Par Mathieu Rouy, Doctorant à l’Université Jean Moulin Lyon 3, Centre d’études européennes – (EDIEC – EA 4185)
La perte de la citoyenneté de l’Union européenne et de ses droits comme conséquence inévitable du Brexit (CJUE, gde ch., 9 juin 2022, EP contre Préfet du Gers, C-673/20)[1]
Dans l’affaire EP contre Préfet du Gers, la grande chambre de la Cour de justice de l’Union européenne devait se prononcer sur les conséquences du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne pour la possession du statut de citoyen de l’Union européenne et des droits attachés à celui-ci. L’arrêt rendu le 9 juin 2022, autant attendu que prévisible, vient s’ajouter aux nombreuses affaires concernant le retrait du Royaume-Uni de l’Union et les conséquences qu’il fait peser sur les ressortissants britanniques ou européens[2].
Une ressortissante britannique, résidant en France depuis 1984, avait été radiée des listes électorales françaises au 1er février 2020, à la suite de l’entrée en vigueur de l’accord de retrait du Royaume‑Uni de l’Union européenne[3]. Après le rejet de sa demande tendant à obtenir sa réinscription sur les listes électorales françaises, celle-ci a décidé de saisir les juridictions françaises. Elle estimait, d’une part, qu’en dépit de la sortie du Royaume-Uni de l’Union, la perte du statut de citoyen de l’Union ne pouvait être une conséquence automatique de celui-ci, et d’autre part, que l’accord de retrait ne pouvait pas la priver du droit de vote aux élections municipales en France.
Cette affaire n’est pas isolée. Dans un arrêt de la deuxième chambre civile du 1er octobre 2020, la Cour de cassation avait déjà rejeté le pourvoi de ressortissants britanniques contestant leurs radiations des listes électorales estimant notamment qu’à la suite de l’entrée en vigueur de l’accord de retrait les ressortissants britanniques « ne jouissent plus de la citoyenneté européenne, à laquelle est subordonnée, aux termes de l’article 88-3 de la Constitution du 4 octobre 1958 et L.O. 227-1 du code électoral, le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales en France »[4]. Pour autant, la requérante considérait être dans une situation différente de ceux-ci, dans la mesure où elle ne pouvait plus voter au Royaume-Uni en raison de la 15 year-rule, et n’avait donc pas pu participer au référendum sur le Brexit.
Le tribunal judiciaire d’Auch, saisi du litige, a alors accepté de surseoir à statuer et de poser plusieurs questions préjudicielles à la Cour de justice : deux en interprétation et deux en appréciation de validité. Les deux premières portaient sur la question de savoir si les ressortissants britanniques pouvaient continuer à jouir du statut de citoyen de l’Union et des droits attachés à celui-ci, y compris à la suite du retrait du Royaume-Uni de l’Union. Les deux dernières questionnaient la validité de la décision (UE) 2020/135 du Conseil du 30 janvier 2020 relative à la conclusion de l’accord de retrait du Royaume-Uni[5] au regard des articles 18, 20 et 21 TFUE, des articles 39 et 40 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE et du principe de proportionnalité.
La réponse de la Cour de justice est limpide. Le retrait du Royaume-Uni de l’Union au 1er février 2020 a pour conséquence que les ressortissants britanniques ne bénéficient plus du statut de citoyen de l’Union, et a fortiori, du droit vote et d’éligibilité aux élections municipales attaché à ce statut. De même, elle estime que la décision (UE) 2020/135 n’est pas entachée d’illégalité.
Si la conclusion de la Cour de justice était attendue, deux points de son argumentation méritent toutefois d’être relevés : d’une part, l’importance du lien entre nationalité d’un État membre et citoyenneté de l’Union (I.), d’autre part, l’omniprésence de la référence au choix souverain opéré par le Royaume-Uni de se retirer de l’Union européenne (II).
