Archives par mot-clé : Budget

So What ? n° 35

Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la première lettre d’information de l’Observatoire du Brexit de 2025, la main tendue de l’Union européenne au Royaume-Uni, la poursuite des réformes sociales et institutionnelles voulues par le gouvernement travailliste et le lancement de nouveaux projets d’infrastructure.

So What n° 35

So What ? n° 34

Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la dernière lettre d’information de l’Observatoire du Brexit de 2024, une rétrospective politico-juridique de l’année passée et un aperçu des défis qui se profilent avec 2025 : poursuite du processus d’autonomisation du droit britannique post-Brexit, transformations politiques et achèvement des réformes entamées par le gouvernement travailliste.

So What n° 34

So What ? n° 33

Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit de novembre 2024, l’ambivalence de la politique européenne du gouvernement de Keir Starmer, une présentation de la nouvelle leader du parti Conservateur, Kemi Badenoch, et la discussion et le vote du budget 2025 ainsi que du private member’s bill sur la fin de vie.

So What n° 33

Le premier budget travailliste depuis 15 ans : entre rupture et prudence

Par Alexandre Guigue, Professeur de droit public, Directeur du Centre de recherche en droit Antoine Favre de l’Université Savoie Mont-Blanc et Membre de la Chaire Droit et politique comparés – Université Jean Monnet Saint-Étienne

Le 30 octobre 2024, le nouveau Chancelier de l’Échiquier, Rachel Reeves, a présenté le premier budget du nouveau gouvernement travailliste depuis la victoire obtenue lors des élections du 4 juillet 2024, et le premier budget présenté par une femme dans l’histoire du pays. Le dernier Chancelier travailliste qui s’était présenté à la presse avec la fameuse mallette de cuir rouge était Alistair Darling, le 24 mars 2010, quelques semaines après la défaite électorale qui a conduit à la mise en place du gouvernement de coalition dirigé par David Cameron[1].

Le budget de Rachel Reeves était très attendu. Une des raisons est la révélation d’une situation budgétaire dégradée que les travaillistes ont accusé les conservateurs d’avoir cachée. Une fois n’est pas coutume, les finances publiques présentent en ce mois d’automne une parenté troublante en France et au Royaume-Uni. Alors que les yeux sont braqués sur le Palais Bourbon pour suivre le marathon budgétaire français, la situation britannique mérite tout autant l’attention.

Le discours de Rachel Reeves s’inscrit en rupture avec la politique conservatrice de Rishi Sunak et le nouveau Chancelier n’a pas mâché ses mots pour fustiger l’administration du pays par les tories. De manière très symbolique, elle revient en grande partie sur le programme levelling-up qui était au centre du projet économique du précédent pensionnaire du 10 Downing Street, en annulant pour 100 millions de livres sterling de projets, au motif de leur absence de financement. Tout n’est, cependant, pas remis en cause. Les projets principaux du levelling-up recevront le financement prévu de 1 milliard de livres sterling pour 2024-2025 et les « fonds de prospérité partagée » (shared prosperity funds) ne sont finalement que réduits[2].

Comme attendu d’un gouvernement « à gauche », les dépenses publiques augmentent fortement et sont compensées par une hausse record de la fiscalité et du recours à l’emprunt (pour financer des dépenses d’investissement), ce qui s’inscrit en rupture avec la politique des tories. Mais l’ensemble reste un peu prudent en raison d’une conjoncture économique difficile. Ainsi, l’OBR ne prévoit qu’un effet limité des nouvelles dépenses d’investissement sur le PIB du pays. Pour justifier de ne pas aller plus loin, Rachel Reeves s’est montrée très véhémente au sujet de la situation financière laissée par les tories, mentionnant à six reprises le « trou noir » de 22 milliards dont elle aurait hérité (1.). En l’absence de règles financières codifiées, le discours est aussi l’occasion d’annoncer de nouvelles règles budgétaires. L’occasion a été saisie pour réformer l’objectif d’équilibre du budget et des comptes publics (2.). Systématisé en 1997 par le gouvernement de Tony Blair, le dispositif de programmation pluriannuel des dépenses, les spending reviews, est réformé (3.). Résolument à gauche, le gouvernement assume ses annonces de dépenses nouvelles (4.), en partie compensées par des modifications à la fiscalité (5.).

1. L’héritage d’un « trou noir » budgétaire

Lors de son discours, à de multiples reprises, le nouveau Chancelier a fait référence au « trou noir » dans les finances publiques dont le nouveau gouvernement aurait hérité et qu’elle a elle-même révélé au mois de juillet, alors qu’elle était chargée des finances pour le compte du « Cabinet fantôme ». Cette rhétorique rappelle le catastrophisme financier qui est souvent brandi pour incriminer les adversaires politiques. L’on se souvient du vocabulaire employé par le Chancelier George Osborne au sujet de l’état des finances laissé par le gouvernement de Gordon Brown en 2010, de la prédiction d’une catastrophe financière pour l’Écosse en cas d’indépendance lors de la campagne référendaire ou encore du même argument reposant sur des chiffres tronqués au sujet du risque financier d’une sortie de l’Union européenne en amont de la campagne référendaire de 2016. Sans doute critiquable[3], cette rhétorique, que l’on a retrouvée dans la bouche de Michel Barnier peu après sa nomination en qualité de Premier ministre en France, est récurrente en cas d’alternance au pouvoir et annonce généralement des mesures budgétaires difficiles. À Londres comme à Paris, l’ampleur des « trous noirs » et, surtout, l’identification de leurs causes font débat. Le parti tory rejette catégoriquement le chiffre avancé et la foire d’empoigne reprend comme la Chambre des Communes y est habituée.

Le 5 novembre 2024, le chairman du Bureau pour la responsabilité budgétaire (Office for Budget Responsibility, OBR), Richard Hughes, a révélé que le Trésor britannique n’avait pas informé l’institution budgétaire indépendante d’un excédent de dépenses publiques de 9,5 milliards de livres sterling au moment du discours sur le budget de printemps, donné le 6 mars 2024. Il a expliqué que les prévisions budgétaires de l’OBR auraient été matériellement différentes au printemps. Pour le nouveau Chancelier, le montant de 22 milliards comporte les 9,5 milliards identifiés par l’OBR, mais aussi 7 milliards de projets de dépenses décidés avant le budget de mars 2024, et encore 5,6 milliards entre mars et juillet 2024, principalement constitué d’augmentations de salaires dans le secteur public. Les travaillistes ont repris le montant de 22 milliards d’un audit du Trésor britannique publié à la fin du mois de juillet dans lequel le Trésor annonce un excédent de dépenses des ministères de 21,9 milliards de livres sterling par rapport au plafond de dépenses qui avait été fixé lors du budget de printemps[4]. L’excédent se compose de hausses de salaire dans la fonction publique, de dépassement de crédit dans certains domaines comme le système d’asile (le montant qui avoisine 6,4 milliards n’était pas inscrit dans le budget du Home Office, car cela aurait augmenté le niveau des dépenses du ministère ; il l’était sur les réserves du Trésor, ce qui pose un problème de transparence[5]), de coûts induits par la hausse de l’inflation et de l’aide militaire à l’Ukraine. L’OBR aurait dû en être informé, et cette absence a nui à son travail. Les révélations du Trésor britannique sont intervenues quelques semaines après les élections législatives, après l’alternance donc.

Si les observateurs s’accordent à dire que les travaillistes ont découvert une mauvaise situation budgétaire à leur arrivée, le montant de 22 milliards est contesté, notamment parce que l’excédent de dépenses d’un montant de 5,6 milliards de livres sterling entre mars et juillet 2024 couvre un mois entier de gouvernement travailliste (le mois de juillet) au cours duquel des augmentations de salaire ont été opérées. Il reste que la situation budgétaire offre au gouvernement travailliste un argument politique pour justifier des mesures difficiles. Celles-ci sont d’autant nécessaires que l’OBR prévoit une croissance de 1,1 % en 2024, de 2 % en 2025 et de 1,8 % en 2026. Il envisage également une inflation de 2,5 % en 2024, de 2,6 % en 2025 et de 2,3 % en 2026.

