Premier bilan après l’adoption du European Union (Withdrawal) Bill par le Parlement

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Le mercredi 20 juin, les deux chambres du Parlement britannique se sont mises d’accord sur la version finale du projet de loi de retrait de l’Union européenne après environ 300 h de débats et près d’un an après le dépôt du texte par le Gouvernement.

À l’issue d’un ping-pong entre les deux chambres qui aura duré quelques jours, les conservateurs frondeurs ont fini par céder à l’issue d’une ultime concession de Mme May qui aura divisé leur groupe. Il n’est plus question d’un vote significatif (« meaningful vote ») de la Chambre des Communes qui aurait lié le Gouvernement quant aux directions à suivre dans les négociations avec l’UE en cas d’absence d’accord ou de son rejet par le Parlement. Autrement dit, les Communes ne disposeront pas du pouvoir d’empêcher le Brexit si les négociations échouent. Dominic Grieve, à la tête des rebelles tories, a voté contre son propre amendement qui introduisait le vote significatif. Finalement, ce sont 319 MPs contre 303 qui se sont rangés du côté de Mme May.

Quels sont les premiers brefs enseignements qu’il faut retirer de ces longs mois de débat ?

1/ La résistance du Parlement

À l’issue de l’intervention de la Cour suprême en janvier 2017, nous faisions partie de ceux qui avaient regretté que le Parlement ne se soit pas saisi de l’opportunité que lui offrait le jugement Miller pour contraindre le Gouvernement à ne pas franchir certaines lignes rouges lors de la notification du retrait du Royaume-Uni au Conseil européen par Mme May. Si l’adoption de la loi d’autorisation de la notification fut une formalité, celle du EU (W) Bill s’est apparentée à un chemin de croix pour l’Exécutif. Alors que Mme May espérait secrètement que la procédure serait bouclée au terme de l’année 2017 dans ses grandes lignes, les débats auront été beaucoup plus longs que prévu. Le premier coup de semonce fut tiré par Dominic Grieve en décembre 2017 afin que le Parlement ait son mot à dire sur l’issue des négociations. Les discussions à la Chambre des Lords qui furent particulièrement longues auront conduit à l’adoption de 15 amendements substantiels. La fin du mois de mai et les trois premières semaines de juin auront été nécessaires à l’élaboration d’un compromis dont la robustesse reste à éprouver.

2/ La valeur du parlementarisme britannique

À l’instar des grandes heures de l’histoire constitutionnelle britannique, un événement majeur aura permis au Parlement d’affirmer son autorité. L’Exécutif a été contraint de céder à de nombreuses reprises et ce n’est vraisemblablement pas encore fini. Les débats ont été de grande qualité, ce que les productions des commissions parlementaires révèlent par leur rcihesse. Dans d’autres démocraties, les mécanismes de rationalisation auraient sans doute été utilisés pour mettre rapidement un terme aux discussions. Si ces armes existent en droit constitutionnel britannique avec les Parliament Acts de 1911 et de 1949, les conditions temporelles qui encadrent leur recours ne convenaient pas à l’urgence de la situation, imposant ainsi aux deux parties de composer. La souplesse de la Constitution aura garanti, une fois de plus, à pondérer les excès de l’Exécutif et, pour reprendre Montesquieu, que « par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir ».

3/ Un compromis qui laisse des questions en suspens

S’il faut reconnaître la qualité de la bataille parlementaire, le compromis auquel sont parvenus les MPs laisse un goût d’inachevé. Tout d’abord, le ralliement de la dernière heure de Dominic Grieve contre son propre amendement en a surpris plus d’un. Certains de ses comparses ont pu même considérer qu’il avait porté atteinte à son intégrité. Il est vrai que la concession du Gouvernement pour écarter le meaningful vote semble plus formelle que substantielle. En effet, David Davis, le secrétaire d’État chargé du Brexit, est parvenu à ses fins par une déclaration ministérielle dans laquelle il explique qu’il appartiendra au Speaker de décider si la motion déposée par le Gouvernement devra être adoptée en termes neutres ou si elle devra être amendée au cas où aucun accord avec l’Union européenne ne serait obtenu avant le 21 janvier 2019. Les travaillistes se sont empressés de souligner que cette procédure n’avait aucune signification. Sans aller jusque-là, la concession confère au Speaker une prérogative considérable. Sur le fond, la solution de David Davis permet de laisser la porte entre-ouverte aux MPs pour qu’ils aient leur mot à dire en cas de no deal.

Ensuite, le rejet de l’amendement de Dominic Grieve, par une très courte majorité de 16 voix, laisse présager des confrontations tout aussi houleuses concernant la nature de la relation commerciale future avec l’UE. Rappelons que le texte qui vient d’être adopté par le Parlement ne traite pas de cette question et que tout reste encore à faire en la matière.

Enfin, le temps pris à l’adoption du EU (W) Bill nourrit quelques inquiétudes quant à la capacité du Royaume-Uni à être prêt pour le Brexit le 29 mars 2019. Si la période de transition est acquise, elle devra sans doute être mise à contribution pour régler tout ce qui ne l’aura pas été depuis le 23 juin 2016. Or, au regard des débats de ces dernières semaines pour un seul texte, il est difficile de croire que les 18 mois consentis par l’Union en guise de phase de transition seront suffisants. Un prolongement de cette période, déjà évoqué, est plus que jamais d’actualité.

4/ Mme May, maître en résilience ; le Labour dans le flou ; Dominic Grieve, une révélation

Si nous sommes très critiques à l’égard de la politique de Mme May par son manque de vision, force est d’admettre sa grande capacité à jouer des dissensions pour se maintenir au pouvoir. Est-ce une mauvaise chose ? Au regard de la piètre qualité de ceux qui pourraient prétendre au poste de Premier ministre, la réponse ne peut être que négative. Boris Johnson, Michael Gove ou encore Jacob Rees-Mogg sont bien moins rassurants que Mme May et leur projet dépassé d’un retour au Royaume-Uni conquérant de la fin du XIXe siècle et du début du XXe laisse songeur. Du côté des travaillistes, Jeremy Corbyn brille par son indécision et son manque de leadership. Les espoirs nés à la suite des élections de juin 2017 se sont rapidement effondrés. Quant aux chefs des autres partis, ils ne peuvent prétendre au poste et ont du mal à faire entendre leur voix. Une personnalité ressortira néanmoins grandie du débat : Dominic Grieve. Il pourrait s’avérer d’un secours utile en cas d’échec des négociations qui aboutiraient vraisemblablement à la démission de Mme May. En montrant qu’il est capable de négocier tout en préservant l’autorité du Parlement, l’ancien attorney general prend date.

5/ En savons-nous plus sur la nature du Brexit ?

Brexit dur ou Brexit doux ? L’adoption du EU (W) Bill ne permet pas de trancher la question dont la pertinence demeure toujours discutable sur le fond. L’Union européenne n’a pas varié d’un iota : le seul vrai Brexit ne peut être que dur dans la mesure où le rejet de la libre circulation des personnes par le Royaume-Uni implique celui de toutes les autres. Au fil des semaines, la solution norvégienne s’est encore imposée dans les débats – l’un des derniers amendements voté par la Chambre haute ayant maintenu le Royaume-Uni dans l’Espace Économique Européen (clause par la suite supprimée par les Communes). De même, les lords s’étaient prononcés pour le statu quo en ce qui concerne les relations entre les deux Irlande, et ce, tant qu’aucun arrangement viable n’aurait été trouvé. La déclaration commune du 19 juin de Michel Barnier et David Davis ne traduit aucun réel progrès sur ces sujets.

Conclusion :

Une fois de plus, les questions les plus sensibles n’ont pas été réglées. En revanche, la fronde parlementaire s’est structurée autour d’une petite vingtaine de conservateurs, de la majorité des travaillistes et des partis minoritaires libéraux-démocrates et écossais. Les hard Brexiteers sont toujours plus dans le flou et ne parviennent pas imposer leurs vues. Le sommet européen de la fin juin ne permettra pas de lever le voile de l’incertitude. Il faudra donc attendre le travail de fond sur la future relation commerciale entre les Britanniques et les Européens pour savoir ce que sera in fine le Brexit. Ce n’est guère étonnant pour une nation qui s’est largement construite sur le commerce.

Point d’étape et quelques réflexions après le retour du (EU) W Bill devant les Communes

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Il aura fallu une semaine au Gouvernement pour mettre à bas le projet des Lords de lui imposer un soft Brexit. Itou pour le dessein de la Chambre haute de contrôler plus fortement l’action de l’Exécutif en permettant Parlement de dicter l’orientation des négociations avec l’Union européenne en cas de rejet de l’accord par Westminster. Ainsi que nous l’indiquions dans un précédent post, les victoires de l’Exécutif aux Communes ne sont guère surprenantes, mais elles sont, en l’espèce, trompeuses. En effet, la semaine n’a pas été de tout repos pour l’équipe de Mme May. Le bras de fer avec le Parlement, en particulier les Lords et les députés conservateurs hostiles à un hard Brexit, n’est pas encore arrivé à son terme et pourrait déboucher sur un grave blocage.

