Secrétaire d’État au climat : Graham Stuart

Ministre chargée des relations avec les Communes (Leader of the House of Commons) : Penny Mordaunt

Ministre chargée des relations avec les Lords (Leader of the House of Lords) : Lord True

Parmi les nouveaux nommés figurent un certain nombre de membres qui appartiennent ou ont appartenu au groupe ERG (European Research Group) à qui elle doit largement sa victoire. Partisans d’une rupture totale avec l’Union Européenne, le groupe ERG est parvenu à obtenir le Brexit dur qu’il  souhaitait, après avoir contribué à la défaite de Teresa May. Suite aux trois tentatives infructueuses de faire ratifier l’Accord de sortie qui contenait, dans le cadre du Protocole nord-irlandais, le dispositif du backstop, qu’elle avait négocié avec les Européens elle fut contrainte de démissionner de son poste et céda la place à Boris Johnson.

Dans le nouveau gouvernement formé par Liz Truss le poste de Secrétaire d’Etat au commerce, à l’énergie et à la stratégie industrielle a été confié au très nationaliste et europhobe Jacob Rees-Mogg. Quant au secrétariat à l’Irlande du Nord il revient à Chris Heaton-Harris, également membre de l’ERG, dont on peut redouter le rôle qu’il risque de jouer dans les démêlés qui opposent les Britanniques aux Européens sur l’application du Protocole nord-irlandais. Un autre poste essentiel a été attribué à Penny Mordaunt, celui de leader de la Chambre des Communes et présidente du Conseil. Brandon Lewis a hérité du poste important de Lord Chancellor et Secrétaire d’Etat à la Justice où il pourra certainement influencer la législation. La cinquième nomination pour le compte de l’ERG est celle de Suella Braveman,  au poste de Secrétaire d’Etat à l’intérieur. Elle sera en charge de l’immigration, des réfugiés et du contrôle des frontières. Elle poursuivra sans doute la ligne dure appliquée par Priti Patel qui l’a précédée dans cette fonction .Enfin James Cleverly a été nommé Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères, au Commonwealth et au développement.

Force est de constater qu’avec autant de postes importants, le groupe ERG a la part belle dans ce gouvernement que certains ont désigné comme un bastion de l’ERG. Dans ce contexte, il paraissait peu probable que Liz Truss puisse infléchir sensiblement sa ligne politique[16] et se rapprocher d’un conservatisme plus modéré. Quant aux relations avec l’Union Européenne, il était permis de douter qu’elles ne puissent se détendre dans un avenir proche.

La première ministre, qui hérite d’une situation de crise d’une acuité inédite depuis la fin des années 1970, s’est toutefois vue forcée de revenir sur les principes qu’elle s’était fixés. Après s’être insurgée contre la culture de l’assistanat et se refuser à accorder des subventions, le 8 septembre, elle annonçait aux Communes, en réponse à la flambée des prix de l’énergie, une enveloppe d’environ 150 milliards de livres pour soutenir les ménages, avec une couverture de deux ans mais seulement de six mois pour les entreprises. Cette mesure spectaculaire était assortie d’un bouclier tarifaire qui limitera la facture annuelle moyenne des ménages à 2500, mais la garantie du prix de l’énergie varierait en fonction de la consommation de gaz et d’électricité. À cela s’ajoutait la promesse d’augmenter la production de pétrole et de gaz, notamment par la décision très controversée de revenir à l’exploitation du gaz de schiste.

Concernant les échanges post-Brexit entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord,  et la fin des délais de grâce programmée au 15 septembre, l’intransigeance de Liz Truss, qui s’était déclarée prête à déclencher la sauvegarde de l’article 16, pouvait laisser craindre une collision avec les Européens aux conséquences néfastes pour les deux parties. Mais, contre toute attente, le Royaume-Uni s’annonçait disposé à faire auprès de la Commission Européenne une demande de prolongation de l’application « allégée » du Protocole nord-irlandais[17] à la quelle Bruxelles n’opposerait vraisemblablement aucune objection. En réponse aux bonnes intentions du Royaume-Uni, en vue, semble-t-il, d’une solution négociée sur les échanges avec l’Irlande du Nord, le responsable européen du Brexit, Maros Sefcovic, a déclaré qu’il pourrait limiter les contrôles physiques, à la frontière en mer d’Irlande, à quelques camions par jour[18]. Dans un entretien avec le Financial Times, il affirmait que la frontière serait invisible d’après les plans de la Commission Européenne, à condition que le Royaume-Uni fournisse aux fonctionnaires européens les données, en temps réel, sur les mouvements des marchandises. Dans un même esprit de conciliation Liz Truss a retiré, dès son arrivée au pouvoir, le projet de promulgation d’une nouvelle déclaration des droits[19], dont l’ancien Secrétaire d’état à la justice, Dominic Raab avait été l’artisan, en déclarant que son gouvernement allait réexaminer les moyens de réaliser le projet. Ce projet de loi dénoncé comme une menace à l’encontre des droits humains au Royaume-Uni[20] visait à limiter l’autorité du droit de la Convention européenne des droits de l’homme en droit britannique.

Conclusion

Si on pouvait gager que le tempérament de Liz Truss ne la portât pas autant aux volte-face et aux revirements que son prédécesseur, force est de constater que son idéologie s’est très vite heurtée au principe de réalité. A l’inverse de Boris Johnson, artisan du Brexit et crédité d’une victoire éclatante aux élections de 2019, elle hérite d’un parti désuni, traversé par différents courants qu’il est impossible de réconcilier. Elle devra gérer les diverses composantes du groupe parlementaire et ne pas laisser croitre le malaise et le sentiment d’injustice au sein de la nation si elle veut éviter de connaitre le même sort que Theresa May. Si son adversaire travailliste ne ménagera pas ses attaques, il est également fort à prévoir qu’elle soit critiquée plus ou moins ouvertement au sein de son camp où certains anciens responsables politiques tels que son prédécesseur Boris Johnson, qui compte bien revenir au pouvoir, et son rival Rishi Sunak qui mise sans doute sur l’échec de sa politique fiscale, seront à l’affut du moindre faux pas et de la moindre bévue.

Il revient également à Liz Truss de tout mettre en œuvre pour éviter une défaite cuisante à son parti lors des prochaines élections. Les députés du « mur rouge », qui redoutent fort de perdre leur siège, seront très attentifs à l’opinion publique. Certains évoquent déjà des élections anticipées qui surviendraient en 2023 ou même avant mais on sait à quel point la décision de Theresa May en juin 2017 a été contreproductive.

Les 30 premiers jours de la Première ministre seront décisifs dans la mesure où elle se trouvera souvent aux prises avec des choix difficiles, partagée entre le souci de satisfaire ses alliés au gouvernement ainsi que l’aile droite du parti, et la crainte, d’une part, d’accroitre les divisons des tories et d’autre part de s’aliéner encore davantage un pays profondément meurtri par une crise multiple, politique, économique, financière et sociale.


[1] La nouvelle affaire de favoritisme impliquait un membre du gouvernement, Chris Pincher, whip en chef adjoint, accusé de s’être livré, devant témoins, à des attouchements sur deux hommes, dont un député, dans un club privé de Londres, le Carlton club le 30 juin 2022. En 2017 Pincher avait déjà été accusé d’agression sexuelle mais après avoir démissionné de son poste de whip, il avait été blanchi par une enquête interne, et réintégré par Theresa May au ministère des Affaires étrangères comme Secrétaire d’Etat. Boris Johnson l’avait nommé aux fonctions de Chief whip adjoint le 8 février 2022.. Face aux nombreux appels à son exclusion du parti, Chris Pincher avait fini par démissionner de ses fonctions. Johnson a tout d’abord assuré qu’il n’était pas au courant de son comportement répréhensible, puis déclaré qu’il ne se souvenait pas en avoir été informé, jusqu’à ce qu’un ancien haut responsable, Lord McDonald, révèle qu’il avait bien été informé de l’inconduite de Chris Pincher mais n’en avait pas tenu compte.

[2] Le mot d’ordre lancé à l’adresse des autres candidats par Boris Johnson, qui rend Rishi Sunak responsable de sa chute, a été : ‘n’importe qui sauf Rishi !’.

[3] House of Commons library, Leadership elections : Conservative party, https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/SN01366/SN01366.pdf

[4] Aubrey Allegretti & Peter Walker, “Dark arts and betrayal : one week in the tory leadership race”, The Guardian,  15 juillet 2022. Si le vainqueur était nommé Premier ministre, son rival ne pouvait espérer obtenir un poste dans le nouveau gouvernement mais plutôt redouter la fin de sa carrière politique.

[5] A un journaliste qui voulait tester son niveau de proximité avec la population il n’a pas su nommer son menu préféré chez McDonald’s. «Rishi Sunak ridiculed for answer after being asked what his favourite McDonald’s meal is », ladbible 19 August 2022.

[6] Chancellor of the Exchequer, Rishi Sunak speech on Covid-19 response, 17 march 2020 www.go.uk

[7] Dans une vidéo publiée par la BBC il est apparu sous le costume de Superman, la cape rouge au vent, distribuant des indemnités salariales à une file de bénéficiaires en gris et se vantant d’avoir pu aider 11 millions de personnes. La vidéo a suscité tellement de critiques que la BBC a fini par la retirer.

[8] Il devait aussi faire oublier les révélations de la presse en avril 2022 sur le statut fiscal de sa femme, héritière d’une des plus grandes fortunes d’Inde, qui ne payait pas d’impôts en Angleterre mais dans son pays de naissance. La fille du géant indien de la technologie, Infosys, a fini par modifier son statut mais cette révélation a beaucoup nui à la réputation de son mari. Rishi Sunak n’est pas non plus ressorti indemne du Partygate. Il a dû payer une amende pour avoir participé au pot d’anniversaire de son Premier ministre pendant la pandémie.

[9] Ce diplômé d’Oxford, où il a suivi le même cursus que Liz Truss en étudiant la politique, la philosophie et l’économie (PPE), a travaillé chez Goldman Sachs et fondé sa propre société d’investissement avant d’entrer en politique.

[10] Sean O’Grady, ‘There’s no doubt who lost the first Tory leadership debate-Boris Johnson must be fuming, The Apprentice episode from hell couldn’t finish soon enough for Truss’, Friday 15 July 2022, independent.co.uk

[11] Sur son site internet on peut lire «Liz n’a pas peur de dire ce qu’elle pense, et croit que délivrer les gens d’une paperasserie pesante pour lancer et faire croître des entreprises est la clé de notre avenir économique».www.elizabethtruss.com

[12] Le fait que son rival ait été Chancelier lui a fourni une bonne occasion de s’attaquer au Trésor.

[13] Robert Shrimsley, ’Truss attacks on the Treasury highlights Tories’ deeper failure’, Financial Times, 3 August 2022.

[14] Une enquête de YouGov publiée deux jours auparavant l’avaient créditée de 69%.

[15]Snap poll : By 50% to 22% Britons are disappointed that Liz Truss will be the next PM. YouGov Daily, Monday 5 September 2022.

[16] En 2012 elle a publié  avec Kwasi Karteng, Dominic Raab, Priti Patel et Chris Skidmore, un ouvrage intitulé Britannia unchained où elle dénonce un Etat pléthorique, des impôts trop élevés et une réglementation excessive. Elle n’hésite pas à qualifier les travailleurs britanniques, qui, selon elle, travaillent très peu d’heures et prennent tôt leur retraite comme  « les plus fainéants du monde ».Britannia Unchained, Global  lessons for growth and prosperity, Palgrave Macmillan, September 2012, 152p.

[17] “UK and EU stepback from confrontation over Northern Ireland”, Financial Times, 12 September 2022.

[18] “Brussels offers to reduce Northern Ireland border checks”, Financial Times, 12 September 2022.

[19] Jessica Elgot, “Liz Truss halts Dominic Rabb’s bill of rights plan”, The Guardian, Wed 7 September 2022.

[20] Voir Aurélien Antoine, Menaces sur les droits humains au Royaume-Uni, RDLF, 2022 chron. n°32. www.revuedlf.com

Retour sur la démission de Boris Johnson

Événement politique majeur, la démission de Boris Johnson est, comme nous l’avons signalé sur les réseaux sociaux, l’épilogue d’une agonie qui fut trop longue, mais qui révèle une certaine efficacité des mécanismes de responsabilité politique.

L’enseignement essentiel à tirer de cette crise est que Boris Johnson a été évincé par les parlementaires tory en raison de son mode de gouvernement, particulièrement attentatoire aux règles et usages constitutionnels britanniques. Le fond de sa politique, bien que largement commenté et critiqué à l’occasion de son départ, laissera des traces et sa ou son successeur(e) pourrait ne pas s’en désolidariser totalement. Boris Johnson sort du jeu politique, mais les défis demeurent pour le futur locataire du 10 Downing Street.

Nos lecteurs trouveront dans ce billet plusieurs liens et supports pour revenir sur ce qu’il s’est joué, appréhender le bilan du Premier ministre sortant, et comprendre le mode de désignation du futur chef du parti (avec un aperçu du profil des successeurs favoris).

– Récit d’une démission, à partir des cinq “affaires” qui ont pollué l’exercice de ses fonctions pas Boris Johnson

Article synthétique de la BBC : https://www.bbc.com/news/uk-politics-62070422

Récit du Guardian : https://www.theguardian.com/politics/2022/jul/08/the-week-boris-johnson-lost-his-grip-on-power

– Les incertitudes qui ont précédé sa démission le 7 juillet à 13 h 30 : https://www.france24.com/fr/vod/journal-info (sélectionner dans le menu en haut à droite le journal du 7 juillet à 13 h 30).

Aspects d’analyse journalistique et politique :

Impossible de réunir ici toutes les analyses produites depuis le 7 juillet sur la crise de ce début juillet.

Un tribune au Guardian de F. O’Toole nous paraît des plus intéressantes, “Boris Johnson has vandalised the political architecture of Britain, Ireland and Europe” :

https://www.theguardian.com/commentisfree/2022/jul/08/boris-johnson-politics-britain-ireland-europe

Voir aussi l’analyse de The New Statesman, “Boris Johnson’s poisonous legacy”, par Jonathan Powell :

Boris Johnson’s poisonous legacy

Plus pondérée et particulièrement complète sur les défis qui se présentent pour le parti conservateur et son futur chef, l’analyse de G. Parker pour le Financial Times :

https://www.ft.com/content/a2839a82-d5a2-4ae7-ae6e-b8089502933c

Un rapide coup d’oeil de Toute l’Europe sur le bilan produit par les journaux européens du mandat de Boris Johnson : https://www.touteleurope.eu/l-ue-dans-le-monde/boris-johnson-s-en-va-quel-bilan-pour-l-artisan-du-brexit/

Pour celles et ceux qui ont des possibilités d’accéder aux articles du Figaro et de La Tribune, puis du Monde, vous retrouverez quelques éléments d’analyse du directeur de l’Observatoire :

La Tribune :

https://www.latribune.fr/economie/international/grande-bretagne-boris-johnson-part-les-problemes-restent-924929.html

Le Figaro :

https://www.lefigaro.fr/vox/monde/aurelien-antoine-le-mandat-de-boris-johnson-restera-celui-du-brexit-20220707

Trois petites corrections à propos de ce dernier article au Figaro dans lesquels se sont glissés des ajouts erronés par le quotidien : Jacob Rees-Mogg n’est plus leader du European Research Group, mais l’une de ses figures majeures. Par ailleurs, David Frost n’a jamais été mentionné comme potentiel candidat.

Le Monde :

L’analyse de Pauline Schnapper et Thibaud Harrois (accès abonné), 13 juillet 2020 : “Le départ de Boris Johnson révèle la fragmentation du Parti conservateur” (https://www.lemonde.fr/idees/article/2022/07/13/le-depart-de-boris-johnson-revele-la-fragmentation-du-parti-conservateur_6134569_3232.html).

Nous profitons également de ce post pour rappeler la position qui avait été exprimée à la fin du mois d’avril 2022 par le directeur de l’Observatoire du Brexit au Monde (accès abonnés), “Boris Johnson, un Premier ministre indigne de sa fonction” :

https://www.lemonde.fr/idees/article/2022/04/27/boris-johnson-un-premier-ministre-indigne-de-sa-fonction_6123796_3232.html

En accès libre, l’article de RFI avec les analyses de Keith Dixon, Denis MacShane et du directeur de l’Observatoire :

https://www.rfi.fr/fr/en-bref/20220707-royaume-uni-le-premier-ministre-boris-johnson-va-d%C3%A9missionner-de-la-t%C3%AAte-du-parti-conservateur

– Quelques analyses juridiques :

De Mark Elliott, très actif ces dernières semaines sur le front de la critique à l’encontre du gouvernement Johnson : “Boris Johnson’s resignation: Did the Constitution work ?” (https://publiclawforeveryone.com/2022/07/07/boris-johnsons-resignation-did-the-constitution-work/)

– Les modalités de l’élection du futur leader conservateur (et par voie de conséquence, du futur Premier ministre), avec l’Institute for Government : https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainers/conservative-party-leadership-contests

En français, nous renvoyons à l’article de Marie-Claire Considère-Charon qui avait présenté dans les détails le déroulement de la désignation de Boris Johnson en 2019 : https://brexit.hypotheses.org/3703

– Les successeurs potentiels au lendemain de la démission :

Rishi Sunak (article de la BBC). L’actuel favori est parfois très critiqué, notamment par le think tank Open Democracy : https://www.opendemocracy.net/en/rishi-sunak-could-become-pm-heres-what-he-doesnt-want-you-to-know/

Penny Mordaunt (podcast de la BBC)

Liz Truss (article de The New Statesman)

Ben Wallace (article de itv)

Tom Tugendhat (article de The Scotsman). Il s’agit de l’un des candidats les plus critiques à l’égard de Boris Johnson et fait figure de tory modéré, voire centriste.

Les chances de ces cinq favoris et de leur outsiders présentées par la chaîne Skynews : https://news.sky.com/story/boris-johnson-under-pressure-who-are-the-frontrunners-for-his-job-if-pms-time-runs-out-12646549

Pour les esprits critiques, la tribune de Marina Hyde du Guardian à propos des prétendants au poste : “The good news: Johnson’s on the way out. The bad news: look who’s on the way in” (https://www.theguardian.com/commentisfree/2022/jul/08/boris-johnson-out-resignation-tory)

– Les huit candidats finalement en lice :

Après quelques jours, le processus de candidature a abouti à ce que huit noms se détachent, la surprise étant le retrait de Ben Wallace et de Sajid Javid :

Kemi Badenoch

Suella Braverman

Jeremy Hunt

Penny Mordaunt

Rishi Sunak

Liz Truss

Tom Tugendhat

Nadhim Zahawi

Nous noterons la parité des candidatures ainsi que leur grande diversité. En revanche, la ligne tory à tendance thatchérienne domine.

Une synthèse par le site de la BBC : https://www.bbc.com/news/uk-politics-60037657

 

 

 

 

Les métamorphoses du droit de dissolution au Royaume-Uni : l’abrogation du Fixed-Term Parliaments Act 2011

Pour cette fin d’année académique, l’Observatoire du Brexit concentre ses publications sur les textes de nature constitutionnelle que le gouvernement dirigé par Boris Johnson a soumis au Parlement. Un seul pour l’heure a été adopté, le Dissolution and Calling of Parliament Act qui restaure la prérogative discrétionnaire de l’Exécutif de dissoudre le Parlement. Claire Saunier, maîtresse de conférences à l’Université Paris-Est Créteil, en produit une analyse détaillée et critique, inédite en langue française.

Deux autres publications suivront pour deux projets de loi en cours de discussion : celui relatif au Protocole nord-irlandais et celui portant sur l’abrogation du Human Rights Act de 1998. L’avenir de ces textes est incertain, dans la mesure où il est lié au destin de Boris Johnson qui a subi la défection de deux ministres majeurs de son gouvernement, dont le chancelier de l’Échiquier, Rishi Sunak.


Par Claire Saunier

Les projets de codification des rapports entre organes constitutionnels font toujours grand bruit au Royaume-Uni, tant ils semblent s’inscrire à contre-courant du caractère essentiellement coutumier du système parlementaire britannique. Particulièrement flexible de ce fait, il a tout de même fait l’objet d’un encadrement, à la marge, par le législateur. La durée de la législature compte ainsi parmi les rares éléments régis de longue date par la loi. Depuis l’adoption du Parliament Act en 1911, la vie d’un Parlement ne peut désormais excéder cinq années[1]. Cette loi constitue une première rationalisation du parlementarisme, le terme étant entendu, dans le cadre de cet article, dans son acception originelle, c’est-à-dire comme un processus de codification des règles du jeu parlementaire, sans pour autant suggérer que ce processus participe nécessairement à un renforcement de l’Exécutif. Cette rationalisation très limitée n’avait toutefois pas fait disparaître l’originalité du système britannique en matière d’élection et de dissolution parlementaires. En effet, exception faite de cette durée maximale, la loi britannique restait silencieuse quant aux modalités électives et, parallèlement, quant aux mécanismes permettant de mettre fin à une législature avant l’expiration du délai de cinq ans. Plus précisément, et ce jusqu’en 2011, l’Exécutif disposait d’un pouvoir discrétionnaire en matière de dissolution. En 2011, le gouvernement de coalition procéda à un encadrement du droit de dissolution par le biais du Fixed-term Parliaments Act 2011(FTPA). Promulgué le 15 septembre 2011, le texte fut rapidement qualifié de « petite révolution constitutionnelle »[2] dans le sens où il devait conduire à rationaliser de façon inédite le parlementarisme britannique[3]. Cette rationalisation tient en premier lieu à l’instauration d’un mandat fixe de cinq ans, la date des élections générales étant fixée préalablement par la loi. Elle repose, en second lieu, sur un encadrement des possibilités pouvant conduire à une dissolution de la Chambre basse et, par conséquent, à des élections anticipées.

Les modifications prévues par le texte de 2011 ont été remises en cause par l’adoption, le 24 mars 2022, d’un nouveau texte législatif, le Dissolution and Calling of Parliament Act 2022 (DCPA). Afin de prendre toute la mesure des conséquences de cette loi sur la pratique parlementaire et, plus généralement, sur le système constitutionnel britannique, il sera nécessaire de revenir sur les implications du FTPA et les problématiques engendrées par sa mise en application (I), pour ensuite évaluer les implications concrètes de l’adoption du DCPA sur le pouvoir de dissolution et analyser ce que nous dit cette évolution législative de l’état des mécanismes de responsabilité politique dans le cadre du régime parlementaire britannique (II).

I. L’abrogation du FTPA – La reconnaissance des limites de la rationalisation du droit de dissolution

Lorsqu’est adopté en 2011 le FTPA, les commentateurs britanniques comme étrangers s’accordent à voir dans cette législation un bouleversement. Le législateur vient, par le biais de ce texte, remettre en cause le caractère essentiellement coutumier et conventionnel du droit parlementaire britannique. Si la réforme de 2011 a certes été essentiellement guidée par des considérations de court terme, les mécanismes mis en place semblaient pouvoir remettre en cause la mainmise du Premier Ministre sur le pouvoir de dissolution (A.). Critiqué dès son adoption, le texte ne tarda pas à montrer ses limites en pratique. À la fois source de blocages et objet de manipulations par l’Exécutif, la loi ne parvint pas à atteindre l’objectif affiché de renforcement du Parlement. L’abolition du texte de 2011 peut ainsi être comprise comme une reconnaissance de cette primauté gouvernementale au sein du système parlementaire (B).

A. Une réforme circonstancielle renforçant en apparence le Parlement

Le monopole primo-ministériel en matière de dissolution avant 2011 – La situation antérieure à 2011 est assez simple à décrire. En effet, avant l’adoption du FTPA, le Premier Ministre britannique avait une mainmise sur la dissolution de la Chambre basse puisqu’il pouvait décider discrétionnairement de mettre fin au mandat des députés avant l’échéance de cinq ans. Ce pouvoir de dissolution relevait de la prérogative royale, c’est-à-dire de cette catégorie spécifique de pouvoirs, dont l’existence ne dépend d’aucune habilitation législative, et dont jouissait traditionnellement le monarque. Si cette source particulière de pouvoir n’a pas disparu et constitue aujourd’hui encore un élément original du droit britannique, son exercice a, pour sa part, évolué. Originellement exercés par le monarque lui-même, les pouvoirs de prérogative ont progressivement été transférés au chef et aux membres du gouvernement, bien qu’ils restent formellement entre les mains de la Reine[4]. Ainsi, s’il estimait nécessaire de provoquer de nouvelles élections législatives, le Premier Ministre était libre de demander à la Reine de procéder à une dissolution de la Chambre des Communes. Nécessairement initiée par le Premier Ministre et certainement contraignante pour la Reine[5], la décision de dissoudre la Chambre basse dépendait donc entièrement de la volonté du chef de l’Exécutif.

Il était possible, dans une telle configuration, de parler de monopole primo-ministériel car non seulement la pratique constitutionnelle ne reconnaissait pas de droit à l’auto-dissolution à la Chambre des Communes mais, en plus, l’automaticité de la dissolution, à la suite de la chute d’un gouvernement, était également douteuse. En effet, jusqu’à l’adoption du FTPA en 2011, les règles encadrant la mise en jeu de la responsabilité des ministres relevaient uniquement du ressort de la convention. Le gouvernement n’avait donc, de ce fait, aucune obligation légale de démissionner après un vote de défiance. Politiquement en revanche, son maintien en fonction étant « pratiquement impossible »[6], la convention voulait que le gouvernement choisisse entre deux alternatives : démissionner ou demander à la Reine la dissolution de la Chambre basse. Dans la pratique, non seulement le phénomène majoritaire rendait extrêmement rare l’adoption de motions expresses de défiance, mais, de surcroît, les gouvernements désavoués avaient de plus en plus tendance à préférer la dissolution à la démission[7]. Dans un tel contexte, le pouvoir de dissolution pouvait finalement être exercé au moment jugé le plus propice par l’Exécutif pour espérer un résultat favorable aux élections législatives.

Modifications apportées par le FTPA – Le premier apport de la loi de 2011 fût de poser un terme « fixe » à la Chambre basse. La Sect. 1, §. 3 prévoyait en ce sens que les élections se tiendraient désormais le premier jeudi du mois de mai de la cinquième année suivant les précédentes élections[8]. Cette évolution, mise en lumière par le titre même de la loi, constituait finalement une précision plutôt qu’un réel changement, la durée maximale de 5 années ayant déjà été entérinée par le législateur britannique un siècle auparavant[9]. L’importance donnée à la notion de « terme fixe » tient en réalité au fait que cette durée devenait la règle, par le biais des mécanismes prévus par la loi de 2011. Pour autant, et c’est là le second et sans doute principal apport du FTPA, la dissolution, et avec elle, des élections anticipées, restaient, par exception, possibles. La loi précisait qu’il ne pourrait désormais être procédé à une dissolution que dans deux cas de figure : lorsque la Chambre des Communes exprimait une telle volonté par un vote aux deux tiers de ses membres (cas de l’auto-dissolution)[10] ou bien lorsqu’elle retirait sa confiance au Gouvernement, par le vote, à la majorité simple, d’une motion de défiance expresse et à la condition qu’aucune majorité ne soutienne expressément un nouveau Cabinet dans un délai de 14 jours (cas de la dissolution automatique)[11]. Hormis ces deux hypothèses précisément définies par le législateur, il était alors impossible de dissoudre la Chambre des Communes[12].

Une réforme circonstancielle – La loi de 2011 marquait donc un changement important dans une culture juridique relativement rétive à la formalisation. Elle devait également conduire à modifier l’équilibre institutionnel marqué jusqu’alors par un monopole de l’Exécutif en matière de dissolution. Pourtant, l’analyse du contexte d’adoption du FTPA démontre que ces évolutions majeures n’étaient pas les raisons principales de la réforme. De façon bien plus pragmatique, la dépossession du Premier ministre de son pouvoir de dissolution tenait certainement à des « considérations politiques à court terme »[13]. Plus précisément, la loi de 2011 devait participer à sécuriser la coalition issue des élections législatives de mai 2010 en empêchant le Premier ministre conservateur, David Cameron, de dissoudre la Chambre basse dans l’espoir d’écarter les Libéraux-démocrates du gouvernement. Sur ce point, la réforme fût un succès puisque les députés élus en 2010 allèrent au terme de leur mandat de cinq ans et la coalition put donc être maintenue. Pour le dire autrement, la réforme constitutionnelle de 2011 découlait en premier lieu d’un accord politique entre les deux partis, désireux de se maintenir à la tête de l’Exécutif pendant cinq années. Ouvertement affichée par certains députés[14], cette motivation circonstancielle fut aisément revêtue d’un argumentaire juridique, axé sur la nécessité de moderniser le système parlementaire britannique. Les tenants de la réforme purent en effet s’appuyer sur les critiques récurrentes d’une partie de la doctrine britannique à l’égard d’un Parlement devenu trop effacé pour contrôler efficacement et sanctionner concrètement le gouvernement[15].

B. Une réforme contournée, asseyant en pratique la primauté de l’Exécutif

L’encadrement sans précédent du pouvoir de dissolution opéré par le FTPA devait engendrer la perte, pour l’Exécutif, d’un « immense avantage stratégique »[16]. Avant 2011, le Premier ministre pouvait décider du moment le plus opportun pour appeler les électeurs aux urnes dans l’espoir de voir une majorité plus forte se dégager.

Un texte imprécis, source de blocages – À l’évidence, le législateur a souhaité, par le biais de cet encadrement de la pratique parlementaire, renforcer le pouvoir du Parlement en empêchant le Premier Ministre d’être à l’initiative d’une dissolution. Or, cette interdiction n’était pas sans risque, comme l’avaient d’ailleurs rapidement pressenti certains auteurs[17]. En effet, face une majorité à la Chambre indisciplinée, mais ne procédant ni à une auto-dissolution, ni au vote d’une motion de censure explicite, le Premier ministre se trouvait dépourvu de toute possibilité d’action. À ce risque, qui n’est pas sans rappeler la pratique du vote calibré sous la IVe République en France, s’ajoutaient de potentielles difficultés liées cette fois aux imprécisions du texte de 2011 quant aux conditions de mise en jeu (et plus précisément de sanction) de la responsabilité politique du Cabinet. En effet, exception faite du cas du vote express de défiance (motion of no confidence) et de l’absence de soutien exprès au nouveau gouvernement sous 14 jours, la loi ne donnait pas plus d’indications quant aux possibilités pour le Parlement de désavouer l’Exécutif. Dans quels cas fallait-il considérer que le gouvernement avait été désavoué et était-il contraint de démissionner ? Le législateur de 2011 laisse subsister ces interrogations qui existaient précédemment. Par conséquent, sous l’empire du FTPA, le Premier ministre pouvait « apprécie[r] librement la portée du vote par lequel il a été mis en minorité »[18] et il demeurait, de ce fait, le seul juge de l’opportunité de démissionner.

Manipulations et contournements – Le FTPA emportait sans conteste le dessaisissement du Premier ministre de ses compétences en matière de dissolution et, parallèlement, le recul de la prérogative royale. Si telle est la conclusion à laquelle conduit irrémédiablement la lecture du texte de 2011, force est de constater que le chef du gouvernement conservait, dans les faits, la possibilité de pousser la majorité à procéder à une dissolution. La rationalisation avait pour objectif affiché le la prise en main, par le Parlement, de son propre destin. Dans les faits, la loi avait certes fait disparaître la mainmise du Premier ministre mais son influence demeurait quasi intacte, quoique moins ouvertement assumée. Le Parlement en apparence renforcé restait, en pratique, largement sujet aux velléités d’un Premier ministre qui continue de tirer les ficelles du régime parlementaire.

