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Un mois de septembre 2022 historique pour le Royaume-Uni

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Depuis 2016, l’actualité politique, économique et juridique outre-Manche a souvent occupé les chercheurs et les médias européens par son intensité. Le feuilleton du Brexit, en passe de devenir une histoire sans fin, la comédie johnsonnienne sur fond de tragédie sanitaire, puis guerrière, et le crépuscule de l’idole que fut la reine Élisabeth II apparaissent déjà comme les jalons d’un long chemin de croix dont il est bien difficile de prédire l’issue pour le Royaume-Uni.

L’un des points culminants de cette succession effrénée d’événements fut sans doute la semaine du 5 au 11 septembre, unique dans l’histoire contemporaine du Royaume-Uni en raison de la nomination d’une Première ministre par une monarque qui allait céder la place sur le trône deux jours plus tard à son fils Charles.

La longue période de deuil national d’une dizaine de jours conclue par des funérailles d’État mémorables aura été une parenthèse à la fois triste, désuète et fastueuse qui aura permis au moins à une large part du peuple britannique de retrouver un semblant d’unité et de mettre un temps de côté la cruauté de leur condition. Le jubilé de la reine au début du mois de juin avait d’ores et déjà donné cette impression.

À peine la reine Élisabeth II avait-elle retrouvé son époux dans la chapelle Saint-Georges du château de Windsor que le tout nouveau gouvernement dirigé par Liz Truss annonça des actions budgétaires fort mal reçues par les milieux d’affaires, la bourse et l’essentiel des économistes. Sur la question du Protocole nord-irlandais, la Première ministre semble vouloir gagner du temps tout en maintenant le projet de loi déposé sous le précédent gouvernement en fixant une dead line au mois d’avril 2023, date des 25 ans de l’Accord du Vendredi saint, pour qu’une solution négociée soit trouvée. Dans la même veine pragmatique, la poursuite de la discussion parlementaire sur le Bill of Rights Bill est désormais écartée au profit de nouvelles propositions dans le futur. Un autre signe d’apaisement s’est manifesté : celui d’une éventuelle participation des Britanniques à un nouveau club de nations européennes dont l’initiative issue d’une idée ancienne revient à la France à l’époque où Emmanuel Macron présidait le Conseil de l’UE. Il devrait se réunir pour la première fois à Prague au début du mois d’octobre. La Première ministre n’a pas encore confirmé sa présence et attend de voir quel va être l’ordre du jour qui devrait logiquement porter sur la guerre en Ukraine et la crise énergétique. Outre les 27, le club réunirait également la Norvège, la Suisse, la Turquie et l’Ukraine. Les États des Balkans seraient aussi représentés.

Mais les tensions restent vives et ce retour officiel du Royaume-Uni dans un forum continental est loin d’être acquis. En outre, les actions contentieuses engagées par les deux parties pour le non-respect des traités de Brexit sur plusieurs dossiers sont toujours pendantes. Elles apparaissent malheureusement comme un reflet fidèle des oppositions durables qui empoisonnent les relations entre les deux parties.

C’est toutefois sur le front interne que la prochaine échéance importante est attendue. Les 11 et 12 octobre prochains, les audiences à la Cour suprême après la saisine de la Lord advocate écossaise intervenue le 28 juin et relative à la validité du projet de loi du gouvernement écossais organisant un nouveau référendum d’indépendance (“Indyref2”). Le gouvernement britannique avait demandé à la Cour d’écarter, à ce stade, le recours de la Lord advocate (par ailleurs membre du gouvernement écossais) qu’il considérait comme prématuré (il aurait fallu, selon Whitehall, attendre l’adoption de la loi par le parlement écossais). La Cour a écarté l’argument, admettant même par la suite les interventions écrites du parti de gouvernement écossais  (le SNP) en sus de celle de la Lord Advocate qui, malgré son statut de membre du cabinet, doit conserver une certaine indépendance. Au début du mois d’août, le gouvernement britannique a, quant à lui, soumis ses arguments par la voix de l’Advocate General pour l’Écosse (membre du gouvernement britannique, il doit être distingué de son homologue écossais).

Toutes ces actualités ont fait l’objet de publications diverses, en particulier du directeur de l’Observatoire du Brexit. Outre celle du site, vous pouvez retrouver ses analyses sur l’arrivée au pouvoir de Liz Truss et les problématiques européennes dans le post du Club des Juristes suivant :

“Liz Truss Première ministre britannique : des espoirs de réchauffement des relations avec l’Union européenne très hypothétiques”

À propos du décès de la reine Élisabeth II et des enjeux pour le Royaume-Uni, vous pouvez réécouter l’interview donnée pour l’émission Tout un Monde de la Radio Télévision Suisse et menée par Éric Guevara-Frey :

“Comment le décès de la reine modifie-t-il la politique britannique”

Retrouvez les premières réactions le lendemain du décès de la Reine dans l’émission de France Culture, Culture Monde :

“Élisabeth II : God meet the Queen”

Nous renvoyons surtout nos lecteurs à la parution du dernier numéro de la revue Pouvoirs consacré à Élisabeth II. Hasard du calendrier, ce numéro spécial qui devait célébrer le jubilé de Platine est sorti des presses quelques heures après l’annonce du décès de la Reine. Vous y retrouverez notamment l’article :

“Élisabeth II, entre résistance et obéissance”

L’intégralité du numéro est disponible en ligne (par abonnement ou abonnement à l’article).

