Quelques précisions bien utiles pour prendre du recul sur la décision de proroger le Parlement

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Comme nos fidèles lecteurs l’ont constaté, nous avons été largement sollicités par les journaux pour apporter notre analyse sur la décision de Boris Johnson (Libération, Le Figaro, La Croix). Nous republierons sur le site in extenso notre analyse publiée dans le Figaro. Nous nous contentons pour l’instant de revenir dans ce post sur quelques exagérations et incompréhensions que nos réflexions ont suscitées :

  1. Notre article du Figaro a été intitulé par le journaliste qui l’a publié « Suspension du Parlement : le coup de maître de Boris Johnson. » Nous aurions aimé un point d’interrogation à la fin de la phrase dans la mesure où seul l’avenir dira si BoJo a réussi son coup.
  2. Est-ce un « coup » grossier, comme l’a considéré Pierre Haski sur France Inter au matin du 29 août ? Certainement pas. La décision du Premier ministre est plutôt fine sous l’angle juridique, car elle lui permet d’éviter une redite des débats stériles de l’hiver et du printemps 2019 au Parlement, tout en préservant les droits du Parlement (même s’ils ne pourront être actionnés que dans un temps très limité). Mûrement réfléchie et loin des coups de sang à la Trump, cette prorogation a mobilisé de nombreux experts juristes, au Royaume-Uni comme en France. Depuis plusieurs semaines, nous avons été nombreux à nous interroger sur la conformité à la Constitution de la prorogation. En outre, les juridictions sont saisies et il est très difficile d’affirmer avec certitude ce qu’elles jugeront. Si la manœuvre de Boris Johnson était si grossière, y aurait-il eu autant de débats et serions si indéterminés quant à l’issue des contentieux engagés ?
  3. S’agit-il d’un coup d’État ? L’ensemble de la classe politique et des médias se sont légitimement offusqués contre la décision de Boris Johnson. Il ne s’agit pas pour autant d’un coup d’État au sens du droit constitutionnel. Le Premier ministre a mobilisé une prérogative royale de façon tout à fait constitutionnelle. Surtout, le Gouvernement a laissé au Parlement du temps pour agir. Là où l’Exécutif a été malin, c’est que, tout en préservant une fenêtre de tir pour les députés, il l’a fortement réduite. Il préserve en apparence le droit du Parlement tout en lui laissant très peu de marge de manœuvre. Nous ajoutons que le fait que des juridictions soient saisies et que les opposants de Boris Johnson ont encore la possibilité de le renverser témoignent que nous sommes encore loin d’une dictature.
  4. Boris Johnson porte-t-il atteinte à la Constitution ? Ce sera justement aux juridictions de le dire et c’est tant mieux. Quand les règles sont en conflit et que les institutions ne parviennent pas à s’accorder sur leur interprétation, le seul moyen de trancher le litige est de saisir un juge indépendant et impartial. C’est un mécanisme fondamental des sociétés démocratiques contemporaines. Dans nos analyses reprises par les médias, nous considérons que la décision de Boris Johnson est à la limite de la constitutionnalité, mais il paraît difficile de l’invalider. Nous soutenons cet argument depuis que l’idée a été mise sur la table, tout comme l’opinion selon laquelle, en revanche, Boris Johnson a agi contre l’esprit de la Constitution britannique. L’avenir nous dira si cette attitude peut être considérée comme une faute juridique que le juge voudra sanctionner. Il ferait alors preuve de beaucoup d’audace.
  5. En violant l’esprit de la Constitution britannique, Boris Johnson s’expose à des réactions politiques qui pourraient le faire tomber. Dans nos articles des derniers jours, nous nous contentions de faire une analyse principalement juridique. Si le coup constitutionnel du Premier ministre est loin d’être mal pensé sous cet angle d’analyse, il est très risqué politiquement. Nous souhaitons vivement que les parlementaires se mettent d’accord pour que, dans les quelques jours dont ils disposent jusqu’au 9-12 septembre, ils forment une équipe gouvernementale de transition qui obtiendra le soutien du Parlement après avoir réussi à voter la défiance contre Boris Johnson. Là encore, cela fait maintenant plusieurs mois que nous soutenons que la solution est la formation d’un Gouvernement de coalition de personnes un tant soit peu censées.