Les suites du Brexit, théâtre des errements du FTPA – Toutes ces difficultés, en germe dans le texte de 2011, se sont concrétisées dès 2017 à la suite du vote relatif au Brexit. En prévision des négociations à venir au sujet des modalités de sortie de l’Union Européenne, Theresa May souhaitait renforcer la majorité conservatrice dont elle disposait à la Chambre basse en sollicitant l’autodissolution. Soutenue à la fois par ses partisans de la majorité et par certains de ses opposants pour, on l’imagine, des motifs différents, la motion en vue d’élections législatives anticipées fut largement adoptée. En accordant trente sièges supplémentaires aux travaillistes, les électeurs firent perdre à Theresa May sa majorité absolue dont elle disposait auparavant. En dépit de ce pari manqué, il fallut attendre un troisième rejet du Brexit Deal par le Parlement pour que la Première ministre prenne la décision, en juillet 2019, de démissionner. Si Theresa May a démontré le caractère « manipulable »[19] des procédures de dissolution prévues par le FTPA, son successeur détourna plus radicalement encore la loi de 2011. Incapable d’obtenir une autodissolution, contrairement à Theresa May, Boris Johnson fit voter une nouvelle loi, le Early Parliamentary General Election Act afin d’organiser des élections anticipées[20]. L’adoption du texte ne nécessitant qu’une majorité simple (là où le FTPA imposait, pour que l’autodissolution soit enclenchée, un vote des deux tiers), le Premier ministre parvint à obtenir la dissolution de la Chambre basse en dépit des conditions posées par le législateur en 2011. S’il peut surprendre, ce contournement manifeste de la législation antérieure rappelle que le système britannique ne connaît pas de hiérarchie entre les lois. Tous les Acts of Parliament, quel que soit leur objet, quelle que soit l’importance de leur contenu, revêtent une valeur équivalente et le Parlement souverain peut toujours défaire ce qui a été fait par une législature précédente[21].

Ainsi, après avoir été accusé d’être responsable de plusieurs blocages, le FTPA devait finalement se révéler inutile puisqu’il apparaissait désormais clair qu’il pouvait être contourné relativement aisément par un Premier Ministre désireux de dissoudre la Chambre des Communes.

II. L’avènement du DCPA – La réaffirmation de la nature politique des rapports entre Parlement et Gouvernement

S’il est ainsi possible d’identifier des facteurs permettant d’expliquer l’échec du FTPA, il peut sembler en revanche plus étonnant que le constat de cet échec ait conduit, en mars 2022, à ce qui s’apparente à un retour en arrière. De façon tout à fait révélatrice d’ailleurs, la presse généraliste tout comme la doctrine juridique britanniques ont eu tendance à parler avant tout de « l’abrogation du FTPA » plutôt que de « l’adoption du DCPA ». Il convient pourtant de se pencher sur ce nouveau texte qui présente un intérêt certain et, en premier lieu, pour les interrogations qu’il laisse en suspens. En effet, certains doutes subsistent quant aux effets juridiques de l’abrogation du FTPA et, plus précisément, sur la nature du pouvoir de dissolution (A.). Il conviendra ensuite de voir ce que l’évolution de ce pouvoir de dissolution dit de l’état et le devenir des mécanismes de mise en jeu de la responsabilité politique dans le cadre du régime parlementaire britannique (B.).

 A. La nature incertaine du pouvoir de dissolution

Le changement de nature du pouvoir de dissolution –Au-delà des conséquences sur les possibilités de dissolution en elles-mêmes, la loi de 2011 conduisait à s’interroger sur la nature de ce pouvoir désormais codifié. Cette question a rapidement intéressé les commentateurs mais elle avait semble-t-il d’ores et déjà effleuré l’esprit des rédacteurs de la loi. En effet, au sein des notes explicatives (« explanatory notes ») formulées dans le projet de loi qui deviendra le FTPA, le paragraphe 16 précise expressément que « ce pouvoir de prérogative est aboli »[22]. La loi de 2011 avait-elle fait disparaître à jamais ce pouvoir de prérogative ? Ou bien, la loi de 2022 en constitue-t-elle la renaissance ? Si ces deux questions n’appellent pas de réponse évidente, cela tient notamment au fait que la jurisprudence a apporté, en la matière, une solution nuancée. Dans un fameux arrêt De Keyser[23], les juges britanniques se sont interrogés sur la manière dont devaient s’articuler compétences législatives et pouvoirs de prérogative. Cette articulation repose sur un « principe de suspension » (« abeyance principle »[24]). L’idée, formulée par Lord Atkinson à l’occasion de cette affaire, est la suivante : si une loi régit une compétence qui relevait auparavant du pouvoir de prérogative, elle devient le fondement légal sur la base et en vertu duquel doit être exercé ce pouvoir[25]. Toutefois, comme l’explique Robert Craig, il ne faut pas tirer de conséquences excessives de ce principe : le pouvoir de prérogative est certes relayé au second plan, détrôné par le texte de loi mais, il semble difficile d’affirmer que l’intervention du législateur fasse disparaître pour toujours cette prérogative[26]. Cette possibilité d’une renaissance offerte par la jurisprudence De Keyser s’inscrit dans la logique du principe de souveraineté parlementaire qui interdit notamment à un Parlement de contraindre son successeur[27]. Ainsi, si le texte de 2011 a certainement suspendu le pouvoir de prérogative, il n’a en rien pu empêcher le législateur de 2022 de le ressusciter.

Il serait donc tout à fait possible que la modification législative opérée en mars 2022 conduise à un retour à la situation antérieure à 2011 et, par conséquent, que la prérogative royale écartée en matière de dissolution par le FTPA renaisse de ses cendres. C’est ce que semble indiquer le titre de la deuxième section du DCPA qui fait explicitement référence à la « renaissance des pouvoirs de prérogative de dissoudre le Parlement et de convoquer un nouveau Parlement » (« Revival of prerogative powers to dissolve Parliament and to call a new Parliament »). La troisième section abonde dans ce sens en parlant de la « non-justiciabilité des pouvoirs de prérogative rétablis » (« Non-justiciability of revived prerogative powers »). Or, à y regarder de plus près, un retour à la situation antérieure n’a rien d’évident et ce, notamment, en raison d’une formulation ambigüe de la loi. En effet, si, sur le fond, le Premier ministre a retrouvé son pouvoir de dissolution, la nature même de ce pouvoir pourrait bien avoir changé. D’un pouvoir de dissolution issu de la prérogative royale, le texte de 2022 instaure peut-être un pouvoir de dissolution de nature statutaire. Pour s’en convaincre, il convient d’étudier attentivement la deuxième disposition du DCPA. En plus de dire que « les pouvoirs relatifs à la dissolution du Parlement (…) peuvent à nouveau être exercés, comme si le FTPA 2011 n’avait jamais été adopté », le législateur affirme encore, en incise, que ces pouvoirs « étaient exercés en vertu de la prérogative royale »[28]. S’il est évident que cette disposition conduit à une restauration des mécanismes de dissolution antérieurs au FTPA, il est également plausible que l’emploi du passé dans le texte (« étaient exercés ») suggère une métamorphose de ce pouvoir de dissolution originellement issu de la prérogative en une compétence de nature législative. En d’autres termes, à la lecture de ce passage, et pour certains commentateurs, la loi de 2022 semble certes avoir « reproduit le contenu » du pouvoir de dissolution « mais non la forme »[29] de ce pouvoir.

Il y a fort à parier que la rédaction du DCPA entraînera de nouveaux débats quant à la nature du pouvoir de dissolution, question qui sera peut-être tranchée par les juridictions[30]. L’intérêt porté à cette question n’est pas simplement révélateur d’un goût pour l’exégèse : la qualification du pouvoir de dissolution engendre des conséquences concrètes. La renaissance du pouvoir de prérogative pourrait par exemple conduire à un retour aux interrogations qui présidaient avant l’avènement du FTPA évoquées plus tôt. Le texte restant muet quant à la marge de manœuvre de la Reine en la matière (la possibilité de refuser la sollicitation du Premier ministre ; celle d’être à l’origine de cette dissolution en l’absence de demande du Premier ministre…), ces questions restent donc en suspens. La réforme de 2022 permet ainsi de renouer avec la flexibilité si caractéristique du système britannique mais elle réinstaure, du même coup, l’incertitude inhérente aux pouvoirs de prérogative.

B. L’échec d’une juridicisation de la responsabilité politique

Une mise en jeu de la responsabilité politique en perte de vitesse – En encadrant le pouvoir de dissolution en 2011, le législateur britannique était conscient qu’il allait fortement remettre en cause la flexibilité offerte par le caractère coutumier et conventionnel des règles du jeu politique. Cette rigidité poursuivait néanmoins un but louable : renforcer le Parlement et ce, notamment, dans sa fonction de contrôle du gouvernement. À travers le FTPA, le législateur a finalement tenté de revigorer des mécanismes de responsabilité politique en perte de vitesse. En effet, comme cela est d’ailleurs également le cas en France, les dernières décennies confirment une tendance notable : la mise en jeu de la responsabilité politique des gouvernements apparaît désormais plus théorique qu’effective. L’incapacité des parlementaires à mettre en jeu cette responsabilité se donne aujourd’hui à voir avec une telle évidence, que lorsque cette fonction de contrôle est exercée, sans même d’ailleurs conduire à la chute d’un gouvernement, elle est généralement dépeinte comme un acte de bravoure politique de la part des chambres[31]. Concrètement, au siècle dernier, seuls trois gouvernements ont dû démissionner à la suite du vote d’une motion de censure, la dernière occurrence datant de la chute du gouvernement travailliste de James Callaghan en mars 1979. Seule la perte de confiance explicite, c’est-à-dire à la suite du vote de « no-confidence » revêt un caractère contraignant pour le gouvernement. À l’inverse, la manifestation même récurrente d’une mise en minorité du gouvernement à la Chambre des Communes ne faisait peser sur le Premier ministre aucune obligation, de telle sorte qu’il pouvait décider librement et disons-le, stratégiquement, de l’opportunité d’une dissolution.

Au constat relativement consensuel du déclin de la fonction de contrôle du gouvernement s’agrège aujourd’hui parfois une aspiration à voir dans d’autres formes de contrôle un moyen de palier ce déclin. La réponse à ce déclin du contrôle politique résiderait, plus précisément, dans sa juridicisation. Cette juridicisation se donne tout d’abord à voir dans la loi lorsque celle-ci a pour objectif de réglementer les rapports entre Parlement et gouvernement. Elle se manifeste ensuite dans le comportement des juridictions qui tendent à exercer un contrôle de plus en plus prégnant sur l’action du gouvernement. Tels des vases communicants, le contrôle juridictionnel s’est progressivement étendu à mesure que semblait s’éteindre, dans la pratique, la réalité du contrôle politique.

L’évolution du traitement contentieux des actes issus de la prérogative royale – L’extension du champ de contrôle du juge britannique à l’égard de l’action gouvernementale s’est manifestée avec une particulière clarté au travers de l’évolution de la justiciabilité des actes pris sur le fondement de la prérogative. Pendant très longtemps, les juges britanniques se contentaient de contrôler l’existence et l’étendue du pouvoir de prérogative. Cette identification était rendue nécessaire par le lien de causalité établi entre source du pouvoir et justiciabilité du litige. Jusqu’en 1985[32], si l’acte contesté relevait de la prérogative royale, les juges refusaient de procéder à son contrôle. Cette injusticiabilité de principe des actes émanant de la prérogative a été remise en cause depuis une décision GCHQ[33]. Dans cette affaire, les juges acceptent de soumettre à leur examen une décision de Margaret Thatcher qui interdisait aux employés de l’agence du renseignement britannique de se syndiquer, décision prise sur la base d’un pouvoir de prérogative. Cette célèbre jurisprudence constitue le point de départ d’une approche matérielle de la justiciabilité, les juges examinant la recevabilité du judicial review au regard de l’objet du litige. Désormais donc, actes issus de la prérogative et actes pris sur le fondement d’une habilitation législative reçoivent, en théorie, un traitement contentieux similaire. Cependant, dans la pratique, les actes relevant du domaine de la prérogative restent plus souvent immunisés de tout contrôle juridictionnel et ce, en raison des matières dans lesquelles ils interviennent traditionnellement. Depuis GCHQ, la jurisprudence développe, au cas par cas, une liste des litiges écartés du prétoire, qu’ils découlent de l’exercice d’un pouvoir de prérogative ou d’une compétence législative[34].

Ces évolutions jurisprudentielles semblent devoir nuancer l’importance donnée à l’identification de la nature du pouvoir de dissolution, la reconnaissance d’un pouvoir de prérogative ne conduisant guère plus automatiquement au refus du juge de se prononcer. À l’inverse, la métamorphose législative du pouvoir de dissolution n’implique pas nécessairement que le juge accepte de trancher un litige relatif à son usage. Aussi périlleux que puissent être les pronostics en la matière, il semblerait toutefois que les actes relatifs à ce que Denis Baranger a pu qualifier de « prérogative “politique” »[35] demeurent, en dépit de leur reclassement législatif, immunisés de tout contrôle juridictionnel. Si la décision de dissoudre la Chambre basse semble assez intuitivement devoir être classée dans cette catégorie, il n’est plus inenvisageable que les juges acceptent de soumettre à leur contrôle une telle décision. Cette hypothèse apparaît d’autant plus probable au regard de la décision dite Miller 2[36] de 2019 qui a conduit à reconnaître la justiciabilité d’un pouvoir relativement proche (en nature et quant à son objet) du pouvoir de dissolution[37]. Dans cette jurisprudence désormais célèbre, les juges de la Cour suprême ont accepté de contrôler (et ont jugé illégale) la décision de prorogation du Parlement prise par la Reine sur proposition du Premier ministre[38]. Certes, la section 3 du DCPA semble empêcher cette hypothèse en affirmant la « non-justiciabilité des pouvoirs de prérogative rétablis ». Toutefois, la portée concrète de cette disposition reste hypothétique, quand on connaît la réticence avec laquelle les cours britanniques ont eu tendance à appréhender ce type de clauses excluant le judicial review[39].

Outre ce qu’il nous dit du contentieux de la prérogative royale, le rappel de l’arrêt Miller 2 est important ici, tant la démarche qu’y adopte le juge semble faire écho à celle du législateur en 2011. Au même titre que la décision de la Cour Suprême de 2019, le FTPA constitue une tentative de pallier le manque d’efficacité des mécanismes de mise en jeu de la responsabilité des gouvernants. Pour ce faire, le législateur a emprunté une voie similaire à celle du juge : il s’est agi de contraindre la Chambre des Communes à endosser sa fonction de contrôle. Or, comme le démontrent les blocages et les contournements qui ont conduit à l’avènement du DCPA, il apparaît bien difficile, pour ne pas dire impossible, de restaurer l’effectivité, dans la pratique, des mécanismes de mise en jeu de la responsabilité politique du gouvernement, en l’absence d’une volonté en ce sens des parlementaires eux-mêmes.

Déclin de la responsabilité politique ou nature profonde du gouvernement parlementaire ? – Pour autant, les errements du législateur britannique n’ont rien d’étonnant, tant la question s’avère délicate : comment concilier deux fonctions potentiellement contradictoires, celle d’assurer l’effectivité du gouvernement et celle de le contrôler ? Si l’abrogation du FTPA ne résoudra certainement pas cette question, elle aura au moins le mérite de souligner une nouvelle fois le raffinement des rapports qui se nouent entre les pouvoirs au sein du système parlementaire britannique. Celui-ci se distingue si ce n’est par la « fusion »[40] de l’Exécutif et du Parlement, tout du moins par un « équilibre confiant des pouvoirs » au sein duquel, des mécanismes telle que la dissolution ne constituent jamais des « armes d’emploi » mais uniquement des « armes de dissuasion »[41]. Dans cette perspective, le contrôle politique exercé par le Parlement sur le gouvernement ne doit pas nécessairement être évalué au regard des sanctions effectives auxquels il conduit. La motion de censure explicite et la chute du gouvernement qui s’en suit constitue plus « une défaillance » que la « manifestation du contrôle parlementaire ordinaire »[42]. Cette défaillance marquerait la fin du soutien, en théorie immuable, de la majorité au gouvernement. Si ce soutien constitue une « règle tacite »[43] du parlementarisme britannique, il n’est parfois qu’une façade pour masquer les débats qui se trament au sein du parti majoritaire. En ce sens, la démission de Theresa May démontre que si le départ d’un Premier ministre ne découle pas d’un vote formel de défiance au Parlement, la pression en interne peut le rendre inéluctable. Ainsi, en s’inscrivant à contre-courant de la conception britannique des rapports entre organes exécutif et législatif, le renforcement du Parlement était certainement destiné à être neutralisé dans la pratique. Enfin, et au-delà des épineuses questions de fond que soulève ce feuilleton législatif, l’avènement du DCPA constitue finalement et avant tout la preuve qu’au pays des coutumes et des conventions, il semble vain de croire que la révolution constitutionnelle, encore plus lorsqu’elle touche à la nature même du régime parlementaire, puisse venir de la loi.

[1] Auparavant régie par le Septennial Act 1715, la durée maximale d’une législature était fixée à sept années.

[2] LE DIVELLEC A., « Un tournant de la culture constitutionnelle britannique : le Fixed-Term Parliaments Act 2011 et l’amorce inédite de rationalisation du système parlementaire de gouvernement au Royaume-Uni », Jus Politicum, mai 2012, consultable en ligne : http://juspoliticum.com/article/Un-tournant-de-la-culture-constitutionnelle-britannique-le-Fixed-Term-Parliaments-Act-2011-et-l-amorce-inedite-de-rationalisation-du-systeme-parlementaire-de-gouvernement-au-Royaume-Uni-530.html. Dans le même sens, Nick Clegg, Vice Premier Ministre au moment de l’adoption du texte le qualifia d’« innovation constitutionnelle extrêmement importante » (« hugely significant constitutional innovation ») (cf. HC Deb Vol.513, col.23, July 5, 2010).

[4] ELLIOTT M., THOMAS R., Public Law, Oxford University Press, 3e éd., 2017, p. 117.

[5] Ces questions ont suscité énormément de débats au sein de la doctrine juridique britannique. Un relatif consensus semble avoir lieu autour de l’idée suivante : il n’est pas inenvisageable, en théorie, que la Reine refuse la sollicitation du Premier Ministre ou initie d’elle-même une dissolution. Les conditions d’un tel refus découlent d’une convention constitutionnelle généralement désignée sous le terme de « Lascelles Principles ». Néanmoins, les auteurs s’accordent à dire que de telles hypothèses semblent, dans la pratique, très improbables. Cf. LAUVAUX P., La dissolution des assemblées parlementaires, Economica, 1983, pp. 76-82 ; MARKESINIS B. S., The theory and practice of dissolution of Parliament, Cambridge University Press, 1972, p. 115 et s.

[6] NORTON P., « The Fixed-term Parliaments Act and Votes of Confidence », Parliamentary Affairs, 2016, vol. 69, p. 4 : « virtually impossible ».

[7] Ibid., p. 5.

[8] Cette règle devait trouver à s’appliquer seulement à partir des élections de 2020, la date de celles faisant directement suite à l’adoption du FTPA étant explicitement prévues par le texte de 2011 au 7 mai 2015 (Sect. 1, al. 2, FTPA 2011).

[9] Sect. 7, Parliament Act 1911.

[10] Sect. 2, al. 1 et 2, FTPA 2011.

[11] Sect. 2, al. 3 à 5, FTPA 2011.

[12] Sect. 3, al. 2, FTPA 2011.

[13] SCHLEITER P., « How the Fixed-term Parliaments Act Changes UK Politics », Parliamentary Affairs, Janv. 2016, vol. 69, p. 1.

[14] En témoignent ainsi les propos d’un député conservateur, Charles Walker : « This is a matter of convenience because clearly the leader of our party, David Cameron, wants a five year Parliament and the Liberal Democrats want fixed terms and they don’t want there to be a general election along the way. » (cité par SCHLEITER P., BELU V., « The Decline of Majoritarianism in the UK and the Fixed-term Parliaments Act », Parliamentary Affairs, Janv. 2016, vol. 69, p. 41. Dans le même sens, le récit du député libéral-démocrate, David Laws : « Without a super-majority for dissolution being required, the smaller party could leave the coalition and dissolve parliament almost at will. » (LAWS D., 22 Days in May, Biteback Publishing, 2010, p. 183).

[15] Pour une description et une critique de ces théories, cf. ELLIOTT M., THOMAS R., Public Law,…op.cit., p. 405 et s.

[16] BLACKBURN R., « The prerogative power of dissolution of Parliament : law, practice and reform », Public Law, oct. 2009, p. 766 : « huge tactical advantage ».

[17] Par ex. : LE DIVELLEC A., « Un tournant de la culture constitutionnelle britannique : le Fixed-Term Parliaments Act 2011 et l’amorce inédite de rationalisation du système parlementaire de gouvernement au Royaume-Uni »,…op.cit. ; REIGNIER D., « Le Fixed-term Parliaments Act 2011 : La révolution à l’anglaise », RFDC, 2012/3, n° 91, pp. 615-639.

[18] LAUVAUX P., LE DIVELLEC A., Les grandes démocraties contemporaines, PUF, 4e éd., 2015, p. 554.

[19] ANTOINE A., Droit constitutionnel britannique, LGDJ, Systèmes, 2e éd., 2018, p. 134.

[20] À ce sujet, cf. not. ANTOINE A., « 2016-2019 : Un cycle de crise politique marquant la résilience du parlementarisme britannique », Jus Politicum Blog, 17 décembre 2019, consultable en ligne : https://blog.juspoliticum.com/2019/12/17/2016-2019-un-cycle-de-crise-politique-marquant-la-resilience-du-parlementarisme-britannique-par-aurelien-antoine/ ; VERDET L., « L’abrogation du Fixed-Term Parliaments Act : Rendre à la Reine ce qui appartient à la Reine », Jus Politicum Blog, 7 oct. 2020, consultable en ligne : https://blog.juspoliticum.com/2020/10/07/labrogation-du-fixed-term-parliaments-act-rendre-a-la-reine-ce-qui-appartient-a-la-reine-par-lucas-verdet/.

[21] Une nuance a toutefois été apportée par la jurisprudence : si le Parlement est souverain et demeure par conséquent libre de revenir sur toute disposition législative antérieure, le juge reconnaît à certaines lois un caractère « constitutionnel » (« constitutional statutes ») qui les protège de toute « abrogation implicite » (« implied repeal »). Ainsi, des textes tels que la Magna Carta, le Bill of Rights de 1689, ou encore le Human Rights Act de 1998 ne peuvent être abrogés que de façon explicite par le législateur. Il s’agit là de l’apport de la célèbre décision Thoburn v. Sunderland City Council [2002] EWHC 195 (Admin).

[22] Les explanatory notes du FTPA sont consultables en ligne : https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2011/14/notes: « This prerogative power was abolished by this Act. ».

[23] Attorney General v De Keyser’s Royal Hotel Ltd [1920] AC 508.

[24] À ce sujet, cf. CRAIG R., « Zombie prérogatives should remain decently buried : Replacing the Fixed-term Parliaments Act 2011 (Part 1) », UK Constitutional Law Blog, 24 mai 2017, consultable en ligne : https://ukconstitutionallaw.org/2017/05/24/robert-craig-zombie-prerogatives-should-remain-decently-buried-replacing-the-fixed-term-parliaments-act-2011-part-1/

[25] De Keyser…, pp. 539-540 : « (…) when such a statute (…) is passed, it abridges the Royal Prerogative while it is in force (…) after the statute has been passed, and while it is in force, the thing it empowers the Crown to do can thenceforth only be done by and under the statute » (« (…) quand une telle loi (…) est votée, cela restreint la prérogative pendant qu’elle est en vigueur (…) après que la loi a été adoptée et pendant qu’elle est en vigueur, ce à quoi elle habilite la Reine doit désormais être exercé sur le fondement et en vertu de la loi ».

[26] Ibid. : « the relevant Act simply has priority over the prerogative but the latter continues to exist ‘underneath’ » (« l’Acte en question a simplement la priorité sur la prérogative mais cette dernière continue d’exister ‘au-dessous’ »).

[27] DICEY A.V., Introduction to the study of the Law of the Constitution, MacMillan&Co Ltd., 1959, p. 72.

[28] La deuxième disposition du DCPA est ainsi rédigée : « The powers relating to the dissolution of Parliament and the calling of a new Parliament that were exercisable by virtue of Her Majesty’s prerogative immediately before the commencement of the Fixed-term Parliaments Act 2011 are exercisable again, as if the Fixed-term Parliaments Act 2011 had never been enacted. »

[29] Cette analyse apparaissait d’ores et déjà, selon Alison Young, à la lecture du projet de loi à l’origine du DCPA. Cf. YOUNG A., « The Draft Fixed-term Parliaments Act 2011 (Repeal) Bill : Turning back the clock ? », UKCLA, 4 déc. 2020, consultable en ligne : https://ukconstitutionallaw.org/2020/12/04/alison-l-young-the-draft-fixed-term-parliaments-act-2011-repeal-bill-turning-back-the-clock/. À cette occasion, Alison. Young écrivait : « (…) the draft Bill may replicate the content, but not the form of the powers prior to the enactment of the 2011 Act. ».

[30] Car rappelons que même si le juge refuse de contrôler l’exercice d’un pouvoir de prérogative, il se déclare en revanche compétent pour juger de l’existence et de l’entendue de ce pouvoir.

[31] Pour s’en convaincre, il suffit de voir la couverture médiatique offerte à l’enquête ouverte récemment par un Comité de la Chambre des Communes au sujet du « partygate », affaire dans laquelle le Premier ministre, Boris Johnson, est suspecté d’avoir violé les règles du confinement. Le déclenchement d’une telle enquête a pu par exemple être qualifié d’ « action sans précédent » (« unprecedent move ») de la part du Parlement (cf. The Independent du 22 avril 2022, consultable en ligne : https://www.independent.co.uk/news/uk/politics/partygate-boris-johnson-what-next-b2062884.html ). De telles réactions ne sont pas sans rappeler les appels au respect de la séparation des pouvoirs lorsque le Parlement français s’était saisi des affaires Fillon puis Benalla. À ce sujet, voir le très intéressant article de Cécile Guérin Bargues, « Les nouveaux rapports entre pouvoirs à l’aune des affaires Fillon et Benalla : vers une multiplication des contrôles ? », Titre VII, N°3 « La séparation des pouvoirs », oct. 2019, consultable en ligne : https://www.conseil-constitutionnel.fr/publications/titre-vii/les-nouveaux-rapports-entre-pouvoirs-a-l-aune-des-affaires-fillon-et-benalla-vers-une-multiplication .

[32] En réalité, avant la décision historique GCHQ de 1985, certaines décisions avaient d’ores et déjà entamé l’injusticiabilité de principe de la prérogative royale mais uniquement de façon indirecte. À ce sujet, cf. BARANGER D., Écrire la constitution non-écrite, PUF, Léviathan, 2008, p. 240.

[33] Council of Civil Service Unions v. Minister for the Civil Service [1985] A.C. 374.

[34] À ce sujet, cf. notre thèse, La doctrine des « questions politiques ». Étude comparée : Angleterre, États-Unis, France, Thèse Paris II, 2019 (à paraître à la LGDJ).

[35] BARANGER D., Écrire la constitution non-écrite,…op. cit., p. 240 : « Il ne serait pas techniquement impossible de légiférer relativement à la prérogative « politique » du monarque, mais l’utilité d’une telle démarche serait réduite : elle est essentiellement discrétionnaire et injusticiable. ».

[36] Miller v The Prime Minister [2019] UKSC 41.

[37] Le FTPA semble d’ailleurs reconnaître, en creux, la pertinence d’un tel rapprochement puisqu’il y consacre, dans sa Section 6, un passage pour préciser que le texte n’affecte pas le pouvoir de proroger le Parlement détenu par la Reine.

[38] Pour une analyse détaillée, voir ANTOINE A., « Le Brexit, la Cour suprême et la prérogative royale », RFDA, 2020, n°3, pp. 410-415 ; DUFFY MEUNIER A., « L’affaire de la prorogation : Miller (N°2). L’annulation de la suspension du Parlement par la Cour suprême britannique », RFDC, 2021, n°1, pp. 127-159.

[39] L’exclusion, a priori, du contrôle juridictionnel par la loi ne semble pas pouvoir empêcher l’intervention du juge lequel a adopté, à ce sujet, une démarche casuistique. Il a ainsi parfois refusé d’appliquer ce type de dispositions, qualifiées d’ « ouster clauses », lorsqu’il considère qu’une erreur de droit a été commise au moment de l’édiction de l’acte, pourtant expressément immunisé de tout contrôle juridictionnel par le législateur. Cf. Anisminic Ltd v Foreign Compensation Commission [1969] 2 AC 147. L’application d’une telle solution semble peu probable dans le cadre d’une potentielle contestation d’une décision de dissolution, dont on voit mal comment elle pourrait être entachée d’une erreur de droit. Pour autant, le sort réservé aux « ouster clauses » demeure d’autant plus incertain que la Cour suprême a récemment réaffirmé la possibilité de les contourner sur le fondement du principe général de rule of law. Cf. Privacy International v. Investigatory Powers Tribunal and others [2019] UKSC 22.

[40] BAGEHOT W., The English Constitution, Oxford University Press, 2001, p. 11.

[41] ZOLLER E., MASTER W., Droit constitutionnel, PUF, 2021, 3ème éd., p. 339.

[42] ELLIOTT M., THOMAS R., Public Law,…op.cit., p. 408 : « the breakdown rather than the assertion of ordinary parliamentary control (…) ».

[43] LALUMIERE P., DEMICHEL A., Les régimes parlementaires européens, PUF, Thémis, 1966, p. 208.

Point d’actualité et retour sur la situation en Irlande du Nord après les élections du 5 mai 2022

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite des Universités en civilisation britannique.

Introduction coécrite avec Aurélien Antoine.

Alors que Boris Johnson est sorti vainqueur du scrutin organisé au sein de la Commission 1922, la situation politique outre-Manche demeure des plus complexes. Malgré ses propos triomphants, le Premier ministre a réuni moins de voix que prévu lors du vote des députés conservateurs du 6 juin. Avec 59 % des voix, Boris Johnson s’en sort moins bien que Theresa May le 12 décembre 2018. Elle avait dû pourtant annoncer sa démission cinq mois après. La moindre faute, le moindre scandale ou une succession de défaites à des élections partielles pourrait être fatal à Boris Johnson. Si aucune procédure devant la Commission 1922 ne peut désormais être engagée avant juin 2023 et que les prochaines élections ne sont prévues que pour 2024, l’actuel Premier ministre serait bien avisé de rester prudent. L’orientation très droitière qu’il a choisie pour rassurer les plus conservateurs de son parti (notamment le European Research Group qui avait fait les malheurs de Theresa May avec le DUP) devrait encore accentuer les divisions et les tensions au Royaume-Uni. C’est notamment à l’aune de cette stratégie qu’il faut comprendre la volonté de rompre définitivement avec le Protocole nord-irlandais. L’autre motif de ce positionnement découle des élections locales du 5 mai en Irlande du Nord.

Comme le montre le tableau ci-dessous les élections au Parlement de Stormont ont été marquées par la victoire du parti nationaliste Sinn Fein qui est devenu pour la première fois dans l’histoire de la province le premier parti de gouvernement avec 27 sièges. Cette nouvelle donne bouleverse un siècle de domination unioniste et permet au Sinn Fein de revendiquer le poste de Premier ministre dans l’exécutif nord-irlandais, issu de l’Accord multipartite dit du Vendredi Saint signé à Belfast le 10 avril 1998. On peut noter également un net progrès du parti centriste et transcommunautaire de l’Alliance qui refuse les étiquettes « unioniste » ou nationaliste.