Enfin, pour ceux qui en ont la possibilité, vous pouvez consulter un article du quotidien belge Le Soir sur l’avenir du Commonwealth dirigé désormais par Charles III :

“Charles III, nouveau souverain d’un Commonwealth immuable ?”

Du côté des ouvrages, nous attirons l’attention sur les publications suivantes et un documentaire :

L’une, de vulgarisation scientifique, est consacrée au Royaume-Uni après Boris Johnson. Le numéro de septembre-octobre de la revue Conflits s’intitule “Royaume-Uni. Johnson tombe, le Brexit continue”.

À propos de Boris Johnson, nous recommandons le visionnage du documentaire “Boris Johnson. La fête est finie”, disponible sur le site de France TV.

Du côté des publications scientifiques, notons les deux ouvrages suivants :

The Routledge Handbook on the International Dimension of Brexit (Routledge International Handbooks)

Sous la direction de S. Loussouarn : Brexit and its Aftermath

En dernier lieu, quelques ouvrages plus accessibles et néanmoins dignes d’un grand intérêt.

Nous signalons l’ouvrage  de Niel Archer : Cinema and Brexit, The Politics of Popular English Film.

En France, Judith Perrignon, journaliste, essayiste et écrivaine, a écrit Le jour où le monde a tourné, récit documentaire passionnant sur le Royaume-Uni des années Thatcher.

 

 

 

 

Boris Johnson et l’exception britannique : du Brexit à la crise sanitaire, par Marie-Claire Considère-Charon

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Marie-Claire Considère-Charon revient sur les dernières actualités au Royaume-Uni qui, bien que liées au Coronavirus, impactent les négociations de la phase 2 du Brexit. La gestion de la crise par Boris Johnson, très critiquée, mais finalement assez similaire à celles des autres États de l’Europe occidentale (sur ce point, nous ne partageons pas totalement l’opinion de notre collègue), obscurcit l’horizon de la conclusion d’un accord sur les relations futures avant le 31 décembre 2020.

L’exceptionnalisme britannique renvoie à l’idée que le Royaume-Uni se soit développé, au fil de son histoire, de façon distincte de celle des pays du continent. Si son insularité et sa périphéralité, en quelque sorte détachée de l’Europe, ont pu contribuer à des choix bien spécifiques, son évolution, qu’elle soit politique, juridique, ou commerciale aurait été dictée par le caractère et les valeurs du peuple britannique. Ce sentiment d’exception, qui s’appuie sur la fierté d’avoir pu construire un puissant empire ainsi qu’un modèle de système parlementaire, source d’inspiration pour de nombreux pays, notamment ceux du Commonwealth, est devenu  un argument pour les partisans du Brexit. Il a nourri une rhétorique fondée sur la revendication des valeurs de liberté, d’indépendance et aussi d’adaptabilité qui caractériseraient un peuple au destin privilégié.

Dans son livre, « Comment nous avons inventé la liberté », paru en 2013[1], l’ultra brexiteur et ancien député européen, Daniel Hannan, est revenu sur l’idée que les Anglo-saxons, épris de liberté, incarneraient l’exception parmi les peuples européens, caractérisés par un comportement servile, pour démontrer que le Brexit était un impératif pour les Britanniques. La sortie de l’Union européenne ouvrirait une nouvelle ère qui permettrait de libérer le potentiel du pays, comme l’affirmait, à son tour, Boris Johnson le 31 janvier 2020, le jour qui marquait la fin de son histoire communautaire. Il insistait dans son discours sur la spécificité de la Grande-Bretagne, à la fois une grande puissance européenne et une puissance véritablement globale par son champ d’influence et ses ambitions[2].

Un mois plus tard dans son discours de Greenwich du 3 février 2020 que l’Observatoire du Brexit a analysé en détail[3], le Premier ministre s’employait à redéfinir la nouvelle mission de son pays après la sortie de l’Union européenne. Il formulait à cet égard le grand projet d’élargir le rayonnement de l’anglosphère, et de se rapprocher, à des fins commerciales, du Commonwealth, du Japon et des autres pays de l’accord de Partenariat transpacifique, ainsi que de ses « vieux amis et partenaires », Australie, Nouvelle-Zélande, Canada et États-Unis. En se faisant le chantre du libre-échange, il attestait la capacité de son pays à devancer les autres dans de nombreux domaines, y compris sanitaire et social[4].

Mais la crise sanitaire due à l’épidémie du coronavirus allait briser l’élan du Premier ministre vers la perspective d’un avenir radieux et bouleverser le calendrier des négociations entre Européens et Britanniques sur leur future relation commerciale post-Brexit. Après un premier round de discussions, qui laissait apparaître de « graves divergences[5] », les négociations étaient suspendues suite à la contamination par le virus des négociateurs en chef, Michel Barnier et David Frost.