La Constitution britannique recèle encore tous les moyens nécessaires pour faire échouer la stratégie de Boris Johnson. Il est temps que les MPs assument jusqu’au bout leur responsabilité pour maîtriser l’issue du Brexit. Ils ont échoué à le faire après des débats passionnants et démocratiques du début de l’année 2019. Néanmoins, à force de dire « non » à tout, ils ont participé à la cristallisation de la crise et ont laissé à l’Exécutif la possibilité de reprendre le dessus. Dans cette crise politique, les responsabilités sont partagées. Les parlementaires doivent en tirer toutes les conséquences s’ils souhaitent sortir vainqueurs de leur bras de fer avec Boris Johnson[1].

[1] Jeremy Corbyn l’a promis, mais il est difficile de lui faire confiance. Sa volonté de s’en remettre à la Reine montre que les actions potentiellement inconstitutionnelles ne sont pas l’apanage du Premier ministre…

Les risques d’un “no Brexit”, les probabilités croissantes d’un “no deal”

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L’arrivée de Boris Johnson à la tête du gouvernement britannique a suscité de façon quasi unanime la suspicion et les craintes. Les analyses le décrédibilisant, notamment par la comparaison (trop) systématique avec Donald Trump, se sont multipliées. Le nouveau locataire du 10 Downing Street a de quoi provoquer la défiance dans un monde politique occidental de plus en plus contaminé par le populisme. Quant au mantra du nouveau Premier ministre, « le Brexit : do-or-die », il a de quoi effrayer, car il induit que la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne se fera, y compris en l’absence d’un accord entre les deux parties. Tout comme le personnage qui la tient, la feuille de route est jugée brouillonne et dangereuse. Les observateurs et les experts reprennent donc la plume pour expliquer, avec raison, que le Brexit sans accord serait une catastrophe. Une question en découle : vaut-il mieux un Brexit sans accord ou pas de Brexit du tout ? Pour la majorité de ceux qui s’intéressent au sujet, la seconde branche de l’alternative doit l’emporter. Il est inutile de revenir sur les motifs politiques, économiques et sociaux difficilement contestables qui justifient cette approche. Sans remettre en cause le bien-fondé, une mise en garde nous paraît indispensable à l’heure où la musique du retour en arrière se fait de plus en plus entendre en parallèle de la cacophonie annoncée d’un no deal.

Empêcher le Brexit serait un processus qui s’inscrirait dans la longue lignée de ceux qui ont eu pour but, depuis 2005 et avec des arguments tout à fait convaincants, de contourner l’avis des peuples. Il ne s’agit pas ici de discuter de la pertinence du recours au référendum ou des motifs qui ont mené l’électorat à rejeter les projets qui leur ont été soumis. Il s’agit simplement de reconnaître que, dès lors que le corps politique a choisi de s’engager dans une voie démocratique, il doit en respecter l’issue, quel qu’en soit le coût. C’est le prix de la démocratie. Alors que l’on s’interroge sur les conséquences du Brexit (avec ou sans traité de sortie) pour l’éviter, peu de voix se font entendre afin d’insister sur les dangers d’un « no Brexit » qui reviendrait à annihiler les résultats d’un vote populaire.

L’Union européenne est jugée technocratique et peu démocratique par les citoyens. Ce ressenti, qui mériterait d’être discuté, recèle néanmoins une part de vérité. La ratification du traité de Lisbonne en 2007 a été perçue comme une trahison des peuples par l’élite après que les Français et les Néerlandais avaient rejeté un traité tout à fait similaire à celui de 2005 (le traité établissant une Constitution pour l’Europe). En 2008, le refus des Irlandais de modifier leur Constitution permettant la ratification le traité de Lisbonne est renversé par l’organisation d’une seconde votation seulement un an et demi après. Au Royaume-Uni, alors même que le parti travailliste au pouvoir avait promis un référendum sur le texte de 2005, le Premier ministre Gordon Brown l’écarte pour le traité de Lisbonne. Ayant du mal à assumer sa décision, il sera d’ailleurs le seul chef de Gouvernement à ne pas signer l’accord, préférant dépêcher son ministre des Affaires étrangères, David Miliband, pour le faire. En 2015, c’est au tour des Grecs de s’exprimer massivement contre le plan néolibéral de la « troïka » visant à assainir les finances de leur pays pour que ce dernier puisse se maintenir dans la zone euro. Alexis Tsipras à l’origine de cette consultation est contraint par l’Union européenne d’en ignorer l’issue. Ces reniements successifs n’ont fait que distendre une relation de confiance déjà sérieusement abimée entre les gouvernants et les citoyens. Les populismes n’ont pu que prospérer sur un tel terrain, tout comme les postures ouvertement autoritaristes. À quoi bon se prétendre démocrates alors que ceux qui considèrent en être sont les premiers à mépriser les implications d’une procédure démocratique ?