Résultat des élections du 5 mai 2022 à l’Assemblée de Stormont

Nombre de sièges par parti 

DUP : 25

Sinn Fein : 27

SDLP : 8

UUP : 8

Alliance : 17

TUV : 1

PFP : 1

Ind. : 2

Variation par rapport à 2017

DUP                   25         -3                    -6,8%

SINN FEIN       27          –                     +1,3%

SDLP                 8          -4                     -2,8%

UUP                  9          -1                      -1,7%

ALLIANCE      17        +9                     +4,4%

GREEN            0        

TUV                 1          –                         +5%

PBP                 1          –

Indep.            2          +1

 *PFP = People before Profit

En parallèle, et en lien avec les élections, le Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord annexé à l’Accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union Européenne signé fin 2019 et ratifié en janvier 2020, n’a cessé, depuis la sortie effective du Royaume-Uni, de susciter la controverse de la part du gouvernement britannique qui le juge inapplicable en l’état et se déclare disposé à agir unilatéralement en vue d’en retirer les aspects les plus préjudiciables aux échanges, voire de l’abolir. Liz Truss a d’ailleurs annoncé le dépôt d’un projet de loi dont certaines dispositions, si elles étaient mises en œuvre, violeraient directement le protocole. Le gouvernement pourrait, en effet, prendre des mesures unilatérales afin d’assurer la fluidité des échanges commerciaux entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. Cette possibilité avait déjà été envisagée en 2020 avec le United Kingdom Internal Market Act. Inspirée par Dominic Cummings, elle fut finalement écartée sous la pression de l’Union européenne qui avait engagé à l’époque une procédure en manquement.

Les négociations sur le sujet entre le Royaume-Uni et l’UE sont désormais au point mort, tandis que Liz Truss a rappelé les exigences britanniques dont la compatibilité avec les accords de Brexit et le droit de l’Union est douteuse :

  1. «Remove checks and paperwork on so called “green lane” goods. These are goods moving from Great Britain (GB) to Northern Ireland (NI) that are destined to stay in NI and are not considered at risk of moving into Ireland/the EU.
  2. Create a new dual regulatory system where business will be able to apply either the EU or the UK’s regulatory regime for goods being sold in Northern Ireland, thus removing EU checks and restrictions on goods for the NI market that are made to comply with British, not EU, rules.
  3. Ensure a single tax and spending regime across the UK. Principally this would be to allow changes to VAT rates in GB to be applied to NI also (at present the EU’s VAT rules concerning goods apply in NI).
  4. Change the governance of the Protocol to the same system as that for the EU-UK Trade and Cooperation Agreement, removing the jurisdiction of the Court of Justice of the EU (CJEU) which currently has a role in interpreting EU rules that apply under the Protocol and settling disputes over its implementation. »

L’Observatoire a déjà évoqué les limites juridiques de ces propositions et il est difficile de voir émerger une résolution rapide de l’imbroglio nord-irlandais. Notons que si l’UE venait à rétablir des droits de douanes sur le fondement des dispositifs de sanction prévus par les accords de Brexit contre le Royaume-Uni, cela entraînerait sans doute des complications majeures entre la République d’Irlande et l’Irlande du Nord dans la mesure où la perception de tels droits impliquerait la mise en place de contrôles aux frontières.

Hormis les tensions avec Bruxelles, le gouvernement britannique doit aussi gérer la crise politique en Irlande du Nord survenue immédiatement après les élections locales. Les unionistes nord-irlandais dénoncent les effets pervers que représentent les contrôles sur les marchandises acheminées depuis la Grande-Bretagne en Irlande du Nord qui, d’une part, compromettent l’unité du marché intérieur et, d’autre part, isolent l’Irlande du Nord du reste du Royaume-Uni dont elle est partie intégrante.

La situation s’est aggravée depuis les élections de mai 2022 avec leur refus de pourvoir le poste de vice-Premier ministre qui leur revient en tant que second parti de gouvernement et également de participer à l’élection du Président de l’Assemblée (speaker) tant que le gouvernement britannique n’aura pas fait ce qu’ils jugent nécessaire pour rétablir la fluidité des échanges entre la Grande-Bretagne et la province nord-irlandaise. Ce double refus des responsables unionistes a plongé l’Irlande du Nord dans un marasme institutionnel, qui, vraisemblablement, risque de se prolonger.

L’Observatoire du Brexit a demandé à l’écrivain et journaliste Malachi O’ Doherty de nous livrer son analyse de l’impasse politique post-Brexit en Irlande du Nord, qui, vraisemblablement risque de se prolonger.


Entretien avec Malachi O’Doherty

Propos recueillis et traduits par Marie-Claire Considère-Charon

Marie-Claire Considère-Charon : Cent un ans après la partition et la formation de l’Irlande du Nord, le parti nationaliste du Sinn Fein a réussi à se hisser au premier rang lors des élections du 5 mai 2022 avec 29% des votes de première préférence et est  désormais le plus grand parti à l’Assemblée de Stormont. Il s’agit d’un changement très important qui a mis fin à un siècle de majorités protestantes unionistes en Irlande du Nord. Cependant, le Sinn Fein n’a pas gagné de sièges par rapport aux élections de 2017. A-t-il  réellement gagné du terrain ?

Malachi O’Doherty : Je pense que le Sinn Fein a surtout beaucoup gagné en termes de propagande en étant le plus grand parti à Stormont, mais cela résulte davantage de la fragmentation de l’Unionisme que de la croissance du Républicanisme et cela peut potentiellement se retourner en cas de regroupement des unionistes.

MCC : La campagne du Sinn Fein s’est principalement concentrée sur les sujets du quotidien avec l’augmentation du coût de la vie et les profondes inquiétudes quant  aux services de santé.  Le DUP (parti unioniste démocratique) a donné la priorité à la question du protocole pendant la campagne et a vu sa part de voix chuter avec la perte de 3 sièges. Cela peut-il expliquer pourquoi le DUP n’a pas obtenu de bons résultats dans les urnes ?

MOD : Non. Le vote du Sinn Féin n’a pas progressé sur les sujets du quotidien, car ses promesses n’étaient pas sensiblement différentes de celles des autres partis. Ni les unionistes ni les nationalistes ne paraissent vouloir s’éloigner leurs principes communautaires.

MCC : La dirigeante du Sinn Fein, Michelle O’Neill a salué sa victoire en tant que premier parti comme un “moment décisif”, mais le poste de premier ministre ne comporte aucun  pouvoir supplémentaire. Les postes de premier ministre et de vice-premier ministre sont d’importance égale malgré leur différence en nombre de suffrages. Diriez-vous que l’idée  de sortir en tête des urnes est plus symbolique que significative en termes de prise de décision ?

MOD : Oui. Mais les médias britanniques ne semblent pas l’entendre ainsi et ils ont monté l’histoire en épingle, comme si Michelle O’Neill était la Première ministre au même titre que Nicola Sturgeon en Écosse. Le Sinn Féin a toujours affirmé jusqu’à présent que les rôles de Premier ministre et de Vice-premier ministre étaient égaux. Maintenant qu’il a droit au cabinet du Premier ministre, il en parle pour la première fois comme ayant un rôle plus important..

MCC : Le parti centriste de l’Alliance a connu une hausse spectaculaire avec 13,5%des voix,  soit une augmentation de 4,4 % par rapport à l’élection de 2017 à Stormont, et se place en troisième position. Cela montre l’émergence d’un troisième bloc qui rejette les étiquettes nationaliste et unioniste. Pensez-vous que cette tendance est susceptible de s’amplifier ?

MOD C’est difficile à dire. L’Alliance est peut-être à son apogée. Il y a deux blocs sectaires très solides qui tiennent bon et qui pourraient continuer à le faire tant que les structures de l’Accord du Vendredi Saint favoriseront ce type de partage du pouvoir.

MCC Une fois le premier ministre et le vice-premier ministre nommés, tous les ministres doivent être nommés selon la formule dite d’Hondt, en fonction du poids relatif de leur parti à l’Assemblée. L’Alliance tentera probablement d’avoir plus d’influence en raison de son score dans les urnes. Combien de postes au gouvernement l’Alliance peut-elle espérer obtenir ? Sera-t-elle en mesure de changer la donne ? Avec ce parti a-t-il tendance à s’allier et pourquoi : les unionistes ou les nationalistes ?

MOD : Le soutien de l’Alliance se répartit actuellement de manière égale entre les deux blocs. On peut le constater d’après les intentions de votes de seconde préférence qui se sont exprimés. Mais les nationalistes, autant que les unionistes, redoutent que le parti puisse se développer à l’avenir et hésiteront à faire quoi que ce soit qui puisse favoriser son essor.

MCC : Les autorités britanniques ont demandé au DUP de nommer le vice-premier ministre, mais le chef du DUP, Sir Jeffrey Donaldson, a déclaré qu’il ne rejoindrait pas un gouvernement de partage du pouvoir dirigé par le Sinn Fein tant qu’il y aurait des contrôles sur les marchandises entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. Pensez-vous que cette nouvelle impasse va durer ?

MOD : Je m’attends à une longue impasse, qui conduira probablement à de nouvelles élections en novembre, où les unionistes chercheront à consolider leur assise et à écarter le Sinn Fein du poste de premier ministre. Dans ce cas, toute l’élection se jouera comme une course entre le DUP et le Sinn Fein pour ce siège et les petits partis en pâtiront.

MCC : Le DUP a également refusé de participer à la nomination d’un président de l’Assemblée tant que le gouvernement britannique n’aura pas pris de “mesures décisives” au sujet du protocole d’Irlande du Nord. Sans exécutif ni même gouvernement intérimaire et  avec une Assemblée suspendue, comment les institutions d’Irlande du Nord peuvent-elles réellement survivre alors que la province doit faire face au risque de récession et à un besoin urgent de réformes dans le domaine de la santé ?

MOD : L’Assemblée a été inopérante pendant trois ans et Westminster a légiféré par substitution tout en évitant l’administration directe totale. La pression morale qui a contraint les parties à un compromis  sous la forme de l’accord « Nouvelle Décennie – Nouvelle Approche » – répondait était la nécessité de mettre fin à une grève des personnels des services de santé.  Le DUP peut se retrouver confronté à des impératifs similaires. Actuellement, le gouvernement de Westminster propose de verser des subventions aux  gens qui ne peuvent plus régler leurs factures de carburant. Si ces aides doivent être gérées par Stormont, le boycott sera perçu comme privant comme une sanction, en privant  les plus pauvres de la société d’une aide financière. Cela entrainera sûrement la demande de restauration du gouvernement.

MCC : L’Irlande du Nord est allée de crise politique en crise politique. Ne devrait-il pas y avoir une responsabilité collective pour que le gouvernement soit “opérationnel rapidement” ? Pensez-vous que la position du DUP sur le Protocole puisse les mener quelque part ?

MOD : La position du DUP sur le protocole ne peut que les conduire  à accepter un compromis que les autres unionistes de la TUV – Traditional Unionist Voice – et les groupes loyalistes peuvent rejeter et assimiler à une trahison.

MCC : La décision de mettre en place une frontière maritime a créé beaucoup de frustration et de colère chez les unionistes contre le gouvernement britannique. Malgré qu’il ait annoncé la suppression de certaines parties du Protocole, le discours de la Reine du 10 mai ne fait aucune référence à une quelconque action unilatérale. Pouvez-vous réellement comprendre ce que Boris Johnson est prêt à faire au sujet du Protocole ? Quel est actuellement l’état des relations entre le gouvernement britannique et le DUP?

MOD : Je ne vois pas ce que Boris peut offrir d’autre qu’un système de voies vertes et rouges similaire à celui des postes douaniers, où les produits importés exclusivement destinés au marché nord-irlandais pourront passer sans être contrôlées. Boris Johnson est le premier Premier ministre qu’un présentateur de la BBC peut impunément traiter de menteur. Le DUP a sûrement assez de jugement pour ne pas lui faire confiance.

MCC : L’UE et le gouvernement irlandais ont admis que certains éléments du protocole ne fonctionnaient pas, mais le vice-président Maros Sefcovic estime que les propositions qu’il a présentées en octobre 2021 amélioreraient sensiblement sa mise en œuvre. Des assouplissements ont également été proposés en ce qui concerne les contrôles alimentaires et les médicaments. Pourquoi les autorités britanniques n’ont-elles pas voulu discuter de ses propositions ? Pourquoi y a-t-il eu une escalade dans le conflit entre l’UE et le Royaume-Uni ?

MOD : Je n’en sais rien. Il se peut en fait que cela ait davantage à voir avec les rivalités internes au sein du parti conservateur, alors que la ministre des affaires étrangères, Liz Truss, semble lorgner du côté de la direction du parti.

MCC : Les discussions en cours sur le protocole entre Maros Sefcovic et Liz Truss ont peu progressé ces derniers mois et l’accord entre le Royaume-Uni et l’UE, qui était censé mettre fin à l’impasse, ne s’est pas concrétisé. Mais, contrairement au président de Marks and Spencers qui approuve le projet des responsables britanniques d’abolir le Protocole, il semble qu’un certain nombre d’entreprises en sont satisfaits dans la mesure où elles ont accès à la fois au marché britannique et au marché européen. Quel est le sentiment général sur le protocole dans les milieux d’affaires ?

MOD : Certaines entreprises, comme Wrightbus qui fabrique des bus londoniens, adorent le protocole. D’autres sont clairement désavantagées. Il n’y a pas une forte demande qui s’exprime en faveur de sa suppression, ce qu’on serait en droit d’attendre s’il constituait un problème pratique sérieux.  

MCC : Le Sinn Fein a toujours rejeté le terme “Irlande du Nord” qu’il considère comme une entité illégitime et la grande crainte des unionistes est que le parti nationaliste ne saisisse ce moment comme une opportunité pour accélérer la marche vers l’unité irlandaise. Mary Lou Mc Donald a déclaré qu’un scrutin sur la question de la frontière serait possible dans les cinq prochaines années, tandis que Michelle O’Neill a dit qu’elle envisageait la réunification, mais n’a pas mis en avant l’idée d’un scrutin dans un avenir proche. Pensez-vous que le Sinn Fein se rende compte que l’unité ne puisse pas se faire dans la précipitation ? pas être précipitée ? Y a-t-il une différence d’approche entre les deux leaders du Nord et du Sud ?

MOD : Je ne vois aucune différence entre le Sinn Fein du Nord et le Sinn Fein du Sud sur ce point. Leur stratégie consiste à faire campagne pour que les assemblées de citoyens et les ministères commencent à préparer le vote sur l’unité. Il s’agit d’encourager les discussions qui puissent renforcer le sentiment dans le pays que la réunification est inévitable. Mary Lou McDonald, en tant que leader du parti au Sud, improvise souvent et cela peut la conduire à s’exprimer de façon peu réfléchie. Michelle O’neill, à l’inverse, ne parait jamais dévier du discours qu’elle a préparé.

MCC : En ce qui concerne la perspective de l’unité irlandaise, le clivage est net entre nationalistes et unionistes ? Croit-on qu’elle pourrait se produire dans les cinq prochaines années ? Pour ceux qui l’envisagent cette idée, quels seraient, selon eux, les principaux avantages et inconvénients d’un tel événement historique ?

MOD : Personne ne croit que cela puisse se produire dans les cinq ans qui viennent mais beaucoup pensent que cela peut avoir lieu dans quinze ans. Le Brexit a ravivé l’intérêt pour cette idée comme le moyen de revenir dans l’Union Européenne. Mais le risque est que nous ne ferions qu’importer les tensions sectaires du Nord dans une Irlande unifiée. Est-ce que cela a un sens de faire disparaitre la frontière alors que les murs de la paix sont toujours debout ?

MCC : Dans le discours qu’elle a prononcé à Magherafelt après avoir remporté le scrutin dans le centre de l’Ulster, Michelle O’Neill s’est montrée très ouverte et a estimé qu’elle avait l’occasion de “réinventer les relations sur la base de l’équité, de l’égalité et de la justice sociale”. Elle a également déclaré qu'”Indépendamment des origines religieuses, politiques ou sociales”, elle s’engageait à “faire fonctionner la politique”. Pensez-vous que cette rhétorique puisse séduire les partis centristes et les éléments les plus modérés de la communauté unioniste ?

MOD : Non. Je pense que le vote du Sinn Fein émane encore presque exclusivement de la communauté catholique.

MCC : Liz Truss, la ministre britannique des Affaires étrangères, a réitéré sa menace de supprimer certaines parties du protocole à moins que l’UE ne fasse preuve de plus de souplesse, et elle a insisté sur l’idée que le protocole soit le principal obstacle à la formation d’un nouvel exécutif en Irlande du Nord. S’attend-elle réellement à ce que l’UE finisse par renégocier le protocole ou s’agit-il d’une simple posture conforme à la tactique habituelle de Johnson ?

MOD : Je pense qu’elle veut apparaitre comme déterminée à se battre davantage afin d’impressionner les Brexiters durs du parti et peut-être mettre Johnson dans l’embarras pour avoir accepté le protocole.

MCC : La plupart des observateurs s’accordent à dire que les conséquences du projet de loi sur le protocole pour l’Irlande du Nord, qui supprimerait des aspects substantiels d’un traité que Johnson a signé il y a moins de trois ans et qu’il a ensuite qualifié de “moment fantastique”, seraient sérieuses et de grande ampleur. Elles risqueraient d’aggraver encore les relations entre le Royaume-Uni et l’UE et de déclencher des mesures de rétorsion de la part de l’Union Européenne qui pourrait répondre par “toutes les mesures à sa disposition”. Pensez-vous qu’il pourrait y avoir, à terme, une guerre commerciale entre le Royaume-Uni et l’UE ?

MOD : Je ne sais pas. C’est là où la logique nous mène, mais cela peut difficilement être une perspective attrayante pour l’Union Européenne.

MCC : L’objectif majeur du Protocole sur l’Irlande du Nord est d’éviter le retour d’une frontière physique en Irlande. Il pourrait y avoir une frontière souple dans la mer d’Irlande, comprenant des solutions telles que des systèmes informatisés à l’usage de sociétés agrées et des contrôles légers dans les ports. Si le Royaume-Uni refuse la recherche  d’un compromis sur la frontière en mer d’Irlande et reste déterminé à s’écarter des normes européennes, n’y a-t-il pas un risque de retour à une frontière terrestre ?

MOD : C’est la logique de la situation.

MCC : La commission ad hoc à Washington en charge de la protection de l’Accord du Vendredi Saint a décrit le projet du Royaume-Uni comme n’étant ni stratégique ni avisé, et le représentant démocrate Brendan Boyle a déclaré que le Royaume-Uni devrait écouter la majorité des Nord-irlandais qui n’ont pas voté pour l’abandon du protocole. Croyez-vous qu’ils puissent avoir une quelconque autorité et influence sur les autorités britanniques ?

MOD : La délégation américaine a commis de graves maladresses lors de sa visite et est apparue comme insensible aux inquiétudes des unionistes. Elle a gâché toute chance de médiation.

MCC : L’ancien directeur général de l’OMC, Pascal Lamy, a déclaré que le Brexit n’avait fait qu’irriter les dirigeants de l’Union Européenne et que la controverse sur le protocole était très malvenue avec la guerre en Ukraine et la demande d’adhésion à l’OTAN de la Finlande et de la Suède. Boris Johnson essaie-t-il seulement de gagner du temps et de détourner l’opinion publique des conséquences négatives d’un Brexit dur ?

MOD Probablement.


En plus de ces informations, nous conseillons trois médias récents qui se penchent sur le Protocole et le contexte en Irlande du Nord :

Le quatrième volume des travaux de Federico Fabbrini sur les aspects juridiques et politiques du Brexit est consacré au Protocole :

The Law and Politics of Brexit Vol. IV. The Protocol on Ireland/Northern Ireland, OUP, 2022, 320 p.

Le Center for Constitutional Change a aussi consacré un podcast sur les élections en Irlande du Nord : Northern Ireland after the election

Enfin, en langue française, vous pouvez retrouver un résumé des tenants et des aboutissants du protocole dans l’intervention de Karine Bigand, maître de conférences à l’Université Aix-Marseille, lors de la conférence organisée par Véronique Molinari et Pierre-Alexandre Beylier dans le cadre du séminaire Brexit – “Brexit : Quelle réalité deux ans après ?” (8 avril 2022). Vous y retrouverez également l’intervention d’Aurélien Antoine sur quelques enjeux et perspectives pour le Royaume-Uni et l’Union européenne deux après le Brexit :

 

Le retour du Partygate : va-t-on vers un épilogue ?

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite des Universités en civilisation britannique

Le 12 avril 2022 le Premier ministre reconnaissait avoir dû s’acquitter d’une amende forfaitaire de 50 £ pour avoir enfreint les règles sanitaires en vigueur, en assistant à une réunion dans la salle du Conseil des ministres, le jour de son anniversaire, le 19 juin 2020. Il ajoutait qu’il s’était empressé de payer l’amende et présentait à la nation ses excuses complètes. Pressé à plusieurs reprises de préciser quelles mesures seraient prises à l’encontre de ceux qui avaient enfreint les règles, il a esquivé la question en déclarant qu’il fallait attendre le retour des députés à la Chambre des Communes, après les congés de Pâques pour connaitre son avis.

Depuis les révélations en décembre 2021, dans le cadre de ce qui deviendrait le scandale du Partygate, le chef du gouvernement s’est toujours efforcé de gagner du temps en tentant de dédramatiser, minimiser et banaliser les faits qui lui sont reprochés. Il a ainsi insisté, à propos de son anniversaire, sur le fait que sa présence n’avait pas dépassé dix minutes, juste le temps de prendre une part de gâteau ou qu’il s’agissait d’un simple malentendu quant à la nature des réunions. Pour ce qui est de l’amende, dont le montant peut certes paraitre ridiculement bas, elle serait comparable à une contravention routière, un simple excès de vitesse. Sa ligne de défense n’a certes pas été claire ni cohérente dans la mesure où initialement il a observé qu’il n’avait pas enfreint la loi[1], puis qu’il n’était pas conscient de commettre une infraction en participant à des pots de départ ou des apéritifs, dans le jardin du 10 Downing street[2], sur son lieu de travail, pour enfin admettre ses torts sans toutefois reconnaitre son entière responsabilité.

Chaque fois qu’on a voulu l’interroger sur ses intentions, après qu’il a été sanctionné par la police métropolitaine, il a éludé de nouvelles questions sur l’avenir de son mandat. Tout en déclarant comprendre la colère des citoyens il a écarté toute idée de démission.

Colère et indignation dans les rangs de l’opposition et une partie de la majorité

La nouvelle selon laquelle plus de cinquante personnes, dont le Premier ministre et le Chancelier, ont été condamnées à des amendes pour avoir participé à des rassemblements pendant la pandémie a fait ressurgir la colère et l’indignation. Le plus gros reproche qu’il lui soit fait, comme l’a martelé le leader travailliste, c’est qu’il ne regrette pas sincèrement sa conduite et que la seule raison qu’il ait eu de présenter ses excuses à la Chambre est d’avoir été pris la main dans le sac ! Les travaillistes et les libéraux démocrates ont vigoureusement multiplié les appels à la démission du Chef du gouvernement et du Chancelier de l’échiquier, lui aussi impliqué dans le Partygate. Il importe de souligner que la réponse des autorités britanniques à la crise sanitaire a été marquée par une intransigeance morale et juridique. Or, le gouvernement, qui s’est félicité de sa politique draconienne d’isolement du pays pour une durée indéterminée, a nonobstant laissé se multiplier des fêtes dans l’enceinte du pouvoir au mépris des règles qu’il a imposées à la nation avec une grande rigueur. La sanction qui lui est infligée signifie aussi que Boris Johnson est le premier chef de gouvernement en exercice au Royaume-Uni à être sanctionné pour avoir commis une infraction au droit pénal. D’après Lord Peter Hennessy[3] qui s’exprimait à la BBC, il s’agit de la plus grave crise constitutionnelle qu’il ait en mémoire[4].

Il n’avait pas jusqu’alors fait l’objet de beaucoup de critiques ouvertes de la part de son propre camp. Une poignée de députés conservateurs avaient fait part publiquement de leur indignation vis-à-vis d’un gouvernement qui avait systématiquement dédaigné des règles qu’il était chargé de faire respecter. Mais la sanction rendue publique a réactivé la dynamique de rejet d’un chef de gouvernement dont l’autorité morale était sévèrement remise en cause. La démission de Lord Wolfson, sous-secrétaire d’état à la justice[5] en charge de la constitution et des droits de l’homme, a semé l’embarras et de doute au sein du parti conservateur.  Ce membre du cabinet justifiait sa décision en soulignant non seulement la conduite du Premier ministre mais aussi sa réponse officielle à ce qui s’était passé. La porte-parole libérale démocrate pour la justice, Wera Hobhouse, déclarait alors que cette démission renvoyait se faisait l’écho du sentiment largement partagé par les électeurs en avaient “assez que Boris Johnson agisse comme s’il était au-dessus des lois”[6].

L’excuse de la guerre

Après l’affaire Paterson[7] la nouvelle affaire, dite du partygate promettait d’être fatale au Premier ministre, dans la mesure où elle revêtait une dimension dramatique à l’échelle nationale, eu égard aux privations et aux sacrifices vécus par de nombreux citoyens britanniques au plus fort de la crise sanitaire. De multiples protestations contre le comportement indigne du Premier ministre avaient jailli à la Chambre des Communes y compris de la part d’anciens ministres et vétérans du parti, de députés de l’arrière-ban (backbenchers), d’élus de longue date attachés à l’orthodoxie conservatrice ainsi que nouveaux élus du « mur rouge ». On pouvait présager que la colère ne ferait que s’amplifier au fur et à mesure des nouvelles révélations, photos et vidéos à l’appui, et que, contrairement à ses affirmations devant le Parlement, le Premier ministre en personne avait bien participé aux réunions clandestines, à trois reprises au moins. Une dynamique semblait en marche qui pouvait renforcer la conviction que le Premier ministre s’acheminait immanquablement vers sa chute.

Mais dès la fin février la dynamique de rejet du Premier ministre avait marqué le pas sous la pression des événements tragiques qui se déroulaient aux portes de l’Europe. Le psychodrame du Partygate allait être éclipsé par la tragédie ukrainenne que Boris Johnson saurait exploiter sans vergogne afin de se racheter une conduite auprès de la nation et de son parti. A la faveur des circonstances il a en effet endossé le rôle de chef de guerre contre l’agresseur russe et celui de défenseur de la démocratie bafouée.

Le Premier ministre était pleinement conscient que l’état d’esprit des députés conservateurs de l’arrière-ban était crucial et que son sort en dépendait. Il faut un minimum de 54 lettres adressées au président du Comité 1922, présidé par Sir John Brady, pour déclencher un vote de défiance à l’égard du Premier ministre. Jusqu’au lendemain de Pâques rien ne laissait à penser qu’il y aurait autant d’élus prêts à le désavouer. Force est de constater qu’il a réussi, des mois durant, à garder le contrôle de la grande majorité des députés conservateurs qui se sont abrités derrière l’excuse commode du conflit en Ukraine pour écarter l’idée d’évincer le Premier ministre. Ce n’était pas le moment, selon eux, de se débarrasser de Boris Johnson alors qu’une guerre terrible était en cours, accompagnée d’accusations de crimes de guerre, d’une crise croissante des réfugiés et de menaces plus ou moins distantes de calamité nucléaire.

En outre, les tractations qui s’étaient amorcées dans le but d’identifier un successeur potentiel avaient tourné court. Après la révélation que son épouse[8] n’était pas domiciliée fiscalement en Grande-Bretagne Rishi Sunak[9], pressenti comme le prochain chef du parti conservateur, voyait ses chances de devenir Premier ministre fortement compromises, d’autant qu’il avait dû également s’acquitter d’une amende au même titre que Boris Johnson.

Le fait que son rival le plus dangereux pût sembler écarté ne pouvait que conforter Johnson et renforcer sa confiance en sa capacité à sauver son poste. En persistant à refuser toute idée de démission, le Premier ministre, qui avait fait l’objet de critiques nourries, pouvait également encore compter sur de multiples soutiens[10].

Boris Johnson a-t-il menti à la Chambre ?

Le retour des députés après les congés de Pâques, le 18 avril, a été marqué par de longues séances houleuses à la Chambre. Le Premier ministre se voyait accusé d’avoir enfreint les règles du covid et d’avoir trompé le Parlement en affirmant à plusieurs reprises qu’il n’avait enfreint aucune règle. Le code ministériel[11], qui porte la signature de Boris Johnson, stipule qu’un Premier ministre sanctionné pour avoir menti au Parlement doit démissionner[12]. Les travaillistes et les libéraux-démocrates ont réclamé au Speaker de la Chambre des Communes un débat et un vote sur le renvoi de l’affaire à la commission des privilèges, un groupe multipartite de sept députés à majorité conservatrice. Fondée en janvier 2013, la commission a été décrite comme un organe parlementaire dont le rôle est de veiller aux questions spécifiques relatives aux privilèges des Communes et de pouvoir statuer sur d’éventuels outrages au Parlement.

Après avoir observé qu’il ne lui appartenait pas de décider si le Premier ministre avait commis ou non un outrage, le Speaker de la Chambre des Communes, Lindsay Hoyle, a accédé à la demande de l’opposition en autorisant le leader du parti travailliste, Sir Keir Starmer, à déposer une motion le jeudi 21 avril 2022[13]. Il s’agissait de décider de l’opportunité d’ouvrir ou non une enquête parlementaire pour déterminer si le Premier ministre avait menti aux députés au sujet des fêtes illégales en déclarant qu’il n’avait enfreint aucune règle à Downing street pendant le confinement puis qu’il n’était pas conscient que ces fêtes étaient illégales. Cette motion se voulait conciliante à l’égard des conservateurs qui avaient exprimé des critiques vis-à-vis du Premier ministre en promettent de retarder le renvoi à la commission après les conclusions de l’enquête de la police.

Si les députés conservateurs ont été exhortés par le leader libéral-démocrate, Ed Davey, à “faire leur devoir patriotique” et à évincer Johnson de Downing Street[14], on pouvait s’attendre à ce que le gouvernement, en s’appuyant sur les whips conservateurs, parvienne à persuader les députés, avec force arguments et pressions, de s’opposer à la motion. Il suffisait, à cet égard, de les avertir que tout rebelle risquerait l’exclusion du groupe. Les élus tories auraient été à nouveau confrontés à un dilemme, tiraillés entre la discipline du parti et les dangers que représentait un « lâchage » du Premier ministre d’une part et l’hostilité à l’encontre de Boris Johnson qui se répandait dans leurs circonscriptions d’autre part.

Mais le soir du 20 avril le gouvernement proposait un amendement qui retarderait le vote sur toute enquête jusqu’à ce que celles qui sont menées par la police et la haute fonctionnaire Sue Gray soient terminées[15]. Toutefois le jeudi 21 avril, par un revirement tout à fait inattendu, les whips conservateurs retiraient l’amendement qui aurait bloqué la motion. Le Premier ministre renonçait ainsi à retarder le vote sur l’éventualité d’une enquête de la commission des privilèges et ouvrait la voie à des investigations sur sa conduite devant le Parlement.

Le même jour les Communes approuvaient la motion sans même recourir au vote. L’enquête, dont l’objet sera de de déterminer si la conduite du Premier ministre constitue un outrage au Parlement, permettra à la commission des privilèges d’obtenir des précisions, de convoquer des témoins et de recommander une sanction, telle que la suspension ou le renvoi du Premier ministre.