Dans un premier temps, Boris Johnson avait pris parti pour une stratégie de lutte contre l’épidémie, qui le plaçait à contre-courant de ses homologues européens[6].  Malgré les mises en garde de nombreux experts, le Premier ministre décidait de faire cavalier seul en optant pour le principe de l’« immunité du troupeau »  (herd immunity), qui impliquait une libre circulation du virus, au risque d’une contamination rapide de 60 % de la population[7].

Cette stratégie, visant à préserver l’économie, a été rejetée par nombre d’épidémiologistes, de chercheurs et de responsables politiques comme extrêmement funeste pour les plus vulnérables. L’épidémiologiste britannique William Hanage s’en est indigné en expliquant que c’était comme si vous refusiez d’éteindre l’incendie, qui consumerait votre maison, avec la conviction qu’il finirait par s’éteindre de lui-même.

Dans sa résolution à ne pas vouloir se ranger aux côtés des pays du continent européen dans le traitement de la crise, Boris Johnson écartait les mesures drastiques de confinement de la population prises par la grande majorité des chefs de gouvernement, car, selon lui, l’idée de réprimer la liberté des Britanniques d’aller et venir à leur gré ne pouvait être envisagée, quelles que fussent les circonstances.

Il importe de souligner que cette stratégie occultait le fait que le système de santé n’était pas une abstraction, mais une réalité complexe et que les ressources du NHS en moyens et en personnel avaient déjà montré leurs limites et leurs défaillances. L’idée qu’un pourcentage d’au moins 20% puissent développer des formes graves de la maladie, et de ce fait nécessiter des soins hospitaliers intensifs, représentait une lourde menace pour un système hospitalier qui fonctionnait déjà à flux tendus.

Lors de sa conférence de presse du 19 mars accompagné du Directeur de la santé, Chris Whitty et de son principal conseiller scientifique, Patrick Vallance, Boris Johnson affichait une assurance déroutante en déclarant qu’un vaccin était à l’étude et que le problème serait résolu d’ici 12 semaines, grâce à des tests quotidiens au rythme de de 2500 000 par jour. Cette posture, qui a gravement retardé la mise en place de mesures visant à contenir l’épidémie a fait dire à certains qu’il se livrait à une expérimentation darwinienne pour la survie des plus forts.

Ce n’est que dans un deuxième temps, sous la pression des faits et des mises en garde, que Boris Johnson se rangeait aux mesures prises par la grande majorité des États frappés par la pandémie. Le vendredi 20 mars, il décidait la fermeture des pubs, des clubs et des restaurants en soulignant toutefois que c’était une atteinte au « droit ancien et inaliénable des Britanniques, nés libres au Royaume-Uni de se rendre au pub » et ajoutait qu’il savait combien c’était difficile d’aller à l’encontre de leur « amour instinctif de la liberté[8] ». Puis le lundi 23 mars, il ordonnait un confinement très strict avec l’interdiction de tout rassemblement important et des déplacements non essentiels.

S’il a été accusé de vouloir jouer avec la santé des citoyens, pour avoir tardé à prendre conscience de la réalité de la menace,  et à prendre les bonnes décisions, son insistance à vouloir continuer à serrer les mains a démontré qu’il avait délibérément mis la sienne en péril. Le 27 mars il éprouvait les premiers symptômes du coronavirus et s’isolait au 11 Downing street.

Le lundi 6 avril, il était admis à l’unité de soins intensifs de Saint -Thomas pour difficultés respiratoires. L’hospitalisation de Boris Johnson allait amener le rédacteur en chef du Spectator,  Toby Young,  à publier un article intitulé « La Grande-Bretagne a besoin de Boris, l’homme extraordinaire que je connais depuis 35 ans » . Il évoquait une sorte de croyance mystique dans la grandeur de la Grande-Bretagne et sa capacité à produire des individus hors du commun comme Winston Churchill (auquel Johnson a certainement été tenté de s’identifier) qui pouvaient servir leur pays à des moments critiques. Il déclarait : « J’ai toujours pensé que Boris était l’un de ceux-là – ce n’était pas juste une intuition, mais j’en étais persuadé au plus profond de moi ».Pour l’auteur, il ne faisait donc aucun doute que Boris Johnson saurait se hisser à la hauteur des circonstances pour triompher du virus et sauver son pays.

Avant l’hospitalisation du Premier ministre, le gouvernement s’était vu proposer la participation à un projet, à l’échelle européenne, de mutualisation des achats d’équipements, en particulier de respirateurs artificiels, pour lutter contre la pandémie.  Le 27 mars, le gouvernement britannique expliquait qu’en raison d’un problème de messagerie il n’avait pu répondre à la proposition des Européens[9]. Mais la veille, le porte-parole du Premier ministre déclarait que le Royaume-Uni ne participait pas parce qu’il n’était plus membre et que le pays faisait ses propres efforts. La Commission européenne insistait toutefois sur le fait que le Royaume-Uni  était encore habilité à participer aux projets européens jusqu’à la fin de la période de transition, le 31 décembre[10]. Cette confusion donna lieu à de vives criques et le gouvernement fut accusé de placer le Brexit avant la santé des citoyens britanniques.