Si, dans quelques mois, le Brexit ne parvient pas à son terme, les Nigel Farage, Marine Le Pen, Jean-Luc Mélenchon, Victor Orban ou Matteo Salvini pourront claironner avec une audience toujours plus large que la volonté des dirigeants politiques et la logique économique dominante ont encore triomphé de l’expression démocratique du peuple. Bien qu’elle n’ait pas souvent été d’une grande lucidité, Theresa May avait parfaitement conscience du danger de la remise en cause du Brexit, y compris par le recours opportuniste et risqué à un second référendum. Elle n’a cessé d’affirmer qu’il s’agirait d’une « trahison de la démocratie » et une atteinte « à la cohésion sociale » déjà sérieusement entamée outre-Manche. Le Brexit est le symptôme d’une crise globale des sociétés occidentales et l’aggravera sans doute. Pourtant, il n’en est pas à l’origine. Ce n’est pas en le contournant que les problèmes du Royaume-Uni ou de l’Union européenne seront résolus, mais bien en révisant un logiciel politique et une organisation économique qui, non seulement n’ont pas permis la réduction des fractures sociétales et territoriales contemporaines, mais ne semblent pas être adaptés à de nouveaux enjeux, tel l’environnement. Le Brexit est un défi qu’il faut surmonter et non pas renier pour que l’Union européenne progresse politiquement. Boris Johnson et les Brexiteers ne sauraient avoir le monopole de la rhétorique du succès.


Le second risque qui est évoqué avec constance dans les discussions relatives au Brexit, c’est évidemment le no deal. Désormais, et conformément à ce que nous avions expliqué dans le billet du lendemain de la démission de Theresa May, le seul moyen de le prévenir efficacement pour le Parlement est de provoquer la démission du Gouvernement par l’adoption de la défiance. Si elle était votée par une majorité de membres des Communes, deux possibilités se présentent : la constitution d’un nouveau gouvernement viable, sans doute de coalition “anti no deal”, soit provoquer une dissolution.

Dans un précédent post, nous avions expliqué les conditions pour que la responsabilité du gouvernement soit engagée, ainsi que ses conséquences. Le vote de la défiance n’entraîne pas automatiquement la dissolution. Un certain délai est prévu pour parvenir à la formation d’un nouveau gouvernement (14 jours). Ce n’est que lorsque ce laps de temps est épuisé que la dissolution est actée. La date des élections est ensuite fixée par le Premier ministre qui doit prendre en compte la règle selon laquelle le Parlement est automatiquement dissout 25 jours avant le déroulement du scrutin. Par conséquent, plus les semaines passent, moins la perspective d’élections anticipées est de nature à empêcher un no deal. Selon nos calculs fondés sur le Fixed-Term Parliaments Act de 2011, il faudrait que la défiance soit votée tout début septembre pour que le processus permette au nouveau Parlement de se réunir et empêcher le no deal (et si tant est qu’une majorité soit constituée autour de cet objectif). De surcroît, Boris Johnson peut proposer à la reine une date d’élection postérieure au 31 octobre, empêchant ainsi la réunion du Parlement avant la date fatidique. Cette manipulation serait grave d’un point de vue politique et contraire à l’esprit de la Constitution, car elle reviendrait à mépriser la position du Parlement sur le Brexit. Boris Johnson juge néanmoins que l’avis du peuple prime celui des MPs, ce qui revient à considérer qu’il dispose d’un mandat directement lié à l’expression de la souveraineté populaire, et non plus de la souveraineté parlementaire. Boris Johnson pourrait avancer l’argument selon lequel la réalisation du Brexit est un engagement issu du programme électoral des tories de 2017 qui doit être respecté. Cependant, ce manifesto s’engageait pour une sortie sur le fondement d’un accord. Là encore, le no deal n’est que partiellement en conformité avec les conventions politiques britanniques.