On peut spéculer sur les raisons de ce revirement spectaculaire au moment où le Premier ministre se rendait en visite officielle en Inde. Il y a lieu de croire qu’il ait été informé de l’évolution de l’état d’esprit au sein de son groupe parlementaire. Plusieurs députés conservateurs, et pas des moindres, se sont en effet retournés contre leur leader, parmi lesquels un de ses plus fidèles soutiens, le Brexiteur Steve Baker qui s’est écrié « il y a longtemps que le Premier ministre aurait dû partir »[16] et le Président de la commission des affaires constitutionnelles, William Wragg qui affirmait que le Premier ministre n’était pas apte à gouverner[17].

Toutefois rien n’est encore joué et on peut s’attendre à de longues semaines et peut-être de longs mois avant que le Partygate trouve son épilogue. Dans l’attente du verdict de la commission des privilèges, une deuxième tranche d’amendes forfaitaires a été mise en place le mardi 12 avril par l’équipe de l’opération Hillman de la police métropolitaine et Boris Johnson risque d’être passible de trois autres amendes pour avoir enfreint les règles de confinement. Selon une source policière, le montant de l’amende augmenterait chaque fois qu’il serait établi que Johnson a enfreint, ou qu’il a accepté d’enfreindre, les règles qu’il a introduites.

Mais il y a également un autre verdict que le Premier ministre est en droit de craindre, celui des urnes qui sera rendu le 5 mai prochain à l’occasion des élections locales. Le mécontentement de l’électorat est de plus en plus palpable vis-à-vis des mensonges du Premier ministre et de son mépris des règles. Le parti travailliste, à cet égard, a entrepris en préparation de ces élections, une campagne[18] intitulée « à vos côtés », visant à cibler tout particulièrement les électeurs des circonscriptions qui avaient basculé dans le camp conservateur en 2019, et dont les élus voteraient probablement contre la motion du Labour. Il s’agit pour l’opposition, de les convaincre d’adresser un message clair au gouvernement sur leurs difficultés liés à la hausse du coût de la vie et leur colère quant aux infractions répétées de Downing Street aux règles sanitaires.

Vers une forme de paralysie politique ?

On a pu s’étonner au soir du 21 avril du peu de députés conservateurs présents à la Chambre. Que personne ne se soit levé pour défendre le Premier ministre est symptomatique de l’état d’esprit des tories. A l’indignation provoquée par le comportement désinvolte du Premier ministre s’ajoute la crise du coût de la vie et le peu de confiance en un chef de gouvernement qui se montre incapable de gérer de façon cohérente des questions essentielles comme l’inflation, la pression fiscale ou l’immigration. Cette situation qui se prolonge risque fort de plonger le pays dans une forme de paralysie politique. 

Depuis la loi sur le marché intérieur de septembre 2020, le gouvernement semble accumuler des dossiers encombrants et potentiellement explosifs. Le Premier ministre a laissé entendre le 21 avril que les contrôles des denrées alimentaires en provenance de l’Union Européenne seraient reportés pour la quatrième fois. Le protocole nord-irlandais continue à susciter la controverse au point que, dans le but de supprimer les contrôles entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, il envisage d’en retirer unilatéralement les articles 5 à 10.Il  a de surcroit observé qu’i n’abandonnait pas l’espoir de replacer la frontière, actuellement en mer d’Irlande, sur le territoire irlandais entre la République d’Irlande et l’Irlande du Nord, une option qui a été rejetée par les deux parties au cours des quatre années de négociation du Brexit et que Boris Johnson a constamment exclue[19].

Le projet de loi sur le transfert des clandestins au Rwanda, qui vise à dissuader les migrants de traverser la Manche, expose le gouvernement à des poursuites judiciaires car, selon le Haut-Commissariat de l’ONU aux réfugiés, la loi, si elle était adoptée enfreindrait la Convention de Genève pour les réfugiés, que le Royaume-Uni a transposée en droit interne en 1957[20].Des organisations de défense des droits de l’homme en ont dénoncé l’inhumanité.

De même le projet de loi sur les libertés du Brexit qui vise à en finir avec la législation imposée par Bruxelles et à remplacer les lois héritées de l’Union Européenne par des lois britanniques, est sévèrement critiqué par les entreprises qui ont dû faire face à de lourdes tracasseries administratives qui ont entravé leur fonctionnement. Enfin le projet de loi sur les élections, dénoncé par nombre de groupes d’action comme une tentative de museler l’opposition tout en dissuadant la participation, a suscité une tempête de protestations et la mobilisation des Lords contre ce qui est perçu comme une ingérence dans le processus démocratique.

Conclusion

L’affaire du Partygate risque de trainer encore de longues semaines, voire de longs mois avant de trouver son épilogue, mais il y a, semble t-il, peu de chances que la dynamique de rejet, amorcée à la fin de l’année 2021, marque à nouveau le pas. Elle pourrait au contraire s’intensifier malgré les multiples freins institutionnels qui retarderont son aboutissement. Le Premier ministre est désormais soumis à trois enquêtes dont les procédures semblent s’entraver mutuellement mais peuvent finir par se renforcer et concourir au même résultat.

Le contraste est saisissant entre le parti du gouvernement en proie au doute, aux dissensions et à la confusion et l’opposition unie et resserrée derrière son leader, Keir Starmer, dont la diatribe du 21 avril particulièrement percutante contre le Premier ministre n’a quasiment suscité aucune protestation parmi les conservateurs. Elle a été suivie par le réquisitoire implacable de son adjointe à la direction du parti, Angela Rayner, qui a également frappé les esprits par son appel au sursaut des tories contre « l’affaiblissement des piliers de notre démocratie ».

Il est difficile de prévoir quel impact le Partygate aura sur le vote aux élections locales. Selon les derniers sondages deux tiers du public ne font plus confiance au Premier ministre et souhaitent qu’il parte s’il reçoit une nouvelle amende[21].


[1] Lorsque les premiers rapports sur la tenue de fêtes à Downing Street pendant les périodes de confinement sont apparus en décembre 2021, Boris Johnson a insisté sur le fait que “les directives ont été suivies à tout moment”.

[2] Il a pourtant été signalé qu’à sa fête d’anniversaire à laquelle participait sa femme Carrie et sa décoratrice d’intérieur Lulu Lytle, une ambiance de fête régnait avec des chants et de l’alcool à profusion.

[3] Ashley Cowburn, “Partygate : Boris Johnson become ‘great debaser of decency after shredding ministerial code”, historian says, Independent, 17 April 2022. Boris Johnson est aux yeux de l’historien Lord Hennessy « un Premier ministre voyou, indigne de la Reine ».

[4] En référence à l’amende Hennessy a ajouté que « le Premier ministre a scellé sa place dans l’histoire de la Grande-Bretagne comme premier transgresseur de la loi à avoir occupé le poste de Premier ministre. On pourrait toutefois objecter que la tentative du Premier ministre de proroger le Parlement en 2019, pour empêcher les députés de débattre et de voter sur le projet de Brexit, était d’une toute autre gravité.

[5] En tant que membre de la Chambre des Lords, Lord Wolfson ne pourra pas soumettre une lettre de défiance au comité 1922 pour provoquer une élection à la direction du parti Tory.

[6] Emma Elgee, ” Bath MP calls for Somerset tory MPs to vote against Boris Johnson amid partygate fines”, Somerset live, 19 April 2022.

[7] Voir M.C. Considère-Charon, « Vent de révolte au parti conservateur : le Premier ministre en sursis », Observatoire du Brexit, 29 décembre 2021.

[8] Le père d’Ashata Murthy est le milliardaire Narayana Murthy, cofondateur de la société de services informatiques Infosys. Grace à son statut fiscal, qu’elle aurait obtenu pour la somme de 30 000£, Ashata Murthy n’a pas payé d’impôts en Grande-Bretagne sur les dividendes de l’entreprise indienne. Cette nouvelle a été relayée par la presse britannique au moment où le gouvernement décidait d’augmenter la pression fiscale pour des millions de citoyens britanniques, la plus élevée depuis les années 1940.

[9] Sunak  avait essayé de prendre ses distances par rapport au scandale du Partygate et s’était montré réticent à soutenir le Premier ministre.

[10] Marie-Claire Considère-Charon « Partygate, vers une sortie de crise pour Boris Johnson ? » Observatoire du Brexit, 7 mars 2022.

[11] Le Royaume-Uni dispose d’un code ministériel élabpré 1997 sous le mandat de Tony Blair mais Downing street a commencé à fixer des règles pour les ministres dans les années 1980 afin de lutter contre le phénomène du sleaze.

[12] Le 12 janvier 2022 Dominic Grieve, ancien député conservateur et ancien procureur général sous le gouvernement de David Cameron déclarait : » le code ministériel dit très clairement qu’un ministre qui ment au Parlement doit donner sa démission ».Selon Hennessy le Premier ministre a trompé le Parlement et déchiré le code ministériel alors que son rôle est d’en être le gardien. Ministerial code, Government UK, Ministers and Parliament, 9, p.23. assets.publishing.service.gov.uk

[13] Johnson est censé être en voyage en Inde ce jour-là, et n’assistera pas au vote, ce qui lui évitera d’avoir à se défendre à la Chambre.

[14] Il a déclaré : “Le public britannique a déclaré que Boris Johnson était un menteur. Il est maintenant temps pour le Parlement de faire de même. Le pays ne peut pas se permettre d’avoir un Premier ministre qui enfreint la loi et qui ment à ce sujet, surtout lorsque les familles sont confrontées à une crise du coût de la vie ».Il a ajouté : “Johnson a pris les Britanniques pour des imbéciles pendant bien trop longtemps, et il est temps pour les députés conservateurs de montrer leur position.”

[15] Cet amendement n’était pas sans rappeler l’amendement Leadson voté le 3 novembre 2021 à 250 voix contre 232 qui visait à reporter la sanction relative à l’affaire Paterson et à refonder le système des normes de conduite des parlementaires. Voir M.C. Considère-Charon, Vent de révolte au parti conservateur : le Premier ministre en sursis, Observatoire du Brexit, 29 décembre 2021. https://brexit.hypotheses.org/category/actualites

[16] Steve Baker explains why he can no longer forgive Johnson and wants him gone, Guardian, 21 April 2022.

[17] “Boris Johnson not fit to govern says tory MP William Wragg during partygate inquiry debate”, inews, 21 April 2022.

[18]Jessica Elgot, «  Labour to launch ‘on your side’ local elections battle », Guardian, Wed 30 March 2022.

[19] Jacob Rees-Mogg a déclaré que la Grande-Bretagne réformerait le Protocole nord-irlandais si l’Union Européenne refusait de le faire. Ses remarques révèlent un changement d’approche au sein du gouvernement qui consiste à renoncer à activer l’article 16 pour introduire une législation qui suspendrait unilatéralement certains éléments essentiels du Protocole comme l’avait fait le projet de loi sur le marché intérieur. On peut s’attendre à ce que ce projet soit intégré au prochain discours de la Reine le 10 mai 2022.

[20] Geneva Conventions Act 1957. www.legislation.gov.uk

[21] Ivan Levingston, “Two-thirds of Brits want PM to resign if fined again”, poll says, Bloomberg, 16 avril 2022.

Brexit et droit social du point de vue de l’Union européenne : un “turning point” pour l’Europe sociale ?


Lola Isidro, Maîtresse de conférences en droit privé, Université Paris Nanterre, Institut de Recherche Juridique sur l’Entreprise et les Relations Professionnelles

Ce texte est issu d’une conférence qui s’est tenue le 15 mars 2022 à l’Université Paris Nanterre, dans le cadre du cycle de rencontres interdisciplinaires « Beyond Brexit – Quelles répercussions juridiques et politiques pour le Royaume-Uni et l’Union européenne », co-organisé par le Centre de Recherches en Études Anglophones (CREA), le groupe Observatoire de l’Aire Britannique et le Centre d’études juridiques européennes et comparées (CEJEC), avec le soutien du Centre de Recherches en Civilisation Britannique (CRECIB)[1].

La tenue d’un référendum sur l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union européenne, le 23 juin 2016, et son issue ont consommé la rupture entre l’État insulaire et l’organisation européenne. Les relations n’étaient en effet pas au beau fixe depuis de nombreuses années déjà, en particulier dans la matière sociale (droit du travail et de la protection sociale).

Ce constat appelle une réflexion en deux temps. Il invite à se demander, d’abord, quel a été le rôle du droit social dans l’histoire du Brexit, pour discuter, ensuite, des effets du Brexit sur le droit social de l’Union européenne (UE). Il engage donc à se situer avant puis après ce qui, indéniablement, constitue un tournant historique dans l’histoire de l’Europe. Peut-on aussi appréhender le Brexit comme un turning point dans l’histoire de l’« Europe sociale » ? Il est sans doute encore trop tôt pour se prononcer ; des pistes de réflexion peuvent néanmoins être ouvertes.

  1. Le poids du droit social dans l’histoire du Brexit
  • Les relations tourmentées entre le Royaume-Uni et l’UE en matière sociale

Dès son entrée dans la Communauté économique européenne, en 1973, mais surtout à compter de l’ère Thatcher qui s’ouvre en 1979, le Royaume-Uni a entretenu des rapports compliqués avec l’organisation en matière sociale.

Si, par exemple, l’État membre ne s’est pas opposé, en 1986, à l’élargissement des compétences de la Communauté en matière de santé et sécurité des travailleurs, en vertu de l’Acte unique européen – à savoir que dans ces domaines, on passe alors de l’unanimité à la majorité qualifiée pour l’adoption d’une directive, ce qui permettra l’adoption de l’importante directive santé au travail de 1989 – l’absence d’opposition du Royaume-Uni s’explique probablement par le fait qu’il est alors précisé que, par ce biais, peuvent seulement être adoptées des « prescriptions minimales applicables progressivement »[2].

À l’inverse, l’opposition est radicale lorsqu’en 1989, le Royaume-Uni refuse de signer la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux. Certes, le texte a une portée juridique très limitée ; il annonce toutefois l’orientation plus sociale que l’Europe va prendre peu de temps plus tard dans le cadre du traité de Maastricht instituant l’Union européenne signé en 1992. Un Protocole (ou accord) sur la politique sociale est alors annexé au traité. Ce texte est fondateur dans l’histoire de l’Europe sociale, mais le Royaume-Uni refuse dans un premier temps de signer[3]. La Charte peut tout d’abord être vue comme la mise en œuvre de celle de 1989. En outre, elle étend le domaine du vote à la majorité qualifiée aux conditions de travail, à l’information et à la consultation des travailleurs, à l’intégration des personnes exclues du marché du travail. Enfin, elle reconnaît le rôle des organisations syndicales de salariés et d’employeurs dans l’élaboration du droit social européen en leur permettant de conclure des accords collectifs au niveau européen. Ce dernier point vise alors précisément à surmonter le blocage opposé par le Royaume-Uni aux initiatives législatives en matière sociale[4]. À cet égard, un exemple marquant est l’opposition de l’État membre à l’adoption de la directive concernant l’aménagement du temps de travail en 1993[5], opposition se traduisant par une abstention au moment du vote final par le Conseil, puis par un recours contre le Conseil devant la Cour de justice aux fins d’annulation de la directive[6]. Le recours fut rejeté, mais dans l’intervalle, le Royaume-Uni a obtenu que soit insérée une close d’opt-out dans la directive (art. 18 (1)(b)) afin de pouvoir déroger à la durée hebdomadaire maximale de travail de 48 heures fixée par le texte.

Au titre des relations compliquées du Royaume-Uni avec l’Europe sociale, on ne peut également manquer de rappeler le statut dérogatoire qu’il a obtenu (ainsi que la Pologne) s’agissant de la Charte des droits de fondamentaux de l’Union européenne. En vertu du protocole n° 7 à la Charte, « pour dissiper tout doute, rien dans le titre IV de la Charte ne crée de droits justiciables applicable à la Pologne ou au Royaume-Uni ». Quel est ce titre IV ? Celui dénommé « Solidarité », consacré à la protection des droits sociaux[7].

En somme, en matière sociale, le Royaume-Uni a mené une politique de transposition minimale. Quand il a bien voulu se soumettre aux obligations communautaires, il a négocié et exploité au maximum les possibilités de dérogations.

S’il n’est pas question de faire le procès du Royaume-Uni en dressant un bilan exhaustif des blocages dont il est à l’origine, force est néanmoins d’admettre que les standards sociaux qui ont été  promus par l’Europe ont toujours paru trop exigeants pour un  Royaume-Uni dont le droit social est globalement peu protecteur[8]. Quelques exemples bien connus le prouvent : promotion du temps partiel, conditions de travail particulièrement flexibles (le salaire minimum n’a été institué au Royaume-Uni qu’en 1999  et à la même époque, est créé le contrat « zéro heure »[9]), recherche du plein emploi d’un point de vue quantitatif et non qualitatif (politique du workfare, de l’emploi à tout prix, quelle que soit sa qualité ; les chômeurs sont, par exemple, tenus d’accepter des contrats zéro heure). Cette politique conduit B. Brunhes d’affirmer que le contrat de travail ne serait rien d’autre dans le système britannique qu’un contrat commercial et que « le droit du travail n’existe pas en tant que tel au Royaume-Uni »[10]. La conclusion est sans doute radicale, mais du fait d’exigences particulièrement limitées en matière de protection des salariés, le Royaume-Uni est entré dans une sorte de cercle vicieux qui a pu favoriser le Brexit.

  • Les ressorts sociaux du Brexit

Selon la professeure de droit du travail britannique Tonia Novitz, « l’analyse des résultats du référendum du 23 juin 2016 sur le Brexit a révélé que les facteurs communs aux votes en faveur de la sortie de l’Union européenne étaient un revenu faible et des conditions de travail précaires »[11], situation qui a en outre alimenté un nationalisme et un sentiment anti-immigrants. Ces derniers (y compris les travailleurs détachés, bien qu’il ne s’agisse pas de travailleurs migrants au sens strict) furent perçus à la fois comme contribuant à tirer vers le bas les conditions d’emploi et de travail[12], notamment dans le secteur de la construction, et comme profitant du système social britannique. L’une des explications du Brexit tient manifestement à des « considérations sociales et une volonté de restreindre la solidarité dans le domaine des prestations sociales »[13].

Il semble limpide que le vote favorable au Brexit, ainsi que le succès du UKIP, le parti nationaliste eurosceptique, s’expliquent en partie par le refus d’une frange de la population britannique de voir des étrangers, y compris des travailleurs, bénéficier de prestations sociales[14], et plus encore par la dénonciation de ce qui est malencontreusement nommé le « tourisme social »[15] selon lequel des citoyens de l’Union se déplaceraient sur le territoire européen dans le seul but de bénéficier de prestations sociales. Cette crainte du « tourisme social », bien que non vérifiée (est-elle même vérifiable ?), est relayée, voire alimentée par la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne depuis les années 2010. Cette jurisprudence a été inaugurée par l’arrêt Dano de 2014[16], dans lequel la Cour retient que les États membres peuvent refuser l’octroi de prestations d’assistance à des personnes dont on considère qu’elles exercent leur droit à la libre circulation dans le seul but d’obtenir de l’aide sociale des États membres, alors même qu’elles ne disposent pas de ressources suffisantes pour prétendre au bénéfice d’un droit de séjour. Initialement cantonnée au champ de l’assistance et à la directive n° 2004/38 relative au droit de séjour des citoyens de l’Union[17], cette jurisprudence a été étendue aux prestations familiales (prestations de sécurité sociale couvertes par le règlement de coordination des systèmes de sécurité sociale[18] en vertu d’un arrêt opposant précisément la Commission au Royaume-Uni en 2016[19]).

Le Brexit était donc nourri de ces inquiétudes et cela n’a, par conséquent, pas été une surprise de retrouver l’idée de tourisme social dans l’accord dit « anti-Brexit »[20] négocié en février 2016 entre le Royaume-Uni et les autres États membres pour éviter alors la sortie de l’État membre de l’Union. Au titre des principales mesures « poussant à l’extrême la situation déjà dérogatoire des Britanniques »[21], l’accord (qui est resté lettre morte à l’évidence) prévoyait, en sa section D, « afin de tenir compte de l’effet d’appel engendré par le régime de prestations liées à l’emploi mis en place dans un État membre », un mécanisme d’alerte et de sauvegarde permettant, sur autorisation du Conseil, de restreindre l’accès des travailleurs aux prestations sociales non contributives liées à l’emploi pendant une période maximale de quatre ans. On comprend qu’étaient visés les travailleurs pauvres, et plus encore ceux venant des États ayant le plus récemment intégré l’Union (notamment la Pologne et la Roumanie). Le premier ministre britannique de l’époque, David Cameron, s’était alors félicité de cet accord qui avait vocation à permettre le maintien du Royaume-Uni dans l’UE au prix de concessions de la part de l’Union pourtant fondamentalement contraires à sa philosophie consistant à favoriser la libre circulation des travailleurs[22]. L’accord dit « anti-Brexit » exprimait ainsi, sur certains points essentiels, la défiance du Royaume-Uni à l’égard de l’UE en matière sociale.

L’histoire tumultueuse du Royaume-Uni avec l’Europe sociale, dont le Brexit constitue l’apogée, a nécessairement laissé des traces. Quels sont donc les effets du Brexit sur le droit social de l’Union européenne ?

  • Les effets du Brexit sur le droit social de l’Union européenne
  • Brexit et Socle européen des droits sociaux

Il est en réalité encore un peu tôt pour discuter des effets du Brexit sur le droit social de l’UE. Par conséquent, il faut pour l’heure se demander ce qu’il a laissé en héritage en la matière. À cet égard, on peut faire l’hypothèse qu’une des dernières réalisations de l’Union en matière sociale, à savoir le Socle européen des droits sociaux, n’est pas sans lien avec le contexte du Brexit. Pour différents auteurs français comme britanniques, le Socle « a été pensé par les 27 États membres restant en réaction à l’annonce par le Royaume-Uni de son intention de quitter l’Union européenne »[23].

Cette analyse peut se comprendre de deux manières. L’annonce de la création d’un socle des droits sociaux en septembre 2015 peut d’abord être vue comme l’expression d’une volonté de l’Union de réinvestir la dimension sociale de l’Europe dans le sens d’une plus grande protection, afin de renforcer l’adhésion des citoyens européens au projet européen (y compris les Britanniques). Dans le même temps, on peut faire l’hypothèse qu’il fallait prendre garde de ne pas « braquer » les potentiels partisans du retrait, ce qui peut expliquer la teneur finalement modeste du Socle européen des droits sociaux. En effet, ce texte, présenté par la Commission et adopté par le Conseil européen fin 2017, ne crée pas de nouvelles obligations ou compétences à la charge des institutions de l’Union et des États membres et n’ouvre pas de droits directement invocables par les citoyens. Il repose sur l’énoncé de 20 « principes » devant servir de guides aux États afin d’atteindre des résultats en matière de conditions de travail, d’emploi et de protection sociale – « un programme de principes d’abord et d’actions ensuite » selon les mots de Jean-Claude Juncker, alors président de la Commission. En somme, dans sa philosophie, le Socle est plutôt l’expression d’une approche minimaliste des droits sociaux, tournée en outre vers les contraintes de l’économie de marché[24], ce qui est en phase avec le positionnement britannique en la matière.

C’est donc cette approche minimaliste des droits sociaux que le Royaume-Uni aurait laissé en héritage. Nous formulons cette hypothèse au conditionnel car, de même que le Brexit est récent, il reste difficile de tirer des conclusions quant à la portée du Socle européen des droits sociaux.

À ce jour, trois directives ont été adoptées sur la base du Socle, qui contribuent à souligner la position de retrait du Royaume-Uni et donc, en miroir, à valoriser en réalité la portée du Socle. La directive n° 2018/957 du 28 juin 2018 modifiant la directive 96/71/CE concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services, tout d’abord, entend renforcer la protection des travailleurs détachés. Le Royaume-Uni s’était abstenu au stade de l’accord provisoire du 28 février 2018 ayant précédé l’adoption de la directive. Deux directives, ensuite, ont été adoptées le 20 juin 2019. La directive n° 2019/1158 relative à l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée des parents et des aidants, d’une part, qui couvre un domaine dans lequel le droit britannique est vraisemblablement déjà en grande partie en conformité avec le droit de l’Union, même si la directive apporte des nouveautés que le Royaume-Uni aurait eu intérêt à intégrer[25]. La directive n° 2019/1152 relative à des conditions de travail transparentes et prévisibles, d’autre part, instaure de nouveaux droits pour les travailleurs dans l’Union européenne. Elle vise à que ces derniers soient pleinement informés de leurs conditions de travail essentielles, en temps utile et par écrit. Par exemple, en cas d’horaires de travail très variables, les travailleurs doivent tout de même pouvoir être informés dans un délai raisonnable du planning de travail. La directive entend ainsi protéger tousles travailleurs, en particulier les plus précaires, parmi lesquels ceux faisant l’objet d’un contrat « zéro heure ». Ce type de contrat, que l’on trouve aussi dans les pays nordiques, est en effet expressément visé dans le préambule de la directive. Le point 12, notamment, énonce que « les travailleurs qui ne bénéficient pas d’une durée de travail garantie, y compris les travailleurs “zéro heure” ou titulaires de certains contrats à la demande, sont dans une situation particulièrement vulnérable. Il convient par conséquent que les dispositions de la présente directive leur soient applicables, quel que soit le nombre d’heures de travail effectif ». Dans le même sens, le point 35 souligne que « les contrats à la demande ou les contrats de travail similaires, y compris les contrats “zéro heure”, en vertu desquels l’employeur dispose d’une grande flexibilité pour appeler le travailleur selon les besoins, sont particulièrement imprévisibles pour le travailleur. Les États membres qui autorisent de tels contrats devraient veiller à mettre en place des mesures efficaces pour empêcher leur utilisation abusive. Il pourrait s’agir par exemple de limiter l’utilisation et la durée de ces contrats, d’adopter le principe de la présomption réfragable de l’existence d’un contrat de travail ou d’une relation de travail avec un nombre garanti d’heures rémunérées sur la base des heures travaillées au cours d’une période de référence antérieure, ou de toute autre mesure équivalente permettant d’empêcher les pratiques abusives». Au regard de l’importance qu’a pris ce type de contrat au Royaume-Uni[26], on peut faire l’hypothèse vraisemblable que ce dernier n’aurait pas adhéré à ces orientations.

Enfin, on peut douter que les Britanniques auraient envisagé d’adopter la future directive sur les salaires minimaux adéquats dans l’Union européenne, elle aussi élaborée sur la base des préconisations du Socle européen des droits sociaux[27]. Cette directive, qui devrait être adoptée au printemps 2022, vise à encadrer, en dehors de toute harmonisation, la fixation de salaires minimaux dans les États membres, selon les spécificités de chacun mais selon une méthode commune, à savoir la négociation collective sectorielle et interprofessionnelle. Un rôle central est en effet reconnu à la négociation à ces niveaux[28] , y compris dans les États où il n’existe qu’un salaire minimum fixé par la loi. Pareille approche tranche avec la tradition dite « volontariste » ou encore de « laissez-faire »[29] en matière de négociation collective que l’on trouve au Royaume-Uni où l’on observe une négociation très décentralisée (c’est-à-dire au niveau de l’entreprise quasi exclusivement) et une couverture peu étendue (moins de 40% des salariés sont couverts par une convention collective[30], alors que la proposition de directive fixe à 70% un niveau acceptable de couverture pour garantir une protection adéquate en matière de salaire). Là encore, on imagine mal que le Royaume-Uni aurait était en phase avec un tel texte.

En définitive, même l’approche modeste du Socle européen des droits sociaux apparaît ambitieuse rapportée au positionnement britannique.

  • L’accord de commerce et de coopération

L’approche minimaliste du Royaume-Uni en matière sociale se retrouve par ailleurs dans l’accord de commerce et de coopération conclu avec l’UE, entré définitivement en vigueur le 1er mai 2021.

L’accord attribue une importance, d’abord, à la « coordination des droits de sécurité sociale dont jouissent les personnes qui se déplacent entre les Parties pour y travailler, séjourner ou résider » (Préambule, cons. 21). La question fait l’objet d’un protocole qui reprend les principes inscrits dans le règlement européen de coordination des systèmes de sécurité sociale : unicité de la législation applicable, totalisation des périodes d’assurance, exportabilité des prestations, égalité de traitement. Toutefois, dans le cadre de l’accord de commerce et de coopération, le champ d’application matériel de la coordination est sensiblement modifié : en vertu du protocole, pour les situations débutant à compter du 1er janvier 2021, la coordination est en effet exclue pour plusieurs prestations[31]. Cela concerne notamment celles en espèces à caractère non contributif – elles sont au nombre de huit s’agissant du Royaume-Uni ; par exemple, les allocations pour demandeurs d’emploi fondées sur les revenus[32] –, certaines prestations pour les soins de longue durée, et surtout, l’ensemble des prestations familiales. Cela signifie que ces prestations sont désormais régies par les seules législations nationales. Par conséquent, les citoyens de l’Union qui séjournent au Royaume-Uni, et vice-versa, ne pourront plus prétendre à ces prestations au titre de la coordination. Ils devront remplir les conditions plus strictes exigées des ressortissants d’États tiers[33].

Par ailleurs, afin de maintenir des conditions équitables pour une concurrence loyale entre le Royaume-Uni et l’UE, l’accord de commerce et de coopération, reconnaît dans son préambule (cons. 9) la nécessité de s’engager à maintenir des niveaux élevés de protection respectifs, notamment dans les domaines des normes sociales et du travail, lesquelles sont entendues comme visant les droits fondamentaux au travail, les normes de santé et sécurité au travail, les conditions de travail équitables et les normes en matière d’emploi, les droits d’information et de consultation au niveau de l’entreprise ou encore la restructuration d’entreprises (art. 336). Ainsi, selon l’accord, si chaque partie est libre de définir ses politiques et priorités et de déterminer ses niveaux de protection, c’est sous réserve de respecter une clause de non-régression au terme de laquelle « une Partie n’affaiblit ni ne réduit, d’une manière qui affecte les échanges commerciaux ou les investissements entre les Parties, les niveaux de protection du travail et de protection sociale au-dessous des niveaux en vigueur à la fin de la période de transition, y compris en ne veillant pas à l’application effective de sa législation et de ses normes » (art. 337-2). Une clause de non-régression sur la législation existante à la date d’entrée en vigueur de l’accord est le minimum qui pouvait être prévu en terme de niveau de protection. Une telle clause n’exclut pas une évolution défavorable de la législation britannique à l’avenir ; et ce ne sont pas les références, que l’on trouve dans l’accord (art. 399) aux normes fondamentales de l’Organisation internationale du travail (OIT) et au travail décent, qui paraissent à même de constituer un garde-fou suffisant contre une dégradation éventuelles des normes sociales au Royaume-Uni par rapport à celles en vigueur dans l’UE – en tant que membre de l’OIT, le Royaume-Uni était déjà tenu par ces exigences avant le Brexit, ce qui ne l’a pas empêché d’être dans l’opposition vis-à-vis de l’Europe sociale[34].


[1] https://crea.parisnanterre.fr/colloques-et-journees-detude/cycle-de-rencontres-interdisciplinaires-beyond-brexit-quelles-repercussions-juridiques-et-politiques-pour-le-royaume-uni-et-lunion-europeenne-2

[2] Art. 21 de l’AUE. Cela n’empêche toutefois pas les États membres de prévoir mieux.

[3] L’accord sera finalement intégré au traité à l’occasion de l’adoption du traité d’Amsterdam en 1997.

[4] E. Mazuyer, « Le retour du mythe de l’Europe sociale ? », RDT 2017, p. 83.

[5] Dir. 93/104 (maintenant 2003/88). V. « Points de vue nationaux sur l’harmonisation communautaire du temps de travail », contribution de C. Barnard, RDT 2006, p. 123.

[6] CJCE 12 nov. 1996 Royaume-Uni c. Conseil,  C-84/94, Dr. soc. 1997, p. 303, note P. Martin.

