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Une nouvelle réforme de la Chambre des Lords a minima

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Par Aurélien Antoine

Le droit constitutionnel britannique a ceci d’original qu’il recèle, par sa relative continuité, des incongruités sous l’angle de la démocratie telle qu’elle comprise par le quidam. La Chambre des Lords en est sans doute l’un des symboles les plus connus. Cette assemblée est une réminiscence du caractère mixte de la forme de gouvernement et de la Constitution du Royaume-Uni qui maintient, malgré la domination de sa nature démocratique, des éléments évidemment monarchiques, mais aussi aristocratiques.

Le caractère démocratique de la forme de gouvernement s’affirmant au fil des XIXe et XXe siècles, les composantes monarchique et aristocratique ont été de plus en plus contestées. Si le roi, au rôle plus symbolique qu’effectif, continue de susciter une réelle adhésion, les lords emportent beaucoup la circonspection. Il est vrai que bien des aspects de cet organe détonnent : composition pléthorique (plus de 800 pairs aujourd’hui), processus de nomination subjectif, maintien de la pairie héréditaire, et surtout, de prérogatives constitutionnelles notables malgré l’absence de légitimité démocratique. C’est ainsi que les pairs furent à l’origine de blocages législatifs provoquant des crises constitutionnelles célèbres. Assemblée dominant pendant plusieurs siècles les Communes (à l’exception du domaine budgétaire), la Chambre des Lords n’a pas résisté aux avancées démocratiques du XXe siècle qui a mis fin au bicamérisme égalitaire au profit du primat de la chambre basse.

Les Parliament Acts de 1911 et 1949 ne maintiennent qu’un veto temporaire des lords à l’adoption des lois. Que ce soit en 1911 ou en 1949, la chambre haute s’était opposée à deux reprises au gouvernement sur des projets soutenus par les électeurs (le « budget du peuple » de Lloyd George et le programme de nationalisation des travaillistes). Les pairs du royaume durent se soumettre sous la menace de « fournées de pairs » susceptible de modifier la majorité conservatrice en place.

Le recul du pouvoir de blocage de la Chambre des Lords dans la procédure législative ne saurait laisser croire qu’elle serait devenue inutile et sans influence, y compris en ce qui concerne le contrôle de l’Exécutif. Les usages politiques favorables à sa capacité de gêner le gouvernement ont continué de s’imposer. Or ceux-ci imposent d’abord la recherche du consensus entre les deux assemblées au point que le contournement de l’approbation des pairs est rare. Avant 1949, seulement trois lois ont été adoptées sur le fondement de la loi de 1911 (Government of Ireland Act 1914, Welsh Church Act 1914 et Parliament Act 1949). Depuis 1949, quatre textes ont été bloqués : le War Crimes Act de 1991, l’European Parliamentary Elections Act de 1999, le Sexual Offences Act de 2000 et le Hunting Act de 2004. Hors l’application exceptionnelle des Parliament Acts, la Chambre des Lords ne peut retarder l’adoption d’un texte que durant deux sessions parlementaires sur un an.

Cependant, la bonne foi domine les relations entre les Members of Parliament des Communes (MPs) et les lords. Elle permet, par exemple, de comprendre une règle célèbre, le Salisbury Convention. Sur son fondement, les projets de loi déposés par le gouvernement découlant explicitement du programme électoral sur laquelle la majorité dont il émane a été élue ne font pas l’objet d’une opposition. Les circonstances sont aussi de nature à tempérer les velléités d’obstruction radicale des pairs. Lors des débats portant sur le Safety of Rwanda Bill au début de l’année 2024, la chambre haute n’en a pas empêché l’adoption, bien que le texte ne figurait pas dans le manifesto conservateur de 2019. La perspective d’élections proches, les difficultés pratiques de la mise en œuvre de la future loi, et la seule capacité de rallonger la discussion législative suffisaient pour ne pas s’opposer frontalement au gouvernement pour une loi mort-née.

Cet exemple récent est topique de la subtilité des relations entre la chambre haute et les autres institutions. La diplomatie parlementaire est de mise afin d’éviter de braquer la chambre haute, certes contestée, mais qui participe activement à l’amélioration de la qualité de la loi. Ce type de considération explique que la réforme, sans être impossible, demeure difficile. Quant aux projets de suppression de la Chambre, ils n’ont jamais abouti. Depuis 1997, c’est sa composition qui fait l’objet d’évolutions. Lorsqu’il arrive au pouvoir, Tony Blair souhaite procéder en deux temps : la suppression de la pairie héréditaire puis l’introduction de pairs élus. Le House of Lords Act de 1999 respecte l’engagement du Premier ministre dans sa phase initiale. Fruit des tractations entre les lords et le gouvernement, le maintien de 92 pairs héréditaires a affaibli la portée de la loi de 1999. Les autres membres sont soit issus du clergé anglican, soit, pour la très grande majorité d’entre eux, nommés à vie. Le Premier ministre va, toutefois, au-delà de la question de la composition pour repenser les fonctions de la Chambre et de son président dans le but d’écarter les risques de confusion des pouvoirs en son sein. Six ans après, la loi de 1999 est complétée par le Constitutional Reform Act qui crée la Cour suprême et met fin au cumul du pouvoir législatif et de l’autorité juridictionnelle (via l’Appellate Committee) de la Chambre des Lords.

En revanche, le gouvernement travailliste n’entamera jamais la seconde phase de la mise à l’écart de tous les lords héréditaires. Le passage vers une assemblée élue fut abandonné, laissant les ambitions originales sur le côté au détriment d’une composition cohérente de la chambre. Les conséquences de ce travail institutionnel inachevé furent néanmoins notables. Deux s’imposent à titre principal, l’une négative, l’autre positive. Le maintien du primat de l’Exécutif (et du Gouvernement tout particulièrement) sur les nominations a favorisé l’augmentation du nombre de lords dans des proportions qui ne sont plus guère acceptables, d’autant qu’elles sont largement dictées par l’échange de bons procédés entre le Premier ministre et ses soutiens (politiques ou financiers). La procédure de sélection, même si elle prévoit quelques garde-fous, n’empêche pas le favoritisme au détriment de la qualité intrinsèque des personnalités désignées. Le second aspect, nettement plus positif, tient à l’accroissement de la qualité du travail législatif et du contrôle de l’Exécutif au sein de la chambre haute. En effet, toutes les nominations ne sont pas motivées par le seul « retour d’ascenseur ». Bien souvent, des femmes et des hommes reconnus dans leur domaine d’expertise sont destinés à siéger. Principalement issus de la société civile, ces pairs (les working peers) contribuent à rendre l’assemblée plus indépendante, ce dont témoigne la place déterminante qu’y occupent les crossbenchers qui ne sont affiliés à aucun parti. Au fil des années, la Chambre des Lords a finalement pu s’affirmer comme un contre-pouvoir utile (sur tous ces aspects, v. notre article de 2016 à la Revue internationale de droit comparé).

Cette qualité est saluée par l’ensemble de la classe politique et par les spécialistes du Parlement comme en témoignent les recherches de Meg Russell qui font référence en la matière. Cette réussite ne fait qu’accentuer l’absurdité de la présence de lords héréditaires qui ne sont pas très actifs à la chambre. L’apport substantiel des travaux des lords implique une procédure de nomination encore plus encadrée afin de renforcer sa légitimité technique.

Depuis 2010, les conservateurs ne se sont pas attaqués à la composition et au rôle des pairs, même s’ils ont tenu compte de la nécessité de renforcer la discipline en précisant le régime d’expulsion de la Chambre via le House of Lords Reform Act de 2014. Le retour des travaillistes annonçait, en revanche, un retour du thème de la réforme de la seconde assemblée. Le rapport produit en amont du programme travailliste par la commission présidée par Gordon Brown (A New Britain: Renewing our Democracy and Rebuilding our Economy Report of the Commission on the UK’s Future, December 2022) laissait penser que des évolutions majeures surviendraient en cas de victoire du Labour. Après avoir dressé un état des lieux forcément négatif de l’œuvre des tories, le document avance des propositions multiples qui intéressent l’ensemble des institutions[1]. C’est au chapitre 11 du rapport qu’une réforme profonde de la Chambre des Lords est envisagée, car l’institution serait « indéfendable en son principe » dans une démocratie. Tout en admettant la qualité du travail par la seconde chambre en matière institutionnelle et de droits fondamentaux, la commission soutenait sa suppression en son objet et sa composition actuels. Elle souhaitait lui substituer une assemblée des nations et des régions. L’idée n’est pas nouvelle. Cependant, les orientations du groupe d’experts étaient plus originales en ce qui concerne le rôle constitutionnel qu’il voulait attribuer à la seconde chambre en en faisant une espèce de gardien des lois de nature constitutionnelle dont la liste devait être définie. Plus encore, l’innovation dépasse le seul pouvoir législatif, car le rapport évoquait la possibilité pour la nouvelle assemblée de saisir la Cour suprême a priori de l’adoption du texte sous forme de question préjudicielle afin de déterminer s’il portait atteinte à un statute de nature constitutionnelle. Pour ce qui a trait à la composition, la commission sur l’avenir du Royaume-Uni avançait un renforcement de la légitimité démocratique de la future assemblée dans le cadre d’un cycle électoral distinct de celui des Communes avec la possibilité de maintenir la nomination de quelques membres, mais dans des proportions beaucoup plus raisonnables qu’à l’heure actuelle. Les transformations radicales présentées par Gordon Brown furent une nouvelle manifestation de l’attrait pour les contrôles de constitutionnalité venus d’Europe continentale et des États-Unis par le renforcement du rôle de la Cour suprême qui aurait été inédit depuis les réformes de la fin des années 1990 et du début des années 2000.

Il n’est guère contestable que les conclusions de la commission du parti travailliste allaient fort loin : suppression des pairs héréditaires, introduction majoritaire de l’élection, territorialisation de la Chambre, et renforcement de la constitutionnalisation du rôle de la Cour suprême. À la lumière des tentatives, des échecs et des succès relatifs des précédents projets de réforme, de tels objectifs paraissaient assez irréalistes.

Le manifesto de l’élection de 2024 s’engageait dans une voie plus prudente. À propos de la Chambre des Lords, voici ce qui fut présenté aux électeurs :

« Although Labour recognises the good work of many peers who scrutinise the government and improve the quality of legislation passed in Parliament, reform is long overdue and essential. Too many peers do not play a proper role in our democracy. Hereditary peers remain indefensible. And because appointments are for life, the second chamber of Parliament has become too big. The next Labour government will therefore bring about an immediate modernisation, by introducing legislation to remove the right of hereditary peers to sit and vote in the House of Lords. Labour will also introduce a mandatory retirement age. At the end of the Parliament in which a member reaches 80 years of age, they will be required to retire from the House of Lords. Labour will ensure all peers meet the high standards the public expect of them, and we will introduce a new participation requirement as well as strengthening the circumstances in which disgraced members can be removed. We will reform the appointments process to ensure the quality of new appointments and will seek to improve the national and regional balance of the second chamber. Whilst this action to modernise the House of Lords will be an improvement, Labour is committed to replacing the House of Lords with an alternative second chamber that is more representative of the regions and nations. Labour will consult on proposals, seeking the input of the British public on how politics can best serve them. »

Les pistes évoquées par le programme étaient plus circonscrites que celles du rapport de 2022. Deux points seulement étaient abordés : la pairie héréditaire et la fixation d’un âge légal de départ à la retraite. De façon plus floue, le parti travailliste s’engageait à ce que les lords respectent toujours plus les règles d’éthique et les standards de comportement. Il promettait aussi de renforcer l’obligation d’assiduité et d’investissement dans les travaux de la Chambre. Ces règles plus strictes auraient eu pour finalité de faciliter les expulsions de lords indélicats ou peu travailleurs. En dernier lieu, la perspective d’une transformation profonde de la seconde assemblée en une chambre des régions sur le modèle d’autres démocraties parlementaires bicamérales était clairement assumée.

Le sujet inflammable d’une fonction constitutionnelle inédite en lien avec la Cour suprême n’était pas retenu. Par ailleurs, l’émergence d’une nouvelle chambre haute de nature territoriale devait, selon le manifesto, donner lieu à des consultations – procédé rhétorique qui suggérait que cette évolution n’était pas une urgence.

Après la victoire du 7 juillet, Keir Starmer et son équipe ont explicité les intentions immédiates du gouvernement à l’occasion du discours du trône du 17 juillet. La législation se contentera finalement de supprimer les pairs héréditaires. L’établissement d’un âge de départ à la retraite n’est pas maintenu. Quant aux exigences en matière de standards et de contrôle des pairs, elles devraient relever de l’administration de la Chambre via les standing orders et le Code of conduct. Le projet de loi, à l’instar de celui qui avait abouti au House of Lords Act de 1999, est donc bref. Le House of Lords (Hereditary peers) Bill comprend cinq sections sans autre ambition d’affirmer la fin de l’hérédité et de toiletter les législations qui y font référence.