* * *

À son arrivée au pouvoir, le Premier ministre s’est engagé à en finir avec le Brexit pour pouvoir se consacrer aux problèmes qui sont prioritaires pour les Britanniques et en particulier celui de la santé. La crise sanitaire a montré à quel point il était urgent de restaurer un système qui se révélait dramatiquement insuffisant pour faire face à la pandémie.

Le refus de s’aligner sur les mesures prises par le continent a motivé les premières réactions du Premier ministre à la crise du coronavirus tout comme elle a inspiré la démarche du Brexit qui manifestement était relégué au second plan. Le 15 avril, on apprenait toutefois que les négociateurs britanniques et européens étaient convenus de reprendre les négociations post Brexit par visioconférence la semaine suivante, avec la volonté apparemment partagée de progresser rapidement. Il y aurait trois séries de discussions d’une semaine chacune, jusqu’en juin. Une réunion cruciale aura lieu à l’issue des pourparlers pour évaluer les progrès réalisés qui puissent garantir un accord d’ici la fin de l’année 2020. Nombre de responsables politiques se sont déclarés très sceptiques quant à la faisabilité d’un tel projet dans de si courts délais, sachant que des centaines d’accords doivent se substituer à tous ceux qui ont été négociés au titre de l’Union européenne. Le Royaume-Uni peut demander une prolongation des pourparlers, mais Boris Johnson continue à exclure cette éventualité. Au cas où il maintiendrait sa position, la menace d’un no deal serait de retour. Dans le contexte d’urgence sanitaire qui préfigure une grave crise économique et sociale,  il est difficile d’envisager que le Royaume-Uni, qui a déjà dépensé en amont du Brexit 4 milliards de livres,  selon le Contrôleur des comptes publics,  prenne le risque de se placer sous les règles de l’OMC.

[1] Daniel Hannan, How we invented freedom and why it matters, Head of Zeus, novembre 2013, 416 p.

[2] “We want this to be the beginning of a new era of friendly cooperation between the EU and an energetic Britain, a Britain that is simultaneously a great European power and truly global in our range and ambitions”.Discours de Boris Johnson le 31 janvier 2020. https://www.gov.uk/government/speeches/pm-address-to-the-nation-31-january-2020

[3] Discours de Greenwich, 3 février 2020. https://www.gov.uk/government/speeches/pm-speech-in-greenwich-3-february-2020

[4] Voir l’article très éclairant d’Aurélien Antoine dans l’Observatoire du brexit, « Le début des négociations sur la relation future : l’affirmation d’une doctrine politique et d’une stratégie de négociation par les Britanniques », 10 mars 2020.

[5] C’est avec ces mots que Michel Barnier s’exprimait le jeudi 5 à l’issue d’une première série de discussions sur le cadre des futures relations entre le Royaume-Uni et l’Union Européenne.

[6] Cette première approche a également été retenue temporairement par les Pays-Bas et la Suède.

[7] Si cette approche a pu être retenue par le passé c’est parce qu’elle s’est appuyée sur des campagnes massives de vaccination contre des maladies telles que les oreillons ou la rubéole.  Mais chacun sait qu’il faudra attendre de longs mois avant qu’un vaccin contre le Covid 19 ne soit mis au point.

[8] Ces propos ont été diversement interprétés. Si certains y ont vu une décision prise à contrecœur qui serait en réalité contre nature ,  d’autres l’ont perçue comme un droit qui serait l’apanage anglo-saxon du peuple des Anglais de souche non pas les Britanniques  qui les distinguerait de ceux qui ne sont pas nés sur le sol britannique, un droit qui serait donc un marqueur de l’identité ethnique.

[9] Entre-temps, le gouvernement du Royaume-Uni est en pourparlers avec des fabricants pour acquérir 8 000 ventilateurs, dans le but de doubler le nombre disponible pour le National Health Service du Royaume-Uni.

[10] Trois programmes en cours permettront aux Etats membres d’acheter conjointement des ventilateurs, des équipements de protection et des équipements de test – avec l’idée que les commandes groupées signifieraient que les pays pourraient acheter des équipements à un prix inférieur.

Le début des négociations sur la relation future : l’affirmation d’une doctrine politique et d’une stratégie de négociation par les Britanniques

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Après plusieurs semaines de silence (dues à l’accalmie sur le front du Brexit avant le début des négociations relatives à la relation future et à la finalisation de notre ouvrage sur la première phase du Brexit), nous produisons un billet détaillé sur les événements qui se sont déroulés au mois de février en nous focalisant sur la position britannique.

C’est donc la semaine du 2 mars qu’a débuté la première phase de négociations en vue de la conclusion d’un accord sur la relation future entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. D’aucuns affirmeront que le feuilleton que nous avons connu pendant plus de deux ans est en passe de se renouveler durant les mois à venir. La dialectique du deal ou du no deal est revenue en force. En effet, Boris Johnson a soutenu qu’il était prêt à assumer l’absence d’accord si, au mois de juin, aucune issue acceptable n’est envisageable pour les Britanniques. La proximité de la position du Premier ministre avec celle de Theresa May au début des négociations du traité de sortie est ainsi patente : pas d’accord plutôt qu’un mauvais accord.