2. L’annonce de nouvelles règles budgétaires

Le Royaume-Uni ne dispose ni d’une constitution codifiée ni d’une loi organique relative aux finances publiques. Il en résulte qu’au Royaume-Uni un discours sur le budget porte à la fois sur ce qui relève ailleurs du périmètre d’une loi de finances (et si l’on compare avec la France aussi d’une loi de financement de la Sécurité sociale, d’une loi de financement des autorités locales et de diverses lois de programmation) et sur les règles touchant au système budgétaire et financier lui-même. C’est ainsi que le Chancelier de l’Échiquier a annoncé des modifications des règles budgétaires qui auraient leur place, dans un pays de droit écrit, dans une loi organique. Les nouvelles règles ont surtout pour objectif d’aider le gouvernement dans ses efforts en matière d’équilibre budgétaire. Elles sont la neuvième réforme de cette nature en 16 ans, selon les calculs de l’Institute for Governement qui considère que les changements annoncés sont bienvenus[6]. La première nouveauté concerne le cadre temporel de l’équilibre budgétaire qui sera ramené à trois ans contre cinq ans précédemment, avec un objectif d’excédent en 2029-2030, apprécié sur la base d’une fourchette et non d’un objectif fixe (a.). La deuxième porte sur la modification du critère choisi pour apprécier la dette du secteur public, avec un objectif de baisse en pourcentage du PIB d’ici 2029-2030 (b.).

a) La fixation d’un objectif d’équilibre budgétaire ramené à trois ans, avec un objectif d’excédent en 2029-2030 et une appréciation à partir d’une fourchette et non plus d’un objectif fixe (stability rule).

Sous le gouvernement conservateur, Jeremy Hunt poursuivait l’objectif d’un maintien de l’emprunt public en dessous de 3 % du PIB. Conformément à l’une de ses promesses électorales, le parti travailliste souhaite désormais distinguer entre l’emprunt pour investir et l’emprunt pour financer les dépenses courantes, avec un objectif de réserver l’emprunt aux seuls investissements. Le reproche formulé par les travaillistes à la règle antérieure est qu’elle conduisait les gouvernements à opérer des coupes dans les dépenses d’investissement en cas de recettes faibles, sans que le public s’en rende compte avant des années. Dans la Charte pour la responsabilité budgétaire préparée par le nouveau gouvernement, l’objectif est inscrit d’obtenir un budget excédentaire en 2029-2030, avec des budgets ensuite à l’équilibre ou en léger excédent (règle de stabilité, stability rule). Son objectif immédiat d’équilibre est finalement classique , c’est-à-dire à cinq ans, comme sous le gouvernement précédent. Mais, à partir de l’année 2026-2027, l’objectif d’équilibre devra être progressivement ramené à trois ans, c’est-à-dire qu’il devra être atteint lors de la troisième année de la période de prévision budgétaire qui reste d’une durée de cinq ans, comme le prévoit le mandat de l’OBR. Le problème des objectifs à cinq ans, dont la logique était de coïncider avec la période de prévision, est la facilité qui en résulte pour un gouvernement de présenter des objectifs d’équilibre dont l’horizon est assuré par des engagements fantaisistes en matière de fiscalité et de dépenses. L’Institute for Government donne l’exemple du gouvernement sortant qui promettait un respect de la trajectoire budgétaire fixée grâce à une augmentation importante des taxes sur le carburant sur les trois dernières années de la période de cinq ans, combinée à une augmentation très contenue des dépenses des ministères. Pour le think tank, en ramenant la période à trois ans et en obligeant le gouvernement à produire des prévisions de dépenses détaillées, le risque d’une telle manipulation budgétaire se trouve réduit[7].

Alors que les gouvernements avaient pour habitude de déterminer des objectifs fixes en matière d’équilibre budgétaire, le nouveau gouvernement propose une appréciation à partir d’une fourchette allant de -0,5 % à +0,5 % du PIB. Cette appréciation élargie est censée éviter au gouvernement de devoir faire des ajustements budgétaires en cours d’année et lui permettre ainsi de se tenir à un seul temps fort par année, celui du discours sur le budget d’automne. Cela doit aussi l’inciter à ne pas faire des annonces nouvelles sur la seule base d’un frémissement dans le sens d’une amélioration ou d’une dégradation de la conjoncture économique.

b) Le choix d’un critère plus large pour apprécier la dette du secteur public, avec un objectif de baisse en pourcentage du PIB d’ici 2029-2030 (investment rule).

L’objectif d’équilibre à trois ans portera à la fois sur l’équilibre budgétaire annuel et sur la notion plus large d’équilibre qui repose sur l’état des obligations financières nettes de l’ensemble des administrations publiques (Public sector financial liabilities, PSNFL). Rachel Reeves introduit ici une petite nouveauté puisque l’appréciation du PSNFL remplace l’ancienne définition de la dette publique (les administrations publiques, à l’exclusion de la Banque d’Angleterre, Public sector net debt excluding the Bank of England, PSND ex BoE). La nouvelle notion recouvre ainsi des actifs financiers comme des participations au capital et des prêts ou encore le remboursement futur de prêts étudiants, ainsi que des obligations financières comme le financement assuré de pensions de retraite[8]. Le nouveau critère ne se substitue pas complètement aux autres critères auxquels l’OBR devra toujours avoir recours pour analyser la soutenabilité budgétaire. Outre le PSND ex BoE et le PSNFL, il analysera, dans ses rapports, la dette nette du secteur public (PSND), la valeur nette du secteur public (Public sector net worth, PSNW), la dette brute du gouvernement (General government gross debt, GGGD), les charges de la dette nette exprimées en pourcentage du PIB et en pourcentage des recettes du secteur public (Net debt interest costs as a percentage of gross domestic product and as a percentage of public sector receipts) et le besoin net de trésorerie du gouvernement central (Central government net cash requirement)[9].

Comme pour l’équilibre du budget, Rachel Reeves s’engage à une diminution du PSNFL en pourcentage du PIB d’ici 2029-2030, avec une baisse qui se poursuit dans la troisième année de chaque période de prévision budgétaire (règle d’investissement, investment rule).

Pour l’Institute for Government, il sera important que le nouveau gouvernement tienne sa promesse de transparence budgétaire en raison des quelques risques de manipulation que le nouveau critère est susceptible d’engendrer, notamment le type d’engagements financiers qui pourrait être choisi (obligations ou actifs concrets) dans un objectif purement comptable, par exemple[10].

3. La réforme du système du spending review (programmation pluriannuelle de dépenses)

Depuis 1997 et l’arrivée au pouvoir du gouvernement de Tony Blair, les plafonds des dépenses publiques sont annoncées dans le cadre de spending reviews pour une durée de trois ans. Le dépassement du cadre annuel et une déclinaison des dépenses par objets permettent aux ministères de se projeter et d’organiser leurs dépenses. L’histoire des spending reviews depuis 1997 révèle la grande souplesse du dispositif. Alors que les trois premiers ont eu une portée de trois ans, les suivants ont eu des durées plus variables et ont souvent été modifiés avant leur terme. Pire, en 2013 et en 2019, deux spendings reviews n’ont eu qu’une durée d’un an, vidant le dispositif de son intérêt puisqu’il a toujours été conçu pour avoir une portée pluriannuelle[11].

Une fois encore, ce sont les travaillistes qui sont à l’initiative d’une réforme. Le nouveau système oblige à la tenue d’un spending review toutes les deux années civiles. Chaque spending review doit prévoir les plafonds des dépenses des ministères pour une durée d’un minimum de trois années. Ces trois années doivent s’inscrire dans la période de prévision à cinq ans du mandat de l’OBR. Enfin, le spending review et les documents qui l’accompagnent doivent être transmis à la Commission du Trésor de la Chambre des Communes dont le rôle de contrôleur est renforcé.

Le nouveau système est inscrit dans le projet de Charte pour la responsabilité budgétaire que le gouvernement entend soumettre au vote du Parlement[12]. Créée par la loi sur la responsabilité budgétaire et l’audit national de 2011 (Budget Responsibility and National Audit Act 2011), cette Charte décline les objectifs de politiques budgétaires du gouvernement et les moyens mis en œuvre pour les atteindre. Elle doit être votée par le Parlement. Si la Charte peut faire l’objet de modifications ultérieures, son adoption par résolution lui donne une valeur législative qui engage le gouvernement.