[7] N. O’Connor, « ‘Unchartered’ waters : fundamental rights, Brexit and the (re)constitution of the employment law hierarchy of norms », European Labour Law Journal 2021, vol. 12(1), p. 54.

[8] M. Freedland, « Le contrat de travail et les paradoxes de la précarité », RDT 2016, p. 289.

[9] J. Freyssinet, « Royaume-Uni – Les contrats « zéro heure » : un idéal de flexibilité ? », Chronique internationale de l’IRES, 2016/155, p. 123.

[10] B. Brunhes, « L’Europe de l’emploi : réflexions sur les cas de la Grande-Bretagne et des Pays-Bas », Dr. soc. 1999, p. 655.

[11] T. Novitz, « L’impact du Brexit sur les travailleurs : le saut dans l’inconnu », RDT 2018, p. 718.

[12] Discours de N. Farage, leader du Ukip de 2006 à 2016 : « Open-door migration has suppressed wages in the unskilled labour market, meant that living standards have fallen and that life has become a lot tougher for so many in our country. » (https://www.express.co.uk/comment/expresscomment/681776/nigel-farage-eu-referendum-brexit-vote-leave-independence-ukip).

[13] I. Omarjee, Manuel de droit européen de la protection sociale, Bruylant, coll. Droit de l’Union européenne, 2ème éd., 2021, n° 144.

[14] S. Goulard, « L’Europe au miroir de l’Angleterre », Commentaire 2015/3, n° 151, p. 517.

[15] L. Isidro, « De la citoyenneté sociale au “tourisme social” » », Plein droit 103/2014, p. 103.

[16] CJUE, GC, 11 nov. 2014 Dano, C-133/13.

[17] Dir. du 29 avr. 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres

[18] Régl. n° 883/2004 du 29 avr. 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale.

[19] CJUE 14 juin 2016 Commission c. Royaume-Uni, C-308/14, RTDEur. 2016, p. 644, obs. E. Pataut.

[20] Concl. du Conseil européen du 18 et 19 février 2016, EUCO 1/16, v. E. Pataut, « Brexit », RTDEur. 2016, p. 637.

[21] O. Blin, « Did Brexit break it ? », D. 2016, p. 1440.

[22] J.-P. Jacqué, « Brexit », RTDEur. 2016, p. 689.

[23] L. Mason, “Brexit, the end of history and the constitution of social Europe: critical reflections on the European Pillar of Social Rights and its limits”, Lex Social : Revista de Derechos Sociales, juillet 2018, vol. 8, n° 2, p. 311 : “The Social Pillar constituted the remaining 27 Member States’ reaction to the United Kingdom’s notification of its intention to leave the European Union,4 in the form of a unanimous and formal articulation of core principles and values.” (p. 313).

[24] J.-Ph. Lhernould, « Socle européen des droits sociaux : le discours et la méthode », RDT 2017, p. 455.

[25] O. Golinker et P. Lorber, « La directive 2019/1158 concernant l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée des parents et des aidants au Royaume-Uni : l’effet Brexit », Revue de droit comparé du travail et de la sécurité sociale 2020/3, p. 118.

[26] Cf. supra.

[27] Comme indiqué plus haut, le Socle européen des droits sociaux n’a pas créé de nouvelles compétences au profit de l’Union. En l’occurrence, en vertu de l’article 153-5 du TFUE, l’Union n’est pas compétente en matière de rémunérations. La directive sur les salaires minimaux a ainsi été élaborée sur le fondement de la compétence de l’Union en matière de conditions de travail (art. 153-1, b)).

[28] Cf. principe n° 8 et art. 4 de la directive. V. S. Robin-Olivier, « Quel dialogue social en temps de crise ? » https://www.afdt-asso.fr/dialogue-12 ; sur la directive, de la même autrice, « La pauvreté au travail : nouveau sujet et nouvelle méthode de la politique sociale de l’Union », RTDEur. 2021, p. 497.

[29] Selon la formule d’Otto Kahn-Freund, v. not. son ouvrage Labour and the Law, Stevens & sons, 1972.

[30] Evolution des systèmes nationaux de négociation collective depuis 1990, Rapport Eurofound, 2005, https://www.eurofound.europa.eu/publications/report/2005/evolution-des-systemes-nationaux-de-negociation-collective-depuis-1990

[31] V. l’annexe SSC-1.

[32] Pour la France, on trouve deux allocations très importantes : l’allocation aux adultes handicapés et l’allocation de solidarité aux personnes âgées. 

[33] Nous nous permettons de renvoyer à L. Isidro, L’étranger et la protection sociale, Dalloz, coll. Nouvelle bibliothèque des thèses, 2017.

[34] Cf. 1).

Partygate : Vers une sortie de crise pour Boris Johnson ?

 par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite des Universités en Civilisation britannique

Lorsqu’en décembre 2021 éclatait l’affaire des fêtes de Noël clandestines à Downing street, il semblait évident, aux yeux de nombreux observateurs, que Boris Johnson était assurément en sursis. L’indignation relayée par les médias était grande vis-à-vis d’un chef de gouvernement qui avait laissé se multiplier, au cœur de l’État, des événements festifs à l’époque où les Britanniques étaient soumis à des contraintes très strictes, en termes de déplacements et de vie sociale. Après l’affaire Paterson[1] cette nouvelle affaire, dite du partygate promettait de lui être fatale, dans la mesure où elle revêtait une dimension dramatique à l’échelle nationale, eu égard aux privations et aux sacrifices vécus par de nombreux citoyens britanniques au plus fort de la crise sanitaire. Pendant qu’on s’amusait et festoyait à Downing street, il leur était interdit de se rendre au chevet de leurs proches à l’hôpital ou en maison de retraite et, pour certains d’accompagner, un parent dans ses derniers moments.

De multiples protestations contre le comportement indigne du Premier ministre avaient jailli à la Chambre des Communes y compris chez les conservateurs. Des anciens ministres et vétérans du parti aux députés de l’arrière-ban (backbenchers), des élus de longue date attachés à l’orthodoxie conservatrice aux nouveaux vainqueurs du « mur rouge », tous ceux qui avaient exprimé leur colère semblaient convenir qu’il devait quitter son poste car il ne méritait plus leur confiance. La colère ne faisait que s’amplifier au fur et à mesure des nouvelles révélations qui montraient avec force photos et vidéos que, contrairement à ses affirmations devant le Parlement, le Premier ministre en personne avait participé aux réunions à trois occasions au moins, renforçant la conviction que, selon la loi de Murphy[2], il était au bord du précipice.

Lors d’un débat houleux le 19 janvier 2022 après que le Premier ministre avait consenti à prononcer quelques excuses à demi-mot, sans toutefois remettre en cause sa bonne foi, des appels répétés à la démission avaient fusé. L’assemblée médusée avait assisté à la défection du député conservateur Christian Wakeford[3] qui rejoignait les rangs de l’opposition travailliste, puis entendu l’ancien ministre du Brexit, David Davis s’écrier à l’adresse de Boris Johnson « Au nom de Dieu partez ! ». Au fil des semaines de janvier, le vent de révolte qui s’était levé au moment de l’affaire Paterson, n’avait cessé d’être alimenté par de nouvelles controverses et prises de position hostiles au gouvernement, mais, face à cette contestation de plus en plus forte, Boris Johnson manifestement entendait bien se maintenir au pouvoir.

De l’enquête administrative à l’enquête pénale 

Dès le 8 décembre 2021 une enquête administrative sur la présence de fêtes à Downing street a été confiée à la haute fonctionnaire Sue Grey. Cette enquête n’a pas valeur d’une enquête judiciaire et le rapport qui en découle est soumis au Premier ministre, qui, seul, était habilité à en autoriser la publication, totale ou partielle. Il s’agissait pour la responsable d’établir les faits et les infractions présumées aux règles sanitaires – que le gouvernement  avait lui-même imposées à la nation – en collectant messages, témoignages, photos et vidéos sur la série d’événements festifs, supposés avoir eu lieu à Downing street au cours des périodes de confinement. Aucun délai de publication du rapport n’avait été fixé.  Alors que surgissaient de nouvelles révélations tout aussi accablantes pour le Premier ministre[4], ce dernier, appelé à s’expliquer sur son comportement et celui de son personnel, répondait invariablement qu’il fallait attendre la publication du rapport de Sue Grey. Le mois de janvier fut ainsi marqué par l’attente fébrile de la publication des résultats de l’enquête, qui, selon de nombreux observateurs, devait décider du sort du Premier ministre.

Dans la mesure où il ne manifestait aucun désir de démissionner, un processus spécifique au sein du parti conservateur pouvait se mettre en place, qui exige, dans une première étape, qu’au moins 54 députés conservateurs adressent une lettre de défiance au président du comité 1922, Sir William Brady. Une fois ce seuil franchi, un vote de défiance peut se mettre en place à l’encontre du Premier ministre qui, s’il réunit une majorité d’au moins 181 voix, peut le contraindre à quitter son poste et ouvrir la voie à l’élection d’un nouveau leader du parti.

Au fil des semaines de polémique, le suspense s’installa quant au nombre de lettres déjà adressées au comité 1922. On s’interrogeait beaucoup sur la probabilité d’atteindre le seuil requis pour lancer la procédure du vote de défiance. Si certains étaient dubitatifs, d’autres comme le leader des Conservateurs aux Communes, Douglas Ross, se hasardaient à dire qu’on en était proche.

Mais c’était sans compter le nouveau rebondissement du 25 janvier 2022, où la police métropolitaine de Londres (MET), qui avait jusqu’alors rejeté toute idée d’enquête, au motif qu’elle craignait d’interférer avec l’Exécutif[5], décida qu’elle disposait d’assez d’indices[6] pour lancer une seconde enquête, pénale cette fois, sur les fêtes présumées à Downing street et à Whitehall. Elle demanda alors à Sue Gray de faire des références minimes aux événements couverts par l’enquête administrative pour ne pas nuire au bon déroulement de l’enquête pénale, ce qui laissait entendre que le rapport de Sue Grey serait expurgé. Cette intervention tardive de la police a eu pour effet de contrarier le processus mis en œuvre par la haute fonctionnaire, de retarder le rapport de l’enquête administrative et d’en limiter sévèrement le contenu. Immédiatement, les partis d’opposition se sont insurgés contre cette forme de censure et le leader du parti indépendantiste écossais, Ian Blackford, a déploré sur Twitter que le procédé « ressemble de plus en plus à une dissimulation de la vérité ». Cette décision fut tout à fait favorable à Boris Johnson car elle lui permettait de gagner du temps et de préparer une riposte.

Ce n’est que le 31 janvier qu’un rapport succinct, issu de l’enquête de Sue Gray, fut publié [7]. Ce rapport de 12 pages porte sur 16 événements à Downing street dont 12 d’entre eux étaient soumis aux investigations menées par la police. Bien que sommaires, les conclusions de l’enquête se sont révélées toutefois claires quant aux événements qui se sont déroulés sur une période d’environ 18 mois de 2020 à 2021, sous l’autorité du chef du gouvernement. Elles font état d’infractions répétées aux règles sanitaires et concluent qu’un certain nombre de rassemblements n’auraient jamais dû être autorisés à avoir lieu ou à évoluer de la façon dont ils l’ont fait. Le rapport pointe également des erreurs de leadership et de jugement ainsi qu’une consommation excessive d’alcool[8].

Un climat délétère

Cette publication partielle a ravivé la polémique et donné lieu à de nouveaux  affrontements à la Chambre des Communes où les attaques les plus dures contre le chef du gouvernement vinrent de son propre camp, avec l’intervention très vigoureuse de Theresa May. L’ancienne Première ministre sommait son successeur de s’expliquer sur son manquement aux règles sanitaires par ces mots : « Soit le premier ministre n’avait pas lu les règles, soit il ne comprenait pas ce qu’elles signifiaient, soit il ne pensait pas que les règles s’appliquaient au 10 Downing Street. Qu’en était-il ? » Par ailleurs l’ancien ministre Andrew Mitchell affirmait avec force qu’il ne soutenait plus le Premier ministre, tandis qu’un autre vétéran du parti, Sir Bernard Jenkin, appelait les backbenchers à se souvenir de la façon dont on doit se débarrasser d’un leader défaillant.

Sous le feu des critiques, le Premier ministre s’en est pris à son principal adversaire, le leader travailliste Keir Starmer, qu’il accusait d’avoir, lorsqu’il était Directeur des poursuites publiques, « passé l’essentiel de son temps à poursuivre les journalistes mais de ne pas avoir poursuivi Jimmy Savile », un animateur de télévision de la seconde moitié du XXe siècle qui échappa à la justice malgré une multitude d’accusations d’abus sexuels. Cette insinuation sans fondement[9] montrait que le Premier ministre était prêt à recourir aux moyens les plus vils pour discréditer son adversaire et reprendre l’avantage sur le chef d’un parti doté d’une large avance dans les sondages d’opinion.

Le propos de Boris Johnson déclencha un large mouvement de désapprobation au sein de tous les partis, mais la polémique allait encore s’envenimer lorsque Keir Starmer fut pris à partie par une poignée de manifestants anti-vaxx, près de Westminster, qui hurlèrent à son intention l’injure de « pédophile »[10]. Lindsay Hoyle, le Speaker de la Chambre des Communes, conscient des menaces qui pesaient sur les élus, depuis que deux députés avaient été assassinés au cours des cinq dernières années – la députée travailliste Jo Cox en juin 2016 et le conservateur David Amess en octobre 2021 – intervint pour dénoncer la dérive partisane et lancer une mise en garde : « Nos paroles ont des conséquences, nous devrions toujours en avoir conscience », a-t-il observé.

Le 10 février 2022, la démission de Cressida Dick, la cheffe de la police métropolitaine, ajouta encore de la confusion dans ce climat délétère. Après avoir répété qu’elle n’avait aucune intention de quitter son poste, elle serait toutefois poussée à la démission par le Maire de Londres, Sadiq Khan, qui lui reprochait ses insuffisances dans la gestion de plusieurs dossiers. La police a fait l’objet de critiques sévères pour avoir tardé à enquêter sur les fêtes à Downing street, ce que certains  ont assimilé à un coup monté, et également pour n’avoir pas su lutter contre les pratiques de harcèlement, de dérives sexistes et homophobes qui s’étaient développées dans ses rangs sous le mandat de Cressida Dick, comme le révélait un rapport de l’IOPC publié le 2 février 2022[11]. Pendant ce temps, l’enquête de la police a suivi son cours et on apprit qu’un questionnaire avait été remis à Boris Johnson tout comme à sa femme Carrie et une cinquantaine de fonctionnaires. Ils avaient sept jours pour y répondre, expliquer leur présence à tel ou tel événement et rapporter ce qui s’était passé. La police devait ensuite prononcer ou pas des amendes.

Le dilemme des députés conservateurs

Si un certain nombre de députés conservateurs sont entrés en résistance en s’opposant frontalement au Premier ministre, la majorité d’entre eux sont encore hésitants à exprimer leur mécontentement et à le désavouer publiquement. Les raisons de leur silence sont diverses. Soit ils ne sont pas des rebelles dans l’âme, soit ils pensent que le moment n’est pas encore venu, où que ce n’est pas à eux de porter les coups, soit encore ils craignent de tout perdre sachant que, si le vote de défiance n’aboutit pas, ils seront immédiatement exclus ou risqueront de ne pas pouvoir se représenter à la prochaine élection. Tiraillés entre la discipline du parti à la Chambre et l’état d’esprit de leurs électeurs[12] auxquels ils sont confrontés de retour dans leurs circonscriptions, ils ont également conscience qu’en cas de rejet du vote de défiance, il faut attendre six mois pour soumettre une nouvelle motion. À leurs doutes et à leurs réticences s’ajoute le fait qu’aucun des supposés « premiers ministrables », que ce soit Liz Truss, Rishi Sunak ou d’autres, comme Jeremy Hunt ou Michael Gove, ne fait consensus. Toutefois, plus le temps passe, plus ils seront nombreux à devoir s’engager davantage pour défendre l’intégrité de leur chef, et plus cela ternira leur réputation et celle du parti conservateur.

La « réorganisation » de Downing street

Les premières semaines de janvier ont laissé apparaitre une forme d’abattement chez un Premier ministre prostré, notamment lors de la séance de questions. Cependant, il retrouva rapidement sa pugnacité et sa fougue. En riposte à tous ceux qui accusaient le gouvernement de paralysie, il feignit de n’accorder que très peu d’attention aux polémiques jugées futiles par rapport à ce qu’il considérait comme primordial. Il s’agissait pour lui de reprendre le contrôle de l’agenda gouvernemental en se montrant résolu à poursuivre sa mission conformément aux attentes de la nation.

Le 31 janvier, en pleine tourmente médiatique, Boris Johnson, en réponse aux critiques les moins graves exprimées dans le rapport de Sue Gray, s’est engagé à changer le mode de fonctionnement de Downing street. Tout en écartant toute responsabilité personnelle, il promettait une réforme culturelle et une réorganisation des opérations en vue d’une plus grande efficacité.

À cet effet, il décidait de fusionner le Bureau du Premier ministre et le Bureau du Cabinet (Cabinet office). Il fut toutefois vite contraint de procéder à de nouvelles nominations suite aux cinq démissions de hauts fonctionnaires proches du pouvoir, dans les premiers jours du mois de février, à commencer par la cheffe du service politique, Munira Mirza[13], qui a voulu marquer sa désapprobation vis-à-vis des propos insultants proférés par le chef du gouvernement à l’égard du chef de l’opposition.

Le responsable des ressources humaines, Dan Rosenfield, ainsi que le Secrétaire en chef du Premier ministre, Martin Reynolds, personnellement impliqués dans le scandale du Partygate, décidèrent également de mettre fin à leur fonction ainsi que Jack Doyle, directeur de communication au 10 Downing street, qui invoquait des raisons familiales.

Pour les remplacer, Boris Johnson a fait appel à d’anciens collaborateurs, en particulier lorsqu’il était maire de Londres. Il s’est aussi contenté de promouvoir des brexiters endurcis qui lui sont restés loyaux, mais ne brillent pas par leur efficacité[14].

Dans ce mini-remaniement, Jacob Rees-Mogg figure parmi les promus. Le leader de la Chambre des communes s’est vu confier le nouveau poste de ministre d’État chargé des opportunités du Brexit[15] et de l’efficacité du gouvernement[16], cultive l’image d’un aristocrate guindé, mais il est plus connu pour ses bévues et ses impairs que pour son habileté. Le 13 janvier 2022, lors d‘un l’entretien à la BBC du 13 janvier 2022, il avait qualifié le leader des Conservateurs écossais à la chambre, Douglas Ross, de « poids léger »[17] à la suite de ses critiques à l’encontre du Premier ministre.

Steve Barclay, ancien Secrétaire d’État au Brexit, remplace Dan Rosenfield. Il a la charge d’opérer la fusion entre le Bureau du premier ministre et le Bureau du cabinet et cumule également les fonctions de député et de Chancelier du Duché de Lancastre. La nomination de Guto Harri, ancien responsable des ressources humaines aux cotés de Boris Johnson à la mairie de Londres, comme directeur de la communication a suscité de vives critiques car, avant de rejoindre Downing street, il travaillait pour une société de conseil auprès de la firme chinoise Huawei dont il est prévu l’exclusion du réseau de la 5G d’ici 2027[18].

Enfin, le poste de Leader de la Chambre des Communes, a été attribué à Mark Spencer, ancien Chief Whip (responsable de la discipline de vote au parti conservateur). L’élu avait fait l’objet d’un signalement à la police pour des propos offensants et discriminants qu’il aurait tenus devant la ministre des Transports, Nusrat Ghani, en lui annonçant son renvoi du gouvernement. La promotion de Mark Spencer a été dénoncée aussitôt comme totalement inappropriée par la députée travailliste Thangam Debonnaire.

Comme le soulignait Nick Timothy, l’ancien Chef du personnel de Theresa May, « le problème, ce n’est pas l’organisation défectueuse de Downing street, mais le type de comportement de Boris Johnson. À mon avis, son leadership ne fonctionne plus (…) Je ne pense pas qu’il puisse se racheter aux yeux du public : il a franchi une ligne qu’un Premier ministre ne peut pas franchir[19] ».

Alors que, le 20 février, la Reine, âgée de 95 ans, fut testée positive au Covid, le Premier ministre, malgré la désapprobation de son principal conseiller scientifique, annonça le lendemain la levée de toutes les restrictions imposées par la pandémie, saluée comme « un moment de fierté après l’une des périodes les plus difficiles de notre histoire. En « rendant aux gens leurs libertés », il s’est saisi de l’occasion pour se féliciter du succès de la campagne vaccinale.

Le tournant de la crise ukrainienne

Interrogé sur ce qui constituait le plus grand défi pour un homme d’état, l’ancien ministre conservateur Harold Mac Millan déclarait : « les événements, les événements mon ami ! ». Pour Boris Johnson, empêtré dans ses mensonges et le scandale du Partygate, la crise ukrainienne a surgi à point nommé, en lui permettant de se positionner en pointe sur le dossier, aux côtés de son allié traditionnel, les États-Unis.[20]

Soucieux de provoquer la diversion par rapport à ses problèmes de politique intérieure et de reprendre le leadership au niveau international, il a multiplié les mises en garde et les cris d’alarme dès le 10 février 2022, lors d’une visite au siège de l’OTAN en amont de l’invasion de l’Ukraine par les troupes russes. Mais cette posture n’a pas manqué d’être dénoncée par ses adversaires.

Il a été beaucoup reproché aux gouvernements conservateurs de ne pas faire obstacle à l’afflux d’argent sale en provenance de Russie, qui transite par un certain nombre de pays comme Chypre et les îles vierges britanniques, avant d’être blanchi par la City de Londres parfois surnommée Londongrad. Après avoir tenu un discours très ferme et fait appel à un ensemble de sanctions draconiennes à l’encontre de la Russie, le Premier ministre annonça aux Communes le 23 février 2022 qu’il sanctionnerait trois milliardaires russes proches de Vladimir Poutine, ainsi que cinq banques russes. Les mesures ont été jugées par nombre de députés trop limitées et sans grand impact potentiel de la part d’un pays qui importe plus du tiers de son gaz de Russie. Boris Johnson a pu être accusé de préserver dans un premier temps les grandes banques d’État, de ne pas avoir coupé les capitaux destinés aux sociétés russes et de ne pas expulser d’autres puissants oligarques russes du Royaume-Uni.

Lors d’un débat sur les travaux de la Chambre, le jeudi 24 février 2022[21], le travailliste Liam Byrne, ancien Ministre pour le Bureau du Cabinet sous le gouvernement de Gordon Brown, réclama des explications sur la raison pour laquelle Vnesheconombank ne figurait pas sur la liste des banques sanctionnées par le gouvernement[22]. Il rappela au nouveau Leader de la Chambre, Mark Spencer, que son gouverneur adjoint avait été nommé par Vladimir Poutine en 1999 et que le 29 avril 2016, soit deux mois avant le referendum du Brexit, il avait reçu 8 millions de dollars d’un particulier du nom de Suleiman Krimov. Peu après, précisa-t-il, Lubov – épouse de Vladimir Tchernoukhine, ancien ministre des Finances sous Vladimir Poutine, avait transféré 1,5 million de livres au profit du parti conservateur[23]. La réponse de Mark Spencer fut qu’un règlement avait été introduit au cours de la semaine, et qu’il permettait de sanctionner les personnes fortunées associées au régime russe[24]. Il ajouta qu’il avait annoncé certains noms et que d’autres étaient à l’étude.

Le lendemain, le Royaume-Uni durcit sa position et détailla une nouvelle série de sanctions à l’encontre d’une centaine de nouvelles entités, que ce soit des particuliers, des banques ou des entreprises publiques et privées qui, selon la secrétaire d’État aux Affaires étrangères, Liz Truss, seraient très dommageables pour l’économie russe. Boris Johnson s’est engagé à exclure totalement les banques russes du secteur financier britannique. En plus des cinq banques déjà sanctionnées, le géant public bancaire VTB a été ciblé en voyant tous ses actifs gelés. Les compagnies publiques ou privées dans des secteurs stratégiques ne peuvent plus lever de fonds sur les marchés financiers britanniques, de nouvelles restrictions punitives à l’encontre des échange et des contrôles à l’exportation sont mises en œuvre contre les industries stratégiques et dans les hautes technologies. Les sociétés et les oligarques au cœur du régime de Poutine, qualifié de paria, se sont vu infliger des sanctions financières très lourdes, le gel de leurs actifs et des interdictions de sortie du territoire. Il est également interdit à la compagnie aérienne Aeroflot de desservir le Royaume-Uni. Enfin le gouvernement britannique a fait pression sur ses alliés pour exclure la Russie du système financier Swift.

Conclusion

Il n’y a aucune certitude que le rapport de Sue Gray ne soit jamais publié dans son intégralité. La dernière tentative d’en forcer la publication est venue des Libéraux démocrates qui, le 17 février, ont soumis une motion à la Chambre au titre de la « humble address » en réclamant également la liste des fonctionnaires de Downing street, sanctionnés par une amende, pour avoir enfreint les règles sanitaires[25].

Quant à la survie politique du Premier ministre, elle est, semble-t-il garantie, du moins pour un temps, à la fois grâce aux dysfonctionnements internes au processus de clarification des événements festifs et à l’ampleur de la crise internationale qui a permis au chef de gouvernement de se hisser au rang de défenseur de la souveraineté du peuple ukrainien. Il est communément admis qu’en temps de conflit, une nation se rassemble autour de son drapeau et celui qui l’incarne. La crise ukrainienne a, pour Boris Johnson, l’intérêt de reléguer au second plan tous les débats et controverses sur ses manquements ainsi que de reporter toute tentative de mettre fin à son mandat, entaché par de nombreux scandales. Les conclusions de l’enquête de la police paraitront sans doute au cours de la crise internationale, mais même si le Premier ministre était sanctionné, la guerre en Europe éclipsera ce qui naguère relevait pour certains d’une gravité extrême. Si Boris Johnson peut compter sur l’actualité internationale pour atténuer le mécontentement des Britanniques et calmer les ardeurs de ses adversaires, la crise économique avec la montée de l’inflation, de l’énergie et du coût de la vie le désignera comme responsable et il pourra difficilement la reprocher constamment à Vladimir Poutine.

[1] Le député conservateur et ancien Secrétaire d’état à l’Irlande du Nord, Owen Paterson avait été reconnu coupable d’avoir enfreint les règles de conduite, exigées des élus, par la commission d’éthique présidée par la Commissaire Kathryn Stone. Il était accusé d’avoir usé de son influence pour pratiquer du lobbying rémunéré au profit de deux entreprises en échange de grosses sommes d’argent et, selon les conclusions de l’enquête, il était passible d’une suspension de 30 jours. Mais, le 3 novembre 2021, sur la demande expresse du Premier ministre les députés conservateurs votaient majoritairement l’amendement Leadsom qui suspendait la sanction et appelait à une refonte de la procédure de lutte contre la corruption. La manœuvre du Premier ministre  allait soulever un telle indignation, relayée par les médias de tous bords, qu’i il se verrait contraint de revenir sur son projet de réforme et de faire appliquer la sanction contre Owen Paterson. Voir « Vent de révolte au parti conservateur : le Premier ministre est-il en sursis », Observatoire du Brexit, 29 décembre 2021. https://brexit.hypotheses.org/5387

[2] Il s’agit de l’adage qui peut se résumer ainsi : « Tout ce qui peut mal tourner va mal tourner ».

[3] Dans sa lettre de démission l’élu de Bury south du mur rouge remettait en cause le leadership du chef du gouvernement et affirmait que le Royaume-Uni avait besoin d’un gouvernement concentré sur les solutions à la crise du coût de la vie et qui fournisse le moyen de sortir de la pandémie en protégeant le niveau de vie tout en assurant la sécurité de tous (R. Burford, ”Christian Wakeford, “Tory MP defects to Labour over Partygate scandal,  Evening Standard, 20 janvier 2022. Les alliés du Premier ministre ont par la suite informé les médias que la défection de Christian Wakeford au parti travailliste avait eu un effet positif en incitant les rebelles à réfléchir à deux fois avant de soumettre une lettre de défiance. Le lendemain, le même député déclarait à la BBC que les whips en charge de la discipline parlementaire l’avaient menacé de supprimer le financement d’une école à Radcliffe, dans sa circonscription, au cas où il cesserait de soutenir le Premier ministre.

[4] Au tout début de l’année, on apprenait que le champ de l’enquête s’était élargi pour inclure des soirées bien arrosées qui auraient eu lieu dans l’appartement du Premier Ministre au 11 Downing street.

[5] Une enquête de la police avait été ouverte en 2007 à l’encontre de l’ancien Premier ministre Tony Blair sur l’affaire dite cash for peerages portant sur des dons qui auraient été accordés au parti travailliste en échange d’honneurs et de pairies. Au moment où Tony Blair allait être interrogé, ses conseillers avaient déclaré qu’il démissionnerait si l’interrogatoire avait lieu sous responsabilité pénale. La MET avait alors fléchi et l’enquête s’était terminée sans qu’aucune charge ne soit retenue contre le Premier ministre.

[6] Il s’avérait que dès l’ouverture de l’enquête administrative l’équipe de la haute fonctionnaire Sue Grey avait partagé ses informations avec la police.

[7] Investigation into alleged gatherings on government premises during Covid restrictions-update, Cabinet Office, 31 January 2022. assets.publishing.service.gov.uk.

[8] Investigation into alleged gatherings on Government premises during covid restrictions – update, httpps://assets.publishing;service.gov.uk

[9] Boris Johnson est mollement revenu sur ses propos en disant qu’il n’avait pas voulu mettre en cause Keir Starmer personnellement pour avoir manqué de poursuivre un délinquant sexuel multi récidiviste.

[10] Anti-vaxx protesters target Keir Starmer and brand him a ‘paedophile’ after Boris Johnson’s false Savile claim, inews, 7 February 2022, http://inews.co.uk

[11] IOPC (Independent Office for Police Conduct) recommendations to tackle Met culture after investigation uncovers bullying and harassment in the ranks, 1 February 2022, www.policeconduct.gov.uk

 Ce scandale, qui concernait le commissariat de Charing Cross, s’inscrivait dans une série d’autres scandales qui laissaient apparaitre les manquements des forces de police en particulier dans le domaine de la violence faite aux femmes. Le rapport avait conduit le maire de Londres à adresser un avertissement à la haute fonctionnaire.

[12] Selon le sondage YouGov du 22 février 2022, plus des deux tiers des Britanniques jugent le Premier ministre incompétent et 62% pensent qu’il devrait démissionner.YouGov.co.uk.

[13] Dans sa lettre de démission Munira Mirza avait déclaré que le Premier ministre « avait eu tort de laisser  entendre que Keir Starmer était personnellement responsable d’avoir permis  à Jimmy Savile d’échapper à la justice »

[14]  Ces nouvelles recrues ont fait dire à l’ancien chef du personnel de Downing street sous le mandat de Theresa May, Nicholas James Timothy  : « on dirait bien que Downing street a du mal à recruter ; c’est sans doute la raison pour laquelle des élus sont nommés à des postes habituellement réservés à des hauts fonctionnaires ».

[15] Cette démarche visant à mettre en avant les opportunités fournies par le Brexit, s’est concrétisée le 31 janvier par le lancement d’un projet de loi sur les libertés du Brexit (Brexit freedoms bill), visant à remplacer les lois européennes par des lois britanniques, qui selon le Premier ministre, profiteraient largement aux entreprises en matière d’emploi, d’investissement et d’innovation.

[16] Son premier geste a été de demander aux lecteurs du Sun s’ils avaient des idées sur les opportunités du Brexit. Il avait déclaré auparavant qu’i faudrait 50 ans pour ressentir les bienfaits du Brexit.