L’arrivée de Boris Johnson coïncide donc avec le retour en force de deux questions fondamentales qui engagent le respect des processus démocratiques et des logiques constitutionnelles. Vaut-il mieux un no deal ou un no Brexit ? Faut-il écarter la souveraineté du Parlement pour faire prévaloir le résultat d’un référendum ? Au stade où nous en sommes, il convient de lever les doutes et d’avancer. Les réponses qui seront données aux deux interrogations pourraient contrarier les défenseurs du Parlement dont nous sommes. Mais la continuation de la crise n’est pas des plus bénéfiques pour Westminster. Le Parlement s’est, de surcroît, exprimé. Les MPs n’ont pas su prendre une décision claire pour fixer un cap au Gouvernement de Mme May. Nous ne voyons donc que deux issues au Brexit si Boris Johnson maintient la ligne politique actuelle : le vote de la défiance en septembre puis la constitution d’une coalition nationale ou le respect des résultats du référendum en risquant le no deal au 31octobre. La première hypothèse a notre préférence, mais elle est écartée pour l’instant par un Labour favorable à des élections dont le résultat reste aléatoire. Il faut espérer que d’ici au 3 septembre, les convictions des uns et des autres auront évolué…

Élection de BoJo, la problématique de la prorogation du Parlement et la persistance du scénario du no deal

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Le nouveau leader du parti conservateur vient d’être désigné. Par convention politique, Boris Johnson hérite aussi des clefs du 10 Downing Street. Il bat son concurrent et ministre des Affaires étrangères sortant, Jeremy Hunt, par 92153 voix contre 46656.   L’événement était prévu et ne surprend personne. Avant de tenter de profiter de congés mérités dans une torpeur caniculaire inquiétante, il n’est pas inutile de faire le point sur les actualités politiques et juridiques récentes du Brexit… histoire de faire un sort à quelques imprécisions et inexactitudes que nous entendons ici ou là.

Le Parlement a-t-il empêché de façon absolue la prorogation du Parlement ?

Le 18 juillet, la Chambre des Communes a adopté un amendement au projet de loi relatif à la formation de l’Exécutif en Irlande du Nord qui est en crise depuis plus de deux ans (notamment en raison de l’intransigeance du DUP qui ne se contente pas de troubler l’émergence d’une majorité à Westminster favorable à un accord sur le Brexit). Apparemment, ce texte n’a que peu de liens avec la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. Pourtant, les parlementaires sont parvenus à utiliser ce véhicule législatif pour contraindre le futur Premier ministre à ne pas procéder à la prorogation du Parlement quelque temps avant la date fatidique du 31 octobre. Nous avions évoqué cette possibilité dans une note d’un précédent billet. La prorogation consiste à mettre un terme à la session parlementaire. La décision est prise par le monarque sur la recommandation du Conseil privé, en général concomitamment à la dissolution du Parlement. En vertu des conventions de la Constitution, c’est le Gouvernement qui est en est maître. La reine ne saurait s’y opposer, pas plus que le Parlement lui-même. Ce dernier n’a que le pouvoir d’en encadrer le recours. C’est ce qu’il a fait en cette mi-juillet.

Le projet de loi prévoit que le Gouvernement publiera systématiquement un rapport à destination des parlementaires pour qu’ils sachent où en sont les négociations relatives à la formation d’un exécutif en Irlande du Nord. S’appuyant sur un premier amendement adopté par les Communes puis modifié par les Lords, Dominic Grieve a proposé une nouvelle mouture rendant encore plus drastiques les obligations imposées au Gouvernement. Ces amendements programment un suivi bimensuel à partir de l’automne jusqu’au mois de décembre 2019, et ce, par la publication d’un rapport qui doit être débattu par le Parlement à la suite du dépôt d’une motion. En outre, en cas de prorogation, le Parlement peut se réunir de plein droit pour considérer l’évolution de la constitution de l’Exécutif nord-irlandais. À la lumière de ces modifications adoptées par 315 voix contre 274[1], le Premier ministre ne peut solliciter une prorogation de la Reine, au risque de violer la loi.

