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Et le premier amendement fut…

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La Chambre des Lords apparaît, une fois de plus, comme la voie de la raison dans le débat législatif. Par une une majorité de 358 pairs contre 256, elle a amendé le projet de loi autorisant le Gouvernement à notifier le retrait du Royaume-Uni de l’UE. Cette modification vise à protéger les droits des citoyens européens résidant sur le sol britannique durant une période de trois mois à partir de l’activation de l’article 50 du TUE.

Cet amendement, qui semble raisonnable, n’est pas tellement discuté sur le fond par le Gouvernement. Ce qui inquiète ce dernier sont les conséquences procédurales d’une telle modification. En effet, le texte ainsi amendé doit de nouveau passer par la Chambre des Communes. La navette parlementaire (le ping-pong) allonge forcément le temps d’adoption de la législation. Theresa May pourrait donc être contrainte de retarder le moment de la mise en œuvre de l’article 50.

44 amendements ont été déposés (liste complète : amendements). C’est le 9B qui a été adopté. La Chambre des Communes pourra l’écarter. Si la Chambre des Lords ne se soumet pas, les Communes auront, in fine, le dernier mot en vertu des lois sur le Parlement de 1911 et de 1949, mais seulement à l’issue d’un délai qui renverrait la notification prévue à l’article 50 bien au-delà du mois de mars 2017.

De surcroît, la convention de la Constitution qui prévoit que les lords ne sauraient s’opposer substantiellement à un projet de loi prévu par le programme du parti majoritaire aux Communes (convention dite « Salisbury ») ne s’applique pas en l’espèce. En effet, le manifeste électoral des conservateurs de 2015, s’il prévoyait le référendum, n’avait pas promis la sortie de l’Union européenne. Il s’agit, sur ce point, d’un des écueils résultant de l’absence d’élections générales qui auraient dû logiquement se tenir à l’issue du vote du 23 juin 2016. En l’absence de mandat clair quant aux modalités de sortie de l’Union européenne, la majorité conservatrice aux Communes et le Gouvernement qui en découle ne peuvent arguer d’une promesse électorale devant la Chambre haute afin de passer outre leur opposition temporaire.

Toutefois, les Lords ont écarté l’idée de s’opposer frontalement au Gouvernement sur ce projet de loi. L’adoption de cet amendement devrait seulement ralentir le processus de quelques jours. Le Gouvernement n’en a pas moins été heurté et a tout fait pour que l’amendement ne passe pas (justifiant le vote à l’étape du Committee stage, ce qui est rare à la Chambre des Lords). Cette attitude démontre la nervosité d’un Exécutif qui peine à convaincre d’une stratégie qui s’apparente à de la précipitation en raison de promesses temporelles discutables. Notons que l’Union européenne a soutenu le Gouvernement dans sa volonté d’aller vite. Nous pouvons comprendre ce positionnement qui n’est pas sans calcul pour placer le Royaume-Uni face à ses contradictions et pour faire en sorte que son choix soit payé comptant. Pourtant, la complexité et le caractère sui generis de la situation auraient sans doute mérité plus de pondération et de prudence. C’est justement ce que les lords tentent d’instiller dans le débat actuel, conformément à leur rôle d’experts et de « chiens de garde » dans le cadre des procédures démocratiques.

Première étape des débats à la Chambre des Lords

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Les 20 et 21 février 2017, la Chambre des Lords a procédé à la deuxième lecture du projet de loi devant permettre au Gouvernement de notifier à l’Union européenne le retrait du Royaume-Uni. Le débat était doublement exceptionnel : il est rare que deux jours soient consacrés à la deuxième lecture et près de 180 pairs ont participé aux échanges. 150 étaient attendus, ce qui était déjà inhabituel. La présence dans les tribunes du Premier ministre était aussi un événement rare (il ne peut s’assoir sur les bancs de la Chambre des Lords et débattre en vertu d’une convention de la Constitution).

Au terme de cette lecture, aucun vote n’a eu lieu. Aucun amendement n’a encore été discuté. Il est effectivement de coutume à la chambre haute de fonctionner ainsi jusqu’au Committee stage qui est l’étape où les amendements sont déposés.