Ces similitudes évoquées, il faut prendre des distances avec l’idée d’une réitération d’événements passés. Trois facteurs en convainquent. Tout d’abord, le Royaume-Uni est désormais un État tiers, quand bien même le régime de transition convenu dans le traité de retrait jusqu’au 31 décembre 2020 atténue ce statut du point de vue de l’application des règles de l’UE. Dans un tel contexte, le Royaume-Uni ne saurait être considéré comme un État soumis et dépendant de la superstructure de l’Union européenne. Cette dernière négocie désormais d’égal à égal avec le Royaume-Uni, comme elle le ferait ou l’a déjà fait avec d’autres États (Canada, Japon, ou Corée par exemple). Ensuite, l’objet des négociations est distinct de celui de la période 2017-2019. Il s’agit de discuter de sujets plus techniques, et ce, de façon détaillée à partir de l’accord de retrait préexistant qui demeure assez précis et d’une déclaration politique d’une portée juridique nulle. Enfin, le camp britannique dirigé par Boris Johnson est beaucoup plus fort que ne le fut celui conduit par Theresa May. C’est d’abord sur ce dernier élément que nous allons revenir longuement avant de synthétiser les lignes directrices du gouvernement britannique et de les confronter à celles de l’Union européenne.

  1. Le cap fixé par Boris Johnson lors de son discours de Greenwich du 2 février

Avant le 31 janvier 2020, la position de Boris Johnson sur les relations futures était quelque peu floue, fondée sur des assertions parfois inexactes et contradictoires avec les objectifs de l’Union européenne. Avec son discours du 2 février, le Premier ministre se veut plus précis, mais s’ils ne lèvent pas tous les doutes. Son intervention est remarquable au sens premier et objectif du terme, c’est-à-dire digne d’intérêt. Il est regrettable qu’elle n’ait pas suscité une attention soutenue des experts, car elle apparaît comme un véritable manifeste de la pensée politique de Boris Johnson.

Le Premier ministre (dont nous avons souligné qu’il était doté d’une culture classique indéniable, au-delà de certaines attitudes et de convictions qui ont de quoi exaspérer tout observateur) a débuté son allocution par une référence plutôt élégante aux lieux dans lesquels il s’exprimait. Le Old Royal Naval College de Greenwich abrite un vaste salon peint par James Thornill. L’œuvre est surnommée la « chapelle Sixtine britannique » en raison de sa grande beauté. Reprenant les métaphores picturales du peintre baroque anglais, Boris Johnson a déployé un argumentaire qui renvoyait expressément à la vocation historique du Royaume-Uni qui se veut distincte de celle de l’Union européenne. Le Premier ministre s’est résolument placé sous l’empire de Guillaume III et de Marie qui sont situés au centre de la peinture murale du Painted Hall. L’accession du couple sur le trône d’Angleterre a ouvert, selon l’orateur, une période de « stabilité, de certitudes et d’optimisme » doublée d’une « explosion du commerce globalisé, propulsé par une nouvelle technologie navale ». Nul doute que, dans l’esprit de Boris Johnson, le Brexit doit être assimilé à une nouvelle « Glorieuse Révolution » qui ouvrirait des espoirs similaires à ceux de 1688-1689. L’analyse du Premier ministre est quelque peu angélique, mais elle s’inscrit dans le droit fil d’une tradition historique que les whigs du XIXe siècle n’auraient pas reniée. Difficile, en outre, de reprocher au chef du gouvernement un peu de lyrisme et une référence à un roman national dans une période de profondes divisions. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle il se refuse désormais à parler du Brexit en expliquant qu’il « ne fera aucune mention du terme objet de toutes les controverses, si ce n’est de dire qu’il commence par un B ».

À cet optimisme historique a succédé une analyse inquiète de l’évolution contemporaine du commerce international vers plus de protectionnisme. Pour la dénoncer, Boris Johnson a évoqué les penseurs britanniques que sont Adam Smith et David Ricardo. Le propos était ici passablement caricatural, le premier étant résumé (comme toujours) à la « main invisible » et le second à l’avantage comparatif que nombre d’économistes ont pourtant largement décrié. Le Premier ministre a poursuivi dans la même veine en mentionnant Cobden qui faisait du libre-échange « la diplomatie de Dieu » dans la mesure où il s’agit « du seul moyen crédible d’unifier le peuple dans des liens de paix, car plus les marchandises circulent librement entre les frontières, moins les armées les franchiront ». Cette logique au cœur de la politique britannique depuis des siècles n’est pas si éloignée de celle qui a fondé l’Union européenne. Quoi qu’il en soit, Boris Johnson souhaite (en « toute humilité » selon lui) que le Royaume-Uni se fasse le héraut du libéralisme « dans un moment où l’humanité a besoin d’un gouvernement qui, quelque part, affirme sa volonté de soutenir la liberté des échanges ».