[17] BBC news, ‘Jacob Rees-Mogg calls Scottish Tory leader a ‘lightweight’, 13 janvier 2022.

[18] Le Premier ministre, appelé à justifier cette nomination, déclarait qu’il n’y avait pas de conflit d’intérêts ni de problème de sécurité dans la mesure où Guto Harri fournissait des conseils à une société privée et qu’il ne saurait être question d’exclure du gouvernement un homme doté d’une expérience et d’une expertise précieuses. ”Who are Boris Johnson’s new appointments and what No10 roles will they be undertaking ”, by Harry Thompson, Mirror, 7 février 2022.

[19] Nick Timothy, “Can the Prime Minister change or do Tories need to change prime minister?”, Telegraph, 16 January 2022.

[20] Isolé politiquement depuis le retrait du RU de l’UE il n’avait d’autre choix que d’emboiter le pas aux Etats-Unis et témoigner ainsi de la force de la relation spéciale.

[21] Business of the House, debated on Thursday 24 February 2022, Hansard, UK Parliament, hansard.parliament.uk

[22] En 2017 la Grande-Bretagne, au nom de la lutte contre le terrorisme et l’évasion fiscale, a introduit une règlementation bancaire par le Criminal Finances Act qui peut donner lieu à des pénalisations –Unexplained Wealth Orders– à l’égard des personnes incapables de justifier l’origine de leur richesse et la provenance des fonds. Mais, comme l’a noté le travailliste Ben Bradshaw, pas une seule sanction de ce type n’a été émise depuis que Johnson est entré en fonction en 2019.

[23] Le nom de Loubov Tchernoukhine apparait dans les Pandora papers qui révèlent que le couple dispose d’un vaste réseau d’entreprises offshore pour financer leur mode de vie.

[24] Le 10 janvier 2022 un instrument statutaire avait été mis en place sous la forme d’un amendement (Russia sanctions Regulations amendment 2022) à la loi sur les sanctions et la lutte contre le blanchiment de l’argent  (Sanctions and Anti-money laundering Act) de 2018.

[25] Si elle avait été votée, les ministres auraient été contraints de publier une série de documents spécifiques dans les deux jours qui suivront les conclusions de l’enquête de police.  Toutefois le gouvernement n’est pas tenu d’y répondre par un débat et par un vote. De surcroit le parti travailliste n’a pas demandé à ses élus de signer la motion.

Dan Bloom, “Partygate : Official bid  to publish full Sue Gray report-including 300 photos”, Mirror, 17 February 2022.

La difficile représentation de l’Angleterre à Westminster dans un Royaume-Uni post-Brexit

Par Kévin Rocheron, Doctorant en civilisation britannique à l’Université Sorbonne Nouvelle

Le Gouvernement britannique a publié en ce début de mois un rapport révélant sa stratégie de redynamisation des différentes régions du Royaume-Uni sous le nom de « Levelling Up the United Kingdom »[1]. Cette étude était attendue. Elle était initialement prévue en fin d’année dernière. Le Premier ministre Boris Johnson entend s’appuyer sur ce rapport pour dessiner les contours de sa politique économique et institutionnelle, à un moment où le partygate, scandale dans lequel l’exécutif est accusé d’avoir organisé des réunions et soirées à de multiples reprises en plein confinement, occupe la scène politique britannique et menace la crédibilité du leader du parti conservateur. Dans ce rapport de plus de 300 pages, un chapitre entier est consacré à la dévolution en Angleterre.  Le Times révélait au début du mois de décembre que Michael Gove, ministre du Gouvernement de Boris Johnson, songeait à doter les régions d’Angleterre de « gouverneurs », comme ceux qui existent aux États-Unis, dans l’objectif d’aller plus loin dans le projet de dévolution en Angleterre[2]. Cette décision faisait irruption après l’abolition de la réforme English votes for English laws (EVEL) en juillet dernier. Supposée corriger le défaut de représentation de l’Angleterre causé par la dévolution en confiant aux députés anglais un droit de veto sur les projets de lois ne concernant que l’Angleterre, EVEL (prononcée « evil ») n’aura tenu que 6 ans. Les défauts causés par la dévolution existent depuis aussi longtemps que la dévolution elle-même et le parti conservateur pensait que l’un de ses problèmes, l’absence de représentation sub-étatique de l’Angleterre, avait été réglé par cette réforme. Le Brexit n’a fait que mettre en lumière des problèmes en réalité déjà existants et l’abolition d’EVEL aura été un dommage collatéral inattendu de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne.

La demande pour plus de dévolution en Angleterre suite au vide laissé par EVEL fait partie de la stratégie de Boris Johnson de « rééquilibrage » et d’« égalité des chances » (levelling up), qui souhaite présenter le parti conservateur comme le parti de la redistribution et de donner les moyens à des communautés identifiées d’améliorer leur niveau de vie, leurs services publics et de favoriser leur désenclavement territorial. L’objectif affiché du parti conservateur est de rééquilibrer les richesses très inégales des territoires anglais entre le nord et le sud et entre les grandes métropoles et les campagnes. Politiquement, le parti conservateur tente également de renforcer sa présence dans le red wall, ces circonscriptions du nord de l’Angleterre historiquement favorables au parti travailliste mais qui ont soutenu le Brexit et, pour certaines d’entre elles, le parti conservateur lors des élections législatives de 2019.

Pour le moment, les propositions faites se sont soldées par plusieurs échecs. L’été dernier, le Gouvernement britannique envisageait de hisser un drapeau de l’Union Jack de la taille de huit étages sur un bâtiment gouvernemental à Cardiff pour rendre visible l’Union. Une idée abandonnée face au coût exorbitant de ce projet. Plus fantaisiste encore, l’intention de Boris Johnson de construire un pont reliant l’Irlande du Nord et l’Ecosse qui symboliserait une unité géographique du Royaume-Uni. Initialement estimé à 15 milliards de livres, le projet a finalement été apprécié à 335 milliards, ce qui a conduit à son renoncement. Enfin, la construction d’une autoroute au pays de Galles, portée par Boris Johnson, a été rejetée par le Gouvernement gallois, au motif que les transports relevaient de la compétence des nations dévolues et non de Westminster.

Enfin, la stratégie du levelling up, ce nouveau mantra politique, comprend la question de la localisation et de l’exercice du pouvoir en Angleterre, dans une nation non dévolue et au sein d’une union fragilisée. Le Gouvernement a ainsi fait plusieurs propositions, comme celle de déménager la Chambre des Lords au nord de l’Angleterre, à York, afin de déconcentrer le pouvoir très centralisé de Westminster. Face au coût et aux complications d’un tel projet, l’idée a été ajournée. C’est dans ce contexte qu’intervient la proposition de Michael Gove, qui souhaite donner du corps au concept nébuleux de levelling up concernant l’organisation territoriale de l’Angleterre au sein du Royaume-Uni et ainsi suggérer une réforme qui succèdera à EVEL. La réforme EVEL, votée en octobre 2015, un peu plus de 6 mois avant le Brexit, censée freiner la montée du nationalisme anglais et empêcher le Brexit, n’a pas permis une meilleure représentation de l’Angleterre. Face à ce constat, le 13 juillet 2021, le parti conservateur abandonna la nouvelle procédure parlementaire votée 6 ans auparavant. La proposition de Michael Gove apparaît donc comme une énième tentative de réponse à l’asymétrie de la dévolution au Royaume-Uni.

Cette réflexion vise à montrer comment le parti conservateur, en renonçant à EVEL, tente de renforcer une Union fragilisée par le Brexit. Tout d’abord souhaitée, puis abandonnée, nous ferons un retour sur les raisons qui ont poussé le parti conservateur à adopter cette réforme puis y renoncer (I) et le dilemme qui se pose aujourd’hui à Boris Johnson, à savoir réussir le Brexit, et satisfaire l’Angleterre, d’un côté, et maintenir l’Union au sein des quatre nations de l’autre (II).

Une réforme voulue et abandonnée par le parti conservateur : retour sur les six années de la procédure parlementaire EVEL

EVEL : répondre à un défaut causé par la dévolution

L’Angleterre est, depuis la fin des années 90 et la mise en œuvre de la dévolution, la seule nation du Royaume-Uni à être dépourvue d’assemblée infra-étatique. A l’inverse, l’Ecosse, l’Irlande du Nord et le pays de Galles ont bénéficié d’une double représentation : à Westminster et dans leur nation respective. De cette anomalie territoriale est ainsi né un problème politique : les députés nord-irlandais, gallois et écossais siégeant à Westminster sont en mesure de légiférer sur des domaines qui ne concernent que l’Angleterre alors que les députés anglais ne peuvent pas voter sur les domaines dévolus à l’assemblée d’Irlande du Nord, au Parlement écossais et au Parlement gallois (Senedd). Ce problème a été décrit comme la West Lothian Question du nom de la circonscription de Tam Dalyell, député travailliste qui, dès 1977, pointait les problèmes d’une dévolution qui ne concernerait que trois nations sur quatre.

Le parti travailliste ne s’est pas véritablement intéressé, au départ, à cette question. Premièrement, cela aurait été admettre les erreurs causées par ses propres réformes à la fin des années 90 et, ensuite, parce que l’Ecosse et le pays de Galles ont pendant longtemps été des nations qui lui étaient électoralement favorables. Deux lois du Gouvernement de Tony Blair avaient d’ailleurs été votées grâce au soutien des députés travaillistes écossais alors même que la santé et l’enseignement supérieur sont deux domaines dévolus, ce qui provoqua l’ire du parti conservateur[3]. Ce dernier s’est ainsi engagé, dès 2001, dans son programme, à trouver une solution au problème de la question anglaise et a fait réfléchir plusieurs commissions sur le sujet : dès son accession à la tête du parti conservateur, David Cameron met en place une Democracy Task Force chargée de trouver une solution. Enfin, le Gouvernement de coalition conservateur-libéral démocrate s’accorde, en 2012, à instaurer une commission, la Commission McKay, qui proposera une solution sans que celle-ci ne soit immédiatement suivie d’effets.

C’est finalement le lendemain des résultats du référendum d’indépendance de l’Ecosse, le 19 septembre 2014, que David Cameron, tout en promettant à s’engager pour plus de pouvoirs dévolus à l’Ecosse (The Vow), proposa la solution English votes for English laws, tentative de réponse à la question anglaise, afin de « faire entendre la voix de l’Angleterre » selon ses mots. La réforme EVEL fût votée le 22 octobre 2015. Le Gouvernement opta pour un changement dans le règlement de la Chambre des Communes. En bref, il incombait tout d’abord au Président de la Chambre (Speaker) de certifier les parties du projet de loi qui relevaient de l’Angleterre ou de l’Angleterre et du pays de Galles, puis une commission représentant les députés anglais ou députés et gallois devait s’exprimer sur ce projet. Enfin, la Chambre tout entière devait voter à son tour. Ce mécanisme de « double veto » (d’abord les députés anglais, puis tous les députés de la Chambre) permettait d’atteindre un certain consensus, afin d’éviter qu’une loi ne concernant que l’Angleterre n’ait des conséquences sur les autres nations, ce que dénonçait le Scottish National Party (SNP).

Cependant, en échouant à mieux représenter l’Angleterre, et n’empêchant pas le Brexit, EVEL n’a pas rempli sa mission. Face à un maigre bilan, le Gouvernement de Boris Johnson a choisi de revenir sur cette réforme.

Une réforme au bilan contrasté : les raisons de l’abolition d’EVEL

Des débats de la Chambre des Communes lors de l’abolition d’EVEL, il est ressorti le caractère « complexe », « inégal » et « inefficace » de la réforme[4].

La réforme paraît inintelligible pour qui n’est pas rompu à l’exercice du droit parlementaire britannique. La procédure EVEL représentait tout d’abord 10% du règlement de la Chambre des Communes et était décrite comme « un cauchemar à interpréter et à appliquer » ou encore « incompréhensible à la plupart des députés sans parler du public » voire « au-delà de l’entendement »[5]. Les différentes étapes ajoutées à l’examen d’un projet de loi estampillé EVEL alourdissaient considérablement la procédure parlementaire britannique. Aussi le Gouvernement a-t-il choisi de suspendre la réforme dès mars 2020, au début de la pandémie de Covid-19, afin de gagner en temps et en efficacité lors des débats. Sa suspension, peu remarquée, a également été une raison pour mettre fin à EVEL. Jacob Rees-Mogg, chargé de défendre l’abolition de la réforme EVEL devant la Chambre des Communes, obersvait que la réforme avait ajouté des lourdeurs dans le processus législatif sans permettre de donner une véritable visibilité aux députés anglais, ce qu’avaient souligné les auteurs Daniel Gover et Michael Kenny dans un rapport[6]. Les débats étaient pour la plupart très courts (quelques minutes) et ne permettaient pas de faire exprimer une voix significative à l’Angleterre.

L’efficacité de la réforme a également été remise en cause. Dans le cas de la procédure EVEL, un changement de loi en Angleterre requiert un soutien de la majorité de tous les députés de la Chambre en vertu du mécanisme de « double veto ».  Toutefois, ce mécanisme, censé ne léser aucun député des nations dévolues, a aussi montré ses limites. Par exemple, la loi permettant aux autorités locales de prendre en charge l’ouverture des magasins le dimanche en Angleterre (Sunday Trading) concernait un cas de figure dans lequel EVEL pouvait être pris en compte. Le projet de loi a toutefois été abandonné. Il n’avait pas été certifié EVEL par le Speaker pour des raisons de forme. Toutefois, s’il l’avait été, le résultat final n’aurait rien changé car l’opposition, en particulier le SNP, accusait les effets que cette loi pouvait avoir sur les nations voisines quand les magasins concernés étaient transfrontaliers. Une fronde de quelques députés conservateurs a suffi à convaincre le parti conservateur de faire marche arrière avant de subir une défaite dans la Chambre. Le nouveau règlement de la Chambre des Communes n’avait sans doute pas pris en compte les limites et conséquences territoriales de ce type de situation.

Enfin, le Gouvernement a surtout mis en avant l’unité du Royaume-Uni pour motiver la suppression d’EVEL. La réforme était critiquée, dès son adoption, par le SNP qui dénonçait la création de « deux classes » de députés à Westminster, et contrevenait au principe de souveraineté parlementaire, contre quoi la Commission McKay avait mis en garde en proposant le « double veto » afin que les autres députés ne soient pas totalement exclus du processus avec les limites énoncées plus haut. En mettant fin à EVEL, le Gouvernement conservateur a souhaité « une représentation égale de tous les députés » afin de renforcer l’Union, ce qui a fait dire, non sans humour, au député du SNP Patrick Grady que la réforme EVEL était une réforme « de Schrödinger » car elle avait pour but de renforcer l’Union à la fois quand elle était présente et quand elle était absente.


En réalité, cette situation révèle l’ambivalence du parti conservateur et sa difficulté à se positionner vis-à-vis de l’Union face au dilemme qui se pose à lui : réussir le Brexit, volonté d’une Angleterre plutôt conservatrice, et maintenir l’Union à un moment où le Brexit la fragilise plus que jamais.

Réussir le Brexit et maintenir l’Union : la difficile équation du parti conservateur

Vers une approche pro-Union du parti conservateur ?

Fort d’une présence importante en Angleterre, le parti conservateur a tenté, depuis la dévolution, de capitaliser sur un ressentiment anglais grandissant. L’identité anglaise et l’identité britannique ont pendant longtemps été confondues car l’Angleterre a toujours été la nation dominante en termes de population. Toutefois, en réaction aux velléités indépendantistes de l’Ecosse, une identité anglaise a peu à peu émergé et s’est traduite politiquement par une rhétorique anglo-centrée alimentée par le parti conservateur en opposition à l’Ecosse et à l’Union européenne. L’Angleterre apparaissait comme dépossédée de son pouvoir de décision (par Bruxelles pour l’Union européenne, par quelques députés écossais à Westminster pour l’Ecosse) et la victime économique des deux entités (l’Union européenne était accusée de gaspiller l’argent de l’Angleterre et l’Ecosse de profiter injustement d’une formule Barnett avantageuse). Le choix de l’Angleterre de sortir de l’Union européenne, et d’entraîner tout le Royaume-Uni avec elle, n’a fait que souffler sur les braises de l’indépendantisme écossais, entretenu par un SNP dont les scores électoraux ont été encourageants depuis 2014. Face à ce ressentiment et la menace d’un royaume désuni, le Gouvernement de Boris Johnson tente désormais de faire bloc pour sauver l’Union.

Tout d’abord, le parti conservateur a profité de l’effondrement du parti travailliste en Ecosse pour prendre la place de premier parti unioniste dans cette nation, d’où l’intérêt pour les Tories de tenir une rhétorique pro-Union. Boris Johnson a en outre dénoncé le traité de l’Irlande du Nord, auquel il avait pourtant adhéré, au motif que celui-ci créait de la division au Royaume-Uni et instaurait, de fait, une frontière en mer d’Irlande. Les propositions de construction de pont entre l’Ecosse et l’Irlande du Nord et d’une autoroute, mentionnées en introduction, sont autant de tentatives qui œuvrent dans le sens d’une plus grande unité territoriale entre les différentes nations. Le parti conservateur s’est donné le même objectif en abolissant EVEL.

Davantage que la recherche d’un esprit de concorde, certains auteurs y voient cependant une unité voulue au forceps (muscular unionism), qui servirait les intérêts de l’Angleterre aux dépens de l’Union[7]. Boris Johnson lui-même n’a-t-il pas qualifié la dévolution de « désastre »[8] ? L’Etat britannique est perçu comme un Etat unitaire et, en raison de la dominance de l’Angleterre, une majorité dans cette nation peut ainsi suffire à créer une majorité au Royaume-Uni. Le cas du Brexit montre bien la puissance de la seule nation anglaise et les conséquences de cette décision sont gérées par elle. Lorsque pour justifier l’abolition d’EVEL, Jacob Rees Mogg déclare « Nous sommes un pays (…) nous sommes une nation »[9], il écarte la pluralité des nations qui composent le Royaume-Uni. Les nations n’ont pas non plus été consultées lorsqu’il s’est agi de rapatrier des compétences de l’Union européenne au Royaume-Uni, le Gouvernement préférant une centralisation à Westminster, qui bénéficie principalement à l’Angleterre.

Toutefois, en l’absence de projet clair et cohérent, le discours répété en faveur de l’Union (« We are one United Kingdom » selon Jacob Rees-Mogg[10]) ne suffit pas à proposer une solution concrète.

Une meilleure représentation de l’Angleterre manquée

Si EVEL n’a pas montré l’efficacité promise, son retrait ne résout pas le problème de la question anglaise et place le Royaume-Uni dans la même situation qu’en 2015. La réforme était conçue pour répondre à une situation particulière, celui où un Gouvernement britannique possèderait une majorité politique anglaise et une majorité à la Chambre qui seraient différentes. Cette configuration n’a pour l’heure pas encore vu le jour. Le scénario n’est toutefois pas à exclure et il est possible que la question anglaise resurgisse d’une façon ou d’une autre. Un cas éventuel serait celui d’un Gouvernement travailliste minoritaire en Angleterre, nation plus conservatrice, et qui aurait besoin du soutien des députés des nations dévolues pour faire passer un projet de loi en Angleterre. La suppression d’EVEL se retournerait ainsi contre le parti conservateur et ce dernier aurait alors du mal à justifier la fin d’une réforme qu’il avait lui-même appelée de ses vœux.

Le livre blanc « Levelling up the United Kingdom » propose donc de nouvelles pistes pour succéder à EVEL. Si la dévolution y tient une part importante (le chapitre 2 « System reforms » y est entièrement consacré), le projet peut paraître moins ambitieux qu’il ne l’était au départ. En effet, la dévolution anglaise devait initialement faire l’objet d’un livre blanc à part entière intitulé « Devolution in England and Local Recovery » mais ce dernier a finalement été abandonné au profit d’annonces plus larges.

Sur le fond, le Gouvernement promet d’étendre la dévolution en Angleterre et que d’ici 2030 « chaque région de l’Angleterre qui le souhaite bénéficiera d’un accord de dévolution avec des pouvoirs au plus haut niveau, ou l’approchant, ainsi que l’instauration d’un financement simplifié à long terme »[11]. Sur le court terme, le Gouvernement propose dix accords. Par exemple, une autorité combinée, association de diverses autorités locales qui exercent des compétences en commun, pourrait naître dans le Yorkshire du Nord. Si tous les accords que propose le Gouvernement sont conclus, alors 55% de la population anglaise profiterait d’une certaine forme de dévolution.

Les propositions portées par Boris Johnson ne semblent toutefois pas se substituer à la réforme EVEL. Premièrement, même si les différents accords de dévolution semblent ambitieux, une partie importante de l’Angleterre ne bénéficiera pas de ces opportunités. En se donnant jusqu’à 2030 pour mettre en œuvre la dévolution anglaise, le Gouvernement laisse finalement ses successeurs régler le problème qu’est la West Lothian question et propose à court terme une solution transitoire. De plus, les domaines, sensibles, de la santé (création des foundation hospitals) et de l’enseignement supérieur (coût des frais de scolarité), qui avaient posé des difficultés et déclenché un conflit entre les députés anglais et écossais ne rentrent pas en compte dans les prochaines compétences dévolues.

Économiquement, le Gouvernement devra en outre assurer un financement pérenne de ces nouvelles autorités locales afin qu’elles puissent mettre en œuvre leurs politiques. Et si Boris Johnson s’est engagé à soutenir le UK Shared Properity Fund, qui remplace les fonds structurels et d’investissement européens après la sortie de l’UE et censé réduire les inégalités entre les populations au Royaume-Uni, pour, dit-il, « mettre fin à la bureaucratie de l’UE »[12], la promesse n’est pour le moment pas au rendez-vous. Le dernier rapport de la Commission du Trésor (Treasury committee) portant sur le budget d’automne et les révisions des dépenses en 2021 (Autumn Budget and Spending Review 2021) indique en effet que le Gouvernement n’avait accordé qu’à ce fonds 60% de la somme auparavant délivrée par l’Union européenne[13].
Ces propositions envers plus de dévolution en Angleterre relèvent davantage de l’évolution que de la révolution. L’une des raisons est que Boris Johnson ne s’est jamais véritablement intéressé à la question constitutionnelle. Le livre blanc semble considérer la dévolution à travers le prisme économique[14]. Boris Johnson ne se différencie pas tant que ça de David Cameron qui voyait l’Union européenne davantage comme une opportunité économique plutôt qu’un projet institutionnel. En l’absence de vision sur ce que doit être l’État britannique, ou le considérant uniquement à travers un prisme comptable, Boris Johnson ne répond pas, ou très partiellement, à la question anglaise.

L’idée d’une représentation de l’Angleterre à Westminster sans passer par la création d’un parlement national semble ainsi écartée au profit d’un plus grand poids confié aux comtés.

Une autre proposition, avancée par le parti travailliste, consiste à faire de la Chambre des Lords un Sénat des Nations et des Régions. Cette suggestion a l’avantage de mieux représenter l’Angleterre à travers ses territoires et de mettre fin à la Chambre des Lords qui accumule beaucoup de critiques du fait de sa taille de plus en plus importante et du mode de nomination de ses membres considéré comme partisan. Exceptée la proposition de la déplacer dans le Nord de l’Angleterre, Boris Johnson ne semble pas pour l’heure considérer une réforme profonde de la Chambre haute britannique.

Conclusion

Il est vraisemblable que la disparition d’EVEL n’entraîne aucune conséquence à court terme sur l’organisation territoriale du Royaume-Uni. Toutefois, la suppression de la réforme ne supprimera pas le problème de la West Lothian question et la colère anglaise qu’elle charrie avec elle. English votes for English laws n’aura finalement été qu’un cautère sur une jambe de bois, un moyen de reporter la résolution d’un problème constitutionnel beaucoup plus large qui ne peut être corrigé par un simple changement de procédure dans le règlement de la Chambre des Communes. L’absence de consensus entre les différents partis politiques a empêché d’envisager la Constitution de façon holistique et a ouvert la voie à des réformes partisanes qui ont eu davantage vocation à satisfaire une ambition politique du moment plutôt que de dessiner les contours d’un pacte constitutionnel. En cela, Boris Johnson ne s’éloigne pas tant que ça de David Cameron, qui avait voté le Fixed-Term Parliaments Acts, aujourd’hui critiqué, pour satisfaire les libéraux-démocrates dans un Gouvernement de coalition ou encore proposé un référendum sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne et la réforme EVEL afin de satisfaire une frange du parti conservateur eurosceptique et anglo-centrée. Le manque d’intérêt des Premiers ministres pour les questions constitutionnelles se reflètent aussi dans les symboles. Sur la forme, Boris Johnson, en choisissant la rumeur par voie de presse pour mettre fin à la réforme EVEL, se rapproche également de ses prédécesseurs. Tony Blair avait annoncé la création d’une Cour Suprême lors d’un simple remaniement ministériel et David Cameron, la tenue d’un référendum sur l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union européenne dans les locaux de Bloomberg, et l’annonce d’EVEL le lendemain des résultats du référendum écossais, moment inopportun qu’il a par ailleurs regretté dans ses mémoires. En l’absence de vision à long terme sur ce que doit être l’organisation territoriale britannique et les règles constitutionnelles qui la forment, les différentes réformes semblent cosmétiques ou vouées à l’échec.

[1] « Levelling up the United Kingdom », HM, 2 février 2022

[2] « American-style governors could level up England », The Times, 4 décembre 2021

[3] Respectivement le Health and Social Care (Community Health and Standards) Bill 2003 et le Higher Education Bill 2004

[4] HC Deb, 13 juillet 2021

[5] BRYANT, Chris. HC Deb, 22 octobre 2015

[6] GOVER, Daniel, KENNY, Michael. Finding the good in EVEL : An evaluation of « English votes for English laws » in the House of Commons, Edinburgh: Centre on Constitutional Change, novembre 2016

[7] MARTIN, Ciaran. « Can the UK survive Muscular Unionism? », Political Insight, volume 12, Numéro 4, décembre 2021, pp.36-39

[8] « Boris Johnson ‘called Scottish devolution disaster’», BBC, 17 novembre 2020

[9] REES-MOG, Jacob. HC Deb, 13 juillet 2021

[10] REES-MOGG, Jacob. HC Deb, 13 juillet 2021

[11] « By 2030, every part of England that wants one will have a devolution deal with powers at or approaching the highest level of devolution and a simplified, long-term funding settlement » in « Levelling up the United Kingdom », HM, 2 février 2022, p.234

[12] « We will slash away the bureaucracy of the old EU regional funds » in « Levelling up the United Kingdom », HM, 2 février 2022, p.XXIV

[13] HM Treasury: Autumn Budget and Spending Review 2021, paragraphe 71.

[14] « Devolution offers an opportunity to bring businesses and residents together to provide areas with the skilled workforce they need to thrive. » in « Levelling up the United Kingdom », HM, 2 février 2022,  p.141. ; « value for money for taxpayer » in « Levelling up the United Kingdom », Op.cit., p. 149 et le mot « performance»  qui est récurrent.

 

Le double anniversaire du Brexit et la crise au parti conservateur marquent ce début d’année 2022 (contenu multimédia)

Les membres du comité éditorial de l’Observatoire du Brexit ont été particulièrement mobilisés afin de revenir sur les deux événements qui marquent ce début d’année 2022 : un premier bilan de la pleine mise en œuvre des accords de Brexit initiée le 1er janvier 2021 (ce 1er février correspondant également aux deux années de l’application de l’accord de retrait) et la crise qui agite le parti tory à la suite des révélations sur les fêtes organisées à Whitehall en période de restrictions imposées par la pandémie de Covid-19 (Sue Gray report into Downing Street parties).

L’émission “Le monde dans tous ses États” de France Info est revenue sur cette première année avec Thibaud Harrois :

Émission “Le monde dans tous ses États”

Toujours avec Thibaud Harrois dans l’émission “Carrefour de l’Europe” sur RFI, une synthèse de problématiques bien connues des lectrices et des lecteurs de l’Observatoire :

Histoire d’un Brexit sans fin

En cette période de contestation du leadership du Premier ministre par ses propres troupes, nous renvoyons à un ancien billet de l’Observatoire de la fin de l’année 2018, à l’époque où Theresa May avait dû faire face à un vote de confiance au sein du parti conservateur à la suite d’une procédure initiée par le Comité 1922. Cet article permet de faire le point sur les conditions pour qu’un tel vote puisse se dérouler : Au pays des paris, Mme May n’a plus la cote.

Dans le cadre des actions de la chaire Jean-Monnet “UE et gestion de crise” de l’Université Côte d’Azur (laboratoire LADIE), Aurélien Antoine a prononcé une conférence établissant un premier bilan critique du Brexit après un an d’application de l’Accord de commerce et de coopération :

Un après la sortie définitive du Royaume-Uni de l’UE, quel bilan ?

Si vous êtes abonné(e)s, vous pouvez enfin retrouver sur le média AOC l’analyse d’Aurélien Antoine sur cette première année de “Brexit réel” :

Brexit : un anniversaire sans tambour ni trompette

Deux actualités postérieures à cette conférence confirment un certain nombre d’analyses qui y sont produites : le gouvernement britannique a annoncé la publication prochaine d’un projet de loi (“Brexit Freedoms Bill”) qui devrait rendre plus aisée la remise en cause du droit interne issu du droit de l’UE (retained EU law), sans doute par la facilitation du recours à la législation déléguée par rapport à ce qui est permis par le EU (Withdrawal) Act 2018. Le but est de diminuer l’excès de réglementation et de saisir toutes les opportunités non exploitées du Brexit jusqu’alors (voir le texte du gouvernement, assez flou au demeurant et qui laisse penser qu’il s’agit d’une espèce de contre-feu au partygate qui agite Whitehall).

À propos du sujet nord-irlandais, la Commission européenne a publié un audit particulièrement sévère à l’encontre de l’administration britannique, incapable de tenir ses promesses en ce qui concerne les contrôles sanitaires des marchandises entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. Le rapport insiste notamment sur l’impréparation et l’insuffisance des moyens dévolus par Londres en Irlande du Nord afin d’assurer convenablement ces contrôles.

À l’inverse, le gouvernement britannique a publié un rapport sur les bénéfices que le Royaume-Uni a retirés du Brexit. La lecture de ces quelque cent pages révèle des oublis manifestes sur les aspects négatifs et plutôt des souhaits que des projets réellement menés à leur terme. Quoi qu’il en soit, ce texte sera utile lorsqu’il s’agira de faire le bilan des ambitions affichées, parfois contradictoires, notamment sur la question de l’allègement normatif.

 

 

 

Vent de révolte au parti conservateur : le Premier ministre est-il en sursis ?

Par Marie-Claire Considère-Charon

Si le Brexit n’est plus au centre des débats politiques et juridiques outre-Manche, il continue d’en être une toile de fond difficile à occulter. C’est ainsi que la démission récente de Lord Frost, le ministre chargé du suivi de la mise en œuvre des accords de Brexit, bien qu’elle ne s’explique pas seulement par l’imbroglio nord-irlandais, est intimement lié à la difficulté de concilier la posture politique du « taking back control » et les contraintes inhérentes à l’interdépendance entre Britanniques et Européens. Marie-Claire Considère-Charon revient sur les événements de ces dernières semaines qui ont fortement perturbé un Premier ministre qui, rappelons-le, a fondé son leadership sur le succès rapide d’un Brexit qui est illusoire.


 En cette fin d’année 2021, la cote de popularité du Premier ministre britannique n’a jamais été aussi basse. Affaibli par l’enchaînement d’événements dramatiques qui se sont succédé à vive allure au cours des deux derniers mois, il doit à présent faire face à plusieurs fronts dans un contexte d’aggravation de la crise sanitaire. Pour comble d’infortune, la démission de David Frost le prive d’un soutien sûr, qui a loyalement assumé son rôle de négociateur en chef du Brexit puis dénoncé, ensuite, à l’instar du Premier ministre, sa mise en place problématique.