La principale pomme de discorde porte sur le « meaningful vote » et ses conséquences. Rappelons que ce scrutin significatif a été d’abord introduit par Dominic Grieve à la Chambre des Communes en décembre. Il avait pour objectif de permettre aux parlementaires de s’exprimer sur l’accord final à conclure entre le Royaume-Uni et l’UE avant qu’il ne soit ratifié. L’amendement fut adopté par les Communes au grand dam du Gouvernement. Les Lords sont allés plus loin en prévoyant par le désormais fameux amendement 19 qu’en cas de rejet de l’accord par les chambres, les Communes auraient la possibilité de fixer au Gouvernement les orientations des négociations. Jacob Rees-Mogg et ses acolytes pro-Brexit ont prétendu qu’il s’agissait d’une atteinte à la séparation des pouvoirs puisque l’Exécutif est, selon le droit positif, le seul à mener les négociations avec un ou plusieurs partenaires en vue de la conclusion d’un traité international. Ce principe acquis depuis plusieurs siècles relève autant du common law que des conventions de la Constitution. Bien qu’il s’agirait d’une innovation, rien n’empêcherait, selon nous, que les chambres encadrent la prérogative royale de mener des négociations dans des cas bien précis en application de la souveraineté du Parlement[1]. Un obstacle politique peut toutefois être avancé. En effet, il est difficile d’imaginer que le Gouvernement reste en place si les Communes s’opposaient à l’accord de retrait. C’est ce danger qui a conduit les conservateurs frondeurs à discuter avec le Cabinet pour parvenir à une solution satisfaisant toutes les parties et éviter à Mme May une défaite supplémentaire. Un amendement « in lieu » se substituant à celui de la Chambre des Lords a donc été adopté. Il prévoit que l’accord de retrait ne pourra être ratifié qu’après que :

  1. le Gouvernement aura communiqué à chaque chambre trois documents (une déclaration selon laquelle un accord politique aura été obtenu ; un projet d’accord ; et le canevas de la future relation avec l’UE) ;
  2. les Communes ont adopté une résolution approuvant une motion déposée par le ministre ;
  3. les Lords ont adopté une motion déposée par le ministre prenant acte de l’accord de retrait et du cadre des futures relations avec l’UE. La motion sera considérée comme adoptée après un débat. Si ce débat n’est pas achevé au terme de cinq jours de session faisant suite à la résolution adoptée par les Communes, la motion sera réputée adoptée ;
  4. une loi contenant les dispositions nécessaires à la mise en œuvre du traité de retrait.

Cette procédure devra, autant que possible, intervenir avant que le Parlement européen ne se prononce selon la procédure prévue par l’article 50 du TUE.

Dans le cas où la Chambre des Communes n’adoptait pas la résolution prévue au 1., le ministre devra, dans le délai de 28 jours suivant le rejet des Communes, produire une déclaration indiquant la façon dont le Gouvernement souhaite procéder pour poursuivre les négociations avec l’UE.

Cette déclaration fera l’objet d’une motion en termes neutres de la part des Communes dans le délai de 7 jours à partir du dépôt de la déclaration. Les Lords en prendront acte par une autre motion dans le même délai.

Le Gouvernement a également tenu à imposer la même procédure si le Gouvernement britannique ne parvient pas à un accord avec l’UE avant le 21 janvier 2019, ou si aucun accord de principe est acquis sur les modalités de retrait ou sur la nature de la future relation entre les deux parties.

L’amendement a été adopté par 324 voix contre 298, mais il ne s’agit que d’un répit pour Mme May, car Dominic Grieve a considéré que l’obligation opposée au Parlement de se prononcer sur l’accord en toute neutralité revenait à restreindre le choix à une forme de « take it or leave it ».

Les tories rebelles conduits par l’ancien Attorney General ont réagi en prévoyant de réintroduire un amendement devant les Lords autorisant le Parlement à donner ses directives au Gouvernement si aucun accord n’était obtenu à l’issue des négociations. Les Lords devraient l’adopter lors du nouvel examen du texte à partir du 18 juin. Le « ping-pong » devrait donc se poursuivre jusqu’à ce qu’un compromis soit obtenu. En cas d’impasse, le recours au Parliament Act de 1949 permettrait au Gouvernement, par un énième vote aux Communes, de passer outre l’opposition des Lords. Cette solution laisse subsister deux problèmes majeurs. Primo, la procédure de la loi de 1949 ne peut être engagée qu’un an après que les Communes se sont exprimées en seconde lecture (concrètement, cela signifie que le royal assent du EU (W) Bill ne pourra pas intervenir avant le mois de septembre). Secundo, le Gouvernement n’est pas du tout assuré que la Chambre basse veuille le soutenir totalement sur cet amendement. La victoire obtenue par Mme May le 12 juin n’est qu’un faux-semblant : elle n’a pas d’autres choix que de transiger avec les lords et les MPs conservateurs opposés à un hard Brexit.

À la lumière de ce qui se déroule depuis l’examen du EU (W) Bill, une seule conclusion doit être formulée : le Brexit aura permis un retour en grâce du Parlement et de la valeur des arrangements constitutionnels britanniques qui, malgré les évolutions récentes, laissent toujours une place notable à la discussion législative au bénéfice de l’équilibre des pouvoirs et de l’expression des minorités. Les réformateurs constitutionnels d’autres pays seraient bien avisés d’en prendre note…

Bilan du premier « ping-pong »

Sur les 15 amendements adoptés par les Lords, huit ont été rejetés, six ont fait l’objet d’un amendement « in lieu » et un a été accepté.

L’amendement accepté tel quel (hormis celui portant sur le « meaningful vote ») :

Les amendements « in lieu » :

– À propos de la volonté des Lords de maintenir le Royaume-Uni dans l’Union douanière tant qu’un nouvel accord commercial n’est pas obtenu avec l’UE, les Communes se sont contentées d’une déclaration du Gouvernement avant octobre 2018 pour indiquer les différentes étapes permettant de parvenir à un arrangement douanier avec l’Union ;

– la possibilité de contester le droit de l’UE maintenu en droit interne est désormais plus encadrée : ce type de recours ne sera possible que pendant trois ans après la date du retrait ;

– le sort des enfants réfugiés non accompagnés dépend désormais de l’intention du Royaume-Uni de conclure un accord avec l’UE afin que les enfants concernés puissent rejoindre un membre de leur famille résidant légalement sur le sol britannique (et vice versa). Les Lords avaient octroyé ce droit sans exiger la condition de la légalité ;

– le Gouvernement est venu préciser l’amendement des pairs exigeant qu’il n’y ait pas de frontières entre les deux Irlande et que, après le Brexit, les modalités de la coopération nord/sud soient garanties telles qu’elles étaient ;

– concernant les standards environnementaux, le Gouvernement, tout en rejetant l’amendement de la Chambre haute, a promis la présentation d’un projet de loi qui les reprendra tels quels.

Par rapport aux rejets ou aux modifications, les Lords ont la possibilité :

– d’accepter les rejets des Communes (le projet de loi sera adopté et plus rien ne s’opposera au royal assent) ;

– d’accepter les rejets, mais proposer à leur tour un amendement « in lieu » ;

– d’exprimer leur désaccord par rapport aux amendements « in lieu » ;

– de proposer leurs propres amendements « in lieu » à la place de ceux des Communes avec lesquels ils sont en désaccord ;

– de maintenir leurs amendements et renvoyer le texte aux Communes.

[1] Ceci est si vrai que même le Gouvernement, dans la procédure que nous décrivons ci-dessous, a admis son caractère inédit et dérogatoire par rapport aux modalités normales d’approbation d’un traité telles qu’elles découlent du Constitutional Reform and Governance Act de 2010 (clause 19A (6)). Cette loi ne saurait ainsi être modifiée par le EU (W) Bill.

Les options devant la Chambre des Communes pour valider (ou non) l’accord de retrait

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Les débats relatifs au projet de loi de retrait de l’Union européenne reprennent devant la Chambre basse du parlement britannique le mardi 12 juin. La plupart des amendements adoptés par les Lords devraient être remis en cause. L’un d’entre eux fait l’objet d’une attention particulière puisqu’il implique que les Communes adopteraient une résolution pour formaliser leur consentement à l’accord de retrait, tandis que les Lords se prononceraient par une motion. En cas de rejet de l’accord avant sa conclusion, le Parlement aurait la possibilité de lier le Gouvernement quant aux orientations à tenir lors des négociations avec l’Union européenne. Le Gouvernement n’adhère pas complètement à ce que les Lords ont voté et David Davis a proposé une autre approche. Les Communes devraient donner leur consentement à l’accord de retrait et le cadre de la future relation avec l’UE, et ce, avant la ratification. Ce consentement, exprimé par une résolution, lierait la chambre. Les Lords se contenteraient de débattre de l’accord. La solution du Gouvernement conduit à donner au Parlement un pouvoir équivalent à celui qui est attribué aux députés européens en application de l’article 50 du TUE. En apparence proches, la position des Lords et celle du Gouvernement sont pourtant distinctes dans leur mise en œuvre et les accords qu’elles recouvrent. Jack Simson-Caird revient sur ces différences.