4. Les nouvelles annonces en matière de dépenses

Le gouvernement travailliste a décidé d’une augmentation importante des dépenses publiques, de 69,5 milliards de livres sterling par an après l’année 2024-2025 (soit 2,2 % du PIB). En 2024-2025, le niveau des dépenses publiques sera supérieur de 4,8 % par rapport à son niveau de 2023-2024. Pour un tiers, l’augmentation porte sur des dépenses d’investissement et pour deux tiers sur des dépenses courantes. Si l’emprunt augmente finalement de 21 milliards de livres sterling en 2024-2025 par rapport aux prévisions de l’OBR publiées en mars, il doit, cependant, diminuer progressivement dans les années suivantes, jusqu’à 2028-2029, même si son niveau restera supérieur de 28 milliards de livres sterling en moyenne par an par rapport aux prévisions. La différence entre l’augmentation de dépenses et le niveau de l’emprunt est compensée par l’augmentation des recettes fiscales.

Si le programme levelling-up du précédent gouvernement est largement revu, Rachel Reeves a maintenu le financement de certains projets du programme levelling-up des conservateurs pour éviter une rupture trop brutale. Comme ils l’avaient promis de longue date, les travaillistes ont orienté des efforts significatifs vers le système national de santé, le National Health System (NHS). Celui-ci bénéficie d’une augmentation de son budget en Angleterre de 4,7 % en termes réels en 2024, avant des hausses plus mesurées pour les années suivantes. En raison du contexte international, le budget de la défense bénéficie doit augmenter de 2,9 milliards de livres sterling en 2025. À l’inverse, le gouvernement a décidé de diminuer le budget du Home Office, ministère de l’Intérieur, de 3,1 % en termes réels dès 2024, puis de 3,3 % en 2025 au motif des économies réalisées dans le cadre du dispositif d’asile. Dans un geste à l’égard des autorités locales, le gouvernement a décidé d’un transfert de 1,3 milliard de livres sterling supplémentaires.

Une autre dépense remarquée concerne l’indemnisation des victimes de transfusion de sang contaminé par le VIH et l’hépatite C. Une enquête publique lancée par Theresa May le 11 juillet 2017 avait révélé que plus de 30000 personnes avaient été contaminées dans les années 1970 et 1980[13]. Le gouvernement a prévu 11,8 milliards de livres sterling d’indemnisation pour les années 2024-2025 à 2029-2030. Le gouvernement a aussi annoncé 1,8 milliard pour les années 2024-2025 à 2026-2027 pour indemniser les victimes d’un autre scandale : celui des sous-guichets du Post Office. Plusieurs commissions de la Chambre des Communes se sont penchées sur l’avenir du Post Office et sur le scandale qui a vu des milliers d’agents des postes accusés à tort de diverses infractions. Entre 1995 et 2015, plus de 900 agents ont été condamnés pour vol, fraude ou erreur comptable, alors que les problèmes constatés étaient en réalité causés par des défauts du logiciel comptable Horizon. Certains agents avaient même couvert avec leurs propres deniers les manques qu’ils avaient trouvés dans les comptes. Les conséquences financières et sociales sur les agents concernés et leurs familles ont été considérables. Le fiasco judiciaire a été qualifié par Rishi Sunak de l’un des plus grands scandales judiciaires de l’histoire britannique[14].

Le gouvernement a annoncé renoncer aux 50 % de tout excédent de la valeur du régime de retraite des mineurs (Minors Pension Scheme, MPS) qui lui revenaient au titre d’un accord qu’il avait conclu avec les administrateurs du MPS lors de la privatisation de British Coal en 1994. Dans cet accord, le gouvernement s’était engagé à ce que les mineurs reçoivent ce qui leur était dû jusqu’à la date de la privatisation et que ces bénéfices augmenteraient avec l’inflation. En contrepartie, il devait percevoir 50 % de tout excédent de la valeur du régime, tant que ces fonds n’étaient pas nécessaires pour maintenir les pensions.

Rachel Reeves a aussi annoncé la réduction de la portée du dispositif Right to buy qui offrait aux locataires de logements sociaux de larges rabais pour acheter leur logement. Pour 2025-2026, la dotation du programme pour des « logements abordables » (Affordable Homes Programme) sera abondée de 500 millions de livres sterling. Il est aussi prévu que les autorités locales puissent conserver les recettes tirées des ventes. Le Chancelier a aussi annoncé 500 millions de livres sterling pour réparer les trous dans les chaussées en Angleterre.

Dans l’ensemble, les augmentations de dépenses pour les deux années à venir concernent presque tous les ministères, en particulier les autorités locales, la sécurité et la transition énergétiques, la Sécurité sociale, l’éducation, la justice, et la science, l’innovation et la technologie. Des économies sont envisagées pour l’administration du Cabinet, le Home Office et le secteur de la culture, des médias et du sport. De la même manière, les dépenses d’investissement augmentent pour la plupart des ministères, avec une moyenne de 2,5 % du PIB sur les cinq prochaines années.

Ces augmentations de dépenses décidées pour l’Angleterre entraînent des augmentations corrélatives des dépenses des autorités dévolues par l’application de la formule de Barnett[15] : 3,4 milliards en plus pour l’Écosse, 1,7 milliard de plus pour le pays de Galles et 1,5 milliard de plus pour l’Irlande du Nord.

5. Les annonces fiscales

Pour augmenter le financement du NHS et des autres services publics concernés par des hausses, Rachel Reeves a annoncé des recettes fiscales supplémentaires de 36,2 milliards de livres sterling en moyenne par an, ce qui représente un peu plus de 1 % du PIB et la plus grande hausse sur les 50 dernières années. Pour les présenter, nous reprenons à peu près l’ordre suivi par le rapport que le Centre de documentation de la Chambre des Communes a consacré à la question[16].

  • La fiscalité des personnes physiques

Les taux de l’impôt sur le revenu restent inchangés, mais les seuils des tranches seront indexés sur l’inflation après 2028. Les taux des cotisations à l’assurance nationale versées par les salariés et les taux de TVA restent inchangés. Les taux d’imposition sur les bénéfices tirés de la vente de biens immobiliers restent également inchangés.

La première nouveauté porte sur l’augmentation, à partir du 30 octobre 2024, des principaux taux de l’impôt sur les gains en capital (impôt portant sur les bénéfices provenant de la vente d’actifs) : le taux le plus bas passera de 10 à 18 % et le taux le plus élevé de 20 à 24 %. Elle s’accompagne de l’augmentation du taux fixe applicable aux revenus issus de cessions d’actifs d’entreprise (Business Asset Disposal Relief, BADR) ou de ventes de parts dans certaines entreprises (Investor’s Relief, IR), de 10 % à 14 % à compter du 6 avril 2025[17], puis de 14 à 18 % à compter du 6 avril 2026. En 2029-2030, ces mesures sont censées rapporter 2,5 milliards de livres sterling. Comme il l’avait promis, le gouvernement a aussi décidé d’en finir avec ce qu’il considérait comme une anomalie : la fiscalité des bénéfices réalisés par les commandités des fonds de capital-investissement, de capital-risque et de fonds spéculatifs. Le taux applicable passe à 32 %. À compter de 2026-2027, ils seront considérés comme des bénéfices commerciaux, avec application d’un taux réduit.

Une deuxième nouveauté porte sur la fiscalité des personnes dont le domicile se situe en dehors du Royaume-Uni. Auparavant, les revenus obtenus à l’étranger pouvaient échapper à l’impôt britannique. Ce système sera remplacé en avril 2025 par un dispositif basé sur la résidence. Toute personne résidant au Royaume-Uni pendant plus de quatre ans devra verser l’impôt sur ses revenus étrangers, peu importe le lieu de son domicile.

Une série de nouveautés porte, enfin, sur les droits de succession. À partir du 6 avril 2027, ils s’appliqueront aux sommes découlant de pensions de retraite qui sont transférables en cas de décès, avec des recettes attendues de 1,5 milliard de livres sterling par an d’ici 2029-2030. Des modifications sont apportées aux allègements de droits dont bénéficient les propriétés agricoles et les biens professionnels. L’abattement est modulé en fonction de la valeur des biens. Enfin, le gel des taux zéro des droits de succession est prolongé de deux ans, jusqu’à 2029-2030 (mais les sommes en bénéficiant qui n’ont pas été utilisées seront imposables à compter de 2027).