Avant le 18 juillet, Lord Pannick dans un article de The Times, puis l’ancien Premier ministre, John Major, ont affirmé qu’un recours contre la décision du Cabinet de conseiller la Reine de proroger le Parlement était concevable. Comme l’a parfaitement démontré Robert Craig, l’argumentaire des deux personnalités était critiquable. C’est sans doute l’une des raisons pour lesquelles Dominic Grieve, fin juriste, a soumis une version plus précise de l’amendement en cause qui exprime la volonté du Parlement d’être convoqué afin d’étudier les progrès des discussions institutionnelles en Irlande du Nord. Sur ce fondement et en application du jugement Miller relatif à la notification de l’intention du Royaume-Uni de sortir de l’UE, le Premier ministre qui refuserait de réunir le Parlement pour lui soumettre la motion précitée “frustrerait” une volonté exprimée dans la loi. Ainsi, un requérant pourrait demander à un juge de relever cette frustration et d’obliger le Gouvernement à convoquer le Parlement. La démonstration n’est pas sans limites. Primo, il se peut très bien qu’un Exécutif soit formé en Irlande du Nord avant le 31 octobre, ce qui rendrait tout suivi inutile. Secundo, le Gouvernement pourrait valablement proroger le Parlement sans frustrer le Parlement de l’examen d’une éventuelle motion sur la situation nord-irlandaise. Une prorogation d’une douzaine de jours, entre le 22 octobre et le 4 novembre, ne serait pas illégale puisque le Gouvernement pourrait soumettre une motion dès le début de la nouvelle session pour se conformer aux obligations du texte. Le Parlement pourrait prévenir cette manœuvre en tentant de maîtriser l’ordre du jour et imposer la date de discussion de la motion. Quoi qu’il en soit, devant un juge, le requérant serait conduit à démontrer que la procédure parlementaire telle qu’elle est conduite par l’Exécutif frustrerait le Parlement, ce qui n’est pas flagrant au regard de ce qui vient d’être expliqué. Le seul autre fondement potentiel pour identifier la frustration serait de caractériser l’intention claire du Parlement en défaveur du no deal. Sur ce point, aucune réponse catégorique ne peut être apportée. Il n’est pas certain que l’opinion exprimée lors de votes de motions ou de l’adoption de loi Cooper (European Union (Withdrawal) Act 2019) entre décembre 2018 et mars 2019 soit suffisante pour caractériser une frustration qui doit, selon la jurisprudence (in Miller, § 51), émaner d’une clause claire d’un Act of Parliament. Concrètement, le juge devra accepter une démonstration selon laquelle l’Exécutif, en mettant fin à la session provoquant un no deal sans le consentement des chambres, a frustré le principe de souveraineté du Parlement qui a exclu une sortie de l’UE par les votes des sept derniers mois. L’issue du contentieux dépendrait des conclusions à apporter à deux problèmes juridiques : quelle valeur constitutionnelle donner à des motions, d’une part ? La loi Cooper exprime-t-elle de façon suffisamment claire le rejet d’un no deal, alors qu’elle porte exclusivement sur l’extension des négociations, d’autre part ?

Indéniablement, le Parlement a rendu plus ardue la prorogation, mais on ne peut l’écarter de façon absolue. Ce qui est certain, c’est que la Chambre des Communes use de tous les moyens dont elle dispose pour prévenir un no deal. Dans notre post du 27 mai, nous avions démontré que les expédients utilisés entre décembre 2018 et mars 2019 ne pouvaient plus être dirigés efficacement contre le Gouvernement. Les parlementaires ont alors fourbi une nouvelle arme procédurale pour marquer, une fois de plus, leur aversion du no deal. Le vote du 18 juillet n’est donc pas une surprise. Une observation similaire s’impose quant à l’idée selon laquelle un Brexit sans accord deviendrait impossible.