Article publié en collaboration et avec l’accord du blog de la House of Commons Library.

Parliament’s right to a ‘meaningful vote’: amendments to the EU (Withdrawal) Bill

On Tuesday 12 June 2018, the Government will ask the House of Commons to reject the Lords’ meaningful vote amendment to the EU (Withdrawal) Bill (Lords Amendment 19). If the amendment is rejected, the Government will ask the Commons to accept its own alternative version, known as an ‘amendment in lieu’. If either amendment is enacted, and the Commons uses its veto to reject the Withdrawal Agreement, this would be a constitutionally unprecedented situation. This post looks at the Government’s ‘amendment in lieu’, and the features that distinguish it from the Lords’ amendment.

A new constitutional role?

The Commons faces a choice between two alternative legal frameworks for regulating the role that Parliament will play in the process of approving (or not approving) the agreements negotiated by the Government under Article 50. Both amendments grant Parliament a legally guaranteed veto over the Withdrawal Agreement. However, if the Withdrawal Agreement is rejected by the Commons, or the Government fails to put it before the House, then only the Lords’ amendment offers Parliament a right to issue binding directions on the negotiations upon the Government.

The proposal to grant Parliament a power to give negotiation directions would be constitutionally unprecedented. If either amendment is enacted, and the Commons uses its veto to reject the deal, this would be a constitutionally unprecedented situation, regardless of whether Parliament were then empowered to issue directions. The choice between these amendments boils down to whether the Commons wants to grant itself legal powers to issue directions to the Government in that situation.

Conditions for ratification and approval

The Government’s proposed amendment would create a binding legal obligation for the Commons to approve the Withdrawal Agreement and the Framework for the Future Relationship, by a resolution, before it can be ratified (subsection (1)(b)). The Lords must also ‘take note’ and ‘debate’ the agreements (subsection (1)(c)). These provisions would (if enacted) turn a political commitment made by David Davis MP (in a Written Statement on 13 December 2017) into a legally binding statutory provision. The Government’s amendment goes beyond that statement by also codifying the commitment to hold the vote before the European Parliament provides its verdict under Article 50 (subsection (2)). Taken together, these provisions effectively provide the Commons with a legally binding veto over the Withdrawal Agreement, equivalent to that granted to the European Parliament by Article 50 TEU.

The role of the resolution

As regards the resolution in the Commons, there are two differences between the Government’s amendment, and the Lords’ equivalent that are worth noting. The Government’s states that the Agreement cannot be ratified until the resolution is passed in both Houses, whereas the Lords’ states that the agreement cannot be concluded. While it is clear what ‘ratification’ means, ‘conclusion’ is an EU term for ratification of a treaty. Article 50(2) states ‘the Union shall negotiate and conclude an agreement with’ a withdrawing State and that it will be ‘concluded on behalf of the Union by the Council, acting by a qualified majority, after obtaining the consent of the European Parliament’.

The Government’s amendment says that the motion must approve the Framework for the Future Relationship as well as the Withdrawal Agreement. The Lords’ amendment does not make any direct reference to the Framework for the Future Relationship. This could be legally significant, as the Government’s requirement that the motion approves both could have implications for what happens if the Commons rejects the motion.

The Government’s amendment contains two further conditions for ratification which are not required by the Lords’ equivalent. The Government’s requires three documents to be laid before each House:

  • A statement that political agreement has been reached,
  • A copy of the negotiated Withdrawal Agreement, and
  • A copy of the Framework for the Future Relationship.

The requirement to lay both the Withdrawal Agreement and the Framework for the Future Relationship emphasises that Parliament is asked to approve both agreements (paragraph 1(a)).

Primary legislation to implement the Withdrawal Agreement

The Government’s amendment also requires ‘an Act of Parliament has been passed which contains provision for the implementation of the withdrawal agreement’ (subsection (1)(d)). This requirement to pass an Act before the Withdrawal Agreement can be ratified reflects the UK’s existing constitutional requirements. Subsection (1)(d) confirms the fact that this constitutional requirement effectively grants Parliament an additional veto over the Withdrawal Agreement. This provision notably distinguishes between the Withdrawal Agreement and the Framework for the Future Relationship as regards to this approval process. Whereas both must be laid before both Houses and approved and considered by the Commons and the Lords respectively, under this amendment only the Withdrawal Agreement must be subject to implementing provisions enacted by Parliament before it can be ratified. This reflects the fact the Withdrawal Agreement is a treaty, whereas the Political Declaration will only be implemented into domestic law after the UK has left the EU.

The requirement in subsection (1)(d) also serves as a reminder of the likely pressure on the parliamentary timetable if the resolution to approve is passed. The bill to implement the Withdrawal Agreement would need to cover several difficult constitutional issues, including transition. It will also need to receive Royal Assent before exit day, expected to be on 29 March 2019. The EU (Withdrawal) Bill will have taken at least 11 months to complete its parliamentary journey; the Withdrawal Agreement and Implementation Bill will likely need to be passed in under 6 months.

Post-rejection regulation

Both amendments seek to legislate for what would happen if the Commons does not approve the Agreements negotiated by the UK Government under Article 50. However, each defines differently when an Agreement is ‘not approved’ and most significantly what happens in a ‘non-approval’ scenario.

The Government’s amendment states that if the ‘Commons decides not to pass the resolution mentioned in subsection (1)(b)’ a Minister is legally obliged to ‘make a statement’ setting out how the Government intends to proceed in the negotiations with the EU (subsections (3) and (4)).

What counts as the Commons not passing the resolution in question?

Subsection (1)(b) refers to the resolution approving both the Withdrawal Agreement and the Framework for the Future Relationship. If this resolution were moved and defeated, this would clearly trigger subsection 4. However, if the resolution was amended – to either object to an element of the substance of either of the Agreements, or to insert further procedural hurdles into the process, would that count as a decision ‘not to pass’? Hogarth and White, from the Institute for Government, have argued the Government is wrong to present the vote as a binary choice. They argue the Commons would be able to ‘amend the motion so as to put conditions on approval’. Whether such conditions amounted to a non-approval decision would depend on the precise form of words passed, and how the Government interpreted them.

 ‘A no-Brexit amendment?’

The Lords’ amendment takes a different approach to regulating what would happen if the Commons did not pass or amended the resolution. Firstly, the Lords’ amendment defines the resolution that must be passed as one that approves the Withdrawal Agreement. It does not reference the Framework for the Future Relationship.

Secondly, the non-approval provisions in the Lords’ amendment can be triggered in three different ways:

  • if Parliament has failed to approve the Withdrawal Agreement before 30 November 2018 (subsection (6)), or
  • if Parliament has not passed the Bill needed to implement the Withdrawal Agreement by 31 January 2019 (subsection (7)), or
  • if no agreement has been reached between the UK and the EU by 28 February 2019 (subsection (8)).

As with the Government’s amendment, it does not address whether an amendment to the resolution would constitute a ‘failure to approve’.

Subsection 5 of the Lords’ amendment would enable Parliament to issue a legally binding direction ‘in relation to the negotiations’ under Article 50, provided the direction is approved by a ‘resolution of the House of Commons’ and ‘subject to a consideration of a motion in the House of Lords’. Such a direction would not have any legal effect upon the EU’s negotiation position or the Article 50 process. This proposed power has nevertheless proved controversial. Some, including members of the Government, have called this a “no-Brexit amendment”.

Conclusion

If either of these amendments are included in the EUW Bill as enacted, the provision will represent a significant constitutional innovation. For the first time, Parliament would gain a legal right to veto an international agreement.

However, even if neither of these amendments are enacted, the Commons has been promised a vote to approve the agreement. If this resolution could not then be passed, the UK constitution provides no clear guidance as to what should happen next.

Prior to the publication of this amendment, David Davis MP had said that, if the Commons did not pass the motion, then the “negotiations will fall”. Davis also said that in a ‘no deal’ scenario there might end up being a “bare-bones deal”. Such a deal would need domestic legislative changes to give effect to it.

If the Commons refused to approve the Agreements, Parliament would play a role, even if the Lords amendment was not passed. However, of the two amendments, only the Lords’ would grant Parliament a power to issue negotiating directions. If the Lords’ amendment is not passed, and the Commons subsequently rejected the Agreements put before it, the UK’s existing constitutional framework provides that the Government of the day is responsible for deciding how to respond.

Le processus parlementaire du retrait du Royaume-Uni de l’UE : une synthèse

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Les éléments qui suivent sont tirés du rapport de la Chambre des Communes relatif à l’approbation et la transposition de l’accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. Il a été rédigé notamment par Jack Simson-Caird, l’un des contributeurs et conseillers de l’Observatoire du Brexit. Juriste en chef à la section de la Bibliothèque de la Chambre des Communes chargée du Brexit, il rejoindra le Centre Bingham sur le Rule of Law en juillet.