Comme dans d’autres domaines (notamment économiques), les débuts du gouvernement travailliste sont prudents, voire frileux, malgré les discours récurrents de Keir Starmer affirmant sa volonté de changer le Royaume-Uni. Le décalage entre les paroles et les actes est frappant à propos du volontarisme affiché lors de la campagne pour moraliser la vie parlementaire britannique. La presse a ainsi révélé que le Premier ministre avait bénéficié de dons et prestations en nature luxueuses de la part de l’un des principaux donateurs du Labour, Waheed Alli. Or il se trouve que ce dernier est membre de la Chambre des Lords. Bien que, légalement, le droit britannique n’interdit pas aux personnalités politiques de recevoir de cadeaux dès lors qu’ils sont déclarés et qu’ils n’entrent pas en contradiction avec les règles des chambres (cadeaux en échange d’un vote ou de toute action parlementaire en faveur du donateur ou présents offerts par lobby, par exemple), l’image de Keir Starmer est sérieusement écornée. Réputé pour son intégrité et bien que, jusqu’à présent, aucune infraction n’a été caractérisée, les sommes des avantages en cause reflètent un train de vie en complet décalage avec les efforts qui sont demandés à une partie de la population pour résorber le déficit budgétaire. Pour éteindre le feu de la polémique, le Premier ministre a déclaré ne plus accepter de vêtements en cadeau. L’affaire n’est pas sans rappeler les critiques et les procédures judiciaires dont avait fait l’objet François Fillon en France. L’ancien chef de gouvernement français avait accepté les cadeaux de l’avocat Robert Bourgi. Une enquête avait été ouverte en raison de soupçons de défaut de déclaration au déontologue de l’Assemblée nationale et de risque de conflits d’intérêts. Condamné pour d’autres délits liés au Penelopegate (toujours contestés par l’intéressé), François Fillon avait restitué ses complets Arnys sous la pression de l’opinion médiatique et publique avant d’obtenir un non-lieu pour le chef d’accusation de « trafic d’influence ».

Les émeutes du mois d’août, la rigueur budgétaire annoncée par la chancelière de l’Échiquier déjà surnommée « Iron Chancellor » (référence à Margaret Thatcher, ô combien peu flatteuse pour une travailliste), et la polémique sur le train de vie de Keir Starmer soutenu par un ami nommé pair par Tony Blair en 1998 sont les événements marquants d’un début de mandat compliqué. Depuis son arrivée au 10, Downing Street, le Premier ministre a ainsi chuté de 45 points pour ce qui concerne les opinions favorables à sa politique aux fondements déjà fragiles. Cet affaiblissement rapide est préoccupant si Keir Starmer souhaite mener à bien des réformes emblématiques comme celle de la Chambre des Lords.

[1] Approfondir le processus de dévolution via la valorisation du principe de subsidiarité, des prérogatives fiscales, et une réflexion approfondie sur les autorités locales anglaises, restaurer la déférence à l’égard du principe de rule of law en instaurant des mécanismes plus protecteurs des droits et libertés des citoyens et en abrogeant des dispositifs légaux les affaiblissant, renforcer les contrôles éthiques sur les parlementaires.

So What ? n° 31

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Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit de la rentrée 2024, un retour sur les émeutes de Southport de juillet août dernier, qu’ainsi qu’un point général sur les réformes souhaitées ou entreprises par le nouveau gouvernement du Royaume-Uni.

So What n° 31

Le programme du parti travailliste : entre prudence et volonté de rassurer

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Par Aurélien Antoine

Le 4 juillet prochain, les élections générales se dérouleront au Royaume-Uni. Le Labour continue de faire la course en tête devant les conservateurs dont la campagne catastrophique est percluse de polémiques ou de scandales, et concurrencée sur son aile droite par Reform UK. Une défaite historique se profile.

Le probable vainqueur travailliste a révélé son programme électoral (manifesto) le 13 juin dernier. Rappelons que ce document, accessible en ligne, engage ceux qui le proposent s’ils arrivent au pouvoir. L’agenda législatif qui sera présenté lors de l’ouverture de la session parlementaire par le roi dépendra intégralement de ce qui a été annoncé lors de la campagne. Deux conséquences institutionnelles doivent aussi être évoquées : la chambre des Lords ne peut s’opposer durablement aux Communes si la mesure législative débattue est prévue dans le programme (convention Salisbury) et le gouvernement peut compter sur la fidélité des backbenchers du parti (députés qui n’ont pas de portefeuille ministériel) pour que les projets électoraux soient rapidement menés à bien.

Le programme présenté par Keir Starmer, le leader travailliste destiné à devenir Premier ministre et dont Marie-Claire Considère-Charon avant dressé un portrait il y a quatre ans lorsqu’il avait succédé à Jeremy Corbyn, n’a rien de très original. Toutefois, il est sérieux, même si le chiffrage qui figure au terme de l’exposé des grandes orientations politiques pour les cinq années à venir peut faire l’objet de critiques. L’orientation générale proposée dans les premières lignes du projet est assez consensuelle : « un retour aux fondements du bon gouvernement : sécurité nationale, contrôle des frontières, et stabilité économique. (…) Une relation durable avec les entreprises afin d’offrir la croissance dont nous avons besoin. Il est nécessaire d’être plus concentré sur une stratégie de long terme en extrayant Westminster des distractions de court terme. Enfin, il est impératif de rompre totalement avec cette idée toxique que la croissance économique est un cadeau fait par quelques-uns au plus grand nombre ».

Cette dernière phrase est une critique frontale de la théorie du ruissellement, chère à de nombreux partis de droite en Europe, et ailleurs. Il s’agit ainsi d’un véritable programme de gauche qui tranche avec la politique conservatrice menée depuis 2010 : réinvestissement dans les services publics et pour l’environnement via la création d’emplois publics, centralité de la problématique environnementale, protections des droits humains, restauration de la confiance avec les partenaires européens et réforme institutionnelle.

  • La sécurité à l’extérieur et à l’intérieur des frontières

Le manifesto travailliste aborde plusieurs sujets par le prisme du service public, en particulier la question migratoire qui est perçue plus comme un problème de gestion par l’État britannique que comme un phénomène dont il ne serait qu’une victime. Dans cette optique, la lutte contre l’immigration illégale doit être traitée par une évolution structurelle de la police aux frontières autour de deux piliers : la création d’un nouveau Commandement de la sécurité aux frontières et la création d’emplois pour rendre plus efficace une administration débordée. Le programme travailliste promet à ce titre le recrutement d’enquêteurs, d’officiers de renseignement pour identifier les passeurs, et d’officiers de police transfrontaliers. En revanche, les mesures conjoncturelles, coûteuses et peu opérationnelles adoptées par les conservateurs, seront abandonnées, au premier rang desquelles la déportation des demandeurs d’asile vers le Rwanda (abrogation du Safety of Rwanda Act adopté il y a quelques semaines). Le parti travailliste souhaite y substituer une politique de collaboration beaucoup plus structurante avec deux volets. Le premier concerne les partenaires européens, avec un renforcement du partage des informations dans le cadre d’enquêtes communes. Le second vise à mieux accompagner les migrants en situation irrégulière vers des pays véritablement sûrs, tout en soutenant une politique humanitaire et d’aide au développement ambitieuse. Le Labour s’engage à ce propos à augmenter à nouveau cette aide à hauteur de 0,7 % du PIB (elle est de 0,5 % actuellement), en conformité avec les recommandations de l’ONU. En parallèle, l’appui aux pays victimes d’une crise humanitaire sera accru pour éviter que des flux migratoires ne se développent vers le Royaume-Uni.

La police aux frontières n’est pas le seul domaine relatif à la sécurité qui est abordé par le programme. Le parti travailliste compte restaurer la police de proximité en recrutant plusieurs milliers d’agents. Souhaitant rompre en partie avec une stratégie exclusivement sanctionnatrice, le Labour insiste sur la prévention des crimes et délits. Sur le terrain judiciaire, le manifeste électoral annonce une réforme de la justice afin de mieux valoriser les intérêts des victimes, en particulier dans le domaine des violences conjugales et faites aux jeunes filles.

  • L’éducation et le National Health Service

Le parti travailliste souhaite également renforcer les forces d’autres services publics. Un but similaire est fixé pour l’éducation et le NHS. En ce qui concerne l’éducation, l’aide à la petite enfance fera l’objet d’une attention particulière. Les écoles qui suivent le programme pédagogique de l’État bénéficieront d’investissements supplémentaires afin de les moderniser. Le soutien aux autorités locales sera étendu afin qu’elles garantissent une meilleure prise en charge de la formation tout au long de la vie, en étroite collaboration avec les employeurs.

Le NHS, l’un des sujets les plus importants pour les Britanniques, sera réformé afin de répondre à l’allongement des listes d’attente. Là encore, le Labour envisage de renforcer les moyens humains. Une meilleure gestion des listes par un procédé de partage des informations entre établissements publics de santé voisins est prévue. Le secteur privé sera également mis à contribution. Les prestations apportées aux patients devront être plus qualitatives et rapides par le recours à l’intelligence artificielle et l’accroissement du nombre de services pris en charge par les autorités locales. L’accent sera ainsi mis sur la prévention. Le parti travailliste souhaite enfin un traitement plus satisfaisant des maladies mentales qui explosent au Royaume-Uni, notamment avec la maladie d’Alzheimer.

  • L’environnement

Non sans rapport avec les défis de santé publique, le programme travailliste essaye d’être plus volontariste sur le terrain de l’écologie. La protection de l’environnement et l’urgence de relever le défi climatique ont vocation à intégrer toutes les politiques publiques. Il s’agit de tirer profit au maximum des atouts naturels du Royaume-Uni et de sa capacité d’innovation (notamment au sein des universités). Le Fonds national pour le bien-être verra ses moyens renforcés afin de diriger des financements vers les industries vertes et créer 650 000 emplois dans ce secteur. Le gouvernement promouvra l’accès à la nature et protégera la biodiversité ainsi que les paysages naturels. Loin de l’écologie punitive, le Labour réaffirme que la transition écologique présente une opportunité unique de créer des emplois socialement responsables.

Le problème de l’approvisionnement énergétique depuis les débuts de la guerre en Ukraine justifie un surcroît d’investissement de l’État en faveur des énergies renouvelables. Une entreprise publique de l’énergie propre est à ce titre envisagée avec la relance des programmes éoliens et nucléaires.

Le coût budgétaire de ces nouveaux investissements sera conséquent. Il faut dès lors s’attendre à des hausses d’impôts qui restent quelque peu floues dans le manifesto. Les populations les plus défavorisées ne devraient pas être touchées, contrairement aux plus riches. Il est notamment prévu que les superprofits soient encore plus imposés, de même que les géants du secteur du pétrole et du gaz. La soutenabilité des finances publiques n’est pas éludée par les travaillistes.

  • Les finances publiques

Le Labour promet de travailler étroitement avec l’Office for Budget Responsibility (OBR), organe public indépendant chargé d’évaluer l’évolution du budget de l’État et de fixer diverses prévisions économiques et financières afin d’aider le gouvernement à établir le budget. Il a souvent été souligné que les conservateurs tenaient peu compte des recommandations du Bureau. Au contraire, les travaillistes s’engagent à soumettre tout changement fiscal et dépense publique à une évaluation de l’OBR.

Le futur gouvernement annoncerait un meilleur contrôle de la commande publique, en particulier quant aux risques de conflits d’intérêts et en raison du non-respect des procédures minimales d’appel d’offres. La pandémie de Covid-19 a parfois profité à des entreprises proches de membres de gouvernement, au mépris de règles administratives, pénales et éthiques. Une commission anticorruption pourrait être créée afin d’enquêter sur l’utilisation des deniers publics dans le cadre de la conclusion de contrats en urgence pour faire face à l’épidémie.

Du côté de la pression fiscale, le travail sera imposé le moins possible afin d’éviter de faire peser les efforts budgétaires sur les personnes qui travaillent. Les cotisations sociales des salariés ne seront pas augmentées, tout comme la TVA ou l’impôt sur le revenu (ce qui est discutable, dans la mesure où c’est l’impôt le plus juste du fait de sa nature progressive). Le Labour tient également à lutter contre l’évasion fiscale en matière de droits de succession. Dans le même esprit, les impositions sur les multinationales exigées par les standards de l’OCDE seront perçues (la Global Minimum Tax).

Les travaillistes, comme souvent en matière de promesses électorales, comptent évidemment sur un retour de la croissance pour soutenir l’effort budgétaire à venir. Quand bien même le chiffrage du programme est mieux présenté que celui du parti conservateur et est beaucoup plus précis que d’autres partis en campagne législative actuellement en Europe continentale, il se fonde sur des hypothèses économiques qui devront être confirmées. Parmi les pistes de relance, la facilitation des échanges avec l’Union européenne est évoquée.

  • Europe et international

Inutile de revenir sur le bilan conservateur pour caractériser des années d’errances sur plusieurs dossiers internationaux, à l’exception d’une position ferme et courageuse dès le début de la guerre en Ukraine. Durant les années de gouvernement Johnson, la gestion de la relation avec l’Union européenne a terni la crédibilité internationale du Royaume-Uni. Le fiasco des quelques jours de Liz Truss au 10, Downing Street a affaibli le Royaume-Uni au niveau économique. Quant à Rishi Sunak, l’épisode du Safety of Rwanda Act a sérieusement écorné la réputation britannique dans le domaine des droits humains.

Le parti travailliste ne retient des dernières années que deux réussites : l’accord de Windsor relatif à l’Irlande du Nord conclu avec l’UE et le soutien indéfectible à l’Ukraine (qui doit passer, selon les travaillistes, par la création d’un tribunal international chargé d’instruire les crimes de guerre commis par les dirigeants russes). Hormis ces deux points, le Labour se distingue de la politique conservatrice. Nous l’avons vu en matière d’aide au développement. C’est aussi le cas à propos de la relation avec l’Europe des droits humains. Il est hors de question, pour les travaillistes, de sortir du système de la Convention européenne des droits de l’Homme.