  • La fiscalité des entreprises

Le taux principal de l’impôt sur les sociétés (corporation tax) reste à 25 % jusqu’aux prochaines élections législatives.

Plusieurs changements sont apportés aux cotisations à l’assurance nationale versées par les employeurs à compter d’avril 2025. Le taux principal passe de 13,8  à 15 %. Le niveau de la tranche principale au-delà de laquelle des cotisations doivent être versées baisse de 9100 à 5000 livres sterling. Après le 5 avril 2028, le niveau augmentera en fonction de l’indice des prix à la consommation. Les allocations pour l’emploi qui permettent de diminuer les cotisations sont augmentées et étendues à d’autres catégories d’employeurs (plus seulement réservées aux petits employeurs). Comme le rappelle le Centre de documentation de la Chambre des Communes, l’OBR a mis en garde contre les bénéfices attendus de ces mesures en raison des comportements variables qu’ils pourraient induire chez les employeurs[18].

À compter du 1er janvier 2025, les écoles privées devront s’acquitter du taux de 20 % de TVA sur les frais d’inscription et ne bénéficieront plus de l’allègement de la taxe professionnelle prévu pour les œuvres de bienfaisance (avril 2025).

En matière de taxe professionnelle (business rates), le gouvernement a annoncé un allègement de 40 % pour les secteurs du commerce de détail, de l’hôtellerie et des loisirs jusqu’à un plafond de 110000 livres sterling par entreprise. Les autorités locales bénéficiant d’un contrat de dévolution en 2025-2026 pourront bénéficier d’une part plus importante du produit de la taxe professionnelle. Cela concerne l’Autorité du Grand Londres, l’Autorité combinée de la région urbaine de Liverpool, l’Autorité combinée de l’ouest de l’Angleterre et le Conseil de Cornouailles[19]. La valeur pour calculer le taux de taxe professionnelle applicable aux petites entreprises d’Angleterre est gelée pour 2025-2026.

Le taux applicable aux bénéfices réalisés par les gestionnaires de fonds d’investissement privés passent de 28 % à 32 %. Enfin, la taxe sur les bénéfices réalisés en matière énergétique (Energy Profits Levy), qui avait été créée en mai 2022, est maintenue pour une année supplémentaire, jusqu’à 2029-2030.

  • La fiscalité du transport et des carburants

Les taux des droits dus par les propriétaires de voitures sont modifiés pour accentuer la différence entre les voitures à zéro émission, les voitures hybrides et les voitures thermiques (ces dernières sont fortement pénalisées). Les droits sur le carburant sont gelés pour l’année 2025-2026, avec le maintien de la baisse de 5 pence décidée par les conservateurs jusqu’en avril 2026 au lien de 2025. Les droits ne sont pas indexés sur l’inflation. Plusieurs augmentations de taux ont été décidées en matière de droits sur les trajets aériens (air passenger duty) à partir de 2026 (2 livres pour les trajets courts et 12 livres sterling pour les vols long-courriers). La plus notable est l’augmentation de 50 % applicables aux trajets des grands jets privés.

  • La fiscalité immobilière

À compter du 31 octobre 2024, les taux les plus élevés des droits de mutation applicables aux résidences secondaires ou pour les biens acquis par des entreprises passent de 3 à 5 % (en Angleterre et en Irlande du Nord). Le taux unique applicable aux acquisitions par des entreprises est aussi augmenté de 15 à 17 % pour les biens d’une valeur supérieure à 500000 livres sterling.

Le seuil à partir duquel des acquéreurs de logements doivent s’acquitter de ces droits baisse de 250000 à 125000 livres sterling à compter d’avril 2025. Il en va de même du montant à partir duquel des primo-accédants s’acquittent de ces droits (de 425000 à 300000 livres sterling).

  • La fiscalité des boissons et du tabac.

Le gouvernement a annoncé le prélèvement d’une nouvelle taxe à taux unique (2,2 livres sterling pour 100 ml) sur tous les produits de vapotage, peu importe la présence ou non de tabac, à compter du 1er octobre 2026. La taxe sur le tabac doit augmenter de 2 % au-dessus du niveau de l’inflation et de 10 % au-dessus de ce niveau pour les cigarettes roulées.

Les taxes sur les boissons alcoolisées, à l’exclusion des boissons à la pression, augmentent par la mesure de l’inflation la plus élevée tandis que les taxes sur les boissons alcoolisées à la pression sont diminuées de 1,7 % à compter du 1er février 2025, ce qui est de nature à favoriser les « pubs ».

Le gouvernement envisage, par ailleurs, de revoir les seuils pour la taxe sur le sucre et sur les sodas et de supprimer l’exemption dont bénéficient les boissons lactées.

Quelques autres annonces méritent d’être signalées. Le salaire minimum pour les personnes de plus de 21 ans passe de 11,44 à 12,21 livres sterling à compter d’avril 2025. Pour les 18-20 ans, le montant passe de 8,60 à 10 livres sterling avec l’objectif à terme d’atteindre un taux unique pour les adultes. Les anciennes et les nouvelles pensions de retraite vont augmenter de 4,1 % en 2025 en raison d’un dispositif de « verrouillage triple » (triple lock) : les pensions augmentent soit de 2,5 %, soit du niveau de l’inflation (s’il est plus élevé), soit du niveau de l’augmentation des salaires (si c’est le niveau le plus élevé).

Enfin, le gouvernement s’est engagé à financer les travaux nécessaires pour relier la ligne à haute vitesse HS2) à la station de Euston, au centre de Londres.

En conclusion, le gouvernement de Rachel Reeves correspond à l’idée que les observateurs pouvaient s’en faire ces derniers mois. Le nouveau budget marque une rupture avec la politique conservatrice avec une logique de nouvelles dépenses et d’augmentation des recettes attendues de la fiscalité. Mais la politique budgétaire du nouveau gouvernement est aussi très prudente tant en raison de la situation financière dégradée dont il a hérité que de prévisions économiques moroses qui n’incitent pas à l’extravagance. Il faut aussi se rappeler que, si l’austérité était à l’agenda du gouvernement de coalition de David Cameron et qu’elle a été durement ressentie, en particulier par les autorités locales, la direction du pays par Boris Johnson avait rebattu les cartes en matière de politique économique, parce qu’il avait dû faire face à la crise sanitaire et à ses conséquences budgétaires inévitables. Ce qui est certain est que la trajectoire dessinée par le gouvernement travailliste ne lui offre pas de grandes marges de manœuvre financières pour réformer le pays. Quant à ses objectifs d’équilibre budgétaire et comptable, s’ils marquent une évolution louable par rapport aux règles précédemment en vigueur, ils restent largement tributaires de l’évolution d’une conjoncture économique particulièrement volatile. Pour reprendre les termes de Thomas Pope de l’Institute for Government, il faudra peut-être plus qu’une législature au parti travailliste pour que les effets de sa politique budgétaire se fassent véritablement sentir[20].


[1] Chancelor of the Exchequer, Autumn Budget Speech, 30 octobre 2024, https://www.gov.uk/government/speeches/autumn-budget-2024-speech

[2] Il s’agissait de fonds devant se substituer à certains financements européens.

[3] C’est l’opinion exprimée par Jo Mullen en août 2024 : “Reeves talk of « black holes » leads to bad policies”, 2 août 2024, Blog LES, https://blogs.lse.ac.uk/politicsandpolicy/reeves-talk-of-black-holes-leads-to-bad-policies/

[4] HM Treasury, Fixing the foundations: public spending audit 2024-25, Policy paper, 2 août 2024, https://www.gov.uk/government/publications/fixing-the-foundations-public-spending-audit-2024-25/fixing-the-foundations-public-spending-audit-2024-25-html (consulté le 10 novembre 2024)

[5] P. Johnson, “The £22bn ‘black hole’ was obvious to anyone who dared to look”, Institute for Fiscal Studies, 5 août 2024, https://ifs.org.uk/articles/ps22bn-black-hole-was-obvious-anyone-who-dared-look (consulté le 10 novembre 2024)

[6] G. Tetlow, “Rachel Reeves has made welcome changes to the fiscal rules”, Institute for Governement, 1er novembre 2024, https://www.instituteforgovernment.org.uk/comment/rachel-reeves-welcome-changes-fiscal-rules (consulté le 10 novembre 2024)

[7] Ibid.