I. Le rôle du Parlement britannique dans l’approbation des accords négociés sous l’empire de l’article 50 du Traité sur l’Union européenne

Il n’existe aucune exigence législative ou constitutionnelle en droit interne qui doit conduire à ce que le Parlement approuve par un vote l’accord de retrait avant qu’il ne soit conclu formellement par le Royaume-Uni et l’Union européenne selon les modalités fixées à l’article 50 du TUE. Le Gouvernement peut négocier et signer un traité de droit international sur le fondement de la prérogative royale et sans que soit requise une quelconque intervention du Parlement. L’article 50 exige le consentement du Parlement européen afin que le futur traité soit approuvé.

Le 17 janvier 2017, la Première ministre avait annoncé dans son discours de Lancaster House que le Gouvernement devrait soumettre « l’accord final qui aura été conclu entre le Royaume-Uni et l’Union européenne aux deux chambres du Parlement avant qu’il n’entre en vigueur ». Le Gouvernement a, en outre, confirmé que les votes au Parlement se dérouleront avant que le Parlement de l’Union européenne se prononce sur l’accord de retrait.

Le 13 décembre 2017, le Gouvernement a annoncé que les votes envisagés sur les accords à venir, à l’exception de celui de l’automne 2018, devraient avoir le contenu suivant :

• Les votes devraient se traduire par la même motion dans chacune des deux chambres ;

• La motion recèlera non seulement l’accord de chacune des chambres sur le traité de retrait (qui liera juridiquement le Royaume-Uni), mais aussi une déclaration politique sur le canevas de la future relation avec l’Union (texte politique qui sera annexé au traité) ;

• Le Gouvernement devrait simplement introduire un projet de loi de transposition de l’accord de retrait (Withdrawal and Implementation Bill) après la motion adoptée par les deux chambres ;

• Les scrutins devront se dérouler aussitôt que possible après le terme des négociations.

Le Gouvernement a précisé, par ailleurs, que si les Communes n’approuvaient pas ces traités, le Royaume-Uni devra quitter l’Union européenne le 29 mars 2019 sans accord.

Les votes soumis au Parlement n’auront pas d’effet juridique direct sur le traité de sortie de l’UE, ni en droit interne.

NB : le 28 octobre 1971, la Chambre des Communes s’était prononcée par motion afin d’approuver le principe d’une adhésion aux Communautés européennes (motion adoptée par 365 voix contre 255). En janvier 1972, le projet de loi d’adhésion été introduit aux Communes.

Le rôle du Parlement britannique dans la transposition des accords en droit interne (Withdrawal and Implementation Bill)

Le 13 novembre 2017, le Gouvernement a annoncé que l’accord de retrait, s’il était approuvé, devrait être intégré au droit interne par une loi.

Le Royaume-Uni fonctionne selon un système juridique dualiste qui signifie que les traités internationaux dont il est une partie doivent être transposés par une législation nationale afin de produire des effets en droit interne. Si une loi n’était pas adoptée, le Royaume-Uni ne serait pas en mesure de satisfaire ses obligations juridiques posées par l’accord de retrait. En tant que tels, les votes sur le projet de loi de sortie donneront une nouvelle occasion aux Communes et aux Lords d’exprimer leur point de vue sur l’accord de retrait, quoiqu’à un stade plus avancé du processus de retrait.

Le Gouvernement a, depuis, confirmé que le projet de loi en cause devra être adopté avant le jour du retrait qui est prévu le 29 mars 2019. L’Institut sur le Gouvernement a décrit l’agenda proposé par le Gouvernement comme étant « ambitieux », précisant qu’il y « aura suffisamment de temps, dès lors qu’il n’y aura aucune embûche » tout au long de la procédure.

Le projet de loi de retrait de l’Union européenne (EUW Bill)

La clause 9 du EUW Bill 2017-2019 (aujourd’hui clause 11 après les modifications apportées par la Chambre des Lords) prévoit que la transposition de l’accord de retrait se fera en vertu d’une législation déléguée (c’est-à-dire un acte réglementaire pris par le Gouvernement). Les Communes ont amendé la clause afin que ce pouvoir octroyé au Gouvernement ne puisse être mis en œuvre qu’après que le Parlement aura accepté les termes du retrait et adopté un projet de loi de transposition du traité de retrait aura été adopté par le Parlement.

Des interrogations demeurent quant au nombre de dispositions du EUW Bill, en particulier celles qui créent la catégorie du « droit de l’UE maintenu en droit interne » (« retained EU law ») qui seront mobilisées afin de transposer l’accord de retrait. Par exemple, le projet de loi de transposition pourrait amender le EUW Bill afin d’intégrer les arrangements transitionnels.

À l’occasion de la discussion à la Chambre de Lords au stade du report stage, une nouvelle clause a été proposée par le Vicomte Hailsham prévoyant que le processus parlementaire d’approbation de l’accord de retrait passera par l’adoption d’une motion par les deux chambres. Cette nouvelle disposition devrait aussi attribuer au Parlement le pouvoir de lier le Gouvernement quant aux orientations prises lors des négociations si l’accord de retrait était rejeté ou si aucun accord n’était présenté pour approbation au Parlement avant le jour du retrait.

La loi de réforme constitutionnelle et sur la gouvernance de 2010 (Constitutional Reform and Governance Act ou CRAGA)

En vertu de la loi de 2010, la Chambre des Communes a le pouvoir de retarder la ratification de l’accord de retrait, et ce, à de façon répétée. La loi de 2010 ne crée pas une obligation à la charge du Gouvernement d’obtenir le consentement exprès du Parlement pour que le traité soit ratifié. Plus précisément, afin que les Communes puissent adopter une résolution après le délai de 21 jours, le Gouvernement et l’Opposition doivent prévoir le temps de la discussion et du vote.

N. B. Le pouvoir de retarder la ratification n’a jamais été mis en œuvre depuis 2010.

La déclaration politique sur le cadre de la future relation avec l’Union européenne

Le Gouvernement a indiqué que le vote sur les accords conclus en vertu de l’article 50 devra inclure « les termes de notre future relation ». Le Conseil de l’Union européenne a précisé qu’en parallèle des négociations relatives à l’article 50, l’UE et le Royaume-Uni devront négocier une « déclaration politique » sur le cadre de la future relation avec l’Union européenne qui « accompagnera » l’accord de retrait. La déclaration politique n’est pas un traité qui lie juridiquement les parties ; il s’agira plutôt de négocier des objectifs qui auront vocation à être traduits dans un futur traité qui pourra ensuite être approuvé et transposé en droit interne une fois que le Royaume-Uni aura quitté l’Union européenne. (…) Dès lors que l’accord sera approuvé, les parties devront donc le transposer en droit interne, sans doute avant la fin de la période de transition.

Le Parlement européen devra examiner la déclaration politique concomitamment à celui de l’accord de retrait, mais il ne le fera en connaissant le type d’accord d’association commerciale prévu par l’article 218 (6) du TFUE, accord qui devra être « approfondi et complet ».

Le Gouvernement britannique n’a pas précisé si le Parlement britannique devra se prononcer pour approuver le traité sur la future relation commerciale avant que le Parlement européen n’ait exprimé son consentement.

N. B. Les modalités et la portée réelle de la déclaration politique font débat. Le rapport souligne qu’il est difficile de dire comment le Parlement sera associé à la procédure d’approbation et comment seront transposés les termes de la future relation (un seul ou plusieurs accords).

La procédure de ratification d’un traité au Royaume-Uni

• Le Gouvernement négocie le traité. Pour les traités multilatéraux, la négociation est toujours un long processus qui nécessite un nombre important de réunions intergouvernementales.

• Le Gouvernement signe le traité. Cette signature signifie seulement que l’État adhère au texte et se place dans l’obligation d’éviter d’adopter des textes qui pourraient contrarier l’objet et les buts du traité. Le Royaume-Uni ne signe pas, en principe, le traité tant qu’il n’y a pas une volonté forte de le ratifier. Cependant, le traité lui-même peut toutefois prévoir qu’il entrera en vigueur en vertu de la seule signature.

• Le Parlement procède aux changements législatifs nécessaires à la ratification.

• Le Gouvernement dépose le traité signé au Parlement, accompagné d’un mémorandum explicatif. La ratification par le Gouvernement ne peut intervenir durant les 21 jours de session suivant le dépôt (CRAGA, section 20).

• Le Parlement peut s’abstenir de toute action durant ces 21 jours, mais si l’une des deux chambres adopte une résolution à l’encontre de la ratification dans ce laps de temps, le Gouvernement doit expliquer pourquoi il souhaite procéder à la ratification malgré l’opposition. La Chambre des Communes peut bloquer la ratification en adoptant une nouvelle résolution.

• Si aucune résolution n’est adoptée, le Gouvernement peut ratifier le traiter, ce qui signifie que l’État est lié juridiquement par ce qui a été signé.

• Le traité entre en vigueur au Royaume-Uni selon les dispositions prévues (délais, nombre de ratifications…).

NB : une loi doit transposer en droit national le traité.