Si les travaillistes n’envisagent pas de rouvrir le dossier du Brexit (y compris en prétendant, comme les libéraux-démocrates, réintégrer le marché commun ou restaurer la liberté de circulation), ils espèrent des liens renforcés avec l’Union européenne en cherchant à avancer sur le dossier des reconnaissances professionnelles bilatérales, trop peu investi par l’Accord de commerce et de coopération. Sur le front phytosanitaire, un accord vétérinaire devra être conclu afin de réduire les contrôles des marchandises aux frontières (ce qui devrait contribuer à limiter l’inflation). Notablement victimes du Brexit, les professions artistiques qui vivent de performances à l’étranger (les musiciens au premier chef) seront plus soutenues par l’État. Dans la droite ligne de ce qui est promu pour la police aux frontières, le manifeste travailliste propose un partenariat ambitieux pour relever les défis sécuritaires dans leur ensemble. La coopération militaire devrait ainsi être accrue par des accords bilatéraux et un travail commun approfondi au sein de la Force expéditionnaire conjointe britannique qui intègre l’ensemble des États du nord de l’Europe. L’attachement à l’OTAN est évidemment réaffirmé.

Au-delà de l’Europe justement, le gouvernement travailliste veut porter le combat écologique à l’international par la création d’une Alliance de l’énergie propre et encourager de hauts standards en matière d’agroalimentaire et de production industrielle. Cette vision devrait être partagée au sein de l’Organisation mondiale du commerce et dans le cadre de l’accord de partenariat transpacifique que le Royaume-Uni a intégré en juillet 2023.

Le dernier sujet abordé par le programme électoral concerne la guerre au Proche-Orient. Le parti travailliste défend un cessez-le-feu immédiat, la libération des otages et le droit inaliénable à un État du peuple palestinien considéré comme étant indispensable à la sécurité de la région, y compris d’Israël. Par conséquent, les travaillistes soutiennent la création d’un État palestinien souverain et le droit à la sécurité de l’État juif.

L’ensemble de ces propositions se veulent toutes respectueuses de la prééminence du droit (le principe de rule of law) à l’égard duquel les conservateurs ont été fort négligents – appréciation qui vaut également pour les institutions.

  • Les institutions

Les développements sur les institutions sont conséquents dans le cadre du programme travailliste, ce qui est souvent le cas. Avant d’en évoquer les principales caractéristiques, il faut d’ores et déjà souligner que le parti travailliste s’attaque plutôt frontalement au Scottish National Party, ce qui est sans doute l’une des plus grandes originalités du manifesto.

Il le fait à propos de l’exigence d’accroître les standards de comportements des membres du Parlement. Le programme insiste sur le souci d’exemplarité qui ne s’impose pas qu’à Westminster : « en Écosse, le SNP a aussi échoué à préserver les standards de comportements qui sont attendus dans la vie publique ». Il est ajouté que, bien que les scandales furent différents, le SNP « a tenté de protéger ses propres intérêts et n’a pas su traiter du comportement de ses députés » à Westminster ou à Holyrood, qu’il s’agisse de harcèlements sexuels, d’accusation de gestion opaque ou d’usage inapproprié des fonds publics. Pour les travaillistes, « les Écossais méritent mieux de leurs représentants ». Le parti travailliste sait qu’il gagne du terrain en terre écossaise (il dépasse désormais le SNP dans les sondages) et que les circonscriptions qu’il pourrait remporter lui assureraient une majorité confortable aux Communes.

Le rehaussement des standards de la vie publique vise toutefois d’abord le parti conservateur qui a brillé par sa légèreté et ses violations répétées du droit en période de pandémie. Pour les députés, une commission de la Modernisation aura pour fonction de réformer les procédures de la Chambre des Communes afin d’améliorer les pratiques et les standards. Le parti travailliste soutiendra une interdiction immédiate pour tout MP d’être rémunéré pour des activités secondaires de conseil et de consultant ou pour des emplois accessoires qui les conduiraient à ne pas s’investir suffisamment pour leur circonscription. De façon plus large, les travaillistes encouragent un meilleur contrôle des donations aux partis politiques, notamment émanant des entreprises privées.

Pour le gouvernement, trois mesures phares sont prévues : la création d’une nouvelle Commission indépendante chargée de l’éthique et de l’intégrité dotée d’une présidence indépendante de l’Exécutif ; une révision et une mise à jour des règles applicables au pantouflage (extension des incompatibilités, encadrement accru du lobbying par d’anciens ministres, renforcement des sanctions) ; et l’attribution de pouvoirs d’enquête au Conseiller indépendant des intérêts ministériels (espèce d’autorité gouvernementale qui vérifie que les ministres respectent le Code ministériel qui recèle les règles d’éthique et de comportement).

Les lords seront aussi soumis à des règles de comportement strictes dans le cadre d’une réforme plus large. Initialement, et comme le rappelle le manifesto, les travaillistes avaient envisagé la suppression de la Chambre des Lords au profit d’une Assemblée des nations et des régions par la commission Brown. Le projet, chronophage et sans réussite de succès, est renvoyé à plus tard en faveur d’une évolution de la composition de la Chambre. Les Lords devront prendre leur retraite à 80 ans, ce qui mettrait fin à la pairie à vie. Les lords héréditaires seraient écartés de la participation aux débats et aux votes. Le travail de chacun des membres sera contrôlé, alors que les conditions susceptibles de suspendre un Lord seront précisées. La procédure de nomination sera également affinée en garantissant un meilleur équilibre entre le local et le national. Ces premières mesures n’excluent pas que, dans un second temps, des discussions soient engagées pour supprimer la Chambre des Lords au profit de l’Assemblée des nations et des régions. Pour l’heure, et bien que fustigeant le nombre disproportionné de pairs (plus de 800), les travaillistes ont annoncé qu’ils nommeraient des nouveaux pairs en cas de victoire afin d’assurer un plus grand soutien de leurs politiques à la chambre haute.

À ce titre, le programme travailliste prévoit une relance de la dévolution pour toutes les nations celtiques (sans mention, toutefois, d’un projet au bénéfice de l’Angleterre). Renvoyant dos à dos le SNP et les conservateurs en raison de leur capacité à accentuer les divisions, le Labour appuiera une plus grande coopération entre les gouvernements écossais et britannique. Cela doit se traduire par le respect scrupuleux de la convention Sewel qui exige d’obtenir le consentement des autorités dévolues à tout texte discuté par Westminster qui les concernerait. Un nouveau mémorandum doit dresser les orientations d’une collaboration plus étroite pour le bien de tous les citoyens. Cela passera également par l’institution d’un Conseil des nations et des régions réunissant le Premier ministre britannique et ses homologues écossais, gallois et nord-irlandais, ainsi que les maires des autorités métropolitaines du nord et de l’est de l’Angleterre.

Pour l’Écosse plus spécifiquement, le programme écarte un second référendum d’indépendance (idée qui a de moins en moins les faveurs de l’opinion écossaise). En revanche, une consultation plus systématique du gouvernement écossais est promise, plus spécialement pour les dossiers internationaux et relatifs à la santé. Du côté gallois, de nouvelles compétences pourraient être dévolues, comme la justice des mineurs et le fonds de soutien à l’emploi. L’Irlande du Nord, objet de toutes les attentions lors des négociations du Brexit, pourrait bénéficier d’un nouveau cadre fiscal. Le point le plus notable concernant l’Irlande du Nord est l’abrogation du Legacy Act qui, loin de réconcilier les composantes du peuple irlandais, a surtout brillé par des atteintes aux droits fondamentaux du justiciable.

En guise de conclusion sur le volet institutionnel, le parti travailliste soutient une redynamisation de la démocratie en suggérant d’étendre le droit de vote aux jeunes de 16-17 ans pour tous les scrutins.

Le programme des travaillistes ne recèle pas de grandes surprises, mais s’avère cohérent et conforme à la ligne que Keir Starmer suit depuis quelques années. Il ne s’agit certainement pas d’un « nouveau parti travailliste » qui avait marqué l’avènement de Tony Blair en 1997 après 18 ans de gouvernement tory. En demeurant raisonnables, les propositions du Labour devraient pondérer les espoirs des électeurs. La véritable rupture avec 14 ans de conservatisme tient finalement plus à l’esprit de réconciliation qui infuse le manifesto, tant sur le plan interne qu’à l’international.

So What ? n° 27

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Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit ce mois-ci, le Northern Ireland Troubles (Legacy and Reconciliation) Act 2023 et le Dillon Case, les suites de la saga du Safety of Rwanda (Asylum and Immigration Bill) et les secousses de la majorité conservatrice, quelques mois avant les prochaines élections générales.

So What n° 27

So What ? n° 26

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Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit ce mois-ci, la mise en œuvre des contrôles des marchandises européennes, la re-négociation des accords de commerce avec l’Irlande du Nord, les suites du scandale de l’entreprise Post Office et de la saga du Safety of Rwanda (Asylum and Immigration Bill) et la crise enclenchée par le speaker de la Chambre des Communes, Lindsay Hoyle.

So What n° 26

So What ? n° 25

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Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit ce mois-ci, le point sur la retained EU law (devenue Assimilated EU Law), le scandale de l’entreprise Post Office, un aperçu de biographie juridique de Keir Starmer et un suivi du Safety of Rwanda (Asylum and Immigration) Bill.

 

So What n° 25

Come-back de David Cameron au Gouvernement : un impensé constitutionnel ?

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En partenariat avec le Club des Juristes

Par Aurélien Antoine

Le come-back de David Cameron comme ministre des Affaires étrangères est-il inédit pour un ancien Premier ministre ?

David Cameron a été Premier ministre de 2010 à 2016 après 13 années de gouvernement travailliste. Son passage au 10 Downing Street a été marqué par la coalition qu’il a formée avec les libéraux-démocrates entre 2010 et 2015, partage du pouvoir entre deux partis qui n’était jamais advenu depuis 1945. L’autre événement le plus important de son mandat, lui aussi inédit, fut sa démission à la suite d’un référendum national, celui de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne du 23 juin 2016.

Bien que peu commune, l’arrivée de l’ancien leader conservateur n’est, en revanche, pas sans précédent. En 1970, Alec Douglas-Home passe par le Foreign Office après avoir conduit le gouvernement en 1963-1964. C’est le seul exemple en tout point similaire au cas de David Cameron depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Avant 1945, il faut remonter à 1859 avec John Russel, qui redevint même Premier ministre en 1865. Au-delà du portefeuille de la diplomatie, le retour d’un ancien Premier ministre comme simple membre du gouvernement est plus fréquent. Neville Chamberlain, l’un des acteurs des accords de Munich de 1938, et James Ramsay Macdonald, premier chef de gouvernement travailliste, furent maintenus au gouvernement, respectivement en 1940 et 1935, en tant que Lord Presidents of the Council. Stanley Baldwin, le Premier ministre qui contribua à l’abdication d’Édouard VIII, fut Premier ministre à trois reprises, mais avant de revenir à la direction du Cabinet pour la dernière fois en 1937, il fut aussi nommé Lord President of the Council en 1931. Quant à Arthur Balfour, le célèbre auteur de la déclaration éponyme, il fut ministre à plusieurs reprises entre 1916 et 1929, bien après avoir pris en charge la fonction ministérielle suprême de 1902 à 1905. 

En quoi la nomination de David Cameron a-t-elle posé une difficulté constitutionnelle ?

Une convention de la Constitution britannique veut que tout membre du gouvernement appartienne au Parlement. Rien dans les textes de nature constitutionnelle ne prescrit une telle règle, mais nous savons que la Constitution britannique a pour source principale des normes de nature politique qui englobent des coutumes, pratiques, ou maximes qui, bien que ne pouvant être sanctionnées par un juge (v. R (Miller) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5, § 136 et s.), forment un ensemble de principes de morale constitutionnelle et politique (v. A. V. Dicey, Introduction to the Law of the Constitution, Palgrave Macmillan, 10th ed., 1959, 3e partie) qui s’imposent aux personnalités assumant des fonctions institutionnelles, au risque de voir leur responsabilité politique engagée.

L’exigence d’être parlementaire pour faire partie du gouvernement est un levier essentiel du parlementarisme britannique et du respect du principe d’accountability (R (Miller) v The Prime Minister et Cherry v Advocate General for Scotland [2019] UKSC 41), c’est-à-dire de l’obligation de rendre des comptes devant les deux chambres afin qu’elles puissent exercer convenablement le contrôle de l’action du gouvernement. Ce lien ontologique entre le Parlement et le cabinet a conduit Walter Bagehot à affirmer que « la secrète efficience de la Constitution anglaise peut être décrite comme l’union étroite, voire la fusion presque complète, des pouvoirs exécutif et législatif » (The English Constitution, OUP, 1867, rep. 2009, p. 11).

C’est la raison pour laquelle la situation de David Cameron posait un problème avant que soit envisagée sa nomination. Ayant abandonné son siège de député (Member of Parliament, MP) en septembre 2016 à la suite de la débâcle du Brexit, et n’ayant jamais été fait Lord à la demande de l’un de ses successeurs au 10 Downing Street, il ne faisait pas partie du Parlement. Par conséquent, quelques heures avant qu’il ne rejoigne le Foreign Office en vertu du Life Peerage Act de 1958, le roi Charles III l’a fait Lord par lettre patente sur recommandation de Rishi Sunak après que la House of Lords Appointments Commission créée en 2000a examiné la demande. Ce type d’anoblissement exprès est qualifié de direct ministerial appointment.