Il est frappant de constater à quel point l’argumentaire du Premier ministre fait une fois de plus appel à une vision en partie mythique du rôle international du Royaume-Uni à l’époque de l’Empire. Si ce dernier a soutenu le libre-échange, c’est souvent à son seul profit. S’il a poursuivi l’équilibre des puissances et la paix sur le continent, c’est pour assurer la préservation de sa domination sur les échanges internationaux. Sous un angle plus contemporain, l’analyse n’est pas sans paradoxe. Promouvoir le libre-échange tout en quittant une construction qui l’a approfondi comme nulle part ailleurs sur le globe peut paraître étonnant. Enfin, pour conclure sur ce passage, Boris Johnson semble ignorer qu’une partie de la population britannique s’est prononcée en faveur du Brexit justement en réaction à une libéralisation des échanges qui, par son manque de régulation, est loin d’avoir été bénéfique pour tous. Mais, une fois de plus, Boris Johnson est un homme politique, pas un historien soucieux de mettre en valeur les subtilités de l’Histoire de son pays. Nous passerons également sur le fait que la crise liée au Coronavirus pourrait sérieusement réfréner les ambitions du Premier ministre.

La suite du discours visait assez logiquement à valoriser ce qu’était le Royaume-Uni avant l’adhésion aux Communautés européennes. Par une formule très physique, le Premier ministre soutient que « nous [les Britanniques] devons échauffer nos nerfs, nos muscles et nos instincts qui n’ont plus été sollicités depuis un demi-siècle ». Il est inutile de souligner l’exagération que recèle cette phrase. Mieux vaut se concentrer sur ce qu’elle implique de tangible et de plus réaliste : le retour à une politique commerciale diversifiée qui ne fait plus de l’UE son cœur. Boris Johnson a insisté sur le levier du Commonwealth dans une version renouvelée de la théorie churchillienne des trois cercles. Il s’agirait d’en faire un forum pour développer de nouvelles zones de libre-échange, en particulier en vue d’investir l’Asie-Pacifique qui est désormais l’une des zones de croissance économique la plus importante au monde. Les potentialités avec la Nouvelle-Zélande et l’Australie ne sauraient être éludées, tout comme avec l’Inde. Boris Johnson assume donc clairement un retour au statut antérieur à 1972, tout en envisageant des partenariats inédits : « nous engagerons des relations commerciales avec le Japon et les autres nations de l’ASEAN, mais aussi avec nos vieux amis et partenaires que sont l’Australie, la Nouvelle-Zélande et le Canada dont nous nous sommes délibérément détournés depuis le début des années 1970 ».

La diversification proposée ne met pas à l’écart les États-Unis, mais il est intéressant de constater que Boris Johnson ne développe pas autant qu’on aurait pu le penser des modalités plus précises de cette collaboration. Il est plutôt fait mention de lignes rouges à ne pas dépasser sur lesquelles nous reviendrons en conclusion.

Ce n’est donc qu’après avoir abordé les deux premiers cercles que Boris Johnson s’est concerté sur la future relation avec l’Union européenne. Alors qu’il est souvent accusé de vouloir favoriser l’émergence d’un « Singapour sur Tamise » et de détricoter les normes sanitaires, sociales et environnementales d’origine européenne, le Premier ministre s’est permis de faire la leçon à l’Union européenne. Force est d’admettre que la démonstration est assez bien argumentée. Elle doit être mise en miroir avec une forme d’interventionnisme que Boris Johnson a soutenu depuis la campagne électorale de décembre 2019 et les limites à un futur partenariat avec les États-Unis. Nous donnons la traduction de ce passage du discours qui est assez édifiant :

« L’UE a attendu jusqu’à l’année dernière avant d’introduire deux semaines de congé paternité ; nous, au Royaume-Uni, le garantissons depuis près de 20 ans. (…) L’UE prévoit que le congé maternité soit rémunéré pour au moins deux semaines. Le Royaume-Uni offre jusqu’à une année, avec 39 semaines payées et une option de conversion du congé en un congé parental partagé. (…)  En ce qui concerne le défi environnemental majeur de notre temps, peut-être le plus important que l’espèce humaine doive affronter, le Royaume-Uni a été la première économie au monde – longtemps la seule au sein de l’UE – à imposer une obligation juridique de neutralité carbone à l’échéance de 2050. »

Ces quelques assertions sont l’occasion, pour Boris Johnson, d’insister sur sa volonté de maintenir des standards élevés sur les matières évoquées, dont certains sont bien supérieurs à ceux exigés par l’Union européenne. À cet égard, il n’est pas inutile de mentionner le lobbying intense que plusieurs associations de protection de l’environnement mène afin que le gouvernement adopte des mesures plus soucieuses de l’environnement, notamment en matière de pêche. En revanche, il est exclu qu’un traité vienne dicter aux Britanniques quels seront les standards environnementaux, sanitaires et sociaux. Dans le même esprit, le Premier ministre souligne qu’il n’a jamais été question d’être un concurrent déloyal avec l’Union européenne dans le marché. Loin de ses sorties de routes provocatrices dont il est coutumier, Boris Johnson fait un bilan chiffré et comparé des recours en manquement dont le Royaume-Uni a fait l’objet et des montants dépensés en aides d’État afin de démontrer que son pays a été un bien meilleur élève que la France ou l’Allemagne.