L’importance du lien entre nationalité d’un État membre et citoyenneté de l’Union
Le raisonnement du juge repose pour l’essentiel sur une interprétation tant littérale qu’inévitable des articles 9 TUE et 20 TFUE qui, rappelons-le, prévoient qu’« est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre ». La lettre de ces dispositions ne laissait que peu de place au doute. La Cour de justice insiste pour autant à quatre reprises sur le lien existentiel entre possession de la nationalité d’un État membre et titularité du statut de citoyen de l’Union. Ainsi, la Cour de justice rappelle que « la citoyenneté de l’Union requiert la possession de la nationalité d’un État membre » (point 46). De manière surabondante, elle précise que « les citoyens de l’Union doivent avoir la nationalité d’un État membre » (point 47). Elle en conclut que « les auteurs des traités ont donc institué un lien indissociable et exclusif entre la possession de la nationalité d’un État membre et l’acquisition, mais également la conservation, du statut de citoyen de l’Union » (point 48).
Or, en vertu de l’article 50, paragraphe 3, TUE, les traités ont cessé d’être applicables au Royaume-Uni au 1er février 2020. Depuis cette date, le Royaume-Uni est un État tiers à l’Union et ses ressortissants ne peuvent plus être considérés comme des nationaux d’un État membre. La conséquence à en tirer est sans appel. La possession de la nationalité d’un État membre constituant « une condition indispensable » pour qu’une personne puisse bénéficier du statut de citoyen de l’Union et de ses droits, « la perte de la nationalité d’un État membre entraîne donc, pour la personne concernée, la perte automatique de son statut de citoyen de l’Union » (point 57).
La requérante étant désormais une ressortissante d’État tiers, elle ne bénéficie plus de la citoyenneté de l’Union. Toutefois, la requérante estimait qu’il convenait d’interpréter l’accord de retrait comme maintenant le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans l’État membre de résidence aux ressortissants ayant exercé leur liberté de circuler avant la fin de la période de transition. Il est vrai que l’accord de retrait prévoit le maintien, y compris à l’issue de la période de transition, d’un certain nombre de droits acquis au bénéfice des ressortissants britanniques ou européens s’étant déplacés et installés sur le territoire d’un État membre ou du Royaume-Uni avant la fin de la période de transition[6].
Néanmoins, se bornant à une lecture stricte mais conforme à la lettre de l’accord de retrait, la Cour de justice rejette cet argument estimant que « rien dans ledit accord ne permet de constater que celui-ci confère un tel droit à ces ressortissants » (point 63). En effet l’accord de retrait prévoit expressément que l’article 20, paragraphe 2, sous b) et l’article 22 TFUE, qui posent le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans l’État de résidence, sont inapplicables, y compris pendant la période de transition et ne sont pas au nombre des droits « préservés » par cet accord.
L’omniprésence de la référence au choix souverain du Royaume-Uni de quitter l’UE
Le deuxième élément intéressant du raisonnement de la Cour de justice est l’omniprésence du caractère souverain de la décision du Royaume-Uni de quitter l’Union européenne, mentionné à quatre reprises[7]. Si cette référence à la souveraineté des États n’est pas habituelle dans la jurisprudence de la Cour de justice, elle se trouvait déjà au centre du raisonnement dans l’arrêt Wightman du 10 décembre 2018[8].
Ici, une telle centralité permet au juge de l’Union de faire de la perte du statut de citoyen de l’Union et des droits attachés à celui-ci « une conséquence automatique de la seule décision prise souverainement par le Royaume-Uni de se retirer de l’Union européenne » (point 59). Or, pour cette raison les autorités et juridictions nationales ne sont tenues d’opérer un examen individuel des conséquences de la perte du statut de citoyen de l’Union au regard du principe de proportionnalité. En effet, pour la requérante, la décision entraînant sa radiation des listes électorales françaises ne tenait pas compte de sa situation individuelle, méconnaissant par là même le principe de proportionnalité.