Non, le no deal n’est pas impossible

Nous ne le rappellerons jamais assez : le Brexit ne peut être compris sans bien maîtriser deux de ses multiples facettes, juridiques et politiques. Juridiquement, le no deal est toujours plausible. À ce sujet, nous renvoyons aux analyses publiées les semaines passées sur le site de l’Observatoire. Nous nous contentons de souligner que le no deal n’est désormais envisageable que par « accident », provoqué ou non. Si le Parlement britannique ne parvient pas à valider un accord avec l’UE avant le 31 octobre et si le Conseil européen refuse de reporter une troisième fois la date de sortie, il faudra se résoudre à un Brexit dur. Cette situation peut toujours résulter de la mauvaise volonté du futur Premier ministre à ne pas trouver un terrain d’entente avec les négociateurs européens.

Il est peu vraisemblable que, politiquement, Boris Johnson use des moyens juridiques dont il dispose pour passer outre l’opinion du Parlement. Là encore, nous recommandons la lecture de notre propos du 27 mai dernier : il est presque acquis que, si le chef du Gouvernement s’engageait dans cette voie, les probabilités d’adoption d’une motion de défiance, d’une dissolution puis d’une élection anticipée seraient décuplées. Or Boris Johnson a clairement exclu de provoquer un tel enchaînement de circonstances. L’ancien maire de Londres n’a que peu de marge de manœuvre et il en parfaitement conscience.

Non, Boris Johnson n’est pas le Donald Trump du Royaume-Uni

BoJo est régulièrement comparé à Donald Trump. Il est vrai qu’il a l’art de tenir des propos absurdes et des postures provocantes, voire ridicules. La cohérence n’est pas forcément sa qualité première (il suffit de se reporter à ses déclarations sur l’avenir de la frontière avec l’Irlande du Nord pour s’en convaincre). Il sait parfaitement user de la vulgate populiste et n’a pas hésité à mentir éhontément durant la campagne référendaire de 2016 (ce qui lui a valu un procès, certes très médiatique, mais peu crédible). Pourtant, sa personnalité est plus complexe. Contrairement à Donald Trump, c’est un homme cultivé qui a une très bonne maîtrise de l’histoire et des traditions de son pays. Bien qu’il n’ait pas brillé comme ministre des Affaires étrangères, il est ouvert au monde. Francophile, il ne renie absolument pas l’héritage européen. C’est l’UE qu’il combat depuis des années. Et encore : son ralliement au Brexit est plus une tactique pour réaliser son destin national qu’une conviction chevillée au corps. En ce qui concerne la survenance d’un Brexit sans accord, il y est a priori hostile. Deux faits le prouvent : d’une part, à quelques semaines du lancement de la campagne officielle en 2016, il n’avait toujours pas choisi entre les soutiens au oui ou au non ; d’autre part, en mars, il a fini par s’exprimer en faveur du traité conclu par Theresa May, cette dernière ayant accepté de mettre sa démission en jeu. Le pragmatisme du nouveau Premier ministre inquiète même les hard Brexiters, ainsi que le mentionne le Financial Times.

Durant la campagne pour le leadership du parti, Boris Johnson n’a pas brillé. Il a commis de nombreuses inexactitudes, en particulier lorsqu’il a brandi un lot de harengs sous vide produit sur l’île de Man pour fustiger les contraintes réglementaires de l’UE. Le candidat avait oublié que cette dépendance de la Couronne n’en était pas membre (c’est un territoire associé à l’UE soumis à des conventions spéciales). Sûr de son succès (la modestie ne fait pas partie de son répertoire), Boris Johnson n’a certainement pas préparé ses interventions avec la rigueur nécessaire pour maîtriser les subtilités du droit de l’UE.

En revanche, au-delà de ces sorties de route pour l’instant sans conséquence, Boris Johnson n’a jamais clairement affirmé qu’il était favorable à un Brexit dur (c’est-à-dire sans accord). Il a admis qu’il pourrait survenir et qu’il s’en accommoderait s’il n’y avait pas d’autres options, ce en quoi il a parfaitement raison. Il a aussi soutenu qu’il souhaitait que le Brexit soit une réalité le 31 octobre. Là encore, nous ne pouvons que partager son opinion : cette séquence de la vie politique britannique et européenne n’a que trop duré. Il faut y mettre un terme. Habité par Churchill qu’il admire, Boris Johnson est peut-être, de ce point de vue, plus capable que Theresa May d’assumer une décision forte et difficile. Il ne s’agit là que d’une supposition qui peut manquer de réalisme, car elle ne prend pas en compte une donnée essentielle : la position des institutions de l’Union sur l’issue du Brexit.