[8] Voir le focus de Martin Beck : Autumn budget 2024: Key announcements and analysis, House of Lords Library, 5 novembre 2024, https://lordslibrary.parliament.uk/autumn-budget-2024-key-announcements-and-analysis/#heading-5 (consulté le 10 novembre 2024)

[9] HM Treasruy,  A strong fiscal framework, Explaining the governments new fiscal framework and rules, octobre 2024, 1.3, p. 6 et 7, et 2.1 et s., p. 12 et s.

[10] G. Tetlow, “Rachel Reeves has made welcome changes to the fiscal rules”, op. cit.

[11] Voir A. Guigue, Les finances publiques du Royaume-Uni, Bruxelles, Bruylant, coll. Finances publiques, 1ère éd., 2020, pp.143-146.

[12] HM Treasury, Policy paper, Draft Charter for Budget Responsibility: Autumn 2024, 30 octobre 2024, 3.25 et 3.26, p. 11.

[13] Voir le focus de Eve Collyer Merritt pour le Centre de documentation de la Chambre des Lords : Infected blood scandal: Background, impacts, inquiry outcomes and compensation, 4 septembre 2024, https://lordslibrary.parliament.uk/infected-blood-scandal-background-impacts-interim-compensation-and-inquiry-outcomes/ (consulté le 10 novembre 2024)

[14] M. Keep, D. Harari, L. Booth, P. Brien, Autumn Budget 2024: A Summary, House of Commons Library, Research Briefing n° 10124, 30 octobre 2024, 2.1, Tableau Day-to-day spending limits, by department (HM Treasury, Autumn Budget 2024), p. 27.

[15] La formule de Barnett est une règle de calcul qui permet de répercuter les hausses de dépenses publiques en Angleterre aux autres nations, en tenant compte de l’évolution de la population de chaque nation par rapport à celle de l’Angleterre. Voir A. Guigue, Les finances publiques du Royaume-Uni, op. cit., n° 484 et s., p. 353 et s.

[16] Ibid.

[17] Si l’année budgétaire débute au Royaume-Uni le 1er avril pour s’achever le 31 mars, l’année fiscale commence le 6 avril pour se terminer le 5 avril suivant.

[18] M. Keep, D. Harari, L. Booth, P. Brien, Autumn Budget 2024: A Summary, op. cit., p. 12.

[19] Ibid.

[20] T. Pope, “Rachel Reeves’ first budget is a clear break from the recent past”, Institute for Governement, 30 octobre 2024, https://www.instituteforgovernment.org.uk/comment/rachel-reeves-first-budget (consulté le 10 novembre 2024)

So What ? n° 31

Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit de la rentrée 2024, un retour sur les émeutes de Southport de juillet août dernier, qu’ainsi qu’un point général sur les réformes souhaitées ou entreprises par le nouveau gouvernement du Royaume-Uni.

So What n° 31

Il y a quelque chose de pourri au royaume des conservateurs britanniques

Par Aurélien Antoine

Depuis l’accord de Windsor, Rishi Sunak bénéficiait d’une forme d’accalmie assez inédite depuis quelques mois au sein du gouvernement et du parti conservateur. Le satisfecit généralisé attribué au Premier ministre britannique par les Occidentaux en raison de sa volonté d’apaisement avec l’Union européenne en des temps plus que troublés lançait enfin son opération de reconquête de l’opinion aujourd’hui largement favorable au parti travailliste.

L’annonce du nouveau budget par Jeremy Hunt, le chancelier de l’Échiquier, avait aussi de quoi surprendre agréablement les Britanniques. Évitant la récession, bénéficiant de prédictions plus flatteuses que prévu sur le front du taux de croissance et des taux d’intérêt après la tempête suscitée par les mesures de Liz Truss à l’automne 2022, Jeremy Hunt a présenté au mois de mars un « budget de mini-relance » avec 22 milliards consacrés à la modération fiscale en particulier (la hausse de l’impôt sur les sociétés est annulée), la poursuite de la défiscalisation des cotisations retraite dans le but de pousser les plus âgés à continuer leur activité, un soutien accru à la garde d’enfant, le maintien des aides à l’énergie, le gel des taxes sur le carburant, et l’accroissement des investissements dans l’économie décarbonée. L’encouragement de l’investissement se traduit également par une déduction fiscale liée aux amortissements des entreprises. Notons, non sans paradoxe avec la ligne dure de Suella Braverman, un assouplissement des règles d’immigration pour permettre le retour de la main-d’œuvre dans certains secteurs en tension comme le bâtiment.

Il est loin d’être acquis que l’apaisement avec l’Union européenne et le nouveau budget suffisent à redorer l’image des tories dans l’opinion, tant s’en faut. Outre le fait que l’accord de Windsor doit être mis à l’épreuve après le refus du DUP de le soutenir, le budget évoqué est d’abord favorable aux entreprises et aux particuliers. De nature principalement conjoncturelle, il ne s’attaque pas aux problèmes structurels du Royaume-Uni. Aucune mesure n’a ainsi été annoncée en faveur des services publics (à l’exception du NHS) et de leurs agents, ou encore contre la pauvreté galopante outre-Manche, ce qui a été vivement critiqué à gauche, en particulier par l’ancien Premier ministre, Gordon Brown. Les grèves se sont poursuivies tout au long de la fin de l’hiver chez les enseignants, les cheminots, les conducteurs de métro, ou les médecins. Par ailleurs, la pression fiscale pour l’essentiel des contribuables devrait s’accroître (préservant les plus aisés parmi les retraités), ce qui signifie pour l’Institute for Fiscal Studies que le budget ne tourne pas le dos à une forme d’austérité.

Le débat budgétaire reste classique et n’affaiblit donc pas le Premier ministre, contrairement à une successions de faits qui confirment que le respect du droit et de l’éthique au sein du parti conservateur est un problème récurrent. Au-delà des débats de politique substantielle, il faut revenir sur cette relation pour le moins contrariée avec les règles qui implique évidemment l’ancien Premier ministre, Boris Johnson, mais également l’actuel locataire du 10 Downing Street, Rishi Sunak, et le vice-Premier ministre démissionnaire, Dominic Raab.

1/ Retour sur la procédure d’outrage au Parlement initiée contre Boris Johnson

Parmi les nombreuses enquêtes auxquelles l’ancien Premier ministre a dû se soumettre dans le cadre du partygate (scandale naît de la révélation de fêtes organisées durant les périodes de confinement en 2020-2021), celle lancée par la Chambre des Communes le 21 avril 2021 et conduite par la commission des Privilèges[1] est l’une des plus importantes. En effet, les omissions et l’interprétation des faits par Boris Johnson devant les membres du Parlement (MPs) sont suspectées par l’opposition de constituer des mensonges susceptibles d’être qualifiés de tromperies à l’égard du Parlement (misleading Parliament). Si elles étaient avérées, l’accusation d’outrage au Parlement (contempt of Parliament) serait fondée. Plusieurs sanctions pourraient être adoptées par l’ensemble des MPs contre Boris Johnson en fonction de l’évaluation de la gravité de l’outrage par la commission : une période de suspension dont la durée varie de10 jours de session à 14 jours calendaires, ou l’émission d’un rapport permettant de lancer une pétition en faveur du rappel du MP incriminé en vertu du Recall of MPs Act de 2015[2]. Les sanctions doivent être approuvées par une majorité de MPs qui, dans ce type de circonstances, sont libres de leur vote. Autrement dit, les whips n’imposent pas de discipline partisane comme lors de l’adoption des lois.

Avant que l’éventualité d’un scrutin ne se dessine, la commission doit caractériser dans les détails le comportement de Boris Johnson, et ce n’est pas aussi simple qu’il n’y paraît. Selon le traité d’Erskine May qui compile les règles d’organisation et de fonctionnement du Parlement, les outrages doivent, de façon directe ou indirecte, « empêcher ou gêner » les travaux des chambres ou de celui d’un ou plusieurs MPs (§ 15.2). Aucune liste d’actes ou de faits n’est établie par le traité qui qualifie les contempts de « concept vivant » (leaving concept) dont il faut rappeler que, à l’origine, il relevait de compétences pénales du Parlement aujourd’hui tombées en désuétude[3].