Autres aspects de procédure

L’article 50 prévoit la ratification de l’accord par le Parlement européen qui jouit donc d’un droit véto. Il n’a pas de droit d’amendement. En cas d’opposition, une nouvelle négociation peut débuter, mais la date butoir du 29 mars rend peu probable cette éventualité si le prolongement n’est pas accepté selon les termes de l’article 50. Toutefois, le Parlement européen étant étroitement associé aux négociations en cours, un vote négatif est peu envisageable. Un vote à la majorité qualifiée du Conseil européen (20 États membres sur 27) est également nécessaire avant que l’accord de retrait ne soit conclu.

De l’utilité de la seconde chambre : Retour sur l’examen du European Union (Withdrawal) Bill par la Chambre des Lords

Brexit Rees-Mogg cartoon

15 : c’est le nombre de défaites subies par la Première ministre à la Chambre des Lords. Si le Gouvernement devrait les surmonter pour la plupart aux Communes, les débats à la chambre haute révèlent à la fois la faiblesse de l’Exécutif et le manque de crédibilité de sa stratégie de sortie de l’Union européenne. Déjà, lors de l’adoption de la loi autorisant le Gouvernement à actionner l’article 50 du TUE, nous avions soutenu la Chambre des Lords jouait un rôle d’expertise notable et utile. Elle n’aura pas déçu les observateurs à l’occasion de la discussion du EW (Withdrawal) Bill. La totalité des amendements est substantielle et parfois d’une grande portée politique. L’absence de majorité dans cette chambre – mais aussi de risque de perdre son siège par l’élection – facilite les prises de position objectives. Durant l’examen du projet de loi, les Lords se sont érigés en protecteur des citoyens en soutenant le maintien de la Charte des droits fondamentaux en droit interne et le contrôle approfondi des pouvoirs des ministres lorsque, en application du texte, ils modifieront les droits sociaux, des consommateurs ou les standards environnementaux. Pourtant peu réputé pour son amour pour la Chambre des Lords, le Guardian, quotidien de centre gauche lui a ainsi adressé un satisfecit. La toute dernière étape à la Chambre haute se déroulera le 16 mai avec la 3e lecture. Sans doute mû par des intentions dilatoires, le Gouvernement n’a pas encore fixé l’agenda des débats pour le nouvel examen à la Chambre des Communes.

Les députés pourraient, quoi qu’il en soit, reprendre à son compte certains amendements des Lords dont nous révélons le contenu exact ci-dessous. Si tel devait être le cas, Mme May serait sérieusement affaiblie au Parlement après avoir connu de la part de son ministre des Affaires étrangères, Boris Johnson, un désaveu public sur le choix d’un partenariat douanier avec l’Union européenne. Mme May a réagi en restructurant son War Cabinet dédié au Brexit au profit de ses plus proches soutiens. De nouveau, la démission de Boris Johnson est évoquée après ce énième épisode d’un roman-feuilleton politique qui commence à lasser.

P.S. : Notons, au titre des mauvaises nouvelles liées au Brexit, que la rapporteuse spéciale des Nations Unies chargée de suivre les formes contemporaines du racisme a identifié la progression d’actes racistes et xénophobes depuis le vote du 23 juin 2016 (§§ 57 et s. du rapport). Dernière information à retenir : la condamnation des pro-Brexit par la Commission électorale au paiement d’une amende pour dépassement des plafonds de dépenses électorales et le caractère inexact de leurs comptes.

Liste des amendements adoptés par la Chambre des Lords contre le Gouvernement

Les débats auront duré 19 jours. 200 modifications au projet de loi ont été adoptées, principalement sur l’initiative du Gouvernement. 15 votes lui ont été défavorables.

18 avril :

1/ Lord Kerr, issu des rangs des crossbenchers, a soutenu un amendement disposant que le European Communities Act de 1972 ne pourra être abrogé tant que le gouvernement n’aura pas déposé au Parlement une déclaration indiquant les échéances nécessaires à la négociation d’une union douanière avec l’Union, et ce, au plus tard le 31 octobre 2018. L’amendement a été adopté à une large majorité (348 contre 225 voix). 24 pairs conservateurs se sont rebellés contre le Gouvernement dont d’anciens membres du Cabinet (Lord Heseltine, Lord Deben, Viscount Hailsham, Lord Lansley and Lord Patten).

2/ La Baroness Hayter, bien que travailliste, a obtenu par 314 voix contre 217 que soit introduite une nouvelle clause renforçant le contrôle sur la législation secondaire adoptée pour modifier une partie du droit de l’UE maintenu en droit interne (relative au droit du travail, à l’égalité des droits, à la santé, aux normes de sécurité, aux consommateurs et aux standards environnementaux).

23 avril :

1/ Lord Pannick, un crossbencher (c’est-à-dire un pair affilié à aucun parti), a soutenu une modification qui a été acceptée par 316 de ses collègues contre 245. Elle prévoit que la Charte des droits fondamentaux soit incorporée au droit interne (à l’exception du Préambule et du chapitre V sur la citoyenneté européenne).

2/ Par 285 voix contre 235, la Chambre haute a supprimé l’article attribuant aux ministres le pouvoir d’adopter des règlements visant à préciser dans quelles circonstances le droit de l’UE maintenu en droit interne peut être contesté devant une juridiction.

3/Les lords ont également voté en faveur du maintien du droit d’agir en justice contre une réglementation après le Brexit dans le cas où celui-ci ne serait  pas conforme avec les principes généraux du droit de l’Union européenne (280 contre 223).

25 avril :

Les pairs ont amendé par 349 voix contre 221 la clause 7 qui donne aux ministres le pouvoir d’amender le droit de l’Union maintenu en droit interne par la législation déléguée. Ce pouvoir est désormais contraint : les membres du gouvernement ne pourront y recourir que lorsque cela est nécessaire (et non plus approprié selon la précédente rédaction). En outre, les ministres ne pourront porter atteinte aux lois de dévolution par l’application de la loi de retrait. Enfin, toute modification du droit interne afin d’en assurer la conformité aux engagements internationaux du pays devra passer par le Parlement.

30 avril :

1/ Une nouvelle clause est ajoutée au projet de loi précisant que le Parlement devra approuver l’accord de retrait et les modalités de la transition par une loi et, si possible, avant que le Parlement européen les ait débattus et adoptés.

L’amendement impose aussi des limites temporelles au délai de conclusion d’un accord entre le Gouvernement et les négociateurs européens et de son incorporation en droit interne. Si le Gouvernement n’était pas à même de respecter les délais, il serait contraint de se soumettre aux directives fixées par la Chambre des Communes par résolution (la Chambre des Lords ne ferait qu’en prendre acte). Autrement formulé, cela revient à donner aux MPs le pouvoir de donner des orientations précises à l’Exécutif s’il ne parvient pas à un accord. L’amendement a été adopté par 335 voix contre 244.

2/ Le second amendement concerne la législation déléguée destinée à incorporer l’accord de retrait en droit interne (clause 9 du EU(W) Bill) : de tels pouvoirs législatifs attribués aux ministres ne pourront être mis en œuvre qu’une fois que le Parlement aura accordé un mandat au Gouvernement pour mener les négociations sur la future relation commerciale avec l’Union européenne (270 contre 233 voix).

3/ Par un troisième vote, les pairs du Royaume ont accepté la possibilité qu’un enfant réfugié isolé dans un État membre de l’Union puisse rejoindre ses proches dans un autre État. Le Gouvernement britannique devra essayer et négocier pour maintenir cet arrangement (acquis par 205 voix contre 181).

Le même jour, les Lords ont accepté sans vote de supprimer la capacité des ministres d’amender la loi elle-même par la voir de la législation secondaire.

2 mai :

Lord Patten, lord conservateur et qui a présidé en 1998-199 la Commission indépendante sur l’Irlande du Nord et ancien commissaire chargé des relations extérieures de 1999 à 2004, a proposé un nouvel amendement qui préserve explicitement les relations actuelles entre le Nord et le Sud de l’Irlande. En effet, la nouvelle clause prévoit qu’aucun nouveau régime frontalier ne sera envisageable tant qu’il ne fera pas l’objet d’un accord par les gouvernements britannique et de la République d’Irlande. 309 pairs se sont prononcés en faveur de cette modification (242 contre).

Les débats de ce jour ont également révélé des frictions sur les compétences des autorités dévolues après le Brexit, en particulier sur la possibilité pour Whitehall de restreindre temporairement le pouvoir législatif des administrations dévolues dans plusieurs domaines relevant auparavant du droit de l’Union européenne. L’objectif est d’assurer la continuité et l’uniformité des législations sur tout le territoire britannique. Un accord intergouvernemental quadripartite vient préciser l’étendue des restrictions et leurs modalités de mise en œuvre.

8 mai :

1/ Une nouvelle clause est introduite afin que le Royaume-Uni maintienne ses liens avec les agences européennes comme Europol (298 voix contre 227).

2/ Le Duc de Wellington, 9e du nom, membre du parti conservateur et l’un des derniers pairs héréditaires, a obtenu que soit supprimée la date du 29 mars 2019 du titre de la loi (311 voix contre 233).

3/ Le travailliste Lord Alli a bénéficié du soutien d’une majorité de 247 pairs pour que le Royaume-Uni continue de participer à l’Espace Économique Européen.