Oui, l’Union européenne caresse toujours l’espoir que le Brexit ne se fera pas

Le suivi des négociations sur le Brexit a démontré que des responsables comme Donald Tusk, l’ancien président du Conseil européen, ne croyaient pas vraiment au départ du Royaume-Uni de l’UE en insistant sur le fait que la porte du retour en arrière était toujours ouverte. Le soutien aux deux reports, parfois en dépit de l’intérêt de l’UE selon nous, pouvait être interprété comme une stratégie permettant l’organisation d’un second référendum pour revenir au statu quo ante. Avec les élections européennes et le désir de la France de mettre fin rapidement au Brexit, la nomination de personnalités à la tête des institutions de l’UE moins conciliantes à l’égard du Royaume-Uni était envisageable. Pourtant, dans une interview donnée au quotidien Le Monde dans son édition du 20 juillet, la nouvelle présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, a affirmé que, « s’il y a de bonnes raisons de la part de nos amis britanniques pour un report, je suis prête à les entendre. » La ligne de l’UE n’a donc pas varié et la présidente allemande suit celle de la chancelière Angela Mekel qui avait pesé de tout son poids politique pour faire obstacle à la volonté de la France de fixer une deadline plus précoce à un énième report. Il faut dès lors s’attendre à ce que le Brexit soit encore repoussé pour des motifs exclusivement économiques et au mépris de l’intérêt et de l’autorité politique de l’UE. Le primat de l’Allemagne au sein des institutions européennes est, à cet égard, préjudiciable. Il conduit à en privilégier les intérêts économiques. Le commerce allemand est, en effet, très fortement imbriqué à celui du Royaume-Uni. Il souffrirait plus que tout autre État membre d’un no deal. Le Brexit n’est pas que le révélateur d’une crise politique au Royaume-Uni. Il interroge aussi l’équilibre entre les puissances d’une UE trop dominée par l’Allemagne.

Cette observation vient clore la troisième saison du feuilleton à suspens du Brexit. Les incertitudes demeurent. Les parlementaires britanniques partent en congé ce 25 juillet jusqu’au 3 septembre avec autant de doutes que durant les trois derniers étés. Dans l’attente de la rentrée, nous renvoyons nos lecteurs à quelques analyses récentes de la Chambre des Communes particulièrement intéressantes sur :

L’ensemble des productions de la Chambre des Communes est disponible à l’adresse suivante : https://www.parliament.uk/business/publications/research/eu-referendum/

Durant le mois d’août, nous relaierons les informations urgentes via LinkedIn et Twitter. L’Observatoire reste naturellement “ouvert” aux contributeurs qui désirent publier leurs analyses sur le Brexit.

Bonne lecture et bel été.

[1] La ministre de la Culture a voté pour et quatre membres du cabinet se sont abstenus, dont Philip Hamond, le Chancelier de l’Échiquier, qui a par ailleurs déclaré qu’il démissionnerait immédiatement si Boris Johnson était élu chef du parti conservateur, à l’instar de ses collègues David Gauke et Alan Duncan.

Brexit : n’accusons pas trop rapidement la Constitution. À propos d’une interview d’Agnès Alexandre-Collier dans Le Monde

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Dans une interview donnée au Monde le 19 juin, notre collègue Agnès Alexandre-Collier soutient que les raisons de la crise que connaît actuellement le Royaume-Uni dans le sillage du Brexit seraient « d’ordre constitutionnel ». Elle justifie son point de vue en soulignant que la pratique référendaire « aboutit à une impasse » provoquant une « tension (…) entre souveraineté populaire et souveraineté parlementaire ». Elle ajoute que les interprétations des règles par le Speaker de la Chambre des Communes, John Bercow, furent « fantaisistes » pour en conclure dans la foulée que l’absence de codification des règles constitutionnelles « est une des causes majeures de la paralysie ».

Si nous adhérons aux propos d’Agnès Alexandre Collier sur la difficulté de concilier les souverainetés populaire et parlementaire au Royaume-Uni, la critique de la position du Speaker comme l’idée selon laquelle le blocage actuel pourrait être surmonté par la rédaction d’un instrument constitutionnel unique suivant l’exemple des autres démocraties occidentales doit être discutée.