L’outrage peut émaner de toute personne physique et organisme public ou privé. Durant le Brexit, c’est l’ensemble du gouvernement de Theresa May qui a été accusé de dissimuler les conclusions d’un avis juridique de l’Attorney General relatif au projet d’accord de retrait. En 2010, une procédure avait été lancée contre un cabinet d’avocats. Dans la majorité des cas, ce sont des individus qui sont concernés.

Si le contempt est constaté, la commission devra en évaluer la gravité pour proposer une sanction appropriée. Pour Boris Johnson, la question se pose de savoir s’il a sciemment omis des éléments et menti aux Communes lors de ses déclarations, ou s’il a simplement fait preuve d’une forme de négligence en agissant sans avoir l’intention de violer les règles de confinement. Le rapport d’étape publié en mars 2023 souligne en ce sens qu’il lui revient de vérifier que les déclarations de l’ancien Premier ministre sont vraies ou fausses, « involontaires, imprudentes, ou non intentionnelles » et « dans quelle mesure elles ont été corrigées promptement et de façon exhaustive »[4]. C’est à la lumière des réponses à ces interrogations qu’il conviendra de prouver que le fonctionnement et les missions du Parlement ont été perturbés.

La commission n’a pas à se déterminer sur la réalité des infractions commises par Boris Johnson qui sont avérées depuis les enquêtes menées par la Metropolitan Police de Londres (qui ont conduit à condamner M. Johnson et d’autres ministres, dont Rishi Sunak, à des peines d’amendes), et par Sue Grey dont le rapport administratif a été particulièrement sévère à l’encontre des contrevenants[5].

Cette observation amène une brève réflexion sur les multiples responsabilités qui sont en jeu dans le partygate. La lecture du rapport de mars 2023 précité permet, en particulier, de distinguer les responsabilités pénale et politique. C’est un signe de la maturité de la démocratie parlementaire britannique alors que, dans les siècles passés, les conflits politiques se réglaient bien souvent sur le terrain pénal pour justifier l’élimination des opposants – phénomène qui prend de nouveau de l’ampleur dans les démocraties occidentales, comme en France et aux États-Unis sous l’expression de « pénalisation de l’action publique ». L’émergence d’un parlementarisme pacifique en Angleterre résulte notamment de la mutation de la procédure d’impeachment, d’essence pénale, en une responsabilité politique des ministres devant les chambres, sanctionnées le cas échéant par la seule démission – et non par une peine de prison ou l’échafaud. Outre les mécanismes classiques de la responsabilité politique, le contempt of Parliament recélait également une dimension pénale qu’il n’a pas perdu formellement cependant (contrairement à la défiance ou la censure)[6]. Jusqu’au XIXe siècle, sa constatation conduisait régulièrement au prononcé d’amandes ou de peines de prison qui pouvaient être effectuées au sein même de Westminster[7]. Les incertitudes juridiques pesant sur l’outrage fait au Parlement justifient que sa fréquence se soit considérablement réduite tout au long du XXe siècle. Son « succès » récent résulte de l’attitude de Premiers ministres qui, depuis 2018, rechignent à se soumettre aux contrôles parlementaires.

La commission sur les Privilèges a donc pour mission, non pas de qualifier des actes à la lumière de dispositions pénales et du common law, mais de faire la lumière sur des déclarations devant le Parlement qui auraient porté atteinte à l’exercice de sa fonction de contrôle du gouvernement selon les règles et les usages parlementaires. Le souci de la transparence et celui de ne pas tromper les MPs sont des obligations dont la stricte observance assure la conformité à l’accountability dont la Cour suprême a rappelé en 2019 qu’il s’agissait d’un principe essentiel de la Constitution britannique[8]. Le seul point commun qui s’impose entre les procédures d’enquête pénales et parlementaires tient à leur caractère contradictoire et équitable[9].

Boris Johnson a déposé devant la commission le 22 mars 2023. Si les conseils juridiques ne sauraient participer à l’audition, ils ont pu soumettre des observations écrites. À la suite de son audition, Boris Johnson devrait fournir un compte-rendu détaillé de ses arguments et des preuves de sa bonne foi en défense. Une fois ces échanges achevés, la commission s’attellera à rédiger son rapport. Aucune date de restitution n’a été fixée à ce jour.

L’examen des débats ne permet pas de dire avec certitude si Boris Johnson fera l’objet d’une sanction et si oui, laquelle. Il a soutenu avec force qu’il n’avait pas menti, mais simplement agi en pensant qu’il respectait les règles de confinement telles qu’il les avait comprises. Ce positionnement nous paraît, néanmoins, fragile, ce qui justifierait une exclusion temporaire de la chambre. Ce serait inédit à l’époque contemporaine. Aucun Premier ministre n’a encore fait l’objet d’un constat d’outrage. En conséquence, toute sanction serait une défaite politique majeure pour Boris Johnson dont le nom circule toujours pour mener la prochaine campagne électorale de conservateurs bien mal en point dans les enquêtes d’opinion. L’ancien locataire du 10 Downing Street s’ingénie, d’ailleurs, à gêner son successeur. Lors des auditions, il n’a pas hésité à rappeler que Rishi Sunak était aussi présent aux fêtes de Whitehall. Force est d’admettre que le Premier ministre actuel ne brille pas non plus par son intégrité.

2/ Rishi Sunak : un Premier ministre régulièrement mis en cause pour des conflits d’intérêts

Rishi Sunak a su redresser la barre après le passage catastrophique de Liz Truss au 10 Downing Street. À force de tomber de Charybde en Scylla depuis plusieurs mois, les conservateurs (mais également les observateurs de leurs exploits) ont pu croire un instant trouver dans leur jeune, fringant et sportif Premier ministre leur nouveau champion. À la fois respectueuse du programme de 2019 et prenant ses distances avec l’héritage de Boris Johnson sur le Brexit, ses premières semaines au pouvoir se sont conclues par le succès de l’accord de Windsor relatif au Protocole nord-irlandais.

Avoir touché le fond ne peut que provoquer un rebond. En l’espèce, celui du leader conservateur est en réalité assez anecdotique. Concrètement, cela se traduit par une cote de popularité toujours peu élevée et des sondages pour le moins préoccupants pour les tories dans la perspective des élections générales dans un peu plus d’un an et demi et des élections locales du jeudi 4 mai. En ce qui concerne l’adhésion à sa personne, Rishi Sunak rivalise d’impopularité avec le président de la République française puisque l’un et l’autre bénéficient seulement de 25 % d’opinions favorables (voire 26 %). Boris Johnson et Theresa May emportent plus l’approbation des sondés (29 % et 26 % respectivement). Dans le camp adverse, Keir Starmer est mieux loti, mais il ne suscite pas un engouement réel de la part des électeurs qui sont partagés sur cette personnalité qui paraît compétente, mais qui ne dispose pas d’un programme clair et qui manque de charisme[10]. Au 28 avril, les intentions de votes favorables aux conservateurs plafonnent à 28 %, tandis que les travaillistes bénéficient de l’appui de 41 % des électeurs interrogés. S’il faut prendre avec précaution ces enquêtes d’opinion qui ne tiennent pas compte de la répartition des forces politiques sur l’ensemble du territoire britannique[11], et que l’on constate une augmentation de 9 points depuis le creux d’octobre 2022 au profit des tories, il est indéniable que ces derniers demeurent en mauvaise posture. Pour deux tiers des Britanniques, la défaite des tories est plus que jamais inéluctable aux prochaines élections générales. Avant cette échéance, ce sera sans nous doute le cas pour les élections locales du 4 mai qui concerneront une bonne partie des collectivités anglaises hors Londres et les conseils locaux d’Irlande du Nord. Selon l’institut YouGov, plusieurs bastions conservateurs pourraient tomber dans l’escarcelle des travaillistes déjà vainqueurs du précédent scrutin local en Angleterre en 2021.

Premier véritable test électoral pour Rishi Sunak, les scrutins locaux du début du mois de mai 2023 surviennent à un assez mauvais moment pour lui. La démission de Dominic Raab après une enquête pour harcèlement moral (voir ci-dessous) et en janvier 2023, le limogeage de Nadhim Zahawi (ancien chancelier de l’Échiquier) du fait de la dissimulation d’une enquête fiscale en complète violation du Code ministériel, renvoient à des comportements répréhensibles récurrents des ministres conservateurs. Rishi Sunak est loin d’en être exempt.