Le Premier ministre conclut en rappelant avec force que « le Royaume-Uni n’est pas une puissance européenne instituée par des traités ou le droit, mais par les faits irrévocables de l’Histoire, de la géographie, de la langue, de la culture, de l’instinct et du sentiment d’appartenance ». Ces aspects de « vouloir vivre ensemble » sont clairement valorisés au terme du discours : « c’est le moment pour nous de repenser à notre passé et de passer à la vitesse supérieure, afin de capturer à nouveau l’esprit de nos ancêtres navigateurs qui sont immortalisés ici au-dessus de nous, et qui ont apporté tant de richesses, mais aussi bien plus que cela (…) ».

Pour résumer, Boris Johnson a révélé une doctrine politique très traditionnelle d’un point de vue anglais, fondée sur trois piliers : la réaction (au sens de réactionnaire, voir notre post sur l’Empire 2.0 et l’anglosphère), l’actualisation de la théorie des trois cercles de Churchill, et une relation diplomatique classique avec l’UE pour assurer la promotion de standards partagés, en dehors de tout cadre institutionnel et juridique strict.

Ces trois orientations d’une réelle cohérence conservatrice anglaise se retrouvent dans les lignes directrices fort détaillées qui ont été publiées par le gouvernement britannique.

  1. Les lignes directrices du gouvernement britannique

Long de 36 pages, le document est bien plus explicite et clair que ce qu’avait produit l’équipe de Theresa May à l’occasion de la négociation sur le traité de sortie.

Le Royaume-Uni souhaite que « les deux parties respectent leur autonomie juridique et le droit de gérer leurs ressources comme il leur convient », ce qui signifie que les Britanniques ne concluront pas un accord qui aurait pour but d’aligner la réglementation sur celle de l’Union européenne. Le ouvernement rejette toute autorité d’une quelconque institution européenne, en particulier la Cour de justice ou de tout organe supranational.

Le futur accord est conçu par les autorités britanniques comme la base d’autres traités sectoriels qui couvriront principalement la pêche, la coopération judiciaire en matière pénale, le transport, et l’énergie (autant de secteurs pour lesquels le rapport consacre un passage spécifique dans la partie 2). Pour chacun de ces domaines, la gouvernance sera ad hoc et sans aucun rôle dévolu à la Cour de Justice. En matière de coopération pénale, le gouvernement confirme l’attachement aux droits de l’Homme et au principe du rule of law. Néanmoins, en vertu de l’autonomie de leur système juridique respectif, l’accord ne doit pas indiquer les modalités précises auxquelles les autorités britanniques ou les États membres de l’UE devront se soumettre pour protéger les droits de l’Homme. Downing Street a ainsi rappelé que le Royaume-Uni respecterait bien la Convention européenne des droits de l’Homme, mais que cette obligation ne nécessitait pas d’être intégrée dans l’accord international.

Ces pistes générales conduisent le gouvernement britannique à vouloir privilégier un accord commercial proche de ceux qui ont été conclus avec le Canada et le Japon (dont vous pouvez retrouver l’économie ici pour le Canada et ici pour le Japon). Il est aussi fait référence aux arrangements déjà convenus avec l’Australie, ou encore avec la Nouvelle-Zélande en matière sanitaire.

En dernier lieu, la participation partielle à plusieurs programmes européens est retenue, sur le fondement d’une contribution financière juste et appropriée : Horizon Europe, le Euratom Research and Training, Copernicus et Erasmus +. L’accès au service de surveillance spatiale européen et au Service complémentaire européen de navigation par satellites géostationnaires.

Finalement, la stratégie britannique est claire : à partir d’un accord général, décliner des partenariats spécifiques pour les secteurs sensibles en s’appuyant sur des gouvernances sui generis, indépendantes des institutions de l’UE. Le but est d’éviter toute immixtion d’une institution intégratrice (du type de la CJCE) dans une relation qui se veut exclusivement intergouvernementale. L’Union européenne s’oppose à une telle perspective.

  1. La réaction de l’Union européenne

Les Européens s’attendent à des négociations difficiles. Le même constat avait été fait au début des discussions sur l’accord de retrait. Cependant, le motif en est distinct. En 2017, c’est l’impréparation britannique qui avait suscité de l’inquiétude au sein de la task force. Aujourd’hui, c’est la détermination claire et nette de l’équipe de négociateurs venus d’outre-Manche qui laisse présager de rudes échanges.

La ligne de conduite de l’UE est limpide : aucun traitement préférentiel ne pourra être consenti au Royaume-Uni s’il ne s’aligne pas sur les standards européens, et ce, en le reconnaissant explicitement dans le futur traité. Concrètement, cela implique que le niveau des droits de douane découlera du degré de maintien des standards européens. Comme le Royaume-Uni espère obtenir les droits de douane bas (voire nuls) et éviter au maximum les restrictions d’effet équivalent, il ne semble pas avoir d’autre choix que de céder à l’exigence européenne. Sur ce point, deux conceptions de la relation future s’opposent : l’une très formelle et juridique (UE) ; l’autre plus souple, fondée sur une confiance réciproque des partenaires relevant de la coopération diplomatique (RU). Pour l’Union, il s’agit de préserver à la fois l’intégrité du marché intérieur et, plus subrepticement, de conserver le Royaume-Uni dans son orbite commerciale. Or la position britannique est justement d’éviter que le pays soit, in fine, satellisé par l’Union européenne via l’harmonisation réglementaire. C’est sans doute ce qui explique que le texte du gouvernement britannique ne mentionne pas le level playing field, alors même qu’il est contenu dans la déclaration politique censée orienter les relations futures. Il faut rapprocher cette prise de distance avec celle de Michael Gove exprimée début février. Il soutenait que la restauration  de contrôles aux frontières serait sans doute incontournable afin que le Royaume-Uni retrouve la plus grande autonomie normative possible.