4/ Le contrôle envers la législation secondaire par les commissions parlementaires est encore accru en vertu de l’amendement de Lord Lisvane, crossbencher (225 voix contre 194).

16 mai :

Par un ultime vote, les Lords ont fait en sorte que le Royaume-Uni conserve les standards européens en matière environnementale après le Brexit. Selon eux, le texte du Gouvernement néglige cet aspect au profit du développement économique.

Rapport publié le 14 mai récapitulant les débats à la Chambre des Lords :

Report stage

Liste des amendements

Mme May ou l’art de la résilience en politique

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Près d’un an après des élections générales qui furent un échec, plus d’une année de négociations tendues avec l’Union européenne, attaquée de toute part au sein d’un « War Cabinet » tiraillé entre hard et soft brexiteers, devant affronter de multiples scandales sur le plan de la politique interne (l’incendie de la tour Grenfell, les dysfonctionnements majeurs du National Health Service, le récent scandale lié au traitement de la génération d’immigrés du paquebot Windrush pour ne donner que quelques illustrations), Mme May impressionne par sa capacité à résister aux chocs politiques. Dernière preuve en date : les derniers résultats des élections locales en Angleterre. S’ils ne constituent certes pas une victoire pour le camp du Premier ministre, ils ne sont pas en mesure de remettre en cause son leadership. Les territoires qui avaient voté en faveur du Brexit ne se sont pas systématiquement détournés des tories, loin de là. Le UKIP poursuit son agonie pour presque disparaître du paysage politique local. Malgré de bons scores électoraux l’an passé, le Labour n’a pas su transformer l’essai, sans doute en raison des récentes accusations d’antisémitisme au sein du parti et du manque de clarté de Jeremy Corbyn tant sur la question du Brexit (au point que plusieurs lords l’ont traité de « pétochard ») que de son programme social qui peine à convaincre les classes laborieuses pro-Brexit. Les chiffres ci-dessous permettent d’apprécier un état des lieux loin d’être complètement défavorable aux tories, et ne sauraient révéler un quelconque changement des électeurs dans leur appréhension du Brexit. Les bastions du Leave sont toujours acquis à la droite, tandis que ceux du remain ont pu basculer en faveur des pro-européens libéraux-démocrates. Il convient, toutefois, de conserver une certaine prudence quant à l’interprétation de l’issue du scrutin par rapport au Brexit. Outre le fait que tous les conseils locaux n’ont pas été renouvelés, les enjeux étaient d’abord locaux malgré la prégnance du Brexit dans le débat public.

https://i.imgur.com/ExHAf1l.pngSource : BBC

Mme May a donc eu beau jeu, dans un interview au The Sun On Sunday, de maintenir sa ligne ambiguë d’un accord ambitieux pour le Royaume-Uni en-dehors de toute union douanière et du Marché unique. Elle semble, en raison de la perte d’un soutien de poids avec la démission d’Amber Rudd après le scandale Windrush, donner raison à ses ministres les plus hostiles à l’Union européenne en ne reprenant pas l’idée d’une union douanière hybride.

La question qui se pose désormais est de savoir si la seconde lecture par la Chambre des Communes du EU (Withdrawal) Bill viendra confirmer la rudesse de la position des Lords à l’encontre du Gouvernement. Les débats s’achèveront les 8 mai à la Chambre des Lords et devraient enfin marquer un cessez-le-feu avec le Parlement jusqu’à la reprise des débats aux Communes dans plusieurs semaines. Du fait des épreuves déjà surmontées par Mme May, de la faiblesse de ses adversaires, de sa capacité à jouer des dissensions, et d’une opinion publique très partagée sur le Brexit, l’actuelle locataire du 10 Downing Street n’est pas prête d’en remettre les clefs à ses rivaux.

 

Point d’actualité sur la reprise des négociations et des débats à la Chambre des Lords

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Si l’actualité outre-Manche est accaparée par la naissance du dernier Royal Baby, les travaux sur le Brexit ont repris avec une réelle intensité, tant au Parlement britannique qu’entre les négociateurs à l’échelle de l’Union européenne.

  1. Au Parlement britannique

L’événement majeur de la rentrée parlementaire d’avril à la Chambre des Lords (qui est toujours en cours d’examen du EU (Withdrawal) Bill à l’étape du report stage) fut l’adoption de deux amendements contre le Gouvernement. Le premier, soutenu par 348 lords (dont 24 conservateurs) contre 225, propose le maintien du Royaume-Uni dans l’Union douanière. C’est une défaite assez humiliante pour l’Exécutif dans la mesure où la majorité atteinte est la plus importante de l’histoire contemporaine de la vénérable institution. Présentée par Lord Kerr qui fut l’un des rédacteurs de l’article 50 du TUE, cette modification s’oppose frontalement à la position du Gouvernement qui a eu l’occasion de rappeler, après le vote, son hostilité à une telle éventualité. Sur ce sujet, Mme May doit en outre faire face à une pression croissante aux Communes, puisque dix présidents de commissions parlementaires (dont trois conservateurs) ont sollicité un vote sur le maintien ou non du Royaume-Uni dans l’Union douanière. D’autres députés conservateurs prévoient de proposer des amendements dans le même sens lors du retour du EU(W) Bill à la chambre basse. Bien que l’issue du scrutin sur la résolution ne liera pas le Gouvernement, il s’agirait d’un sérieux avertissement à son encontre. Last but not least, l’équipe ministérielle demeure divisée sur la question.

Le second amendement majeur adopté par les Lords concerne la Charte des droits fondamentaux. 316 pairs ont soutenu la proposition de Lord Pannick visant à faire en sorte que le texte soit maintenu en droit interne malgré le Brexit, à l’exception du Préambule et du Chapitre V relatif à la citoyenneté de l’Union. Dominic Grieve, le MP conservateur qui a, à ce jour, infligé la plus cinglante défaite au Gouvernement depuis le début des discussions sur le EU (W) Bill, a déclaré qu’il défendra l’amendement lorsque le texte sera de nouveau examiné par les Communes.

Plus techniques, mais non moins essentiels au regard du respect du principe de rule of law, les deux autres amendements votés par les pairs du Royaume visent, d’une part, à supprimer de la loi les dispositions octroyant aux ministres le pouvoir de déterminer par voie réglementaire les dispositions du droit de l’Union européenne maintenues en droit interne (« retained EU law« ) qui peuvent être contestées devant les tribunaux ; et d’autre part à introduire la possibilité de contester devant les juridictions les réglementations qui déterminent les « retained EW laws » s’il s’avère qu’elles ne sont pas conformes aux principes généraux du droit de l’Union.

D’autres défaites gouvernementales sont attendues, notamment sur les problématiques liées au rôle des institutions dévolues dont nous savons qu’il est abordé de façon très superficielle par le projet de loi. La Chambre des Lords devrait achever l’examen du texte le 8 mai. Le contexte politique est à haut risque pour la majorité conservatrice qui doit affronter, outre les rébellions sur le Brexit, les élections locales le 3 mai.

  1. À l’échelle de l’Union européenne

Les négociations portent actuellement sur l’Irlande du Nord. La presse britannique a révélé que le Gouvernement avait présenté deux options pour éviter la restauration d’une frontière physique entre les deux Irlande, sans pour autant soutenir le maintien d’une union douanière. La première solution suggérée par Mme May serait une coopération douanière qui consisterait à percevoir les tarifs douaniers à l’importation de l’UE au nom de Bruxelles. Par Boris Johnson, David Davis et Liam Fox y sont peu favorables dans la mesure où cette proposition pourrait conduire de facto à ce que le Royaume-Uni ne puisse être totalement libre dans ses relations commerciales avec des États tiers. La seconde solution est purement technique. Elle viserait à mettre en place une frontière virtuelle par un contrôle informatisé et vidéo des échanges entre les deux Irlande. Hormis le fait que ce choix imposera des évolutions techniques lourdes, il est critiqué par de nombreux experts. Quoi qu’il en soit, les négociateurs européens ont, pour l’heure, rejeté les suggestions britanniques. Michel Barnier a insisté sur la nécessité d’obtenir des avancées et plus de clarté de la part du Royaume-Uni. Quant au Premier ministre de la République d’Irlande, il n’a pas caché son inquiétude sur l’avenir de l’île, avançant même l’hypothèse qu’il pourrait ne pas y avoir d’accord si Londres n’apportait pas une réponse sérieuse à la question de la frontière irlandaise. Quelques jours plus tôt, Tony Blair puis Hillary Clinton (qui avait accompagné son mari lors d’une visite qui avait relancé les processus de paix en 1995) ont témoigné de leur inquiétude quant aux menaces que le Brexit fait peser sur la paix en Irlande du Nord.

Au titre des actualités bibliographiques, nous renvoyons au rapport du National Audit Office sur le solde de tout compte que devra régler le Royaume-Uni à l’Union européenne. Selon l’institut, la facture pourrait être bien plus élevée que les 35 à 39 milliards de Livres avancées par Mme May en décembre à la suite de « l’accord » conclu avec les négociateurs européens.