Outre le fait qu’il a été aussi épinglé par la police métropolitaine de Londres pour sa participation aux fêtes de Downing Street et qu’il a été sanctionné pour défaut de port de la ceinture de sécurité, le Premier ministre est accusé de conflits d’intérêts multiples par le truchement de la fortune détenue par sa compagne. En 2022, il avait été révélé que Akshata Murty n’était pas domiciliée au Royaume-Uni, ce qui lui a longtemps permis d’éviter que ses revenus d’origine étrangère relèvent du système fiscal britannique. Si le sujet de l’imposition d’actifs étrangers est des plus ardus et que la famille Sunak ne contrevient pas forcément au droit fiscal national, le Premier ministre doit, quoi qu’il en soit, divulguer l’ensemble de son patrimoine. Or un doute a été émis sur la transparence de ses déclarations par rapport au patrimoine de sa femme et le fait que celle-ci détienne des actions d’une société bénéficiant de contrats publics. Rishi Sunak avait lui-même demandé à ce qu’une enquête soit diligentée afin de faire toute la lumière sur ce point. Lord Geidt, le conseiller en déontologie de Boris Johnson, avait été chargé d’établir le patrimoine de Rishi Sunak. Toutefois, ce proche de Boris Johnson, qui n’avait guère la confiance du Parlement et qui s’était désolidarisé de son mentor lors du partygate, avait démissionné de son poste en juin 2022.

À la mi-avril 2023, c’est finalement le commissaire parlementaire aux Standards de comportements qui s’est saisi d’un autre conflit d’intérêts. Il concerne le coup de pouce budgétaire dont a bénéficié une entreprise du secteur de la petite enfance dans laquelle la femme de Rishi Sunak possède des actions. Bien que le Premier ministre a fini par lister les sociétés dans lesquelles Akshata Murty avait investi lors de son entrée au 10 Downing Street, Koru Kids n’était pas mentionnée. Lors de son audition en mars par la Liaison Committee sur la politique de la petite enfance du gouvernement, Rishi Sunak aestimé ne rien avoir à ajouter à sa déclaration de patrimoine. Pourtant, quelques jours après, il a tout de même jugé utile de dire que les intérêts dans Koru Kids avaient bien été indiqués au Cabinet Office dans le cadre d’une déclaration prévu par le Code ministériel[12] et distincte de celle à laquelle les MPs doivent se soumettre.

Comme membre du gouvernement, Rishi Sunak doit rendre public tout actif dans une société afin d’éviter un potentiel conflit d’intérêts (partie 7 du Code ministériel). En tant que parlementaire, la déclaration qu’il produit doit se conformer aux exigences du paragraphe 6 du Code de conduite des MPs en vertu duquel ceux-ci « doivent toujours être transparents et honnêtes quant aux intérêts personnels qui pourraient être concernés dans le cadre d’une procédure se déroulant à la Chambre ou devant l’une de ses commissions (…) »[13]. Daniel Greenberg, le commissaire chargé des Standards de comportement, mène l’enquête pour le compte de la commission homonyme à propos de l’honnêteté et de la transparence des déclarations de Rishi Sunak en mars 2023 face aux MPs. Ouverts le 13 avril 2023, les travaux du commissaire ont été prolongés le 20 avril.

Bien que l’enquête se poursuive, Rishi Sunak a d’ores et déjà anticipé la demande de publication exhaustive des intérêts de sa femme. Le 19 avril, la liste des intérêts personnels des ministres a été amendée en ce sens[14]. Toutefois, la question se pose de savoir si l’absence de mention de la possession d’actions détenues par une société bénéficiant d’un soutien de l’État britannique par Rishi Sunak révèle une infraction au paragraphe 6. Le cas d’espèce paraît, sur ce point, plus problématique par rapport à des oublis régulièrement relevés par le commissaire (Boris Johnson en avait fait l’objet en 2018 et 2019, tout comme Keir Starmer en 2022). Ces erreurs conduisent dans ce cas à l’obligation de rectifier la déclaration d’intérêts, mais la commission des Standards peut aller jusqu’à la suspension du MP de siéger au Parlement pendant plusieurs jours de session. Si Rishi Sunak a intentionnellement dissimulé la vérité et trompé les parlementaires, une telle sanction n’est pas exclue.

Le coût politique des « oublis » répétés de Rishi Sunak qui dispose d’un patrimoine inédit pour un chef de gouvernement est du plus mauvais effet alors que le pays traverse une crise économique et sociale majeure. Son refus d’augmenter significativement le salaire des fonctionnaires des services publics les plus exposés ou les plus affaiblis par plusieurs décennies de rigueur budgétaire (santé, enseignement, transport…) contraste avec un confort personnel qui le coupe quelque peu des réalités du terrain – ce que plusieurs « bourdes » mémorables de communication ont d’ailleurs démontré. Également réputé pour quelques maladresses et son talent politique limité, Dominic Raab, le vice-premier ministre, s’est récemment illustré pour des plaintes de harcèlement moral qui lui ont finalement coûté son poste.

3/ Le départ du vice-premier ministre, illustration de la gestion préoccupante des personnels ministériels par les conservateurs

Second personnage du gouvernement et gage donné aussi bien aux brexiters qu’aux fidèles de Boris Johnson, Dominic Raab est revenu en haut de l’affiche après sa mise à l’écart par Liz Truss (sans doute sa décision la plus sensée de son cours passage au 10 Downing Street). Son positionnement politique est bien connu : attaché à l’héritage néo-conservateur de Margaret Thatcher (il est l’un des auteurs de Britannia Unchained, manifeste pour une économie toujours moins étatisée), opposé à l’Union européenne et pourfendeur de l’Europe des droits humains. C’est sur ce sujet qu’il s’est fait remarquer ces dernières années en soutenant un Bill of Rights Bill qui a pour objectif principal de limiter la portée des arrêts de la Cour européenne des droits de l’Homme en droit interne[15]. Ses propos hostiles à l’égard des institutions juridictionnelles sont constants. Avant le Bill of Rights bill, il porta la réforme du judicial reviewqui, initialement, devait encadrer drastiquement les pouvoirs des tribunaux de remettre en cause les décisions des autorités publiques. Le Judicial Review and Courts Act de 2022 a heureusement accouché d’une souris, ce qui tend à démontrer que les positionnements souvent caricaturaux de Dominic Raab ne lui permettent pas de parvenir à ses fins.

Dominic Raab fut déjà un avocat sans grande envergure et ses passages dans les différents ministères jusqu’à aujourd’hui confirment la médiocrité du personnage. Il fut brièvement ministre chargé du Brexit sous Theresa May avant d’occuper le prestigieux ministère des Affaires étrangères sous Boris Johnson. À cette époque, il était également First secretary of State (il assura l’intérim lorsque Boris Johnson dut être hospitalisé après avoir contracté la Covid-19). Après le remaniement de septembre 2021, il devint ministre de la Justice. C’est à cette date qu’il déposa son projet de Bill of Rights qu’il reprendra une fois la comète Liz Truss passée. Quel que soit le portefeuille en cause, il est bien difficile de déterminer un quelconque impact positif de sa politique. Il aura fait l’objet de vives critiques à Bruxelles lors des négociations du Brexit et il continue d’être la cible d’attaques récurrentes avec sa nouvelle déclaration des droits qui abrogerait le Human Rights Act de 1998.

Ce bilan politique confirme en outre que les mauvais ministres font souvent de bien piètres meneurs de femmes et d’hommes. Le 11 novembre 2022, le Guardian apprit d’un haut fonctionnaire que l’administration de Whitehall s’était inquiétée d’un retour de Dominic Raab. Le ministre de la Justice était alors accusé d’être particulièrement dur à l’égard des personnels dont une partie non négligeable a demandé une réaffectation. Selon les témoignages recueillis par le quotidien, Dominic Raab aurait instauré une véritable « culture de la peur » dans son ministère. Quelques jours après, le Premier ministre diligenta une enquête indépendante sur l’existence potentielle de comportements pouvant être qualifiés de harcèlement moral. Au fil de l’enquête, la parole s’est libérée au sein des équipes dirigées par Dominic Raab. Le contenu du rapport rédigé par l’avocat spécialiste de droit social, Adam Tolley, est édifiant. Le ministre de la Justice et vice-Premier ministre a été contraint à la démission le 21 avril.