L’obstacle de la non-appartenance à l’une des deux assemblées étant levé, le fait qu’un Lord créé selon la procédure du direct ministerial appointment occupe l’une des places les plus éminentes au sein du Cabinet (les Secretaries of State) a aussi emporté des critiques (qui ne se retrouvent pas pour des postes moins importants). Si une telle configuration n’est pas un cas d’école (il suffit d’évoquer Nick Morgan, Lord secrétaire d’État dans un court laps de temps en 2019-2020, Lord Mandelson de 2008 à 2010 ou Lord Adonis de 2009 à 2010) et s’impose même pour le ministre en charge des Relations avec la Chambre des Lords (Leader of the House of Lords), elle est exceptionnelle pour un ministre des Affaires étrangères. Le dernier à avoir été placé dans cette situation est Lord Carrington entre 1979 et 1982. La rareté de ce contexte tient au poids du principe démocratique qui veut que les principaux ministres qui conduisent la politique de la nation soient directement contrôlés par l’émanation la plus démocratique du Parlement, c’est-à-dire la Chambre des Communes. Plusieurs voix, dont celle du Speaker de la Chambre des Communes, Lindsay Hoyle, se sont ainsi élevées pour critiquer le fait que la personnalité chargée de la diplomatie dans la conjoncture actuelle ne puisse pas être directement confrontée aux questions des MPs.

Quel contrôle le Parlement peut-il opposer à un Lord ?

Selon Lindsay Hoyle, le gouvernement devrait prévoir une procédure spécifique pour rendre le Foreign Secretary directement comptable de sa politique devant la Chambre des Communes. Le Cabinet lui a opposé une fin de non-recevoir motivée, à laquelle nous souscrivons. Le cas de David Cameron, bien qu’exceptionnel, n’est pas inédit. Lindsay Hoyle le sait fort bien puisqu’il était député à l’époque des nominations de Lord Adonis et de Lord Mandelson. C’est d’ailleurs en 2009 que la Haute Assemblée a adopté des règles temporaires devenues définitives en 2011 afin d’accentuer le contrôle sur les Lords secrétaires d’État, notamment par la confrontation régulière aux questions écrites et orales des membres de la Chambre. Les commissions ont aussi tout loisir de convoquer n’importe quel Lord pour qu’il vienne s’expliquer sur un sujet donné.

La Chambre des Communes n’est pas non plus sans pouvoir. Dans la mesure où le Foreign Office comprend plusieurs membres du gouvernement au sens large (sept en tout), il est de coutume de désigner parmi eux les MPs (Andrew Mitchell et Anne-Marie Trevelyan principalement)qui répondront aux questions orales des députés et du ministre des Affaires étrangères du cabinet fantôme de l’Opposition travailliste. En outre, David Cameron a accepté de devoir être convoqué par une commission des Communes si la demande est pertinente. Dans les faits, c’est évidemment le cas et il est peu probable qu’un Lord ministre ne fasse pas droit à une requête émanant d’une commission des Communes.

Il est toujours envisageable qu’une réforme des procédures parlementaires soit mise en œuvre pour rendre les Lords secrétaires d’État plus directement responsables devant la chambre basse. L’option avait été évoquée en 2009, mais n’a pas été suivie d’effet. Quoi qu’il en soit, Lindsay Hoyle sera des plus vigilants pour garantir les droits des Communes dans leur fonction de contrôle des membres du gouvernement, en particulier ceux qui ont obtenu une place à vie au sein de la chambre haute.

4/ Après le 31 janvier : Bis repetita ?

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Pour ce dernier article de la semaine, nous évoquons les perspectives qui s’ouvrent avec la phase 2 du Brexit qui devrait aboutir à des accords régissant la relation future entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Nous reprenons la trame de notre contribution au Club des juristes en l’enrichissant. Nous renvoyons également à l’étude détaillée de Catherine Mathieu et Henri Sterdyniak sur les hypothèses économiques qu’ouvre la déclaration politique sur les relations futures conclue en octobre dernier.

Le 1er février marquera le début de la période de transition. Si, institutionnellement, le Royaume-Uni sera bien un État tiers, les règles qui lui seront applicables jusqu’au 31 décembre 2020 seront identiques à celle des États membres. Concrètement, cela implique le maintien du statu quo pour les citoyens européens résidant au Royaume-Uni et pour les Britanniques installés dans l’un des États membres. De même, les conditions des échanges ne seront pas affectées durant ces onze mois. Bien évidemment, les clauses d’opt out dont les Britanniques ont bénéficié lorsqu’ils appartenaient à l’Union européenne continueront de s’imposer. Cela ne signifie pas que rien ne va se passer. Il faudra scruter avec intérêt les textes qui vont être adoptés par le Parlement et le Gouvernement britanniques. Deux projets de loi ont d’ores et déjà été déposés, l’un relatif à l’agriculture à la Chambre des Communes, l’autre sur la pêche à la Chambre des Lords. Le premier texte ne permet pas de tirer des conclusions quant aux objectifs de Boris Johnson. Celui sur la pêche est plus intéressant en ce qu’il reprend dans sa première partie des objectifs que partage l’Union européenne comme la préservation des ressources halieutiques ou encore la conformité des modalités de pêches avec la préservation de l’environnement et la durabilité économique. Si le texte prévoit bien que les conditions d’accès aux zones de pêche britanniques sont désormais de la seule compétence des autorités britanniques, le projet prévoit que ces modalités puissent découler d’accords internationaux. Il sera intéressant de lire les rapports parlementaires sur ces textes, en particulier de la Chambre des Lords dont les membres sont loin d’être majoritairement acquis à la cause du Brexit.

Le début de la phase transitionnelle marquera également le point de départ officieux des négociations relatives à la conclusion d’un accord global et de conventions plus sectorielles. Les États membres ont été invités à formuler leurs observations pour déterminer le mandat précis de la task-force. La lettre de cadrage qui émanera du Conseil européen devrait être connue courant février. Les discussions ont en réalité commencé depuis longtemps en “off”, y compris lorsque l’accord de sortie n’était pas encore finalisé.

Avant même que les lignes directrices ne soient publiées, il est déjà possible d’affirmer qu’il est assez difficile de prédire quels seront les résultats des quelques mois d’intenses négociations. Nous savons que Boris Johnson souhaite à tout prix qu’elles ne se prolongent pas au-delà du 31 décembre 2020. Quant à l’Union européenne, elle devra veiller à ce que ses intérêts soient préservés. La task-force cherchera à garantir au maximum le statut des citoyens européens après la transition et tentera d’empêcher que le Royaume-Uni ne puisse concurrencer de façon déloyale l’Union européenne par une politique sociale et fiscale agressive (ce que, toutefois, plusieurs États membres pratiquent déjà…). L’accord qui sera conclu ne devra pas conduire à une espèce de « moins disant » en matière environnementale, sociale et sanitaire. Les risques qui avaient été soulevés à l’occasion de l’élaboration d’autres traités de libre-échange (avec le Canada et le Mercosur, par exemple) devront être anticipés. De surcroît, le fameux « level playing field » (ou conditions équitables) partagé par les deux parties dans les textes du 17 octobre 2019 a été revu à la baisse par rapport à ce qui avait été obtenu en novembre 2018. Le contenu de la loi de transposition de l’accord de sortie en droit interne adoptée par le Parlement britannique le 22 janvier n’est pas de nature à rassurer sur les intentions du Gouvernement. Le EUWAA que nous évoquions dans notre précédent post a pour seules fonctions de laisser les coudées franches au Gouvernement. Le Parlement n’aura pas la possibilité de produire des examens approfondis et de s’opposer à l’Exécutif. Les observateurs les plus pessimistes peuvent en déduire que Boris Johnson souhaite un accord minimal avec les Européens pour conclure des accords rapides avec des États tiers. La réception de Mike Pompeo, le chef de la diplomatie américaine, le 30 janvier à Londres, laisserait entendre que les négociations UK/USA seront concomitantes avec celles qui débutent le 1er février avec l’UE. Toutefois, à y regarder de plus près, cette rencontre relève plus de la gesticulation et de la stratégie diplomatique pour mettre la pression sur l’UE. Rien n’est vraiment ressorti de la rencontre entre Mike Pompeo et Boris Johnson, puis avec Dominic Raab. Hormis affirmer que tout sera “fantastique” selon une rhétorique très “trumpienne”, les échanges publics n’étaient pas de nature à permettre de mieux comprendre quels seront les choix précis des Britanniques entre les deux options qui se présentent : un alignement substantiel sur les normes européennes ou un accord reprenant l’économie des règles de l’Organisation mondiale du commerce. Une donnée économique doit d’ailleurs trotter dans la tête de Boris Johnson : 50 % des échanges économiques de son pays se font avec des États de l’UE, contre moins de 10 % avec les États-Unis. Il a sans doute déjà identifié où est l’intérêt réel de son pays. L’UE en a évidemment conscience. Sous l’angle économique, l’Union part donc avec un moyen de pression non négligeable.

Pourtant, Boris Johnson laisse croire que l’option la plus souple tient la corde. Mais même dans ce cas, plusieurs fonctionnaires de Bruxelles ont émis des doutes quant à la capacité de fixer en seulement 48 semaines les multiples régimes juridiques applicables aux différents secteurs économiques.

C’est d’ailleurs le timing qui apparaît comme la seconde grande difficulté de cette seconde phase du Brexit. L’intransigeance dont fait preuve Boris Johnson sur le refus de tout prolongement de la transition a été traduite dans la loi de transposition de l’accord de retrait. Il sera toujours loisible au législateur britannique de revenir dessus, mais ce cadre juridique laisse entendre que le Premier ministre préférera l’absence d’accord global à un report sine die d’un Brexit effectif. Cette préoccupation fait fi des contraintes du droit de l’Union européenne en matière de ratification d’accords commerciaux et sectoriels.

Ce type de ratification est soumise à des règles bien particulières. Le traité de libre-échange entre l’UE et le Royaume-Uni à venir aura un impact sur l’exercice des compétences propres de l’UE, mais aussi sur celles des États membres. Ces derniers devront donc ratifier chacun pour leur part et selon leurs arrangements constitutionnels le futur traité. Cette procédure à double détente pourrait ne pas parvenir à son terme dans le laps de temps imparti[1]. Le seul moyen d’éviter un « no deal » et l’application des règles de l’OMC serait d’achever les négociations avant l’automne ou que la commission paritaire instituée par l’accord de sortie acte un report, et ce, avant le 1er juillet – ce qui serait contradictoire avec les promesses de Boris Johnson. Une autre possibilité est envisageable : convenir d’un accord global prévoyant néanmoins de régler le régime juridique des questions les plus complexes (comme le sort des citoyens, les droits de douane, ou la pêche) tout en aménagement des périodes transitoires destinées à permettre l’adoption d’accords secteur par secteur selon les principes généraux du traité global.

Finalement les difficultés sont connues, car elles sont similaires à celles qui avaient été soulevées lors de la négociation du traité de sortie. Deux données essentielles varient cependant : Boris Johnson a une majorité au Parlement et le Royaume-Uni est désormais un État tiers. Aucun espoir de retour en arrière ne pourra être mis dans la balance et aucune manœuvre dilatoire non soutenue par le Gouvernement britannique ne prospérera. Dans un tel contexte, l’Union européenne paraît, sous l’angle purement politique cette fois-ci, moins en position de force que lors des discussions de 2016-2019.

Les onze mois à venir seront riches et sous tension. Il faut espérer que le Brexit se finisse en happy end. Il est temps de construire un statut adapté au Royaume-Uni qui aurait dû être pensé dès le début des années 1970. La question anglaise ne doit plus être un problème pour l’Union européenne. Il faut désormais que ce projet intégrateur si exceptionnel se tourne vers un avenir politique qui est, au 31 janvier 2020, pour le moins incertain.

[1] On pourrait imaginer un recours à une application provisoire du traité, mais là encore, des contraintes procédurales doivent être satisfaites et les États membres peuvent y faire obstacle.

 

Premier bilan après l’adoption du European Union (Withdrawal) Bill par le Parlement

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Le mercredi 20 juin, les deux chambres du Parlement britannique se sont mises d’accord sur la version finale du projet de loi de retrait de l’Union européenne après environ 300 h de débats et près d’un an après le dépôt du texte par le Gouvernement.

À l’issue d’un ping-pong entre les deux chambres qui aura duré quelques jours, les conservateurs frondeurs ont fini par céder à l’issue d’une ultime concession de Mme May qui aura divisé leur groupe. Il n’est plus question d’un vote significatif (« meaningful vote ») de la Chambre des Communes qui aurait lié le Gouvernement quant aux directions à suivre dans les négociations avec l’UE en cas d’absence d’accord ou de son rejet par le Parlement. Autrement dit, les Communes ne disposeront pas du pouvoir d’empêcher le Brexit si les négociations échouent. Dominic Grieve, à la tête des rebelles tories, a voté contre son propre amendement qui introduisait le vote significatif. Finalement, ce sont 319 MPs contre 303 qui se sont rangés du côté de Mme May.