Le sort des amendements paraît moins scellé qu’à la Chambre des Communes. La Chambre des Lords est moins contrainte par la discipline partisane, d’autant que le Gouvernement n’a pas de majorité. Il n’en demeure pas moins que les conservateurs et les travaillistes souhaitent tenir leurs troupes sur le sujet particulièrement sensible qu’est le Brexit.

Les débats à la Chambre des Lords demeurent calmes et moins propices aux coups d’éclat que connaît la Chambre des Communes. Ils sont souvent de bon niveau. Nous retiendrons, en particulier, l’intervention de la baronne Smith of Basildon (leader de l’Opposition et défavorable au Brexit) qui résume fort bien la situation à ce stade de la discussion du projet de loi :

« Nous ne bloquerons pas, ni n’anéantirons ou saboterons la législation que nous discutons. Quels que soient nos points de vue personnels, la déception et les véritables inquiétudes pour notre futur, ce n’est pas la fonction de cette Chambre. Cependant, ainsi que je l’ai déjà dit, nous ne signerons pas pour autant un chèque en blanc au Gouvernement. Ce serait irresponsable de se décharger allégrement au profit du Gouvernement de la négociation de notre futur sans implication parlementaire ou sans responsabilité, et en se contentant de demander [aux ministres] de revenir deux ans plus tard avec un accord. Si la souveraineté signifie quelque chose, elle doit signifier la responsabilité parlementaire. »

Par ailleurs, différentes notes et rapports de la Chambre des Lords ont été publiés en amont des discussions (consulter l’onglet Bibliographie-Rapports officiels). L’un d’eux résume la position de la Chambre qui est aussi riche d’enseignements quant au choix, par le Gouvernement, de passer par la procédure législative accélérée :

« Nous reconnaissons les impératifs politiques qui sous-tendent la décision de recourir à la fast-track legislation pour le projet de loi de notification du retrait de l’Union européenne, et le fait que les nombreuses préoccupations que nous pourrions avoir quant à la réduction du contrôle parlementaire sur une mesure d’une telle importance constitutionnelle sont limitées par la brièveté et la simplicité du projet. Nous soulignons, toutefois, que le recours à la procédure accélérée pour un projet de loi d’une telle signification constitutionnelle doit être exceptionnel. Cette circonstance ne saurait être considérée comme un précédent pour des textes similaires, comme le grand projet de loi d’abrogation ou toute autre législation relative au Brexit. »

En ce qui concerne le problème des modalités de consultation des administrations dévolues dans le processus de négociation en vue de la sortie de l’Union européenne, la Commission précise qu’il appartient « au Gouvernement, au Parlement et aux institutions dévolues de le résoudre ». Pourtant, la note gouvernementale explicative du projet de loi exclut clairement le consentement des administrations écossaise, galloise et nord-irlandaise.

Moins fondamentalement, la Commission chargée des pouvoirs délégués a rappelé que le projet de loi en cours de discussion n’octroyait aucune prérogative législative au Gouvernement.

Il faut d’ores et déjà reconnaître à la Chambre des Lords le soin de fixer les premières précisions sur la marge de manœuvre du Gouvernement. Même si la chambre haute doit encore être réformée, elle prouve une fois de plus son utilité et son indépendance par rapport à une chambre basse passablement inerte. Toutefois, elle n’a pas donné de réponse claire à la question de savoir si un nouveau projet de loi devra être déposé devant le Parlement pour valider l’accord de sortie conclu avec l’Union européenne (ou consentir au retrait sans un tel accord et au terme de l’échéance des deux années). Si la doctrine britannique s’oppose sur la valeur légale de cette obligation, rappelons que, sur le plan politique, Theresa May a prévu l’intervention du Parlement pour anticiper d’éventuelles rébellions dans le camp conservateur. La promesse ne dissipe pas toutes les interrogations. En effet, des inconnues demeurent quant aux conséquences qui résulteraient de l’absence d’un accord entre l’Union européenne et le Royaume-Uni deux ans après la notification. Les Britanniques sortiraient automatiquement de l’Union européenne sans que le Parlement ait pu y consentir, ce qui pourrait apparaître comme non conforme à la Constitution et au principe de souveraineté du Parlement (sur ce sujet, voir l’excellente note de Sir David Edward, Sir Francis Jacobs, Sir Jeremy Lever, Helen Mountfield, et Gerry Facenna : Opinion art. 50 final).