L’affaire pourrait ne pas s’arrêter là. La commission des Standards des Communes pourrait désormais se saisir du dossier, ce qui autoriserait alors les électeurs de la circonscription de Dominic Raab de soutenir une procédure de recall (Recall of MPs Act de 2015). En effet, un membre des Communes peut se voir opposer une pétition populaire remettant en jeu son mandat. Pour être menée à bien, cette action doit viser un MP condamné à de la prison, s’il a fait de fausses déclarations en matière de notes de frais ou s’il a été suspendu de la Chambre pour au moins dix à quatorze jours. Ce dernier cas survient justement à la suite de l’intervention de la Commission parlementaire sur les standards de comportement. La pétition est ouverte pour huit semaines. Au terme de cette période, si 10 % des électeurs inscrits l’ont signée, le siège est déclaré vacant et une élection partielle s’ensuit. Le parlementaire visé a la possibilité de se présenter. La campagne relative à la pétition est encadrée, notamment financièrement. La première mise en œuvre du recall a eu lieu en 2018 pour le député de la circonscription de North Antrim. Après une suspension par la Chambre des Communes, Ian Paisley a dû faire face à une pétition qui n’a, toutefois, pas obtenu le nombre de signatures requises par les textes. Le premier succès date de 2019. Fiona Onasanya (MP de la circonscription de Peterborough) a perdu son siège après une pétition ayant déclenché une nouvelle élection à laquelle elle ne s’était pas représentée. Elle avait été condamnée pénalement quelque temps auparavant. La même année, Chris Davies, accusé d’avoir utilisé frauduleusement le système des notes de frais, a perdu une élection partielle de Brecon and Radnorshire après avoir fait l’objet d’une procédure de révocation fructueuse[16].

Dominic Raab fut l’un des promoteurs d’une procédure de recall dès 2013. Cela ne manquerait pas d’ironie s’il venait à en être victime, d’autant plus que sa circonscription (Esher and Walton) est l’une des plus contestées au sein du « mur bleu » conservateur du sud de l’Angleterre. L’absence complète d’excuses dans sa lettre de démission et sa certitude de ne pas avoir mal agi pourraient braquer son électorat alors que le rapport est tout à fait clair sur les actes qu’il a commis.

L’horizon d’un recall reste, toutefois, encore lointain. Pour l’heure, le cas de Dominic Raab n’est qu’une illustration supplémentaire d’une pratique qui devient par trop monnaie courante chez les ministres conservateurs. En 2022, Gavin Williamson dut se retirer après avoir menacé un fonctionnaire de lui « trancher la gorge ». Plus récemment, c’est le ministre de la Santé, Steve Barclay, qui doit se défendre de plaintes pour harcèlement moral.

En accédant au poste de Premier ministre, Rishi Sunak avait promis « du professionnalisme, de l’intégrité et de la responsabilité » à tous les niveaux. Les mots n’auront pas suffi à changer des comportements qui paraissent structurels chez les conservateurs. Ce constat n’a rien d’étonnant. À exercer depuis trop longtemps le pouvoir, le sentiment d’impunité, voire la corruption, s’installe plus aisément. Les travaillistes s’étaient rendus coupables des mêmes excès dans les années 2000. En Écosse, le Scottish National Party a également été touché par des affaires similaires. Au-delà des partis au pouvoir, les infractions de ministres ou de députés, bien que minoritaires, sont trop fréquentes à une époque où ils sont de moins en moins admissibles. Alors que la démocratie représentative est vilipendée, il serait bon que le personnel politique se remémore ce que disait Montesquieu du principe de vertu qui doit s’imposer à tout régime de type républicain[17] : « Lorsque cette vertu cesse, l’ambition entre dans les cœurs qui peuvent la recevoir, et l’avarice entre dans tous. La république est une dépouille ; et sa force n’est plus que le pouvoir de quelques citoyens et la licence de tous »[18].


[1] Cette commission trans-partisane des Communes est composée de sept membres dont quatre sont conservateurs, deux travaillistes et d’un membre du parti national écossais. Cette commission s’intéresse aux privilèges de la Chambre et de ses membres qui leur permettent d’exercer convenablement leurs missions. Elle doit être distinguée de la commission sur les Standards dont les fonctions sont, notamment, de vérifier que les MPs respectent le Code de conduite des parlementaires. En principe, les deux commissions sont présidées par la même personne. À la suite de propos mettant en doute son impartialité le président Chris Bryant a dû céder sa place à Harriet Harman pour diriger les débats relatifs à l’enquête sur les agissements de Boris Johnson.

[2] L’expulsion n’est plus pratiquée depuis plus d’un demi-siècle. Les pouvoirs de la Chambre sont bien plus réduits. Elle ne saurait, en tout cas, prononcer de sanctions à l’encontre d’un MP. Joint Committee on Parliamentary Privilege, First Report, Session 1998-1999, § 272.

[3] V., toutefois, Joint Committee on Parliamentary Privilege, op. cit., § 264.

[4] Matter referred on 21 April 2022: summary of issues to be raised with Mr Johnson, 4th Report of Session 2022–23, HC 1203, p. 4-5.

[5] Cabinet Office, Findings of second permanent secretary’s investigation into alleged gatherings on government premises during covid restrictions, 25 mai 2022, 60 p.

[6] En théorie, les chambres disposent toujours de prérogatives pénales. Désuètes historiquement, elles paraissent en outre peu compatibles avec l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’Homme transposée en droit interne par le Human Rights Act de 1998, puisque l’exercice d’un pouvoir de nature pénale par le Parlement peut être vu comme un cumul de pouvoirs (législatif et juridictionnel) incompatible avec le principe d’impartialité. V. Joint Committee on Parliamentary Privilege, Report of Session 2013-14, HL Paper 30, HC 100, § 48 et s.

[7] Joint Committee on Parliamentary Privilege, op.cit., § 271. Le dernier « enfermement » à la tour de l’horloge remonte à 1880.

[8] R (Miller) v The Prime Minister [2019] UKSC 41, § 46 et s.

[9] Second Report of Session 2022-23, Matter referred on 21 April 2022: proposed conduct of inquiry, HC 632 ; Third Report of Session 2022-23, Matter referred on 21 April 2022: comments on joint opinion of Lord Pannick KC and Jason Pobjoy, HC 713, 26 September 2022.

[10] Il compte 31 % d’opinions favorables et 38 % de défavorables (25 % des personnes interrogées restent neutres).

[11] C’est ainsi que le Scottish National Party, bien que crédité de seulement 4 % d’intentions de vote à l’échelle nationale, rafle l’ensemble des sièges des circonscriptions écossaises.

[12] La dernière version date de décembre 2022.

[13] House of Commons, The Guide to the Rules relating to the Conduct of Members, février 2023, HC 1083.

[14] Cabinet office, List of Ministers’ interests, avril 2023.

[15] V. notre article, « Menaces sur les droits humains au Royaume-Uni », Revue des Droits et Libertés fondamentaux, 2022, chron. n° 32.

[16] Cet exposé est tiré de notre ouvrage Droit constitutionnel britannique, LGDJ-Lextenso, coll. Systèmes, 3e éd., 2023, p. 158 et s.

[17] La république désigne d’abord un mode de désignation du souverain et permet d’identifier qui détient le pouvoir souverain (le peuple). La république s’oppose ainsi à la monarchie et à l’aristocratie et peut rejoindre la démocratie dans sa forme la plus pure (même démocratie et république ne sont pas synonyme). Montesquieu distingue notamment la république, la monarchie et le despotisme en fonction des principes qui les gouvernent. Le Royaume-Uni allie plusieurs forme de gouvernement : monarchique, aristocratique et républicain-démocratique. C’est, toutefois, ce dernier qui domine. Le Royaume-Uni est donc une monarchie démocratique ou républicaine (v. en ce sens A. Tomkins, Our Republican Constitution, Hart publ., 2005, 156 p.).

[18] De l’Esprit des Lois, Livre III, chp. 3, « Du principe de la démocratie ».