Toujours au titre des aspects financiers, le think tank Global Future s’est penché sur la facture économique du Brexit selon les différents scenarii évoqués jusqu’à aujourd’hui. Sans surprise, le maintien dans l’union douanière conduirait à un moindre coût (16 milliards de Livres), tandis que l’absence d’accord à l’automne 2018 aurait un impact négatif de 81 milliards sur le budget national.

La leçon de rentrée de la Chambre des Lords au Gouvernement sur le projet de loi de retrait de l’Union européenne

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Dans un rapport intermédiaire publié le 7 septembre (Interim report HoL) reprenant notamment les consultations de trois grands professeurs de droit britanniques (John Bell, Paul Craig et Alison Young), la Commission de la Constitution de la Chambre des Lords a révélé ses premières conclusions sur le projet de loi de retrait de l’Union européenne. Le moins que l’on puisse dire, c’est que les critiques ne manquent pas. Elles sont même parfois sévères.

Sans surprise, et conformément à ce que nous avions soutenu dans une précédente analyse, les lords s’inquiètent de l’insécurité juridique et des risques de violation du principe de rule of law qui guettent l’application de ce texte complexe. Quatre sujets de préoccupation intéressent la commission : le contrôle parlementaire du jour effectif de retrait en lien avec les statut variable des règles d’origine européenne après le Brexit ; l’étendue de la législation déléguée ; la prise en compte de la jurisprudence de la Cour de Justice ; et les implications du projet de loi sur la dévolution.

Sur chacune de ces problématiques, le rapport insiste sur les lacunes du texte et, surtout, sur l’incapacité du Gouvernement de répondre aux observations produites par la Commission dans ses précédents rapports. Sur le jour effectif du retrait (exit day), l’absence de contrôle parlementaire dans le projet est condamné. Il en va de même des définitions trop souples retenues par le projet en ce qui concerne, par exemple, la législation interne transposant le droit de l’Union européenne (EU derived domestic legislation). Loin de viser une seule catégorie d’actes, une telle dénomination est susceptible de couvrir des actes du Parlement, ceux des parlements dévolus ou de l’Exécutif (législation secondaire) qui, tout en assurant la transposition de directives, contiennent aussi des dispositions autres. Or le projet de loi de retrait ne saurait abroger dans leur intégralité de telles législations. Il apparaît, en conséquence, beaucoup trop imprécis, ce qui est de nature à renforcer la position de l’Exécutif qui aura, en vertu du projet, de larges compétences pour amender la législation interne transposant le droit de l’Union européenne. La commission exhorte le Gouvernement a être plus clair sur cette catégorie d’actes afin d’éviter au maximum l’insécurité juridique et de déterminer comment le principe de primauté continuera à s’appliquer.

Subséquemment, le rapport insiste une fois de plus – et avec raison – sur les risques majeurs que fait peser le bill sur le principe de rule of law et l’équilibre des pouvoirs en octroyant des prérogatives considérables aux ministres par le biais de la législation déléguée. Renouvelant ses recommandations afin de mieux l’encadrer (notamment sous l’angle procédural), la commission multiplie les mises en garde.

Le rapport est moins développé sur la compétence de la Cour de Justice et sur la prise en compte de sa jurisprudence par les juridictions internes. Les lords s’avèrent, toutefois, particulièrement circonspects et en appellent également à plus de rigueur de la part du Gouvernement.

Enfin, sur la dévolution, la commission prend acte du manque de progrès et du risque politique à ne pas consulter sérieusement les autorités dévolues. Actant l’absence de contrainte légale déjà consacrée par la Cour suprême dans le jugement Miller, les lords ne sont pas moins préoccupés par l’insuffisance de résultats concrets.

Le propos de Michel Barnier tenu à l’encontre des négociateurs britanniques comme quoi les avancées étaient insuffisantes s’applique tout aussi bien au niveau interne. Aucun progrès notable n’est identifiable sur les sujets clefs que sont le futur statut du droit de l’UE incorporé en droit interne, l’encadrement de la législation déléguée, la portée de la jurisprudence de la Cour de Justice et l’obtention d’un accord politique viable avec les administrations dévolues.

 

Le projet de loi de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne vu par John Bell

 

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John Bell, célèbre professeur de Droit à Cambridge et bien connu en France en raison de ses études de droit comparé franco-britannique, nous donne son point de vue critique sur le projet de loi de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. Nous sommes particulièrement heureux de pouvoir l’accueillir parmi les contributeurs du site. Rappelons qu’il a déjà publié à la Revue française de Droit administratif une étude remarquable sur le jugement Miller de la Cour suprême.

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Le Parlement autorise le Gouvernement à notifier à l’UE le retrait du Royaume-Uni

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Après un ping-pong express entre les deux chambres, le projet de loi autorisant le Gouvernement à notifier le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne a été adopté. La Chambre des Communes a rejeté les deux amendements des lords qui ont fini par se soumettre quelques heures plus tard face à l’inflexibilité du Gouvernement.

Les débats ont tout de même été serrés. Aux Communes, les MPs n’ont pas rejeté de façon franche et massive les deux amendements (majorité de 48 voix pour le premier, 45 pour le second). Quant aux lords, ils ont fini par plier (274 voix contre 118). Notons que les libéraux démocrates ont été particulièrement vindicatifs à l’encontre des travaillistes, évoquant « la honte » qui pèse sur eux pour ne pas avoir eu le courage de soutenir une position plus ferme à la Chambre des Lords. Nous reviendrons sur les leçons principales à tirer des débats parlementaires dans l’éditorial de la prochaine newsletter de l’Observatoire (accessible par inscription dans la rubrique « nous suivre »).

Pour être complet, nous mentionnons l’excellent briefing paper de la Chambre des Communes qui analyse les amendements adoptés par la Chambre des Lords et revient sur des problématiques politiques et juridiques qui ne sont toujours pas résolues comme le caractère réversible de la procédure de l’article 50 du TUE (rapport disponible ici).

Fin des débats à la Chambre des Lords

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Les lords auront donc adopté deux amendements au projet de loi autorisant le Gouvernement à mettre en œuvre l’article 50 du TUE. Le second aura conduit au vote le plus important à la chambre haute puisque 634 membres ont participé au scrutin. C’est un record depuis la très longue histoire de cette vénérable institution. Le dernier amendement qui prévoyait la validation par référendum des accords issus des négociations avec l’Union européenne a été largement rejeté. À l’issue du report stage et de la 3e lecture (qui ont exceptionnellement eu lieu le même jour), le texte a été renvoyé aux Communes qui doivent examiner les deux amendements. Il y a de fortes chances que ce ping-pong conduise à leur rejet. Les lords se soumettront sans doute lors du prochain passage du projet au regard de l’agenda sur lequel les deux chambres se sont accordées, (et quand bien même les lords n’y étaient pas automatiquement contraints par les règles constitutionnelles). La notification du retrait du Royaume-Uni à l’Union européenne par le Gouvernement britannique devrait donc se faire avant le 31 mars, c’est-à-dire dans les délais prévus par Theresa May.

Que sera le Great Repeal Bill ? La question de la législation déléguée traitée par la Chambre des Lords

La commission sur la Constitution de la Chambre des Lords a produit un nouveau rapport qui porte sur la législation déléguée qui devra immanquablement être adoptée pour tenir compte des conséquences législatives du Brexit. Nous savons depuis plusieurs mois désormais qu’une grande loi d’abrogation du European Communities Act de 1972 sera discutée une fois les négociations achevées avec les institutions européennes. Beaucoup d’incertitudes demeurent, toutefois, sur le contenu et l’objet précis de ce texte. En particulier, les lords s’inquiètent de la latitude qui pourrait être octroyée au Gouvernement dans le travail de « purge » législative découlant du retrait de l’Union.

Pour le rapport, le Great Repeal Bill (GRB) aura un double objet : le maintien d’un « acquis » par la conversion de dispositions de droit de l’Union européenne en droit interne, et la modification du droit interne tel qu’il découle du droit de l’Union pour rapatrier certaines politiques assumées à l’échelon supranational. Les lords de la commission apportent une précision d’importance rappelée en amont par le Premier ministre : outre le GRB, des lois plus immédiates et spécifiques porteront sur l’immigration et la question du rétablissement des frontières.

Face à l’ampleur de la tâche, il paraît impossible que le Parlement puisse intervenir sur tous les aspects. Le recours à la législation déléguée (ou secondaire) s’avère alors indispensable, mais encore faut-il en fixer le contenu, les limites et les difficultés.

Sous l’empire du ECA de 1972, le pouvoir exécutif jouait d’ores et déjà un rôle central dans la transposition du droit de l’Union européenne. La jurisprudence de la CJUE pouvait aussi être prise en compte de façon rapide par ce biais. Pour les lords, le futur GRB devra préciser la marge de manœuvre dont devront disposer les juridictions. Ils recommandent assez logiquement aux juges de ne plus suivre strictement la jurisprudence de la Cour et de se limiter à une prise en compte quand les litiges le justifieront.