Il est vrai que quelques juristes et personnalités politiques outre-Manche ont condamné les initiatives de John Bercow. Tel fut le cas lorsqu’il a donné son accord aux parlementaires pour qu’ils puissent maîtriser l’ordre du jour contre la volonté du Gouvernement. Toutefois, la règle de 1604 qu’il a exhumée du traité d’Erskine May (relative à l’impossibilité pour la Première ministre de représenter un texte identique aux membres du Parlement) est tout à fait défendable. Non seulement John Bercow avait le droit d’invoquer cette règle, mais avant qu’il ne le fasse, nombreux furent les spécialistes de la Constitution britannique qui l’ont rappelée. Au sein même de la majorité gouvernementale, des voix s’étaient élevées pour avertir des risques que Mme May prenait à tenter de s’opposer à cette contrainte multiséculaire. Hormis le fait que la position du Speaker était légitime d’un point de juridique, elle était tout à fait conforme à la culture politique britannique. Taxer l’action de John Bercow de « fantaisiste », c’est nier la spécificité d’un ordre constitutionnel qui s’est construit justement sur des crises successives suscitant l’apparition de nouvelles normes de nature à les surmonter. Souvent, ce processus a pris du temps dans des circonstances bien plus dramatiques que le Brexit. Les exemples sont multiples, mais la fonction même de Speaker (comme celle de Premier ministre ou de règles régissant les rapports entre les institutions) s’est affirmée au gré de tensions violentes dans l’Histoire entre le Parlement et le Gouvernement. Enfin, les principes de la Constitution britannique justifiaient l’attitude de John Bercow. Par son action, il a préservé le rôle du Parlement et limité le primat d’un Exécutif qui, à force d’avoir méprisé les parlementaires sur un sujet crucial, s’est exposé à une réaction institutionnelle conforme à la logique de l’équilibre des pouvoirs chère à Montesquieu. Le blocage actuel résulte bien moins de l’application de règles constitutionnelles favorables à l’expression du Parlement que de l’obstination de Mme May à ignorer durablement le corps politique dans le processus du Brexit. Alors que les assemblées ne cessent d’être fustigées dans les démocraties représentatives occidentales en raison de leur soumission à l’Exécutif, il est étonnant de leur reprocher de gêner des gouvernements qui les ont trop longtemps mises de côté. Le Brexit est avant tout une crise politique que David Cameron a initiée et que Mme May a entretenue en ne respectant pas l’équilibre des pouvoirs et la souveraineté du Parlement.

La Constitution souple britannique n’est pas en cause et ce n’est certainement pas sa codification qui permettrait de résoudre la crise politique du Brexit. Outre-Manche, cette idée refait surface à chaque crise. L’un des plus brillants politistes et historiens de la Constitution au Royaume-Uni, Vernon Bogdanor, en est le héraut. Sans entrer dans un débat trop technique, nous nous contentons de citer un exemple pour contester l’argument selon lequel la codification est un moyen de surmonter aisément les crises et de les prévenir : celui de la France. À chaque grande crise entre 1789 et 1958, la réponse a souvent été de changer de Constitution, et ce, sans succès durable. Il a fallu attendre la Constitution de la Ve République pour trouver la stabilité gouvernementale dans un cadre démocratique. L’existence d’un texte constitutionnel n’a pas empêché 24 révisions et une 25e est envisagée pour répondre notamment aux revendications des gilets jaunes. À la lumière de ces données, est-il vraiment certain que la codification des règles constitutionnelles soit un gage d’équilibre et de prévention des crises ? Dans un contexte similaire d’un retrait de la France de l’Union européenne, la Constitution de 1958 permettrait-elle de s’en sortir mieux que ne le fait le Royaume-Uni actuellement ? Nous ne le croyons pas, car notre droit constitutionnel n’apporte pas toutes les réponses aux obstacles politiques et juridiques qui se dresseraient dans une telle hypothèse. La raison en est simple : les crises graves le sont justement parce que l’organisation politique et juridique empêche de les surmonter aisément.


Nous profitons de ce dernier post pour promouvoir un appel à communication de l’Université de Franche-Comté qui organisera en juin 2020 un colloque sur le Brexit. Les appels sont disponibles ici : en français ; en anglais