Le renversement de l’opinion vis-à-vis d’un chef de gouvernent désavoué par sa base et empêtré dans de multiples affaires de nature publique comme d’ordre privé peut conduire à s’interroger sur sa survie à la tête du gouvernement. Il a certes réussi jusqu’ici à se sortir des situations les plus difficiles, mais est-ce encore durablement possible ?

Le départ de Lord Frost

Le 18 décembre l’annonce de la démission du négociateur en chef du Brexit, David Frost[1], a fait l’effet d’un coup de tonnerre dans le ciel déjà chargé de Boris Johnson. Les liens étroits qui unissaient le secrétaire d’État au Premier ministre reposaient sur une confiance mutuelle et la volonté partagée d’apparaître comme des négociateurs coriaces, voire inflexibles, auprès des Européens tout comme de l’électorat. Lord Frost semblait même redoubler de zèle en proférant, mois après mois, la menace d’activer le redoutable article 16, qui aurait suspendu unilatéralement le fonctionnement du Protocole nord-irlandais[2] annexé à l’Accord de retrait.

Toutefois, depuis la mi-novembre, son interlocuteur européen, Maros Sefcovic, avait pu, au cours de leurs derniers échanges, remarquer un changement de ton dans la rhétorique du responsable britannique[3], qui pouvait laisser entrevoir un compromis possible sur ce sujet épineux. Il faudrait toutefois attendre un bon mois pour que ce qui n’était qu’une lueur d’espoir se confirme de façon précise. Outre les concessions consenties le 13 octobre par la Commission européenne[4], une mise en garde de l’Échiquier contre les risques économiques d’une guerre commerciale avec l’Union européenne[5] a sans doute incité Boris Johnson à vouloir calmer les ardeurs belliqueuses de son secrétaire d’État.

Le 16 décembre, au grand soulagement des autorités européennes et dublinoises, David Frost se déclarait ouvert à un accord intérimaire, destiné à écarter tout risque d’instabilité politique dans la province nord-irlandaise[6]. Le même jour, le gouvernement britannique annonçait qu’il n’était plus question de formellement rejeter le recours à la compétence de la Cour de Justice pour interpréter les dispositions du droit de l’Union européenne applicable en partie en vertu du Protocole.

La décision de Lord Frost de mettre fin à ses fonctions était sans doute mûrement réfléchie, d’autant que ses griefs à l’égard de Downing street, étaient de plusieurs ordres[7]. Dans sa lettre de démission, publiée le 18 décembre 2021, il observait que maintenant que le Brexit était assuré, il incombait au gouvernement de concrétiser toutes les opportunités qu’il offrait. Dans une critique à peine voilée à l’égard de la politique du gouvernement, il faisait part de sa désapprobation vis-à-vis des mesures sanitaires coercitives instaurées par le plan B du Premier ministre, de son mécontentement à l’égard des hausses d’impôts mises en place par le gouvernement ainsi que des nouvelles politiques environnementales destinées à aboutir à la neutralité carbone d’ici à 2050.

Il convient de rappeler que, même si les deux hommes sont des brexiters acharnés de la seconde heure, ils appartiennent à deux courants idéologiques distincts au sein du parti conservateur. David Frost peut être assimilé à un conservateur de tradition thatchérienne, favorable à une politique néo-libérale du recul de l’État et de réduction d’impôts. Boris Johnson, quant à lui, a, depuis le raz de marée électoral de 2019, embrassé les principes du conservatisme de type « Une nation » (One nation) dans le sillage de l’ancien Premier ministre Disraeli, pour qui le traitement des problèmes sociaux incombait à l’État. Il est bien conscient qu’il doit sa majorité de 80 sièges aux électeurs des anciens fiefs travaillistes des régions désindustrialisées et ce n’est pas tant par compassion que par opportunisme politique qu’il entend préserver leur soutien. L’épidémie de Covid 19 l’amènerait à prendre d’importantes mesures sociales – système de chômage partiel sur le modèle européen, prêts garantis par l’État à plus d’un million de PME et reprise du contrôle des opérateurs ferroviaires – qui peuvent être interprétées comme une illustration de ce conservatisme one-nation.

Son insistance à mettre en place le rattrapage économique (levelling up) des régions défavorisées des Midlands et du nord de l’Angleterre[8], ce qui suppose d’importants efforts de l’État en termes d’infrastructures et de ressources financières, s’inscrit dans cette tendance.

Mais dans son projet de remise à niveau des régions, il ne tarderait pas à se heurter aux élus de l’orthodoxie conservatrice comme David Frost, hostiles à plus d’État et plus d’aides sociales. Tant que le Brexit n’était pas acté, les dissensions au sein du parti conservateur étaient occultées par le projet de sortie que le Premier ministre a habilement réussi à imposer au Parlement (et dont l’immense majorité des élus conservateurs lui savaient gré). Cependant, une fois le Royaume-Uni sorti de l’Union européenne, les divisions ont refait surface au point de déboucher sur une révolte ouverte des élus de son camp, las et déçus de sa gestion erratique de la crise sanitaire et du peu d’égards vis-à-vis des représentants de la nation.

La révolte des tories

Ce qui a commencé par une polémique à Westminster, concernant la sanction d’un ancien secrétaire d’État à l’Irlande du Nord[9], jugé coupable de conflits d’intérêts par la commission indépendante sur le Code de conduite des parlementaires, allait, dans un contexte de malaise croissant, s’acheminer vers une révolte au sein du groupe parlementaire conservateur.

Le 26 octobre 2021, à l’issue d’une enquête initiée en octobre 2019, la présidente de la commission indépendante chargée des règles du Parlement, Kathryn Stone[10], concluait à la violation par le député du Shropshire Nord des règles proscrivant le lobbying rémunéré et proposait qu’il soit suspendu de ses fonctions pour une période de 30 jours[11].

Il était établi, en effet, qu’il était intervenu à plusieurs reprises pour le compte du laboratoire pharmaceutique Randox, et de la société Lynn’s Country Food, spécialisée dans la commercialisation de produits à base de viande, auprès de l’Agence des normes alimentaires, ainsi qu’auprès de ministres du Développement international, en violation du Code de conduite et du guide relatif à l’éthique des parlementaires[12]. Au vu des résultats de l’enquête, il apparaissait également qu’il avait reçu près de 9 000 livres sterling par mois (environ 10 000 euros) pour ses activités menées auprès des deux sociétés[13].

Dans un deuxième temps, les conclusions de la Commission indépendante étaient transmises à la commission parlementaire spécialisée dans les normes de conduite (House of Commons Committee on Standards), qui, dans son rapport remis au Parlement, confirmait l’infraction aux paragraphes 11 ,13 et 15 du Code de conduite en matière de lobbying rémunéré ainsi que la sanction proposée par la commission en charge des règles du Parlement. Selon la commission de la Chambre des Communes, Owen Paterson a porté gravement atteinte à la réputation et à l’intégrité de la Chambre des Communes.

Le 3 novembre 2021, la motion concernant la sanction des activités d’Owen Paterson, qui devait être soumise au scrutin, avait vocation à donner lieu à un vote libre. Mais, par suite d’un amendement proposé par la députée conservatrice Andrea Leadsom, ancienne Leader de la Chambre des Communes[14], les députés étaient appelés à approuver une motion amendée, visant à une refonte du système des normes de conduite et de ce fait à reporter la sanction relative à l’affaire Paterson.

Avant le vote, le gouvernement était intervenu pour enjoindre de façon expresse, sous la forme d’un three-line whip – une consigne de vote soulignée trois fois – les députés conservateurs à voter en faveur de l’amendement. D’après le Financial Times[15], des pressions auraient été exercées sur les élus sous forme de menaces de suspendre les subventions à leurs circonscriptions, au cas où ils ne suivraient pas les injonctions du gouvernement.

Le 3 novembre 2021, le vote de la motion par 250 voix contre 232 révélait clairement les divisions du groupe conservateur : 13 députés s’étaient opposés à l’amendement et 98 s’étaient abstenus, y compris l ’ancien chef whip Mark Harper, l’ex-secrétaire de Cabinet, Simon Hoare, et William Wragg, membre de l’exécutif du Comité 1922[16]

Lors du débat houleux, piloté par le leader de la Chambre des Communes, Jacob Rees-Mogg, les protestations fusèrent à l’encontre des procédés du gouvernement pour épargner un des leurs. Dans un plaidoyer solidement argumenté, la Leader de la Chambre du Cabinet fantôme travailliste, Thangam Debbonaire, rappela les principes éthiques auxquels les parlementaires doivent souscrire[17] et accusa le gouvernement de vouloir détourner le débat démocratique. Elle conclut en s’insurgeant contre le retour du sleaze, la corruption qui sévissait chez les tories dans les années 1990 avec le scandale du « cash for questions » en ajoutant que « l’affaiblissement de nos procédures envoie un terrible message au public et à nos électeurs selon lequel il y a une règle pour certains députés et une autre pour tous les autres gens[18] ».

La tempête médiatique

Cette tourmente à la Chambre des Communes allait immédiatement prendre une dimension nationale. Dès le lendemain, la manœuvre du Premier ministre suscitait les réactions les plus virulentes parmi les médias,[19] y compris les quotidiens jusqu’alors favorables au gouvernement avec des accusations de corruption et d’immoralité. Pressé de s’expliquer devant la Chambre sur les manquements des membres de son parti, Boris Johnson a été contraint de faire marche arrière en admettant sa responsabilité et ses erreurs dans le traitement de l’affaire Paterson et en renonçant à réécrire les règles du Code de conduite des parlementaires. Owen Paterson, quant à lui, démissionna en déclarant qu’il resterait « un serviteur de l’État, mais en dehors du monde cruel de la politique ».

Les révélations explosives allaient toutefois se multiplier sur les manquements éthiques des responsables et élus conservateurs, outrageusement payés pour des missions de conseil, sur la pratique du « cash for access » qu’Owen Paterson n’était pas le seul à exercer. Il s’est avéré que 22 autres députés conservateurs faisaient l’objet d’enquêtes de l’organe de surveillance. Parmi eux, un autre député très influent, Geoffrey Cox[20], ancien procureur général pour l’Angleterre et le pays de Galles, était accusé d’avoir reçu plus de 900 000 livres en tant que conseiller du gouvernement des Îles vierges britanniques, une activité secondaire qui l’avait maintenu à des milliers de kilomètres de sa circonscription. La question des emplois secondaires des députés refit surface. Si elle n’est pas formellement interdite, la règle est que l’engagement politique est prioritaire sur toute autre activité. Les révélations de la presse allaient jeter le discrédit  sur le parti au pouvoir et le gouvernement tant pour les dérives politico-financières que pour le favoritisme à l’égard des généreux donateurs du Parti conservateur qui par le biais du « cash for honours » étaient gratifiés d’un accès à la Paierie.

Le 30 novembre les médias allaient s’emparer d’un autre sujet polémique encore plus dévastateur que les accusations de corruption, celui du comportement indigne du Premier ministre au plus fort de la crise sanitaire. Le Daily Mirror a révélé que Boris Johnson aurait enfreint les règles du confinement en laissant des fêtes de Noël se dérouler à Downing street à la fin de l’année 2020, alors que l’ensemble du pays était placé au stade 3 de gravité de la crise (imposant une interdiction aux Anglais de se rendre au chevet de leurs proches à l’hôpital ou en maison de retraite). Une vidéo fort préjudiciable, datée du 22 décembre 2020, circula. On pouvait y voir l’attachée de presse du gouvernement, Allegra Stratton[21], plaisanter sur la nature de la fête du 18 décembre, qui selon la BBC avait rassemblé des douzaines de personnes, pour finir par déclarer que c’était une simple réunion de travail. La presse ne tarda pas à dévoiler la tenue de plusieurs autres réunions festives en décembre 2020, y compris dans l’appartement du Premier ministre. Les journaux reprenaient la formule qu’avait utilisée Thangam Debbonaire lors de l’affaire Paterson,  « une règle pour eux et une règle pour nous ».

Un chef de gouvernement en échec

Le 14 décembre, quelques jours après l’apparition et la propagation fulgurante du variant Omicron, le Premier ministre s’est retrouvé dans une situation précaire à l’occasion du vote de son plan B dans le traitement de la crise sanitaire. Cette fois, une centaine de députés conservateurs, appartenant à diverses factions du parti, ont refusé de soutenir le passe sanitaire obligatoire à l’entrée des discothèques et pour tout grand rassemblement, ainsi que la vaccination impérative des soignants. Cette révolte, d’une ampleur comparable à celle qu’avait subie Theresa May, démontre que le Premier ministre n’a plus la confiance d’une partie importante de sa base et que sa marge de manœuvre s’est depuis considérablement réduite.

C’est dans ce contexte de défiance qu’une élection partielle, jugée cruciale, a eu lieu dans la circonscription du nord Shropshire, laissée vacante par la démission du député Owen Paterson. Située dans une zone rurale, fidèle au parti conservateur depuis 1832, favorable à 60% au leave lors du referendum de 2016, cette circonscription avait toujours été perçue comme une des plus sûres de l’Angleterre pour les tories.

Les enjeux étaient importants pour le parti conservateur, d’autant qu’une élection partielle, celle de Chersham et Amersham, avait été perdue six mois plus tôt au profit des libéraux démocrates. Malgré la montée en puissance de la candidate libérale démocrate, Helen Morgan, donnée favorite, le parti travailliste avait refusé toute alliance avec le troisième parti et présenté un candidat, Ben Wood, convaincu qu’il s’agirait d’un duel entre conservateurs et travaillistes. Toutefois, à la veille de l’élection, les pronostics donnaient les conservateurs et les libéraux démocrates au coude à coude.

La large victoire des libéraux démocrates est remarquable. Ce petit parti de 13 députés à la Chambre passe ainsi de la troisième place à la première place. Le basculement de 37% en sa faveur, sans doute soutenu par le vote tactique d’un bon nombre de sympathisants travaillistes, fut à la mesure du mécontentement de la population à l’égard du parti conservateur et de son leader.

Les militants libéraux-démocrates ont entendu les griefs de la population locale : celui qui fut le plus cité était le manque de sérieux du Premier ministre. Outre son mépris des mesures sanitaires qu’il imposait à la population, son discours pitoyable du 22 novembre devant les représentants du grand patronat (CBI) dans lequel Boris Johnson vantait les mérites d’un parc d’attractions « le monde de Peppa Pig » et s’emmêlait honteusement dans ses notes, était également évoqué. Celui qui avait tant prôné la reprise de contrôle (take back control) perdit symboliquement le fil de son discours qu’il n’avait manifestement pas préparé ni relu.

La démission de Lord Frost, deux jours après la perte de la circonscription du nord Shropshire, allait l’affaiblir davantage, au point que l’idée d’une démission à court terme refit surface comme à l’automne 2019 lors de la crise paroxystique avec le Parlement liée aux négociations de l’accord de retrait de l’UE.

Confronté à la méfiance et à l’hostilité croissante des différentes factions au sein de son groupe parlementaire, en particulier de l’aile libertaire hostile au renforcement des restrictions, Boris Johnson n’a plus l’autorité politique ni morale qui s’impose pour faire voter de nouvelles mesures contre la propagation du variant Omicron. Pris en étau entre le conseil scientifique et une grande partie de son Cabinet et de son parti, il semble, en quelque sorte, condamné à l’inertie.

Peut-on encore supposer que, comme il l’a fait à maintes occasions par le passé, il puisse se sortir de cette mauvaise passe ? Dans le cas contraire, deux voies sont envisageables pour que le leadership de Boris Johnson soit mis en cause. La première implique le respect d’une procédure partisane et parlementaire. Elle consiste à faire intervenir le Comité 1922 aux Communes. Il doit recevoir au moins 54 lettres signées demandant la démission du chef du parti afin qu’une motion de défiance (motion of no confidence) puisse être introduite. Si elle est adoptée, elle débouchera sur le processus de désignation d’un nouveau leader. Cette procédure avait été engagée contre Theresa May à l’hiver 2018, sans succès. L’autre voie, moins formelle et la plus probable, est que Boris Johnson parte de lui-même comme avait fini par le faire Theresa May[22], sous la pression des parlementaires et du parti, toutefois.

Mais se pose alors le problème de la succession de l’actuel Premier ministre. Les spéculations vont déjà bon train sur le nom de celui ou celle qui lui succédera. Liz Truss, la secrétaire d’État aux Affaires étrangères qui a succédé à David Frost sur le dossier du Brexit semble être une prétendante sérieuse. Elle a l’avantage de participer de l’orthodoxie conservatrice[23] et sa nomination aurait de quoi rassurer les plus eurosceptiques des députés. Elle est, paraît-il, très populaire auprès des nouveaux élus de 2019 des anciens bastions travaillistes, bien que n’étant pas très favorable à l’interventionnisme étatique. Elle a parcouru la planète en quête d’accords commerciaux post-Brexit tout en parvenant à donner une image positive du Royaume-Uni. Toutefois, elle a été critiquée pour afficher son opinion sans concessions à l’égard de la Chine et de la Russie.

Rish Sunak, le Chancelier de l’échiquier, jeune, intelligent et ambitieux, semble également avoir ses chances, d’autant qu’il est considéré comme un vrai « bleu » (a true blue) de la couleur du parti conservateur. Ce serait le premier chef de gouvernement à appartenir à une minorité ethnique. Il s’est vu décerner le titre d’homme politique le plus populaire en 2020 et le plus « premier ministrable » devant Keir Starmer, le leader de l’opposition. Sa situation de numéro 2 au gouvernement, tout comme l’était Gordon Brown avant de remplacer Tony Blair, peut être perçue comme un atout.

Conclusion

Il était communément admis que Boris Johnson, fort de sa majorité de 80 sièges, se maintiendrait, quoi qu’il fasse, à son poste jusqu’aux élections législatives de 2024 et sans doute encore au-delà. Sa stratégie très combative lui donnait une image de battant. Les membres de son parti lui pardonnaient jusqu’alors ses frasques et ses écarts en raison de ses succès électoraux. Pourtant, l’année 2020 a été marquée par la perte des deux élections partielles au profit des libéraux démocrates, de multiples maladresses toujours plus embarrassantes pour le Premier ministre, et une série de scandales qui ont entaché la réputation du parti et installé le doute dans les esprits.

Les députés du « mur rouge » élus grâce au positionnement pro-Brexit de Boris Johnson, ont désormais pris conscience qu’ils risquaient de perdre leur siège à cause de lui.

Avec l’affaire Paterson, le Premier ministre s’est retrouvé pris au piège de la crise qu’il avait provoquée en voulant défendre l’indéfendable, au nom d’un réseau de connivences liées par le copinage, le goût du secret, et une certaine hubris qui peut inciter certains à se considérer au-dessus de la mêlée.

Plus encore que ses mensonges, ce sont ses promesses non tenues qui ont fini par exaspérer l’électorat. Le Brexit a laissé plusieurs problèmes majeurs en suspens, le levelling up n’a pas encore vu le jour, et le take back control est loin d’être devenu une réalité tangible. Quant à la Global Britain, elle peine également à se matérialiser.

Le départ de Boris Johnson prendra sans doute un certain temps. Cela peut être le résultat d’un assez long processus qui dépendra de la conjoncture politique, économique et également sanitaire.

[1] Lord Frost exerçait ses fonctions de négociateur en chef pour la sortie de l’Union Européenne depuis le 29 juillet 20219. Ses prédécesseurs étaient David Davis, du 13 juillet 2016 au 18 septembre 2017 et Olly Robins du 18 septembre 2017 au 24 juillet 2019.

[2] Le Royaume-Uni avait annoncé, le 21 juillet 2021, qu’il entendait bien renégocier des pans entiers du Protocole jugé trop dommageable. Dans son command paper, le gouvernement constatait que les graves perturbations sur les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord justifiaient le déclenchement de l’article 16 et la suspension totale du Protocole, “Northern Ireland Protocol : the way forward”, 23 juillet 2021, assets.publishing.service.gov.uk

[3] “Brexit : ‘Change of tone in NI Protocol talks, says Micheal Martin”, BBC news, 16 novembre 2021.

[4] Les propositions de la Commission visaient à alléger le dispositif mis en place par le Protocole concernant les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord en réduisant de 80% les contrôles sanitaires et phytosanitaires sur une gamme étendue de denrées alimentaires, destinées à la vente et qui bénéficieraient par ailleurs de certifications simplifiées. Voir Marie-Claire Considère Charon, « Il n’y a pas que la pêche : l’avenir du Protocole nord-irlandais toujours incertain », Observatoire du Brexit, 29 octobre 2021, brexit.hypotheses.org

[5] “EU and UK edge closer to trade war over London’s NI protocol demands”, Financial Times, 10 octobre 2021. Les responsables européens avaient également bien fait savoir que si les Britanniques avaient recours à l’article 16, ils envisageaient des mesures de représailles comme celle qui consisterait à dénoncer l’Accord de commerce et de coopération.

[6] Lisa O’Carroll, “UK changes tack over Northern Ireland protocol with push for interim deal”, The Guardian,16 décembre 2021.

[7] Selon certaines sources, la démission de Frost résulterait aussi de rumeurs relayées par le bureau des Affaires étrangères, du Commonwealth et du Développement, selon lesquelles des journalistes européens auraient été informés que le RU renonçait à sa ligne dure (hardline approach).

[8] Boris Johnson a promis dans son manifeste électoral de combler l’écart économique entre les essentiellement en puisant essentiellement dans un fonds spécial de près de 5 milliards de livres ainsi que dans le fonds pour les villes à hauteur de 3,6 milliards répartis entre une centaine de zones pour soutenir la modernisation des régions en souffrance et de favoriser des initiatives locales en matière de transport et de projets culturels. Voir Josh Halliday, “Levelling up : what is it and what has Boris Johnson done so far”, The Guardian, 15 août2021.

[9]. L’une des deux entreprises, le laboratoire pharmaceutique Randox, a obtenu de généreux marchés publics au plus fort de la crise pandémique. La commission parlementaire indépendante estimait qu’il s’agissait d’une violation flagrante des règles encadrant le lobbying ,mais le député qui s’érigeait en lanceur d’alerte objectait que l’enquête n’était pas conforme au droit.

[10] Outre l’affaire Paterson, le Premier ministre a fait l’objet de plusieurs enquêtes de la Commission indépendante et a déjà été sanctionné par pour avoir enfreint les règles parlementaires en ne déclarant pas ses intérêts financiers. Il fait actuellement l’objet d’une enquête concernant les frais de réfection de son appartement de Downing street.

[11] Committee on Standards publish report on the conduct of RT Hon Owen Paterson MP, UK Parliament, Committees, 26 octobre 2021, committees.parliament.uk

[12] The Code of Conduct for Members of Parliament, ww.parliament,uk publications.parliament.uk

[13] En 2015 une affaire similaire était dénoncée par le Daily Telegraph. Le quotidien révélait le trafic d’influence exercé par le député conservateur Malcolm Rifkind qui promettait « un accès utile » à tout Ambassadeur britannique qui le souhaiterait, moyennant une rétribution de 5000 livres par jour. Bien qu’aucune preuve d’activité contraire aux règles parlementaires n’a pu être fournie, le scandale dit du « cash for access » amena Rifkind à décider de démissionner à la fin de la mandature.

[14] Ce poste ministériel se rapproche de celui de ministre des Relations avec le Parlement et ne doit pas être confondu avec le Speaker, président de la Chambre.

[15] “Boris Johnson’s bruising defeat over standards reform angers Tory MPs”, Financial Times, 4 novembre 2021

[16] Le Comité de 1922 réunit les députés ne disposant pas d’une fonction ministérielle (backbenchers) et leur permet d’échanger leurs vues sur la vie du groupe, hors présence des cadres du parti. Il joue également un rôle essentiel dans la désignation du chef de parti.

[17] The Code of Conduct for Members of Parliament, op. cit

[18] Committee on Standards, debated on Wednesday 3 November 2021, House of Commons, Hansard, vol. 702, hansard.parliament.uk

[19] “The Observer view on N° 10’s handling of the Owen Paterson affair”, The Observer, 7 novembre 2021

[20] Nommé conseiller juridique du gouvernement par Theresa May, il a porté un coup fatal à son projet de Brexit en dénonçant les risques juridiques du  backstop destiné à éviter les contrôles sur l’île d’Irlande.

[21] Le 8 décembre la porte-parole du gouvernement, Allegra Stratton, annonçait sa démission après la parution de la vidéo sur ITV news.

[22] Le 15 janvier 2019, une motion de défiance a été déposée à la Chambre des Communes contre le gouvernement de Theresa May, mais elle fut été rejetée par 325 voix contre 306. Ce n’est que 4 mois plus tard, le 24 mai, après trois vaines tentatives de faire voter son projet de retrait de l’Union Européenne, que la Première ministre présenta sa démission.

[23] Le 30 novembre 2021 à l’occasion d’une visite en Estonie, Liz Truss s’est faite photographier à bord d’un tank de l’armée britannique, comme l’avait fait en 1986 Margaret Thatcher.

Il n’y a pas que la pêche : l’avenir du Protocole nord-irlandais toujours incertain

Par Marie-Claire Considère-Charon

Alors que la question de la crise de la pêche entre la France et le Royaume-Uni occupe les médias ces derniers jours (sans que les positions des uns et des autres aient réellement évolué depuis la dernière analyse produite par l’Observatoire), la lancinante question du Protocole nord-irlandais ne cesse d’opposer les Européens aux Britanniques. Ces derniers contestent son application et menacent d’activer l’article 16 pour en annuler le fonctionnement. L’an 1 du post-Brexit a ainsi été émaillé par diverses escarmouches, invectives et déclaration intempestives entre les interlocuteurs qui ont continué à camper sur leurs positions (nous renvoyons les lecteurs à nos précédentes publications pour l’Observatoire pour un rappel de l’économie générale du Protocole et les difficultés qu’il emporte dans son application). C’est toujours la même question qui se pose : savoir s’il est possible d’éviter à la fois une frontière sur l’île d’Irlande ) ce à quoi s’étaient engagés tous les responsables politiques britanniques – et une frontière en mer d’Irlande entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord-ce que Boris Johnson avait rejeté formellement[1] en réponse aux inquiétudes du Parti unioniste démocrate (DUP). Faute d’une autre solution, la seconde option avait été retenue, au grand dam des unionistes nord-irlandais qui reprochaient au Premier ministre de les avoir trahis en ne tenant pas parole.

Depuis le début de l’automne de vives tensions agitent la relation entre l’UE et le Royaume-Uni sur le sujet du Protocole, malgré un semblant d’apaisement durant l’été.

Le geste conciliant de Maros Sefcovic en réponse aux Britanniques

L’application du Protocole nord-irlandais n’a cessé de susciter débats, polémiques et controverses. Dès le début de l’année, le gouvernement britannique montrait ses réticences quant à la mise en pratique des contrôles, en invoquant le besoin pour les entreprises de s’adapter à la nouvelle législation commerciale. Après avoir affirmé son attachement inconditionnel à un commerce sans entraves au sein de son marché intérieur et décrété qu’il n’y aurait pas de contrôles, le Premier ministre a tantôt minimisé leur importance, tantôt réclamé des délais de grâce et des dérogations pour alléger les entraves aux échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, ou encore contesté l’existence même du Protocole pour les barrières, jugées ridicules, au commerce intérieur[2]. Tout comme les autorités britanniques, les unionistes du DUP, n’ont par ailleurs cessé de déplorer le manque de souplesse des Européens, et ont appelé à une révision du Protocole ou sa suspension.

Le gouvernent britannique a instauré unilatéralement un nouveau calendrier ’pragmatique’ d’application des contrôles. Les contrôles SPS, portant sur les produits d’origine animale et végétale, qui devaient entrer en vigueur au 1er avril 2021, ont été reportés pour leur mise en application au 1er octobre 2021 et de nouveau au 1er janvier 2022. Pour ce qui est des animaux et des végétaux ‘à faible risque’, les contrôles aux frontières sont reportés au 1er mars 2022. Les allégements de procédure douanière ont été maintenus à l’import jusqu’au 1er janvier 2022. Quant aux certificats phytosanitaires d’exportation (produits d’origine végétale) qui devraient être demandés à partir du p1er janvier 2022, ils ne seront exigibles qu’au 1er juillet 2022.

Maros Sefcovic, vice-président de la Commission Européenne, a voulu jouer le rôle de ‘Monsieur bons offices’ en tentant de faciliter la recherche d’une solution durable à l’impasse politique, née du refus des Britanniques d’appliquer le Protocole en l’état. Il a, pour cela, été, avec son équipe, à l’écoute des inquiétudes des responsables politiques, des sociétés et des citoyens et en Irlande du Nord, et a examiné avec attention le dispositif juridique mis en place à la frontière et en particulier dans les ports nord-irlandais. Il s’agissait de trouver ce qui pourrait être amélioré et simplifié, sans trahir les grands principes de la Commission, et répondre aux défis posés au commerce Est-Ouest depuis l’instauration du Protocole.

Le 13 octobre 2021, lors d’une conférence de presse à Bruxelles il annonçait une série de propositions, basées sur les rencontres qu’il avait eues avec tous les acteurs concernés par les échanges commerciaux à la frontière en mer d’Irlande. « Nous avons complètement remis nos règles à plat pour trouver des solutions », déclarait-il, au moment où il faisait parvenir aux négociateurs britanniques quatre documents de travail, non législatifs, qui jetaient les bases des futures discussions avec Londres.

Conscient du fait que les négociateurs britanniques n’avaient pas vraiment compris, ou voulu comprendre, toutes les implications du Protocole auxquelles ils avaient souscrit, il entendait leur accorder un peu plus de flexibilité en leur donnant, en quelque sorte, une seconde chance tout en faisant œuvre de pédagogie grâce des explications très précises et des cas concrets.. C’était également pour lui l’occasion de contrer l’image de rigidité dont souffrait la Commission depuis le début des négociations.

Les propositions de la Commission

Des quatre documents proposés par Maros Sefcovic, trois participent du mouvement des marchandises de la Grande-Bretagne en Irlande du nord[3]. L’Irlande du Nord doit conserver les même règles que l’Union Européenne en matière de sécurité alimentaire et de santé animale, ce qui suppose des contrôles sanitaires et phytosanitaires (SPS) à la frontière sur nombre de produits d’origine animale ou de produits laitiers (viande réfrigérée, saucisses, pâtés, yoghourts etc….). Dans le but d’alléger la mise en place des arrangements prévus et également de diminuer la charge administrative des entreprises, les propositions visaient à réduire les contrôles sanitaires et phytosanitaire de 80% sur une gamme étendue de denrées alimentaires destinées à la vente qui bénéficieraient de certifications simplifiées. Il s’agissait d’aider les grosses chaînes de supermarchés britanniques, qui acheminent des produits en Irlande du Nord et d’assurer que les Nord-irlandais ne soient plus privés des produits qu’ils affectionnent particulièrement comme la saucisse de Cumberland.

Les simplifications douanières signifieraient que les cargaisons d’aliments divers devraient porter une simple déclaration globale plutôt que diverses déclarations spécifiques à chaque type de produit, ce qui diminuerait considérablement les démarches administratives requises pour le commerce de la Grande-Bretagne en Irlande du nord.

Bruxelles accordait également plus de souplesse dans l’acheminement des marchandises par le biais d’un programme de sociétés accréditées (trusted trader scheme) et par la mise en place d’une voie-express que pourraient emprunter les transporteurs de produits désignés comme nationaux c’est-à-dire réservés au marché nord-irlandais.