Quels sont les premiers brefs enseignements qu’il faut retirer de ces longs mois de débat ?

1/ La résistance du Parlement

À l’issue de l’intervention de la Cour suprême en janvier 2017, nous faisions partie de ceux qui avaient regretté que le Parlement ne se soit pas saisi de l’opportunité que lui offrait le jugement Miller pour contraindre le Gouvernement à ne pas franchir certaines lignes rouges lors de la notification du retrait du Royaume-Uni au Conseil européen par Mme May. Si l’adoption de la loi d’autorisation de la notification fut une formalité, celle du EU (W) Bill s’est apparentée à un chemin de croix pour l’Exécutif. Alors que Mme May espérait secrètement que la procédure serait bouclée au terme de l’année 2017 dans ses grandes lignes, les débats auront été beaucoup plus longs que prévu. Le premier coup de semonce fut tiré par Dominic Grieve en décembre 2017 afin que le Parlement ait son mot à dire sur l’issue des négociations. Les discussions à la Chambre des Lords qui furent particulièrement longues auront conduit à l’adoption de 15 amendements substantiels. La fin du mois de mai et les trois premières semaines de juin auront été nécessaires à l’élaboration d’un compromis dont la robustesse reste à éprouver.

2/ La valeur du parlementarisme britannique

À l’instar des grandes heures de l’histoire constitutionnelle britannique, un événement majeur aura permis au Parlement d’affirmer son autorité. L’Exécutif a été contraint de céder à de nombreuses reprises et ce n’est vraisemblablement pas encore fini. Les débats ont été de grande qualité, ce que les productions des commissions parlementaires révèlent par leur rcihesse. Dans d’autres démocraties, les mécanismes de rationalisation auraient sans doute été utilisés pour mettre rapidement un terme aux discussions. Si ces armes existent en droit constitutionnel britannique avec les Parliament Acts de 1911 et de 1949, les conditions temporelles qui encadrent leur recours ne convenaient pas à l’urgence de la situation, imposant ainsi aux deux parties de composer. La souplesse de la Constitution aura garanti, une fois de plus, à pondérer les excès de l’Exécutif et, pour reprendre Montesquieu, que « par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir ».

3/ Un compromis qui laisse des questions en suspens

S’il faut reconnaître la qualité de la bataille parlementaire, le compromis auquel sont parvenus les MPs laisse un goût d’inachevé. Tout d’abord, le ralliement de la dernière heure de Dominic Grieve contre son propre amendement en a surpris plus d’un. Certains de ses comparses ont pu même considérer qu’il avait porté atteinte à son intégrité. Il est vrai que la concession du Gouvernement pour écarter le meaningful vote semble plus formelle que substantielle. En effet, David Davis, le secrétaire d’État chargé du Brexit, est parvenu à ses fins par une déclaration ministérielle dans laquelle il explique qu’il appartiendra au Speaker de décider si la motion déposée par le Gouvernement devra être adoptée en termes neutres ou si elle devra être amendée au cas où aucun accord avec l’Union européenne ne serait obtenu avant le 21 janvier 2019. Les travaillistes se sont empressés de souligner que cette procédure n’avait aucune signification. Sans aller jusque-là, la concession confère au Speaker une prérogative considérable. Sur le fond, la solution de David Davis permet de laisser la porte entre-ouverte aux MPs pour qu’ils aient leur mot à dire en cas de no deal.

Ensuite, le rejet de l’amendement de Dominic Grieve, par une très courte majorité de 16 voix, laisse présager des confrontations tout aussi houleuses concernant la nature de la relation commerciale future avec l’UE. Rappelons que le texte qui vient d’être adopté par le Parlement ne traite pas de cette question et que tout reste encore à faire en la matière.

Enfin, le temps pris à l’adoption du EU (W) Bill nourrit quelques inquiétudes quant à la capacité du Royaume-Uni à être prêt pour le Brexit le 29 mars 2019. Si la période de transition est acquise, elle devra sans doute être mise à contribution pour régler tout ce qui ne l’aura pas été depuis le 23 juin 2016. Or, au regard des débats de ces dernières semaines pour un seul texte, il est difficile de croire que les 18 mois consentis par l’Union en guise de phase de transition seront suffisants. Un prolongement de cette période, déjà évoqué, est plus que jamais d’actualité.

4/ Mme May, maître en résilience ; le Labour dans le flou ; Dominic Grieve, une révélation

Si nous sommes très critiques à l’égard de la politique de Mme May par son manque de vision, force est d’admettre sa grande capacité à jouer des dissensions pour se maintenir au pouvoir. Est-ce une mauvaise chose ? Au regard de la piètre qualité de ceux qui pourraient prétendre au poste de Premier ministre, la réponse ne peut être que négative. Boris Johnson, Michael Gove ou encore Jacob Rees-Mogg sont bien moins rassurants que Mme May et leur projet dépassé d’un retour au Royaume-Uni conquérant de la fin du XIXe siècle et du début du XXe laisse songeur. Du côté des travaillistes, Jeremy Corbyn brille par son indécision et son manque de leadership. Les espoirs nés à la suite des élections de juin 2017 se sont rapidement effondrés. Quant aux chefs des autres partis, ils ne peuvent prétendre au poste et ont du mal à faire entendre leur voix. Une personnalité ressortira néanmoins grandie du débat : Dominic Grieve. Il pourrait s’avérer d’un secours utile en cas d’échec des négociations qui aboutiraient vraisemblablement à la démission de Mme May. En montrant qu’il est capable de négocier tout en préservant l’autorité du Parlement, l’ancien attorney general prend date.

5/ En savons-nous plus sur la nature du Brexit ?

Brexit dur ou Brexit doux ? L’adoption du EU (W) Bill ne permet pas de trancher la question dont la pertinence demeure toujours discutable sur le fond. L’Union européenne n’a pas varié d’un iota : le seul vrai Brexit ne peut être que dur dans la mesure où le rejet de la libre circulation des personnes par le Royaume-Uni implique celui de toutes les autres. Au fil des semaines, la solution norvégienne s’est encore imposée dans les débats – l’un des derniers amendements voté par la Chambre haute ayant maintenu le Royaume-Uni dans l’Espace Économique Européen (clause par la suite supprimée par les Communes). De même, les lords s’étaient prononcés pour le statu quo en ce qui concerne les relations entre les deux Irlande, et ce, tant qu’aucun arrangement viable n’aurait été trouvé. La déclaration commune du 19 juin de Michel Barnier et David Davis ne traduit aucun réel progrès sur ces sujets.

Conclusion :

Une fois de plus, les questions les plus sensibles n’ont pas été réglées. En revanche, la fronde parlementaire s’est structurée autour d’une petite vingtaine de conservateurs, de la majorité des travaillistes et des partis minoritaires libéraux-démocrates et écossais. Les hard Brexiteers sont toujours plus dans le flou et ne parviennent pas imposer leurs vues. Le sommet européen de la fin juin ne permettra pas de lever le voile de l’incertitude. Il faudra donc attendre le travail de fond sur la future relation commerciale entre les Britanniques et les Européens pour savoir ce que sera in fine le Brexit. Ce n’est guère étonnant pour une nation qui s’est largement construite sur le commerce.

Point d’étape et quelques réflexions après le retour du (EU) W Bill devant les Communes

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Il aura fallu une semaine au Gouvernement pour mettre à bas le projet des Lords de lui imposer un soft Brexit. Itou pour le dessein de la Chambre haute de contrôler plus fortement l’action de l’Exécutif en permettant Parlement de dicter l’orientation des négociations avec l’Union européenne en cas de rejet de l’accord par Westminster. Ainsi que nous l’indiquions dans un précédent post, les victoires de l’Exécutif aux Communes ne sont guère surprenantes, mais elles sont, en l’espèce, trompeuses. En effet, la semaine n’a pas été de tout repos pour l’équipe de Mme May. Le bras de fer avec le Parlement, en particulier les Lords et les députés conservateurs hostiles à un hard Brexit, n’est pas encore arrivé à son terme et pourrait déboucher sur un grave blocage.

La principale pomme de discorde porte sur le « meaningful vote » et ses conséquences. Rappelons que ce scrutin significatif a été d’abord introduit par Dominic Grieve à la Chambre des Communes en décembre. Il avait pour objectif de permettre aux parlementaires de s’exprimer sur l’accord final à conclure entre le Royaume-Uni et l’UE avant qu’il ne soit ratifié. L’amendement fut adopté par les Communes au grand dam du Gouvernement. Les Lords sont allés plus loin en prévoyant par le désormais fameux amendement 19 qu’en cas de rejet de l’accord par les chambres, les Communes auraient la possibilité de fixer au Gouvernement les orientations des négociations. Jacob Rees-Mogg et ses acolytes pro-Brexit ont prétendu qu’il s’agissait d’une atteinte à la séparation des pouvoirs puisque l’Exécutif est, selon le droit positif, le seul à mener les négociations avec un ou plusieurs partenaires en vue de la conclusion d’un traité international. Ce principe acquis depuis plusieurs siècles relève autant du common law que des conventions de la Constitution. Bien qu’il s’agirait d’une innovation, rien n’empêcherait, selon nous, que les chambres encadrent la prérogative royale de mener des négociations dans des cas bien précis en application de la souveraineté du Parlement[1]. Un obstacle politique peut toutefois être avancé. En effet, il est difficile d’imaginer que le Gouvernement reste en place si les Communes s’opposaient à l’accord de retrait. C’est ce danger qui a conduit les conservateurs frondeurs à discuter avec le Cabinet pour parvenir à une solution satisfaisant toutes les parties et éviter à Mme May une défaite supplémentaire. Un amendement « in lieu » se substituant à celui de la Chambre des Lords a donc été adopté. Il prévoit que l’accord de retrait ne pourra être ratifié qu’après que :

  1. le Gouvernement aura communiqué à chaque chambre trois documents (une déclaration selon laquelle un accord politique aura été obtenu ; un projet d’accord ; et le canevas de la future relation avec l’UE) ;
  2. les Communes ont adopté une résolution approuvant une motion déposée par le ministre ;
  3. les Lords ont adopté une motion déposée par le ministre prenant acte de l’accord de retrait et du cadre des futures relations avec l’UE. La motion sera considérée comme adoptée après un débat. Si ce débat n’est pas achevé au terme de cinq jours de session faisant suite à la résolution adoptée par les Communes, la motion sera réputée adoptée ;
  4. une loi contenant les dispositions nécessaires à la mise en œuvre du traité de retrait.

Cette procédure devra, autant que possible, intervenir avant que le Parlement européen ne se prononce selon la procédure prévue par l’article 50 du TUE.

Dans le cas où la Chambre des Communes n’adoptait pas la résolution prévue au 1., le ministre devra, dans le délai de 28 jours suivant le rejet des Communes, produire une déclaration indiquant la façon dont le Gouvernement souhaite procéder pour poursuivre les négociations avec l’UE.

Cette déclaration fera l’objet d’une motion en termes neutres de la part des Communes dans le délai de 7 jours à partir du dépôt de la déclaration. Les Lords en prendront acte par une autre motion dans le même délai.

Le Gouvernement a également tenu à imposer la même procédure si le Gouvernement britannique ne parvient pas à un accord avec l’UE avant le 21 janvier 2019, ou si aucun accord de principe est acquis sur les modalités de retrait ou sur la nature de la future relation entre les deux parties.

L’amendement a été adopté par 324 voix contre 298, mais il ne s’agit que d’un répit pour Mme May, car Dominic Grieve a considéré que l’obligation opposée au Parlement de se prononcer sur l’accord en toute neutralité revenait à restreindre le choix à une forme de « take it or leave it ».

Les tories rebelles conduits par l’ancien Attorney General ont réagi en prévoyant de réintroduire un amendement devant les Lords autorisant le Parlement à donner ses directives au Gouvernement si aucun accord n’était obtenu à l’issue des négociations. Les Lords devraient l’adopter lors du nouvel examen du texte à partir du 18 juin. Le « ping-pong » devrait donc se poursuivre jusqu’à ce qu’un compromis soit obtenu. En cas d’impasse, le recours au Parliament Act de 1949 permettrait au Gouvernement, par un énième vote aux Communes, de passer outre l’opposition des Lords. Cette solution laisse subsister deux problèmes majeurs. Primo, la procédure de la loi de 1949 ne peut être engagée qu’un an après que les Communes se sont exprimées en seconde lecture (concrètement, cela signifie que le royal assent du EU (W) Bill ne pourra pas intervenir avant le mois de septembre). Secundo, le Gouvernement n’est pas du tout assuré que la Chambre basse veuille le soutenir totalement sur cet amendement. La victoire obtenue par Mme May le 12 juin n’est qu’un faux-semblant : elle n’a pas d’autres choix que de transiger avec les lords et les MPs conservateurs opposés à un hard Brexit.

À la lumière de ce qui se déroule depuis l’examen du EU (W) Bill, une seule conclusion doit être formulée : le Brexit aura permis un retour en grâce du Parlement et de la valeur des arrangements constitutionnels britanniques qui, malgré les évolutions récentes, laissent toujours une place notable à la discussion législative au bénéfice de l’équilibre des pouvoirs et de l’expression des minorités. Les réformateurs constitutionnels d’autres pays seraient bien avisés d’en prendre note…

Bilan du premier « ping-pong »

Sur les 15 amendements adoptés par les Lords, huit ont été rejetés, six ont fait l’objet d’un amendement « in lieu » et un a été accepté.