Le 5 mars, lors de sa conférence de presse rendant compte de la première semaine de négociations, Michel Barnier a logiquement affirmé que « pour être tout à fait franc, il y a beaucoup de divergences, et des divergences très sérieuses », au-delà de la pierre d’achoppement du level playinf field. Trois autres points critiques ont été identifiés : la portée de l’accord qui, pour les Européens, doit être global et non pas accompagné d’une myriade de traités sectoriels ; la politique de la pêche ; et la coopération pénale et ses modalités qui impliquent une référence au système de la Convention européenne des droits de l’Homme.

Sur ces différents aspects, il n’est pas acquis que les 27 soient en situation d’imposer leurs vues, en particulier pour la pêche. Certes, le marché halieutique britannique est fortement dépendant du marché européen (à hauteur de 70 % des exportations). Mais les voisins de l’UE se verraient priver d’un accès majeur à des ressources abondantes si aucun accord n’était conclu sur le sujet. De façon plus générale, Stéphane Madaule a expliqué dans les colonnes du Monde, que le Royaume-Uni, dont le volume des échanges commerciaux est réalisé pour moitié avec les 27, pourra « diversifier ses importations », car « rien ne l’empêche d’acheter ailleurs, tout en continuant d’amplifier le mouvement déjà engagé depuis plus de dix ans de croissance de ses exportations vers le reste du monde. » L’économiste ajoute que « dans cette négociation, en cas de non-accord, l’Union européenne est donc bien plus exposée que le Royaume-Uni à une contraction drastique des flux bilatéraux que risquerait d’engendrer l’instauration de barrières douanières. »

Quant à l’exigence européenne d’une référence à la Convention européenne des droits de l’Homme dans le futur traité, elle peut également être mise à mal. A priori, les Britanniques n’ont pas tort d’affirmer qu’une telle mention n’est pas utile. Rappelons, à cet égard, que le Human Rights Act de 1998 garantit le respect du droit européen des droits de l’Homme au Royaume-Uni. Toutefois, il faudrait être naïf pour ne pas voir dans la réserve britannique une manifestation supplémentaire de la volonté de rompre avec l’autre grand système juridique supranational du continent européen. Les intentions du gouvernement de Boris Johnson, qui ne sont pas encore tout à fait claires sur ce point, devront être explicitées.

Il en va de même pour une dernière problématique qui n’est même pas analysée dans les lignes directrices de Downing Street : les conditions de mise en œuvre du protocole sur l’Irlande du Nord. Cet oubli pourrait confirmer des rumeurs, dont plusieurs médias se sont fait les échos, à savoir que Boris Johnson aurait demandé à son équipe de négociateurs de tenter de contourner le protocole. Une telle stratégie paraît hasardeuse, car elle serait synonyme d’une violation d’un traité international et susceptible d’entamer sérieusement la confiance des partenaires européens.

Conclusion

Maintenant volontairement certaines ambiguïtés, le projet britannique tente de concilier l’objectif d’une relation commerciale étroite avec l’Union tout en s’assurant que cela ne se traduise pas par l’apparition de nouvelles chaînes juridiques et institutionnelles qui annihileraient les ambitions d’une plus grande internationalisation de son commerce. La centaine de fonctionnaires dépêchée à Bruxelles sous la férule du très expérimenté David Frost illustre le sérieux avec lequel le gouvernement britannique aborde cette seconde phase du Brexit. Rien à voir, par conséquent, avec la désinvolture de David Davis venu les mains vides ouvrir les négociations sur l’accord de retrait avec Michel Barnier en 2017.

L’analyse de la doctrine de Downing Street convainc également que le futur partenariat avec les États-Unis ne sera pas si simple à trouver. Éludé dans la majorité des comptes rendus des dernières semaines sur le Brexit, le document gouvernemental fixant les conditions d’un accord commercial transatlantique reprend les lignes rouges tracées par Boris Johnson : il est hors de question d’intégrer le NHS aux discussions et les standards environnementaux et sanitaires devront être préservés. L’invasion des étals des supermarchés britanniques par du poulet au chlore américain n’est pas du tout d’actualité. Les 184 pages du texte témoignent, là encore, d’une stratégie précise et d’ores et déjà bien avancée du Foreign Office.

L’approche des négociations par Boris Johnson s’avère peut-être plus subtile que prévu, même si elle contourne les sujets qui fâchent et ne parvient pas à surmonter certaines contradictions. Il est encore impossible de dire ce qui sera finalement conclu, mais la première semaine d’échanges a démontré que le Royaume-Uni, qui a déjà fait céder l’Union européenne sur le backstop il y a quelques mois, n’est vraisemblablement pas dans la position de faiblesse qui fut dépeinte à l’envi par nombre de commentateurs.