Dans le domaine des médicaments acheminés depuis la Grande-Bretagne pour être distribués en Irlande du Nord, l’Union Européenne se déclarait prête à modifier ses propres règles pour permettre à l’Irlande du Nord d’être approvisionnée par la Grande-Bretagne sans risque de blocage. La réglementation concernant l’autorisation des médicaments non européens dans l’UE serait allégée. Les sociétés pharmaceutiques basées en Grande-Bretagne pourraient conserver leurs fonctions de réglementation en écoulant leurs produits sur le marché nord-irlandais, ce qui suppose une entorse au droit européen.

« Nous avons beaucoup travaillé sur ces mesures a déclaré le vice-président de la Commission et parfois nous avons même franchi les limites du droit européen pour trouver des solutions aux frictions commerciales ».

En contrepartie et dans le but de préserver l’intégrité du marché unique européen, la Grande-Bretagne devrait se conformer à des règles très strictes sur l’étiquetage et l’empaquetage des produits, qui seraient exclusivement destinés au marché nord-irlandais[4], et renforcer le contrôle des chaines d’approvisionnement. Les produits en provenance de pays tiers seraient autorisés à entrer en Irlande du Nord s’ils sont destinés à ce marché seulement et sont clairement étiquetés comme tels. Ils devront également être fabriqués en Grande-Bretagne et suivre certains critères.

Des mesures d’allègement avaient déjà été accordées sur le mouvement des sous-produits d’animaux vivants, avec la suppression du re-marquage au cas où les produits franchiraient plusieurs fois la frontière.

L’assouplissement des règles serait garanti à la condition que la Grande-Bretagne applique intégralement le Protocole à d’autres égards, particulièrement en autorisant le partage automatique des données, avec un accès en temps réel aux bases de données commerciales. Cela devrait en effet permettre une certification électronique et un traitement rapide des données d’entrée et de sortie des denrées soumises aux SPS, une initiative que Londres paraissait prête à mettre en place.

Les propositions sont faites à travers des textes non législatifs. Elles avancent des idées et des suggestions avec l’espoir d’amener des discussions avec le Royaume-Uni pour parvenir à des solutions pratiques. Comme l’a expliqué Maros Sefcovic cette série de mesures a le potentiel suffisant pour changer les choses de façon tangible sur le terrain. Mais il faut noter que les propositions ne répondent pas à toutes les demandes des Britanniques et le « package » est encore vague sur la façon de réduire les contrôles. A partir du jeudi 21 octobre 2021, des représentants officiels des deux parties ont commencé à discuter à Londres des propositions de la Commission. Il est à craindre que l’Union Européenne, malgré les concessions importantes qu’elle a consenties, n’ait pas beaucoup de marge de manœuvre.

Le Taoiseach  (premier ministre irlandais) Micheal Martin[5] a accueilli ses propositions comme « une réponse sérieuse aux défis et aux inquiétudes qui ont été soulevés”. Il a ajouté que ces propositions exigeaient une réponse claire du Royaume-Uni, qui devrait être donnée rapidement. Le ministre des Affaires étrangères irlandais, Simon Coveney, les a décrites comme des propositions très avancées, qui répondent de façon complète aux vraies questions pratiques qui comptent le plus pour les habitants d’Irlande du Nord et, selon lui, le gouvernement du Royaume-Uni devrait engager des discussions avec la Commission européenne sur cet ensemble de propositions et œuvrer conjointement avec l’Union Européenne pour parvenir à une solution commune à la crise actuelle.

Johnson et Frost même combat ?

Les efforts de Maros Sefcovic ont été en partie occultés par la demande préalable, faite la veille par le Royaume-Uni, d’obtenir une réécriture du Protocole. Dans son discours du 12 octobre depuis l’Ambassade de Grande-Bretagne à Lisbonne, David Frost se livrait à une nouvelle offensive en proposant l’application d’un autre texte juridique pour remplacer le Protocole qui, selon lui, n’avait plus l’adhésion des Nord-irlandais. Il réitérait également sa menace d’activer l’article 16 pour suspendre l’Accord purement et simplement, sans susciter beaucoup d’écho à Bruxelles. Cet avertissement survenait huit jours après que le Royaume-Uni reportait une fois encore- sans cette fois fixer de délai- l’application des contrôles douaniers sur les marchandises acheminées en Irlande du Nord depuis la Grande-Bretagne.

L’article 16, invoqué par les Britanniques comme inévitable en cas de blocage persistant, est une clause de sauvegarde[6] qui autorise une des parties à prendre des mesures unilatérales « strictement nécessaires » au cas où le Protocole provoquerait « de sérieuses difficultés d’ordre économique, sociétal ou environnemental qui seraient susceptibles de durer ».  Il est également utilisable en cas de détournement des échanges commerciaux.

Si l’article ne précise pas les modalités de la procédure, on peut supposer que les responsables britanniques aient constaté avec inquiétude l’augmentation considérable des échanges entre l’Irlande du Nord et la République après le Brexit. En effet la valeur des marchandises importées en République d’Irlande depuis l’Irlande du Nord a bondi de 61% depuis le départ du Royaume-Uni de l’Union Européenne tandis que celle des exportations depuis la République à destination s’est accrue de 47%[7]. Ces chiffres sont à opposer à ceux des importations de la Grande Bretagne en République d’Irlande qui, elles, ont chuté d’un tiers depuis le Brexit tout comme les exportations vers la Grande-Bretagne qui ont diminué de 32%. Même si l’Irlande du Nord s’était déjà bien rapprochée, dans le domaine des échanges, de la République au cours des premières décennies du XXIème siècle, l’augmentation très importante du volume d’échanges transfrontaliers au détriment des échanges avec la Grande-Bretagne résulte pour partie des difficultés des sociétés nord-irlandaises à importer des produits de l’île voisine. Cette évolution va à l’encontre des desseins du Premier ministre qui entendait consolider son marché interne et surtout laisse entrevoir le renforcement de l’espace économique unifié pan-irlandais.

Mais il est aussi une question qui divise profondément Européens et Britanniques, c’est celle du rôle de la Cour de justice de l’Union européenne. David Frost, le ministre du Brexit, avait averti dans son discours de Lisbonne du 12 octobre 2021 que son gouvernement ne pourrait pas accepter des propositions qui permettraient à la Cour de conserver son rôle de contrôle des réglementations européennes appliquées à l’Irlande du Nord[8]. Un échange de tweets rageurs avait suivi avec le ministre des Affaires étrangères irlandais, Simon Coveney qui déclarait que priver la Cour Européenne de Justice de son rôle de gardienne du Protocole serait une barrière au progrès que l’UE ne saurait accepter.

Il s’agit en effet d’une ligne rouge pour Bruxelles dans la mesure où la Cour de justice sous-tend l’ordre juridique de l’Union Européenne et, de ce fait, est perçue comme un principe fondateur de l’Union et non comme un point sur lequel il soit possible de transiger. Lors d’une conférence de presse, le commissaire slovaque observait par ailleurs qu’elle n’avait été évoquée par la Grande-Bretagne comme un problème qu’en juillet 2021, bien après que le protocole a été agréé et est entré en application.

Des sources britanniques ont toutefois insisté sur le fait qu’elle constituait un élément intrinsèque du problème que pose le Protocole, décrit comme trop discrédité par la communauté unioniste pour être récupérable. Frost a lancé un avertissement selon lequel il pourrait avoir recours à l’article 16 qui suspendrait l’application du Protocole à moins que l’Union Européenne ne bouge de façon plus significative sur le sujet.

L’Irlande du Nord première victime du Brexit mais bénéficiaire du Protocole

Jusqu’à présent Irlande du Nord semble être la seule région du Royaume-Uni où il y ait une pénurie de produits alimentaires et d’essence à la pompe, à laquelle s’ajoutent des pénuries de personnel. La Commission européenne n’a pas voulu laisser le Royaume-Uni paraitre l’unique protecteur des intérêts de la population contre les assauts de l’Union Européenne. Le quatrième domaine des propositions de Maros Sefcovic porte précisément sur le rôle de l’Irlande du Nord dans le règlement des divers aspects du Protocole que la Commission souhaite renforcer. En permettant aux responsables politiques, aux fonctionnaires et aux différents acteurs de la société civile de pouvoir s’exprimer sur le fonctionnement du Protocole,  Bruxelles souhaite ainsi renforcer les liens entre l’Assemblée de Stormont et le Parlement européen. C’est au regard du Royaume-Uni le domaine le plus sensible politiquement car les avis divergent de façon marquée entre l’approche de Londres et celle de Bruxelles. Si les responsables européens considèrent crucial l’engagement de l’Irlande du Nord sur un sujet qui la concerne au premier chef, Londres juge qu’il s’agit d’un problème de politique interne au Royaume-Uni qui relève donc exclusivement du gouvernement britannique.

Il convient d’observer que le Protocole est favorable à l’Irlande du Nord à bien des égards. Outre la nouvelle marge de manœuvre suggérée par les propositions de la commission, il offre à la province un avantage réel à long terme en matière d’accès libre des marchandises aux deux économies, européenne et britannique. Les Nord-irlandais en sont conscients et sauraient difficilement accepter la perte de cet avantage suite à la querelle qui oppose Britanniques et Européens sur la juridiction de la Cour Européenne de justice.

Quelle stratégie pour le Royaume-Uni ?

David Frost, tout comme Boris Johnson, n’a pas été un brexiteur de la première heure. A la veille du referendum du 23 juin 2016, alors qu’il dirigeait l’association des producteurs de whisky écossais, il publiait un court article intitulé « le Royaume-Uni peut-il adhérer au libre-échange en dehors de l’Union Européenne ?[9] ». A la question : Y a-t-il des arrangements commerciaux qui puissent être aussi avantageux que ceux que procure l’appartenance à l’UE, sa réponse était non. Il se déclarait par ailleurs plus favorable à un Brexit soft sur le modèle norvégien et admettait que dans la mesure où le Royaume-Uni était demandeur ce serait à lui de faire des concessions.

 Il a depuis lors affiché une position intransigeante en se ralliant au Brexit dur revendiqué par Johnson. Il a également fait preuve d’une grande pugnacité pendant les négociations, tout en révélant sa méfiance et son hostilité envers les Européens. Partisan d’une renégociation du Protocole, déjà révisé par rapport à celui de l’Accord de 2018 signé par Theresa May, il a endossé sans difficulté le rôle du ‘Père fouettard’ qui menace les Européens de saborder le processus commercial en activant l’article 16, s’ils n’obtempèrent pas. Il a la pleine confiance de son Premier ministre qui partage la même approche en fustigeant le Protocole qu’il qualifie d’absurde parce qu’il crée effectivement une frontière en mer d’Irlande[10].

Il y a lieu de s’interroger sur la stratégie du Royaume-Uni, si toutefois il y en a une, quant aux objectifs poursuivis à plus ou moins long terme. S’il est évident qu’ils entendent tester la résistance et la détermination des Européens tout en s’efforçant d’arracher le maximum de concessions, on peut toutefois se demander, en réponse à la question posée  initialement sur l’emplacement de la frontière, si le Royaume-Uni n’a pas envisagé une autre réponse qu’il pourrait éventuellement avancer.

Selon l’ancien conseiller de Boris Johnson, Dominic Cummings, l’Union Européenne aurait pu se montrer disposée à placer une frontière maritime entre la République d’Irlande et le reste de l’Union Européenne pour protéger le marché unique. Il se déclarait convaincu que le Président français, Emmanuel Macron, aurait avancé cette solution si le Royaume-Uni refusait de procéder à des contrôles en Irlande du Nord. Cette troisième option, selon ses partisans, apaiserait les inquiétudes des unionistes à propos du Protocole et étendrait à la République les bénéfices commerciaux que l’Irlande du Nord est appelée à engranger. Cette idée a été reprise le 1er mars dernier par Mike Nesbitt, membre du Parti unioniste d’Ulster à l’Assemblée de Stormont. Le député irlandais du Fine Gael, Neale Richmond, s’est insurgé contre cette proposition en la jugeant grossière et mensongère. En plus de porter atteinte au marché unique qui englobe les 27, elle isolerait l’Irlande qui de fait ne serait plus un Etat membre à part entière.

Conclusion

Le Protocole nord-irlandais est fragilisé par un courant contestataire très virulent qui regroupe le gouvernement britannique et les unionistes nord-irlandais et risque de mettre à mal les institutions nord-irlandaises qui ont déjà connu de nombreuses crises et suspensions d’activité. L’Irlande du Nord est sans aucun doute une nation vulnérable aux chocs politiques et compte tenu de son histoire institutionnelle souvent chaotique, la province a plus que jamais besoin de stabilité et de sécurité.

Bruxelles a fait preuve de bonne volonté en consentant des allègements substantiels qui devraient faciliter l’application du Protocole mais a également assuré que le déclenchement de l’article 16 provoquerait des représailles. La montée d’une escalade déboucherait sur une nouvelle détérioration des relations entre l’UE et le RU et pourrait conduire à une guerre commerciale larvée avec des années d’instabilité politique et juridique.

Les tensions croissantes compromettent également les rapports entre le Royaume-Uni et son plus proche voisin la République d’Irlande dont les relations n’ont jamais été aussi mauvaises depuis l’époque de Margaret Thatcher et de son homologue irlandais Charley Haughey. Une des conséquences les plus graves de ces tensions a été, pendant les premiers mois de l’année 2021, la suspension des réunions du Conseil Ministériel Nord-Sud qui constitue une des pièces maitresses de l’Accord du Vendredi Saint.

Le Brexit a enfoncé un coin entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord et a relancé la dynamique de l’unité irlandaise. Comme le pensait Seamus Mallon[11], l’ancien adjoint de John Hume au parti travailliste et Social-démocrate, il est encore prématuré de vouloir précipiter un tel bouleversement. Selon lui, la fin de la partition serait le fait de la Grande-Bretagne qui finirait par se convaincre que la province ne lui est plus d’aucune utilité, et qu’elle constitue au contraire un fardeau.


[1] Le 13 août 2020, lors d’une visite en Irlande du Nord, il réitérait sa promesse selon laquelle les sociétés nord-irlandaises bénéficieraient d’un accès sans entraves aux marchés en Angleterre, en Ecosse et au Pays de Galles et ajoutait qu’il était important d’avoir le protocole d’Irlande du Nord qui garantit  que la région suive certaines règles européennes pour permettre la liberté de circulation des marchandises et des services à la frontière irlandaise. . ”Irish sea border ‘over my dead body’ says Johnson”, Belfast Telegraph, 13 août 2020.

[2] Boris Johnson vows to end ‘ludicrous barriers’ to post-brexit trade that he created, Mirror, 20 April 2021.

[3]  Northern Ireland Protocol : Implementation, grace periods and EU-UK extensions, 12 Octobre 2021. https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-9333/CBP-9333.pdf

[4] La désignation des marchandises identifiées nationales s’appliquerait aux aliments comme les saucisses et les pâtés de porc car il s’agit, selon Bruxelles, d’une question à portée symbolique pour Londres comme en atteste la querelle anglo-européenne  décrite comme « la guerre de la saucisse ».

[5] M. Martin a déclaré avoir été informé de la teneur des propositions  que M. Sefcovic l’avait informé en amont de la publication des propositions.

[6] Protocol on Ireland/ Northern Ireland Irelandhttps://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/840230/Revised_Protocol_to_the_Withdrawal_Agreement.pdf

[7] Central Statistics Office, Goods Exports and Imports August 2021,

[8] Dans le discours du 24 décembre 2020, où il déclarait que les Britanniques avaient conclu l’Accord « le plus important qui soit- d’une valeur de 660 milliards de livres », qui redonnait aux citoyens britanniques le contrôle de leurs lois et de leurs échanges,  Boris Johnson ne manquait pas de souligner que la juridiction de la Cour Européenne de justice ne s’appliquerait plus.

[9]   David Frost, Can the UK secure free trade outside the EU? In Britain votes leave : What happens next?, Portland, June 2016. https://issuu.com/portland_comms/docs/brexitbooklet_online_3_?e=7459321%2F36134988&#

[10] Sous le feu des critiques à l’occasion d’un débat houleux à la Chambre des Lords, où d’anciens responsables politiques ainsi que des diplomates, tous partis confondus, lui ont reproché d’avoir porté atteinte à la réputation de la Grande-Bretagne en voulant revenir sur un accord signé en 2020,  il s’est targué d’avoir réussi à obtenir que l’Union Européenne modifie ses lois à l’égard de l’Irlande du Nord.

[11] Seamus Mallon, A shared home place, Lilliput press, 2019.

La maladie chronique du Brexit : retour sur les tensions dans les secteurs de la pêche et du transport routier

par Aurélien Antoine

Avec la très relative accalmie des tensions entre les Européens et les Britanniques sur la question de l’application du protocole nord-irlandais et de la libre circulation de certaines denrées périssables, le Brexit a moins occupé la une des journaux continentaux durant l’été. Même le négociateur en chef de la task force, Michel Barnier, semble avoir fait du Brexit de l’histoire ancienne en n’étant plus tellement attaché aux principes qu’il avait constamment promus pendant quatre ans afin de faire échec au cherry picking britannique. Laissant cois nombre d’observateurs, il a en effet considéré que l’Union européenne et l’Europe des droits de l’Homme devaient être plus respectueuses de la souveraineté des États.

De l’autre côté de la Manche, le Brexit faisait bien moins le « buzz » dans les médias et les réseaux sociaux. Progressivement, l’application de l’accord de commerce et de coopération, parce qu’il n’emporte pas une crise majeure similaire à celle des années 2016-2019, a souvent relégué le Brexit aux analyses des pages intérieures des quotidiens.

Ce constat n’empêche pas que les conséquences de la sortie du Royaumme-Uni de l’UE reviennent avec force sur le devant de la scène de façon périodique. Les oppositions sur l’attribution des autorisations de pêche britanniques aux marins français et le problème de main-d’œuvre dans le secteur du transport routier en sont la preuve. Le Royaume-Uni actuel souffrirait d’une espèce de maladie chronique – le Brexit – dont les crises se révèlent épisodiques, confirmant une fois de plus que le choix fait en 2016 serait une erreur.

La réflexion se doit toutefois de rappeler des aspects parfois omis dans des comptes-rendus qui contribuent à effacer la grande complexité du Brexit et de ses conséquences. Les tensions sur la pêche et la crise de l’acheminement des carburants en donnent de bonnes illustrations.

1. Le retour du conflit sur les licences de pêche

Le 28 septembre, la ministre française chargée de la mer a explicitement regretté le choix du gouvernement dirigé par Boris Johnson de distribuer qu’un nombre restreint d’autorisations de pêche pour l’accès aux eaux territoriales britanniques. Le précieux sésame n’a été octroyé qu’à douze flottes de pêche alors que Paris a prétendu qu’elle en avait sollicité 87. Selon Annick Girardin, « c’est un nouveau refus des Britanniques de mettre en application les conditions de l’accord du Brexit malgré tout le travail entrepris ensemble », notamment avec le terrain d’entente trouvé sur le front des quotas de pêche en juin dernier.

Il est indéniable que le fait que Londres limite à environ 15 % les réponses positives définitives aux demandes françaises constitue un signe de mauvaise volonté qui s’ajoute à la précarité de la situation des pêcheurs dans les eaux des îles de Jersey et Guenersey[1], dans un contexte où la France et le Royaume-Uni entretiennent des relations pour le moins électriques. Priti Patel, la ministre de l’Intérieur du gouvernement dirigé par Boris Johnson, avait annoncé de mesures toujours plus restrictives face à l’immigration illégale entre les deux pays, accusant au passage les autorités françaises de faire preuve de laxisme. À l’occasion du contentieux portant sur les sous-marins australiens, le président de la République Emmanuel Macron et le ministre des Affaires étrangères, Jean-Yves Le Drian, ont tout fait pour insister sur le rôle accessoire des Britanniques : le premier en ne rappelant pas l’ambassadeur français à Londres et le second en qualifiant le Royaume-Uni de « cinquième roue du carrosse » dans l’AUKUS. Boris Johnson a marqué son agacement face aux Français par médias interposés en leur demandant de se ressaisir et de le laisser tranquille, lui qui, pourtant n’hésite pas à jouer la fibre francophobe de ses compatriotes avec une certaine hypocrisie dans la mesure où il a toujours souligné son attachement à un pays dont il parle la langue.

À chaque crise sur la pêche, la France menace donc le Royaume-Uni de mesures de rétorsion. Outre le sujet migratoire, ceux de la fourniture d’énergie et de l’accueil des étudiants britanniques sont mis sur la table pour faire pression sur le gouvernement dirigé par Boris Johnson. Ce remake des tensions du printemps 2021 se traduit aussi par un appel de l’Exécutif français à un soutien fort de l’UE. Pourtant, Bruxelles s’en tient à l’expression de regrets pour un dossier qui n’est pas la priorité des autres États membres et dont l’importance économique est relative malgré sa sensibilité pour l’Europe du Nord. Juridiquement, la position très ferme de la France qui insiste sur la violation de l’accord de commerce et de coopération ne saurait masquer les ambiguïtés du texte au sujet de la pêche.

Deux dispositions de l’ACC sont en l’espèce pertinentes et force est d’admettre qu’elles ne permettent pas de lier la partie octroyant les autorisations à de critères prédéterminés, complètement objectifs et précis. L’annexe FISH.4 du Protocole sur l’accès aux eaux, joint à l’ACC stipule en son article 1er qu’« une période d’adaptation est instituée » et « s’étend du 1 janvier 2021 au 30 juin 2026 ». Cette phase transitoire s’applique aux navires remplissant une condition simple a priori, définie à l’article 2, § 1 qui précise que l’on entend par “navire remplissant les conditions” un navire d’une partie qui a pêché dans la zone mentionnée dans la phrase précédente pendant au moins quatre ans entre 2012 et 2016, ou son remplacement direct ». La clarté du texte n’est qu’apparente. Rien n’est dit sur la durée et la nature de la pêche dans les eaux concernées. La lecture de la documentation du gouvernement britannique confirme que l’appréciation de l’activité d’un navire se fait sur le fondement des preuves de l’accès aux zones d’exploitation apportées par le demandeur (par la Commission au nom des États membres en ce qui concerne l’UE). Lesdites demandes sont examinées par une autorité administrative (United Kingdom Single Issuing Authority). Le principal moyen permettant l’évaluation de l’activité est un système officiel de suivi dont les navires doivent être équipés (Vessel Monitoring System, VMS)[2]. Si tel n’est pas le cas, l’administration s’en remet à tout mécanisme d’identification automatique ou de traçage homologué afin de déterminer les zones dans lesquelles le bateau s’est rendu. En outre, l’UKSIA prend en compte diverses informations commerciales relatant l’effectivité de la pêche (livres de pêche, ventes réalisées, etc.).

Ce bref aperçu des preuves exigées par l’administration britannique démontre qu’elle dispose d’une marge de manœuvre pour octroyer ou non une licence, ce que l’on retrouve plus explicitement à l’article FISH.10 de l’ACC qui concerne l’accès aux eaux du Bailliage de Guernesey, du Bailliage de Jersey et de l’île de Man. En vertu de la stipulation « chaque Partie autorise les navires de l’autre Partie à pêcher dans ses eaux en fonction de l’ampleur et de la nature réelles de l’activité de pêche »[2], ampleur et réalité qui sont évaluées finalement assez librement par l’État. Néanmoins, les Britanniques comme les Européens doivent agir en toute bonne foi en retenant des modalités objectives et point trop restrictives dans la délivrance des licences. L’examen des documents britanniques et des administrations anglo-normandes ne laisse pas entrevoir une véritable mauvaise foi de leur part sur ce dossier (add. : voir l’émission de France Culture, Le temps du débat et les éclaircissements de Gregory Guida).

La France n’a donc pas complètement raison lorsqu’elle avance une violation flagrante de l’ACC que le gouvernement du Royaume-Uni prétend justement respecter à la lettre. Ce point explique pourquoi Paris n’obtient pas une mobilisation forte de ses partenaires de l’UE. En revanche, les autorités britanniques font sans doute preuve d’une mauvaise foi qui empoisonne un peu plus des relations diplomatiques marquées du sceau de la défiance. Dès lors, les affrontements dans le dossier de la pêche ne trouveront d’issue que sur le terrain politique. Ajoutons que le jeu de ping-pong diplomatique entre les deux partenaires sur tel ou tel dossier (et dont la tonalité est parfois puérile) finit souvent par trouver une résolution ainsi que l’illustre la coopération en matière de défense.

2. Les enseignements de la pénurie de main-d’œuvre dans le secteur du transport routier

En étant contraint de recourir à l’armée pour acheminer les carburants aux stations-service, le gouvernement britannique s’en est remis à une solution d’urgence qui témoigne une fois de plus de son impréparation dans l’appréhension des conséquences du Brexit. Dans le secteur du transport routier, la forte dépendance des États d’Europe de l’Ouest à l’égard de leurs voisins de l’Est aurait dû conduire le gouvernement de Boris Johnson à anticiper un risque de pénurie de main-d’œuvre pourtant inévitable.

Depuis l’entrée en vigueur de l’ACC, la libre circulation des personnes entre l’Union européenne et le Royaume-Uni est soumise à de nouvelles restrictions, en particulier pour l’obtention de visas de travail. Les formalités administratives et les conditions plus drastiques d’accès à un titre de séjour ont eu un impact considérable dans les secteurs recourant à une main-d’œuvre dite « peu qualifiée » comme celle employée dans le transport routier[3]. Ce phénomène a été amplifié par l’Immigration Act de 2020 qui vise explicitement à attirer des travailleurs à haut potentiel ou ayant un niveau élevé de diplôme. Aveuglé par une politique migratoire populiste soutenue par Priti Patel, l’Exécutif a fait fi des analyses des spécialistes de l’économie britannique qui connaît, comme bon nombre de sociétés occidentales, une insuffisance de main-d’œuvre dans les activités pénibles. Or le nouveau régime de la résidence de longue durée outre-Manche est fondé sur un système à points qui défavorise une immigration indispensable au fonctionnement de l’économie. La crise britannique nous rappelle que l’instrumentalisation de l’immigration (voire « l’hystérisation » de cette problématique porteuse électoralement) conduit à oublier qu’elle est nécessaire et demeure un signe de bonne santé économique. Elle est aussi une marque d’ouverture sociétale et d’humanisme quand elle est bien gérée, c’est-à-dire lorsque les autorités publiques ne se limitent pas à une conception purement matérialiste de l’immigration qui ne serait qu’une variable d’ajustement pour satisfaire les besoins de main-d’œuvre de tel ou tel secteur.

Ce constat ne saurait conduire à juger les nouvelles règles migratoires comme l’unique responsable de la situation actuelle. La covid-19 a poussé certains travailleurs à rentrer dans leur pays d’origine, tandis que les apprentis chauffeurs routiers n’ont pas toujours eu la possibilité de passer leur permis « poids lourd ». Plusieurs États de l’UE sont d’ailleurs soumis aux mêmes tensions sur leur marché du travail.

Sur un autre terrain, le manque de chauffeurs routiers n’est pas qu’une leçon pour un gouvernement britannique qui, jour après jour, montre son incurie, voire son amateurisme dans la gestion du Brexit. La crise en cause est aussi riche d’enseignements pour l’UE qui promeut un libre circulation des travailleurs en Europe sans que soit pris en compte ses conséquences du point de vue de la concurrence sociale entre les États membres.

Malgré une réforme en 2018 tentant de limiter le dumping social entre les États membres, les progrès en la matière ont été imparfaits puisque seuls les salaires des travailleurs détachés furent concernés et non les cotisations sociales[4]. Quoi qu’il en soit du droit commun actuel, le secteur routier est resté exclu du dispositif[5].

Le Royaume-Uni a largement profité de ce déséquilibre inhérent à la législation de l’UE. Déjà au début des années 2000, le pays a dû faire face à l’insuffisance de bras dans plusieurs secteurs d’activité dont l’agriculture. Alors Premier ministre, Tony Blair avait fait en sorte d’attirer la main-d’œuvre d’Europe de l’Est en s’appuyant sur les règles communautaires. Un afflux massif d’immigrés en a résulté sans que des dispositifs d’accompagnement (politiques, sociaux et économiques, en particulier dans les régions les plus pauvres de l’Angleterre) n’aient été envisagés. À l’époque des débats sur le Brexit, l’ancien locataire du 10 Downing Street avait lui-même reconnu qu’il avait fait une erreur en se limitant à une vision purement économique de l’immigration à bas coût, empêchant par là même l’augmentation des salaires dans les secteurs concernés. Une part des citoyens britanniques victimes du dumping social a, malheureusement, a nourri une vive hostilité à l’égard d’immigrés sous-payés. Nous savons que c’est l’une des raisons majeures du vote en faveur du Brexit. Si ce sentiment xénophobe est odieux, les motifs qui l’ont nourri méritent d’être discutés. Les carences de l’Europe sociale en font partie, quand bien même l’UE a aidé plusieurs régions britanniques frappées par les crises industrielles à se relever et que le volet social de la construction communautaire existe (via le Charte sociale européenne notamment). Le statut particulier que l’UE et ses États membres (qui y ont aussi trouvé leur intérêt) ont consenti au Royaume-Uni sur le chapitre social lui a permis de poursuivre une politique de flexibilité du marché du travail, synonyme d’emploi précaire et de rémunération faible.

Le Brexit n’a pour l’heure pas conduit à une évolution générale favorable aux droits des salariés au Royaume-Uni, mais la pénurie de travailleurs dans le secteur routier a immédiatement obligé le gouvernement à proposer une revalorisation des traitements des chauffeurs, ce que plusieurs entrepreneurs avaient déjà fait comme l’a montré un reportage du Monde il y a quelques semaines. Si l’on devait se faire l’avocat du diable de l’UE, nous nous interrogerions sur le point de savoir si une telle option aurait été mise sur la table si les règles européennes avaient continué de prévaloir outre-Manche. Voilà, une fois de plus, révélés tous les paradoxes du Brexit. Il affaiblit l’économie du Royaume-Uni et rend incontestablement plus difficile la vie de ses citoyens, mais elle impose aussi de se poser de bonnes questions sur les insuffisances de l’UE, en l’espèce la rémunération des travailleurs peu qualifiés et le nivellement par le bas des exigences sociales.


[1] Comme le rappelle le quotidien Le Monde avec l’AFP de « nombreuses licences provisoires » ont éxpiré le 30 septembre. « Dans un geste d’apaisement, le gouvernement de Jersey (…) a annoncé, vendredi, qu’il octroierait des autorisations à des bateaux de l’UE. Il renouvellera également des licences provisoires qui expirent dans quarante-huit heures, jusqu’au 31 janvier 2022, pour ceux qui peinent à rassembler les justificatifs demandés (…). De son côté, Guernesey renouvelle de mois en mois les licences provisoires. Au total, Paris attend encore des réponses pour 169 demandes d’autorisations définitives à Jersey, et 168 à Guernesey. »

[2] Système dont les petits chalutiers ne disposent pas forcément en raison d’une pêche plus limitée.

[3] L’article se poursuit ainsi « dont il peut être démontré qu’elle a été exercée au cours de la période débutant le 1er  février 2017 et se terminant le 31 janvier 2020 par des navires éligibles de l’autre Partie dans ses eaux et selon les dispositions du traité existantes au 31 janvier 2020. »

[4] Les postes qualifiés dans plusieurs branches sont aussi touchés, comme dans l’agroalimentaire, phénomène qui touche l’ensemble des États européens.

[5] Directive 96/71/CE du 16 décembre 1996 concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services, modifiée par la Directive (UE) 2018/957 du 28 juin 2018

[6] Directive (UE) 2020/1057 du 15 juillet 2020 établissant des règles spécifiques en ce qui concerne la directive 96/71/CE et la directive 2014/67/UE pour le détachement de conducteurs dans le secteur du transport routier et modifiant la directive 2006/22/CE quant aux exigences en matière de contrôle et le règlement (UE) 1024/2012.

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