L’amendement accepté tel quel (hormis celui portant sur le « meaningful vote ») :

Les amendements « in lieu » :

– À propos de la volonté des Lords de maintenir le Royaume-Uni dans l’Union douanière tant qu’un nouvel accord commercial n’est pas obtenu avec l’UE, les Communes se sont contentées d’une déclaration du Gouvernement avant octobre 2018 pour indiquer les différentes étapes permettant de parvenir à un arrangement douanier avec l’Union ;

– la possibilité de contester le droit de l’UE maintenu en droit interne est désormais plus encadrée : ce type de recours ne sera possible que pendant trois ans après la date du retrait ;

– le sort des enfants réfugiés non accompagnés dépend désormais de l’intention du Royaume-Uni de conclure un accord avec l’UE afin que les enfants concernés puissent rejoindre un membre de leur famille résidant légalement sur le sol britannique (et vice versa). Les Lords avaient octroyé ce droit sans exiger la condition de la légalité ;

– le Gouvernement est venu préciser l’amendement des pairs exigeant qu’il n’y ait pas de frontières entre les deux Irlande et que, après le Brexit, les modalités de la coopération nord/sud soient garanties telles qu’elles étaient ;

– concernant les standards environnementaux, le Gouvernement, tout en rejetant l’amendement de la Chambre haute, a promis la présentation d’un projet de loi qui les reprendra tels quels.

Par rapport aux rejets ou aux modifications, les Lords ont la possibilité :

– d’accepter les rejets des Communes (le projet de loi sera adopté et plus rien ne s’opposera au royal assent) ;

– d’accepter les rejets, mais proposer à leur tour un amendement « in lieu » ;

– d’exprimer leur désaccord par rapport aux amendements « in lieu » ;

– de proposer leurs propres amendements « in lieu » à la place de ceux des Communes avec lesquels ils sont en désaccord ;

– de maintenir leurs amendements et renvoyer le texte aux Communes.

[1] Ceci est si vrai que même le Gouvernement, dans la procédure que nous décrivons ci-dessous, a admis son caractère inédit et dérogatoire par rapport aux modalités normales d’approbation d’un traité telles qu’elles découlent du Constitutional Reform and Governance Act de 2010 (clause 19A (6)). Cette loi ne saurait ainsi être modifiée par le EU (W) Bill.

Les options devant la Chambre des Communes pour valider (ou non) l’accord de retrait

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Les débats relatifs au projet de loi de retrait de l’Union européenne reprennent devant la Chambre basse du parlement britannique le mardi 12 juin. La plupart des amendements adoptés par les Lords devraient être remis en cause. L’un d’entre eux fait l’objet d’une attention particulière puisqu’il implique que les Communes adopteraient une résolution pour formaliser leur consentement à l’accord de retrait, tandis que les Lords se prononceraient par une motion. En cas de rejet de l’accord avant sa conclusion, le Parlement aurait la possibilité de lier le Gouvernement quant aux orientations à tenir lors des négociations avec l’Union européenne. Le Gouvernement n’adhère pas complètement à ce que les Lords ont voté et David Davis a proposé une autre approche. Les Communes devraient donner leur consentement à l’accord de retrait et le cadre de la future relation avec l’UE, et ce, avant la ratification. Ce consentement, exprimé par une résolution, lierait la chambre. Les Lords se contenteraient de débattre de l’accord. La solution du Gouvernement conduit à donner au Parlement un pouvoir équivalent à celui qui est attribué aux députés européens en application de l’article 50 du TUE. En apparence proches, la position des Lords et celle du Gouvernement sont pourtant distinctes dans leur mise en œuvre et les accords qu’elles recouvrent. Jack Simson-Caird revient sur ces différences.

Article publié en collaboration et avec l’accord du blog de la House of Commons Library.

Parliament’s right to a ‘meaningful vote’: amendments to the EU (Withdrawal) Bill

On Tuesday 12 June 2018, the Government will ask the House of Commons to reject the Lords’ meaningful vote amendment to the EU (Withdrawal) Bill (Lords Amendment 19). If the amendment is rejected, the Government will ask the Commons to accept its own alternative version, known as an ‘amendment in lieu’. If either amendment is enacted, and the Commons uses its veto to reject the Withdrawal Agreement, this would be a constitutionally unprecedented situation. This post looks at the Government’s ‘amendment in lieu’, and the features that distinguish it from the Lords’ amendment.

A new constitutional role?

The Commons faces a choice between two alternative legal frameworks for regulating the role that Parliament will play in the process of approving (or not approving) the agreements negotiated by the Government under Article 50. Both amendments grant Parliament a legally guaranteed veto over the Withdrawal Agreement. However, if the Withdrawal Agreement is rejected by the Commons, or the Government fails to put it before the House, then only the Lords’ amendment offers Parliament a right to issue binding directions on the negotiations upon the Government.

The proposal to grant Parliament a power to give negotiation directions would be constitutionally unprecedented. If either amendment is enacted, and the Commons uses its veto to reject the deal, this would be a constitutionally unprecedented situation, regardless of whether Parliament were then empowered to issue directions. The choice between these amendments boils down to whether the Commons wants to grant itself legal powers to issue directions to the Government in that situation.

Conditions for ratification and approval

The Government’s proposed amendment would create a binding legal obligation for the Commons to approve the Withdrawal Agreement and the Framework for the Future Relationship, by a resolution, before it can be ratified (subsection (1)(b)). The Lords must also ‘take note’ and ‘debate’ the agreements (subsection (1)(c)). These provisions would (if enacted) turn a political commitment made by David Davis MP (in a Written Statement on 13 December 2017) into a legally binding statutory provision. The Government’s amendment goes beyond that statement by also codifying the commitment to hold the vote before the European Parliament provides its verdict under Article 50 (subsection (2)). Taken together, these provisions effectively provide the Commons with a legally binding veto over the Withdrawal Agreement, equivalent to that granted to the European Parliament by Article 50 TEU.

The role of the resolution

As regards the resolution in the Commons, there are two differences between the Government’s amendment, and the Lords’ equivalent that are worth noting. The Government’s states that the Agreement cannot be ratified until the resolution is passed in both Houses, whereas the Lords’ states that the agreement cannot be concluded. While it is clear what ‘ratification’ means, ‘conclusion’ is an EU term for ratification of a treaty. Article 50(2) states ‘the Union shall negotiate and conclude an agreement with’ a withdrawing State and that it will be ‘concluded on behalf of the Union by the Council, acting by a qualified majority, after obtaining the consent of the European Parliament’.

The Government’s amendment says that the motion must approve the Framework for the Future Relationship as well as the Withdrawal Agreement. The Lords’ amendment does not make any direct reference to the Framework for the Future Relationship. This could be legally significant, as the Government’s requirement that the motion approves both could have implications for what happens if the Commons rejects the motion.

The Government’s amendment contains two further conditions for ratification which are not required by the Lords’ equivalent. The Government’s requires three documents to be laid before each House:

  • A statement that political agreement has been reached,
  • A copy of the negotiated Withdrawal Agreement, and
  • A copy of the Framework for the Future Relationship.

The requirement to lay both the Withdrawal Agreement and the Framework for the Future Relationship emphasises that Parliament is asked to approve both agreements (paragraph 1(a)).

Primary legislation to implement the Withdrawal Agreement

The Government’s amendment also requires ‘an Act of Parliament has been passed which contains provision for the implementation of the withdrawal agreement’ (subsection (1)(d)). This requirement to pass an Act before the Withdrawal Agreement can be ratified reflects the UK’s existing constitutional requirements. Subsection (1)(d) confirms the fact that this constitutional requirement effectively grants Parliament an additional veto over the Withdrawal Agreement. This provision notably distinguishes between the Withdrawal Agreement and the Framework for the Future Relationship as regards to this approval process. Whereas both must be laid before both Houses and approved and considered by the Commons and the Lords respectively, under this amendment only the Withdrawal Agreement must be subject to implementing provisions enacted by Parliament before it can be ratified. This reflects the fact the Withdrawal Agreement is a treaty, whereas the Political Declaration will only be implemented into domestic law after the UK has left the EU.

The requirement in subsection (1)(d) also serves as a reminder of the likely pressure on the parliamentary timetable if the resolution to approve is passed. The bill to implement the Withdrawal Agreement would need to cover several difficult constitutional issues, including transition. It will also need to receive Royal Assent before exit day, expected to be on 29 March 2019. The EU (Withdrawal) Bill will have taken at least 11 months to complete its parliamentary journey; the Withdrawal Agreement and Implementation Bill will likely need to be passed in under 6 months.

Post-rejection regulation

Both amendments seek to legislate for what would happen if the Commons does not approve the Agreements negotiated by the UK Government under Article 50. However, each defines differently when an Agreement is ‘not approved’ and most significantly what happens in a ‘non-approval’ scenario.

The Government’s amendment states that if the ‘Commons decides not to pass the resolution mentioned in subsection (1)(b)’ a Minister is legally obliged to ‘make a statement’ setting out how the Government intends to proceed in the negotiations with the EU (subsections (3) and (4)).

What counts as the Commons not passing the resolution in question?

Subsection (1)(b) refers to the resolution approving both the Withdrawal Agreement and the Framework for the Future Relationship. If this resolution were moved and defeated, this would clearly trigger subsection 4. However, if the resolution was amended – to either object to an element of the substance of either of the Agreements, or to insert further procedural hurdles into the process, would that count as a decision ‘not to pass’? Hogarth and White, from the Institute for Government, have argued the Government is wrong to present the vote as a binary choice. They argue the Commons would be able to ‘amend the motion so as to put conditions on approval’. Whether such conditions amounted to a non-approval decision would depend on the precise form of words passed, and how the Government interpreted them.

 ‘A no-Brexit amendment?’

The Lords’ amendment takes a different approach to regulating what would happen if the Commons did not pass or amended the resolution. Firstly, the Lords’ amendment defines the resolution that must be passed as one that approves the Withdrawal Agreement. It does not reference the Framework for the Future Relationship.

Secondly, the non-approval provisions in the Lords’ amendment can be triggered in three different ways:

  • if Parliament has failed to approve the Withdrawal Agreement before 30 November 2018 (subsection (6)), or
  • if Parliament has not passed the Bill needed to implement the Withdrawal Agreement by 31 January 2019 (subsection (7)), or
  • if no agreement has been reached between the UK and the EU by 28 February 2019 (subsection (8)).

As with the Government’s amendment, it does not address whether an amendment to the resolution would constitute a ‘failure to approve’.

Subsection 5 of the Lords’ amendment would enable Parliament to issue a legally binding direction ‘in relation to the negotiations’ under Article 50, provided the direction is approved by a ‘resolution of the House of Commons’ and ‘subject to a consideration of a motion in the House of Lords’. Such a direction would not have any legal effect upon the EU’s negotiation position or the Article 50 process. This proposed power has nevertheless proved controversial. Some, including members of the Government, have called this a “no-Brexit amendment”.

Conclusion

If either of these amendments are included in the EUW Bill as enacted, the provision will represent a significant constitutional innovation. For the first time, Parliament would gain a legal right to veto an international agreement.

However, even if neither of these amendments are enacted, the Commons has been promised a vote to approve the agreement. If this resolution could not then be passed, the UK constitution provides no clear guidance as to what should happen next.

Prior to the publication of this amendment, David Davis MP had said that, if the Commons did not pass the motion, then the “negotiations will fall”. Davis also said that in a ‘no deal’ scenario there might end up being a “bare-bones deal”. Such a deal would need domestic legislative changes to give effect to it.

If the Commons refused to approve the Agreements, Parliament would play a role, even if the Lords amendment was not passed. However, of the two amendments, only the Lords’ would grant Parliament a power to issue negotiating directions. If the Lords’ amendment is not passed, and the Commons subsequently rejected the Agreements put before it, the UK’s existing constitutional framework provides that the Government of the day is responsible for deciding how to respond.

Le processus parlementaire du retrait du Royaume-Uni de l’UE : une synthèse

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Les éléments qui suivent sont tirés du rapport de la Chambre des Communes relatif à l’approbation et la transposition de l’accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. Il a été rédigé notamment par Jack Simson-Caird, l’un des contributeurs et conseillers de l’Observatoire du Brexit. Juriste en chef à la section de la Bibliothèque de la Chambre des Communes chargée du Brexit, il rejoindra le Centre Bingham sur le Rule of Law en juillet.

I. Le rôle du Parlement britannique dans l’approbation des accords négociés sous l’empire de l’article 50 du Traité sur l’Union européenne

Il n’existe aucune exigence législative ou constitutionnelle en droit interne qui doit conduire à ce que le Parlement approuve par un vote l’accord de retrait avant qu’il ne soit conclu formellement par le Royaume-Uni et l’Union européenne selon les modalités fixées à l’article 50 du TUE. Le Gouvernement peut négocier et signer un traité de droit international sur le fondement de la prérogative royale et sans que soit requise une quelconque intervention du Parlement. L’article 50 exige le consentement du Parlement européen afin que le futur traité soit approuvé.

Le 17 janvier 2017, la Première ministre avait annoncé dans son discours de Lancaster House que le Gouvernement devrait soumettre « l’accord final qui aura été conclu entre le Royaume-Uni et l’Union européenne aux deux chambres du Parlement avant qu’il n’entre en vigueur ». Le Gouvernement a, en outre, confirmé que les votes au Parlement se dérouleront avant que le Parlement de l’Union européenne se prononce sur l’accord de retrait.