Aussi, cette référence au caractère souverain de la décision de retrait permet de distinguer la situation de la requérante des affaires Tjebbes ou Wiener Landesregierung[9]. Dans ces deux affaires, la Cour de justice avait imposé aux autorités nationales de procéder à un examen individuel de proportionnalité des conséquences de la perte de la citoyenneté de l’Union dans des situations dans lesquelles un État membre avait décidé de retirer la nationalité à des requérants en application d’une mesure législative (dans l’arrêt Tjebbes) ou de retirer une assurance de naturalisation à un ressortissant ayant perdu sa nationalité d’origine pour obtenir la nationalité de cet État (dans l’arrêt Wiener Landesregierung). Ainsi, dans ces affaires, la perte de la citoyenneté européenne était la conséquence de la perte de la nationalité d’un État membre, elle-même conséquence de la décision individuelle d’une autorité d’un État membre. Elles se distinguent dès lors, pour la Cour de justice, de la situation de la requérante dont la perte du statut de citoyen est « la résultante automatique d’une décision adoptée souverainement par un ancien État membre » (point 62). Autrement dit, le juge distingue la perte de la citoyenneté issue d’une décision individuelle entreprise par l’autorité d’un État membre, de la perte (collective) de la citoyenneté résultant de la décision de retrait d’un État membre de l’Union. Dans cette dernière hypothèse, ni les autorités nationales, ni les juridictions nationales ne sont tenues de procéder à un examen individuel de la situation des ressortissants.
Attendu, l’arrêt EP contre Préfet du Gers confirme – assez logiquement – le lien indissociable entre possession de la nationalité d’un État membre et accès au statut de citoyen de l’Union. Si ce dernier a vocation à être le statut fondamental des ressortissants d’États membres de l’Union, il n’en demeure pas moins que celui-ci est avant tout un statut de superposition, médiatisé par la nationalité. Surtout, il apparaît d’abord comme le pendant du statut d’État membre avant d’être un statut individuel. La conséquence est inévitable. Le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne entraîne indubitablement la perte de la citoyenneté européenne pour ses ressortissants, y compris ceux ayant exercé leur liberté de circulation avant la fin de la période de transition, confirmant de manière tant prévisible que regrettable l’idée que le Brexit constitue une atteinte fondamentale aux droits des ressortissants britanniques, désormais ressortissants d’États tiers à l’Union.
[1] Mathieu Rouy, Doctorant à l’Université Jean Moulin Lyon 3, Centres d’études européennes – (EDIEC – EA 4185).
[2] Pour une recension du contentieux lié au Brexit, voy. S. Peers, « Litigating Brexit: a guide to the case law », accessible en ligne sur : http://eulawanalysis.blogspot.com/p/litigating-brexit-guide-to-case-law.html
[3] Accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique, JOUE, n° C 138 I/1, du 12 novembre 2019.
[4] Civ. 2ème, 1er octobre 2020, req. n° 20-16.901.
[5] Décision (UE) 2020/135 du Conseil du 30 janvier 2020 relative à la conclusion de l’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique, JOUE n° L 29 du 31 janvier 2020, p. 1-6.
[6] Pour une analyse de ces droits acquis, voy. A. Iliopoulou-Penot, « Le Brexit et les droits des citoyens », RFDA, 2020, p. 420.
[7] Points 53, 59, 62 et 91.
[8] CJUE, ass. plén., 10 décembre 2018, Wightman, aff. C-621/18 ; voy. not. G. Marti, « L’arrêt Wightman du 10 décembre 2018 : la réversibilité du retrait au service de l’irréversibilité de l’intégration ? », RAE, 2018/4, p. 729, spéc. pp. 731-733.
[9] CJUE, gde. ch., 12 mars 2019, Tjebbes e. a., aff. C-221/17 ; CJUE, gde. ch., 18 janvier 2022, Wiener Landesregierung (Révocation d’une assurance de naturalisation), aff. C-135/08. L’on pourrait également mentionner l’arrêt CJUE, gde. ch., 2 mars 2010, Rottmann, aff. C-135/08.