Tout en admettant la nécessité de la législation déléguée, la commission met en garde quant aux risques d’un déséquilibre des pouvoirs qui résulterait d’un GRB trop imprécis en laissant le Gouvernement libre de modifier le droit interne sans des contraintes précises. Par exemple, il pourrait profiter du rapatriement de certaines politiques communautaires pour engager des réformes d’envergure sans consultation du Parlement ou des administrations dévolues qui pourraient en avoir la charge (en matière de pêche ou d’agriculture par exemple).

Après avoir insisté sur les circonstances exceptionnelles qui présideront à l’adoption du GRB, le rapport essaye d’établir le cadre du recours à la législation déléguée :

  • toute abrogation aboutissant à l’incorporation de politiques communautaires en droit interne devrait passer par la loi ordinaire (statute) ;
  • tout changement substantiel dans la législation devrait être modifié par un statute ;
  • la législation déléguée devrait être doublement limitée en ne transposant que ce qui ressort strictement du résultat des négociations et qui découle exclusivement de la sortie de l’Union européenne ;
  • s’appuyer sur les commissions parlementaires existantes chargées de la législation déléguée pour la contrôler ou prévoir la création d’une commission mixte dédiée ;
  • prévoir dans le GRB une clause générale fixant la finalité des instruments délégués et déterminant les domaines d’action ne pouvant faire l’objet d’une délégation ;
  • prévoir des clauses temporelles (sunset clauses) permettant de limiter sur une période déterminée le recours à la législation déléguée, le Gouvernement devant justifier l’exclusion de telles clauses ;
  • introduire une procédure spécifique par une présentation par le ministre compétent des motifs, de l’objet et des effets de la législation déléguée (législation européenne en cause, état de la législation antérieure, conséquences attendues, raison de l’évolution s’il y a lieu) ;
  • prévoir les modalités du contrôle parlementaire ;
  • évaluer le nombre précis d’instruments de législation secondaire (statutory instruments), spécifier les modalités d’expertise externe ; consulter le public le cas échéant ;
  • prendre en compte les compétences des administrations dévolues par la création d’une interface intergouvernementale, une consultation régulière des parlements nationaux et une concertation permanente.

Ce document, une fois encore très riche, permet d’apprécier le travail harassant qui attend les institutions britanniques. Quarante années d’une œuvre politique et juridique majeure ne sauraient être rayées d’un seul trait de plume.

Le rapport est en ligne via l’onglet Bibliographie – Rapports officiels.

 

Poursuite des débats à la Chambre des Lords

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Les jours se suivent et se ressemblent à la chambre haute du Parlement britannique. Après un premier amendement, les pairs du Royaume ont de nouveau fait subir au Gouvernement un nouvel échec en adoptant un seconde modification au European Union (Notification of Withdrawal) Bill. Par une majorité de 98 pairs, la Chambre exige de l’Exécutif que le Parlement soit consulté sur l’issue des négociations avec l’Union européenne.

Le Gouvernement est tout à fait hostile à un tel amendement dans la mesure où il l’affaiblirait dans les négociations avec les États membres. En effet, ces derniers pourraient tout faire pour aboutir à un accord plutôt défavorable au Royaume-Uni qui serait rejeté par le Parlement. Une telle issue compliquerait et allongerait indéniablement le processus, ce qui a conduit plusieurs conservateurs à dramatiser une situation dont ils sont pourtant les initiateurs en s’étant engagés pour le Brexit. Mais, faut-il le rappeler, on ne peut prétendre vouloir restaurer la souveraineté nationale et le faire au seul profit du Gouvernement, qui plus est dans un État où le corps souverain est « le monarque en son Parlement »…

Theresa May, même si elle ne souhaite pas être liée ab initio par la loi, a déjà promis une consultation parlementaire au terme des négociations, sans indiquer sa nature. En outre, les Communes auront le dernier mot et écarteront sans doute les deux amendements votés par les lords. Quoi qu’il en soit, le ping-pong devrait compliquer encore un peu plus ce qui l’était déjà passablement.

Gibraltar

La Chambre des Lords a publié un rapport sur la situation de Gibraltar dans le contexte du Brexit. Ce document est particulièrement enrichissant pour qui souhaite mieux connaître la situation politique et juridique de ce territoire aux enjeux stratégiques majeurs.

Rappelons que le Rocher a un statut juridique original, aussi bien en droit britannique qu’en droit de l’Union européenne. Territoire ultramarin, Gibraltar ne fait pas partie du Royaume-Uni en tant que tel. Il dispose de son propre statut constitutionnel, d’un Parlement et d’un Gouverneur tout en étant soumis à l’autorité du Gouvernement britannique. La citoyenneté britannique n’a été accordée à ses habitants que par une loi de 1981. Il n’en demeure pas moins que Gibraltar est, parmi les territoires ultramarins, le plus intégré au Royaume-Uni et à l’Union européenne. L’adhésion remonte à 1973, mais elle a donné lieu à l’adoption d’un statut spécifique. Les habitants se sont prononcés en faveur du maintien dans l’Union à 96 % lors du référendum du 23 juin 2016.

Cet attachement est aisément compréhensible. Gibraltar a connu un développement économique sans précédent depuis son adhésion à l’Union européenne. Le rapport insiste sur le risque économique encouru en cas de rupture brutale avec l’Union. La même conclusion est faite à propos des liens avec l’Espagne. Les relations diplomatiques entre les Britanniques et les Espagnols sont déjà particulièrement tendues. Les institutions de l’Union et la liberté de circulation contribuent fortement à ce que ces tensions soient limitées et ne touchent pas au quotidien des citoyens de Gibraltar. Sur ce point, d’ailleurs, la question de la pérennisation des fonds européens est en cause, ce qui pourrait appauvrir le Rocher. Les conclusions formulées tout au long du rapport ne sont donc pas très éloignées de celles qui ont été faites à propos de l’Irlande du Nord. Et une fois de plus, le Brexit apparaît comme un risque de tensions politiques et diplomatiques majeures.

Le rapport est en ligne via l’onglet Bibliographie – Rapports officiels.

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Et le premier amendement fut…

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La Chambre des Lords apparaît, une fois de plus, comme la voie de la raison dans le débat législatif. Par une une majorité de 358 pairs contre 256, elle a amendé le projet de loi autorisant le Gouvernement à notifier le retrait du Royaume-Uni de l’UE. Cette modification vise à protéger les droits des citoyens européens résidant sur le sol britannique durant une période de trois mois à partir de l’activation de l’article 50 du TUE.

Cet amendement, qui semble raisonnable, n’est pas tellement discuté sur le fond par le Gouvernement. Ce qui inquiète ce dernier sont les conséquences procédurales d’une telle modification. En effet, le texte ainsi amendé doit de nouveau passer par la Chambre des Communes. La navette parlementaire (le ping-pong) allonge forcément le temps d’adoption de la législation. Theresa May pourrait donc être contrainte de retarder le moment de la mise en œuvre de l’article 50.

44 amendements ont été déposés (liste complète : amendements). C’est le 9B qui a été adopté. La Chambre des Communes pourra l’écarter. Si la Chambre des Lords ne se soumet pas, les Communes auront, in fine, le dernier mot en vertu des lois sur le Parlement de 1911 et de 1949, mais seulement à l’issue d’un délai qui renverrait la notification prévue à l’article 50 bien au-delà du mois de mars 2017.

De surcroît, la convention de la Constitution qui prévoit que les lords ne sauraient s’opposer substantiellement à un projet de loi prévu par le programme du parti majoritaire aux Communes (convention dite « Salisbury ») ne s’applique pas en l’espèce. En effet, le manifeste électoral des conservateurs de 2015, s’il prévoyait le référendum, n’avait pas promis la sortie de l’Union européenne. Il s’agit, sur ce point, d’un des écueils résultant de l’absence d’élections générales qui auraient dû logiquement se tenir à l’issue du vote du 23 juin 2016. En l’absence de mandat clair quant aux modalités de sortie de l’Union européenne, la majorité conservatrice aux Communes et le Gouvernement qui en découle ne peuvent arguer d’une promesse électorale devant la Chambre haute afin de passer outre leur opposition temporaire.

Toutefois, les Lords ont écarté l’idée de s’opposer frontalement au Gouvernement sur ce projet de loi. L’adoption de cet amendement devrait seulement ralentir le processus de quelques jours. Le Gouvernement n’en a pas moins été heurté et a tout fait pour que l’amendement ne passe pas (justifiant le vote à l’étape du Committee stage, ce qui est rare à la Chambre des Lords). Cette attitude démontre la nervosité d’un Exécutif qui peine à convaincre d’une stratégie qui s’apparente à de la précipitation en raison de promesses temporelles discutables. Notons que l’Union européenne a soutenu le Gouvernement dans sa volonté d’aller vite. Nous pouvons comprendre ce positionnement qui n’est pas sans calcul pour placer le Royaume-Uni face à ses contradictions et pour faire en sorte que son choix soit payé comptant. Pourtant, la complexité et le caractère sui generis de la situation auraient sans doute mérité plus de pondération et de prudence. C’est justement ce que les lords tentent d’instiller dans le débat actuel, conformément à leur rôle d’experts et de « chiens de garde » dans le cadre des procédures démocratiques.