Le 13 décembre 2017, le Gouvernement a annoncé que les votes envisagés sur les accords à venir, à l’exception de celui de l’automne 2018, devraient avoir le contenu suivant :

• Les votes devraient se traduire par la même motion dans chacune des deux chambres ;

• La motion recèlera non seulement l’accord de chacune des chambres sur le traité de retrait (qui liera juridiquement le Royaume-Uni), mais aussi une déclaration politique sur le canevas de la future relation avec l’Union (texte politique qui sera annexé au traité) ;

• Le Gouvernement devrait simplement introduire un projet de loi de transposition de l’accord de retrait (Withdrawal and Implementation Bill) après la motion adoptée par les deux chambres ;

• Les scrutins devront se dérouler aussitôt que possible après le terme des négociations.

Le Gouvernement a précisé, par ailleurs, que si les Communes n’approuvaient pas ces traités, le Royaume-Uni devra quitter l’Union européenne le 29 mars 2019 sans accord.

Les votes soumis au Parlement n’auront pas d’effet juridique direct sur le traité de sortie de l’UE, ni en droit interne.

NB : le 28 octobre 1971, la Chambre des Communes s’était prononcée par motion afin d’approuver le principe d’une adhésion aux Communautés européennes (motion adoptée par 365 voix contre 255). En janvier 1972, le projet de loi d’adhésion été introduit aux Communes.

Le rôle du Parlement britannique dans la transposition des accords en droit interne (Withdrawal and Implementation Bill)

Le 13 novembre 2017, le Gouvernement a annoncé que l’accord de retrait, s’il était approuvé, devrait être intégré au droit interne par une loi.

Le Royaume-Uni fonctionne selon un système juridique dualiste qui signifie que les traités internationaux dont il est une partie doivent être transposés par une législation nationale afin de produire des effets en droit interne. Si une loi n’était pas adoptée, le Royaume-Uni ne serait pas en mesure de satisfaire ses obligations juridiques posées par l’accord de retrait. En tant que tels, les votes sur le projet de loi de sortie donneront une nouvelle occasion aux Communes et aux Lords d’exprimer leur point de vue sur l’accord de retrait, quoiqu’à un stade plus avancé du processus de retrait.

Le Gouvernement a, depuis, confirmé que le projet de loi en cause devra être adopté avant le jour du retrait qui est prévu le 29 mars 2019. L’Institut sur le Gouvernement a décrit l’agenda proposé par le Gouvernement comme étant « ambitieux », précisant qu’il y « aura suffisamment de temps, dès lors qu’il n’y aura aucune embûche » tout au long de la procédure.

Le projet de loi de retrait de l’Union européenne (EUW Bill)

La clause 9 du EUW Bill 2017-2019 (aujourd’hui clause 11 après les modifications apportées par la Chambre des Lords) prévoit que la transposition de l’accord de retrait se fera en vertu d’une législation déléguée (c’est-à-dire un acte réglementaire pris par le Gouvernement). Les Communes ont amendé la clause afin que ce pouvoir octroyé au Gouvernement ne puisse être mis en œuvre qu’après que le Parlement aura accepté les termes du retrait et adopté un projet de loi de transposition du traité de retrait aura été adopté par le Parlement.

Des interrogations demeurent quant au nombre de dispositions du EUW Bill, en particulier celles qui créent la catégorie du « droit de l’UE maintenu en droit interne » (« retained EU law ») qui seront mobilisées afin de transposer l’accord de retrait. Par exemple, le projet de loi de transposition pourrait amender le EUW Bill afin d’intégrer les arrangements transitionnels.

À l’occasion de la discussion à la Chambre de Lords au stade du report stage, une nouvelle clause a été proposée par le Vicomte Hailsham prévoyant que le processus parlementaire d’approbation de l’accord de retrait passera par l’adoption d’une motion par les deux chambres. Cette nouvelle disposition devrait aussi attribuer au Parlement le pouvoir de lier le Gouvernement quant aux orientations prises lors des négociations si l’accord de retrait était rejeté ou si aucun accord n’était présenté pour approbation au Parlement avant le jour du retrait.

La loi de réforme constitutionnelle et sur la gouvernance de 2010 (Constitutional Reform and Governance Act ou CRAGA)

En vertu de la loi de 2010, la Chambre des Communes a le pouvoir de retarder la ratification de l’accord de retrait, et ce, de façon répétée. La loi de 2010 ne crée pas une obligation à la charge du Gouvernement d’obtenir le consentement exprès du Parlement pour que le traité soit ratifié. Plus précisément, afin que les Communes puissent adopter une résolution après le délai de 21 jours, le Gouvernement et l’Opposition doivent prévoir le temps de la discussion et du vote.

N. B. Le pouvoir de retarder la ratification n’a jamais été mis en œuvre depuis 2010.

La déclaration politique sur le cadre de la future relation avec l’Union européenne

Le Gouvernement a indiqué que le vote sur les accords conclus en vertu de l’article 50 devra inclure « les termes de notre future relation ». Le Conseil de l’Union européenne a précisé qu’en parallèle des négociations relatives à l’article 50, l’UE et le Royaume-Uni devront négocier une « déclaration politique » sur le cadre de la future relation avec l’Union européenne qui « accompagnera » l’accord de retrait. La déclaration politique n’est pas un traité qui lie juridiquement les parties ; il s’agira plutôt de négocier des objectifs qui auront vocation à être traduits dans un futur traité qui pourra ensuite être approuvé et transposé en droit interne une fois que le Royaume-Uni aura quitté l’Union européenne. (…) Dès lors que l’accord sera approuvé, les parties devront donc le transposer en droit interne, sans doute avant la fin de la période de transition.

Le Parlement européen devra examiner la déclaration politique concomitamment à celui de l’accord de retrait, mais il ne le fera en connaissant le type d’accord d’association commerciale prévu par l’article 218 (6) du TFUE, accord qui devra être « approfondi et complet ».

Le Gouvernement britannique n’a pas précisé si le Parlement britannique devra se prononcer pour approuver le traité sur la future relation commerciale avant que le Parlement européen n’ait exprimé son consentement.

N. B. Les modalités et la portée réelle de la déclaration politique font débat. Le rapport souligne qu’il est difficile de dire comment le Parlement sera associé à la procédure d’approbation et comment seront transposés les termes de la future relation (un seul ou plusieurs accords).

La procédure de ratification d’un traité au Royaume-Uni

• Le Gouvernement négocie le traité. Pour les traités multilatéraux, la négociation est toujours un long processus qui nécessite un nombre important de réunions intergouvernementales.

• Le Gouvernement signe le traité. Cette signature signifie seulement que l’État adhère au texte et se place dans l’obligation d’éviter d’adopter des textes qui pourraient contrarier l’objet et les buts du traité. Le Royaume-Uni ne signe pas, en principe, le traité tant qu’il n’y a pas une volonté forte de le ratifier. Cependant, le traité lui-même peut toutefois prévoir qu’il entrera en vigueur en vertu de la seule signature.

• Le Parlement procède aux changements législatifs nécessaires à la ratification.

• Le Gouvernement dépose le traité signé au Parlement, accompagné d’un mémorandum explicatif. La ratification par le Gouvernement ne peut intervenir durant les 21 jours de session suivant le dépôt (CRAGA, section 20).

• Le Parlement peut s’abstenir de toute action durant ces 21 jours, mais si l’une des deux chambres adopte une résolution à l’encontre de la ratification dans ce laps de temps, le Gouvernement doit expliquer pourquoi il souhaite procéder à la ratification malgré l’opposition. La Chambre des Communes peut bloquer la ratification en adoptant une nouvelle résolution.

• Si aucune résolution n’est adoptée, le Gouvernement peut ratifier le traité, ce qui signifie que l’État est lié juridiquement par ce qui a été signé.

• Le traité entre en vigueur au Royaume-Uni selon les dispositions prévues (délais, nombre de ratifications…).

NB : une loi doit transposer en droit national le traité.

Autres aspects de procédure

L’article 50 prévoit la ratification de l’accord par le Parlement européen qui jouit donc d’un droit véto. Il n’a pas de droit d’amendement. En cas d’opposition, une nouvelle négociation peut débuter, mais la date butoir du 29 mars rend peu probable cette éventualité si le prolongement n’est pas accepté selon les termes de l’article 50. Toutefois, le Parlement européen étant étroitement associé aux négociations en cours, un vote négatif est peu envisageable. Un vote à la majorité qualifiée du Conseil européen (20 États membres sur 27) est également nécessaire avant que l’accord de retrait ne soit conclu. Dans le cadre du Brexit, l’accord n’est pas tout : les nombreuses étapes de son incorporation en droit interne pour qu’il soit ordonné pourrait rendre plus crédible un no deal.

De l’utilité de la seconde chambre : Retour sur l’examen du European Union (Withdrawal) Bill par la Chambre des Lords

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Brexit Rees-Mogg cartoon

15 : c’est le nombre de défaites subies par la Première ministre à la Chambre des Lords. Si le Gouvernement devrait les surmonter pour la plupart aux Communes, les débats à la chambre haute révèlent à la fois la faiblesse de l’Exécutif et le manque de crédibilité de sa stratégie de sortie de l’Union européenne. Déjà, lors de l’adoption de la loi autorisant le Gouvernement à actionner l’article 50 du TUE, nous avions soutenu la Chambre des Lords jouait un rôle d’expertise notable et utile. Elle n’aura pas déçu les observateurs à l’occasion de la discussion du EW (Withdrawal) Bill. La totalité des amendements est substantielle et parfois d’une grande portée politique. L’absence de majorité dans cette chambre – mais aussi de risque de perdre son siège par l’élection – facilite les prises de position objectives. Durant l’examen du projet de loi, les Lords se sont érigés en protecteur des citoyens en soutenant le maintien de la Charte des droits fondamentaux en droit interne et le contrôle approfondi des pouvoirs des ministres lorsque, en application du texte, ils modifieront les droits sociaux, des consommateurs ou les standards environnementaux. Pourtant peu réputé pour son amour pour la Chambre des Lords, le Guardian, quotidien de centre gauche lui a ainsi adressé un satisfecit. La toute dernière étape à la Chambre haute se déroulera le 16 mai avec la 3e lecture. Sans doute mû par des intentions dilatoires, le Gouvernement n’a pas encore fixé l’agenda des débats pour le nouvel examen à la Chambre des Communes.

Les députés pourraient, quoi qu’il en soit, reprendre à son compte certains amendements des Lords dont nous révélons le contenu exact ci-dessous. Si tel devait être le cas, Mme May serait sérieusement affaiblie au Parlement après avoir connu de la part de son ministre des Affaires étrangères, Boris Johnson, un désaveu public sur le choix d’un partenariat douanier avec l’Union européenne. Mme May a réagi en restructurant son War Cabinet dédié au Brexit au profit de ses plus proches soutiens. De nouveau, la démission de Boris Johnson est évoquée après ce énième épisode d’un roman-feuilleton politique qui commence à lasser.

P.S. : Notons, au titre des mauvaises nouvelles liées au Brexit, que la rapporteuse spéciale des Nations Unies chargée de suivre les formes contemporaines du racisme a identifié la progression d’actes racistes et xénophobes depuis le vote du 23 juin 2016 (§§ 57 et s. du rapport). Dernière information à retenir : la condamnation des pro-Brexit par la Commission électorale au paiement d’une amende pour dépassement des plafonds de dépenses électorales et le caractère inexact de leurs comptes.

Liste des amendements adoptés par la Chambre des Lords contre le Gouvernement

Les débats auront duré 19 jours. 200 modifications au projet de loi ont été adoptées, principalement sur l’initiative du Gouvernement. 15 votes lui ont été défavorables.

18 avril :

1/ Lord Kerr, issu des rangs des crossbenchers, a soutenu un amendement disposant que le European Communities Act de 1972 ne pourra être abrogé tant que le gouvernement n’aura pas déposé au Parlement une déclaration indiquant les échéances nécessaires à la négociation d’une union douanière avec l’Union, et ce, au plus tard le 31 octobre 2018. L’amendement a été adopté à une large majorité (348 contre 225 voix). 24 pairs conservateurs se sont rebellés contre le Gouvernement dont d’anciens membres du Cabinet (Lord Heseltine, Lord Deben, Viscount Hailsham, Lord Lansley and Lord Patten).

2/ La Baroness Hayter, bien que travailliste, a obtenu par 314 voix contre 217 que soit introduite une nouvelle clause renforçant le contrôle sur la législation secondaire adoptée pour modifier une partie du droit de l’UE maintenu en droit interne (relative au droit du travail, à l’égalité des droits, à la santé, aux normes de sécurité, aux consommateurs et aux standards environnementaux).

23 avril :

1/ Lord Pannick, un crossbencher (c’est-à-dire un pair affilié à aucun parti), a soutenu une modification qui a été acceptée par 316 de ses collègues contre 245. Elle prévoit que la Charte des droits fondamentaux soit incorporée au droit interne (à l’exception du Préambule et du chapitre V sur la citoyenneté européenne).

2/ Par 285 voix contre 235, la Chambre haute a supprimé l’article attribuant aux ministres le pouvoir d’adopter des règlements visant à préciser dans quelles circonstances le droit de l’UE maintenu en droit interne peut être contesté devant une juridiction.

3/Les lords ont également voté en faveur du maintien du droit d’agir en justice contre une réglementation après le Brexit dans le cas où celui-ci ne serait  pas conforme avec les principes généraux du droit de l’Union européenne (280 contre 223).

25 avril :

Les pairs ont amendé par 349 voix contre 221 la clause 7 qui donne aux ministres le pouvoir d’amender le droit de l’Union maintenu en droit interne par la législation déléguée. Ce pouvoir est désormais contraint : les membres du gouvernement ne pourront y recourir que lorsque cela est nécessaire (et non plus approprié selon la précédente rédaction). En outre, les ministres ne pourront porter atteinte aux lois de dévolution par l’application de la loi de retrait. Enfin, toute modification du droit interne afin d’en assurer la conformité aux engagements internationaux du pays devra passer par le Parlement.

30 avril :

1/ Une nouvelle clause est ajoutée au projet de loi précisant que le Parlement devra approuver l’accord de retrait et les modalités de la transition par une loi et, si possible, avant que le Parlement européen les ait débattus et adoptés.

L’amendement impose aussi des limites temporelles au délai de conclusion d’un accord entre le Gouvernement et les négociateurs européens et de son incorporation en droit interne. Si le Gouvernement n’était pas à même de respecter les délais, il serait contraint de se soumettre aux directives fixées par la Chambre des Communes par résolution (la Chambre des Lords ne ferait qu’en prendre acte). Autrement formulé, cela revient à donner aux MPs le pouvoir de donner des orientations précises à l’Exécutif s’il ne parvient pas à un accord. L’amendement a été adopté par 335 voix contre 244.

2/ Le second amendement concerne la législation déléguée destinée à incorporer l’accord de retrait en droit interne (clause 9 du EU(W) Bill) : de tels pouvoirs législatifs attribués aux ministres ne pourront être mis en œuvre qu’une fois que le Parlement aura accordé un mandat au Gouvernement pour mener les négociations sur la future relation commerciale avec l’Union européenne (270 contre 233 voix).

3/ Par un troisième vote, les pairs du Royaume ont accepté la possibilité qu’un enfant réfugié isolé dans un État membre de l’Union puisse rejoindre ses proches dans un autre État. Le Gouvernement britannique devra essayer et négocier pour maintenir cet arrangement (acquis par 205 voix contre 181).

Le même jour, les Lords ont accepté sans vote de supprimer la capacité des ministres d’amender la loi elle-même par la voir de la législation secondaire.

2 mai :

Lord Patten, lord conservateur et qui a présidé en 1998-199 la Commission indépendante sur l’Irlande du Nord et ancien commissaire chargé des relations extérieures de 1999 à 2004, a proposé un nouvel amendement qui préserve explicitement les relations actuelles entre le Nord et le Sud de l’Irlande. En effet, la nouvelle clause prévoit qu’aucun nouveau régime frontalier ne sera envisageable tant qu’il ne fera pas l’objet d’un accord par les gouvernements britannique et de la République d’Irlande. 309 pairs se sont prononcés en faveur de cette modification (242 contre).

Les débats de ce jour ont également révélé des frictions sur les compétences des autorités dévolues après le Brexit, en particulier sur la possibilité pour Whitehall de restreindre temporairement le pouvoir législatif des administrations dévolues dans plusieurs domaines relevant auparavant du droit de l’Union européenne. L’objectif est d’assurer la continuité et l’uniformité des législations sur tout le territoire britannique. Un accord intergouvernemental quadripartite vient préciser l’étendue des restrictions et leurs modalités de mise en œuvre.

8 mai :

1/ Une nouvelle clause est introduite afin que le Royaume-Uni maintienne ses liens avec les agences européennes comme Europol (298 voix contre 227).

2/ Le Duc de Wellington, 9e du nom, membre du parti conservateur et l’un des derniers pairs héréditaires, a obtenu que soit supprimée la date du 29 mars 2019 du titre de la loi (311 voix contre 233).

3/ Le travailliste Lord Alli a bénéficié du soutien d’une majorité de 247 pairs pour que le Royaume-Uni continue de participer à l’Espace Économique Européen.

4/ Le contrôle envers la législation secondaire par les commissions parlementaires est encore accru en vertu de l’amendement de Lord Lisvane, crossbencher (225 voix contre 194).

16 mai :

Par un ultime vote, les Lords ont fait en sorte que le Royaume-Uni conserve les standards européens en matière environnementale après le Brexit. Selon eux, le texte du Gouvernement néglige cet aspect au profit du développement économique.

Rapport publié le 14 mai récapitulant les débats à la Chambre des Lords :

Report stage

Liste des amendements

Mme May ou l’art de la résilience en politique

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Près d’un an après des élections générales qui furent un échec, plus d’une année de négociations tendues avec l’Union européenne, attaquée de toute part au sein d’un “War Cabinet” tiraillé entre hard et soft brexiteers, devant affronter de multiples scandales sur le plan de la politique interne (l’incendie de la tour Grenfell, les dysfonctionnements majeurs du National Health Service, le récent scandale lié au traitement de la génération d’immigrés du paquebot Windrush pour ne donner que quelques illustrations), Mme May impressionne par sa capacité à résister aux chocs politiques. Dernière preuve en date : les derniers résultats des élections locales en Angleterre. S’ils ne constituent certes pas une victoire pour le camp du Premier ministre, ils ne sont pas en mesure de remettre en cause son leadership. Les territoires qui avaient voté en faveur du Brexit ne se sont pas systématiquement détournés des tories, loin de là. Le UKIP poursuit son agonie pour presque disparaître du paysage politique local. Malgré de bons scores électoraux l’an passé, le Labour n’a pas su transformer l’essai, sans doute en raison des récentes accusations d’antisémitisme au sein du parti et du manque de clarté de Jeremy Corbyn tant sur la question du Brexit (au point que plusieurs lords l’ont traité de “pétochard”) que de son programme social qui peine à convaincre les classes laborieuses pro-Brexit. Les chiffres ci-dessous permettent d’apprécier un état des lieux loin d’être complètement défavorable aux tories, et ne sauraient révéler un quelconque changement des électeurs dans leur appréhension du Brexit. Les bastions du Leave sont toujours acquis à la droite, tandis que ceux du remain ont pu basculer en faveur des pro-européens libéraux-démocrates. Il convient, toutefois, de conserver une certaine prudence quant à l’interprétation de l’issue du scrutin par rapport au Brexit. Outre le fait que tous les conseils locaux n’ont pas été renouvelés, les enjeux étaient d’abord locaux malgré la prégnance du Brexit dans le débat public.

https://i.imgur.com/ExHAf1l.pngSource : BBC

Mme May a donc eu beau jeu, dans un interview au The Sun On Sunday, de maintenir sa ligne ambiguë d’un accord ambitieux pour le Royaume-Uni en-dehors de toute union douanière et du Marché unique. Elle semble, en raison de la perte d’un soutien de poids avec la démission d’Amber Rudd après le scandale Windrush, donner raison à ses ministres les plus hostiles à l’Union européenne en ne reprenant pas l’idée d’une union douanière hybride.

La question qui se pose désormais est de savoir si la seconde lecture par la Chambre des Communes du EU (Withdrawal) Bill viendra confirmer la rudesse de la position des Lords à l’encontre du Gouvernement. Les débats s’achèveront les 8 mai à la Chambre des Lords et devraient enfin marquer un cessez-le-feu avec le Parlement jusqu’à la reprise des débats aux Communes dans plusieurs semaines. Du fait des épreuves déjà surmontées par Mme May, de la faiblesse de ses adversaires, de sa capacité à jouer des dissensions, et d’une opinion publique très partagée sur le Brexit, l’actuelle locataire du 10 Downing Street n’est pas prête d’en remettre les clefs à ses rivaux.

 

Point d’actualité sur la reprise des négociations et des débats à la Chambre des Lords

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Si l’actualité outre-Manche est accaparée par la naissance du dernier Royal Baby, les travaux sur le Brexit ont repris avec une réelle intensité, tant au Parlement britannique qu’entre les négociateurs à l’échelle de l’Union européenne.

  1. Au Parlement britannique

L’événement majeur de la rentrée parlementaire d’avril à la Chambre des Lords (qui est toujours en cours d’examen du EU (Withdrawal) Bill à l’étape du report stage) fut l’adoption de deux amendements contre le Gouvernement. Le premier, soutenu par 348 lords (dont 24 conservateurs) contre 225, propose le maintien du Royaume-Uni dans l’Union douanière. C’est une défaite assez humiliante pour l’Exécutif dans la mesure où la majorité atteinte est la plus importante de l’histoire contemporaine de la vénérable institution. Présentée par Lord Kerr qui fut l’un des rédacteurs de l’article 50 du TUE, cette modification s’oppose frontalement à la position du Gouvernement qui a eu l’occasion de rappeler, après le vote, son hostilité à une telle éventualité. Sur ce sujet, Mme May doit en outre faire face à une pression croissante aux Communes, puisque dix présidents de commissions parlementaires (dont trois conservateurs) ont sollicité un vote sur le maintien ou non du Royaume-Uni dans l’Union douanière. D’autres députés conservateurs prévoient de proposer des amendements dans le même sens lors du retour du EU(W) Bill à la chambre basse. Bien que l’issue du scrutin sur la résolution ne liera pas le Gouvernement, il s’agirait d’un sérieux avertissement à son encontre. Last but not least, l’équipe ministérielle demeure divisée sur la question.

Le second amendement majeur adopté par les Lords concerne la Charte des droits fondamentaux. 316 pairs ont soutenu la proposition de Lord Pannick visant à faire en sorte que le texte soit maintenu en droit interne malgré le Brexit, à l’exception du Préambule et du Chapitre V relatif à la citoyenneté de l’Union. Dominic Grieve, le MP conservateur qui a, à ce jour, infligé la plus cinglante défaite au Gouvernement depuis le début des discussions sur le EU (W) Bill, a déclaré qu’il défendra l’amendement lorsque le texte sera de nouveau examiné par les Communes.

Plus techniques, mais non moins essentiels au regard du respect du principe de rule of law, les deux autres amendements votés par les pairs du Royaume visent, d’une part, à supprimer de la loi les dispositions octroyant aux ministres le pouvoir de déterminer par voie réglementaire les dispositions du droit de l’Union européenne maintenues en droit interne (“retained EU law“) qui peuvent être contestées devant les tribunaux ; et d’autre part à introduire la possibilité de contester devant les juridictions les réglementations qui déterminent les “retained EW laws” s’il s’avère qu’elles ne sont pas conformes aux principes généraux du droit de l’Union.

D’autres défaites gouvernementales sont attendues, notamment sur les problématiques liées au rôle des institutions dévolues dont nous savons qu’il est abordé de façon très superficielle par le projet de loi. La Chambre des Lords devrait achever l’examen du texte le 8 mai. Le contexte politique est à haut risque pour la majorité conservatrice qui doit affronter, outre les rébellions sur le Brexit, les élections locales le 3 mai.

  1. À l’échelle de l’Union européenne

Les négociations portent actuellement sur l’Irlande du Nord. La presse britannique a révélé que le Gouvernement avait présenté deux options pour éviter la restauration d’une frontière physique entre les deux Irlande, sans pour autant soutenir le maintien d’une union douanière. La première solution suggérée par Mme May serait une coopération douanière qui consisterait à percevoir les tarifs douaniers à l’importation de l’UE au nom de Bruxelles. Boris Johnson, David Davis et Liam Fox y sont peu favorables dans la mesure où cette proposition pourrait conduire de facto à ce que le Royaume-Uni ne puisse être totalement libre dans ses relations commerciales avec des États tiers. La seconde solution est purement technique. Elle viserait à mettre en place une frontière virtuelle par un contrôle informatisé et vidéo des échanges entre les deux Irlande. Hormis le fait que ce choix imposera des évolutions techniques lourdes, il est critiqué par de nombreux experts. Quoi qu’il en soit, les négociateurs européens ont, pour l’heure, rejeté les suggestions britanniques. Michel Barnier a insisté sur la nécessité d’obtenir des avancées et plus de clarté de la part du Royaume-Uni. Quant au Premier ministre de la République d’Irlande, il n’a pas caché son inquiétude sur l’avenir de l’île, avançant même l’hypothèse qu’il pourrait ne pas y avoir d’accord si Londres n’apportait pas une réponse sérieuse à la question de la frontière irlandaise. Quelques jours plus tôt, Tony Blair puis Hillary Clinton (qui avait accompagné son mari lors d’une visite qui avait relancé les processus de paix en 1995) ont témoigné de leur inquiétude quant aux menaces que le Brexit fait peser sur la paix en Irlande du Nord.

Au titre des actualités bibliographiques, nous renvoyons au rapport du National Audit Office sur le solde de tout compte que devra régler le Royaume-Uni à l’Union européenne. Selon l’institut, la facture pourrait être bien plus élevée que les 35 à 39 milliards de Livres avancées par Mme May en décembre à la suite de « l’accord » conclu avec les négociateurs européens.

Toujours au titre des aspects financiers, le think tank Global Future s’est penché sur la facture économique du Brexit selon les différents scenarii évoqués jusqu’à aujourd’hui. Sans surprise, le maintien dans l’union douanière conduirait à un moindre coût (16 milliards de Livres), tandis que l’absence d’accord à l’automne 2018 aurait un impact négatif de 81 milliards sur le budget national.